Tribunal: STF
Processo: Rcl 74579
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-11
Data de publicação: 2024-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO PROFERIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16 E DA SÚMULA VINCULANTE N. 10. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA CULPA DA ENTIDADE ADMINISTRATIVA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada por Companhia Energética de Minas Gerais - Cemig, em 9.12.2024 contra o seguinte acórdão da Sétima Turma do Tribunal Regional do Trabalho da Terceira Região no Recurso Ordinário n. 0010588-76.2022.5.03.0102, pela qual teria sido desrespeitada a decisão proferida por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e contrariada a Súmula Vinculante n. 10, pelo afastamento do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993:



    “Isso posto, em relação à responsabilidade subsidiária do ente público, é certo que o art. 37, inciso XXI, da CF, autoriza a contratação de serviços por meio de licitação, mas obriga a observância da ‘qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações’. O dever de fiscalização imposto à Administração Pública contratante está previsto artigos 55, XIII, 58, III e 67 da Lei 8.666/93. Assim, caso evidenciada a ausência de adequada fiscalização do cumprimento de normas legais pela empresa contratada, em detrimento do trabalhador, impõe-se a responsabilização subsidiária da Administração Pública pelos prejuízos causados, em conformidade com os artigos 186 e 927, do Código Civil.



    Cumpre frisar que a declaração de constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993 pelo Supremo Tribunal Federal, na ADC 16 (em 24/11/2010), não tem o condão de afastar a responsabilização subsidiária da Administração Pública, com base nos fatos de cada causa. Note-se que no julgamento da aludida ação admitiu-se a possibilidade de compatibilização do art. 71, § 1º, da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993 com outros dispositivos legais e constitucionais, incluindo aqueles que atribuem responsabilidade fiscalizadora do contrato ao ente público tomador dos serviços. 



    Diante da situação apresentada, o Tribunal Superior do Trabalho, em maio de 2011, alterou a redação do mencionado item IV da Súmula 331 e inseriu o item V no verbete, fazendo constar: IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial. V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei nº 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. 



    O que significa dizer que, em caso de terceirização de obras e serviços, a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo pagamento de verbas trabalhistas devidas aos empregados terceirizados não poderá decorrer do mero inadimplemento do empregador. Impõe-se averiguar em cada caso se houve, ou não, negligência na fiscalização da execução do contrato. Trata-se de hipótese de responsabilidade civil extracontratual e subjetiva e resulta de ato ilícito ou abuso de direito, na forma prevista pelos artigos 186 e 187, do Código Civil. 



    Assim, compete à Administração Pública demonstrar o regular cumprimento de suas obrigações legais, por se tratar de fato impeditivo do direito à condenação do tomador de serviços (artigo 818, II, CLT). 



    In casu, não há nos autos prova da efetiva fiscalização da execução do contrato. Note-se que, no caso, foi constatada inclusive, irregularidades quanto à jornada de trabalho e pagamento do auxílio alimentação e suas repercussões salariais, o que, pelo todo, de certo evidencia a negligência da tomadora, circunstância suficiente para atrair a responsabilidade civil. Conforme já salientado, aplicam-se, à hipótese, os artigos 927 e 186, do Código Civil, os quais impõem o dever de reparação àquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, viola direito e causa dano a outrem. 



    Reforça-se que, a despeito do esforço argumentativo empreendido pela CEMIG, a adoção de medidas apenas de caráter administrativo, sem a efetiva eficácia para evitar o descumprimento das obrigações trabalhistas, é insuficiente, além de não ter sido demonstrado acompanhamento efetivo da execução do contrato apto a evitar a violação de direitos trabalhistas, como de fato acabou ocorrendo. 



    Esse entendimento está amparado pelo art. 173, § 1º, da Constituição, pois, em seu inciso III, o texto constitucional impõe que as empresas públicas, como a recorrente, se sujeitem à licitação na contratação de serviços e, por consequência, aos princípios reguladores desta, dentre os quais se destaca o dever de fiscalização, a que se referem os artigos 55, XIII, 58, III e 67 da Lei de Licitações. Destarte, resta incólume o princípio da legalidade a que alude o art. 5º, II, da CF, não havendo que se falar ainda em violação ao art. 102, I, da CF. 



    Por todos esses fundamentos, correta a responsabilização subsidiária aplicada à 3ª reclamada no cumprimento das obrigações contraídas pela empregadora, nos termos do item VI da Súmula nº 331 do TST, não se vislumbrando violação aos dispositivos legais e constitucionais invocados pela recorrente. 



    Registro, ainda, que não pode o trabalhador, parte hipossuficiente, ser prejudicado pela inadimplência da prestadora de serviços, enquanto a tomadora foi diretamente beneficiada pela sua força de trabalho. Ademais, por se tratar de responsabilidade subsidiária, a 3ª reclamada somente terá algum ônus se houver inadimplemento dos valores decorrentes da presente ação por parte das reais empregadoras, o que não induz à responsabilidade em 3º grau ou benefício de ordem (OJ nº 18 deste Regional). 



    Por fim, a responsabilidade da tomadora de serviços abrange todas as parcelas trabalhistas, inclusive as rescisórias, sendo devidas até o término do contrato de trabalho, incluída a projeção do aviso prévio, multas dos art. 467 e 477 da CLT” (fls. 7-9, e-doc. 4).



    3. Consta do sítio do Tribunal Superior do Trabalho que contra essa decisão, a Companhia Energética de Minas Gerais - Cemig interpôs recurso de revista, inadmitido, pelo que interpôs agravo de instrumento, provido para que o recurso de revista fosse processado.



    Em 20.9.2023, o Tribunal Superior do Trabalho não conheceu do recurso de revista:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO EM RECURSO DE REVISTA. ACÓRDÃO PUBLICADO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.467/2017. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA IN VIGILANDO. TEMA Nº 246 DO STF. TRANSCENDÊNCIA JURÍDICA. Em razão do reconhecimento da transcendência jurídica da matéria, dá-se provimento ao agravo de instrumento para determinar o prosseguimento do recurso de revista. Agravo de instrumento provido. RECURSO DE REVISTA. ACÓRDÃO PUBLICADO NA VIGÊNCIA DA LEI Nº 13.467/2017. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA IN VIGILANDO. TEMA Nº 246 DO STF. TRANSCENDÊNCIA JURÍDICA. O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, ao julgar o mérito do RE 760931/DF, fixou a seguinte tese a respeito da impossibilidade de transferência automática da responsabilidade subsidiária ao integrante da Administração Pública: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. A egrégia SBDI-1 desta Corte, por sua vez, no julgamento do Processo E-RR-925-07.2016.5.05.0281, ocorrido em 12/12/2019, fixou o entendimento de que incumbe à Administração Pública o encargo processual de evidenciar ter exercido a fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas por parte das empresas contratadas. A decisão regional está em harmonia com a compreensão do órgão uniformizador interno deste TST, segundo a qual a atribuição do encargo processual à Administração Pública não contraria o precedente firmado pelo STF no RE 760931/DF. Ressalva de entendimento do relator. Recurso de revista não conhecido”.



    Contra essa decisão, a Companhia Energética de Minas Gerais - Cemig interpôs recurso extraordinário, não admitido, pelo que houve a interposição de agravo interno que pende de julgamento no Tribunal Superior do Trabalho.



    4. A reclamante alega que “o acórdão reclamado, proferido pela 07ª Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 03ª Região, nos autos de nº 0010588-76.2022.5.03.0102, declarou a responsabilidade desta reclamante ao pagamento das verbas deferidas na ação trabalhista sem observar, contudo, a Tese de nº 246, fixada por este E. STF” (fl. 2, e-doc. 1).



    Sustenta que, “ao impor à Reclamante a responsabilidade subsidiária pela quitação das verbas objeto de condenação nos autos de nº 0010588-76.2022.5.03.0102, o C. TST também violou o entendimento manifestado pela Suprema Corte no julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, como repercussão geral conhecida e Tese fixada (nº 246), que confirmou o entendimento já exarado na Ação de Declaração de Constitucionalidade 16, que veda a responsabilização subsidiária AUTOMÁTICA da Administração Pública, só cabendo tal responsabilização SE HOUVER PROVA INEQUÍVOCA da omissão na fiscalização dos contratos (que já não mais cabe à Administração, mas ao autor da ação)” (fl. 2, e-doc. 1).



    Pondera que “presumir a culpa da Administração na contratação do prestador de serviços ou fiscalização na execução do contrato respectivo, sem que haja qualquer alegação ou dilação probatória sobre esta circunstância específica, subverte, por completo, o correlato Princípio Constitucional” (fl. 4, e-doc. 1).



    Argumenta que “a decisão questionada, proferida pela 05ª Turma do C. TST, contrariou a Súmula Vinculante nº 10 do STF, razão pela qual deve a mesma ser cassada, nos termos do artigo 103-A da Constituição Federal” (fl. 6, e-doc. 1).



    Acrescenta ser “notória a necessidade de pronunciamento desta Suprema Corte para que, com toda a vênia a que faz jus a decisão da 05ª Turma do C. TST, seja cassada a decisão reclamada – que violou a Súmula Vinculante nº 10 ao afastar a aplicação do artigo 71, §1º da Lei nº 8.666/1993 sem a devida declaração de inconstitucionalidade do dispositivo legal (art. 97, CR/88) –, devolvendo-se os autos ao Tribunal de origem para que seja proferida nova decisão” (fl. 10, e-doc. 1).



    Adverte que ”não se faz necessário o esgotamento das instâncias ordinárias, uma vez que esta reclamação não é proposta com base em acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de recursos extraordinário ou especial repetitivos, mas sim por ofensa a Súmula Vinculante e a decisão proferida em sede de controle concentrado de constitucionalidade” (fl. 11). 



    Requer medida liminar “para suspender, cautelarmente, com amparo no artigo 989, II, do CPC e no artigo 158 do RISTF, a decisão impugnada e a tramitação da Ação Trabalhista nº 0010588-76.2022.5.03.0102 até a decisão final da presente reclamação” (fl. 13, e-doc. 1).



    Pede a procedência da presente reclamação para cassar-se a “procedência da presente reclamação, com a consequente cassação da decisão proferida pela 07ª Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 03ª Região na Ação Trabalhista nº 0010588-76.2022.5.03.0102, que violou a Súmula Vinculante nº 10 e a decisão proferida pelo STF, no Recurso Extraordinário 760.931 que firmou a Tese nº 246 e confirmou o entendimento exarado na ADC nº 16” (fl. 13, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.



    6. Põe-se em foco na reclamação se, ao aplicar a Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, para declarar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo cumprimento de obrigações trabalhistas, o Tribunal Regional do Trabalho da Terceira Região, no Recurso Ordinário n. 0010588-76.2022.5.03.0102, teria desrespeitado o decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, e descumprido a Súmula Vinculante n. 10 do Supremo Tribunal Federal. 



    7. Em 10.9.2008, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Relator, Ministro Cezar Peluso, votou no sentido de não conhecer da ação, pela ausência de demonstração da existência de controvérsia judicial relevante sobre a validade constitucional do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.



    O Ministro Cezar Peluso concluiu que o autor da ação não teria interesse jurídico de agir, pois eventual reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 não afastaria a aplicação da Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que decorreria da apreciação de fatos, do comportamento da Administração Pública, não estando fundamentada, portanto, na inconstitucionalidade da norma objeto daquela ação.



    O Ministro Marco Aurélio votou pela admissão da ação, concluindo demonstrada efetiva e relevante controvérsia judicial sobre a interpretação do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. Assentou que, se a jurisprudência trabalhista fosse pacífica quanto à responsabilização subsidiária da Administração Pública, o Tribunal Superior do Trabalho não teria editado a Súmula n. 331, projetando para o campo da inconstitucionalidade o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, pelo que eventual procedência da ação declaratória resultaria na revisão daquele verbete pelo Tribunal trabalhista.



    O julgamento foi suspenso após pedido de vista do Ministro Menezes Direito.



    Com o falecimento do Ministro Menezes Direito e tendo o seu sucessor, Ministro Dias Toffoli, atuado como Advogado-Geral da União na causa, vieram-me os autos daquela ação para continuidade do julgamento.



    Acompanhei a dissidência inaugurada pelo Ministro Marco Aurélio, votando pelo conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e, no mérito, pelo reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, nos termos seguintes:



    “Na espécie, o dispositivo em questão – art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 – regulamenta expressamente o art. 37, inc. XXI da Constituição da República. (...)



    Autorizada a contratação pela entidade da Administração Pública de obras e serviços, por meio de licitação, tem-se que a inadimplência dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere à pessoa estatal contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, quanto este não o tiver feito.



    Não se poderia também onerar o objeto do acordo ou criar qualquer situação que venha restringir a regularização e o uso das obras ou edificações, inclusive perante o registro de imóveis, sem base legal para tanto.



    Ao incumbir exclusivamente à empresa contratada o pagamento das obrigações trabalhistas dos empregados a ela vinculados, o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 fixa os limites da responsabilidade contratual do ente estatal na relação contratual firmada, o que não contraria a Constituição da República. (...)



    É certo que o dever de fiscalização cuidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal diz respeito, prioritariamente, ao objeto do contrato administrativo celebrado. Todavia, é inegável que, em atenção ao princípio da legalidade, a Administração Pública não pode anuir com o não cumprimento de deveres por entes por ela contratados, do que dá notícia legal a norma agora posta em questão. 



    Contudo, eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular. Principalmente, se tanto ocorrer, isso não se insere no campo da inconstitucionalidade do dispositivo em causa. (...)



    A aplicação do art. 71, § 1º da Lei n. 8.666/93 não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 



    Isso não importa afirmar que a pessoa da Administração Pública possa ser diretamente chamada em juízo para responder por obrigações trabalhistas devidas por empresas por ela contratadas.



    Entendimento diverso resultaria em duplo prejuízo ao ente da Administração Pública, que, apesar de ter cumprido regularmente as obrigações previstas no contrato administrativo firmado, veria ameaçada sua execução e ainda teria de arcar com consequência do inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empresa contratada” (DJ 9.9.2011).



    Vencido quanto ao conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16/DF, o Ministro Cezar Peluso acompanhou-me no mérito, reajustando o voto antes proferido e ressaltando que, “se esta Corte entender de conhecer ainda assim quanto ao mérito, não tenho nada que discutir. Considero a norma constitucional também, o que não impedirá que a Justiça do Trabalho continue reconhecendo a responsabilidade da Administração com base nos fatos de cada causa” (DJ 9.9.2011). 



    Afirmei ser o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 taxativo e que, “no contrato administrativo, não se transferem ônus à Administração Pública que são entregues ao contratado. Se a Justiça do Trabalho afasta, ela tem que afastar essa norma por inconstitucionalidade, porque senão é descumprimento de lei. Não há alternativa” (DJ 9.9.2011).



    Em 24.11.2010, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, vencido o Ministro Ayres Britto e impedido o Ministro Dias Toffoli, para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. 



    8. Atentos à necessidade de se esclarecerem as balizas pelas quais a Administração Pública poderia vir a ser, excepcionalmente, responsabilizada pela “inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais”, os Ministros deste Supremo Tribunal assim se pronunciaram:



    “O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - É bem verdade que os pontos que têm sido suscitados pelo TST fazem todo o sentido e talvez exijam dos órgãos de controle, seja TCU, seja Tribunal de Contas do Estado, aqueles responsáveis pelas contas do município, que haja realmente a fiscalização, porque, realmente, o pior dos mundos pode ocorrer para o empregado que prestou o serviço, a empresa recebeu da Administração, mas não cumpriu os deveres elementares. Então, essa questão continua posta e foi o que o TST, de alguma forma, tentou explicitar ao não declarar a inconstitucionalidade da lei e resgatar a ideia da súmula, para que haja essa culpa in vigilando, fundamental. Nós tivemos esses casos aqui mesmo na administração do Tribunal e tivemos de fiscalizar, porque pode ocorrer que a empresa terceirizada receba, como sói acontecer, em geral, o Poder Público é adimplente, pelo menos no plano federal essa questão não se coloca, mas não cumpre esses deveres elementares. Talvez, aqui, reclamem-se normas de organização e procedimento por parte dos próprios órgãos que têm de fiscalizar, inicialmente são os órgãos contratantes e, depois, os órgãos fiscalizadores. De modo que haja talvez até uma exigência de demonstração de que se fez o pagamento, o cumprimento pelo menos das verbas elementares: pagamento de salário, recolhimento da Previdência Social e do FGTS. 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Mas já há. A legislação brasileira exige. Só se pode pagar a posteriori, por exemplo, nesses casos dos contratos, e se está quitada com a Previdência, porque inclusive a empresa não pode mais contratar. É que talvez ela não esteja sendo cumprida, o que não significa ausência de lei.



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Vossa Excelência está acabando de demonstrar que a Administração Pública é obrigada a tomar atitude que, quando não toma, configura inadimplemento dela! 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Claro, não discordo disso. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Na verdade, apresenta quitação em relação à Previdência, aos débitos anteriores. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Dela. Isso é que gera responsabilidade que vem sendo reconhecida pela Justiça do Trabalho. Não é a inconstitucionalidade da norma. A norma é sábia. Ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade. O mero inadimplemento deveras não transfere, mas a inadimplência da obrigação da Administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça do Trabalho eventualmente pode reconhecer a despeito da constitucionalidade da lei. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O que estava acontecendo, Presidente, é que, na quadra que se desenhou, a Justiça do Trabalho estava aceitando, de forma irrestrita, a responsabilidade do ente estatal. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Agora há de ser no sentido de que ela vai ter de examinar os fatos. Estou de acordo. Vai ter de examinar os fatos. 



    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, sabemos o que ocorre quando se edita verbete sobre certa matéria. A tendência é partir-se para a generalização. 



    A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE - É muito pouco provável que a Justiça do Trabalho tenha examinado a responsabilidade desses administradores para definir se houve, ou não, culpa in eligendo, se houve, ou não, falta de fiscalização. É bem pouco provável. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) - Se todos estiverem de acordo, eu também supero a preliminar e julgo a ação procedente, porque não tenho dúvida sobre a constitucionalidade” (DJ 9.9.2011). 



    9. O reconhecimento da constitucionalidade de norma pela qual se veda a transferência à Administração Pública da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas e fiscais resultantes da execução do contrato decorre do entendimento de se presumirem os atos administrativos válidos, legais e legítimos.



    10. Em estudo sobre o tema, anotei:



    “Considerada atributo do ‘ato administrativo’, a presunção de validade dos comportamentos da Administração Pública é um reflexo do princípio da juridicidade [legalidade] administrativa. Somente é válido o comportamento conforme e compatível, extrínseca e substancialmente, com o Direito. 



    A presunção, em Direito, é conceituada por Clóvis Beviláqua como ‘A ilação que se tira de um fato conhecido para provar a existência de outro desconhecido’.



    Sendo a juridicidade obrigatória para a Administração Pública, não se cogita que dela se subtraia o administrador público ou aquele que em nome ou por delegação administrativa atue, pelo que se supõe, primária e precariamente, que os atos da Administração sejam consoantes e compatíveis, em forma e substância, com o quanto disposto no Direito vigente.



    A presunção de validade dos atos da Administração Pública exerceria, no Direito Administrativo, segundo alguns autores, o papel que a boa-fé exerce no Direito Privado, tendo ambos a mesma finalidade, qual seja, a de assentar os fundamentos de certeza e consistência jurídica das relações firmadas, realizando-se, destarte, a função estabilizadora que compete ao Direito.



    Por presunção de validade entende-se aqui, pois, a ilação, elementar, precária e relativa, de cada ato da Administração Pública ser conforme e compatível com o Direito.



    Esta presunção não se atem aos aspectos formais dos atos da Administração Pública, devendo ser considerada também quanto aos aspectos material e teleológico do comportamento. Estende-se ela, pois, a todos os elementos do ato da Administração Pública, forma e merecimento, e a todos os elementos que lhe integram a essência como o perfeito atendimento do interesse público, à Justiça, à equidade e à moralidade pública. (…)



    Se a cada comportamento administrativo correspondesse embargo de algum interessado e não houvesse aquela presunção, somente prevaleceria o direito de petição e negados seriam outros direitos fundamentais. Assim, o interesse público fundamenta também aquela presunção de validade, não podendo o seu questionamento embaraçar a atividade administrativa, salvo nas hipóteses em que o próprio ato pelo qual ela se veicule seja suspenso em razão da arguição feita e das demonstrações nele apresentadas no sentido de sua invalidade.



    No Direito, a presunção de validade dos atos jurídicos e, em especial, dos atos da Administração Pública, de que aqui se cuida, nem sempre é expressa em norma jurídica, conquanto ela repouse no sistema de Direito adotado. Salvo hipóteses concernentes a atos administrativos especificados pela legislação, tal presunção dispensa declaração expressa, sem que apenas por isso seja considerado inexistente ou de aplicação restrita.



    O seu fundamento jurídico determina a sua natureza. Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure).



    Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação.



    A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração das irregularidades alegadas” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Lê, 1994, p. 121-123).



    11. As declarações e informações oficiais de agentes públicos, no exercício do ofício, têm presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer até prova idônea e irrefutável em sentido contrário.



    A exceção à norma geral estabelecida no § 1º do art. 71 da Lei 
n. 8.666/1993 é a responsabilização subsidiária da Administração Pública em caso de descumprimento de contrato firmado com empresa terceirizada, contrato administrativo que não se confunde com os contratos de trabalho ajustados entre empresa vencedora de licitação e seus trabalhadores. 



    Como toda exceção, deve ser interpretada com parcimônia e cautela, pois a manutenção de atos reclamados, como na espécie vertente, exige objetiva e cabal comprovação de a Administração Pública ter deixado de observar as normas referentes à validade do contrato firmado ou descumprido o dever de fiscalizar a execução deste.



    Para afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Sem a apresentação dessa prova, subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas com relação àqueles que não compõem os seus quadros.



    12. Não se está a sugerir seja a Administração Pública irresponsável pela conduta dos agentes públicos. Entretanto, os trabalhadores de empresa contratada não são agentes públicos.



    Decorre da Constituição da República a obrigatória observância das normas legais que regem a atuação estatal, em especial os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.



    13. À luz desses princípios, a Administração Pública federal aprovou a Instrução Normativa n. 2/2008, alterada pela Instrução Normativa 
n. 3/2009, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, objetivando disciplinar a conduta a ser adotada pelos gestores responsáveis pela execução e fiscalização dos contratos administrativos, repercutindo na esfera contratual trabalhista, determinando-se o adimplemento das obrigações acordadas entre a empresa contratada e seus empregados. 



    Essa medida determinante do cumprimento das obrigações entre empresa e empregados reflete a preocupação da Administração Pública em impedir venha o trabalhador particular a ser prejudicado pela irresponsabilidade da empresa contratada. Esse o motivo para a excepcionalidade da responsabilização subsidiária da Administração Pública, que não se pode dar por mera presunção.



    14. Em numerosas reclamações ajuizadas neste Supremo Tribunal sobre a matéria, entre as quais, por exemplo, a Reclamação n. 15.610/RS, Relator o Ministro Teori Zavascki, vem sendo afirmado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ADC 16 E À SÚMULA VINCULANTE 10. APLICAÇÃO AUTOMÁTICA DA SÚMULA 331 DO TST. ATRIBUIÇÃO DE CULPA AO ENTE PÚBLICO POR PRESUNÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Plenário, DJ 15.10.2013).



    Assim também o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR OS ENCARGOS TRABA