Tribunal: STF
Processo: Rcl 65878
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-02
Data de publicação: 2024-04-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. ADPF Nº 573/PI. PRETENSÃO DE MODULAÇÃO DOS EFEITOS, PELO STF, EM JULGAMENTO DE ADI EM FACE DE LEI MUNICIPAL, PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ART. 27 DA LEI N.º 9.868, DE 1999. PRESENÇA DOS REQUISITOS LEGAIS: PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DE DANO. LIMINAR DEFERIDA. 



    1. Trata-se de reclamação proposta pelo Município de São Bernardo do Campo e pelo Instituto de Previdência do Município de São Bernardo do Campo contra decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Processo n.º 0025306-54.2012.8.26.0000, em razão de suposta ofensa ao decidido nos autos da ADPF n.º 573/PI.



    2. Narram os reclamantes que o TJSP declarou inconstitucional o art. 1º e parágrafos da Lei Municipal nº 5.724, de 6 de setembro de 2007, os quais versam sobre o regime jurídico e previdenciário dos servidores públicos ocupantes das funções transformadas pelo art. 3º da Lei Municipal nº 4.172, de 17 de março de 1994. 



    3. Aduzem que o Município tencionou junto ao Órgão Especial do TJSP que fossem modulados os efeitos da decisão, de modo a resguardar as situações jurídicas consolidadas, a exemplo do que ocorreu no âmbito da ADPF n.º 573/PI, contudo, não lograram êxito. 



    4. Informam que o Município e a Câmara de Vereadores interpuseram recursos extraordinários e que, em 05/06/2013, esta Suprema Corte concedeu efeito suspensivo para obstar os efeitos da decisão. Todavia, o recurso extraordinário teve seu seguimento negado por meio de decisão monocrática proferida recentemente, em 24/01/2024. Frisam que o Município interpôs agravo interno, o que impediu a ocorrência do trânsito em julgado. Aduzem que referido recurso não tem efeito suspensivo, razão pela qual mister a concessão de liminar na presente reclamação. 



    5. Os reclamantes sustentam o cabimento da reclamação posto que, ao deixar de conferir modulação de efeitos à declaração de inconstitucionalidade, o TJSP criou situação que discrepa do entendimento da Corte Suprema, em especial ao paradigma da reclamação, qual seja, a decisão proferida na ADPF n.º 573/PI. Observam que no julgamento da aludida ação de controle concentrado, o STF modulou os efeitos da decisão para ressalvar os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento. Com base nisso, igualmente sustentam a probabilidade do direito. 



    6. No que diz respeito ao perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, os Reclamantes asseveram que (destaques no original): 



    “(...) A injusta decisão proferida pelo Tribunal de Justiça atinge 4.951 (quatro mil novecentos e cinquenta e um) segurados que obtém sua subsistência diretamente a partir do pagamento de benefícios previdenciários. Essas pessoas se encontram em calamitoso estado decorrente da nulificação de uma lei que existe há trinta anos! 



    [...]



    Segundo subsídio técnico anexo, a manutenção da decisão afetaria mais da metade dos segurados, cerca de 51,8% do grupo. Afetaria 50,4% dos aposentados e 56,9% dos pensionistas vinculados ao SBCPREV.



    [...]



    O cumprimento da determinação impugnada implicará em desvinculação dos servidores, o que por via indireta determinará o desligamento do plano de saúde municipal. Segundo os dados anexos, 4.108 (quatro mil cento e oito) segurados são titulares do plano de saúde. Eles possuem mais de 2.714 (dois mil setecentos e quatorze) dependentes e agregados.



    A ausência de modulação resulta em corte imediato de assistência médica ofertada à 6.800 (seis mil e oitocentos) beneficiários. 



    [...]



    Também não deve ser esquecida a situação dos aposentados e pensionistas que recebem valores acima do teto de benefício do Regime Geral de Previdência. Caso haja migração dos benefícios, haverá redução real do valor das prestações. Conforme o levantamento anexo, mais de 1.085 (mil e oitenta e cinco) segurados recebem acima do teto do RGPS. A abrupta decisão implicará em um abatimento de verba de natureza alimentar em prejuízo desses servidores. 



    [...]



    Caso sejam desfeitas tais aposentadorias, migrando-se os benefícios ao Regime Geral, ocorrerá contagem recíproca em prol de outro regime previdenciário. Com isto, surgirá o direito de recebimento de compensações. Tais compensações, já recebidas pelo Instituto Municipal de Previdência, implicarão em valor incalculável que deverá ser pago ao Instituto Nacional do Seguro Social a cada benefício que por ele seja concedido. 



    O art. 25, § 3º, da EC nº 103/2019, determina que o repasse é condição de validade do benefício: ‘’Considera-se nula a aposentadoria que tenha sido concedida ou que venha a ser concedida por regime próprio de previdência social com contagem recíproca do Regime Geral de Previdência Social mediante o cômputo de tempo de serviço sem o recolhimento da respectiva contribuição ou da correspondente indenização pelo segurado obrigatório responsável, à época do exercício da atividade, pelo recolhimento de suas próprias contribuições previdenciárias’’. Embora neste momento seja difícil precisar o tamanho do dano, certamente podemos afirmar que ele será da importância de vários milhões. 



    [...]



    É evidente que a desestruturação financeira do Regime Próprio será intensa. Também haverá perda de receita decorrente das contribuições arrecadadas dos segurados inativos, autorizada pela EC nº 41/03. Sem os servidores, não haverá contribuição própria nem patronal. Os cálculos das projeções atuariais do sistema serão esfacelados. Todo o planejamento de anos e anos para que o Regime seja sustentável será impactado. 



    [...]



    Haverá também impacto de ordem administrativa. O desfazimento dos benefícios é absolutamente impossível. O Instituto de Previdência possui uma força de trabalho de trinta servidores. Caso o quantitativo de benefícios citado acima seja desfeito, será instalado o mais absoluto caos administrativo. Não há como ser gerenciada tal demanda. Como se percebe, o cenário é terrível. A autoridade administrativa informa que o processo demoraria mais de quarenta anos para a efetivação da ordem judicial:



    [...]



    Além disso, as rescisões de milhares de contratos de trabalho gerariam inúmeros encargos e indenizações, inviáveis de serem calculadas. Os empregados públicos, retrocedidos em seus direitos funcionais via CLT, teriam direitos de FGTS, verbas rescisórias etc. Isto apenas em um exercício rápido de projeção de consequências. O cenário é medonho”. 



    7. Ao final, os Reclamantes pugnam que:



    “seja CONHECIDA E PROVIDA esta reclamação, mediante aplicação dos precedentes proferidos por esta Corte em ação de controle concentrado de constitucionalidade (em especial ADPF 573), para obter a modulação de efeitos em ação declaratória de inconstitucionalidade julgada pelo E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Pretendem os autores a modulação nos seguintes moldes: (i) sejam suspensos os efeitos da declaração de inconstitucionalidade que impliquem no desfazimento de aposentadorias concedidas até esta data; e (ii) sejam suspensos os efeitos da decisão impugnada para excluir da possibilidade de obtenção de benefícios previdenciários aqueles servidores que tenham preenchido os requisitos até esta data; (iii) sejam suspensos os efeitos da decisão reclamada que impliquem na exoneração de servidores que se submeterem à seleções ou concurso interno, permitindo-se que sejam mantidos vinculados ao Regime Próprio de Previdência até completarem os requisitos para a concessão dos benefícios”. 



    É o relatório. 



    Decido. 



    8. Como relatado, os Reclamantes aduzem que a decisão proferida pelo TJSP violaria o entendimento desta Suprema Corte, notadamente a modulação dos efeitos da decisão conferida no julgamento da Arguição de Descumprimento Fundamental n.º 573/PI. 



    9. Alertam que, apesar de o julgamento da ADPF ter excluído do regime próprio de previdência todos os servidores públicos não detentores de cargo efetivo, ou seja, aqueles servidores públicos admitidos sem concurso público, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT, a Suprema Corte, no caso apontado como paradigma, preocupou-se em resguardar os aposentados e aqueles que haviam implementado os requisitos para aposentadoria, até a data da publicação da ata de julgamento, os quais foram mantidos no regime próprio dos servidores (naquele caso, do Estado do Piauí). 



    10. Nesse sentido, os Reclamantes almejam uma modulação dos efeitos análoga ao que fora concedida no âmbito da ADPF n.º 573/PI.



    11. Pois bem. Diferentemente do que sucede no âmbito do Poder Legislativo, cujas atividades se pautam em situações predominantemente abstratas, no âmbito do Poder Judiciário, em regra, está-se diante de situações concretas, as quais legitimam a própria prestação da atividade jurisdicional. Segundo as lições doutrinárias de Mauro Cappelletti:



    “Aquilo que distingue o processo jurisdicional daquele legislativo, e que faz com que a criação do Direito por obra dos juízes permaneça bem distinta da legislação, não é, portanto, uma função abusiva de não criatividade mas, isto sim, uma particular modalidade daquele processo que se traduz na conexão da função judiciária com cases and controversies.”



    (CAPPELLETTI, Mauro. Reflexões sobre a criatividade Jurisprudencial no Tempo presente: Processo, ideologias e sociedade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2008, v. 1, p. 17-18).



    12. Com efeito, ao Poder Judiciário cabe, no exercício de seu papel interpretativo, apreciar o caso concreto à luz de todas as suas particularidades, diferenças e semelhanças, bem como das questões jurídicas, políticas e sociais que o envolvem.



    13. Nessa linha de pensamento, ao menos neste momento incipiente de análise do pedido de tutela de urgência e sob ótica estritamente formal, notadamente no que toca ao cabimento da reclamação somente enquanto espécie processual, passo a analisar a presença dos requisitos legitimadores da tutela de urgência pretendida.



    14. Pois bem. Os motivos que levaram o STF a estabelecer a modulação dos efeitos no paradigma invocado, a ADPF n.º 573/PI, inclusive com referência nela a outros precedentes desta Corte em sentido análogo, transcendem os feitos de competência originária do STF, permitindo-se concluir, em sede de cognição sumária, pela plausibilidade do direito no tocante à pretensão de que sejam estendidos ao reconhecimento da inconstitucionalidade da lei municipal pelo Tribunal de Justiça de São Paulo. 



    15. No caso ora em análise, alegam os Reclamantes que o Tribunal local, ao não modular os efeitos da decisão que declarou inconstitucionais o art. 1º e parágrafos da Lei Municipal nº 5.724, de 2007, estaria violando a decisão proferida por esta Suprema Corte no julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 573/PI, de relatoria do e. Ministro Luís Roberto Barroso. A ementa do aludido julgado fora redigida nos seguintes termos:



    Direito constitucional e administrativo. ADPF. Lei estadual. Transposição de regime celetista para estatutário. Inclusão de servidores públicos não concursados e detentores de estabilidade excepcional no regime próprio de previdência social. I. Objeto 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental contra os arts. 8º e 9º da Lei nº 4.546/1992, do Estado do Piauí, que incluíram no regime próprio de previdência social daquele ente federativo servidores públicos não admitidos por concurso público e aqueles detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. II. Preliminares 2. A ADPF é o instrumento processual adequado para impugnar dispositivos que antecedem a norma constitucional invocada como paradigma (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/1998), sendo possível que o parâmetro de inconstitucionalidade reúna normas constitucionais anteriores e posteriores ao ato questionado. 3. A Lei Complementar estadual nº 13/1994, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Piauí, não explicitou quais categoriais de servidores seriam abrangidas pelo regime estatutário nem criou qualquer regime de transição para os servidores admitidos no serviço público antes da Constituição de 1988 e da EC nº 20/1998. Não houve, portanto, revogação tácita da Lei Estadual nº 4.546/1992. 4. É possível afastar o óbice de ausência de impugnação do complexo normativo quando (i) houver relação de interdependência entre as normas; e (ii) os dispositivos possuírem teor análogo e a causa de pedir for a mesma. Precedentes. III. Mérito 5. Consoante já decidido por esta Corte, admite-se a transposição do regime celetista para o estatutário apenas para os servidores admitidos por concurso público e para aqueles que se enquadrem na estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. A criação do regime jurídico único previsto na redação original do art. 39 da CF não prescinde da observância à regra do concurso público. 6. A jurisprudência do STF é no sentido de que os beneficiados pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não são detentores das vantagens privativas dos servidores ocupantes de cargo efetivo, o que afasta a possibilidade de participação no regime próprio de previdência social. A partir da EC nº 20/1998, o regime próprio é exclusivo para os detentores de cargo efetivo, os quais foram aprovados em concurso público. Precedentes. IV. Conclusão 7. Interpretação conforme a Constituição do art. 9º da Lei Estadual nº 4.546/1992, de modo a excluir do regime próprio de previdência social todos os servidores públicos não detentores de cargo efetivo, ou seja, aqueles servidores públicos admitidos sem concurso público, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. Inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 5º, IV, da Lei Estadual nº 4.546/1992. 8. Modulação de efeitos da decisão para ressalvar os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento, mantidos estes no regime próprio dos servidores daquele estado. 9. Pedido julgado parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese: “1. É incompatível com a regra do concurso público (art. 37, II, CF) a transformação de servidores celetistas não concursados em estatutários, com exceção daqueles detentores da estabilidade excepcional (art. 19 do ADCT); 2. São admitidos no regime próprio de previdência social exclusivamente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/98), o que exclui os estáveis na forma do art. 19 do ADCT e demais servidores admitidos sem concurso público”.



    (ADPF 573, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 06-03-2023, p. 09-03-2023; grifos nossos)



    16. Posteriormente, em sede de julgamento dos embargos de declaração, o julgamento veio a ser integrado, ostentando a seguinte ementa:



    Ementa: Direito constitucional e administrativo. Embargos de declaração em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Modificação do regime jurídico de pessoal do Estado do Piauí. Concessão de efeitos prospectivos ao acórdão embargado. 1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que, alisando a constitucionalidade da Lei nº 4.546/1992, do Estado do Piauí, julgou parcialmente procedente o pedido, para (i) restringir a transposição do regime celetista para o estatutário aos servidores admitidos por concurso público e para os estáveis na forma do art. 19 do ADCT; e (ii) excluir do regime próprio de previdência social os servidores não detentores de cargo efetivo, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. Foram modulados os efeitos da decisão, para excluir os servidores já aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento. 2. De acordo com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, os amici curiae e os terceiros prejudicados não têm legitimidade para opor embargos de declaração em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 3. O controle concentrado de constitucionalidade não é a via adequada ao exame de relações jurídicas concretas e individuais, cuja análise deverá ocorrer no âmbito do controle difuso. Inexistência de omissão e obscuridade. 4. O alcance subjetivo da modulação foi suficientemente discutido no acórdão embargado e observa a orientação adotada por esta Corte em casos semelhantes. Precedentes: ADI 5.111, Rel. Min. Dias Toffoli; ADI 1.476 ED, Rel. Min. Nunes Marques; ADI 3.636, Rel. Min. Dias Toffoli. 5. Presentes razões de segurança pública e de excepcional interesse público a justificar a atribuição de eficácia prospectiva ao acórdão embargado. Concessão do prazo de 12 (doze) meses para adoção das providências necessárias ao cumprimento da decisão. São alcançados pela modulação os servidores que, até o final do prazo ora concedido, tenham preenchido os requisitos para a aposentadoria. 6. Embargos de declaração opostos pelo Sindicato dos Servidores da Assembleia Legislativa do Estado do Piauí – ASALPI e pelo Sindicato dos Servidores Fazendários do Estado do Piauí - SINDIFAZ não conhecidos. Embargos de declaração do Governador do Estado do Piauí rejeitados. Embargos de declaração da Assembleia Legislativa parcialmente acolhidos.



    (ADPF 573 ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 13-04-2023, p. 25-04-2023, grifos nossos)



    17. Dessa forma, transposta a barreira do excepcional cabimento da presente medida para os fins propostos, o que poderá ser reavaliado por ocasião do julgamento de mérito, revela-se possível concluir, ao menos em análise preliminar, que, no caso vertente, não houve a plena observância das balizas estabelecidas pelo STF em casos deste jaez, inclusive naquele elencado como paradigma, evidenciando, assim, a plausibilidade jurídica do pedido.



    18. Vislumbra-se, ainda com mais razão, cenário a configurar também o requisito do perigo na demora, uma vez que não há dúvidas de que inúmeros prejuízos decorrerão de eventual retroação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, atingindo, consoante exposto na exordial, milhares de aposentados e pensionistas, a higidez do próprio instituto de previdência do Município e, ainda, servidores que prestaram processo seletivo interno, não detentores de cargo efetivo, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. 



    19. Observe-se que a questão concernente à definição sobre a modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade sob discussão está sendo apreciada no RE n.º 1.370.210/SP, de minha relatoria, não tendo sido estabilizada até o momento, em virtude de não ter ocorrido o trânsito em julgado.



    20. Diante do exposto, sem prejuízo de nova análise por ocasião do julgamento de mérito, defiro o pedido liminar, ad referendum da Segunda Turma do STF, para suspender a eficácia da decisão reclamada, proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0025306-54.2012.8.26.0000, até ulterior decisão nesta reclamação ou até a resolução definitiva da questão nos autos do RE 1.370.210/SP.



    20. Comunique-se ao órgão judicial reclamado.



    21. Cite-se o beneficiário, Ministério Público do Estado de São Paulo, através dos meios legais, para tomar ciência da presente reclamação e, querendo, apresentar contestação no prazo legal (art. 989, inc. III, c/c art. 180, caput, ambos do CPC).



    22. Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República para que se manifeste no prazo legal (art. 991 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 2 de abril de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator