Tribunal: STF
Processo: MS 38152
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-10
Data de publicação: 2024-12-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Heleno Lira, Jorge Fernandes de Abreu, Luís Alberto Spagnolo Junior, Marco Túlio Vieira Carneiro, Otto Rocha Silva, Sandro Derenzi Belodi, Sergio dos Santos Arantes e Tais Maria da Fonseca Diniz formalizaram mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no acórdão n. 1.445/2021/Plenário (relatório de auditoria), mantido pelos acórdãos n. 270/2019/Plenário (embargos de declaração), 415/2021/Plenário (pedido de reexame - provido em parte para reduzir o valor da multa em relação a alguns dos interessados) e 841/2021 (aclaratórios). Na ocasião, a Corte de Contas condenou os impetrantes ao pagamento de multa e impediu, por 5 anos, dois autores de exercerem cargos em comissão ou funções de confiança na Administração Pública.



    Segundo narram, o Tribunal de Contas, em 17 de abril de 2008, autuou o relatório de levantamento de auditoria (TC n. 008.472/2008-3), destinado a examinar o Contrato n. 0800.0033808.07.2, firmado em 2007 entre a Petróleo Brasileiro S.A (Petrobras) e o Consórcio Refinaria Abreu e Lima. O contrato tinha por objeto a “ elaboração do projeto e a execução de terraplanagem, com serviços complementares de drenagens, arruamento e pavimentação, para a instalação da Refinaria Abreu e Lima – RNEST, também conhecida por Refinaria do Nordeste, em Recife – PE”.



    Sustentam que a Corte de Contas, no acórdão n. 3.044/2008, determinou, entre outras medidas aplicadas às partes contratadas, a inclusão dos impetrantes no processo administrativo, sob o fundamento de supostas irregularidades previstas na Lei n. 8.666/1993.



    Assinalam que em dezembro de 2008 foram notificados para apresentar alegações de defesa, o que ocorreu em 26 de fevereiro de 2009. Contudo, após o decurso de 9 anos, o Plenário do TCU proferiu o acórdão n. 1.445/2018, condenando-os ao pagamento de multa e inabilitando dois deles para o exercício de cargos públicos. 



    Dizem que opuseram embargos de declaração, os quais foram rejeitados. Inconformados, interpuseram recurso de reexame, que foi parcialmente provido, sem, no entanto, acolher a alegação de prescrição, reconhecida inclusive pela Secretaria de Recursos (Serur).



    Alegam violado o direito líquido e certo, , ao serem penalizados mesmo diante da ocorrência da prescrição da pretensão punitiva.



    Requerem, ao final:



    1) Seja concedida, de forma urgente, medida liminar inaudita altera parte, para suspender todo e qualquer ato de execução da multa cominada contra os Impetrantes por meio do Acórdão nº 415/2021 – Plenário, integrado pelo Acórdão nº 841/2021 – Plenário, conforme autoriza o art. 7º, III, da Lei n.º 12.016/2009; 



    [...]



    5) Ao final, requer-se seja concedida em caráter definitivo e integralmente a segurança pleiteada, para anular as condenações impostas pelo Acórdão nº 415/2021 – Plenário, integrado pelo Acórdão nº 841/2021 – Plenário, em razão do exercício da pretensão punitiva já extinta pela prescrição.



    Foram apresentadas informações (eDoc 28).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da segurança (eDoc 32).



    A ministra Rosa Weber, no exercício da Vice-Presidência, indeferiu o pedido de liminar em 27 de janeiro de 2022 (eDoc 44).



    Em 7 de fevereiro de 2022, deneguei a segurança (eDoc 46). Contra essa decisão, os impetrantes interpuseram agravo interno (eDoc 47).



    Em contraminuta, a União requereu o desprovimento do recurso (eDoc 58).



    O Ministério Púbico Federal opinou pelo não provimento do agravo (eDoc 62).



    É o relatório Decido.



    2. O Código de Processo Civil prevê juízo de retratação, após regular interposição de agravo interno (art. 1.021, § 2º).



    Considerando relevantes os argumentos apresentados no agravo interno, constato, assim, pertinente a reconsideração do ato agravado.



    No que concerne à pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443/1992, arts. 57 e 58), o Supremo pacificou o entendimento de que a prescrição ocorre em 5 (cinco) anos, presente interpretação sistemática das disposições dos arts. 1º e 2º da Lei n. 9.873/1999 (MS 35.940, ministro Luiz Fux, DJe de 14 de junho de 2020; e MS 32.201, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 7 de agosto de 2017), e observada eventual ocorrência de marco interruptivo.



    É firme, ainda, a jurisprudência no sentido da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, à exceção dos atos de improbidade praticados com dolo e dos temas penais insertos na Constituição Federal (arts. 5º, XLII e XLIV; e 231, § 4º). Nessa linha, destaco o RE 669.069 (Tema n. 666/RG), o RE 852.475 (Tema n. 897/RG) e o RE 636.886 (Tema n. 899/RG).



    Nesse último, vale anotar, foi debatida sobretudo a prescrição de execução fundada em acórdão da Corte de Contas, havendo o Tribunal Pleno reiterado a ótica anteriormente adotada, pela incidência da prescrição quinquenal.



    Embora a questão do prazo prescricional considerada a formação do débito não tenha sido foco da controvérsia objeto do piloto da repercussão geral mencionado, foram feitas observações laterais sobre a possibilidade de ocorrer a prescrição quinquenal dos valores discutidos nos processos de tomada de contas especial. É dizer, chegou-se a discutir aspectos da prescrição alusivos à formação de débito objeto da cobrança, mesmo porque, como no caso então apreciado, inexiste lei a versar prazo prescricional para apuração de fatos e instauração de tomada de contas por autoridade administrativa.



    Há mais. No julgamento do RE 636.886, o ministro Gilmar Mendes, em voto-vogal, defendeu a tese da prescrição quinquenal, no que vem sendo acompanhado pelos Ministros desta Corte.



    Com algumas reservas, também eu tenho proferido decisões nas quais reconheço ser de 5 (cinco) anos o prazo para a prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva.



    Pois bem. Partindo da premissa de que é esse o período a transcorrer até a prescrição, seja do direito à devolução de valores, seja para efeito de aplicação de penalidade, passo a me pronunciar sobre o termo inicial e a possibilidade de ser ele interrompido.



    Embora com pequenas nuanças, o Supremo vinha entendendo que o prazo prescricional começa a ser contado, em síntese, da data em que as contas deveriam ter sido prestadas, na hipótese de omissão; da data da apresentação do ajuste de contas ao órgão competente para proceder à análise inicial; ou da data da consumação do dano — que nas relações contratuais é verificada com o pagamento efetuado à Administração Pública — e outras situações assemelhadas eventualmente ocorridas (RE 981.931, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 2 de março de 2017; e MS 37.919, ministro Edson Fachin, DJe de 1º de março de 2023).



    O Tribunal de Contas, com o art. 4º da Resolução n. 344, de 11 de outubro de 2022, estipulou os acontecimentos a partir dos quais tem o início a contagem desse prazo, reproduzindo o regramento da IN TCU n. 56/2007, que dispunha sobre a instauração e a organização de processo de tomada de contas especial e veio a ser revogada pela IN TCU n. 71/2012.



    Posteriormente, o ministro Gilmar Mendes, revisitando o próprio posicionamento em relação ao tema, consignou ser quinquenal a prescrição para efeito de devolução de valores e de punição, porquanto regulada pela Lei n. 9.873/1999, cujo termo inicial é contado da data do conhecimento da irregularidade. Sua Excelência reportou-se ao decidido pelo Tribunal Pleno na ADI 5.509, da relatoria do ministro Edson Fachin, DJe de 23 de fevereiro de 2022 — processo em que havia proferido voto vencido — e pela Segunda Turma no MS 37.941 AgR, Redator do acórdão o ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º de julho de 2023.



    Afastou-se, assim, a perspectiva de que o primeiro marco interruptivo, a exemplo da data da prestação de contas, poderia ser atribuído a outros órgãos ou pessoas que não aqueles responsáveis pela apuração da conduta do gestor ou do causador do dano à Administração.



    Esse o quadro, entendo por bem acompanhar a ótica majoritária desta Segunda Turma, filiando-me à tese de que o termo inicial do prazo prescricional corresponde à data de entrada do processo de fiscalização no Tribunal de Contas ou no órgão que, por determinação legal, é encarregado do controle interno, em linha com a conclusão do Plenário no exame da ADI 5.509.



    Nada obstante, o acirramento das discussões tem se dado, agora, entre a possibilidade de haver múltiplas interrupções do mencionado prazo e a limitação a uma única ocorrência.



    A Lei n. 9.873/1999, que dispõe sobre o prazo prescricional da ação punitiva da Administração Pública Federal e que é invocada como fundamento para fixação em 5 (cinco) anos do período máximo para o Tribunal de Contas pedir ressarcimento e punir, prevê acerca da interrupção:



    Art. 2º  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:                       (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;                   (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)



    II – por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;



    III – pela decisão condenatória recorrível.



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.   



    Nesse contexto, vale conferir a Resolução TCU n. 344/2022, por meio da qual foram fixados parâmetros temporais no intuito de suprir a omissão normativa quanto aos fatos capazes de interromper o prazo prescricional:



    Art. 5º A prescrição se interrompe:



     I – pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; 



    II – por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; 



    III – por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; 



    IV – pela decisão condenatória recorrível. 



    § 1º A prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo.



     § 2º Interrompida a prescrição, começa a correr novo prazo a partir do ato interruptivo. 



    § 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações. 



    § 4º A interrupção da prescrição em razão da apuração do fato ou da tentativa de solução conciliatória, tal como prevista nos incisos II e III do caput, pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade. 



    Da leitura desses atos normativos infere-se que a prescrição pode ser interrompida por diversas vezes e com motivações idênticas e/ou distintas.



    Encampando essa ideia, o Supremo, com amparo nas disposições da Lei n. 9.873/1999, vinha se pronunciando pela possibilidade de haver infinitas causas com força de interromper o lustro prescricional, ressalvada, em alguns julgados, a necessidade de o fato em apuração estar ligado ao interessado e ao ato tido como lesivo ou ilegal.



    A Primeira Turma, em regra, entende que a interrupção pode vir na esteira de medida inequívoca de apuração de conduta individual imputada à pessoa investigada (MS 36.461 AgR, ministro Cristiano Zanin, DJe de 23 de outubro de 202; MS 38.757, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 8 de março de 2023; MS 38.660 e MS 38.754, DJe de 16 de outubro de 2023 e de 3 de outubro de 2022, ministro Alexandre de Moraes; MS 38.898, Primeira Turma, ministra Cármen Lúcia, DJe de 11 de maio de 2023; e MS 38.912, ministro Luiz Fux, DJe de 6 de fevereiro de 2023).



    O ministro Dias Toffoli, agora integrante da Segunda Turma, reconhecia, em resumo, que a existência de ato inequívoco interrompe o prazo prescricional da pretensão punitiva e ressarcitória, que é quinquenal (MS 38.545 AgR, Primeira Turma, DJe de 30 de novembro de 2022). 



    Outro integrante desse Colegiado, o ministro André Mendonça, nada obstante repute quinquenal a prescrição punitiva e de devolução de valores, ressalta que qualquer ato da Administração Pública tendente à apuração de fatos e valores tem força para interromper o prazo prescricional, pouco importando que o interessado tenha sido notificado ou citado para intervir no processo (MS 37.949, DJe de 4 de dezembro de 2023).



    Revelando novo entendimento, o ministro Gilmar Mendes se pronunciou no sentido de que deve ser observado o princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. Sua Excelência fez ver que a Corte Administrativa, embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática da falta de previsão legal específica do lapso prescricional, deu ensejo, em alguns casos, ao retorno, por vias transversas, “da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento” (MS 38.400, DJe de 9 de maio de 2023).



    Transcrevo, por oportuno, o voto de Sua Excelência proferido no julgamento do MS 37.941, Relator o ministro Edson Fachin e Redator do acórdão o ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º de junho de 2023:



    [...]



    Confiando-se nessa linha, a Resolução nº 344, de 2022, do TCU, em seu art. 5º, estabelece, repetindo as disposições do art. 2º da Lei nº 9.873/1999, as seguintes causas interruptivas do lapso temporal: 



    “Art. 5º A prescrição se interrompe: 



    I — pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; 



    II — por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; 



    III — por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; 



    IV — pela decisão condenatória recorrível.” 



    Ainda de acordo com o normativo da Corte de Contas, a prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo (art. 5º, § 1º, da Resolução TCU nº 344/2022). 



    Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas com a Resolução nº 344/2022 – muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento .



    Explico.



     Isso porque prevalece o entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes , bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. 



    Ora, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro. 



    Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. 



    Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente”, representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas. 



    A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste — na condição de limitador temporal do direito de ação — em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica. 



    Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial nº 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez. Referido acórdão foi assim ementado:



    [...]



    A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça se pronunciou em igual sentido no julgamento dos Recursos Especiais nº 1.504.408, nº 1.924.436 e nº 1.963.067. 



    Não há justificativas plausíveis para que o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, relativamente às relações privadas, não seja de igual modo aplicado aos prazos prescricionais no âmbito do TCU. 



    Assim, entendo que, observando-se a orientação jurisprudencial já consolidada nesta Suprema Corte, no sentido de que a prescrição da pretensão sancionatória do TCU deve ser regulada pela Lei nº 9.873/1999, deve-se, com o objetivo de se preservar a segurança jurídica, observar o princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, também no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do TCU, de forma que a interrupção da prescrição somente ocorrerá uma única vez, de modo a afastar a verificação, na prática, de inaceitável imprescritibilidade das ações de tomada de contas. 



    Dito isso, in casu, depreende-se dos autos que o objeto desta ação mandamental se refere à Tomada de Contas Especial TC nº 026.133/2011- 3, na qual se apuram eventuais irregularidades em convênios celebrados à época em que o impetrante atuou como Superintendente de Segurança Pública na Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública do Estado de Mato Grosso do Sul, no período entre 1º de janeiro de 1999 e 31 de dezembro de 2002. 



    O ministro Edson Fachin, por sua vez, até dezembro de 2023 afirmava que a prescrição punitiva e de devolução de valores ocorria depois de transcorridos 5 anos e que qualquer ato da Administração Pública com vistas à apuração de fatos e valores dava causa à interrupção desse prazo. Todavia, em fevereiro de 2024 registrou estar se curvando à compreensão da maioria, para acolher a tese da unicidade de referida interrupção (MS 39.523, DJe de 15 de fevereiro de 2024, e MS 39.529, DJe de 16 de fevereiro de 2021).



    Ressalto que, no julgamento do MS 38.147, realizado na Sessão Virtual da Segunda Turma de 19 a 26 de abril de 2024, o ministro Dias Toffoli acompanhou o entendimento do ministro Gilmar Mendes que, como já apontado, acolhe a tese da unicidade da interrupção da prescrição.



    Nesse cenário, a par de inexistir norma legal a fixar a possibilidade de interrupção do prazo prescricional, a utilização analógica da Lei n. 9.873/1999 e a previsão de causas interruptivas nos termos da Resolução TCU n. 344/2022 abriram campo, conforme assinalado pelo ministro Gilmar Mendes, à aplicação, por vias oblíquas, da tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.



    Ora, se a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro, não é lógico, tampouco razoável, admitir que um prazo possa ser interrompido infinitas vezes, bastando, para isso, a configuração de uma das causas previstas na Lei n. 9.873/1999 e na Resolução TCU n. 344/2022. Fosse assim, um processo administrativo talvez tramitasse por 5, 10, 20, 30 anos, ou mais, fazendo surgir situação de incerteza para os cidadãos e empresas submetidas aos processos administrativos de apuração, cobrança e aplicação de multas.



    Dito de outra forma, até em homenagem ao princípio da segurança jurídica, é necessário haver uma limitação temporal para o exercício do direito de pleitear o ressarcimento.



    Desse modo, adiro à tese da unicidade de interrupção do prazo prescricional, com fundamento na ideia de prescritibilidade da pretensão ressarcitória e punitiva do Tribunal de Contas da União.



    Ademais, penso que o ato capaz de interromper a prescrição — agora único — deve ser aquele que se traduz em medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita e imputada à pessoa interessada ou investigada.



    Passo, então, à análise da situação concreta.



    Na Tomada de Contas n. 008.472/2008-3 (relatório de auditoria), autuada no Tribunal de Contas da União em 17 de abril de 20081, buscou-se examinar o Contrato n. 0800.0033808.07.2, firmado em 2007 entre a Petróleo Brasileiro S.A (Petrobras) e o Consórcio Refinaria Abreu e Lima. 



    Consta dos autos que os impetrantes foram notificados para apresentar alegações de defesa nas seguintes datas (eDoc 5):



    Heleno Lira, Heleno Lira - 23/12/2008;



    Jorge Fernandes de Abreu - 23/12/2008;



    Luís Alberto Spagnolo Junior - 23/12/2008;



    Marco Túlio Vieira Carneiro - 22/12/2008;



    Otto Rocha Silva - 23/12/2008;



    Sandro Derenzi Belodi - 22/12/2008;



    Sergio dos Santos Arantes - 13/01/2009; e



    Tais Maria da Fonseca Diniz - 23/12/2008.



    No âmbito dessa apuração, foram proferidos, entre outros, o acórdão n. 1.445/2021/Plenário (relatório de auditoria), em 26 de junho de 2018, mantido pelo acórdão n. 270/2019/Plenário (embargos de declaração), acórdão n. 415/2021/Plenário (pedido de reexame), provido em parte para reduzir o valor da multa) e acórdão n. 841/2021 (aclaratórios), que resultou na condenação dos impetrantes ao pagamento de multa, bem como na inabilitação de dois autores, por 5 anos, para o exercício de cargos em comissão ou funções de confiança no âmbito da Administração Pública (eDocs 8, 10, 3 e 14).



    Assim, considerando que a Corte de Contas tomou ciência dos atos considerados irregulares em 17 de abril de 2008, data da instauração do processo n. 008.472/2008-3, que a citação dos impetrantes ocorreu em dezembro de 2008 e janeiro de 2009, primeira e única causa de interrupção da prescrição, e que o acórdão condenatório foi proferido em 26 de junho de 2018, conclui-se pela ocorrência da prescrição.



    Frise-se que o interesse público também estará protegido, na medida em que, caso demonstrada a prática de ato doloso de improbidade na forma da Lei n. 8.429/1992 (Lei de Improbidade), consideradas suas atualizações, a punição e/ou o ressarcimento poderão vir a ser requeridos e apurados judicialmente, conforme consignado no Tema n. 897 do repertório da repercussão geral.



    3. Do exposto, concedo a segurança para anular, em relação aos impetrantes, a deliberação do Tribunal de Contas da União na TC n. 008.457/2015-8, ante a ocorrência da prescrição.



    Sem honorários advocatícios (Lei n. 12.016/2009, art. 25; e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo).



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.

     

5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 10 de dezembro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Disponível em: https://conecta-tcu.apps.tcu.gov.br/tvp/42931395