Tribunal: STF
Processo: Rcl 67834
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-02
Data de publicação: 2024-05-02

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar proposta pelo Município de São Luís/MA contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região - TRT16 no Processo 0016602-80.2022.5.16.0016, para garantir a observância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos da ADC 16/DF e do RE 760.931 RG/DF - Tema 246/RG.



    O reclamante aduz que o Tribunal reclamado transferiu automaticamente ao Poder Público a responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargos trabalhistas.



    Argumenta que o Tribunal reclamado:



     “[...] manifesta uma presunção infundada ao afirmar que o município não fiscalizou adequadamente e agiu de forma negligente, culminando em uma responsabilidade por omissão. Em outros termos, o ato judicial reclamado impôs a responsabilização do ente municipal unicamente pelo inadimplemento de verbas rescisórias por parte da empresa contratada, o que gera a presunção automática de responsabilidade estatal, até prova em contrário, afastando o disposto no art. 71, §1º, da Lei nº 8.666/93 e desrespeitando os efeitos vinculares da decisão proferida por este STF no julgamento da ADC 16 e do RExt 760.931 [...]”. (doc. eletrônico 1, p. 4).



    Prossegue afirmando que:  



    “É imprescindível, portanto, comprovar-se o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la.



    No presente contexto, o ato reclamado não indica um específico comportamento negligente da entidade pública em relação ao contrato de terceirização e, consequentemente, aos terceirizados. Tampouco foi demonstrado qualquer nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Ao contrário, foi presumida a culpa do ente público tão somente a partir da inadimplência da contratada” (doc. eletrônico 1, p. 6). 



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer:  



    “[...] a cassação definitiva da decisão proferida nos autos da Reclamação Trabalhista nº 0016427-28.5.16.0003, por inobservância ao decidido na ADC nº 16 e no RE nº 760.931, nos moldes dos artigos 102, inciso III e §2º da CF [...].” (doc. eletrônico 1, p. 8).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada, por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF).  



     A demanda é procedente, pois o acórdão impugnado afronta os precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF - Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 firmou entendimento no sentido de que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246/RG (RE 760.931-RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”  



    A tese adotada pelo Supremo Tribunal Federal, a partir dos julgamentos mencionados, é o de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte esclareceu que a Justiça trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:  



    “[...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade.” 



    Ressalto que não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário desta Suprema Corte iniciou o julgamento da Rcl 15.052-AgR/RO, e foi concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.  



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia em acórdão com a seguinte ementa: 



    “AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade” (grifei).  



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia, bem como pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do Trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que, na prática, leva a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que: 



    “[...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.”  



    O julgamento pelo Plenário da Rcl 15.052-AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal.



    Prevaleceu o entendimento de que, para conferir eficácia às suas decisões, esta Suprema Corte deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF, e o Tema 246 da Repercussão Geral, quando comparada ao entendimento original, que não alterava, ao apreciar os processos de reclamação, os juízos sobre a culpa da Administração Pública firmados pela Justiça trabalhista.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se majoritariamente que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    Observo que a questão sobre a inversão do ônus da prova em casos como este está pendente de apreciação pelo Plenário do STF no Tema 1.118, o qual teve a repercussão geral reconhecida por esta Suprema Corte: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ENCARGOS TRABALHISTAS GERADOS PELO INADIMPLEMENTO DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS CONTRATADA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16 E RECURSO EXTRAORDINÁRIO 760.931. TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIZAÇÃO SUBSIDIÁRIA AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO. MERA PRESUNÇÃO DE CULPA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.” (RE 1.298.647 RG/SP, Relator Ministro Luiz Fux, Presidente, DJe de 10/12/2020 - grifei).



    Em julgamento de outubro de 2020, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, entendeu que não é possível a inversão do ônus da prova em favor do empregado, a ensejar a responsabilização do entre público. Na mesma oportunidade, assentou que o comportamento negligente por parte da administração pública não pode ser presumido:



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931 TEMA 246-RG. DECISÃO IMPUGNADA QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. SUPERADA A AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA (ART. 896-A DA CLT) POR ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE COM AS DECISÕES DESTA CORTE SOBRE A TEMÁTICA. RECURSO PROVIDO PARA AFASTAR A RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconheceu a Repercussão Geral sobre a questão de responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço na ADC 16 e no RE 760.931 Tema 246-RG. Mostra-se incompatível com tais precedentes, portanto, o reconhecimento, pelo TST, da ausência de transcendência da matéria, motivo pelo qual supero a questão para analisar a questão de fundo. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4.Recurso de agravo ao qual se dá provimento, afastando, desde já, a responsabilidade da parte recorrente.” (Rcl 40652 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 5/11/2020).



    A Segunda Turma desta Corte Suprema, também por maioria, decidiu, em acórdão da relatoria do Ministro Gilmar Mendes:



    “Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 6. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamação e cassar o acórdão reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária do reclamante pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte.” (Rcl 50.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 9/12/2022 - grifei).



    No caso concreto, porém, observo que o TRT16 adotou entendimento dissonante das citadas decisões vinculantes proferidas por esta Suprema Corte. Transcrevo o acórdão reclamado, no que interessa:



    “RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. TERCEIRIZAÇÃO. ENTE PÚBLICO. RE 760931 DO STF. REPERCUSSÃO GERAL. ÔNUS DA PROVA. Em decisão proferida nos autos do RE n° 760931 em 26/04/2017, o STF confirmou o entendimento adotado na ADC n° 16, fixando a tese de repercussão geral de que ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº. 8.666/93’. À luz do entendimento assentado pelo STF, as culpas in vigilando e in eligendo deverão ser precedidas de prova inequívoca. Em seguida, a SDI-1 do C. TST, por meio do julgamento do E-RR - 925-07.2016.5.05.0281, em 12/12/2019, fixou o entendimento de que é do Poder Público, tomador dos serviços, o ônus de demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação de serviços, com base na interpretação teleológica dos dispositivos da Lei nº 8.666/1993, a exemplo dos artigos 58, III; 67, caput e seu § 1º; e dos artigos 54, § 1º; 55, XIII; 58, III; 66; 67, § 1º; 77 e 78 c/c a Súmula n° 331, V, do TST. Logo, é do Poder Público, tomador dos serviços, o ônus de provar a ausência de culpa no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/1993, ou seja, compete a ele demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação de serviços, firmado com empresa regularmente contratada para tal fim (TST, Súmula n° 331, V), ônus do qual não se desvencilhou na hipótese, o que impõe a manutenção da r. sentença, no particular. Recursos Ordinários conhecidos e improvidos” (doc. eletrônico 9, p. 1).



    Destaca-se do voto condutor do ato reclamado os seguintes trechos:



    “Para a Suprema Corte, a condenação subsidiária da Administração Pública, em casos de terceirização, requer a existência de prova inequívoca de sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/1993.



    Logo, não é mais possível responsabilizar, de forma automática e irrestrita, o ente público contratante pelo simples inadimplemento trabalhista da empresa prestadora de serviços.



    Ato contínuo, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, nos termos da Súmula n° 331, IV e V, do TST, requer não apenas a constatação da inadimplência da empresa contratada, mas a efetiva comprovação da conduta culposa do Poder Público no cumprimento das obrigações da Lei de Licitações, tanto no que tange ao procedimento de escolha da empresa contratada (culpa in eligendo), quanto à fiscalização do cumprimento das obrigações legais e contratuais pela prestadora de serviços (culpa in vigilando).



    O cerne da questão repousa em quem recai o onus probandi da existência de prova inequívoca de sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/1993, ou seja, se cabe ao reclamante o ônus de provar a conduta culposa do ente público ou se cabe ao ente público a prova de ausência da referida culpa.



    De início, cumpre esclarecer que outrora, fixei entendimento de que pertencia ao ente publico o ônus da prova quanto ao cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/1993, com base no dever ordinário de fiscalização da execução do contrato e de obrigações outras impostas à Administração Pública por diversos dispositivos da Lei nº 8.666/1993, a exemplo dos artigos 58, III; 67, caput e seu § 1º; e dos artigos 54, § 1º; 55, XIII; 58, III; 66; 67, § 1º; 77 e 78.



    [...] Desse modo, curvo-me ao entendimento do C.TST para retomar o posicionamento por mim antes adotado de que é do Poder Público, tomador dos serviços, o ônus de provar a ausência de culpa inequívoca no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/1993, ou seja, compete a ele demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação de serviços, firmado com empresa regularmente contratada para tal fim (TST, Súmula n° 331, V).



    Diante das ponderações acima, passo à análise do caso vertente.



    Na hipótese, à semelhança de diversos processos de minha Relatoria, é incontroversa a existência de contrato de gestão firmado entre o Município de São Luís e a 1ª reclamada, empregadora do reclamante (Id cf. CTPS de Id 50ee877, p.3). Tal situação revela terceirização de serviços, figurando o ente público como beneficiário final do pacto celebrado entre a parte autora e a 1ª reclamada.



    Verifica-se, por outro lado, que o ente público não cuidou em acostar aos autos prova inequívoca de que não negligenciou na fiscalização do contrato administrativo quanto ao cumprimento dos encargos trabalhistas por parte do contratado, nos moldes dos arts. 58 III, e 67 da Lei nº 8.666/93.



    Assim, à luz do entendimento assentado pelo STF c/c SDI-1 do C.TST, no julgamento do E-RR-925-07.2016.5.05.0281, em 12/12/2019, e tendo em vista que, no caso dos autos, restou evidenciada a conduta culposa da Administração Pública no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666/93, nego provimento ao recurso para manter a sua responsabilidade subsidiária pelas verbas objeto da condenação” (doc. eletrônico 9, pp. 8-11).



    Observo que, na espécie, a Justiça trabalhista responsabilizou subsidiariamente o ente público presumindo a culpa diante da ausência de prova da fiscalização na execução do contrato de trabalho firmado, sem a efetiva comprovação da culpa.



    A jurisprudência desta Suprema Corte tem entendido, em casos como o presente, pela ofensa à autoridade do decidido na ADC 16/DF. Nessa linha, cito os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 14/2/2021).



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 22/2/2022).  



    No mesmo sentido: Rcl 62.810/PE, DJe de 25/10/2023; Rcl 63.046/MG, DJe de 27/10/2023; Rcl 62.886/SP, DJe 27/10/2023; Rcl 63.295/RS, DJe de 31/10/2023; Rcl 63.026/SP, DJe de 3/11/2023; Rcl 64.837/RS, DJe de 2/2/2024, todas da minha relatoria.



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246/RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in vigilando ao reclamante sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão impugnada e afastar a responsabilidade do ente público, em observância às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF - Tema 246/RG.



    Atribua-se a esta decisão força de mandado/ofício.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de maio de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator