Tribunal: STF
Processo: RE 1476942
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-11
Data de publicação: 2024-06-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado (eDOC 3, p. 4):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Emenda à Lei Orgânica do Município de São Paulo n.º 41/21, que estabelece regras do RPPS de acordo com a EC n.º 103/19. Preliminar. Legitimidade ativa. Inocorrência. Sindicatos e associações que representam apenas uma parcela dos servidores atingidos pela lei impugnada. Ausência de representatividade adequada. Inteligência do art. 90, inc. V, da CE. Condição que exige a totalidade da categoria e não a “expressiva parcela” ou a “significativa representatividade”. STF, AgRg na ADI 5.999-CE. Precedentes deste C. Órgão Especial. Não bastasse, hipótese em que a ADI está sustentada exclusivamente no art. 144 da CE, segundo o qual os Municípios devem atender aos princípios da Constituição Federal. Processamento ou suspensão. Inadmissibilidade. Existência de outras ações diretas de inconstitucionalidade propostas no Supremo Tribunal Federal, sustentadas no mesmo parâmetro de constitucionalidade. Questões que serão exauridas pelo C. STF, em controle abstrato. Observância do princípio constitucional da razoável duração do processo (CF, art. 5º, inc. LXXVIII), cláusula pétrea e direito fundamental acrescido pela EC n.º 45/04. Extinção. Necessidade. Exegese do art. 485, inc. VI, do NCPC. 



    Processo extinto



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 7).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXV e 8º, caput, da Constituição da República.



    Trata-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça local, por onze associações e sindicatos representantes de diversos segmentos de servidores do Município de São Paulo, em face da Emenda 41/2021 à Lei Orgânica daquele Município, que reformou o Regime Próprio de Previdência Municipal, reproduzindo as alterações promovidas pela EC 103/2019 no RPPS no âmbito da União. 



    Nas razões recursais, alega-se que, no tocante à legitimidade para a propositura de ação direta, o requisito da totalidade da representação diz respeito individualmente a cada categoria funcional atingida pela abrangência do ato questionado, e não a todas as categorias potencialmente afetadas, sob pena de obstaculizar a atividade sindical em defesa de seus representados.



    Afirma que no caso do ato ora questionado, não se atingiu uma categoria ou classe específica, mas sim todos os servidores municipais indiscriminadamente. Logo, “caso se exigisse a totalidade da representação dos servidores, isso inviabilizaria propositura da ação direta frente à Emenda 41/2021 por entidades de classe, porque, nos termos como a Corte Paulista aplicou o entendimento da Corte Suprema, deveria compor o polo passivo todas as entidades de classe do município de São Paulo (...)” (eDOC 9, p. 25).



    Sustenta também que ao entender pela impossibilidade de se conhecer o mérito da presente ação direta por já haver controle de constitucionalidade deflagrado no STF em face da EC 103/2019, o acórdão recorrido deixou de aplicar o Tema 484 da sistemática da repercussão geral.



    Argumenta que o objeto da presente ação não é o mesmo das ADIs que questionam a EC 103/2019, já em trâmite no Supremo Tribunal. In casu, “o que as recorrentes impugnam, nuclearmente, é a não observância dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade especificamente no exercício legislativo municipal em prever, para os servidores do município, aquelas medidas que foram, com ou sem razão, adotadas na esfera federal, em mero ato de replicação da Emenda Constitucional” (eDOC 9, p. 51).



    Por fim, argumenta a respeito das questões de mérito trazidas na inicial. 



    A Presidência do Tribunal de Justiça admitiu o recurso extraordinário (eDOC 15).



    Instada, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se em parecer assim ementado (eDOC 21, p. 1):



    “Recurso extraordinário. Acórdão que julgou, sem resolução de mérito, ADI quanto à Emenda 41/21 à Lei Orgânica do Município de São Paulo, que estabeleceu regras do RPPS de acordo com a EC 103/19. 1. Quanto à alegada contrariedade ao inc. XXXV do art. 5o da CF, o RE teve o seguimento negado na origem, ao teor do Tema 895/STF, não tendo a parte disso interposto agravo interno ao TJ local. Assim, esta questão precluiu. 2. Quanto à alegada ofensa ao caput do art. 8o da CF, a matéria não foi prequestionada na origem. Não obstante a parte ter interposto embargos de declaração ao TJ local, não demonstrou que a lide demandasse, precipuamente, solução ao teor dessa norma constitucional. 3. O TJ local registrou que há controle concentrado de constitucionalidade deflagrado neste e. STF quanto à matéria - ADIs 6361, 6254,6255, 6258, 6271, 6336 e 6367 -, não sendo razoável que o TJ processe ADI com o mesmo tema. O provimento do RE demanda prova plena que elida essa conclusão do TJ pela identidade de objetos das ADIs. Não feita essa prova no RE, o recurso encontra óbice da Súmula 279/STF. 4. Pelo não seguimento.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Inicialmente, verifica-se que ao entender pela ausência de legitimidade ativa dos sindicatos e associações para propor a presente ação direta, assim asseverou o Tribunal local (eDOC 3, pp. 7-8):



    “(...) verifica-se que os Autores são sindicatos e associações de servidores do Município de São Paulo, essencialmente atingidos pela Emenda à Lei Orgânica do Município de São Paulo n.º 41/21, que estabelece regras do RPPS. 



    Nesta medida, demonstrada a pertinência temática, (...).



    Todavia, verifica-se que os sindicatos e as associações representam apenas uma parcela dos servidores atingidos pela lei impugnada, sendo certo que a condição de procedibilidade é a “representatividade da categoria em sua totalidade” (idem, destacou-se) e não de “expressiva parcela dos servidores” (fl. 1.310) ou de "significativa representatividade de categorias profissionais” (idem). 



    Assim, no caso dos autos os sindicatos e as associações carecem de representatividade adequada para provocar a jurisdição constitucional abstrata e impugnar a lei questionada.”



    O entendimento acima restringe indevidamente o direito constitucionalmente consagrado do acesso à justiça, mais especificamente, ao controle de constitucionalidade, ainda que no âmbito estadual.



    O objeto da ação direta é a Emenda à Lei Orgânica do Município de São Paulo n.º 41/21, que estabelece regras do Regime Próprio de Previdência Social do Município de São Paulo. Como apontado em diversas passagens das razões recursais, o ato questionado não se limita a atingir algumas categoria ou classes, mas tem impacto sobre toda as categorias do funcionalismo público municipal. 



    Ao longo dos anos este Supremo Tribunal Federal tem consolidado critérios que devem, como regra, orientar a aferição da legitimidade ativa de associações para propor ações do controle concentrado de constitucionalidade. Em voto de minha lavra, consignei que: 



    “a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estabelece os seguintes requisitos a serem atendidos pelas entidades de classe no ajuizamento de ação de controle concentrado: a) abrangência nacional; b) delimitação subjetiva da associação; c) pertinência temática; e d) compatibilidade entre a abrangência da representação da associação e o ato questionado.” (ADI 4912, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 11/05/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-106 DIVULG 23-05-2016 PUBLIC 24-05-2016).



    A questão posta nos autos refere-se ao item “d” do precedente citado, no entanto, é distinta da controvérsia normalmente enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal, que refere-se à representação de “fração da classe”. 



    Aqui, é o ato normativo que é mais abrangente: refere-se a todos os servidores públicos municipais, e não apenas àqueles representados pelas categorias das associações e sindicatos autores. 



    Nesses casos, não há realmente jurisprudência consolidada com força de precedente a negar a legitimidade a associações em que nem todos os associados são atingidos por determinada norma ou em que, embora tenha todos os seus associados atingidos, não sejam estes os únicos. 



    Venho defendendo uma compreensão mais elastecida do critério da legitimidade para hipóteses em que há dúvidas a seu respeito (ADI 5739, ADC 26). Por isso, entendo que a dúvida quanto à legitimidade deve favorecer a autora.



    O acesso à jurisdição constitucional não deve ser visto de maneira a levar a efeito uma compreensão que, na interpretação constitucional, prestigie o sentido que dificulte ou impossibilite o exercício dessa importante atribuição constitucional.



    In casu, a ação foi proposta por onze autores, entre eles associações e sindicatos. É incabível na presente sede recursal a análise do cumprimento por cada um deles dos requisitos formais exigidos para configuração da legitimidade, bem como dos demais critérios jurisprudenciais acima citados. Tal aferição deve ser feita individualmente pelo Tribunal de Justiça, restando desde já satisfeita apenas a exigência da adequada representatividade.



    De outro lado, também asiste razão aos recorrentes no tocante à aplicação do Tema 484 da sistemática da repercussão geral aos autos. Nesse ponto, assim manifestou-se o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (eDOC 3, p. 10):



    “Todavia, tendo-se presente que esta ADI está amparada em princípios da CF e que há “Controle concentrado de constitucionalidade deflagrado no STF (ADIS 6361, 6254, 6255, 6258, 6271, 6336 e 6367)” (fl. 1.228), não se admite o processamento ou sequer a suspensão da presente demanda, pois não há propriamente simultaneus processus, na medida em que o parâmetro de constitucionalidade é exatamente o mesmo.” 



    Como parece reconhecer o acórdão recorrido, a orientação jurisprudencial consolidada e reafirmada pelo Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do RE 650.898-RG, Redator p/ o acórdão o Min. Roberto Barroso, DJe 24.08.2017, pela sistemática da repercussão geral, é de que: “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”. 



    De fato, diversas foram as discussões abarcadas pelo Plenário desta Corte, ao longo dos anos, com o objetivo de se estabelecer uma adequada divisão entre as competências dos Tribunais de Justiça Estaduais e deste Tribunal, no tocante ao controle de constitucionalidade de diplomas normativos estaduais. 



    Restou-se decidida, quando da interposição simultânea de iguais demandas nos TJ’s e no STF, a suspensão do trâmite processual naqueles tribunais, até julgamento definitivo da matéria por esta Corte.



    Ocorre que não consta neste Supremo Tribunal o trâmite de qualquer ação que tenha como objeto a constitucionalidade da Emenda n.º 41/21 à Lei Orgânica do Município de São Paulo. As ADIS 6361, 6254, 6255, 6258, 6271, 6336 e 6367 citadas no acórdão recorrido tem como objeto dispositivos da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019.



    Ainda que a Emenda à Lei Orgânica reproduza o conteúdo da Emenda Constitucional nº 103/2019, o que levou àquela Corte a afirmar que “o parâmetro de constitucionalidade é exatamente o mesmo”, os fundamentos para a declaração de inconstitucionalidade não são os mesmos, como é possível constatar da inicial e dos reiterados apontamentos em sede recursal. 



    Assim, a extinção do processo sem julgamento de mérito não encontra justificativa na normativa processual constitucional, seja pela suposta ilegitimidade ativa ou pela existência de “controle concentrado de constitucionalidade deflagrado no STF (ADIS 6361, 6254, 6255, 6258, 6271, 6336 e 6367)”.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 932, V, b, do CPC, para reformar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para que prossiga no julgamento da ação. 



    Publique-se.



    Brasília, 11 de junho de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente