Tribunal: STF
Processo: ARE 1488090
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-30
Data de publicação: 2024-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Sergipe:



    “APELAÇÕES CÍVEIS — AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PARCELAMENTO DO SOLO URBANO — REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO MARACAJU I E II – LOTEAMENTO PROMOVIDO CLANDESTINO POR PARTICULAR SEM AUTORIZAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS COMPETENTES E SEM A EXECUÇÃO DE TODAS AS OBRAS DE INFRAESTRUTURAS BÁSICAS NECESSÁRIAS EXIGIDAS PELA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA - ADOÇÃO DE MEDIDAS PARA REGULARIZAÇÃO DO DITO PARCELAMENTO DE SOLO URBANO, OBJETIVANDO PROMOVER A REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA, AMBIENTAL, REGISTRAL — OFENSA A ORDEM URBANÍSTICA E AO MEIO AMBIENTE CONFIGURADA LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE ARACAJU E DA EMURB RECONHECIDA NA SENTENÇA — O MUNICÍPIO É TITULAR DO DEVER DE REGULARIZAR LOTEAMENTOS CLANDESTINOS — APLICAÇÃO DO ART. 40, §5º, DA Lei Nº 6.799/1979 —DELEGAÇÃO DO PODER DE POLICIA A EMURB PARA FISCALIZAÇÃO DA OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO — ART. 2º DA LEI 1994/93, QUE ALTEROU O ART. 15, §§1º E 2º DA LEI Nº 429/75 — EMPRESA MUNICIPAL CRIADA PARA, DENTRE OUTRAS FINALIDADES, EXECUTAR PLANOS URBANÍSTICOS E PROGRAMA DE OBRAS E HABITACIONAIS A CARGO DO MUNICÍPIO DE ARACAJU — ARTº 1º DA LEI Nº 429/75, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI MUNICIPAL 1994/93 — ATRIBUIÇÕES CORROBORRADAS PELO ART. 53-A, INCISOS I E III, DA LEI MUNICIPAL Nº 1659/90 – RESPONSABILIDADE SOLIDARIA DOS ENTES PÚBLICOS – RESPONSABILIDADE TAMBÉM DO LOTEADOR - ART. 37 da Lei nº 6.766/79 – ASTREINTES – CABIMENTO – PELO DESPROVIMENTO DOS RECURSOS DA EMURB, DO MUNICÍPIO DE ARACAJU E DO LOTEADOR E PELO PROVIMENTO PARCIAL DO APELO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE SERGIPE” (e-doc. 31).



    2. Nas razões do recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º da Constituição da República.



    Sustenta que “o egrégio Tribunal Local, ao determinar que o Município de Aracaju execute as obras de infraestrutura necessárias à urbanização total do Loteamento Maracaju II, contrariou o postulado fundamental da Separação dos Poderes, encartado no art. 2º da Constituição Federal” (fl. 4, e-doc. 44).



    Alega que o acórdão recorrido “deliberou na contramão de entendimento deste Supremo Tribunal, estruturado no julgamento da ADPF 45 MC/DF, violando, de forma direta e frontal, o art. 2º da Lei Fundamental Brasileira” (fl. 4, e-doc. 44).



    Afirma que “houve a condenação do Município de Aracaju para que execute todas as obras de infraestrutura necessárias à urbanização total do Loteamento Maracaju II, nelas incluídas iluminação pública, distribuição de água, energia, esgoto sanitário e rede pluvial. (...) As autoridades do Poder Executivo, por terem, na qualidade de executoras das políticas públicas, uma visão panorâmica do déficit de infraestrutura local, bem como dos recursos existentes para enfrentá-lo; possuem melhores condições para estabelecer o roteiro de regularização dos assentamentos urbanos existentes no Município de Aracaju” (fl. 19, e-doc. 44).



    Defende que “o Município de Aracaju, assim como os demais entes federativos, deve zelar pela Política de Desenvolvimento Urbano, mas sem perder de vista o postulado da Separação dos Poderes (art. 2º da CF) e a vedação de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários (art. 167, II, CF), bem como o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual (art. 167, I, CF). (...) os argumentos delineados demonstram que, no caso dos autos, em atenção à premissa da separação dos poderes, os pleitos ministeriais devem ser julgados improcedentes. O Município de Aracaju, nos limites das forças econômicas, vem atuando para eliminar os elevados déficits de infraestrutura” (fl. 25, e-doc. 44).



    Pede “a Vossas Excelências que se dignem em admitir e conhecer o presente Recurso Extraordinário, sendo o mesmo ao final provido, reformando-se o acórdão a quo para que não subsistam as determinações consignadas no acórdão proferido na Apelação Cível n. 2016000826210” (fl. 25, e-doc. 44).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pelos seguintes fundamentos: 



    “(...) o entendimento esposado na decisão recorrida não destoa da orientação jurisprudencial da Suprema Corte, no sentido de que, em situações excepcionais, é possível a determinação pelo Poder Judiciário da implementação de políticas públicas, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes e à cláusula da reserva do possível. Nesse toar, incide também que, para a averiguação das provas carreadas nos autos, incorreria em reexame de provas, indo ao encontro ao disposto nas súmulas 279 e 280do STF” (e-doc. 55).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    5. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “É assente que a empresa pública municipal acionada, ente com personalidade jurídica própria e capacidade processual, possui no elenco das suas atribuições, conforme dito alhures, as atividades de licenciar e fiscalizar as ocupações do solo urbano, bem como fazer cumprir, no interesse do Município de Aracaju e da coletividade, o regramento das posturas para edificações previamente estabelecido na legislação de regência. 



    Ademais, a própria lei municipal nº 1.659/90, com as devidas alterações, em seu art. 53 atribui à referida empresa pública a implantação e fiscalização das atividades urbanísticas e licenciamento das ocupações do solo urbano, então, evidente a legitimidade desta para figurar no polo passivo da ação, em razão do poder de polícia que lhe foi delegado pelo Poder Público Municipal visando coibir, em razão disso, as irregularidades urbanísticas. Desta forma, rejeito a indigitada preliminar, e adentro no mérito recursal do APELO DA EMURB.



      Alega a Empresa Municipal de Obras e Urbanização, que a responsabilidade pelo planejamento urbanístico e execução de obras de infraestrutura do Loteamento é do ente municipal, tecendo comentários sobre a escassez de recursos. Com efeito, a Lei Municipal nº1.994/93, delegou a EMURB (empresa pública municipal) a atribuição de executar as obras da Administração Pública Municipal e prevê no seu art.1º que a EMURB ‘terá a finalidade de implantar planos urbanísticos, executar o programa de obras da Administração Pública Municipal e realizar serviços de caráter econômico, inclusive fora do âmbito do Município de Aracaju’. (...) 



    Observe que, em razão do expressamente descrito nos dispositivos antes citados, a EMURB tem por finalidades, dentre outras descritas na lei de sua criação, por execução de planos urbanísticos, executar programa de obras e programas habitacionais a cargo do Município de Aracaju. Ademais, recebeu, também por lei, delegação para fiscalizar, embargar e interditar quaisquer ações físicas executadas por pessoa física ou jurídica estranha ao Poder Público Municipal, nas vias públicas da cidade de Aracaju, podendo usar força pública e aplicar sanções aos infratores, donde ressai a delegação do poder de polícia para fiscalização das ocupações ilegais das vias públicas da capital sergipana. 



    A omissão da EMURB no exercício de seu poder de polícia, delegado pelo Município de Aracaju, que proporcionou danos urbanísticos e ambientais, autoriza sua inclusão no polo passivo da ação civil pública que visa regularizar loteamento clandestino constituído na sua área de competência de atuação e a sua consequente condenação solidária a reparar o dano ambiental e urbanístico decorrente de sua ação omissiva. (...)



    Sabe-se ser dever do Município cumprir as normas urbanísticas de modo a assegurar o bem estar da coletividade, bem como fiscalizar o ordenamento territorial e controle do uso do parcelamento e ocupação do solo urbano. Tem ele obrigação de observar os deveres previstos na Constituição Federal principalmente por se tratar de interesse público indisponível visando o efetivo cumprimento da função social da propriedade (art.40 da Lei 6.766/79) (...). 



    (...) quando a conduta estatal for omissiva deve-se acrescer a análise do elemento culpa para a aferição da responsabilidade patrimonial do Ente Federativo. Nem toda conduta omissiva retrata um desleixo do Estado em cumprir um dever legal; se assim for, não se configurará a responsabilidade estatal. Somente quando o Estado se omitir diante do dever legal de impedir a ocorrência do dano, é que será responsável civilmente e obrigado a reparar os prejuízos. A culpa origina-se, na espécie, do descumprimento do dever legal,atribuído ao Poder Público, de impedir a consumação do dano. 



    No caso dos autos, não se verificou, com precisão, provas dos prejuízos materiais específicos. Por fim, quanto a fixação de astreinte, esta se faz necessária para que o comando judicial não se torne letra morta ante o seu descumprimento. 



    Portanto, temos para nós, que é caso de se conhecer dos recursos, contudo, para Negar Provimento aos Apelos do Município de Aracaju, da EMURB e do loteador e, Conceder Parcial Provimento ao Recurso do Ministério Público de Sergipe, para que seja reconhecida a responsabilidade solidária da EMURB e do Município de Aracaju em relação ao loteador no que concerne a execução de todas as obras necessárias à urbanização do Loteamento Maracaju I; bem fixo R$300,00 à título de astreintes por dia limitado a 90 ( noventa) dias” (e-doc. 31).



    6.Rever os julgados das instâncias ordinárias demandaria o reexame de fatos e provas e a análise de legislação infraconstitucional (na espécie vertente, o Código de Processo Civil). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem na espécie as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Urbanístico. Ação civil pública. Loteamento urbano. Livre acesso. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido” (ARE n. 1.225.516-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 4.11.2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 29.5.2017. LOTEAMENTO URBANO. ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. IRREGULARIDADE. DETERMINAÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. 1. Por ser necessário o reexame de normas de estatura infraconstitucional para que se conclua pela existência das violações apontadas, eventual ofensa ao texto constitucional acaso verificada ocorreria, quando muito, por via reflexa ou oblíqua, o que inviabiliza o prosseguimento do apelo extremo. 2. A análise da questão apresentada depende da apreciação de fatos e provas. Incidência da Súmula 279/STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 1.030.517-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 30.5.2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE INFRAESTRUTURA DE MOBILIDADE URBANA. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. SÚMULA 280. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de realização de obras de infraestrutura de mobilidade urbana, demandaria o exame da legislação infraconstitucional local (Lei Municipal 2.022/1959, Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Porto Alegre e Lei Estadual 12.371/2005) o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, em face da vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da reserva do possível, visto que não cabe sua invocação quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem” (ARE n. 1.269.451-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23.9.2021).



    7. Quanto ao cumprimento de políticas públicas nas áreas de regularização de loteamento urbano, saneamento básico e infraestrutura, o acórdão recorrido também afina-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de ser possível a intervenção judicial excepcional na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes administrativos estatais quanto a práticas específicas, garantidoras de direitos constitucionais fundamentais, sem que isso configure inobservância do princípio da separação dos poderes. 



    Em conformidade com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se deu a alegada ofensa ao princípio constitucional da separação dos poderes. Assim, por exemplo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. MEIO AMBIENTE. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou ser possível ao Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Precedentes. 2. O acórdão do Tribunal de origem está devidamente fundamentado, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (AI n. 692.541-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJ 21.9.2015).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. RISCO DE DANO AMBIENTAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE FISCALIZAÇÃO. POSSIBIBILIDADE DE O JUDICIÁRIO DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAR MOTIVO OBJETIVAMENTE MENSURÁVEL. PRECEDENTE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE NÃO SE AFASTA DESSE ASSENTIMENTO E, MAIS AINDA, RESOLVE A CAUSA EM INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO LOCAL E EM EXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA/STF. MANIFESTA IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTA” (ARE n. 1.329.243-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 17.12.2021)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de fundamentação deficiente. Tema 339. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Inércia da administração provada. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.182.443/SP-AgR-Segundo, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 6.8.2019).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2024.



    Ministra CÁRMEN LÚCIA



    Relatora