Tribunal: STF
Processo: RE 1512176
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-02
Data de publicação: 2024-10-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade Impugnação à expressão “preferencialmente” contida no § 2º do art. 1º da Lei n.º 5.519, de 24 de fevereiro de 2023, do Município de Itatiba. Gratificação para a equipe de licitação na Câmara municipal de Itatiba. Questionamento quanto à possibilidade de a designação recair em favor de servidor investido exclusivamente mediante provimento em comissão. Regra prevista no artigo 7º, I da Lei Federal nº 14.133/2021, que estabelece as normas gerais de licitação e contratação para administração pública, e permite a excepcional indicação de detentor de cargo em comissão, com determinação de que a designação, preferencialmente, seja de servidor efetivo, ausente notícia de disputa judicial por representação de constitucionalidade relacionada. Por outro lado, há determinadas restrições cogentes previstas na legislação nacional, estipulando a indicação obrigatória de servidores efetivos ou permanentes do quadro da administração pública. Observância às condições mínimas definidas no diploma federal de normas gerais que se impõe a todos os entes federados. Reservada à União a competência para editar lei de normas gerais, caberá aos Estados e Municípios exercer sua competência legislativa suplementar em harmonia com os preceitos mínimos estabelecidos naquela, admitida a edição de normas específicas, desde que mais restritivas. Parcial procedência da ação, para conferir interpretação conforme a Constituição ao § 2º do artigo 1º da Lei nº 5.519/2023 do Município de Itatiba, sem redução do texto legal, a fim de determinar observância estrita aos requisitos mínimos e limites impostos pela Lei Nacional nº 14.133/2021 (nova lei de licitações).”



    Na minuta, sustenta-se violação do art. 37 da Constituição da República. Alega-se, em síntese, que “a expressão “preferencialmente”, inserida no § 2º do artigo 1º da Lei nº 5.519/2023, do Município de Itatiba” é inconstitucional porque, além de não se coadunar com as disposições relativas à administração pública contidas na Magna Carta, “não encontra respaldo no Tema 1.010 do Supremo Tribunal Federal”, visto permitir que servidor exclusivamente comissionado ou ocupante de função gratificada desempenhe atividades técnicas e burocráticas, as quais devem ficar restritas a servidores efetivos.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Inicialmente, para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo excertos do voto do Relator do acórdão recorrido que fundamentaram a decisão:



    “Segundo o artigo 22, XXVII da Constituição Federal, a competência para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação pública é privativa da União:



    [...]



    A Lei federal nº 14.133/2021, atual diploma que estabelece as normas gerais de licitação de licitações e contratos administrativos, prevê em seu artigo 7º, inciso I, o mesmo termo ora impugnado, no sentido de que o gestor público deve designar preferencialmente servidor efetivo ou empregado público do quadro permanente para desempenho das funções:



    [...]



    Por sua vez, a norma municipal ora impugnada replica a regra geral prevista na Lei Federal 14.133/2021, em relação à qual não há notícia de disputa judicial por representação de constitucionalidade.



    Note-se que a norma geral indica tão somente a preferência de indicação de servidor efetivo ou empregado público do quadro permanente da administração para o desempenho das funções essenciais à execução da lei, permitindo, excepcionalmente, a nomeação de servidor comissionado.



    Ciente o legislador das dificuldades que a administração possa enfrentar, a previsão tem fundamento de natureza preventiva e visa, assim, estabelecer solução em caso de indisponibilidade no quadro permanente de servidores efetivos ou empregados com condições de atendimento técnico e qualificado para o exercício de relevante atividade.



    Ou seja, não basta ser servidor público efetivo, é necessário ter aptidão técnica para função (atribuições relacionadas a licitações e contratos ou formação compatível ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo c[r]iada e mantida pelo poder público, cf. artigo 7º, II da NLLC).



    [...]



    É princípio basilar de hermenêutica jurídica que não se presumem na lei palavras inúteis. Se a lei federal não diz que é obrigatória a constituição de equipe de licitação formada exclusivamente por servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da Administração, mas tão somente “preferencialmente”, é porque há margem para designação de servidor comissionado que atenda a todas as qualificações impostas em lei, contanto que demonstrada a falta de condições de dar atendimento à prioridade conferida na lei, de modo justificado e fundamentado.



    [...]



    Ressalta-se que a expressão em tela também consta do Decreto Federal nº 11.246/2022, Decreto estadual nº 68.220/2023 e Decreto municipal nº 62.100/2022 do Município de São Paulo:



    [...]



    Por outro lado, é certo que a norma editada pela União estipula determinadas regras restritivas que devem ser observadas por todos os entes federativos. A título exemplificativo, citamos os artigos 6º, LX e 8º da Lei Nacional nº 14.133/2021, segundo os quais a licitação será conduzida pelo agente de contratação/pregoeiro, “pessoa designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou empregados púbicos dos quadros permanentes da Administração Pública”. Aqui, a ausência da expressão preferencial induz à obrigatoriedade do requisito. Igualmente, é expressa ao veicular que nas licitações na modalidade diálogo competitivo será obrigatória a constituição de comissão formada “de pelo menos 3 (três) servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da Adminsitração”, nos termos do seu artigo 32, §1º, XI.



    Reservada à União a competência para editar lei de normas gerais, caberá aos Estados e Municípios exercer sua competência legislativa suplementar em harmonia com os preceitos mínimos estabelecidos naquela, admitida a edição de normas específicas, desde que mais restritivas, sob pena de usurpação da competência na matéria.



    Entretanto, ao reproduzir a regra geral, verifica-se que a norma local o fez de forma incompleta, cingindo-se ao inciso I do artigo 7º e, assim, dando margem à contratação de pessoas investidas exclusivamente em comissão ou de terceiros alheios ao quadro da administração até mesmo nas hipóteses em que explicitada a restrição para que a des[i]gnação recaia necessariamente entre servidores efetivos ou empregados públicos para a condução da licitação e acompanhamento de seu trâmite.



    Daí porque tenho que a melhor solução é aquela que confere interpretação conforme ao §2º do artigo 1º da Lei nº 5.519/2023 do Município de Itatiba, sem redução do texto legal, a fim de que sejam respeitadas as condições mínimas definidas no diploma federal de normas gerais.



    O acolhimento do pedido como formulado, para supressão da expressão “preferencialmente”, estabeleceria exigência adicional a fim de obstar que servidores ocupantes de cargos em comissão integrassem comissões especiais ou permanentes, indistintamente, olvidando eventuais peculiaridades e entraves locais para o cumprimento desse preceito, e inclusive previsão similar na lei federal de normas gerais, de[s]cabida a utilização desta via de forma seletiva. A rigor, impõe-se a impugnação de todo o complexo normativo, o que alteraria a competência para processar e julgar a ação direta (art. 102, I, “a”3 da Constituição Federal).



    [...]



    Por esses fundamentos, pelo meu voto, julgo a ação parcialmente procedente para conferir interpretação conforme a Constituição ao §2º do artigo 1º da Lei nº 5.519/2023 do Município de Itatiba, sem redução do texto legal, a fim de determinar observância estrita aos requisitos mínimos e limites impostos pela Lei Federal nº 14.133/2021.”



    Da análise dos autos verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da competência privativa da União para editar lei versando normas gerais de licitação e contratação públicas (CF, art. 21, XXVII), cabendo ao direito municipal, no exercício da atribuição normativa suplementar (CF, arts. 30, I e II), fixar normas atinentes ao interesse local, razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL. DISCIPLINA USO DE BENS PÚBLICOS. HIPÓTESES DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. USURPAÇÃO COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ART. 22, XXVII, CRFB. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. É inconstitucional lei municipal que disciplina hipóteses de dispensa de licitação, por usurpação da competência legislativa da União para editar normas gerais de licitação, à luz do art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal. 2. Conforme a repartição constitucional de competências, cabe aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II), desde que não contrarie a norma geral federal. A lei federal 8.666/93 trata das hipóteses de dispensa de licitação. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1340483 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 23-02-2022)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 10.199/2017 DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS – SC, QUE DETERMINOU A DIVULGAÇÃO, NOS ANÚNCIOS OU CAMPANHAS VEICULADAS NOS MEIOS DE COMUNICAÇÃO, DO VALOR DESPENDIDO EM PUBLICIDADE OU PROPAGANDA PELA PREFEITURA. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO. INOCORRÊNCIA. ARTIGO 22, INCISO XXVII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO PARA EDITAR NORMAS ESPECÍFICAS. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1159577 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 11-03-2019)  



    A revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria a análise da legislação infraconstitucional local aplicável, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 280/STF: “por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 276/2017. MUNICÍPIO DE ARAIÇOABA DA SERRA. CARGOS EM COMISSÃO. PREENCHIMENTO POR SERVIDORES DE CARREIRA. PERCENTUAL MÍNIMO. FUNÇÕES DE CONFIANÇA. ATRIBUIÇÕES. PARTICULARIDADES LOCAIS. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS N. 279 E 280 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. Dissentir da conclusão alcançada pelo Tribunal de origem – a respeito da constitucionalidade do percentual legal mínimo de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores de carreira, bem como das atribuições ligadas ao desempenho de funções de confiança – demandaria reanálise de particularidades locais e interpretação da legislação local, providências vedadas em sede extraordinária, ante os óbices dos enunciados n. 279 e 280 da Súmula do Supremo. 2. Agravo interno desprovido.” (RE 1360834 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Segunda Turma, DJe 18-12-2023)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. INVIABILIDADE DO APELO EXTREMO. REVISÃO DE PROVAS E FATOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. CARGOS EM COMISSÃO. PODER LEGISLATIVO. PROPORCIONALIDADE COM O NÚMERO DE CARGOS DE SERVIDORES EFETIVOS. TEMA 1010 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Não existe previsão legal de interposição de recurso para o STF contra a decisão do Juízo de origem, na parte em que aplicou a sistemática da repercussão geral. 2. Quanto ao restante, trata-se de matéria situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 3. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 4. O acórdão recorrido seguiu a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmada no julgamento do RE 1.041.210-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 1010 da repercussão geral. 5. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1329101 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 14-06-2022)



    Por fim, destaca-se que a situação tratada nos presentes autos, qual seja, a possibilidade de designação dos membros da equipe de licitação da Câmara Municipal de Itatiba recair em favor de servidor vinculado à Administração exclusivamente por meio de cargo em comissão, é distinta daquela versada no RE 1.041.210 (Tema 1010), cujo exame incidiu sobre os pressupostos constitucionais autorizadores para a criação de cargos em comissão, de modo não há que se falar em afronta ao que fora decidido no paradigma.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de outubro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente