Tribunal: STF
Processo: ARE 1523316
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-18
Data de publicação: 2024-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Recurso Extraordinário com Agravo. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Intervenção do poder judiciário em políticas públicas. Excepcionalidade. Caso de inércia e desídia do poder público no tocante à preservação do meio ambiente. Verificação da hipótese no feito. Medida judicial proporcional. Reexame de fatos e provas: óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público contra o Município do Rio de Janeiro e outro, em razão de loteamento de irregular ocorrido em área de proteção ambiental. 



    2. O pedido foi julgado procedente pelo Juízo, decisão confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ficando condenado o recorrente a realocar as famílias ocupantes do imóvel em questão e a proceder à recomposição da área degradada, considerada “a respectiva omissão no que tange ao seu poder-dever de agir, ao não tomar as providências que lhe competia para impedir o crescimento do loteamento e a continuidade das construções irregulares”. 



     II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    3. As questões em discussão referem-se a (i) ingerência do Judiciário no Poder Executivo na implementação de políticas públicas e (ii) na inexistência de responsabilidade do Município do Rio de Janeiro, sob alegação de ter atuado dentro da sua capacidade coercitiva, notificando o proprietário e realizando o embargo da obra. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    4. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República.



    5. Em aprofundamento da sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à proteção do meio ambiente e da saúde pública. 



    6. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público. 



    7. Guardadas tais balizas, verifica-se que o Colegiado a quo concluiu que a responsabilidade do Município, no caso, decorre da circunstância de que, apesar de ter conhecimento da existência do loteamento irregular, atuou de forma insuficiente e inoperante, permitindo, com tal omissão, o crescimento da ocupação indevida e o agravamento do dano ambiental e da precariedade da situação das famílias que ali se encontram. 



    8. Por conseguinte, justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, procedimento que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



      IV. DISPOSITIVO 



    9. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



    DECISÃO



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. INQUÉRITO CIVIL INSTAURADO COM ORIGEM EM REPRESENTAÇÃO OFERECIDA PELA SECRETARIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE. DEVER DO MUNICÍPIO DE ZELAR PELO ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL. OMISSÃO ESPECÍFICA DO PODER PÚBLICO NO QUE TANGE AO SEU PODER-DEVER DE AGIR, AO NÃO TOMAR AS PROVIDÊNCIAS QUE LHE COMPETIA PARA IMPEDIR O CRESCIMENTO DO LOTEAMENTO E A CONTINUIDADE DAS CONSTRUÇÕES IRREGULARES, ATUANDO DE FORMA INEFICIENTE. RESPONSABILIDADE DE NATUREZA SOLIDÁRIA E DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO – AUTOR DA AÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. PRINCIPIO DA SIMETRIA. PRECEDENTES STJ. SENTENÇA QUE SE MANTÉM. IMPROVIMENTO AOS RECURSOS.” (e-doc. 19).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 26).



    3. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violados os arts. 2º; 37, § 6º; e 167, incs. I e II, da Constituição da República e contrariados os princípios da separação dos Poderes, da reserva do possível e da reserva orçamentária, além de inobservado o decidido pelo STF no Tema nº 698 do rol da Repercussão Geral.



    3.1. Assevera que os pedidos, no tocante ao recorrente, devem ser julgados improcedentes, tendo em vista que não se comprovou a omissão alegada. Ao contrário, segundo alega, ficou até mesmo assentado no acórdão recorrido que o Município atuou no máximo de sua capacidade coercitiva, notificando o proprietário e realizando o embargo da obra. 



    3.2. Discorre sobre a contrariedade ao princípio da separação dos Poderes, afirmando que as obrigações impostas ao ente federado não estão previstas em qualquer dispositivo constitucional, tendo o Judiciário extrapolado suas funções, tendo em vista caber ao Administrador “a definição de qual é o melhor lugar para a intervenção ocorrer primeiro”, considerando que “a alocação prioritária de recursos públicos não pode ser definida aleatoriamente, submetida a uma inafastável visão de túnel, típica de tutelas jurisdicionais voltadas a resolução de uma demanda específica”.



    3.3. Aludindo à gravíssima crise financeira em que se encontra o Município do Rio de Janeiro, sustenta a impossibilidade de realizar, “em apenas 180 dias, delicadíssimas intervenções de restauração ambiental e regularização de loteamento”. 



    3.4. Relata que o teor do art. 30, inc. VIII, da CRFB não enseja a responsabilização do Município nos termos em que deferidos, porquanto “o direito brasileiro não adotou, no campo da responsabilidade ambiental, a denominada teoria do risco integral”. Além do que: (i) “não há conduta alguma legitimamente imputável ao ente municipal que pudesse justificar a sua condenação”, (ii) “eventuais problemas de dano ambiental verificados na região teriam origem em FATO EXCLUSIVO DE TERCEIROS, que ergueram um sem número de construções irregulares, sem a adequada licença”, e (iii) “não há sentido algum em se condenar a sociedade a arcar com todos os custos da reparação do dano ambiental, se ela mesma foi a vítima do dano”.



    3.5. Ao final, requer o provimento do extraordinário a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos em relação ao Município do Rio de Janeiro (e-doc. 30)



    É o relatório.



    Decido.



    4. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro pretendendo a responsabilização do proprietário do terreno (1º Réu) e do Município do RJ (2º Réu) por danos ambientais em razão de loteamento irregular. 



    A ação tem como base o inquérito civil instaurado com origem em representação oferecida pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Prefeitura do RJ, conforme cópias acostadas à inicial.



    (...)



    Inicialmente, é importante registrar que a questão da irregularidade do loteamento restou incontroversa e que o Município recorre visando apenas o afastamento da sua responsabilidade pelo ato danoso. 



    Alega o Município, em seu apelo, que vem adotando políticas públicas de habitação que, no entanto, não são suficientes para evitar o crescimento desordenado das cidades e a consequente favelização, em razão da crise econômica, ressaltando que não foi omisso no caso em questão. 



    No entanto, não lhe assiste razão.



    Como se sabe, cabe ao Município atuar na contenção da ocupação desordenada e irregular do solo urbano. Tal responsabilidade tem assento no art. 30, inciso VIII, da CF/ 88:



    “Art. 30. Compete aos Municípios: 



    (...) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. (...)”



    Pelo que consta dos autos, embora tenha notificado o proprietário e realizado o embargo da obra, o Município foi inerte no que tange ao seu poder-dever de agir, ao não tomar as providências que lhe competia para impedir o crescimento do loteamento e a continuidade das construções irregulares, atuando de forma ineficiente. 



    Dessa forma, o Município deixou de exercer corretamente seu poder de polícia para limitar o direito individual da propriedade em razão do interesse público.



    A ocupação irregular de área onde não era possível a urbanização, ocorreu em razão da falha da Municipalidade quanto ao seu dever de zelar pelo adequado ordenamento territorial, razão pela qual, deve ser responsabilizado.



    (...)



    Sobre a responsabilidade, vale ressaltar que, embora solidária é de execução subsidiária.



    (...)



    Portanto, diante da omissão em seu dever de atuar, não adotando as medidas necessárias para impedir o loteamento irregular, se mostra correta a sentença no que tange a responsabilização do Município do RJ.” (e-doc. 26).



    5. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República.



    6. Em aprofundamento da sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à proteção do meio ambiente e da saúde pública.



    7. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 13/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, p. 29/08/2022).



    8. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedentes desta Suprema Corte:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013).



    9. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. do Acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023), no qual fixada, dentre outras, a seguinte tese:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.”



    10. Da leitura do que transcrito quanto aos fundamentos do acórdão recorrido, verifica-se, conforme o Colegiado a quo, que a responsabilidade subsidiária do Município, no caso, decorre da circunstância de que, apesar de ter conhecimento da existência do loteamento irregular, atuou o ente federado de forma insuficiente e inoperante, permitindo, com tal omissão, o crescimento da ocupação indevida e o agravamento do dano ambiental e da precariedade da situação das famílias que ali se encontram. 



    11. Por conseguinte, torna-se justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    12. Com efeito, para decidir em sentido contrário à entendimento do Tribunal a quo, seria necessário analisar os elementos fático-probatórios constantes dos autos, o se faz inviável no campo do recurso extraordinário. Incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF: 



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    13. Nessa linha são os seguintes precedentes jurisprudenciais do Pretório Excelso:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. REGULARIZAÇÃO. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 844.039-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24/08/2015; ARE 1.271.280-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 25/09/2020; e ARE 1.238.534-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/09/2020. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (ARE nº 1.330.334-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 30/08/2021, p. 20/09/2021; grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. REGULARIZAÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 2. Agravo interno DESPROVIDO, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (ARE nº 1.331.958-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 08/09/2021, p. 27/09/2021; grifos nossos).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” 



    (ARE nº 1.378.111-AgR/MA, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 04/07/2022, p. 11/07/2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. RISCO DE DANO AMBIENTAL. DEVER DO PODER PÚBLICO DE FISCALIZAÇÃO. POSSIBIBILIDADE DE O JUDICIÁRIO DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAR MOTIVO OBJETIVAMENTE MENSURÁVEL. PRECEDENTE. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE NÃO SE AFASTA DESSE ASSENTIMENTO E, MAIS AINDA, RESOLVE A CAUSA EM INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO LOCAL E EM EXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA/STF. MANIFESTA IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTA. 1. O Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento acerca da possibilidade de o Judiciário determinar, ao Poder Público, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas, de modo que disso não se afastou o Tribunal de origem. 2. Quanto à questão acerca da limitação orçamentária para o cumprimento da obrigação de fazer determinada na sentença da ação civil pública, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal também se consolidou no sentido de que ‘o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais’. (RE 820.910-AgR/CE, relator o ministro Ricardo Lewandowski). 3. O Tribunal de origem, para concluir, no caso, pelo dever do poder público municipal de fiscalização e regularização do loteamento, além do risco de dano ambiental, amparou-se na análise legislação local e na apreciação do acervo fático-probatório dos autos, o que atrai a aplicação, na espécie, dos óbices dos Enunciados n.s 279 e 280 da Súmula/STF. 4. Ante a manifesta improcedência do recurso, mostra-se cabível a condenação do agravante ao pagamento da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, conforme previsto no § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 5. Agravo interno desprovido.” 



    (ARE nº 1.329.243-AgR/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j.23/11/2021, p. 17/12/2021).



    14. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    15. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    16. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de novembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator