Tribunal: STF
Processo: RE 1499021
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-01
Data de publicação: 2024-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado:



    RECURSO INOMINADO. NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO. URBS – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – IMPOSSIBILIDADE DE DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA – INCOMPETÊNCIA PARA APLICAÇÃO DE MULTAS RECONHECIDA PELA ADIN Nº 52764-2 DO ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO ACORDÃO. EFEITO EX NUNC. DECISÃO COM FORÇA VINCULANTE AOS ÓRGÃOS DO PODER JUDICIÁRIO ESTADUAL. SENTENÇA REFORMADA. Recursos conhecidos e providos (doc. 28, p. 107).



    A recorrente, fundada no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, violação dos arts. 30; 37, II; 39; e 173, da mesma Carta (doc. 22).



    Antes da remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal, a Presidência da Turma Recursal Reunida do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, com base no julgamento do Recurso Extraordinário 633.782 RG/MG (Tema 532 da Repercussão Geral), devolveu o processo ao órgão prolator do acórdão impugnado, para o juízo de adequação, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil (doc. 57).



    Na sequência, a 4ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do TJPR reconheceu a constitucionalidade do exercício de poder de polícia pela Urbanização de Curitiba S/A - URBS, e aplicou a tese firmada no RE 633.782/MG (Tema 532 da Repercussão Geral), mantendo o entendimento, por outros fundamentos, de improcedência dos pedidos iniciais. O acórdão foi assim ementado:



    RECURSO INOMINADO. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO PREVISTO NO ARTIGO 1.030, INC. II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ACÓRDÃO DA 1º TURMA RECURSAL QUE ATUAVA EM REGIME DE EXCEÇÃO, QUE CONHECEU E DEU PROVIMENTO AO RECURSO INOMINADO INTERPOSTO PELA RÉ. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PELO AUTOR. SOBRESTAMENTO DOS AUTOS ATÉ JULGAMENTO DEFINITIVO DE OUTROS RECURSOS PELA SUPREMA CORTE. JULGAMENTO DEFINITIVO DO RE nº 633.782/MG, COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. APLICAÇÃO NO PRESENTE CASO DA TESE ALHURES FIRMADA. SUPERVENIÊNCIA DE ENTENDIMENTO DOMINANTE SOBRE O TEMA. MULTAS DE TRÂNSITO LAVRADAS POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA COM PERSONALIDADE JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO (URBS – URBANIZAÇÃO DE CURITIBA). TESE DE INCONSTITUCIONALIDADE EM RAZÃO DA IMPOSSIBILIDADE DE DELEGAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA. NÃO ACOLHIMENTO. QUAESTIO IURIS QUE FOI OBJETO DE ENFRENTAMENTO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (RE nº 633.782/MG – TEMA 532). FIXAÇÃO DE CRITÉRIOS PARA A DELEGAÇÃO DO PODER POLÍCIA A ENTIDADES INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA (SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA). ENQUADRAMENTO NO CASO DOS AUTOS. POSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE NOS AUTOS DE INFRAÇÕES LAVRADOS PELA URBS. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RETRATADO, ALTERANDO-SE APENAS A SUA FUNDAMENTAÇÃO. 1. A constitucionalidade da delegação do poder de polícia para empresas integrantes da administração pública indireta foi objeto de enfrentamento pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE 633.782/MG, oportunidade na qual restou assentada a seguinte tese: “É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial.” 2. Caso dos autos: URBS – URBANIZAÇÃO DE CURITIBA, prevendo em seu Estatuto Social que o capital social será de no mínimo 51% (cinquenta e um por cento) do Município de Curitiba (art. 7º). Art. 4º do Estatuto que prevê diversas atividades exercidas como objeto da Sociedade, todas elas voltadas à prestação de serviço público sem a adoção de qualquer regime concorrencial com demais empresas. Estando enquadrada a URBS nos critérios definidos pelo Supremo Tribunal Federal para o reconhecimento da constitucionalidade do exercício do poder de polícia de forma delegada, torna-se inviável o reconhecimento de nulidades dos autos de infração impugnados nos autos. 3. Juízo de retratação exercido tão somente para alterar a fundamentação do Acórdão proferido pela 1º Turma Recursal, mantendo-se, todavia, a improcedência dos pedidos iniciais, agora por outros fundamentos. 4. Recurso conhecido e provido (doc. 64, pp. 1-2)



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    Isso porque os dispositivos constitucionais arguidos pela recorrente não foram prequestionados. Assim, consoante a Súmula 282/STF, é inadmissível o recurso extraordinário, visto que a questão constitucional suscitada não foi apreciada no acórdão recorrido. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF. Nesse sentido, destaco os seguintes julgados:  



    Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ALEGADA VIOLAÇÃO DO ART. 2º, DA LEI MAIOR. SÚMULAS Nº 282 E 356 DO STF. PRETENDIDA INCIDÊNCIA DA SÚMULA 473/STF. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Na presente hipótese, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, inexistindo, portanto, o necessário prequestionamento, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356, ambas do STF. 2. Cristalizada a jurisprudência desta Suprema Corte, nos termos das Súmulas nº 282 e 356/STF: “inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada’, bem como ‘o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”. 3. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 4. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 5. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação (ARE 1.415.282 AgR/MA, Rel. Min. Rosa Weber, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 28/6/2023 — grifei).  



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 e 356/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 1.035, § 2°, do CPC/2015 e no art. 327, § 1°, do RISTF. II - Ausência de prequestionamento da matéria constitucional. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. III - Agravo regimental, a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC/2015) (ARE 1.419.537 AgR/RJ, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 31/8/2023 — grifei).  



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REMESSA DE MERCADORIA À ZONA FRANCA DE MANAUS. CRÉDITO DE ICMS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E ANÁLISE DE NORMA LOCAL: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS Nº 279, Nº 280 E Nº 283 DA SÚMULA DO STF. 1. O Supremo Tribunal Federal não admite o chamado prequestionamento implícito, cabendo ao recorrente opor embargos de declaração com o fim de instar o Tribunal de origem a apreciar a matéria sob o ângulo constitucional, sob pena de atrair a aplicação dos enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF. 2. É inviável em recurso extraordinário o reexame dos elementos fático-probatórios e da legislação infraconstitucional que fundamentam o acórdão recorrido. Incidência dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 3. No caso, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia a partir dos pressupostos fático-probatórios dos autos, bem como da interpretação conferida à Lei Complementar nº 87, de 1996, ao Decreto-lei nº 288, de 1967, e ao Regulamento do ICMS do Estado do Rio Grande do Sul. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento (ARE 1.421.429 AgR/RS, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 17/11/2023 — grifei).



    Além disso, o Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia:



    Analisando detidamente o seu “ESTATUTO SOCIAL” (mov. 36.8 dos autos principais), extraio que a “A participação da Prefeitura Municipal de Curitiba no capital da URBS, sempre será de no mínimo 51% (cinqüenta e um por cento) das ações com direito a voto.”(art. 7º); portanto, é uma empresa com capital social majoritariamente público. O art. 4º do Estatuto Social dispõe sobre o objeto da Companhia e traz diversas atividades atribuídas à URBS, todas voltadas à prestação de serviço público. Ainda, não verifico qualquer regime concorrencial entre as atividades prestadas pela URBS, tendo em vista que todas são voltadas à administração e fiscalização de serviços públicos.



    Desse modo, concluo que a URBS - URBANIZACAO DE CURITIBA S/A se enquadra nos critérios definidos pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Tema 532, sendo imperioso o reconhecimento da sua constitucionalidade para o exercício do poder de polícia.



    E, diante dessa conclusão, cabe o regular exercício de juízo de retratação em face do Acórdão proferido pela 1º Turma Recursal ao mov. 24.1 dos autos do recurso inominado interposto pela Ré, a fim de reconhecer a constitucionalidade do exercício de poder de polícia pela Ré, alterando a fundamentação lá adotada, mantendo, todavia, ainda que por outros fundamentos, a improcedência dos pedidos iniciais (doc. 64, p. 7)



    Nessas circunstâncias, o acórdão recorrido não divergiu das orientações firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 532 da Repercussão Geral, ocasião na qual foi firmada a seguinte tese:



    É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial.



    A propósito, transcrevo a ementa do processo paradigma:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 532. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRELIMINARES DE VIOLAÇÃO DO DIREITO À PRESTAÇÃO JURISDICIONAL ADEQUADA E DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL AFASTADAS. PODER DE POLÍCIA. TEORIA DO CICLO DE POLÍCIA. DELEGAÇÃO A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO INTEGRANTE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO DE ATUAÇÃO PRÓPRIA DO ESTADO. CAPITAL MAJORITARIAMENTE PÚBLICO. REGIME NÃO CONCORRENCIAL. CONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE LEI FORMAL ESPECÍFICA PARA DELEGAÇÃO. CONTROLE DE ABUSOS E DESVIOS POR MEIO DO DEVIDO PROCESSO. CONTROLE JUDICIAL DO EXERCÍCIO IRREGULAR. INDELEGABILIDADE DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. 1. O Plenário deste Supremo Tribunal reconheceu repercussão geral ao thema decidendum, veiculado nos autos destes recursos extraordinários, referente à definição da compatibilidade constitucional da delegação do poder de polícia administrativa a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta prestadoras de serviço público. 2. O poder de polícia significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação aos direitos individuais. Em sentido estrito, poder de polícia caracteriza uma atividade administrativa, que consubstancia verdadeira prerrogativa conferida aos agentes da Administração, consistente no poder de delimitar a liberdade e a propriedade. 3. A teoria do ciclo de polícia demonstra que o poder de polícia se desenvolve em quatro fases, cada uma correspondendo a um modo de atuação estatal: (i) a ordem de polícia, (ii) o consentimento de polícia, (iii) a fiscalização de polícia e (iv) a sanção de polícia. 4. A extensão de regras do regime de direito público a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta, desde que prestem serviços públicos de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial é admissível pela jurisprudência da Corte. (Precedentes: RE 225.011, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o acórdão Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, julgado em 16/11/2000, DJ 19/12/2002; RE 393.032-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 18/12/2009; RE 852.527-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 13/2/2015). 5. A constituição de uma pessoa jurídica integrante da Administração Pública indireta sob o regime de direito privado não a impede de ocasionalmente ter o seu regime aproximado daquele da Fazenda Pública, desde que não atue em regime concorrencial. 6. Consectariamente, a Constituição, ao autorizar a criação de empresas públicas e sociedades de economia mista que tenham por objeto exclusivo a prestação de serviços públicos de atuação típica do Estado e em regime não concorrencial, autoriza, consequentemente, a delegação dos meios necessários à realização do serviço público delegado. Deveras: a) A admissão de empregados públicos deve ser precedida de concurso público, característica que não se coaduna com a despedida imotivada; b) o RE 589.998, esta Corte reconheceu que a ECT, que presta um serviço público em regime de monopólio, deve motivar a dispensa de seus empregados, assegurando-se, assim, que os princípios observados no momento da admissão sejam, também, respeitados por ocasião do desligamento; c) Os empregados públicos se submetem, ainda, aos princípios constitucionais de atuação da Administração Pública constantes do artigo 37 da Carta Política. Assim, eventuais interferências indevidas em sua atuação podem ser objeto de impugnação administrativa ou judicial; d) Ausente, portanto, qualquer incompatibilidade entre o regime celetista existente nas estatais prestadoras de serviço público em regime de monopólio e o exercício de atividade de polícia administrativa pelos seus empregados. 7. As estatais prestadoras de serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial podem atuar na companhia do atributo da coercibilidade inerente ao exercício do poder de polícia, mormente diante da atração do regime fazendário. 8. In casu, a Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS pode ser delegatária do poder de polícia de trânsito, inclusive quanto à aplicação de multas, porquanto se trata de estatal municipal de capital majoritariamente público, que presta exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial, consistente no policiamento do trânsito da cidade de Belo Horizonte. Preliminares: 9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o princípio da fundamentação das decisões não obriga o órgão julgador a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, mas somente aqueles que sejam suficientes para motivar o seu convencimento. Preliminar de violação do direito à prestação jurisdicional adequada afastada. 10. A alínea d, inciso III, artigo 102, da Constituição exige, para atração da competência do Supremo Tribunal Federal, declaração expressa da validade de lei local contestada em face de lei federal, o que, in casu, não se verifica. Preliminar de usurpação de competência afastada. 11. Os recursos extraordinários interpostos pela Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS e pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais devem ser conhecidos em razão do preenchimento de todos os requisitos de admissibilidade, notadamente o da tempestividade, prequestionamento, legitimidade e o do interesse recursal, além da repercussão geral da matéria reconhecida pelo Plenário Virtual desta Corte. 12. Ex positis, voto no sentido de (i) CONHECER e DAR PROVIMENTO ao recurso extraordinário interposto pela Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS e (ii) de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, para reconhecer a compatibilidade constitucional da delegação da atividade de policiamento de trânsito à Empresa de Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTRANS, nos limites da tese jurídica objetivamente fixada pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal. 13. Repercussão geral constitucional que assenta a seguinte tese objetiva: É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial (RE 633.782/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 25/11/2020).



    Outrossim, para dissentir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados nos recursos extraordinários, seria necessária a reanálise do contexto fático-probatório dos autos — o que se mostra inviável ante o óbice da Súmula 279/STF. Com essa orientação, menciono o seguinte julgado:



    Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO RELATIVA DE LEGITIMIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, que tem por objeto acórdão que manteve sentença que declarou a nulidade do auto de infração de trânsito. 2. Hipótese em que para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015 (ARE 1.456.232 AgR/RN, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 7/12/2023 — grifei).



    Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE DA INTIMAÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. CLÁUSULAS CONTRATUAIS. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), na hipótese de votação unânime. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita (ARE 1.306.697 AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 27/4/2021 — grifei)



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de agosto de 2024.



Ministro Cristiano Zanin    



Relator