Tribunal: STF
Processo: MS 39422
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-09
Data de publicação: 2024-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por GTC Distribuidora de Medicamentos Ltda.-ME, contra atos supostamente ilegais e abusivos, consubstanciados nos Acórdãos 1.155/2021 e 4.411/2023, da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos do Processo TC 010.263/2019-5, por meio dos quais a impetrante foi condenada, solidariamente, com Aguinaldo Luis Chichetti e Ronaldo Adriano Pereira dos Santos, ao pagamento de débito e de multa.



    Eis a ementa do acórdão impugnado:



    “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVÊNIO. AQUISIÇÃO DE MEDICAMENTOS. NÃO LOCALIZAÇÃO DOS MEDICAMENTOS JUNTO À PREFEITURA. NOTAS FISCAIS SEM INDICAÇÃO DO NUMERO DE LOTE E VALIDADE DOS MEDICAMENTOS. INDÍCIOS DE NÃO RECEBIMENTO DOS MEDICAMENTOS ADQUIRIDOS. CITAÇÃO SOLIDÁRIA DO PREFEITO E SECRETÁRIO DE SAÚDE INTERINO, DO RESPONSÁVEL PELO ATESTE DAS NOTAS FISCAIS E DA EMPRESA FORNECEDORA. REVELIA. CONTAS IRREGULARES, COM IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇAO DE MULTA PROPORCIONAL.”



    Ao apreciar o recurso de reconsideração interposto pela impetrante, o TCU proferiu o Acórdão 4.411/2023, negando-lhe provimento.



    Em suas razões, a impetrante sustenta, em síntese, a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do TCU, ao argumento de que somente tomou ciência da instauração do processo, para apurar as apontadas irregularidades, em 15.5.2020, quando foi citada, de modo que, entre 1º.7.2011 (termo final do contrato) e 5.2020, jamais foi notificada ou intimada para exercer o direito ao contraditório. 



    Relata que, originalmente, foi instaurada tomada de contas especial, pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), contra o sr. Aguinaldo Luis Chichetti, ex-prefeito de Roncador (PR), para apurar a suposta ausência de comprovação de entrega de medicamentos adquiridos com recursos federais, obtidos pelo município por meio do Convênio 00259/2009 (Siafi 709508/2009), firmado junto ao Ministério da Saúde.



    Afirma que o mencionado convênio foi celebrado, em 31.12.2009, com previsão de recursos no montante de R$ 103.998,00 (cento e três mil, novecentos e noventa e oito reais), destinados à aquisição de medicamentos diversos para abastecer a rede de saúde pública de Roncador (PR).



    Argumenta que, embora todos os produtos adquiridos tenham sido entregues à municipalidade, o que foi atestado pelos agentes responsáveis nas notas fiscais fornecidas pela empresa, a prestação de contas do Município relativa ao convênio foi impugnada e, com isso, o Fundo Nacional de Saúde – MS autorizou, em 24.4.2018, a abertura da mencionada tomada de contas especial para apurar a questão, apesar do transcurso de quase 7 (sete) anos após o término de vigência do convênio. 



    Noticia que a tomada de contas especial foi finalizada, no âmbito do Ministério da Saúde, em 2019, com parecer e relatório de auditoria concluindo pelo débito somente em relação ao sr. Aguinaldo Luis Chichetti, então Prefeito, tendo sido posteriormente remetido o processo para o TCU (10.4.2019), onde se instaurou a Tomada de Contas 010.263/2019-5, ora impugnada, com citação da impetrante em 15.5.2020.



    Considera que o marco inicial da prescrição, nos termos da Resolução 344/22-TCU, nos casos em que há obrigação de prestação de contas, é a data da omissão quanto à obrigação de prestar contas, que, no caso, ocorreu em 1º.8.2011, nos termos do convênio celebrado entre o Fundo Nacional de Saúde e o Município de Roncador/PR.



    Segundo alega, em nenhuma apuração realizada no âmbito do Ministério da Saúde e do Fundo Nacional de Saúde foi sequer cogitada a responsabilização da impetrante; não houve, também, em razão disso, qualquer ato inequívoco de apuração de fato imputado à empresa, de modo que nenhuma das causas interruptivas de prescrição ocorridas no período compreendido entre a omissão na prestação de contas, que deveria ter sido feita até 1º.8.2011, e a citação da empresa pelo TCU, em 5.2020, é oponível à impetrante. 



    Sustenta que o Supremo Tribunal Federal vem estabelecendo jurisprudência no sentido de que os atos inequívocos de apuração do fato, previstos no art. 5º, II, da Resolução 344/22, são aqueles em que é dada ciência de tais atos à parte interessada. Assim, resta comprovado que a impetrante tomou conhecimento das apurações somente quando de sua citação, em 5.2020, de modo que houve o transcurso de cerca de 9 (nove) anos entre o término da execução contratual e a sua efetiva citação para elucidar os fatos, comprometendo seu direito de defesa.



    Ao final, requer:



    “a) A concessão de tutela provisória de urgência, inaudita altera pars, para determinar a suspensão dos efeitos dos acórdãos nº 1155/2021 e 4411/2023, todos da 1ª Câmara do TCU, até o julgamento do mérito deste writ, uma vez demonstrado o perigo de demora e a probabilidade do direito;



    [...]



    d) No mérito, seja concedida a segurança para afastar a sanção e a determinação de ressarcimento, seja em razão da prescrição das pretensões punitiva e reparatória, seja pela ausência de prejuízo diante do efetivo fornecimento dos bens contratados” (eDOC 1, p. 28).



    O Tribunal de Contas da União apresentou informações defendendo a legitimidade do ato impugnado (eDOC 25).



    A Procuradoria-Geral da República opina pela denegação da segurança (eDOC 32).



    Em nova manifestação, a impetrante pleiteia a concessão de tutela de urgência, para o fim de “suspender a eficácia dos acórdãos nº 1155/2021 e 4411/2023, todos da 1ª Câmara do TCU, atos coatores discutidos, até o julgamento final desta ação, a fim de garantir a apreciação judicial do ato administrativo sem que sejam impostos riscos desproporcionais ao patrimônio da Impetrante” (eDOC 34, p. 2). 



    Afirma que é firme a posição da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a interrupção ilimitada do prazo prescricional no âmbito do TCU chancelaria a imprescritibilidade da pretensão punitiva (eDOC 34, p. 3). Alega, ainda, que “o perigo de dano está configurado na medida em que é iminente a execução, pela Advocacia-Geral da União, do débito e da multa imputados à Impetrante, conforme notificação encaminhada aos procuradores da empresa na data de 25 de março de 2024”, segundo a qual o prazo para pagamento finda em 10.4.2024 (eDOC 34).



    É o relatório. Decido.



    É caso de indeferimento do pedido cautelar.



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito: 



    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”. 



    Em se tratando de mandado de segurança, o artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09 autoriza a concessão de liminar quando “houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”.



    No caso dos autos, não estão presentes os requisitos a dar ensejo à concessão do pedido liminar. 



    Explico.



    O objeto desta impetração consiste na alegada prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU, nos autos da Tomada de Contas Especial TCE 010.263/2019-5, que resultou na condenação da impetrante ao pagamento de débito e multa.



    Originalmente, foi instaurada tomada de contas especial pelo Fundo Nacional de Saúde – Ministério da Saúde (FNS), em desfavor de Aguinaldo Luis Chichetti, na condição de prefeito de Roncador/PR, em razão da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do Convênio 00259/2009 (Siafi 70958/2009), firmado entre o Ministério da Saúde e o Município de Roncador/PR, que tinha por objeto a aquisição de medicamentos.



    Segundo consta do acórdão impugnado, o Convênio 00259/2009 (Siafi 70958/2009), firmado no valor de R$ 103.998,00, teve vigência de 31/12/2009 a 1º/7/2011, com prazo para apresentação de contas em 31/7/2011. Embora a entidade convenente tenha apresentado a prestação de contas final em 30/7/2011, foi realizada fiscalização in loco em 19/7/2012, a qual concluiu pela existência de diversas irregularidades quanto à execução do convênio.



    A tomada de contas especial instaurada pelo FNS concluiu que o prejuízo resultante do descumprimento das obrigações de apresentação de documentos exigidos na prestação de contas implicou a responsabilidade pela devolução do valor de R$ 93.866,81, por parte do prefeito do Município de Roncador/PR.



    Em 25/2/2019, a Controladoria-Geral da União emitiu o relatório de auditoria em concordância com o relatório do tomador de contas, razão pela qual se manifestou pela irregularidade das contas e determinou o encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas da União.



    Por sua vez, o Tribunal de Contas da União determinou a instauração, em 18/5/2019, da Tomada de Contas Especial 010.263/2019-5, objeto dos Acórdãos 1.155/2021 e 4.411/2023, da Primeira Câmara do TCU, concluindo pela ausência de comprovação de entrega dos medicamentos ao Município, tendo em vista a não identificação do número dos lotes de fabricação dos medicamentos nas notas fiscais, bem como pela falta dos medicamentos no Centro de Saúde Municipal e dos registros de controle de entradas e saídas no almoxarifado municipal.



    É certo que a previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste — na condição de limitador temporal do direito de ação — em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. 



    Sobre o tema, há orientação jurisprudencial consolidada nesta Suprema Corte, no sentido de que a prescrição da pretensão sancionatória do TCU deve ser regulada pela Lei 9.873/1999.



    In casu, depreende-se que o objeto desta ação mandamental se refere aos Acórdãos 1.155/2021 e 4.411/2023, da Primeira Câmara do TCU, exarados no âmbito da Tomada de Contas Especial TCE 010.263/2019-5, por meio dos quais a impetrante foi condenada ao pagamento de débito em solidariedade com outros responsáveis, além do pagamento de multa individual, em razão da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do Convênio 00259/2009 (Siafi 70958/2009), firmado entre o Ministério da Saúde e o Município de Roncador/PR, que tinha por objeto a aquisição de medicamentos. 



    Frise-se que, nos termos da jurisprudência desta Corte, “deve-se contar o prazo prescricional a partir da data do conhecimento da irregularidade nos casos em que, por iniciativa própria, o Tribunal realiza auditorias ou inspeções, assim como nos casos em que a ele são diretamente levadas as informações necessárias para a instauração de tomada de contas especial” (ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 23.2.2022; grifo nosso). 



    Vê-se que essa compreensão é consentânea com o entendimento de que o prazo prescricional quinquenal deve ser contado a partir da “chegada do processo ao Tribunal de Contas” (RE-RG 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, tema 445 da RG). 



    Ou seja, de acordo com a teoria da actio nata, o termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tomou ciência dos fatos, pois, “a previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra abrigo no ordenamento constitucional, nem nas leis federais de regência” (cf. Item 3 da ementa do acórdão proferido no julgamento da ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin, Dje 23.2.2022). 



    No caso, de acordo com as informações prestadas pelo TCU, em 18.5.2019, quando foi instaurada a TC Processo 010.263/2019-5, objeto destes autos, iniciou-se a contagem do prazo prescricional quinquenal. 



    Não obstante essa afirmação do TCU, entendo que a Corte de Contas teve conhecimento das irregularidades quando do julgamento da TC 031.308/2011-2 que, embora se referisse a outros Municípios (Engenheiro Beltrão/PR, Imbituva/PR, Nova Laranjeiras/PR, Nova Prata do Iguaçu/PR e Vitorino/PR), levou à conclusão da existência de irregularidades na execução de convênios para aquisição de medicamentos em todo o Estado do Paraná. 



    Na conclusão daquele julgamento, o Tribunal de Contas da União determinou ao Ministério da Saúde, no prazo de 90 (noventa) dias:



    “71.2.4. conclua a análise da prestação de contas dos Convênios 711993/2009 e 723454/2009, bem como finalize a instrução das tomadas de contas especiais decorrentes dos convênios 709506/2009, 723457/2009, 712121/2009, 710550/2009, 712190/2009, 710617/2009, 709377/2009, 709508/2009, 709477/2009 e 712167/2009; 



    71.2.5. encaminhe a este Tribunal documentação que comprove as providências adotadas com os resultados advindos da verificação da regular execução dos recursos transferidos por meio das Portarias MS 1.645/201 e 3.685/2010 aos municípios paranaenses, bem como dos convênios supracitados.”



    Assim, entendo que o Tribunal de Contas da União tomou ciência inequívoca das irregularidades apontadas quando do julgamento daquela Tomada de Contas Especial, ocasião em que determinou, inclusive, a finalização da instrução da Tomada de Contas Especial pela Administração, referente ao Convênio 709508/2009, com encaminhamento da documentação e comprovação da adoção das providências determinadas naquele julgado.



    Em 15.5.2020, data em que a impetrante foi citada, ocorreu a primeira e única causa de interrupção do prazo prescricional. 



    Entendo, de igual modo, que a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional na espécie. 



    Tal assertiva é reforçada pelo disposto no art. 12, I e II, da Lei 8.443/1992, em que se determina que, “verificada irregularidade nas contas”, o relator ou o Tribunal de Contas “definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado”; e “se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida.” (grifo nosso).



    Verifica-se, ademais, que, no dia 2.2.2021, foi prolatado o Acórdão 4.411/2023, pela Primeira Câmara do TCU, exarado no âmbito do TC 010.263/2019-5, que julgou irregulares as contas da impetrante, condenou-a em débito e aplicou-lhe multa, em decorrência de irregularidades na execução do Convênio 00259/2009 (Siafi 709508/2009). (eDOC 11, ps. 1-17)



    Como bem demonstrado acima, entre a data em que o TCU tomou conhecimento das irregularidades noticiadas na Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde – MS, dando ensejo à autuação de Tomada de Contas Especial (010.263/2019-5), em 30.11.2016, e a data da citação da empresa, em que incidiu a única causa de interrupção da prescrição quinquenal (em 15.5.2020), verifica-se o transcurso de lapso temporal inferior a 5 anos, de modo que, nessa análise perfunctória da matéria, entendo não estar caracterizada, quanto à parte impetrante, a prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU.



    Assim, neste momento processual, reputo ausente a verossimilhança das alegações, necessária para a concessão do pleito de urgência, sem prejuízo de melhor exame posteriormente.



    Ante o exposto, indefiro o pedido de liminar. 



    Publique-se. 



    Brasília, 9 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente