Tribunal: STF
Processo: Rcl 63034
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-01
Data de publicação: 2024-03-01

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ANEXAÇÃO DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. ALEGADA OFENSA À DECISÃO PROFERIDA NA ADI 5.681. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O CASO CONCRETO E O PARADIGMA. CONTROVÉRSIA DE ORIGEM FUNDAMENTADA NAS LEIS ESTADUAIS 3.526/1982 E 11.438/2021. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 



    DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido de tutela de evidência, ajuizada por Luiz Carlos de Souza contra ato do Conselho Nacional de Justiça, no Procedimento de Controle Administrativo - PCA - de nº 0006652-91.2022.00.0000, sob a alegação de inobservância da decisão vinculante proferida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 5.681. 



    Em síntese, relata o reclamante ser delegatário do Cartório do 1º Ofício de Registro Geral de Imóveis e Anexos da Comarca de Pedro Canário, o qual foi reanexado pelas serventias extrajudiciais de Registro de Imóveis de Pedro Canário e o Protesto de Títulos de Pedro Canário - resultando em uma única serventia na referida comarca - por decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, em cumprimento à decisão emanada pelo Plenário da Suprema Corte nos autos da ADI 5.681. 



    Narra que foram protocolados simultaneamente recurso administrativo contra acórdão do Conselho de Magistratura do TJ/ES e procedimento de controle administrativo junto ao Conselho Nacional de Justiça - CNJ, pela ex-Oficial Interina do Cartório do Registro de Imóveis de Pedro Canário, Cidiane Brunelli Nicomedes Neves, com o objetivo de reformar decisão do Presidente do TJ/ES que determinou o restabelecimento do 1º Ofício do Registro Geral de Imóveis de Pedro Canário. 



    O reclamante sustenta, nesse sentido, que o CNJ não é órgão de revisão do Conselho da Magistratura do TJ/ES, razão pela qual o referido PCA deveria ser arquivado.



    Alega que a decisão proferida pelo Conselho da Magistratura do TJ/ES que determinou a reanexação dos serviços de Protesto, Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas ao serviço de Registro Geral de Imóveis, ambos da Comarca de Pedro Canário, está em conformidade com o julgamento da ADI 5.681, não podendo ser revista pelo CNJ, uma vez que a via administrativa estaria esgotada. 



    Discorre que a desanexação do 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário decorreu da Resolução 14/2008, que foi declarada formalmente inconstitucional pela Suprema Corte. Posteriormente, foi promulgada lei estadual regulando a organização das serventias extrajudiciais. 



    Argumenta que, apesar da promulgação da Lei Estadual 11.438/2021, acerca da reorganização das serventias extrajudiciais do Espírito Santo, houve omissão legal em relação à desanexação do serviço de Registro de Imóveis do Cartório do 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário, razão pela qual não seria possível alterar a decisão do Conselho da Magistratura que, a seu ver, restabeleceu corretamente o 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário com fundamento na Lei Estadual 3.526/1982. 



    Requer, liminarmente, a concessão da tutela de evidência a fim de determinar a permanência da serventia extrajudicial do 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário em serventia única. No mérito, pugna pela procedência da ação visando ao arquivamento do Procedimento de Controle Administrativo nº 0006652-91.2022.00.0000. 



    A autoridade reclamada prestou informações consignando que ainda não há apreciação do PCA pelo CNJ e que “a única decisão prolatada até o momento foi a denegação do pleito liminar, inclusive em convergência com o interesse do reclamante” (doc. 33, p. 5).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da reclamação em parecer assim ementado (doc. 49): 



    “RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. ANEXAÇÃO E DESANEXAÇÃO DE SERVENTIAS. LEI ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ALEGADA AFRONTA A DECISÃO DO STF EM CONTROLE CONCENTRADO. INEXISTÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Cabe ao CNJ o exame ex officio ou mediante provocação de irregularidades relativas a atos administrativos sujeitos ao seu controle de legalidade (art. 103-B, § 4º, II, da CF), inclusive reclamações relativas a serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados (art. 103-B, § 4º, III, da CF). 2. É inviável a reclamação quando não comprovada ocorrência de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal e nem desobediência a decisão da Suprema Corte em controle concentrado de constitucionalidade. - Parecer pela improcedência da ação, prejudicado o pedido de tutela de evidência.”  



    Posteriormente, sobreveio a notícia de que o Procedimento de Controle Administrativo impugnado pelo reclamante fora julgado procedente, com a declaração de nulidade da decisão do Tribunal de Justiça do Espírito Santo que determinou a anexação dos serviços de Protesto de Títulos e Documentos, Registro de Documentos e Registro Civil das Pessoas Jurídicas aos do serviço de Registro de Imóveis, ambos da Comarca de Pedro Canário/ES, constituindo uma serventia única. Referida decisão, em consequência, determinou o retorno ao estado anterior, com a desanexação das serventias em questão.



    É o relatório. DECIDO.  



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).   



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte:  



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 50.238-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 24/5/2022 - grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 54.159-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 15/9/2022 - grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento.” (Rcl 54.142-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 23/8/2022 - grifei).  



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a ofensa ao entendimento firmado no julgamento da ADI 5.681. In casu, afirma o reclamante não ser o Conselho Nacional de Justiça órgão competente para julgar decisão do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Espírito Santo. Sustenta ainda que deve ser mantido o 1º Ofício de Registro Geral de Imóveis e Anexos da Comarca de Pedro Canário como serventia única. 



    No julgamento da referida ação, de relatoria da Min.ª Cármen Lúcia, o Plenário desta Corte declarou a inconstitucionalidade da Resolução nº 14/2008 do Tribunal de Justiça do Espírito Santo, que havia determinado a desanexação de serventias extrajudiciais, em razão da exigência constitucional de reserva de lei de iniciativa do tribunal estadual para disciplinar matérias afetas à organização judiciária. O aludido julgado porta a seguinte ementa: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 14/2008 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESPÍRITO SANTO. DESANEXAÇÃO DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS POR RESOLUÇÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. DESCUMPRIMENTO DA EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE LEI FORMAL. DISCIPLINA SOBRE ORGANIZAÇÃO JUDICIÁRIA. AL D DO INC. II DO ART. 96 E § 1º DO ART. 125 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO”. (ADI 5.681, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 3/12/2020). 



    Nada obstante as alegações formuladas, o cotejo analítico entre o caso concreto e a decisão supostamente descumprida revela de plano a impertinência dos argumentos do reclamante. Isso porque o ato reclamado não aplicou as disposições da Resolução 14/2008, declarada inconstitucional pela Suprema Corte, fundando-se, antes, na interpretação sistemática da Lei Estadual 11.348/2021, consoante extrai-se do seguinte excerto do acórdão impugnado (doc. 44, pp. 3/4):



    “PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. ANEXAÇÃO E DESANEXAÇÃO DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. ADI N. 5.681. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO TJES Nª 14/2008. MODULAÇÃO DE EFEITOS. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DO ART. 106, § 3º DA LEI ESTADUAL N. 11.438/2021. OPÇÃO DO LEGISLADOR ESTADUAL PELA DESANEXAÇÃO DAS SERVENTIAS. RETORNO AO ESTADO ANTERIOR. PEDIDO PROCEDENTE. 1. Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo em que a autora pretende ver declarada a nulidade da decisão proferida pela Presidência do Tribunal de Justiça do Espírito Santo que promoveu a anexação dos serviços de Protesto, Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas de Pedro Canário ao de Registro Geral de Imóveis da mesma comarca, retornando-se ao estado anterior. 2. Conforme se depreende do acórdão da ADI n. 5.681, o Supremo Tribunal Federal entendeu que: (A) a Resolução/TJES nº 14/2008 não poderia ter tratado de matéria afeta à organização judiciária, que demanda a edição de lei em sentido formal; (B) somente foram preservados os atos praticados sob a égide da Resolução n. 14/2008, e não as próprias alterações, em si, perpetradas nas serventias capixabas pelo referido ato normativo, ou seja, manteve-se apenas a validade dos atos registrais e notariais praticados à luz da Resolução/TJES nº 14/2008; e (C) a modulação dos efeitos da decisão do STF deu-se no sentido de garantir a utilização da resolução declarada inconstitucional por mais 12 meses, a contar da data de publicação da ata de julgamento da sessão na qual a causa foi decidida; e facultar, no mesmo prazo, a edição, pelo Poder Legislativo local, de uma nova lei em sentido formal disciplinando ‘a matéria relativa às serventias extrajudiciais naquele Estado’, ou o retorno das serventias à organização existente antes da edição da Resolução/TJES nº 14/2008. 3. No exercício de sua autonomia e discricionariedade, o Poder Legislativo optou por editar a Lei Estadual nº 11.438/2021, ‘para promover a reestruturação das serventias extrajudiciais no Estado do Espírito Santo’ no dia 15 de outubro de 2021, antes mesmo de completados os 12 meses conferidos pelo STF na ADI nº 5.681. 4. Observa-se que, com a edição da Lei Estadual nº 11.438/2021, o artigo 106, §3º da Lei Estadual nº 3.526/1982 passou a estabelecer que ‘ficam mantidas as anexações e desanexações de atribuições procedidas anteriormente que estejam providas por concurso’ (art. 106, § 3º). 5. Há que se registrar que, com a edição da Lei nº 11.438/2021, o referido dispositivo passou a não mais tratar apenas de ‘Cartório de Registro Civil das Pessoas Naturais e de Notas’, como leva a crer o seu caput, notadamente, por ter a norma de 2021 tratado, em seus parágrafos, de preceitos também referentes a serviços de registro civil de pessoas jurídicas, de protesto de títulos, de registro de títulos e documentos e de registro de imóveis. 6. Tal circunstância atrai a necessidade de se conferir ao regramento uma interpretação sistemática apta a abranger todas as qualidades de serventias extrajudiciais nele mencionadas. 7. Sem embargo, impende evidenciar, ainda, que, tendo o STF modulado os efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Resolução/TJES nº 14/2008, as alterações de atribuição perpetradas pela referida resolução devem ser levadas em consideração para fins de interpretação do mandamento legal que impôs a manutenção das ‘anexações e desanexações de atribuições procedidas anteriormente [à edição da Lei nº 11.438/2021] que estejam providas por concurso’ (art. 106, § 3º, da Lei Estadual nº 3.526/1982). Isso porque, se os efeitos da ADI somente passaram a incidir após a ulterior regulamentação da matéria pela Lei Estadual nº 11.438/2021, decerto que, no momento de sua elaboração e edição, as alterações de atribuição perpetradas pela referida resolução se encontravam em pleno vigor. 8. O Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Pedro Canário encontrava-se provido por concurso público quando da edição da Lei Estadual nº 11.438/2021, de 15 de outubro de 2021. 9. Tendo em vista a previsão legal constante do art. 106, § 3º, da Lei Estadual nº 3.526/1982, segundo a qual ‘ficam mantidas as anexações e desanexações de atribuições procedidas anteriormente que estejam providas por concurso público’, evidencia-se que, mediante expressa previsão legal, optou o legislador estadual por acolher a antecedente criação da serventia em questão. 10. Procedimento de controle administrativo julgado procedente, com determinação de retorno ao estado anterior”. (Grifei)



    Com efeito, a real controvérsia adjacente aos autos de origem gira em torno da possibilidade de reanexação das serventias extrajudiciais com fundamento nas Leis Estaduais 3.526/1982 e 11.348/2021, que não foram objeto do julgamento da ADI 5.681, o que revela a ausência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o paradigma apontado como violado.



    De igual modo, não houve, no julgamento da referida ADI, controvérsia relacionada à atribuição do Conselho Nacional de Justiça para dirimir conflitos afetos às serventias extrajudiciais, também invocada pelo reclamante como fundamento de sua irresignação. 



    No ponto, cumpre ressaltar que, em sendo a reclamação instrumento processual destinado a preservar a competência deste Supremo Tribunal Federal, sua utilização só terá lugar quando houver correspondência perfeita entre a hipótese fática modelo do paradigma invocado e a hipótese subjacente à decisão reclamada, além de confronto na aplicação do direito. A este imperativo de correspondência a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal costuma se referir por “estrita aderência” contida no ato reclamado e o conteúdo da súmula ou decisão apontada como paradigma. Neste sentido são os seguintes precedentes: Rcl 23.934 AgR-ED/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 15/08/2019; Rcl 34.525 AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05/08/2019; Rcl 34.056 AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10/06/2019. Cito, ainda, em caso análogo aos dos autos: 



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Agregação temporária de comarcas. Resolução 445/2020 do TJPE. 3. Alegada violação às ADIs 3.131, 4.657 e 5.681. Ausência de aderência estrita entre o ato reclamado e os paradigmas da Corte. Não cabimento da reclamação. Precedentes. 4. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental”. (Rcl 45.650-AgR/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe  de 21/5/2021).



    No presente caso concreto, não se identifica, pois, estrita aderência entre a controvérsia adjacente ao processo de origem e a decisão paradigma, de modo a se revelar inviável o progresso da presente reclamação. 



     Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente reclamação, com fundamento nos artigos 932, VIII, do CPC e 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, prejudicado o exame da tutela de evidência. 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de março de 2024



Ministro LUIZ FUX



Relator



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