Tribunal: STF
Processo: Rcl 68980
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-19
Data de publicação: 2024-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido de medida liminar, proposta por José Alexandre Sobrinho, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, nos autos do Processo 0002316-16.2012.8.20.0104.



    O reclamante sustenta, em síntese, a necessidade de aplicação da orientação firmada por esta Corte no ARE-RG 843.989 (tema 1.199), para o fim de assegurar a aplicação retroativa das alterações trazidas pela Lei 14.230/2021.



    Consta dos autos o seguinte contexto fático:



    “Trata de Ação de Improbidade Administrativa, ajuizada contra o RECLAMANTE sob a alegação de que o mesmo, na qualidade de Procurador do Município de João Câmara, subscreveu defesa de Ex-Prefeito em ação que o município movia contra este, qualificando sua conduta no tipo do caput do art. 11 da Lei n. 8.429/92, notadamente por ‘falta de lealdade às instituições’. A ação foi julgada procedente no mesmo tipo indicado na exordial, mantendo a Corte Estadual, em sede de apelação, a sentença quanto a qualificação dos fatos, aplicando-lhe as penalidades indicadas no art. 12, inciso III da Lei n. 8.429/93. 



    Ocorre que, antes do julgamento da ação de improbidade, o RECLAMANTE foi eleito Prefeito do Município de Pedro Avelino, Estado do Rio Grande do Norte, havendo a sentença de primeiro grau, em decisão inédita, até mesmo do Juiz que a prolatou, reconhecido a inconstitucionalidade do art. 20 da Lei n. 8.429/92, afastando o mesmo do cargo de Chefe do Executivo, decisão revista em sede de medida de urgência e reformada por ocasião do julgamento da apelação acima reportada.



    Por sua vez, o RECLAMANTE ingressou com Recursos Especial e Extraordinário, os quais foram inadmitidos, havendo o REsp e o RE recebidos impugnações via Agravos. Tendo em vista as alterações inseridas na Lei de Improbidade pela Lei n. 14.230/2021, o RECLAMANTE peticionou ao Vice Presidente da Corte Regional em face a impossibilidade de qualificação da conduta no caput do art. 11 da Lei n. 8.429/92, especialmente pela supressão no novo texto do tipo “falta de lealdade às instituições”, fato que indicou a condenação no ato de improbidade, além de outros aspectos relevantes da nova lei. 



    Ao tempo da postulação supra, a matéria foi alçada nesta Corte à Repercussão Geral, situação que levou a suspensão do feito até o julgamento do Tema 1199, quando foi negada a sua aplicação no caso em apreço, decisão essa impugnada via Embargos de Declaração, quando o Desembargador Vice Presidente fez retornar o julgamento ao Colegiado da Corte Regional para que seu órgão fracionário analisasse a matéria inerente as alterações realizadas pela Lei n. 14.230/21, exercendo o juízo de conformação ou distinguishing com o esclarecimento dos fundamentos adotados para eventual mantença do julgado. 



    Não obstante os entendimentos deste Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e até mesmo da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do RN, inclusive julgado do próprio relator no tocante a ampliação dos efeitos do TEMA 1199 para atingir as condenações lastreadas no caput do art. 11, incisos I e II da Lei n. 8.429/92, o Tribunal manteve firme seu propósito na condenação do RECLAMANTE, decisão essa que agride, frontalmente, o TEMA 1199 deste Supremo Tribunal, viabilizando assim a presente reclamação”. (eDOC 1, pp. 1-2; ID: 60d04cf9)



    Sustenta que “houve uma evolução da interpretação dos Tribunais Superiores que há bem pouco tempo aplicavam o TEMA 1199 de forma restrita aos casos de condutas culposas, todavia perceberam que qualquer dispositivo revogado merecia esse mesmo tratamento, resolvendo assim afastar as condenações por improbidade nas hipóteses do caput do art. 11 e seus incisos I e II da Lei n. 8.429/92 para os casos sem trânsito em julgado”. (eDOC 1, p. 6; ID: 60d04cf9)



    Diante disso, requer a concessão de liminar para suspender o processo de origem e, no mérito, pleiteia que seja cassado o acórdão proferido pelo TJRN, a fim de julgar improcedente a ação de improbidade. (eDOC 1, p. 10; ID: 60d04cf9)



    É o relatório. 



    Decido.



    Inicialmente, dispenso o pedido de informações e a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência, garantia da autoridade de suas decisões e da observância das Súmulas Vinculantes (arts. 102, I, “l”, e 103-A, § 3º da CF/88). Nesse sentido, o Código de Processo Civil de 2015 também regulamentou a matéria e assentou as seguintes hipóteses de cabimento da reclamação:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…).”



    Na hipótese dos autos, o reclamante sustenta a tese de erronia na aplicação do entendimento deste Supremo Tribunal Federal, pelo Juízo a quo, relativamente ao ARE-RG 843.989 (Tema 1.199), paradigma da repercussão geral.



    Pois bem.



    Extrai-se dos autos, inicialmente, que, em 17.12.2012, o Ministério Público Federal propôs ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em desfavor do reclamante (eDOC 3, p. 10-23; ID: efefdb13), tendo o Juízo da 1ª Vara da Comarca de João Câmara/RN, diante dos elementos probatórios constantes dos autos, destacado que a conduta praticada violava os princípios norteadores da Administração Pública, de modo a subsumir-se ao caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, em sua redação original. (eDOC. 7, pp. 130-150; ID: 4f36cd69)



    Assim, julgou procedente o pedido, para condenar o reclamante às sanções de (i) ressarcimento ao erário do valor percebido pelo demandado, a título de contraprestação pelos serviços de assessoria jurídica no mês de fevereiro de 2010, devidamente atualizado pelo IPCA-e e com juros de mora de 1% (um por cento) ao mês desde a data do pagamento; (ii) perda imediata do cargo público; (iii) suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos; (iv) pagamento de multa civil no montante equivalente ao do prejuízo sofrido pelo erário municipal de João Câmara, com idêntica atualização em juros, a ser revertido em favor dos cofres do Município de João Câmara/RN, nos termos do que preceitua o Art. 18 da Lei n º 8.429/92 e; (v) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 (cinco) anos. (eDOC. 7, pp. 149-150; ID: 4f36cd69)



    Em segundo grau de jurisdição, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte deu parcial provimento à apelação interposta pelo ora reclamante, apenas para fazer incidir o disposto no art. 20 da Lei de Improbidade Administrativa (eDOC 8, pp. 46-61; ID: 4d8f039c). Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (eDOC 8, pp. 108-121; ID: 4d8f039c).



    Em seguida, foram interpostos recurso especial, que restou inadmitido, bem como recurso extraordinário, ao qual foi negado seguimento (eDOC 9, pp. 9-17; ID: 576a211d). Ao apreciar os agravos internos interpostos contra a decisão de inadmissão, o Tribunal reclamado negou-lhes provimento. (eDOC 9, p. 62-69; ID: 576a211d)



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados, com a ressalva de que os autos deveriam retornar à Vice-Presidência para apreciação dos agravos nos recursos especial e extraordinário interpostos com fundamento no art. 1.042 do CPC. (eDOC 9, pp. 88-97; ID: 576a211d)



    Em 14.2.2022, o reclamante peticionou nos autos requerendo a decretação da prescrição da ação de improbidade administrativa, para o fim de extinguir a ação com resolução de mérito, diante do art. 23, § 5º, da Lei 14.230/2021. (eDOC 9, pp. 161-166; ID: 576a211d)



    Em seguida, o processo foi sobrestado, com fundamento no art. 1.035, §5º, do CPC, tendo em vista o ARE-RG 843.989, paradigma da repercussão geral (tema 1199). (eDOC 9, pp. 174-175; ID: 576a211d)



    Em 5.10.2022, o reclamante novamente peticiona nos autos autos de origem pleiteando o afastamento de sua condenação, diante das inovações trazidas pela Lei 14.230/2021. (eDOC 9, pp. 187-199; ID: 576a211d)



    Em nova apreciação dos agravos interpostos pelo reclamante, o Tribunal reclamado tornou sem efeito a decisão, determinando o  retorno dos autos ao órgão colegiado para, caso entenda, proceder ao juízo de conformação da matéria, nos termos do art. 1.040, II, do CPC. (eDOC 10, pp. 34-54; ID: 58f5e425)



    Por sua vez, a 3ª Câmara Cível do TJRN manteve a orientação adotada no julgamento da apelação (eDOC 10, pp. 64-75; ID: 58f5e425), em acórdão prolatado em 19.9.2023, nos termos da seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE  ADMINISTRATIVA.SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DEVIDAMENTE COMPROVADO. ART. 11, CAPUT, DA LEI Nº 8429/912.  FERIMENTO AO PRINCÍPIO DA MORALIDADE. PROCURADOR DO MUNICÍPIO QUE SIMULTANEAMENTE — FOI ADVOGADO DO PREFEITO EM AÇÃO DE IMPROBIDADE. SANÇÃO DEVIDAMENTE APLICADA. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE APENAS PARA OS ATOS CULPOSOS PENDENTES DE JULGAMENTO, E NÃO ÀS CONDUTAS DOLOSAS, COMO A VERIFICADA NOS PRESENTES AUTOS, PARA AS QUAIS DEVE SER APLICADO O PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. PRECEDENTES DESTA CORTE ESTADUAL.  ACÓRDÃO DE DESPROVIMENTO DO APELO QUE SE ENCONTRA EM CONFORMIDADE COM O ACÓRDÃO PARADIGMA PROFERIDO PELO STF NO ARE 843989 (TEMA 1199). REVISÃO DO ENTENDIMENTO ADOTADO. DESCABIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO APENAS PARA INCIDIR O ART. 20 DA LIA.” (eDOC 10, pp. 64; ID: 58f5e425)



    Como visto, antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, houve o advento da Lei 14.230/2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se:   



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original:  



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;



    IV - negar publicidade aos atos oficiais;



    V - frustrar a licitude de concurso público;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso)   



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021:  



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: 



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.” (grifo nosso)  



    Como se percebe, a nova legislação alterou prodigiosamente o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei 8.429/1992, art. 11).



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que:  



    “O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade.



    Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo.



    A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11.



    Na legislação anterior, constituía ato de improbidade ‘revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo’. Agora, a ação reprovada consiste em ‘revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado’.



    Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública.



    Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta.” (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52 – grifei)



    Em suma, após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11 da Lei 8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado.



    No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, sob a perspectiva da necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa e da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Como se vê, embora tenha sido afirmada a irretroatividade da extinção da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, a Corte estabeleceu exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. No particular, a tese de julgamento restou assim redigida:



    “A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.” (ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022)



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei 8.429/1992 aos processos em curso nos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, a diretriz fixada no julgamento quanto à incidência imediata das novas disposições da Lei 8.429/1992 aos processos em que ainda não tenha ocorrido o trânsito em julgado é plenamente aplicável a casos em que não necessariamente esteja em discussão o elemento subjetivo da imputação, haja vista não ter sido essa a única alteração promovida pela Lei 14.230/2021.



    Acrescente-se a isso a necessidade, que destaquei no voto em que proferi no julgamento do ARE 843.989/PR, de se conferir aos atos de improbidade administrativa tratamento similar àqueles da seara criminal, sobretudo quando em jogo garantias constitucionais. Entendo que diante da proximidade dos regimes jurídicos de combate a atos de improbidade administrativa e de persecução criminal, com sanções de grau similar de gravidade, impõe-se a incidência da garantia da retroatividade da norma sancionadora mais benéfica.



    Não é novidade que o cuidado com o patrimônio público ocupou espaço preferencial no projeto constitucional de 1988. A moralidade administrativa foi expressamente alçada ao patamar de princípio da Administração Pública (CF, art. 37), e, dessa norma, floresceram, no próprio texto constitucional, as bases de novo e autônomo sistema de responsabilização cível de agentes públicos e privados cujas condutas atentam contra a probidade.



    Os contornos constitucionais desse sistema evidenciam o rigor do Constituinte com os atos de improbidade administrativa, no que estabelece que importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (CF, art. 37, § 4º). Ademais, como reforço na proteção da probidade administrativa, sob o ângulo da higidez do erário, o § 5º do art. 37 da Constituição previu igualmente a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário.



    O texto constitucional emitiu ao legislador, portanto, diversos comandos para edificação de grave e abrangente regime de responsabilização de agentes responsáveis por condutas ímprobas, fora da seara penal.



    Este ponto é importante para compreensão da abordagem proposta. É inequívoco que a ação de improbidade administrativa não se desdobra no âmbito penal, bem como que há uma relativa independência entre as esferas, nos termos da parte final do § 4º do art. 37 da Constituição. Trata-se de responsabilidade formada na seara cível, fora do processo penal.



    Disso não resulta, porém, que a questão esteja definitivamente resolvida, com a solução das controvérsias da ação de improbidade administrativa mediante a mera transposição de conceitos e princípios do direito civil. Isso porque o caráter sancionatório e o severo conjunto de responsabilidades atrelado ao regime de improbidade coloca-o em zona de inequívoca interface entre diferentes regimes de direito público.



    Nesse sentido, a questão da retroatividade das inovações inseridas pela Lei 14.230/2021 relaciona-se profundamente com a natureza das normas de improbidade administrativa, ora agregadas à principiologia do direito penal, ora dele apartadas, com a incidência de regras do direito administrativo sancionador ou, quando menos, do próprio direito civil.



    Reservadas as devidas vênias, não comungo do entendimento daqueles que posicionam os atos de improbidade administrativa exclusivamente no âmbito do direito civil, negligenciando o seu inequívoco caráter sancionador, bem como a profunda conexão entre o direito sancionador e o direito penal.



    Conforme fiz ver no julgamento da Rcl 41.557/SP (DJe de 10/03/2021), a relação entre direito penal e direito administrativo sancionador revela um nódulo problemático do sistema penal com o qual a doutrina especializada vem se ocupando desde o início do século XX, quase coincidindo com o desenvolvimento da própria dogmática jurídico-penal moderna.



    O ponto central de tensão, para além de traçar uma diferenciação formal e material entre o ilícito penal e o ilícito administrativo – algo que foi objeto de preocupação da doutrina desde a publicação de Das Verwaltungsstrafrecht, por Goldschmidt, em 1902 – é a limitação do jus puniendi estatal por meio do reconhecimento (1) da proximidade entre as diferentes esferas normativas e (2) da extensão de garantias individuais tipicamente penais para o espaço do direito administrativo sancionador. 



    Nessa linha, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) estabelece, a partir do paradigmático caso Oztürk, em 1984, um conceito amplo de direito penal, que reconhece o direito administrativo sancionador como “autêntico subsistema” da ordem jurídico-penal. A partir disso, determinados princípios jurídico-penais se estenderiam para o âmbito do direito administrativo sancionador, que pertenceria ao sistema penal em sentido lato. (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012, p. 128).



    Acerca disso, afirma a doutrina que: 



    “A unidade do jus puniendi do Estado obriga a transposição de garantias constitucionais e penais para o direito administrativo sancionador. As mínimas garantias devem ser: legalidade, proporcionalidade, presunção de inocência e ne bis in idem.” (OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de Intervenção e Direito Administrativo Sancionador. 2012. p. 241) 



    A assunção desse pressuposto pelo intérprete, principalmente no tocante ao princípio do ne bis in idem, resulta na compreensão, como será observado, que tais princípios devem ser aplicados não somente dentro dos subsistemas mas também e principalmente na relação que se coloca entre os subsistemas.



    Reforçando a linha de fundamentação aqui construída, a professora e pesquisadora Helena Lobo da Costa, em monografia por meio da qual recebeu o título de Livre Docente pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, destaca que a interpretação no sentido da independência absoluta entre o direito penal e o direito administrativo sancionador revela um equívoco metodológico, que alcança sérios problemas práticos: 



    “Em nossa doutrina e, especialmente, em nossa jurisprudência prevalece ainda o paradigma de ‘independência entre as instâncias’, que além de não apresentar fundamentação científica convincente, gera diversos resultados paradoxais. Além disso, constrói um modelo que pouco se coaduna com a ideia de unidade da ordem jurídica, como um sistema jurídico estruturado e dotado de racionalidade interna. O ordenamento jurídico não pode ser tido como um conjunto desconexo de normas jurídicas, submetidas somente ao princípio da hierarquia. (...) Portanto, a ideia de independência entre as instâncias apresenta diversas inconsistências, não podendo ser abraçada como dogma inquestionável, bem ao contrário.” (LOBO DA COSTA, Helena. Direito Penal Econômico e Direito Administrativo Sancionador. 2013. pp. 119 e 222) 



    Nesse sentido, a doutrina e a jurisprudência dos Tribunais pátrios têm se inclinado pela aplicabilidade dos direitos e garantias constitucionais de cunho marcadamente penal, no que se refere à interpretação de normas jurídicas sucessivas que relevem ou minorem sanções a pessoas físicas e jurídicas (incluindo as de direito público) – direito sancionatório estatal.



    Ressalto que as sanções prescritas aos atos de improbidade são graves e em grande parte equiparadas àquelas atreladas à prática de crime comum, conforme evidenciado pelo próprio art. 15 da Constituição, que em seu inciso III atribui à condenação criminal transitada em julgado a mesma consequência, no tocante aos direitos políticos, daquela atribuída às condutas ímprobas.



    Essa penalidade de suspensão dos direitos políticos também está presente no sistema de responsabilidade político-administrativa de agentes políticos, os denominados crimes de responsabilidade. Basta observar que o Presidente da República, se condenado pelo Senado Federal em processo de impeachment, pode ser inabilitado para o exercício de função pública pelo prazo de oito anos (CF, art. 52, parágrafo único).



    Também os Ministros de Estado, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da República estão sujeitos à inabilitação para o exercício de qualquer função pública, em virtude d