Tribunal: STF
Processo: AI 868683
Classe: AI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos:  



    “MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE INFORMAÇÃO SOBRE CONTA CORRENTE FORMULADO À INSTITUIÇÃO FINANCEIRA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. RECUSA DO BANCO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO PELO JUÍZO DA 1ª VARA CÍVEL DA COMARCA DE CAMPOS DOS GOYTACAZES, QUE ESTENDE A CONCESSÃO DA ORDEM A TODOS OS NOVOS REQUERIMENTOS DE QUEBRA DE SIGILO BANCÁRIO A SEREM, PORVENTURA, FORMULADOS PELO IMPETRANTE. PROVIMENTO DO APELO” (eDOC 7 – ID: a10a3d12, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 129, VI e VIII, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que dados que documentam movimentação de dinheiro público não são protegidos pelo sigilo de dados prevalecendo, nesse caso, o princípio da publicidade.



    Alega-se que a prerrogativa do Ministério Público de requisitar diretamente tais dados se aplica unicamente nas hipóteses em que a investigação envolva verbas públicas(...) e que (...) em se tratando de informação que não fere o direito à intimidade, porque esta aqui inexiste, deverá o Parquet requisitar diretamente a informação, com fundamento no artigo 129, VI e VIII, da Constituição Federal (eDOC 11 – ID: 79e54683, p. 11-13).



    Argumenta-se que o v. acórdão recorrido entendeu equivocadamente pela incidência de tais institutos na hipótese, onde, na verdade, por se tratar de apuração de desvios de verbas públicas, deveria prevalecer o princípio da publicidade dos atos administrativos (...) e que, assim, (...) A ponderação equivocada dos valores em jogo terminou por, injustificadamente, reduzir sobremaneira as prerrogativas ministeriais no âmbito da apuração dos ilícitos de improbidade (eDOC 11 – ID: 79e54683, p. 15).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:  



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESVIO DE VERBAS PARA A CONTA BANCÁRIA DA CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPOS/RJ. RECUSA DA INSTITUIÇÃO FINANCEIRA EM FORNECER, SEM AUTORIZAÇÃO JUDICIAL, INFORMAÇÕES E DOCUMENTOS REQUISITADOS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. MANDADO DE SEGURANÇA CONCEDIDO EM PRIMEIRO GRAU PARA ASSEGURAR AO PARQUET O ACESSO AOS DADOS SOLICITADOS. DECISÃO REFORMADA PELO TJ/RJ. DENEGAÇÃO DO WRIT AO FUNDAMENTO DE NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO JUDICIAL PARA QUEBRA DO SIGILO BANCÁRIO DE CONTA PÚBLICA. DECISÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA D SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER PELO PROVIMENTO DO AGRAVO PARA QUE SEJA CONHECIDO E PROVIDO O RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (eDOC 24 – ID: 77e1a0be, p. 1)  



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o entendimento do Supremo Tribunal Federal se orienta no sentido de admitir a possibilidade de requisição de dados bancários diretamente a instituições financeiras nas hipóteses que envolvam investigações quanto à adequada utilização de recursos públicos. 



    Nesse sentido, cito o MS 21.729, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Néri da Silveira, em que se assentou que a ordem jurídica confere explicitamente poderes amplos de investigação ao Ministério Público e que não cabe à instituição financeira negar informações sobre nomes de beneficiários de empréstimos, com recursos subsidiados pelo erário federal, sob invocação do sigilo bancário, em se tratando de requisição de informações e documentos para instruir procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimônio público. Eis a ementa deste precedente:  



    “Mandado de Segurança. Sigilo bancário. Instituição financeira executora de política creditícia e financeira do Governo Federal. Legitimidade do Ministério Público para requisitar informações e documentos destinados a instruir procedimentos administrativos de sua competência. 2. Solicitação de informações, pelo Ministério Público Federal ao Banco do Brasil S/A, sobre concessão de empréstimos, subsidiados pelo Tesouro Nacional, com base em plano de governo, a empresas do setor sucroalcooleiro. 3. Alegação do Banco impetrante de não poder informar os beneficiários dos aludidos empréstimos, por estarem protegidos pelo sigilo bancário, previsto no art. 38 da Lei nº 4.595/1964, e, ainda, ao entendimento de que dirigente do Banco do Brasil S/A não é autoridade, para efeito do art. 8º, da LC nº 75/1993. 4. O poder de investigação do Estado é dirigido a coibir atividades afrontosas à ordem jurídica e a garantia do sigilo bancário não se estende às atividades ilícitas. A ordem jurídica confere explicitamente poderes amplos de investigação ao Ministério Público - art. 129, incisos VI, VIII, da Constituição Federal, e art. 8º, incisos II e IV, e § 2º, da Lei Complementar nº 75/1993. 5. Não cabe ao Banco do Brasil negar, ao Ministério Público, informações sobre nomes de beneficiários de empréstimos concedidos pela instituição, com recursos subsidiados pelo erário federal, sob invocação do sigilo bancário, em se tratando de requisição de informações e documentos para instruir procedimento administrativo instaurado em defesa do patrimônio público. Princípio da publicidade, ut art. 37 da Constituição. 6. No caso concreto, os empréstimos concedidos eram verdadeiros financiamentos públicos, porquanto o Banco do Brasil os realizou na condição de executor da política creditícia e financeira do Governo Federal, que deliberou sobre sua concessão e ainda se comprometeu a proceder à equalização da taxa de juros, sob a forma de subvenção econômica ao setor produtivo, de acordo com a Lei nº 8.427/1992. 7. Mandado de segurança indeferido” (MS 21729, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão Min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, 19.10.2001 – grifo nosso)  



    Nesse sentido também foi o julgamento do MS 33340, Rel. Min. Luiz Fux, em que se fixou que, ante o dever de atuação transparente dos administradores públicos, é prerrogativa constitucional do Tribunal de Contas o acesso a informações relacionadas a operações financiadas com recursos públicos. Confira-se a ementa deste precedente:  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTROLE LEGISLATIVO FINANCEIRO. CONTROLE EXTERNO. REQUISIÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO DE INFORMAÇÕES ALUSIVAS A OPERAÇÕES FINANCEIRAS REALIZADAS PELAS IMPETRANTES. RECUSA INJUSTIFICADA. DADOS NÃO ACOBERTADOS PELO SIGILO BANCÁRIO E EMPRESARIAL. 1. O controle financeiro das verbas públicas é essencial e privativo do Parlamento como consectário do Estado de Direito (IPSEN, Jörn. Staatsorganisationsrecht. 9. Auflage. Berlin: Luchterhand, 1997, p. 221). 2. O primado do ordenamento constitucional democrático assentado no Estado de Direito pressupõe uma transparente responsabilidade do Estado e, em especial, do Governo. (BADURA, Peter. Verfassung, Staat und Gesellschaft in der Sicht des Bundesverfassungsgerichts. In: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz. Festgabe aus Anlass des jähringe Bestehens des Bundesverfassungsgerichts. Weiter Band. Tübingen: Mohr, 1976, p. 17.) 3. O sigilo de informações necessárias para a preservação da intimidade é relativizado quando se está diante do interesse da sociedade de se conhecer o destino dos recursos públicos. 4. Operações financeiras que envolvam recursos públicos não estão abrangidas pelo sigilo bancário a que alude a Lei Complementar nº 105/2001, visto que as operações dessa espécie estão submetidas aos princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da Constituição Federal. Em tais situações, é prerrogativa constitucional do Tribunal [TCU] o acesso a informações relacionadas a operações financiadas com recursos públicos. 5. O segredo como “alma do negócio” consubstancia a máxima cotidiana inaplicável em casos análogos ao sub judice, tanto mais que, quem contrata com o poder público não pode ter segredos, especialmente se a revelação for necessária para o controle da legitimidade do emprego dos recursos públicos. É que a contratação pública não pode ser feita em esconderijos envernizados por um arcabouço jurídico capaz de impedir o controle social quanto ao emprego das verbas públicas. 6. “O dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos impõe não haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 114). 7. O Tribunal de Contas da União não está autorizado a, manu militari, decretar a quebra de sigilo bancário e empresarial de terceiros, medida cautelar condicionada à prévia anuência do Poder Judiciário, ou, em situações pontuais, do Poder Legislativo. Precedente: MS 22.801, Tribunal Pleno, Rel. Min. Menezes Direito, DJe 14.3.2008. 8. In casu, contudo, o TCU deve ter livre acesso às operações financeiras realizadas pelas impetrantes, entidades de direito privado da Administração Indireta submetidas ao seu controle financeiro, mormente porquanto operacionalizadas mediante o emprego de recursos de origem pública. Inoponibilidade de sigilo bancário e empresarial ao TCU quando se está diante de operações fundadas em recursos de origem pública. Conclusão decorrente do dever de atuação transparente dos administradores públicos em um Estado Democrático de Direito. 9. A preservação, in casu, do sigilo das operações realizadas pelo BNDES e BNDESPAR com terceiros não, apenas, impediria a atuação constitucionalmente prevista para o TCU, como, também, representaria uma acanhada, insuficiente, e, por isso mesmo, desproporcional limitação ao direito fundamental de preservação da intimidade. 10. O princípio da conformidade funcional a que se refere Canotilho, também, reforça a conclusão de que os órgãos criados pela Constituição da República, tal como o TCU, devem se manter no quadro normativo de suas competências, sem que tenham autonomia para abrir mão daquilo que o constituinte lhe entregou em termos de competências. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ª edição. Coimbra: Almedina, 2002, p. 541.) 11. A Proteção Deficiente de vedação implícita permite assentar que se a publicidade não pode ir tão longe, de forma a esvaziar, desproporcionalmente, o direito fundamental à privacidade e ao sigilo bancário e empresarial; não menos verdadeiro é que a insuficiente limitação ao direito à privacidade revelar-se-ia, por outro ângulo, desproporcional, porquanto lesiva aos interesses da sociedade de exigir do Estado brasileiro uma atuação transparente. 12. No caso sub examine: I) O TCU determinou o fornecimento de dados pela JBS/Friboi, pessoa que celebrou contratos vultosos com o BNDES, a fim de aferir, por exemplo, os critérios utilizados para a escolha da referida sociedade empresária, quais seriam as vantagens sociais advindas das operações analisadas, se houve cumprimento das cláusulas contratuais, se as operações de troca de debêntures por posição acionária na empresa ora indicada originou prejuízo para o BNDES. II) O TCU não agiu de forma imotivada e arbitrária, e nem mesmo criou exigência irrestrita e genérica de informações sigilosas. Sobre o tema, o ato coator aponta a existência de uma operação da Polícia Federal denominada Operação Santa Tereza que apontou a existência de quadrilha intermediando empréstimos junto ao BNDES, inclusive envolvendo o financiamento obtido pelo Frigorífico Friboi. Ademais, a necessidade do controle financeiro mais detido resultou, segundo o decisum atacado, de um “protesto da Associação Brasileira da Indústria Frigorífica (Abrafigo) contra a política do BNDES que estava levanto à concentração econômica do setor”. III) A requisição feita pelo TCU na hipótese destes autos revela plena compatibilidade com as atribuições constitucionais que lhes são dispensadas e permite, de forma idônea, que a sociedade brasileira tenha conhecimento se os recursos públicos repassados pela União ao seu banco de fomento estão sendo devidamente empregados. 13. Consequentemente a recusa do fornecimento das informações restou inadmissível, porquanto imprescindíveis para o controle da sociedade quanto à destinação de vultosos recursos públicos. O que revela que o determinado pelo TCU não extrapola a medida do razoável. 14. Merece destacar que in casu: a) Os Impetrantes são bancos de fomento econômico e social, e não instituições financeiras privadas comuns, o que impõe, aos que com eles contratam, a exigência de disclosure e de transparência, valores a serem prestigiados em nossa República contemporânea, de modo a viabilizar o pleno controle de legitimidade e responsividade dos que exercem o poder. b) A utilização de recursos públicos por quem está submetido ao controle financeiro externo inibe a alegação de sigilo de dados e autoriza a divulgação das informações necessárias para o controle dos administradores, sob pena de restar inviabilizada a missão constitucional da Corte de Contas. c) À semelhança do que já ocorre com a CVM e com o BACEN, que recebem regularmente dados dos Impetrantes sobre suas operações financeiras, os Demandantes, também, não podem se negar a fornecer as informações que forem requisitadas pelo TCU. 15. A limitação ao direito fundamental à privacidade que, por se revelar proporcional, é compatível com a teoria das restrições das restrições (Schranken-Schranken). O direito ao sigilo bancário e empresarial, mercê de seu caráter fundamental, comporta uma proporcional limitação destinada a permitir o controle financeiro da Administração Publica por órgão constitucionalmente previsto e dotado de capacidade institucional para tanto. 16. É cediço na jurisprudência do E. STF que: “ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – PUBLICIDADE. A transparência decorre do princípio da publicidade. TRIBUNAL DE CONTAS – FISCALIZAÇÃO – DOCUMENTOS. Descabe negar ao Tribunal de Contas o acesso a documentos relativos à Administração Pública e ações implementadas, não prevalecendo a óptica de tratar-se de matérias relevantes cuja divulgação possa importar em danos para o Estado. Inconstitucionalidade de preceito da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Ceará que implica óbice ao acesso.” (ADI 2.361, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 23/10/2014). 17. Jusfilosoficamente as premissas metodológicas aplicáveis ao caso sub judice revelam que: I - “nuclearmente feito nas pranchetas da Constituição. Foi o legislador de primeiríssimo escalão quem estruturou e funcionalizou todos eles (os Tribunais de Contas), prescindindo das achegas da lei menor. (...) Tão elevado prestígio conferido ao controle externo e a quem dele mais se ocupa, funcionalmente, é reflexo direto do princípio republicano. Pois, numa República, impõe-se responsabilidade jurídica pessoal a todo aquele que tenha por competência (e consequente dever) cuidar de tudo que é de todos”. (BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos Tribunais de Contas. In: Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Volume 8. 2º semestre de 2014. Rio de Janeiro: TCE-RJ, p. 18 e 20) II - “A legitimidade do Estado Democrático de Direito depende do controle da legitimidade da sua ordem financeira. Só o controle rápido, eficiente, seguro, transparente e valorativo dos gastos públicos legitima o tributo, que é o preço da liberdade. O aperfeiçoamento d controle é que pode derrotar a moral tributária cínica, que prega a sonegação e a desobediência civil a pretexto da ilegitimidade da despesa pública. (TORRES, Ricardo Lobo. Uma Avaliação das Tendências Contemporâneas do Direito Administrativo. Obra em homenagem a Eduardo García de Enterría. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 645) 18. Denegação da segurança por ausência de direito material de recusa da remessa dos documentos” (MS 33340, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 03.08.2015 – grifo nosso)  



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que a flexibilização do sigilo das informações bancárias se sujeita à reserva de jurisdição e que, em nenhuma hipótese, poderia o Ministério Público requerer dados de instituições financeiras sem autorização judicial. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Assim, ante o flagrante error in procedendo, impõe-se a anulação da parte final do dispositivo reproduzido. 



    Além disto, também há que ser reformado no tocante à concessão da ordem. 



    Como sabido, o sigilo das informações bancárias encontra-se protegido no inciso X, do artigo 5º, da Constituição Federal. No entanto, como constantemente afirmado pelos Tribunais Superiores, não se trata de direito absoluto, podendo tal proteção ceder ante ao interesse público.



    (...)



    Mas o direito fundamental só pode ser afastado pelo Poder Judiciário ante o caso concreto e, em nenhuma hipótese, em que pesem previsões de leis específicas, tal poder pode ser delegado ao Ministério Público.



    Tal entendimento não só não se afigura unânime pelo voto vencedor do Ministro Néri da Silveira, designado para lavratura do acórdão do Mandado de Segurança nº 21729-4, julgado em 05 de outubro de 1995.



    (...)



    Por todo o exposto, entendo merecer reforma a sentença apelada o que, entretanto, não tem qualquer eficácia ante a informação do impetrante, constante de fls. 269, de que extraiu cópia dos documentos juntados pelo Banco, para prosseguimento da investigação. 



    Trata-se de conduta temerária, a qual deveria ter sido rechaçada pelo juízo a quo, sendo desnecessário ressaltar serem, desde então, responsáveis pelas informações constantes destes autos, referentes à conta corrente objeto de investigação. Desta forma estou dando provimento ao apelo do impetrado, para denegar a segurança” (eDOC 7 – ID: a10a3d12)  



    Veja-se que, no caso dos autos, o Ministério Público busca acesso a informações de conta bancária de titularidade da Câmara Municipal, com a intenção de fiscalizar a utilização de recursos públicos, hipótese que dispensa ordem judicial. Nesse sentido, cito o seguinte precedente da Segunda Turma do STF:



    “EMENTA Recurso ordinário em habeas corpus. Ação penal. Associação criminosa, fraude a licitação, lavagem de dinheiro e peculato (arts. 288 e 313-A, CP; art. 90 da Lei nº 8.666/93; art. 1º da Lei nº 9.613/98 e art. 1º, I e II, do DL nº 201/67). Trancamento. Descabimento. Sigilo bancário. Inexistência. Conta corrente de titularidade da municipalidade. Operações financeiras que envolvem recursos públicos. Requisição de dados bancários diretamente pelo Ministério Público. Admissibilidade. Precedentes. Extensão aos registros de operações bancárias realizadas por particulares, a partir das verbas públicas creditadas naquela conta. Princípio da publicidade (art. 37, caput, CF). Prova lícita. Recurso não provido. 1. Como decidido pelo Supremo Tribunal Federal, ao tratar de requisição, pelo Tribunal de Contas da União, de registros de operações financeiras, “o sigilo de informações necessárias para a preservação da intimidade é relativizado quando se está diante do interesse da sociedade de se conhecer o destino dos recursos públicos” (MS nº 33.340/DF, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 3/8/15). 2. Assentou-se nesse julgado que as “operações financeiras que envolvam recursos públicos não estão abrangidas pelo sigilo bancário a que alude a Lei Complementar nº 105/2001, visto que as operações dessa espécie estão submetidas aos princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da Constituição Federal (…)”. 3. O Supremo Tribunal Federal reconheceu ao Ministério Público Federal o poder de requisitar informações bancárias relativas a empréstimos subsidiados pelo Tesouro Nacional, ao fundamento de que “se se trata de operação em que há dinheiro público, a publicidade deve ser nota característica dessa operação” (MS nº 21.729/DF, Pleno, Relator para o acórdão o Ministro Néri da Silveira, DJ 19/10/01). 4. Na espécie, diante da existência de indícios da prática de ilícitos penais com verbas públicas, o Ministério Público solicitou diretamente à instituição financeira cópias de extratos bancários e microfilmagens da conta corrente da municipalidade, além de fitas de caixa, para a apuração do real destino das verbas. 5. O poder do Ministério Público de requisitar informações bancárias de conta corrente de titularidade da prefeitura municipal compreende, por extensão, o acesso aos registros das operações bancárias realizadas por particulares, a partir das verbas públicas creditadas naquela conta. 6. De nada adiantaria permitir ao Ministério Público requisitar diretamente os registros das operações feitas na conta bancária da municipalidade e negar-lhe o principal: o acesso ao real destino dos recursos públicos, a partir do exame de operações bancárias sucessivas (v.g., desconto de cheque emitido pela Municipalidade na boca do caixa, seguido de transferência a particular do valor sacado). 7. Entendimento em sentido diverso implicaria o esvaziamento da própria finalidade do princípio da publicidade, que é permitir o controle da atuação do administrador público e do emprego de verbas públicas. 8. Inexistência de prova ilícita capaz de conduzir ao trancamento da ação penal. 9. Recurso não provido.” (RHC 133118, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 26-09-2017, DJe 09.03.2018)



    Assim, verifica-se que o acórdão impugnado contraria a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, uma vez que entende que o Ministério Público não tem poder requisitório para informações sobre conta bancária de órgão público, razão pela qual o presente recurso extraordinário deve ser provido.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 7 – ID: a10a3d12) e reestabelecer os efeitos da sentença anteriormente proferida (eDOC 3 – ID: c6a669d0). 



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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