Tribunal: STF
Processo: ARE 1477981
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-28
Data de publicação: 2024-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, nos autos de Ação Civil Pública ajuizada com o escopo de determinar que a UNIÃO forneça ao MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, no exercício do controle externo da atividade policial, informações precisas acerca do quantitativo de agentes e delegados por turno na Delegacia de Polícia Federal de Mossoró/RN.



    Eis a ementa do aresto, que manteve a sentença de procedência do pedido inicial (Doc. 12, fls. 4-5):



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. ACESSO À INFORMAÇÃO. GARANTIA CONSTITUCIONAL. ÓBICE AO ACESSO A INFORMAÇÕES SIGILOSAS RELATIVAS À PERSECUÇÃO PENAL. POSSIBILIDADE DE ACESSO A INFORMAÇÕES SOBRE SERVIDORES DA UNIDADE POLICIAL. 



    1. Apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido formulado na presente Ação Civil Pública movida pelo Ministério Público Federal, para determinar que a União forneça informações precisas acerca do quantitativo de agentes e delegados por turno na Delegacia de Polícia Federal em Mossoró/RN, quando da realização do controle externo por parte do Ministério Público Federal. 



    2. A União, em suas razões de recurso, defende que o controle externo da atividade policial não deve se dar de forma irrestrita, mas apenas quando necessário à defesa da ordem jurídica, do regime democrático de direito e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, para que possa garantir a eficácia dos serviços jurisdicional e de segurança pública. Aduz que as atividades-meio da Polícia Federal (funcionamento e rotina administrativa da polícia) não se inserem no objeto do controle externo por parte do MPF, o qual, de acordo com o art. 9º da LC nº 75/93 e com a Resolução nº 20/2007 CNMP, deve limitar-se à atividade-fim policial. Sustenta a legalidade e a regularidade da classificação da informação como sigilosa e que a formação de escalas de agentes e delegados é matéria de cunho discricionário. Na peça atrial, o MPF relata que, em inspeção realizada no mês de novembro de 2018, a autoridade policial se recusou a prestar informação acerca do quantitativo discriminado de agentes e delegados por turno na unidade, sob o argumento de que tais dados teriam sido classificados como secretos pelo Ministro da Justiça e Segurança Pública, sendo apenas disponibilizado o quantitativo total de agentes na delegacia. Defende que tal postura viola a garantia constitucional de que goza o MPF para exercer o controle externo da atividade policial, conforme art. 129, VII da CF/88. 



    4. Nos termos da jurisprudência firmada pelo STJ, "O controle externo da atividade policial exercido pelo Parquet deve circunscrever-se à atividade de polícia judiciária, conforme a dicção do art. 9º da LC n. 75/1993, cabendo-lhe, por essa razão, o acesso aos relatórios de inteligência policial de natureza persecutório-penal, ou seja, relacionados com a atividade de investigação criminal. O poder fiscalizador atribuído ao Ministério Público não lhe confere o acesso irrestrito a 'todos os relatórios de inteligência' produzidos pelo Departamento de Polícia Federal, incluindo aqueles não destinados a aparelhar procedimentos investigatórios criminais formalizados (AIRESP - AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL - 1439165 2014.00.45712-3, GURGEL DE FARIA, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA: 20/08/2019). 



    5. Não há dúvida que deve ser considerado o caráter sigiloso das investigações policiais, e que algumas informações podem vir a ser consideradas sensíveis. No caso, a própria União registra que não se nega a fornecer informações, desde que tal compartilhamento não comprometa o sigilo e a confidencialidade destes dados, e se dispôs a fornecer o quantitativo total de agentes lotados na delegacia, contudo deixou de informar como os terceirizados/estagiários/policiais/delegados estão distribuídos por turno (manhã/tarde/noite). 



    6. A teor do disposto no art. 9º, III, da Lei Complementar 75/93, cabe ao MPF exercer o controle externo da atividade policial, autorizando expressamente o acesso pelo MPF a todas as dependências da Polícia Federal, ressalvado o acesso a informações sigilosas relativas à persecução penal, às quais apenas o procurador da república que oficie junto ao juízo onde esteja tramitando a investigação específica poderá ter acesso. 



    7. Em situação semelhante à dos autos, esta Corte Regional Federal já decidiu que "Devem ser disponibilizadas ao MPF todas informações de cunho administrativo, a exemplo das que digam respeito à capacidade e força de trabalho efetivo na dependência da polícia federal, visto que a ele compete à função constitucional de zelar pela proteção do patrimônio público, nos termos do art. 129, III, da CF/88. Se a qualquer cidadão, com base na Lei 12.527/11, é dado o direito de obter informações dos órgãos públicos pertinentes à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação e contratos administrativos (art. 7º, VI), inclusive sem exigir o motivo da solicitação, quiçá ao Ministério Público, instituição cuja CRFB lhe atribuiu expressamente a função de proteger o patrimônio público". (TRF5. Processo nº: 0800966-78.2017.4.05.8302 . Relator: Des. Federal Rubens de Mendonça Canuto Neto. 4ª Turma. Data de Assinatura: 19/03/2018). Portanto, não há que se falar em ofensa à discricionariedade da Administração. 



    8. Apelação improvida”.



    Eis os fundamentos adotados pelo TRF5 (Doc. 12, fls. 1-2):



    “Na peça atrial, o MPF relata que, em inspeção realizada no mês de novembro de 2018, a autoridade policial se recusou a prestar informação acerca do quantitativo discriminado de agentes e delegados por turno na unidade, sob o argumento de que tais dados teriam sido classificados como secretos pelo Ministro da Justiça e Segurança Pública, sendo apenas disponibilizado o quantitativo total de agentes na delegacia. Defende que tal postura viola a garantia constitucional de que goza o MPF para exercer o controle externo da atividade policial, conforme art. 129, VII da CF/88. 



    Nos termos da jurisprudência firmada pelo STJ, "O controle externo da atividade policial exercido pelo Parquet deve circunscrever-se à atividade de polícia judiciária, conforme a dicção do art. 9º da LC n. 75/1993, cabendo-lhe, por essa razão, o acesso aos relatórios de inteligência policial de natureza persecutório-penal, ou seja, relacionados com a atividade de investigação criminal. O poder fiscalizador atribuído ao Ministério Público não lhe confere o acesso irrestrito a "todos os relatórios de inteligência" produzidos pelo Departamento de Polícia Federal, incluindo aqueles não destinados a aparelhar procedimentos investigatórios criminais formalizados". (AIRESP - AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL - 1439165 2014.00.45712-3, GURGEL DE FARIA, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:20/08/2019). 



    Não há dúvida que deve ser considerado o caráter sigiloso das investigações policiais, e que algumas informações podem vir a ser consideradas sensíveis. No caso, a própria União registra que não se nega a fornecer informações, desde que tal compartilhamento não comprometa o sigilo e a confidencialidade destes dados, e se dispôs a fornecer o quantitativo total de agentes lotados na delegacia, contudo deixou de informar como os terceirizados/estagiários/policiais/delegados estão distribuídos por turno (manhã/tarde/noite). 



    A teor do disposto no art. 9º, III, da Lei Complementar 75/93, cabe ao MPF exercer o controle externo da atividade policial, autorizando expressamente o acesso pelo MPF a todas as dependências da Polícia Federal, ressalvado o acesso a informações sigilosas relativas à persecução penal, às quais apenas o procurador da república que oficie junto ao juízo onde esteja tramitando a investigação específica poderá ter acesso. 



    Em situação semelhante à dos autos, esta Corte Regional Federal já decidiu que "Devem ser disponibilizadas ao MPF todas informações de cunho administrativo, a exemplo das que digam respeito à capacidade e força de trabalho efetivo na dependência da polícia federal, visto que a ele compete à função constitucional de zelar pela proteção do patrimônio público, nos termos do art. 129, III, da CF/88. Se a qualquer cidadão, com base na Lei 12.527/11, é dado o direito de obter informações dos órgãos públicos pertinentes à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação e contratos administrativos (art. 7º, VI), inclusive sem exigir o motivo da solicitação, quiçá ao Ministério Público, instituição cuja CRFB lhe atribuiu expressamente a função de proteger o patrimônio público". (TRF5. Processo nº: 0800966-78.2017.4.05.8302 . Relator: Des. Federal Rubens de Mendonça Canuto Neto. 4ª Turma. Data de Assinatura: 19/03/2018). 



    Portanto, não há que se falar em ofensa à discricionariedade da Administração”.



    No RE (Doc. 22), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a UNIÃO alega violação aos arts. 2º; 5º, II e XXXIII; 37; 76; 84, II e VI, “a”; 129, VII; e 144, §1º, todos da CF/1988.



    Aduz que a Lei Complementar 75/1993, ao regulamentar o art. 129, VII, da CF/1988, dispôs, em seu art. 9º, II, que o MPF, no exercício do controle externo da atividade policial, poderá II - ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial. Dessa forma, entende que “o acórdão recorrido caminhou em sentido diametralmente oposto ao que dispõe a Lei Complementar em comento, ao reconhecer a possibilidade de controle ministerial sobre a atividade meio, qual seja, a atividade administrativa da Polícia Federal. A questão é constitucional na medida em que o que põe em controvérsia é a própria concepção acerca do que vem a ser o conteúdo do controle externo ministerial previsto no art. 127, inciso VII da CF” (Doc. 22, fl. 7).



    Afirma que “o controle externo da atividade policial não se sobrepõe à competência administrativa, devendo ser compatibilizado com esta” (Doc. 22, fl. 8). E conclui que “no exercício da competência que lhe é atribuída pela Constituição da República de fiscalizar externamente os órgãos policiais ( art. 129, VII), o Ministério Público só pode ter acesso a informações e documentos referentes à atividade-fim das aludidas instituições; isto é, deve visar a manutenção da regularidade e da adequação dos procedimentos empregados na execução da atividade policial” (Doc. 22, fl. 8).



    Requer, ao final, seja provido o presente recurso para julgar improcedente o pedido autoral.



    O RE foi inadmitido na origem ao fundamento de que, “em um exame superficial da matéria, próprio desta fase processual de cognição sumária, não vislumbro as apontadas violações legais e constitucionais, tendo o decisum hostilizado examinado a matéria de forma escorreita, nos termos da legislação de regência e dos precedentes jurisprudenciais” (Doc. 27).



    No Agravo (Doc. 30), a UNIÃO alega que foram preenchidos todos os requisitos intrínsecos e extrínsecos para a interposição do apelo extremo.



    É o relatório. Decido. 



     



    A Constituição Federal de 1988 ampliou sobremaneira as funções do Ministério Público, transformando-o em um verdadeiro defensor da sociedade, tanto no campo penal, com a titularidade exclusiva da ação penal pública, quanto no campo cível, como fiscal dos demais Poderes Públicos e defensor da legalidade e moralidade administrativa, inclusive com a titularidade do inquérito civil e da ação civil pública.



    Além de garantidor e fiscalizador da Separação de Poderes, o legislador constituinte conferiu ao Ministério Público funções de resguardo ao status constitucional dos indivíduos, armando-o de garantias que possibilitassem o exercício daquelas e a defesa destes.



    Para poder cumprir o seu importante papel no regime democrático, a Constituição Federal conferiu diversas funções institucionais ao Ministério Público, entre elas, a promoção privativa da ação penal; o zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos constitucionalmente assegurados, a expedição de notificações nos procedimentos administrativos de sua competência e a requisição de informação e documentos para instruí-los, a requisição de diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, bem como o exercício do controle externo da atividade policial. Além disso, o texto constitucional deixou clara a sua exemplificatividade, pois permitiu à legislação ordinária a atribuição de outras funções, desde que compatíveis com a sua finalidade constitucional.



    Ao erigir o Ministério Público como garantidor e fiscalizador da separação de poderes e, consequentemente, dos mecanismos de controles estatais (art. 129, II, da CF), o legislador constituinte conferiu à instituição função de resguardo ao status constitucional do cidadão, armando-o de funções, garantias e prerrogativas que possibilitassem o exercício daquelas e a defesa destes.



    Incorporou-se em nosso ordenamento jurídico, portanto, a pacífica doutrina constitucional norte-americana sobre a teoria dos poderes implícitos – inherent powers –, pela qual no exercício da sua missão constitucional enumerada, o órgão executivo deveria dispor de todas as funções necessárias, ainda que implícitas, desde que não expressamente limitadas (Myers v. Estados Unidos – US 272 – 52, 118), consagrando-se, dessa forma, e entre nós aplicável ao Ministério Público, o reconhecimento de competências genéricas implícitas que possibilitem o exercício da sua missão constitucional, apenas sujeitas a proibições e limites estruturais da Constituição Federal.



    Entre essas competências implícitas, não pode ser afastado o poder investigatório criminal dos promotores e procuradores, para que, nos casos que entenderem necessário, produzam as provas necessárias para combater, principalmente, a criminalidade organizada e a corrupção, não parecendo razoável o engessamento do órgão titular da ação penal, que, contrariamente ao histórico da instituição, teria cerceado os seus poderes implícitos essenciais para o exercício das suas funções constitucionais expressas.



    Obviamente que o poder investigatório do Ministério Público não é sinônimo de "poder sem limites" ou "avesso a controles", mas sim derivado diretamente das suas funções constitucionais enumeradas no art. 129 de nossa Carta Magna e com plena possibilidade de responsabilização dos seus membros por eventuais abusos cometidos no exercício das suas funções, pois, em um regime republicano, todos devem fiel observância à Lei.



    O que não se pode permitir é, sob falsos pretextos, o afastamento da independência funcional do Ministério Público e a diminuição das suas funções – expressas ou implícitas –, sob pena de grave perigo de retrocesso no combate ao crime organizado e na fiscalização à corrupção na administração pública, pois esse retorno à impunidade, como sempre alertado por NORBERTO BOBBIO, gera a ineficiência e o descrédito na Democracia.



    Desse modo, a possibilidade de requisição pelo Ministério Público de informações acerca do quantitativo discriminado de agentes e delegados por turno na Delegacia de Polícia, está dentro das atribuições do seu controle externo da atividade policial (art. 129, VII, da CF). 



    No mesmo sentido, citem-se os seguintes precedentes:



    “E M E N T A: “HABEAS CORPUS” – ALEGADA NULIDADE ABSOLUTA POR CERCEAMENTO DE DEFESA – SUPOSTA VIOLAÇÃO AO ARTIGO 475 DO CPP (ATUAL ART. 479, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 11.689/2008) – INOCORRÊNCIA – AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE QUALQUER PREJUÍZO PARA O RECORRENTE – “PAS DE NULLITÉ SANS GRIEF” – LEGITIMIDADE JURÍDICA DO PODER INVESTIGATÓRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO – INEXISTÊNCIA DE CONSTRANGIMENTO ILEGAL – PRECEDENTES – PEDIDO DE INQUIRIÇÃO DE CORRÉU PROCESSADO EM OUTRA AÇÃO PENAL – MATÉRIA NÃO SUSCITADA EM MOMENTO OPORTUNO – PRECLUSÃO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. NULIDADE PROCESSUAL E AUSÊNCIA DE PREJUÍZO – A disciplina normativa das nulidades processuais, no sistema jurídico brasileiro, rege-se pelo princípio segundo o qual “Nenhum ato será declarado nulo, se da nulidade não resultar prejuízo para a acusação ou para a defesa” (CPP, art. 563 – grifei). Esse postulado básico – “pas de nullité sans grief” – tem por finalidade rejeitar o excesso de formalismo, desde que eventual preterição de determinada providência legal não tenha causado prejuízo para qualquer das partes. Precedentes. É PLENA A LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO PODER DE INVESTIGAR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, POIS OS ORGANISMOS POLICIAIS (EMBORA DETENTORES DA FUNÇÃO DE POLÍCIA JUDICIÁRIA) NÃO TÊM, NO SISTEMA JURÍDICO BRASILEIRO, O MONOPÓLIO DA COMPETÊNCIA PENAL INVESTIGATÓRIA – O poder de investigar compõe, em sede penal, o complexo de funções institucionais do Ministério Público, que dispõe, na condição de “dominus litis” e, também, como expressão de sua competência para exercer o controle externo da atividade policial, da atribuição de fazer instaurar, ainda que em caráter subsidiário, mas por autoridade própria e sob sua direção, procedimentos de investigação penal destinados a viabilizar a obtenção de dados informativos, de subsídios probatórios e de elementos de convicção que lhe permitam formar a “opinio delicti”, em ordem a propiciar eventual ajuizamento da ação penal de iniciativa pública. Doutrina. Precedentes” (HC 93921 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, Dje. 1/2/2017).



    “Ementa: HABEAS CORPUS. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. PODER DE INVESTIGAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. POSSIBILIDADE. IMPEDIMENTO OU SUSPEIÇÃO DE MEMBRO DO ÓRGÃO MINISTERIAL QUE PARTICIPOU DA FASE INVESTIGATÓRIA. INOCORRÊNCIA. COMPETÊNCIA PARA JULGAR ARGUIÇÃO DE IMPEDIMENTO OU SUSPEIÇÃO DE PROMOTOR DE JUSTIÇA. MAGISTRADO DE PRIMEIRO GRAU. ART. 104 DO CPP. PRISÃO CAUTELAR. FUNDAMENTAÇÃO INIDÔNEA. EXCESSO DE PRAZO CONFIGURADO. 



    1. Ao concluir o julgamento do RE 593.727/MG, com repercussão geral reconhecida, o Plenário desta Corte assentou a seguinte tese: “o Ministério Público dispõe de competência para promover, por autoridade própria, e por prazo razoável, investigações de natureza penal, desde que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigação do Estado, observadas, sempre, por seus agentes, as hipóteses de reserva constitucional de jurisdição e, também, as prerrogativas profissionais de que se acham investidos, em nosso País, os Advogados (Lei 8.906/94, artigo 7º, notadamente os incisos I, II, III, XI, XIII, XIV e XIX), sem prejuízo da possibilidade – sempre presente no Estado democrático de Direito – do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente documentados (Súmula Vinculante 14), praticados pelos membros dessa instituição”.



    2. A jurisprudência do STF é no sentido de que a participação de membro do Ministério Público na fase investigatória não acarreta, por si só, seu impedimento ou sua suspeição para o oferecimento da denúncia, e nem poderia ser diferente à luz da tese firmada pelo Plenário, mormente por ser ele o dominus litis e sua atuação estar voltada exatamente à formação de sua convicção.



    3. À luz do art. 104 do CPP, é do juiz de primeira instância a competência para processar e julgar exceção de impedimento ou suspeição de promotor de justiça, a quem cabe, inclusive, decidir sobre a realização ou não de diligências solicitadas nesse incidente processual, podendo indeferir as que entender irrelevantes, impertinentes ou protelatórias (CPP, art. 400, § 1º), sem que tanto configure cerceamento de defesa.



    4. Nos termos da jurisprudência desta Corte, a mera impressão do juiz sobre a possibilidade de o paciente interferir na instrução criminal, bem como sua situação econômica, sem a indicação de elementos concretos demonstradores do risco de fuga, não constituem fundamentos idôneos para o decreto de prisão preventiva. Os autos revelam, ainda, situação configuradora de excesso de prazo da prisão cautelar.



    5. Habeas corpus denegado. Ordem concedida de ofício para revogar a prisão cautelar” (HC 85011, redator para acórdão o saudoso Min. TEORI ZAVASCKI, Primeira Turma, DJe de 22/6/2015).



    Em caso semelhante, cite-se, ainda, o RE 1.157.168, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 23/10/2018.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de fevereiro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente