Tribunal: STF
Processo: ARE 1324393
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-04
Data de publicação: 2024-09-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL INATIVO. Ribeirão Preto. Técnico em Enfermagem. Pretensão ao recálculo dos proventos de aposentadoria especial, calculada pela média aritmética simples das maiores contribuições vertidas em 80% de todo o período contributivo. Admissibilidade. Autor comprovou ter trabalhado mais de vinte e cinco anos sob condições insalubres, além de ter ingressado no serviço público municipal anteriormente à entrada em vigor das Emendas Constitucionais 20/98 e 41/03, fazendo jus à aposentadoria especial, com integralidade dos proventos e paridade remuneratória com o pessoal da ativa. Recursos não providos” (eDOC 13, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, II; e 40, § 10º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se ser inaplicável ao recorrido o tempo especial para aposentadoria em razão do exercício de atividade insalubre, conforme previsto no art. 57 da Lei nº 8.213/1991.



    Com base nisso, alega-se que o recorrido não possui tempo para aposentadoria segundo as regras das Emendas Constitucionais nº 41/2003 e nº 47/2005.  Aduz-se que as Emendas Constitucionais 41/03 e 47/05, que prescrevem regras de transição para aposentadoria dos servidores públicos, estabelecem CRITÉRIOS ESPECÍFICOS para que os servidores se aposentem com proventos integrais e paridade salarial, não fazendo qualquer ressalva ou norma diferenciada para aqueles beneficiários da aposentadoria especial (eDOC 16, p. 21).



    Alega-se, ainda, não ser possível a conversão de tempo especial em comum, dado que a Constituição Federal veda a contagem ficta de tempo de contribuição. 



    Argumenta-se que inexiste previsão constitucional para que a lei possa regulamentar e conceder a conversão de tempo especial em comum ao servidor público (...) e que (...) consta vedação expressa no artigo 40, §10, da CF/88 no que diz respeito à conversão de tempo fictício permitida ao servidor vinculado ao RGPS (eDOC 16, p. 10).



    Afirma-se ser necessária a efetiva contribuição dos servidores durante o período de atividade, de forma a manter equilíbrio financeiro e atuarial de todo o sistema previdenciário.



    Com base no exposto, requer-se que o valor dos proventos da aposentadoria seja calculado segundo a média aritmética de 80% dos maiores salários de contribuição, ou seja, sem o benefício da integralidade e da paridade.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que, à época da edição das Emendas Constitucionais nº 41/2003 e 47/2005, a recorrente havia preenchidos os requisitos para a aposentadoria segundo o tempo de contribuição previsto para a aposentadoria especial, de modo que lhe assiste direito à aplicação das regras da integralidade e da paridade. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Depreende-se da certidão de f. 40, que, até 12.9.2014, o autor contava 28 anos, 03 meses e 10 dias de serviço público na Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto, contando com mais de 25 anos de atividade junto à UBS Parque Ribeirão Preto, da Secretaria Municipal da Saúde, no cargo público de Auxiliar de Enfermagem e, a partir de 1.11.1994, de Técnico em Enfermagem, conforme Decreto nº 348/94, passando a perceber adicional de insalubridade a partir de 28.10.1986, não constando em seu prontuário registro de remoção (f. 42) 



    Assim, após completar 28 de atividade insalubre, conforme Perfil Profissiográfico Previdenciário PPP (f. 41/2) e Laudo Técnico (f. 43/8), em 18 de setembro de 2014, o autor requereu na esfera administrativa a concessão de aposentadoria especial (f. 30). 



    Ocorre que, embora o réu tenha reconhecido o direito do autor à aposentadoria especial (f. 189), procedeu ao cálculo do benefício pela da média aritmética simples dos maiores salários de contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo.



    Pois bem.



    Ao julgar o Mandado de Injunção nº 721-DF, assentou o STF que, na falta de norma regulamentadora do direito constitucional à aposentadoria especial do servidor público, aplica-se supletivamente o art. 57, da Lei Federal nº 8.213, de 24 de julho de 1991 (...)



    Tal entendimento originou a Súmula Vinculante nº 33 (DJe nº 77, de 24/04/2014, p. 1) e vem sendo reiteradamente adotado, com efeito erga omnes, em decisões proferidas pelo C. Órgão Especial deste E. Tribunal, em mandados de injunção impetrados contra o Governador do Estado de São Paulo (MI nº 168.148-0/1, j. 6.5.09, v.u., Rel. Des. Aloísio de Toledo César; MI nº 168.150-0/0, j. 15.4.09, v.u., Rel. Des. Reis Kuntz, entre muitos outros). 



    Há vários precedentes da Seção de Direito Público deste Tribunal (Apelação nº 836.305-5/1, j. 22.6.09, por maioria, Rel. Des. Barreto Fonseca; MI nº 866.202-5/6, j. 25.8.09, v.u., Rel. Des. Antonio Carlos Malheiros; Apelação nº 0004723-57.2010.8.26.0246, Rel. Des. Carlos Eduardo Pachi, j. 15.8.2011, v.u.; Apelação nº 990.10.183452-9, rel. Dês. Guerrieri Rezende, j. 28.6.2010, v.u.).



    (...)



    Dessarte, diante do fato de que o apelado ingressou no serviço público municipal em 14.5.1986 (f. 31) e trabalhou por mais de 25 anos em atividade insalubre (f. 41/8) e, ainda, diante da dicção do § 4º do art. 40 da Constituição Federal, que permite a contagem de tempo diferenciado nessa situação e não contagem ficta, aplica-se à espécie o § 1º do art. 57 da Lei nº 8.213/1991, mesmo que inexistente lei local disciplinando a matéria.



    (...)



    Ademais, tendo o apelado ingressado no serviço público antes do advento das Emendas Constitucionais 20/98 e 41/03, tem direito à paridade remuneratória e à integralidade no cálculo de seus proventos.



    (...)



    Consigne-se, ademais, que idade mínima não é requisito para concessão de aposentadoria especial, pois sua razão de ser está no exercício do trabalho sob condições insalubres, tanto que o art. 57 da Lei nº 8.213/1991 prevê apenas o limite temporal de atividade sob condições adversas.



    (...)



    Igualmente sem razão a Autarquia no tocante ao pedido alternativo, concernente ao termo a quo da cominação, por falta de prévio requerimento administrativo: nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, os efeitos econômicos da revisão da aposentadoria retroagem à data de sua concessão (...)” (eDOC 13)  



    Há, pois, duas questões debatidas no acórdão impugnado. A primeira se refere à contagem especial de tempo para aposentadoria em razão do exercício de atividade insalubre. A segunda consiste na aplicação da regra de transição prevista nas Emendas Constitucionais nº 41/2003 e nº 47/2005.



    Inicialmente, registro que a orientação do Supremo Tribunal Federal se firmou quanto à possibilidade de extensão das regras do art. 57 da Lei nº 8.213/1991 aos servidores públicos, em razão da omissão do legislador estadual em regulamentar a aposentadoria especial dos servidores sujeitos à elementos nocivos à saúde. Nesse sentido, foi editada a Súmula Vinculante nº 33, que dispõe que Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.



    Dito isso, nota-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à aposentadoria especial do recorrido.



    Ultrapassado este ponto, remanesce a questão quanto ao direito de o servidor público que exerça atividades insalubres obter, independentemente da observância das regras de transição das Emendas Constitucionais nºs 41/03 e 47/05, aposentadoria especial com proventos calculados com base na integralidade e na paridade.  



    Nesse ponto, em recente julgamento do Supremo Tribunal Federal, no RE 1.162.672, Rel. Min. Dias Toffoli, paradigma do tema 1.019 da repercussão geral, assentou-se que o servidor público policial civil que preencheu os requisitos para a aposentadoria especial voluntária prevista na LC nº 51/85 tem direito ao cálculo de seus proventos com base na regra da integralidade e, quando também previsto em lei complementar, na regra da paridade, independentemente do cumprimento das regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/05, por enquadrar-se na exceção prevista no art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, na redação anterior à EC 103/19, atinente ao exercício de atividade de risco. Confirma-se a ementa deste precedente:  



    “Recurso extraordinário. Direito constitucional e previdenciário. Aposentadoria especial. Atividade de risco. Artigo 40, § 4º, com as redações conferidas pelas EC nºs 20/98 e 47/05. Interpretação da expressão “requisitos e critérios diferenciados”. Integralidade e paridade. Possibilidade. 1. O art. 40, § 4º, da Constituição Federal, com as redações conferidas pelas EC nº 20/98 e 47/05, possibilitava ao legislador complementar adotar “requisitos e critérios diferenciados” para a concessão da aposentadoria especial aos servidores que exercessem atividade de risco. Tal expressão é ampla o bastante para abarcar a possibilidade de estabelecimento, desde que por lei complementar, de regras específicas, inclusive de cálculo e reajuste de proventos e, com isso, garantir a integralidade e a paridade, independentemente do cumprimento das regras de transição previstas nas ECs nºs 41/03 e 47/05. Apenas com o advento da EC nº 103/19 é que os “requisitos e critérios diferenciados” passaram a se restringir à idade e ao tempo de contribuição diferenciados. 2. Nos termos da jurisprudência da Corte, os estados e os municípios têm competência legislativa conferida pela Constituição Federal para regulamentar o regime próprio de aposentadoria de seus servidores, desde que observada a Lei Complementar Federal nº 51/85, a qual, possuindo caráter nacional, regula a aposentadoria especial dos ocupantes das carreiras de policial. 3. De acordo com a orientação da Corte (ADI nº 5.403/RS), a Lei Complementar nº 51/85 assegura aos policiais a aposentadoria especial voluntária com a regra da integralidade. Corroboram esse entendimento o Acórdão nº 2.835/2010-TCU-Plenário, Red. Min. Valmir Campelo, e o Parecer nº 00004/2020/CONSUNIAO/CGU/AGU. 4. No que diz respeito à regra da paridade, a lei complementar de cada ente da federação, disciplinando aqueles “requisitos e critérios diferenciados”, poderá prevê-la na concessão da aposentadoria especial aos policiais. 5. Recurso extraordinário não provido. 6. Foi fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O servidor público policial civil que preencheu os requisitos para a aposentadoria especial voluntária prevista na LC nº 51/85 tem direito ao cálculo de seus proventos com base na regra da integralidade e, quando também previsto em lei complementar, na regra da paridade, independentemente do cumprimento das regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/05, por enquadrar-se na exceção prevista no art. 40, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, na redação anterior à EC 103/19, atinente ao exercício de atividade de risco” (RE 1162672, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 25.10.2023 - grifo nosso) 



    Em seu voto, o Min. Dias Tofffoli consignou que, segundo a antiga redação do art. 40, § 4º, do texto constitucional, o legislador poderia instituir critérios diferenciados para aposentadoria, o que incluiria não só a contagem especial do tempo de contribuição, como também a possibilidade de conferir o direito ao cálculo dos proventos de aposentadoria com base na integralidade e da paridade. No caso concreto, destacou que a Lei Complementar nº 51/1985, que regulamenta a carreira de policial, previa expressamente a paridade, motivo pelo qual afastou a incidência das regras de transições dispostas nas Emendas Constitucionais nº 41/2003 e 47/2005. Eis um trecho do voto mencionado, que bem esclarece tal questão: 



    “Inicialmente, ressalto que não desconheço o julgamento da ADI nº 5.039, Rel. Min. Edson Fachin, na qual se questionava, ante as regras de transição previstas nas EC nº 41/03 e 47/05, a constitucionalidade da LC nº 432/08 do Estado de Rondônia, com a redação dada pela LC nº 662/12, que reconhecera aos policiais civis o direito à aposentadoria especial com paridade e integralidade. 



    Na apreciação dessa ação direta, o Plenário da Corte reafirmou que os estados e os municípios têm competência legislativa conferida pela Constituição Federal para regulamentar o regime próprio de aposentadoria de seus servidores, “desde que não desbordem do conteúdo do art. 40, da CRFB e, especificamente no tocante aos policiais civis, atentem à Lei Complementar 51/85, norma geral editada pela União e recepcionada pela Constituição Federal”. Não obstante isso, a maioria dos ministros da Corte concluiu pela inconstitucionalidade da manutenção, por aquela legislação, dos direitos à integralidade e à paridade sem a observância das regras constitucionais de transição relativas a esses institutos.



    Verifica-se que o voto vencedor partiu da compreensão de que os policiais civis não possuem o mesmo regime jurídico dos militares, inclusive no que toca às aposentadorias, ficando aqueles vinculados ao regime próprio de previdência social dos servidores públicos civis do ente federativo ao qual pertencem. Em seguida, o voto vencedor aplicou aos policiais civis daquele estado as regras destinadas aos servidores públicos em geral previstas nas EC nºs 41/03 e 47/05 e as respectivas normas de transição relativas à integralidade e à paridade. 



    Pedindo vênia aos que entendem de modo diverso, considero que, no exame da referida ação direta, não houve aprofundado debate acerca do alcance do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, com as redações conferidas pelas EC nº 20/98 e 47/05. 



    Dessa forma, entendo que, nesta oportunidade, a Corte deve se debruçar com mais vagar sobre esse assunto. 



    Feita essa introdução, passo a sustentar o entendimento de que a Constituição Federal, no dispositivo em questão (com a redação conferida pela EC nº 20/98 ou pela 47/05), ao estabelecer que o legislador complementar poderia adotar “requisitos e critérios diferenciados” para disciplinar a aposentadoria especial de, entre outros, servidores que exercessem atividade de risco (o que abrange os policiais), permitia que tal aposentadoria fosse concedida com a integralidade e a paridade, sem a necessidade de tais servidores cumprirem as regras de transição relativas a esses institutos previstas nas EC nº 41/03 e 47/05 (ou, ainda, na EC nº 103/19). 



    Como se sabe, as emendas constitucionais que antecederam a atual EC nº 103/19 delegaram à lei complementar a disciplina sobre os “requisitos e critérios diferenciados” de aposentadoria especial dos policiais. Entendo que essa expressão é ampla o bastante para abarcar a possibilidade de estabelecimento, desde que por lei complementar, de regras específicas inclusive de cálculo e reajuste de proventos e, com isso, garantir a integralidade e a paridade.



    Atente-se que o constituinte, por meio do § 4º do art. 40, com a redação conferida pela EC nº 20/98 ou pela 47/05, expressamente excepcionou os servidores que exercessem atividade de risco, c omo é o caso dos policiais, quanto ao tratamento conferido aos servidores públicos em geral, esses sim sujeitos aos comandos previstos nas correspondentes redações do § 3º e na do § 17, que amparam o cálculo dos proventos com base na média de 80% das melhores contribuições, bem como às regras de transição relativas à integralidade e à paridade . 



    No MI nº 2.283/DF, de minha relatoria, o Plenário da Corte entendeu que, havendo norma incidente sobre a situação concreta do servidor público civil policial, num ou noutro sentido, estará amparado o exercício do direito à aposentadoria especial, em plano obviamente diferenciado dos servidores públicos em geral, submetidos às previsões do art. 40 da Constituição Federal e às demais regras de transição.



    (...)



    Em consonância com o entendimento de Sua Excelência, reitero que a autorização dada pelo art. 40, § 4º, da Constituição Federal, com sua redação anterior à EC nº 103/19, para que o legislador complementar editasse normas diferenciadas de aposentadoria nas hipóteses fixadas, não se resume a critérios relativos a idade e tempo de contribuição, mas abrange outros requisitos e critérios de aposentadoria, como os que acarretam a percepção de proventos com os atributos da integralidade e da paridade”



    Além disso, no julgamento do RE 590.260, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, paradigma do tema 139 da repercussão geral, assentou-se que os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC 41/2003, mas que se aposentaram após a referida emenda, possuem direito à paridade remuneratória e à integralidade no cálculo de seus proventos, desde que observadas as regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/2005. Confira-se a ementa deste precedente:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO POR ATIVIDADE DE MAGISTÉRIO, INSTITUÍDA PELA LEI COMPLEMENTAR 977/2005, DO ESTADO DE SÃO PAULO. DIREITO INTERTEMPORAL. PARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS QUE INGRESSARAM NO SERVIÇO PÚBLICO ANTES DA EC 41/2003 E SE APOSENTARAM APÓS A REFERIDA EMENDA. POSSIBILIDADE. ARTS. 6º E 7º DA EC 41/2003, E ARTS. 2º E 3º DA EC 47/2005. REGRAS DE TRANSIÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I - Estende-se aos servidores inativos a gratificação extensiva, em caráter genérico, a todos os servidores em atividade, independentemente da natureza da função exercida ou do local onde o serviço é prestado (art. 40, § 8º, da Constituição). II - Os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC 41/2003, mas que se aposentaram após a referida emenda, possuem direito à paridade remuneratória e à integralidade no cálculo de seus proventos, desde que observadas as regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/2005. III - Recurso extraordinário parcialmente provido” (RE 590260, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 23.10.2009 - grifo nosso)



    Logo, verifica-se que, nesse ponto, o acórdão do Tribunal de origem destoa da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal. Isso porque, segundo o narrado nos autos, o preenchimento do requisito temporal para a aposentadoria especial (25 anos) teria sido garantido ao recorrido em decorrência da aplicação, por extensão, da regra do regime geral de previdência (art. 57 da Lei nº 8.213/1991). O reconhecimento do direito à paridade e à integralidade, contudo, decorreu do simples fato de o recorrido ter ingressado no serviço público antes do advento das Emendas Constitucionais 20/98 e 41/03.



    Conforme se nota nos precedentes desta Corte, não há amparo para o servidor público se aposentador com direito à paridade e à integralidade após a edição das Emendas Constitucionais nº 41/2003 e nº 47/2005, salvo as exceções já reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal e mencionadas nos julgados acima, quais sejam: (1) servidores que preencheram as regras de transição previstas nas emendas indicadas; e (2) a existência de norma específica a conferir tal direito, quando amparada no art. 40, § 4º, do texto constitucional, que autoriza a criação de critérios diferenciados a depender da sujeição a atividades especiais. 



    Logo, inexistindo norma que afaste, no regime geral de previdência social, a aplicação das regras de transição, e considerando-se que o recorrido foi aposentado por meio da aplicação das regras do regime geral, ou seja, sem a existência de lei específica a prever o direito à integralidade e à paridade para a carreira à qual pertencente, não há como se fundamentar a concessão de tais garantias ao servidor. 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso, para reformar o acórdão do Tribunal de origem, a fim de afastar o reconhecimento dos direitos à paridade e à integralidade reconhecidos no acórdão do eDOC 13.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente