Tribunal: STF
Processo: RE 1526802
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-10
Data de publicação: 2024-12-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ADEQUAÇÃO DE NORMA REGULAMENTAR A LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. RAZÕES DISSOCIADAS. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NECESSIDADE DE REANÁLISE DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL: DESCABIMENTO EM SEDE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



     



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - COREN - PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DE ATO NORMATIVO INFRALEGAL (NR 4 - NORMA REGULAMENTADORA 04) EM FACE DA LEI N° 7.498/86 E DECRETO N° 94.406/87, BEM COMO DE CONDENAÇÃO DA RÉ A OBSERVAR DITA LEGISLAÇÃO EM FUTURA REGULAMENTAÇÃO - ADMISSIBILIDADE DA AÇÃO, RESOLVIDA À MAIORIA - MÉRITO - PROCEDÊNCIA DA AÇÃO, POIS A NR 4 NÃO OBSERVA A LEGISLAÇÃO DE ENFERMAGEM QUANTO AOS DIVERSOS PROFISSIONAIS, SEUS RESPECTIVOS CAMPOS DE ATUAÇÃO E NECESSIDADE DE SUPERVISÃO POR ENFERMEIRO. 



    I - A questão dos limites objetivos dos efeitos da tutela jurisdicional coletiva à competência territorial do juízo prolator da sentença somente deve ser analisada ao final da demanda, se mantido o julgamento de mérito pela procedência da ação. 



    II - É admissível e adequada a presente ação civil pública à pretensão manifestada pela autora, consistente na declaração de ilegalidade de ato normativo infralegal (NR 4 - Norma Regulamentadora 04) em face da Lei n° 7.498/86 e Decreto n°94.406/87, bem como de condenação da ré a observar dita legislação em futura regulamentação. 



    III - Voto divergente do relator no sentido da inadmissibilidade da ação, por considerar que, nos termos da Lei n° 7.347/85, arts. 1°, 3° e 11, não se admite pedido impreciso, indefinido, com generalidade e abstração. Considerou-se no voto do relator que: I) não se admite, em ação civil pública, pedido principal para declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade de ato normativo, em face de sua abstração e generalidade, somente sendo admissível esta pretensão como um reconhecimento incidental; assim sendo, restaria apenas o pedido para que a ré observasse a legislação reguladora da atividade profissional de enfermagem (Lei Federal 7.498/86 e Decreto 94.406/87) quando da edição de normas infralegais pelo Ministério do Trabalho em cumprimento ao comando dos arts. 157, 200 e 913 da C.L.T (que determina sua competência para estabelecer normas complementares de segurança e medicina do trabalho), o qual também seria inadmissível em razão de sua abstração e generalidade, sem condenação a alguma medida concreta; II) de outro lado, a autora, essencialmente, formula dois pedidos principais que devem ser considerados como um único pedido, o qual expressa a real pretensão de que a norma infralegal impugnada (NR 4 - que foi editada pelo Ministério do Trabalho em cumprimento ao comando dos arts. 157, 200 e 913 da C.L.T. a fim de estabelecer normas complementares de segurança e medicina do trabalho) seja afastada do sistema normativo por ser ilegal e, de outro lado, que a União Federal, venha a editar uma nova regulamentação complementar de segurança e medicina do trabalho, nesta nova norma observando, estritamente, a legislação reguladora da atividade de enfermagem, sendo que esta(s) pretensão(sões), além de não expressar uma medida concreta a ser adotada pela União, mas uma tutela essencialmente abstrata, também busca impor à ré a obrigação de editar uma norma regulamentar sobre determinada matéria, o que é da estrita análise de conveniência e oportunidade do legislador em sentido amplo, o que a um só tempo ofende o princípio da separação dos Poderes (Constituição Federal, artigo 2°) e em essência transmuta a natureza da presente ação civil pública, pois por um lado colocaria como um pedido principal a declaração de ilegalidade de ato normativo (o que, por si só, é inadmissível pela sua abstração e generalidade), ao mesmo tempo combinando esta pretensão com um mandado de injunção (tese de que não há regulamentação válida sobre a matéria e que deve haver a edição de uma norma infralegal para esse fim pelo Ministério do Trabalho), em evidente usurpação da competência do C. Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 5°, LXXI, e art. 105, I, "h").



    IV - Rejeitada a alegação de decadência e/ou prescrição, pois na presente ação coletiva o objetivo é de expurgar do mundo jurídico determinado ato administrativo reputado contrário à legislação posteriormente editada, substituindo-o por outro que atenda referida legislação, portanto, objetivando afastar os efeitos atuais e futuros do citado ato normativo, não se aplicando nesta espécie os preceitos legais invocados pela União Federal (arts. 1°, 2° e 3° do Decreto n° 20.910, de 06.01.01932, e o art. 178, § 10, VI, do Código Civil de 1916, e art. 1°-C da Lei n° 9494/97, na redação dada pela MP n° 2.180-35/2001; súmula 163 do ex-TFR), que se referem a ações em que se postulam prestações pecuniárias. 



    V - Quanto ao mérito desta ação, se a NR-04 expressa uma norma infralegal complementar de segurança e medicina do trabalho e, para o fim a que se destina, ainda que de caráter primordialmente prevencionista, manifesta no seu Quadro II a necessidade da presença de profissionais de enfermagem em determinadas situações de enquadramento das empresas, é evidente que deve observar a específica regulamentação legal da profissão de enfermagem no que se refere às diferentes espécies de profissionais (segundo a complexidade do campo de atuação e grau de conhecimentos específicos na instrução exigida para cada um, conforme arts. 6° a 8° e 11 a 13 da Lei n° 7.498/86, regulamentada pelo Decreto n° 94.406/87). 



    VI - De outro lado, a regra do artigo 15 da Lei n° 7.498/86, segundo a qual as atividades referidas nos artigos 12 e 13 (reservadas, respectivamente, aos técnicos e aos auxiliares de enfermagem), "quando exercidas em instituições de saúde, públicas e privadas, e em programas de saúde, somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão de Enfermeiro", deve ser aplicada também ao campo de normatização da NR-04, pois conquanto não possa o Serviço Especializado em Engenharia de Segurança e Medicina do Trabalho - SESMT ser incluído na referência legal às "...instituições de saúde, públicas e privadas...", certamente o pode na referência aos "...programas de saúde...", eis que disso é que substancialmente se trata quando se estabelecem as regras de atendimento à saúde do trabalhador e se prevê a indispensabilidade de profissionais de enfermagem em certas situações, que certamente não se restringem a uma mera atuação prevencionista, mas sim também a efetiva prestação de serviços de enfermagem decorrente de ocorrências durante o exercício profissional. 



    VII - A presença do médico do trabalho não supre a exigência, inserida na lei, quanto à necessidade de supervisão por enfermeiro das atividades de técnicos e/ou auxiliares de enfermagem, eis que se trata de campos de atuação profissional diversas. 



    VIII - Sentença mantida. Ação civil publica julgada procedente para o fim de condenar a ré União Federal a observar as normas da legislação reguladora das atividades de enfermagem (Lei n° 7.498/86, regulamentada pelo Decreto n° 94.406/87) na edição de normas complementares de segurança e medicina do trabalho. 



    IX - Esta Colenda 3a Turma já assentou posicionamento no sentido de que a sentença da ação civil pública, em não se tratando de relações de consumo regidas pelo Código de Defesa do Consumidor (caso em que se aplicam as regras de eficácia da sentença dispostas nesse Código : AC 1153578. Rel. JUIZA CECILIA MARCONDES. DJF3 CJ1 20/01/2010, p. 174), está sujeita à regra de limitação da sua eficácia aos limites territoriais do órgão jurisdicional de 1' instância que a proferiu, nos termos do art. 16 da Lei n° 7.347/85, dispositivo cuja validade foi reconhecida pelo Colendo Supremo Tribunal Federal em decisão liminar na ADI n° 1.576-1 (APELREE 799033. Rel. JUIZ NERY JUNIOR. DJF3 CJ2 09/06/2009, p. 153. AC 803959. Rel. JUIZ SILVIO GEMAQUE. DJF3 CJ1 03/11/2009, p. 182). 



    X - Inexistência de ofensa a quaisquer dos princípios e/ou dispositivos constitucionais e legais prequestionados: 1°) a diversos dispositivos: Lei 7.498/86, Decreto n° 94.406/87, Lei 7.347/85, arts. 11, 12, § 2°, 13 e 16, Decreto n° 20.910/32, art. 178, § 10, VI, do Código Civil de 1916, arts. 157, 200 e 913 da C.L.T., art. 1°-C da Lei n° 9494/97 e Lei 5.010/96; e 2°) aos princípios constitucionais da legalidade, da isonomia e da eficiência, conforme art. 37, da CF/88, bem como arts. 2°, 7°, XXII, 92, 97 e 103, § 3°, da Constituição Federal. 



    XI - Apelação da União Federal e remessa oficial parcialmente providas, apenas para restringir a eficácia da sentença ao limite do território do juízo prolator. 



    XII - Prejudicado o agravo retido ante o julgamento definitivo deste recurso e por não haver sido reiterado nas razões recursais.” (e-doc. 16, p. 28-31).



    2. No presente recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 2º; 105, inc. I; 97; l03, § 3º; e 37 da Constituição da República. 



    2.1. Afirma que "não pode o Poder Judiciário determinar o modo de exercício da atividade legiferante pelos parlamentares". Argumenta que o pedido formulado é a declaração de ilegalidade de portaria, "sendo o Superior Tribunal de Justiça o único órgão constitucionalmente competente, via Reclamação" para sua análise. 



    2.2. Alega que a Norma Regulamentadora 04, editada pelo Ministério do Trabalho, foi expedida de acordo com todas as espécies normativas a ela relacionadas e que, ao declarar a ilegalidade da referida norma, o acórdão promoveu a incorreta aplicação dos princípios da legalidade e isonomia. Sustenta que o acórdão ofendeu o princípio da presunção de constitucionalidade das normas (e-doc. 19).



    3. A parte recorrida não apresentou contrarrazões (e-doc. 21).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. De início, observa-se que o art. 105, inc. I, al. “f”, indicado como violado nas razões do recurso extraordinário, não foi objeto de prequestionamento. Não constou, como fundamentos de decidir, e possíveis embargos de declaração não foram opostos com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria, agora versada no recurso extraordinário. Incidem, nesse ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF:



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



    5. Ademais, para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “Conforme exposto inicialmente, a presente ação civil pública tem por objeto, essencialmente, a pretensão de que seja reconhecida a ilegalidade do ato administrativo impugnado (NR 4 - editada pelo Ministério do Trabalho em cumprimento ao comando dos arts. 157, 200 e 913 da C.L.T. a fim de estabelecer normas complementares de segurança e medicina do trabalho, para proteção aos trabalhadores celetistas) reputado contrário à legislação posteriormente editada reguladora das atividades dos profissionais de enfermagem (Lei n° 7.498/86 e Decreto n° 94.406/87) e, de outro lado, a pretensão de que a União Federal, na nova regulamentação que vier a ser editada sobre a matéria, observe estritamente a referida legislação. 



    A autora alegou que a NR-04 viola a normatização editada pela Lei n° 7.498/86 e Decreto n° 94.406/87, essencialmente, por não fazer a devida distinção entre os diversos profissionais da atividade de enfermagem, tal como previsto na referida legislação quanto à sua denominação e qualificação técnica(enfermeiro, técnico de enfermagem e auxiliar de enfermagem), bem como ao dispor que poderiam ser executados apenas com a presença de auxiliares de enfermagem (denominação que na NR 4 é a única empregada, enquanto que na Lei n° 7.498/86 se refere ao técnico e ao auxiliar de enfermagem), não exigindo a presença obrigatória de enfermeiro para orientação e supervisão dos serviços de enfermagem de maior complexidade técnica.



    (...)



    Pois bem. A NR 4 foi editada pelo Ministério do Trabalho em cumprimento aos arts. 157, 200 e 913 da C.L.T., regulando o direito social previsto no art. 7°, XXII, da Constituição Federal, exercendo competência atribuída pela lei para a fixação de normas complementares de "segurança e medicina do trabalho" para proteção aos trabalhadores celetistas:



    (...)



    Ora, entendo que, se a NR-04 expressa uma norma infralegal complementar de segurança e medicina do trabalho e, para o fim a que se destina, ainda que de caráter primordialmente prevencionista, manifesta no seu Quadro II a necessidade da presença de profissionais de enfermagem em determinadas situações de enquadramento das empresas, é evidente que deve observar a específica regulamentação legal da profissão de enfermagem no que se refere às diferentes espécies de profissionais (segundo a complexidade do campo de atuação e grau de conhecimentos específicos na instrução exigida para cada um, conforme arts. 6° a 8° e 11 a 13 da Lei n° 7.498/86, regulamentada pelo Decreto n° 94.406/87).



    De outro lado, a regra do artigo 15 da Lei n° 7.498/86, segundo a qual as atividades referidas nos artigos 12 e 13 (reservadas, respectivamente, aos técnicos e aos auxiliares de enfermagem), "quando exercidas em instituições de saúde, públicas e privadas, e em programas de saúde, somente podem ser desempenhadas sob orientação e supervisão de Enfermeiro", deve ser aplicada também ao campo de normatização da NR-04, pois conquanto não possa o Serviço Especializado em Engenharia de Segurança e Medicina do Trabalho - SESMT ser incluído na referência legal às "...instituições de saúde, públicas e privadas...", certamente o pode na referência aos "...programas de saúde...", eis que disso é que substancialmente se trata quando se estabelecem as regras de atendimento à saúde do trabalhador e se prevê a indispensabilidade de profissionais de enfermagem em certas situações, que certamente não se restringem a uma mera atuação prevencionista, mas sim também a efetiva prestação de serviços de enfermagem decorrente de ocorrências durante o exercício profissional. 



    Neste ponto, é necessário que se consigne que a presença do médico do trabalho não supre a exigência, inserida na lei, quanto à necessidade de supervisão por enfermeiro das atividades de técnicos e/ou auxiliares de enfermagem, eis que se trata de campos de atuação profissional diversas.



    Portanto, uma vez superada a questão da admissibilidade da presente ação civil publica, deve esta ser julgada procedente para o fim de condenar a ré União Federal a observar as normas da legislação reguladora das atividades de enfermagem (Lei n° 7.498/86, regulamentada pelo Decreto n° 94.406/87) na edição de normas complementares de segurança e medicina do trabalho.



    (...)



    Por fim, não vislumbro nas soluções dadas neste julgamento e ante a fundamentação supra, ofensa a quaisquer dos princípios e/ou dispositivos constitucionais e legais prequestionados: 1°) a diversos dispositivos: Lei 7.498/86, Decreto n° 94.406/87, Lei 7.347/85, arts. 11, 12, § 2°, 13 e 16, Decreto n° 20.910/32, art. 178, § 10, VI, do Código Civil de 1916, arts. 157, 200 e 913 da C.L.T., art. 1°-C da Lei n° 9494/97 e Lei 5.010/96; e 2°) aos princípios constitucionais da legalidade, da isonomia e da eficiência, conforme art. 37, da CF/88, bem como arts. 2°, 7°, XXII, 92, 97 e 103, § 3°, da Constituição Federal.” (e-doc. 16, p. 14, 15, 21, 22 e 27).



    6. Da leitura do acórdão, fica evidenciado que a Corte de origem decidiu a questão posta nos autos com amparo na Lei nº 7.498, de 1986, e Decreto nº 94.406, de 1987. O exame da alegada ofensa ao texto constitucional envolve a reanálise da interpretação dada àquelas normas pelo Juízo a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta, o que inviabiliza o recurso extraordinário. Nesse sentido, menciono as seguintes decisões, entre outras: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. INSTITUIÇÃO DE SAÚDE MUNICIPAL. MANUTENÇÃO DE PROFISSIONAL ENFERMEIRO EM TODO O PERÍODO DE FUNCIONAMENTO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.322.069-AgR/RS, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 30/08/2021, p. 13/09/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM. OBRIGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAL ENFERMEIRO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (ARE nº 1.287.638-AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 16/11/2020, p. 23/02/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. IDOSO. PASSAGEM GRATUITA. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de legislação infraconstitucional que fundamenta o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do recurso extraordinário. III - A discussão acerca de eventual extrapolação do ato regulamentar em relação ao comando legal regulamentado não possui natureza constitucional, porquanto depende do cotejo entre a norma regulamentadora e a lei ordinária, a cujo exame não se presta o recurso extraordinário. IV - Agravo regimental ao qual se nega provimento com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do Código de Processo Civil.”



    (ARE nº 1.492.506-AgR/RS, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 24/06/2024, p. 27/06/2024).



    7. As alegações de ofensa aos arts. 97, 103 e 2º, ademais, são dissociadas do acórdão recorrido. A Corte de origem somente realizou exame de conformidade de norma regulamentar editada pelo Poder Executivo em relação a diplomas de caráter eminentemente infraconstitucional. 



    8. A recorrente, por outro lado, discorreu sobre a ocorrência de ofensas aos mencionados dispositivos constitucionais a partir de suposta declaração de inconstitucionalidade da norma regulamentar discutida e de uma pretensa determinação do "modo de exercício da atividade legiferante pelos parlamentares" (e-doc. 19, p. 10), ambas inocorrentes, no caso.



    9. Desse modo, verifica-se que as razões recursais referentes a alegações de violações aos arts. 97, 103 e 2º da Constituição da República estão dissociadas dos fundamentos do acórdão recorrido, o que enseja, ante a deficiente fundamentação recursal, a incidência do enunciado nº 284 da Súmula do STF.



    10. Por fim, quanto à alegação de contrariedade ao princípio da legalidade, este Tribunal entende não ser cabível a interposição de recurso extraordinário por contrariedade a tal princípio quando o exame da ofensa envolva a reanálise de interpretação dada à norma infraconstitucional pelo Juízo a quo (enunciado nº 636 da Súmula do STF).



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    12. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    13. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 6 10 de dezembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator