Tribunal: STF
Processo: RE 1481980
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-22
Data de publicação: 2024-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), assim ementado: 



“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Arguição em face da criação de cargos em comissão, especialmente das:



 a) expressões : “Assessor Técnico em Proteção e Defesa do Consumidor”, “Diretor de Comunicação Social”, “Diretor do Departamento de Gestão de Recursos Humanos”, “Diretor do Departamento de Gestão de Material e Patrimônio”, “Diretor do Departamento de Atendimento ao Cidadão”, “Diretor do Departamento de Tecnologia da Informação”, “Diretor do Departamento de Medicina e Segurança do Trabalho”, “Diretor do Departamento de Comunicação Administrativa”, “Diretor do Departamento de Vigia Patrimonial e Apoio Logístico”, “Diretor do Departamento de Arrecadação”, “Diretor do Departamento de Alimentação Escolar”, “Diretor do Departamento de Esporte e Lazer”, “Diretor do Departamento Administrativo e Financeiro da Secretaria Municipal de Educação”, “Diretor do Departamento Administrativo e Financeiro da Secretaria Municipal de Saúde”, “Assessor em Auditoria Médica”, “Administrador da UPA – Unidade de Pronto Atendimento”, “Diretor do Departamento de Proteção e Defesa dos Animais”, “Diretor do Departamento de Informação e Avaliação da Secretaria de Municipal de Assistência Social”, “Diretor do Departamento de Obras”, “Diretor do Departamento de Trânsito e Transportes” e “Diretor do Departamento de Serviços Públicos”, previstas no Anexo II, da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 4.980, de 07 de junho de 2019, e no Anexo IV da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 5.310, de 03 de maio de 2022, do Município de Jaboticabal; 



e (b) dos incisos VIII a XXIII que conferem atribuições do Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos previstas no Anexo IV da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 5.310, de 03 de maio de 2022, do Município de Jaboticabal, típicas de advocacia pública. 



Cargos em comissão. Criação abusiva de cargos em comissão com atribuições técnicas, operacionais e burocráticas, com descrição genérica, não caracterizando direção, chefia e assessoramento que necessitem de relação de especial confiança com o agente político responsável pela nomeação, como já reconhecido pelo C. STF. Incidência do Tema 1010 – objeto de julgamento sob o regime de Repercussão Geral – do Supremo Tribunal Federal. Afronta aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e razoabilidade. Ofensa aos artigos 111 e 115, inc. II e V, da Constituição Estadual. Precedentes deste Órgão Especial. Modulação dos efeitos. Incidência após 120 dias da prolação do julgamento. 



Atribuições técnicas da Advocacia Pública conferidas ao Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos. Aplicação do princípio da autonomia municipal. Inexistência de modelo predefinido no arquétipo constitucional de organização e funcionamento das advocacias públicas no âmbito dos Municípios. Atuação mais próxima ao assessoramento jurídico à chefia do Executivo, supervisão, diretriz geral e assistência direta ao Prefeito e aos demais Secretários. Inocorrente sobreposição em relação à atuação daqueles que ocupam o cargo específico de procurador na defesa dos interesses próprios do Município tanto na seara administrativa, como judicial. Ausente inconstitucionalidade das atribuições conferidas ao Secretário Municipal dos Negócios jurídicos. 



Ação parcialmente procedente, para declarar inconstitucional os cargos em comissão, confirmando as atribuições do Secretário dos Negócios Jurídicos.” (e-DOC. 9, grifos no original)



    No acórdão, a Corte estadual, ao apreciar as legislações impugnadas do Município de Jaboticabal, dividiu sua análise em dois eixos centrais: 



    (i) apreciação da criação de cargos em comissão pelo Anexo II, da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 4.980, de 07 de junho de 2019, e pelo Anexo IV da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 5.310, de 03 de maio de 2022, todas do Município de Jaboticabal, declarando-a inconstitucional; e 



    (ii) apreciação das alegadas atribuições técnicas da Advocacia Pública conferidas ao Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos presentes nos incisos VIII a XXIII do Anexo IV da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 5.310, de 03 de maio de 2022, do Município de Jaboticabal, decidindo pela constitucionalidade das legislações que conferiram tais atribuições ao cargo comissionado.



    No recurso extraordinário (e-DOC. 11), o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo afirma que o acórdão recorrido contraria o art. 37, II e V, da Constituição Federal de 1988, “ao dar por constitucionais o exercício de atribuições técnicas, visto que típicas de Advocacia Pública, ao Secretário Municipal de Negócios Jurídicos, enquanto texto constitucional dispõe que funções técnicas devem ser exercidas por servidores de carreira, ou seja, efetivos”.



    Pugna, portanto, pela reforma do acórdão da Corte estadual para que se declare a inconstitucionalidade dos incisos VIII a XXIII do Anexo IV da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 5.310, de 03 de maio de 2022, do Município de Jaboticabal.



    Após apresentação de contrarrazões ao recurso extraordinário pelo Prefeito do Município de Jaboticabal (e-DOC. 15), a admissão do recurso extraordinário foi obstada (e-DOC. 13) pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, por suposta harmonia entre o acórdão recorrido e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consubstanciada no Tema nº 1.010 da Repercussão Geral, com fundamento no art. 1.030, inciso I, alínea ‘a’, do Código de Processo Civil,



    O PGJ interpôs, então, agravo interno (e-DOC. 17) contra a decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, sob a argumentação de que a matéria debatida no RE não estaria abarcada pelo referido tema de repercussão geral, como se extrai:



    “Portanto, o acórdão recorrido, ao afastar a inconstitucionalidade dos dispositivos normativos legais municipais, que outorgaram a agente ou órgão estranho da Procuradoria Jurídica Municipal funções técnicas, violou o art. 37, II e V, da Constituição Federal. 



    E mais: a decisão agravada, concessa venia, deu interpretação alargada e distante dos parâmetros constitucionais ao Tema 1.010, ao entender que o agente político “Secretário Municipal de Negócios Jurídicos” pode exercer atribuições típicas de Advocacia Pública, sendo relevante enfatizar que o referido tema de repercussão geral diz respeito apenas a cargos comissionados, e não a agentes políticos, o que evidencia a dissonância do acórdão recorrido frente ao precedente invocado do Supremo Tribunal Federal.” (e-DOC. 17, p. 13, grifo no original)



    Após a apresentação de contraminuta ao agravo interno pelo Prefeito do Município de Jaboticabal (e-DOC. 19), o recurso não foi provido pelo TJSP (e-DOC. 21), em acórdão assim ementado:



“Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil Hipótese atinente ao Tema nº 1.010 do Supremo Tribunal Federal Distinguishing não demonstrado Agravo interno não provido.”



    Juntou-se aos autos pronunciamento deste Supremo Tribunal Federal no âmbito da reclamação constitucional nº 63.645/SP (e-DOC. 22, pgs. 6 a 17), ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (MP/SP) contra decisão proferida nos autos da ADI nº 2141987-24.2022.8.26.0000 (em análise nestes autos), no qual se decidiu que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo teria aplicado com equívoco a tese do Tema nº 1.010 da Repercussão Geral para negar seguimento a recurso extraordinário, usurpando a competência do STF.



    Em decisão, de minha relatoria, nos autos da reclamação constitucional referida, pontuei que:



    “Observo que, no tocante à outorga de atribuições técnicas da advocacia pública a agente político municipal, há recentes pronunciamentos dessa Suprema Corte no exercício de sua competência recursal extraordinária - todos posteriores à fixação da tese do Tema nº 1010 RG - a evidenciar o equívoco da autoridade reclamada ao impor óbice ao recurso extraordinário interposto na ADI nº 2141987-24.2022.8.26.0000 com fundamento no referido precedente (v.g. RE nº 1373763 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 10/4/23; RE nº 1288627 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 3/3/22; RE nº 1398041 ED, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe de 6/9/23; RE nº 1358210, Rel. Min. Edson Fachin, decisão monocrática, DJe de 3/2/22 e RE nº 1360834, Rel. Min. Nunes Marques, decisão monocrática, DJe de 10/8/23).” (Rcl nº 63.645, de minha relatoria, decisão monocrática, DJe de 18/12/2023).



    A reclamação teve seu pedido julgado procedente para cassar a decisão reclamada, com a determinação de que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo procedesse a novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário interposto na ADI nº 2141987-24.2022.8.26.0000 sem o óbice fundamentado na tese do Tema nº 1010 RG.



    Em nova manifestação, o Tribunal estadual admitiu o recurso extraordinário (e-DOC. 23).



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República pugna pelo provimento do recurso do PGJ (e-DOC. 29).



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    A Corte local concluiu pela constitucionalidade dos incisos VIII a XXIII do Anexo IV da Lei nº 4.702, de 1º de julho de 2015, com a redação dada pela Lei nº 5.310, de 03 de maio de 2022, do Município de Jaboticabal, que conferem as atribuições do Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos.



    A argumentação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo foi a de que, além de os municípios não serem obrigados a instituir a figura da Advocacia Pública, as atribuições descritas ao cargo em discussão seriam compatíveis com o provimento em comissão, como se depreende de trecho do acórdão:



     “Assim sendo, ante o princípio da autonomia municipal, a vinculação de algumas tarefas burocráticas, técnicas e profissionais ao cargo em comissão de Secretário dos Negócios Jurídicos não ofende o arquétipo constitucional. 



    Isso porque ele não concebe modelo predefinido de organização e funcionamento da advocacia pública no âmbito dos Municípios, de modo que algumas atuações jurídicas com natureza de assessoria são corolário da função exercida. 



    Impende reconhecer a presença de tarefas concebidas ao Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos de assessoramento jurídico em grau superior à chefia do Executivo quando a lei em debate dispõe sobre “(inciso VIII) promover estudos e a emissão de pareceres sobre aplicabilidade de normas jurídicas estaduais e federais no Município; (inciso IX) promover a emissão de pareceres sobre minutas de anteprojetos de lei e projetos de decreto, ou emiti-los pessoalmente, de conformidade com o ordenamento jurídico do País, em face da legislação municipal em vigor, quando solicitado”. 



    As atribuições também possuem natureza de supervisão ou de diretriz geral, como nas hipóteses de “(inciso XXII) fornecer aos procuradores da Prefeitura as orientações gerais com respeito à defesa dos interesses do Município junto ao Poder Judiciário e (inciso XXIII) designar os procuradores para representar o Município perante qualquer fórum, instância ou tribunal”. 



    Ou ainda de assistência direta ao Prefeito e demais Secretários, quando, por exemplo, lhe é dado “(inciso XII) encaminhar a defesa do Prefeito Municipal e dos demais Secretários Municipais aos Tribunais de Contas e (inciso XIII) encaminhar a defesa do Prefeito Municipal e dos demais Secretários ao Ministério Público Estadual e ao Ministério Público Federal”. 



    Em relação a todas as tarefas prescritas pela lei ao cargo em comissão de Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos desponta o elemento de fidúcia com a autoridade nomeante. 



    Não se vislumbra que tenha havido sobreposição no que diz respeito a atuação daqueles que ocupam o cargo específico de procurador na defesa dos interesses próprios do Município tanto na seara administrativa, como judicial.” (e-DOC. 9, pgs. 54 e 55).



    No que importa à instituição das Procuradorias Municipais, a jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que o artigo 132 do Texto Constitucional não é de repetição obrigatória pelos municípios e, portanto, os entes municipais gozam de autonomia para dispor sobre a forma e a organização de suas assessorias jurídicas. 



    Portanto, o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência da Corte. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Constitucionalidade de normas municipais que disciplinam a outorga de funções jurídicas para Secretaria vinculada ao Poder Executivo. Preservação das atribuições exercidas pela Procuradoria Municipal com exclusividade. Ausência de invasão de atribuição da Procuradoria pela Secretaria 4. Jurisprudência consolidada do STF no sentido de que os arts. 131 e 132 da CF, que dispõem sobre as Advocacias Públicas, não são de reprodução obrigatória pelos Municípios. 5. Autonomia do ente municipal para dispor sobre a forma e a organização de suas assessorias jurídicas. 6. Possibilidade de criação de cargo de livre nomeação para a função de chefia de órgãos de advocacia pública municipal. Precedentes. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Negado provimento ao agravo regimental.” (RE nº 1.373.763-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 10/04/23, grifos nossos).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Constitucionalidade de normas municipais que disciplinam a outorga de funções jurídicas para Secretaria vinculada ao Poder Executivo. Preservação das atribuições exercidas pela Procuradoria Municipal com exclusividade. Ausência de invasão de atribuição da Procuradoria pela Secretaria 4. Jurisprudência consolidada do STF no sentido de que os arts. 131 e 132 da CF, que dispõem sobre as Advocacias Públicas, não são de reprodução obrigatória pelos Municípios. 5. Autonomia do ente municipal para dispor sobre a forma e a organização de suas assessorias jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária.” (RE nº 1.288.627-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 3/3/22, grifos nossos).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DA ADVOCACIA PÚBLICA. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO PRÓPRIO. DESNECESSIDADE. PRECEDENTES 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é firme no sentido de que não há previsão constitucional de obrigação aos municípios de criação de órgão de advocacia pública. Precedentes. 



    2. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada ao entendimento firmado pelo STF no sentido de que é inconstitucional norma que autoriza a ocupante de cargo em comissão o desempenho das atribuições de assessoramento jurídico, no âmbito do Poder Executivo. Precedentes. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE nº 1.064.618-ED-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 5/4/19, grifos nossos).



    Confira-se, ademais, a decisão monocrática proferida no RE nº 1.358.210, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 3/2/22. 



    No tocante à constitucionalidade das atribuições conferidas ao Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos, observo que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo entendeu que as atividades previstas nos dispositivos impugnados eram de assessoramento jurídico em grau superior à chefia do Executivo, de supervisão ou de diretriz geral e de assistência direta ao Prefeito e demais Secretários. 



    Concluiu, dessa forma, que, “em relação a todas as tarefas prescritas pela lei ao cargo em comissão de Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos desponta o elemento de fidúcia com a autoridade nomeante”, o que não se confundiria com as atribuições dos que ocupam cargos específicos de procuradoria na defesa dos interesses próprios do Município tanto na seara administrativa, como judicial.



    Dessa forma, manifestar entendimento diverso do acórdão recorrido, no que se refere à avaliação da natureza do cargo em comissão criado pela lei municipal, demandaria a análise da legislação local em questão e do conjunto fático-probatório produzido nos autos, o que se mostra inviável na via do recurso extraordinário, a teor das Súmulas nº 279 e 280 deste Tribunal. Confira-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. EXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS EM COMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPRESCINDIBILIDADE DE REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que é constitucional a criação de cargos em comissão que tenham caráter de assessoramento, chefia ou direção e que demandem relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico. Precedentes. 



    II - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das funções exercidas pelos ocupantes dos cargos em comissão, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise de normas infraconstitucionais locais, o que inviabiliza o extraordinário, a teor das Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. 



    III - Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE nº 1.130.006-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 01/02/19, grifos nossos).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. ASSESSORAMENTO, CHEFIA E DIREÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 280 E 279/STF. 



    1. A resolução da controvérsia demanda a análise da legislação infraconstitucional pertinente, bem como dos fatos e provas dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 280 e 279/STF. Precedentes. 



    2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 



    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE nº 1.116.032-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 06/08/18, grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE nº 957.758-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 13/03/18, grifos nossos).



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento ao recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de março de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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