Tribunal: STF
Processo: RE 1458468
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O presente recurso extraordinário foi interposto por Gothardo Lopes Netto (eDOC 9), com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (eDOC 2) assim ementado:



    AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. COBRANÇA DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PENALIDADE DECORRENTE DE ATOS ADMINISTRATIVOS, TIDOS COMO IRREGULARES, PRATICADOS PELO EXECUTADO, ORA AGRAVANTE, NA QUALIDADE DE PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. INTERPOSIÇÃO DE EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE ONDE O AGRAVANTE SUSCITOU A ILEGITIMIDADE DO ENTE ESTATAL PARA PROMOVER A EXECUÇÃO FISCAL. PENALIDADE APLICADA DE CARÁTER SANCIONADOR, E NÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO MUNICIPAL. INCIDÊNCIA DO VERBETE Nº 299 DA SÚMULA DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE DEVE SER RECONHECIDA. PRECEDENTES DESTA EGRÉGIA CORTE DE JUSTIÇA ESTADUAL. DECISUM MANTIDO. RECURSO DESPROVIDO. 



    Em suas razões recursais, o recorrente, alegando violação aos arts. 71, § 3º, e 93, IX, da Constituição Federal, sustenta, em síntese, que:



    Afirmou-se, resumidamente, que a ilegitimidade do exequente decorreria da inexistência de previsão constitucional e legal para que dita execução fosse feita pelo Estado. Isso porque, ao conferir eficácia de título executivo às decisões do TCE resultantes de débito ou multa (art. 71, § 3º, da C.F., por simetria), não foi outorgado ao Estado do Rio de Janeiro competência para a execução do mesmo título. 



    […]



    Da leitura dos termos do v. acórdão e a decisão proferida nos embargos de declaração, verifica-se que não houve d. v. enfrentamento do aspecto mais relevante da matéria, ou seja, da incompetência do Estado em executar na medida em que isso não está autorizado pela Constituição Federal. Se o TCE não está autorizado a cobrar a multa não poderia transferir isso ao Estado. 



    Cabe destacar que todas as decisões proferidas não apontam qual a disposição legal que atesta ou autoriza que o Estado execute a multa do TCE, valendo-se de que apenas do fato de existir uma interligação como se a Corte de Contas fosse um apêndice administrativo do Estado. 



    Nítida a violação do principio da legalidade, na medida em que está sendo aceito pelo julgado que a Fazenda Estadual execute uma multa que não há lei, federal ou estadual, que tenha lhe atribuído competência para executar. 



    […]



    Na interpretação dada a esse dispositivo o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça, além de outros Tribunais Estaduais, afirmam que a legitimidade para executar multas do Tribunal de Contas Estadual, é o ente público prejudicado, ou seja, o titular do crédito. 



    Em razão do Tema n. 642 da repercussão geral, o julgado impugnado foi submetido a juízo de retratação, o qual foi negado, nos termos da ementa a seguir (eDOC 26):



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. COBRANÇA DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PENALIDADE DECORRENTE DE ATOS ADMINISTRATIVOS, TIDOS COMO IRREGULARES, PRATICADOS PELO EXECUTADO, ORA AGRAVANTE, NA QUALIDADE DE PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OFERECIMENTO DE EXCEÇÃO DE PRÉEXECUTIVIDADE, ONDE O AGRAVANTE SUSCITOU A ILEGITIMIDADE DO ENTE ESTATAL PARA PROMOVER A EXECUÇÃO FISCAL. DECISUM DE PRIMEIRO GRAU QUE REJEITOU A EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE E DETERMINOU O PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO, O QUE ENSEJOU A INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. ACÓRDÃO PROFERIDO PELA EGRÉGIA OITAVA CÂMARA QUE MANTEVE A DECISÃO VERGASTADA, O QUE SE REPETIU EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO MANEJADOS PELO MESMO AGRAVANTE. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ESPECIAL PELO MESMO RECORRENTE, O QUAL RESTOU INADMITIDO PELA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA. POSTERIOR SOBRESTAMENTO DO FEITO, EM RAZÃO DA DISCUSSÃO ACERCA DA LEGITIMIDADE PARA A EXECUÇÃO DO CRÉDITO DECORRENTE DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO SER OBJETO DO TEMA Nº 642, DO EXCELSO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, RELACIONADO AO RE Nº 1.003.433/RJ. JULGAMENTO EM DEFINITIVO DO ALUDIDO RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE ENSEJOU O RETORNO DOS AUTOS À CÂMARA DE ORIGEM PARA EVENTUAL EXERCÍCIO DE RETRATAÇÃO À LUZ DO TEMA Nº 642/STF. NOVO ACÓRDÃO DA OITAVA CÂMARA CÍVEL QUE RETIFICOU O ARESTO ANTERIORMENTE PROLATADO PARA DECLARAR A ILEGITIMIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PARA A EXECUÇÃO DA MULTA OBJETO DOS AUTOS ORIGINÁRIOS E, POR CONSEQUÊNCIA LÓGICA, EXTINGUIR O FEITO EXECUTIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO INTERPOSTOS PELO ENTE PÚBLICO ESTATAL/EXEQUENTE E PELO AGRAVANTE/EXECUTADO, SENDO QUE APENAS FORAM APRECIADOS OS ACLARATÓRIOS MANEJADOS POR ESTE ÚLTIMO, OS QUAIS RESTARAM PROVIDOS PARA CONDENAR O ESTADO DO RIO DE JANEIRO NO PAGAMENTO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DO PATRONO DO EXECUTADO/EMBARGANTE, NO PERCENTUAL DE 10% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, DE ACORDO COM PREVISÃO CONTIDA NO ARTIGO 85, §3º, INCISO I, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. NOVA INSURGÊNCIA DO ENTE PÚBLICO ESTATAL, VIA EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, PROTESTANDO PELA APRECIAÇÃO DOS ACLARATÓRIOS OPOSTOS EM MOMENTO ANTERIOR. PARCIAL RAZÃO ASSISTE AO ENTE ESTATAL EMBARGANTE. DE FATO, OS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS A FLS. 237/239 (E.DOC 000237) NÃO FORAM JULGADOS PELA COLENDA OITAVA CÂMARA CÍVEL, RAZÃO PELA QUAL PASSA-SE À APRECIAÇÃO DAS ALEGAÇÕES RECURSAIS ALI CONSTANTES. NÃO MERECE PROSPERAR O PLEITO FORMULADO PELO ENTE PÚBLICO EMBARGANTE DE SOBRESTAMENTO DO PRESENTE FEITO ATÉ A DECISÃO DEFINITIVA DA SUPREMA CORTE NOS AUTOS DO RE Nº 1.003.433/RJ (TEMA Nº 642/STF). EM SESSÃO VIRTUAL REALIZADA NO PERÍODO DE 08/04/2022 A 20/04/2022, OS ACLARATÓRIOS OPOSTOS PELO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL E PELO ESTADO DE GOIÁS FORAM AMBOS APRECIADOS E JULGADOS PELA SUPREMA CORTE, CONFORME CONSTOU DO ACÓRDÃO DE FLS. 512/516 (E.DOC 000512). EM 18/05/2022 FOI CERTIFICADO O TRÂNSITO EM JULGADO, TENDO SIDO OS AUTOS NOVAMENTE BAIXADOS AO JUÍZO DE ORIGEM NA MESMA DATA, NÃO HAVENDO QUE SE FALAR EM SOBRESTAMENTO OU SUSPENSÃO DO PRESENTE FEITO, TENDO EM VISTA QUE JÁ HOUVE O JULGAMENTO DEFINITIVO DA QUESTÃO. MERECE SER ACOLHIDO, TODAVIA, O ARGUMENTO DE QUE HOUVE OMISSÃO NO ACÓRDÃO DE FLS. 217/223 (E.DOC 000217) QUANTO À NECESSIDADE DE SE PROCEDER AO DISTINGUISH ENTRE O PRECEDENTE DO EXCELSO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E O CASO ORA EM ANÁLISE. MULTA APLICADA EM FACE DO ORA AGRAVANTE E EXECUTADA NOS AUTOS ORIGINÁRIOS, QUE TEVE FUNDAMENTO NO ARTIGO 63, INCISO IV, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 63/1990. PATENTE, PORTANTO, QUE SE TRATA DE SANÇÃO EM RAZÃO DO NÃO ATENDIMENTO PELO EXECUTADO, ORA AGRAVANTE, NO PRAZO FIXADO E SEM JUSTIFICATIVA PLAUSÍVEL, DE DETERMINADA DILIGÊNCIA OU DECISÃO PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, EM NADA SE RELACIONANDO A EVENTUAIS DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL, TAL COMO EXPRESSAMENTE DELINEADO NO TEMA Nº 642 DO EXCELSO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NESTE SENTIDO, SE REVELA IMPOSITIVO O RESTABELECIMENTO DO ACÓRDÃO DE FLS. 44/60 (E.DOC 000044), QUE RECONHECEU A LEGITIMIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PARA A EXECUÇÃO DA MULTA ORA EXECUTADA. PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE CASO ANÁLOGO JULGADO POR ESTA EGRÉGIA CORTE DE JUSTIÇA ESTADUAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a vista ao Ministério Público Federal que, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Dra. Maria Caetana Cintra Santos, opinou pelo não provimento do apelo extremo, assentando a seguinte conclusão (eDOC 36): 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PENALIDADE PECUNIÁRIA IMPOSTA A GESTOR MUNICIPAL QUE DESCUMPRE DETERMINAÇÕES DA PRÓPRIA CORTE DE CONTAS. FATORES QUE ENSEJARAM SUA APLICAÇÃO. LEGITIMIDADE PARA A EXECUÇÃO DA MULTA. IMPOSSÍVEL A ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E O REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO STF. PRECEDENTE DO STF. CRITÉRIOS ADOTADOS PELA CORTE CONSIDERAM ESPECIFICAMENTE A DISCIPLINA POSTA NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL SOBRE O TEMA. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL SEM CONSIDERAR AS ESPECIFICIDADES DA LEGISLAÇÃO LOCAL. – Parecer pelo não provimento do recurso. 



    É o relatório. Decido.



    2. Cabe registrar, desde logo, que o pressuposto de fundamentação das decisões judiciais exige que o magistrado apresente as razões que reputar necessárias para a formação de seu convencimento, ainda que de forma concisa.



    E foi exatamente nessa linha de intelecção que o Plenário do Supremo, em sede de repercussão geral, proferiu decisão assim sintetizada:



     
 
[...] O art. 93,IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. [...] (AI 791.292 QO RG, ministro Gilmar Mendes Tema 339)



    Tal o contexto, a decisão contrária aos interesses da parte não se confunde com a ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional.



    Por outro lado, destaco que o Plenário desta Corte, ao apreciar o RE 1.003.433 sob o regime da repercussão geral (Tema n. 642), fixou orientação no sentido de ser o município prejudicado o legitimado para executar multa aplicada pelo tribunal de contas a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. O acórdão, sob redatoria do ministro Alexandre de Moraes, foi ementado nos termos a seguir:



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.".



    Esclarecedoras são as palavras exaradas pelo ministro Gilmar Mendes no referido julgamento no âmbito da repercussão geral. Apresentando a diferenciação das diversas modalidades de sanções patrimoniais passíveis de aplicação pelos Tribunais de Contas, concluiu ser do Estado a legitimidade para executar o crédito vinculado a multas simples decorrentes do descumprimento de obrigações acessórias em relação aos deveres de colaboração dos agentes fiscalizados com o órgão de controle. 



    Cito, por elucidativos, trechos da manifestação de Sua Excelência, nos quais se tem até menção ao caso concreto – similar ao dos presentes autos – então sob análise naquele julgamento (com meus grifos):



    Observando o teor dos dispositivos acima transcritos, que influenciaram substancialmente na elaboração de leis financeiras estaduais – v.g. os arts. 62 e 63 da Lei Complementar nº 63, do Estado do Rio de Janeiro –, é possível agrupar as sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: a) imposição do dever de recomposição do erário, também intitulado, por alguns, de imputação de débito; b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente – e em razão – do prejuízo infligido ao patrimônio público; e c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle.



    [...]



    Inicialmente, quanto ao dever de recomposição ao erário, pouco há a acrescentar à jurisprudência uníssona do Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de um exemplo clássico de obrigação de ressarcimento, nada mais natural que o acórdão condenatório do Tribunal de Contas seja executado pelo ente federativo lesado, que detém interesse direto e imediato na recomposição do erário.



    A seu turno, no que toca à imposição de multa proporcional ao dano causado ao erário, adiro integralmente aos substanciosos argumentos lançados pelo eminente Ministro Alexandre de Moraes, no sentido de que, na condição de pena acessória, a multa proporcional deve seguir a mesma sorte da responsabilidade financeira reintegratória. Nesse particular, tem-se a aplicação de uma multa como decorrência direta, e quase automática, do dano causado aos cofres públicos, despontando com uma função claramente retributiva, com o propósito de punir o responsável financeiro pelos desvios, abusos ou atentados praticados em detrimento do erário.



    Por fim, no que toca à imputação de multa simples, aplicada em razão da grave inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle, cuida-se de modalidade de responsabilidade financeira que guarda a mais absoluta autonomia em relação ao dever de recomposição do erário.



    [...]



    Por sua vez, entendo que o Estado é parte legítima para executar crédito decorrente de multas simples aplicada a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.



    No caso dos autos,o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro aplicou multa simples em desfavor de gestordo Fundo Municipal de Saúde, ao fundamento de descumprimento do art. 3º da Deliberação TCERJ nº 222, que determinava o encaminhamento periódico, ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, da base de dados eletrônica do Sistema Integrado de Gestão Fiscal - SIGFIS (eDOC 1). Em resumo, a multa imposta decorreu pura e simplesmente da inobservância de determinação da Corte de Contas, editada no interesse exclusivo da atividade fiscalizatória, independentemente da caracterização de desfalque aos cofres públicos municipais.



    Dessa forma, partindo das premissas expostas no decorrer do voto, provejo o recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, assentar a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a cobrança judicial da multa simples aplicada pelo Tribunal de Contas.



    (Destaques constantes no original)



    Dessa forma, tratando-se, no caso em análise, de execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual a agente público municipal pelo descumprimento de suas determinações, e não em razão de prejuízo causado ao Município, a legitimidade para execução é do Estado membro.



    Em casos fronteiriços, cito as seguintes decisões emanadas da Suprema Corte: ARE 1.398.307/RJ, Relator Ministro Gilmar Mendes; RE 1.415.843/RJ, Relator Ministro Ricardo Lewandowski; e ARE 1.380.782/RJ, Relator Ministro Nunes Marques.



    Tal o contexto, verifica-se que o acórdão recorrido não divergiu do entendimento firmado pelo Supremo. 



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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