Tribunal: STF
Processo: RE 1518873
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-14
Data de publicação: 2024-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. PREFEITO. APLICAÇÃO DE SANÇÕES PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA E SANCIONATÓRIA SEM NECESSIDADE DE APROVAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO. TEMA 1.287 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Paraná:



    “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. RECURSO 
1. DECISÕES PROFERIDAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO QUE NO JULGAMENTO CONTAS PRESTADAS PELO CHEFE DO EXECUTIVO MUNICIPAL AS CONSIDEROU IRREGULARES. DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. RE 848826 NO SENTIDO DE QUE A COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTOS DAS CONTAS DO PREFEITO É DA CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES DESTA CÂMARA E DO ÓRGÃO ESPECIAL. 2. PLEITO RECURSAL DE FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA NOS TERMOS DO 
ART. 85, § 3º DO CPC. IMPROCEDÊNCIA. RECURSO DE APELAÇÃO 1 CONHECIDO E DESPROVIDO. RECURSO DE APELAÇÃO 2 CONHECIDO E DESPROVIDO. 



    1. ‘RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. 



    I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). 



    II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (‘checks and balances’). 



    III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1º, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. 



    IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: ‘Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores’. 



    V - Recurso extraordinário conhecido e provido.’ (RE 848826, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 10/08/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-187 DIVULG 23-08-2017 PUBLIC 24-08-2017 – grifei)’. 



    2. ‘APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. JULGAMENTO DAS CONTAS DO PREFEITO DE FOZ DO IGUAÇU, RELATIVAS AOS REPASSES EFETUADOS PELO MUNICÍPIO. INSURGÊNCIA DO EX-CHEFE DO PODER EXECUTIVO QUANTO À NÃO REMESSA DO PARECER DO TCE SOBRE AS CONTAS PARA JULGAMENTO PELA CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES. CASO QUE POSSIBILITA A APLICAÇÃO DA TESE FIRMADA NO RE 848.826/STF. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MANTIDOS. RECURSOS NÃO PROVIDOS. (TJPR – 5ª Câmara Cível. 
Apelação Cível nº 0023415-42.2016.8.16.0030. Rel. Desembargador 
Carlos Mansur Arida – Unânime – j. 19.03.2021 – grifei)” (fls. 1-2, 
e-doc. 196).



    Embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-docs. 251 e 279).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os §§ 1º e 2º do art. 31 e o § 3º e os incs. I, II, IV, VI e VIII do art. 71 da Constituição da República.



    Salienta que a “competência da Câmara Municipal não se aplica aos pedidos de anulação dos acórdãos prolatados pelo TCE-PR no caso concreto dos autos, pois, conforme já ponderado na apelação, o que a Corte Suprema definiu foi que, para fins de inelegibilidade, a competência para julgamento das contas do prefeito, independente da natureza (de governo ou de gestão), é exclusiva da Câmara Municipal. Ou seja, o STF, ponderando a disposição do Art. 71, I, da CF, entendeu, em decisão coerente, que o surgimento do efeito eminentemente político da rejeição das contas (inelegibilidade), previsto no Art. 1º, I, da LC 64/1990, somente pode decorrer do julgamento feito pela Câmara Municipal, enquanto órgão político competente para a fiscalização político-financeira do chefe do Poder Executivo" (fl. 4, e-doc. 312).



    Esclarece que “as penalidades aplicadas no caso concreto não dizem respeito à desaprovação de contas de governo ou de gestão, mas dizem respeito à atividade fiscalizatória do Tribunal de Contas do Estado (em relação a transferências voluntárias em favor de ente privado), prevista nos artigos 71, VIII, c/c 75, da CF/88” (fl. 19, e-doc. 312).



    Ressalta que “o caso concreto diz respeito à atividade fiscalizatória do Tribunal de Contas do Estado – tomada de contas – em relação a atos administrativos irregulares, situação diversa daquelas tratadas nos temas 157 e 835 de repercussão geral” (fl. 20, e-doc. 312).



    Pede “seja admitido e conhecido o presente recurso extraordinário interposto, tendo em vista o preenchimento de todos os pressupostos processuais recursais. Com relação ao mérito, postula o seu provimento para que, reconhecendo a contrariedade ao artigo invocado, sejam reformados os Acórdão para dar provimento à apelação do Estado do Paraná e, assim, denegar a segurança” (fl. 40, e-doc. 312).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    3. Razão jurídica assiste ao recorrente. 



    4. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 848.826, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Tema 835 da repercussão geral, este Supremo Tribunal assentou que a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo como as de gestão, é exercida pelas Câmaras municipais, com o auxílio dos tribunais de contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores.



    Não é, entretanto, caso de aplicação desse tema de repercussão geral, pois, na espécie vertente, refere-se à anulação de acórdãos lavrados pelo Tribunal de Contas estadual no exercício de suas funções fiscalizatória e sancionatória, o que não se submete a posterior aprovação da Câmara Municipal.



    5. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador Relator afirmou: 



    “Nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo 
nº 0023415-42.2016.8.16.0030, ajuizada por Paulo Mac Donald (autor e apelante nesse processo), foi proferida sentença de procedência dos pedidos iniciais, reconhecendo-se a nulidade dos Acórdãos 
nº 823/13 e 879/14 e de seus efeitos, proferidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Além disso, houve condenação do Estado do Paraná ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, fixados em R$ 1.000,00 (mil reais). 



    O juízo de origem consignou que a solução da controvérsia deveria observar os limites objetivos da decisão exarada pelo STF no R.E. 848.826, que fixou a competência da Câmara Municipal para o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo, seja quanto a contas de gestão, seja com relação às contas de governo (seq. 100.1 – autos nº 0023415-42.2016.8.16.0030). 



    Assim, sopesando-se o que restou decidido pela Corte Superior e o caso concreto, o juízo singular reconheceu a nulidade dos acórdãos proferidos pelo Tribunal de Contas Estadual, isso porque ‘para fins de validade do acórdão tal como prolatado, reconhecendo a irregularidade das contas e cominando sanções, imprescindível submete-lo ao julgamento do legislativo, o que não ocorreu no caso concreto’ 
(seq. 100.1) 



    Interposto recurso por ambas as partes, o Colegiado da 
5ª Câmara Cível decidiu, por unanimidade de votos, pela manutenção da r. sentença da forma como prolatada, registrando que a Corte de Contas Estadual ‘extrapolou sua competência ao avançar no julgamento da prestação de contas objeto dos autos, julgá-las irregulares e proceder aos trâmites para execução da multa aplicada no acórdão’ (seq. 32.1). 



    (...)



    Analisando detidamente os autos, verifica-se que, à semelhança do que ocorreu nos autos nº 0023415-42.2016.8.16.0030, após a emissão do parecer prévio e opinativo pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná, não houve o encaminhamento à Câmara Municipal, a qual, mediante 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderia rejeitá-lo ou aprova-lo.



    (...)



    Dessa forma, é possível concluir, com segurança, que o órgão competente para apreciar as contas públicas do Prefeito Municipal (de governo ou de gestão) é a Câmara Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores” (fls. 5-8, e-doc. 196). 



    6. Extrai-se da sentença de primeiro grau, mantida pelo acórdão recorrido, que a presente controvérsia se refere às sanções de multa e ressarcimento. Vejam-se trechos da decisão:



    “A controvérsia paira tão somente quanto aos limites objetivos da decisão exarada pelo STF no R.E. 848.826. Isso porque, o réu não apresentou resistência quanto a sua aplicação para fins de inelegibilidade do candidato, mas apenas com relação as demais sanções impostas pelo TCE ao julgar as contas do chefe do executivo.



    Pois bem. Os pedidos iniciais são integralmente procedentes, não merecendo acolhida os argumentos invocados pelo réu. 



    Com efeito, a demanda trata do direito do autor de verem anulados os acórdãos lavrados pelo TCE que julgou as contas do chefe do executivo municipal irregulares e, em virtude disso, aplicou-lhe sanções de inelegibilidade, multa e ressarcimento ao erário. 



    Da análise pormenorizada da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal no comentado recurso com repercussão geral reconhecida, verifica-se que não restou qualquer espaço para dualidade entre a competência da Câmara Municipal para julgar contas do chefe do executivo, seja quanto a contas de gestão, seja com relação a contas de governo.



    (...)



    Com isso, muito embora a tese fixada se inicie referindo que ‘para fins do art. 1º, inciso I, alínea ‘g’, da Lei Complementar 64/90 (...)’ as contas serão julgadas pela Câmara Municipal, isso não quer dizer que subsiste a possibilidade de aplicação das demais sanções, como multa e ressarcimento ao erário pelo TCE.



    Isso porque, a incidência das referidas sanções decorrem diretamente do reconhecimento/julgamento da irregularidade das contas, julgamento esse, como visto, que não pode ser feito pelo TCE, eis que cabe à Câmara Municipal. 



    Ou seja, uma coisa decorre da outra. As sanções de multa e ressarcimento ao erário têm sua razão de ser no fato de o TCE julgar a irregularidade das contas. Se tal órgão não tem competência para tanto, também não o tem para aplicar outras sanções.



    Tal raciocínio não esvazia as competências do órgão. Muito pelo contrário, a decisão exarada pela Suprema Corte impõe atuação conjunta entre o TCE e o Legislativo: o primeiro analisa as contas e emite parecer prévio e, o segundo, pode rejeitá-lo pelo voto de 2/3 dos seus membros. Todavia, para fins de validade do acórdão tal como prolatado, reconhecendo a irregularidade das contas e cominando sanções, imprescindível submete-lo ao julgamento do legislativo, o que não ocorreu no caso concreto.



    Apreciado o acórdão e não havendo rejeição do parecer apresentado pelo TCE por 2/3 dos membros da câmara, subsiste não só a inelegibilidade, como também as demais sanções impostas, sejam multas, ressarcimento e etc” (fls. 3-7, e-doc. 131).



    7. No julgamento do ARE n. 1.436.197, Tema 1.287 da repercussão geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou que as sanções aplicadas pelos tribunais de contas em razão do exercício de suas funções fiscalizatória e sancionatória não se submetem a posterior julgamento ou aprovação pelo Poder Legislativo. Confira-se a ementa desse julgado:



    “REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM EXECUÇÃO DE CONVÊNIO INTERFEDERATIVO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA A EX-PREFEITO. COMPETÊNCIA DA CORTE DE CONTAS TEMAS 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. DELIMITAÇÃO. CONTROLE EXTERNO EXERCIDO COM FUNDAMENTO NOS ARTIGOS 70, 71 E 75 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS QUE NÃO SE SUBMETE A POSTERIOR JULGAMENTO OU APROVAÇÃO DO ATO PELO PODER LEGISLATIVO LOCAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo. 2. Recurso extraordinário com agravo desprovido” (DJe 1º.3.2024).



    Nesse sentido, por exemplo, o seguinte julgado: 



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS. COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA E SANCIONATÓRIA. 
ART. 71, INCS. VIII A XI, DA CRFB. TEMA Nº 1.287 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. O Tribunal de origem assentou a executividade de multa aplicada pelo Tribunal de Contas em face de prefeito independentemente da apreciação pela Câmara municipal. 2. Ausência de identidade com os Temas nº 157 e nº 835 do ementário da Repercussão Geral, pois o caso sob análise não trata de julgamento de contas da Administração municipal. 3. Os Tribunais de Contas estaduais são competentes para aplicar sanções de natureza administrativa aos gestores públicos sujeitos à sua fiscalização. Acórdão do Tribunal de origem em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.305.882-AgR-segundo, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 1º.7.2024).



    No julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 
n. 1.275.300 pela Segunda Turma deste Supremo Tribunal, ressaltei que “os tribunais de contas estaduais dispõem de competência para a imposição de sanções de natureza administrativa aos gestores públicos sujeitos a sua atividade fiscalizadora” (DJe 31.8.2020).



    O julgado recorrido diverge dessa orientação jurisprudencial. 



    8. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para anular o ato recorrido e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para decidir como de direito. 



    Publique-se.



    Brasília, 14 de outubro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora