Tribunal: STF
Processo: MS 39556
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Israel Alves da Silveira contra acórdão do Tribunal do Contas da União, que teve por objeto prestação de contas dos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar recebidos pelo Município de Serra Talhada/PE no exercício de 2012. 



    O impetrante narra, em síntese, que o Tribunal de Contas não reconheceu a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento, em desacordo com posicionamento firmado no Supremo Tribunal Federal. Eis os fatos sintetizados na inicial: 



    “Em julgamento datado de 29/03/2022, Acórdão nº 1743/2022 (Doc. 03a), o TCU condenou o impetrante ao ressarcimento do erário, no valor total de R$ 153.178,92 (cento e cinquenta e três mil cento e setenta e oito reais e noventa e dois centavos), sendo R$ 82.850,74 (oitenta e dois mil oitocentos e cinquenta reais e setenta e quatro centavos) relativos a suposta não confirmação de entrega de produtos e R$ 70.328,18 (setenta mil trezentos e vinte e oito reais e dezoito centavos) relativos a suposta falta de comprovação documental de despesas, fatos esses que teriam ocorrido entre 17/02/2012 e 17/12/2012. 



    Além disso, foi aplicada multa no valor de R$ 27.000,00 (vinte e sete mil reais), com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do RI/TCU. 



    Interposto Recurso de Reconsideração em face da referida decisão, este foi desprovido, nos termos do Acórdão nº 6417/2023 (Doc. 03b). 



    Ainda foram opostos embargos de declaração, que igualmente não foram providos, conforme Acórdão nº 10370/2023 (Doc. 03c), tendo o julgamento ocorreu em 05/09/2023.” (documento eletrônico 1, p. 7)



    Sustenta a incidência de prescrição quinquenal na tomada de contas especial perante o Tribunal de Contas da União, indicando como termo inicial da contagem do prazo 17/12/2012, data do “último ato ilegal supostamente praticado” e, como segundo argumento, 29/4/2013, dia em que fora apresentada a prestação de contas. 



    Requer, em caráter liminar, “a suspensão dos efeitos dos Acórdãos de nºs 1743/2022 (Doc. 03a), 6417/2023 (Doc. 03b) e 10370/2023 (Doc. 03c), proferidos nos autos do Processo nº 029.138/2019-1” e, no mérito, o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento no aludido processo, determinando-se o arquivamento imediato do feito.



    Em despacho de 5/2/2024, determinei a notificação da autoridade impetrada para prestar informações. Em resposta, o TCU apresentou manifestação, cuja ementa está assim redigida:



    “EMENTA: Mandado de Segurança impetrado por Israel Alves da Silveira, com vistas à anulação de atos do Tribunal de Contas da União adotados no processo de tomada de contas especial TC 029.138/2019-1 (Acórdão 1743/2022-TCU-1ª Câmara, Acórdão 6417/2023-TCU-1ª Câmara e Acórdão 10370/2023-TCU-1ª Câmara), por meio dos quais as contas do impetrante foram julgadas irregulares com condenação ao pagamento de débito e multa. 



    1. PRESCRIÇÃO: indefinição, a exemplo do prazo prescricional, do seu termo a quo e, ainda, dos eventuais marcos suspensivos ou interruptivos, das balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada no julgamento do RE 636.886 de que são prescritíveis as pretensões de ressarcimento oriundas de acórdãos de Tribunais de Contas. Fundamentação exposta pelo Relator que se referiu essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal. 



    2. Necessidade de se extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. Subsistência de precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei n. 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória. 



    3. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU. 



    4. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos. 



    5. TUTELA DE URGÊNCIA: impossibilidade de acolhimento do pedido de decisão liminar visando à suspensão dos Acórdão 1743/2022-TCU-1ª Câmara, Acórdão 6417/2023-TCU-1ª Câmara e Acórdão 10370/2023-TCU-1ª Câmara, uma vez não preenchidos os requisitos previstos no art. 7º, inciso III da Lei 12.016/2009 para a sua concessão, porquanto ausentes a relevância de seus fundamentos (fumus boni iuris) e o risco de que se possa tornar inócua a decisão final a ser proferida (periculum in mora). 



    6. Possibilidade de risco inverso, caso seja deferida a medida liminar pleiteada pelos Impetrantes, consistente na probabilidade de os supostos prejuízos não serem ressarcidos aos cofres públicos. 



    7. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora.” (documento eletrônico 16, p. 1-2)



    Em decisão de 26/2/2024, deferi o pedido de liminar para suspender os efeitos prolotados na tomada de contas, até julgamento definitivo deste mandado de segurança e determinei a oitiva da Procuradoria-Geral da República (documento eletrônico 25).



    O impetrante opôs embargos de declaração contra a decisão, apontando erro material na parte dispositiva, por constar referência ao Processo TC n. 002.552/2024-8, de autuação administrativa interna do TCU, quando o correto seria o Processo TC n. 029.138/2019-1.



    Em sequência, a PGR se manifestou pela concessão da segurança, divergindo, todavia, quanto ao fundamento da prescrição. Afirma que os fatos imputados ao impetrante foram objeto de análise pelo Ministério Público Federal no Estado de Pernambuco, que promoveu o arquivamento de notícia de fato instaurada para esse fim, ao fundamento do implemento da prescrição penal. 



    Na promoção de arquivamento, a conduta teria sido tipificada, em tese, no crime do art. 315 do Código Penal, cuja pena máxima em abstrato prescreve em três anos. Assim suscita a seguinte argumentação:



    “24. Ocorrida a prestação de contas em 29/04/2013, passaram-se 2 anos, 9 meses e 27 dias até o início da fiscalização interna em 26/02/2016, que suspendeu o prazo prescricional. De se ver que usando-se do prazo de 3 anos, por empréstimo da seara penal, a prescrição da Lei 9.873/1999 implementa-se, entre 04/2019, quando a fiscalização interna teve fim, e 08/2019, quando a TCE foi instaurada no TCU, pelo prazo prescricional restante de 2 meses e 3 dias.” (documento eletrônico 31 - grifei)



    É o relatório. Decido.



    O presente mandado de segurança comporta julgamento imediato, com base em jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Em análise preliminar deste autos, deferi o pedido de liminar, por constatar probabilidade no direito invocado pelo impetrante. Naquela ocasião, ressaltei que o Supremo Tribunal Federal, em sua atual jurisprudência, reconhece que tanto a pretensão de ressarcimento quanto a pretensão sancionatória exercidas pelo Tribunal de Contas da União prescrevem, sendo aplicáveis, a ambas, o prazo de prescrição e os marcos interruptivos indicados na Lei Federal n. 9.873/1999.



    Nesse sentido, registro o seguinte julgado da minha relatoria:



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONDENAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. OBSERVÂNCIA DA LEI FEDERAL N. 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – O exercício das pretensões de ressarcimento e punitivas pelo Tribunal de Contas da União está sujeito aos efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com o prazo e marcos interruptivos previstos na Lei federal n. 9.873/1999, conforme firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    II – Inexistência, no caso concreto, de marco temporal apto a interromper a prescrição antes do fim do prazo de cinco anos, contado da prática do ato. Atos apontados pela recorrente e praticados na fase de controle interno que não traduzem medida inequívoca de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada e que, posteriormente, tenham coincidido com o objeto de procedimento instaurado no âmbito do Tribunal de Contas União. 



    III – Recurso que não apresenta argumentos capazes de contornar o entendimento adotado na decisão recorrida de que tais atos não possuíam aptidão para interromper o lapso prescricional. 



    IV - Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 35844 AgR/DF, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 20/3/2024)



    Em idêntica compreensão, vide MS 36905 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 26/8/2022; MS 38330 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 6/12/2022; e MS 35815 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 4/7/2023.



    Apontei, ainda, que o próprio TCU reconhece a aplicação das regras previstas na Lei federal n. 9.873/1999 à prescrição nos processos de controle externo, nos termos da Resolução TCU n. 344, de 11 de outubro de 2022. 



    Nessa linha, entendo que, de fato, a solução do presente caso se dá a partir da prescritibilidade das pretensões punitiva e de ressarcimento exercidas pelo TCU e na forma da Lei Federal n. 9.873/1999. 



    Eis os fundamentos adotados para deferimento da liminar, que ora reforço:



    “Partindo dessas premissas e examinando o caso concreto, verifica-se que os fatos imputados ao impetrante dizem respeito ao período de 17/2/2012 a 17/12/2012, conforme tabela de débitos inscrita no Acórdão n. 6.417/2023-TCU 1ª Câmara (documento eletrônico 5, p. 27). A partir de 17/12/2012 teria iniciado, portanto, o prazo de cinco anos para exercício da pretensão punitiva e de ressarcimento pela Corte de Contas.



    No entanto, apenas em 19/10/2020 sobreveio a citação, por edital, do impetrante, conforme informado pela autoridade impetrada. A condenação em débito e multa, por sua vez, deu-se apenas em 29/3/2022, dez anos após os fatos praticados.



    O TCU argumenta que o prazo inicial seria 29/4/2013, data em que as contas foram prestadas pelo impetrante, com amparo no art. 4º, II, da Resolução TCU n. 344/2022 (‘O prazo de prescrição será contado: II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise inicial’).



    Sustenta, ainda, a ocorrência dos seguintes marcos interruptivos de prescrição, que importaram, segundo aduz, a apuração do fato antes da condenação:



    ‘a) 26/02/2016: Informação FNDE 95/2016, que inicialmente avaliou a prestação de contas dos recursos federais aplicados e apontou diversas irregularidades, propondo a adoção de providências saneadoras (doc. 2); 



    b) 15/08/2017: Parecer FNDE 2778/2017, cujo teor constata a ocorrência de prejuízos ao erário na gestão dos correspondentes recursos federais, com encaminhamento do processo à Coordenação de Tomada de Contas Especial (doc. 3); 



    c) 18/05/2018: Relatório do Tomador de Contas Especial 281/2018, com as conclusões do órgão repassador dos recursos a respeito das irregularidades apuradas (doc. 4); 



    d) 01/04/2019: Relatório de Auditoria da Controladoria-Geral da União 319/2019, com as conclusões do órgão de controle interno sobre as irregularidades apuradas (doc. 5).’ (documento eletrônico 16, p. 11 - grifei)



    No entanto, ao menos nesta análise preliminar, os dois primeiros marcos apontados pela autoridade não configuram efetivos marcos interruptivos da prescrição, pois não traduzem medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada, e que, posteriormente, tornaram-se objeto da tomada de contas especial; requisito indispensável para fazer deflagrar a interrupção dos prazos, como tem entendido o Supremo Tribunal Federal (MS 36.990-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 1/6/2023).



    A rigor, consta no documento intitulado ‘Informação FNDE 95/2016’ apenas análise inicial da prestação de contas e que culmina com propostas de providências saneadoras. A sugestão final da própria autoridade administrativa é ‘manter a situação da prestação de contas ‘em análise técnica’ e a situação da obrigação de prestar contas para ‘adimplente’’ (documento eletrônico 19, p. 7).



    O Parecer FNDE 2778/2017, por sua vez, também não configura manifestação final do órgão, não constando sequer o nome do impetrante no documento.



    Apenas em 18/5/2018, foi lavrado o Relatório do Tomador de Contas Especial 281/2018, contendo as conclusões do órgão repassador de recursos a respeito das irregularidades apuradas.



    Sucede que, nesta data, já havia decorrido mais de cinco anos, seja contados da data dos fatos (17/12/2012), seja da data apontada como termo inicial da prescrição pela própria autoridade impetrada, qual seja, 29/4/2013.



    Assim, entendo que há plausibilidade do direito invocado pelo impetrante, o que autoriza, nesta fase, o deferimento da liminar, havendo caso análogo, da minha relatoria:



    ‘Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA . OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – O exercício das pretensões de ressarcimento e punitivas pelo Tribunal de Contas da União está sujeito aos efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com o prazo e marcos interruptivos previstos na Lei federal n. 9.873/1999, conforme firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. III – Inexistência, no caso concreto, de marco temporal apto a interromper a prescrição antes do fim do prazo de cinco anos, contado da prática do ato. Atos apontados pela recorrente e praticados na fase de controle interno que não traduzem medida inequívoca de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada e que, posteriormente, tenham coincidido com o objeto de procedimento instaurado no âmbito do Tribunal de Contas União. IV – Recurso que não apresenta qualquer argumento capaz de contornar o entendimento adotado na decisão recorrida de que tais atos não possuíam aptidão para interromper o lapso prescricional. V - Agravo regimental a que se nega provimento.’ (MS 36461 AgR/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe de 23/10/2023 - grifei)



    Posto isso, tendo em vista os julgados já prolatados nesta matéria pelo Supremo Tribunal Federal e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, defiro o pedido de liminar (Lei Federal nº 12.016/2009, art. 7º, III; RISTF, art. 203, §1º) para suspender os efeitos do Acórdãos prolatados na TC 002.552/2024-8, até julgamento definitivo deste mandado de segurança.” (documento eletrônico 25)



    Reexaminando o caso, entendo que houve, no caso vertente, a prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento exercidas pelo TCU.



    Com efeito, os fatos imputados ao impetrante dizem respeito ao período de 17/2/2012 a 17/12/2012, conforme tabela de débitos inscrita no Acórdão n. 6.417/2023-TCU 1ª Câmara (documento eletrônico 5, p. 27). A partir de 17/12/2012 teria iniciado, portanto, o prazo de cinco anos para exercício da pretensão punitiva e de ressarcimento pela Corte de Contas. 



    Contudo, apenas em 19/10/2020 sobreveio a citação, por edital, do impetrante, conforme informado pela autoridade impetrada. A condenação em débito e multa, por sua vez, deu-se apenas em 29/3/2022, dez anos após os fatos praticados.



    O TCU argumenta que o termo inicial para contagem do prazo prescricional seria 29/4/2013, data em que as contas foram prestadas pelo impetrante. Sustenta, ainda, a ocorrência de marcos interruptivos de prescrição, que importaram a apuração do fato antes da condenação.



    Consta no Acórdão n. 6417/2023 o enfrentamento realizado pelo órgão a respeito das alegações de prescrição do impetrante, com a indicação dos supostos marcos interruptivos. Confira-se o seguinte trecho:



    “Neste caso, o prazo prescricional começou a fluir em 29/4/2013, quando foi enviada a prestação de contas do PNAE, exercício de 2012 (peça 5, p. 58). 



    Interrompeu-se em 26/2/2016, quando o FNDE emitiu a Informação 95/2016 (peça 5, p. 64 a 70), que inicialmente avaliou a prestação de contas do programa e apontou diversas irregularidades. 



    O ex-prefeito Carlos Evandro Pereira e o Município foram notificados, pela primeira vez, pelo FNDE, em 15/08/2017, para que adotassem as providências necessárias à regularização da prestação de contas do PNAE 2012 (peça 7, p. 62). 



    A primeira instrução da então Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE) foi emitida em 18/11/2019 (peças 16 a 18), e o ora recorrente, Israel Alves da Silveira, foi citado, em 25/9/2020, via edital (peça 39), tendo apresentado defesa, em 14/5/2021 (peça 47). 



    Pelo exposto, considerando-se como marcos interruptivos apenas uma causa de mesma natureza (Informação 95/2016, em 26/2/2016 e citação de Israel Alves da Silveira, em 25/9/2020), da forma como interpretou o MP/TCU, não se consumou a prescrição quinquenal, nesta TCE. Tampouco o processo permaneceu paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, tendo em vista os demais atos processuais supracitados.” (documento eletrônico 5, p. 42)



    Examinando os marcos interruptivos citados pela autoridade impetrada, todavia, entendo que os dois primeiros suscitados não traduzem medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada, e que, posteriormente, tornaram-se objeto da tomada de contas especial; requisito indispensável para fazer deflagrar a interrupção dos prazos, como tem entendido o Supremo Tribunal Federal (MS 36.990-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 1/6/2023).



    Com relação ao primeiro, traduzido pelo documento intitulado “Informação FNDE 95/2016”, há apenas análise inicial da prestação de contas e que culmina com propostas de providências saneadoras. A sugestão final da própria autoridade administrativa é “manter a situação da prestação de contas ‘em análise técnica’ e a situação da obrigação de prestar contas para ‘adimplente’” (documento eletrônico 19, p. 7). Portanto, não se trata de medida suficiente para representar inequívoca apuração contra o impetrante.



    No que concerne ao Parecer FNDE 2778/2017, este não configura manifestação final do órgão, não constando sequer o nome do impetrante no documento. 



    Apenas em 18/5/2018, foi lavrado o Relatório do Tomador de Contas Especial 281/2018, contendo as conclusões do órgão repassador de recursos a respeito das irregularidades apuradas. Sucede que, nesta data, já havia decorrido mais de cinco anos, seja contados da data dos fatos (17/12/2012), seja da data apontada como termo inicial da prescrição pela própria autoridade impetrada, qual seja, 29/4/2013.



    Portanto, houve a prescrição das pretensões exercidas pelo TCU. 



    Note-se, ainda, apenas para reforçar a irrazoabilidade do cenário, que a Administração teria permanecido por quase seis anos em instrução procedimental, a revelar o significativo decurso de tempo antes da própria instauração do processo no âmbito do órgão de controle externo.



    Posto isso, tendo em vista os julgados já prolatados nesta matéria pelo Supremo Tribunal Federal e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, concedo a segurança para reconhecer a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento do TCU na TC n. 029.138/2019-1 em relação ao impetrante, ficando prejudicados os embargos de declaração opostos contra a decisão que deferiu o pedido de liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator