Tribunal: STF
Processo: ARE 1508294
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-16
Data de publicação: 2024-10-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado (eDOC 10):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL NOS PROCESSOS DE TOMADA E PRESTAÇÃO DE CONTAS ENVOLVENDO O INSTITUTO CANDANGO DE SOLIDARIEDADE - ICS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS. IMPETRAÇÃO VOLTADA À DEFESA DAS SUAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS. POSSIBILIDADE. DECISÃO POR MAIORIA. MÉRITO. IMPETRAÇÃO CONTRA DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL QUE NÃO CONHECERAM DE RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO INTERPOSTOS EM FACE DE DECISÕES TERMINATIVAS QUE CONSIDERARAM ILIQUIDÁVEIS AS CONTAS DOS RESPONSÁVEIS NOS PROCESSOS DE TOMADA DE CONTAS ENVOLVENDO O ICS. DECISÕES AMPARADAS NO REGIMENTO INTERNO. AFRONTA À LEI ORGÂNICA DO TRIBUJAL DE CONTA TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. ILEGALIDADE. VIOLAÇÃO DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DE INTERPOR RECURSOS DE RECONSIDERAÇÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA. 



    1. O Ministério Público de Contas não se confunde com o Ministério Público Comum, de modo que possui atuação estrita ao Tribunal de Contas a que se encontra vinculado, limitada ao controle externo previsto no artigo 71 da Constituição Federal. Não obstante, a doutrina e jurisprudência firmaram-se no sentido de que a limitação da atuação do Ministério Público de Contas ao âmbito do controle externo no Tribunal de Contas não lhe impede de impetrar mandado de segurança para a defesa de suas atribuições funcionais e institucionais. Inaplicabilidade da tese definida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1178617 RG/GO. Preliminar de ilegitimidade ativa rejeitada. Decisão por maioria. 



    2. O Tribunal de Contas do Distrito Federal, por maioria, em processos de tomada de contas envolvendo o Instituto Candango de Solidariedade, considerou as contas dos responsáveis iliquidáveis, mediante decisões denominadas terminativas. Contra tais decisões, o Ministério Público de Contas interpôs recursos de reconsideração. Os recursos não foram conhecidos, sob o fundamento de que não cabe recurso de reconsideração contra decisão terminativa, mas apenas contra decisão definitiva, consoante disposição expressa do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal. 



    3. O mandado de segurança visa apenas o conhecimento dos recursos de reconsideração interpostos pelo Ministério Público de Contas, na defesa de suas funções institucionais, não se imiscuindo sobre o mérito das contas e nem mesmo sobre o acerto ou desacerto das decisões que julgaram as contas iliquidáveis. 



    4. A decisão definitiva é a decisão de mérito, pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares. A decisão terminativa determina o trancamento das contas, consideradas iliquidáveis, no caso em que, em razão de caso fortuito ou de força maior comprovadamente alheio à vontade do responsável, o julgamento do mérito se tornar materialmente impossível. 



    5. O Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal limita, em relação aos processos de prestação ou tomada de contas, o cabimento do recurso de reconsideração apenas às decisões definitivas, ou seja, aquelas que julgam o mérito das contas, considerando-as regulares, regulares com ressalva ou irregulares. 



    6. Contudo, a previsão regimental destoa da disposição contida na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal, a qual prevê o cabimento de três recursos contra a decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas, quais sejam: reconsideração, embargos de declaração e revisão. 



    7. Segundo a Lei Orgânica, o cabimento do recurso de reconsideração é amplo, não tendo a lei restringido qual tipo de decisão desafiaria o manejo do recurso. Não se trata de mera interpretação de normas regimentais do Tribunal de Contas, mas sim de afronta à Lei Orgânica do Tribunal de Contas por norma regimental e de cerceamento ao exercício das funções institucionais do Ministério Público de Contas. 



    8. O Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal indevidamente restringiu o alcance do recurso de reconsideração previsto na Lei Orgânica. 



    9. Pelo texto literal do Regimento Interno, a decisão terminativa somente desafiaria a interposição de embargos de declaração e de recurso de revisão. Os embargos de declaração limitam-se ao esclarecimento de obscuridade, omissão ou contradição. O recurso de revisão, não obstante a denominação de recurso, possui a natureza de verdadeira ação rescisória e exige a comprovação de novos fatos, não evidenciados no momento do julgamento, de sorte que não serve como recurso típico, que visa à rediscussão da matéria. Assim, impossibilitada a interposição de recurso de reconsideração, a decisão terminativa proferida nos processos de tomada de contas em apreço torna-se irrecorrível. 



    10. Não se pode negar ao Ministério Público de Contas o direito processual de questionar se, de fato, as contas são iliquidáveis ou não. Deve-se garantir ao Ministério Público de Contas a possibilidade de impugnar os fundamentos da decisão que considerou as contas iliquidáveis, sob pena de transformá-la em decisão irrecorrível, sujeita apenas à rescisão pela via do recurso de revisão.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no artigo 102, III, a, do texto constitucional, aponta-se violação aos arts. 2º, 5º, LIV e LV, 71, 73, §2º, I, 93, IX, e 130 da Constituição da República. 



    Nas razões recursais, o TCDF sustenta que o reconhecimento da legitimidade ativa do Ministério Público de Contas para a impetração de mandado de segurança contra atos da Corte de Contas violou a tese fixada no Tema 1044 da sistemática de repercussão geral, afastando-se da orientação jurisprudencial desta Suprema Corte. 



    Acrescenta que (eDOC 21, p. 12):



    “(…) Desse modo, na perspectiva da orientação jurisprudencial firmada por essa Suprema Corte, torna-se necessário reconhecer a inconsistência jurídico constitucional do ato decisório ora recorrido. A mencionada decisão admitiu a impetração de mandado de segurança pelo MPjTCDF em face de acórdãos emanados do Tribunal de Contas do Distrito Federal, em franco desrespeito ao entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, inclusive na sistemática da repercussão geral. 



    Evidentemente, o Tribunal de Justiça local tomou em consideração a existência do entendimento do Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da presente causa. Contudo, aquela Corte judiciária realizou o distinguishing relativamente a este caso, concluindo que, aqui, o parquet de contas estaria judicializando uma temática associada a uma prerrogativa institucional (possibilidade de interposição de determinado recurso perante a Corte de Contas), enquanto nos precedentes dessa Suprema Corte haveria a adoção de medidas judiciais para a impugnação de decisões de mérito proferidas pelos Tribunais de Contas. Daí a razão pela qual haveria a legitimidade para este caso. 



    Essa distinção realizada pelo Tribunal local revela-se manifestamente indevida e caracteriza, de forma clara, um desrespeito à autoridade jurisdicional emanada do entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal. Para alcançar-se tal conclusão, basta realizar o exame dos fundamentos jurídico constitucionais que conferem suporte à orientação adotada pelo Supremo Tribunal Federal na análise dessa matéria. (...)” (grifei)



     



    Em contrarrazões, o Ministério Público de Contas argumenta que a tese de ilegitimidade fixada no RE 1.178.617 RG/GO está adstrita à “legitimidade para impugnar decisões de mérito do Tribunal de Contas” (grifos do original)(eDOC 38, p. 7), ou seja, não engloba a defesa, pelo writ, da prerrogativa ministerial de ter os recursos conhecidos pela Corte de Contas a que vinculado.



    A Procuradoria-Geral da República, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República Cláudia Sampaio Marques, opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário, por considerar que o entendimento adotado na origem, ao reconhecer a legitimidade ativa do Ministério Público Especial para defesa de sua prerrogativa, está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (eDOC 77). 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, ao julgamento do mandado de segurança, assentou a legitimidade ad causam do MPTCDF para a impetração, nos seguintes termos (eDOC 10):



    “(...) No presente mandado de segurança, o impetrante pleiteia justamente a manutenção de suas atribuições, prerrogativas, competências, e não poderia ficar o Ministério Público de Contas totalmente desarmado em situações como as do caso em tela e outras que pudessem surgir nas quais a Corte de Contas impedisse totalmente o Ministério Público de Contas de exercer as suas atribuições e competências. Seria um abuso de direito ou qualquer coisa nesse sentido que tolheria o Ministério Público, que ficaria absolutamente desarmado. Então, quer-me parecer que a decisão do Supremo, em sede de repercussão geral, só pode ter sido dirigida para questões de mérito. 



    Por isso, nesta preliminar, peço a mais elevada vênia ao eminente Relator para reconhecer a titularidade ativa do Ministério Público para propor o presente mandado de segurança.



    (...) 



    O Senhor Desembargador JOÃO EGMONT – Vogal



      Senhor Presidente, o Ministério Público de Contas é um ente despersonalizado com estatura constitucional e possui personalidade judiciária para se valer de mandado de segurança para salvaguarda de suas competências e atribuições na forma da lei. 



     Apesar de algumas restrições legais, a doutrina e a jurisprudência têm admitido como requerentes também entidades públicas despersonalizadas dotadas de capacidade processual (assembleias, câmaras, chefias do Executivo, tribunais de contas, superintendências de serviços...), desde que ofendidas em seus direitos, assim como os agentes políticos, governantes, magistrados, parlamentares, membros do Ministério Público... 



    No caso, também pedindo licença ao eminente Relator, acompanho a divergência. 



    Além das razões já expostas nos votos divergentes, acrescentaria também que o Supremo Tribunal Federal, da mesma forma que não tem admitido, ainda que em decisão pendente de embargos de declaração, a legitimidade ativa do Ministério Público, ele tem reiteradamente reconhecido a personalidade judiciária dos órgãos da administração pública destituídos de personalidade jurídica própria quando o interesse no qual se fundamentar a pretensão deduzida em juízo respeitar aos exercícios, competências ou prerrogativas funcionais. Essa foi a decisão proferida no MS 32.703, 3.o agravo regimental do DF, 2.a Turma, Relator Ministro Dias Toffoli, DJE 10/05/18.



    Também, não se pode olvidar que, ao se negar a legitimidade do Ministério Público, está-se negando vigência ao art. 33, I, da Lei Complementar distrital n.o 01/94, que fala que “de decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas cabem os seguintes recursos interpostos pelo responsável ou seus sucessores e interessados, ou pelo Ministério Público, conforme previsto no Regimento Interno: I – reconsideração; (...)” 



    Tenho impressão de que o não cabimento do mandado de segurança por ilegitimidade certamente tornará definitiva uma decisão do Tribunal de Contas não sujeita a qualquer tipo de recurso, a qualquer tipo de exame, o que me parece que contraria até o princípio da inafastabilidade da jurisdição. 



    Então, no caso concreto, o que aconteceu — e isso está muito bem delineado no item 01 do voto do eminente Relator — foi que o Tribunal de Contas, por maioria, em processo de tomada de contas envolvendo o Instituto Candango de Solidariedade, constatou serem as contas dos responsáveis iliquidáveis, ou seja, é a palavra final. Essa decisão não será objeto de qualquer impugnação seja por meio de mandado de segurança, seja por meio do que for. A iliquidação dessa decisão pode até acarretar o enriquecimento ilícito. Está-se evitando apurar eventual enriquecimento ilícito. 



    Então, peço licença ao eminente Relator para, além das razões já apresentadas pelos votos divergentes, também conhecer da impetração, afastar a preliminar de ilegitimidade ativa e dar provimento para que se processe o mandado de segurança.



    (...)” (grifei)



    Inicialmente, verifico que a controvérsia foi examinada no paradigma RE 1.178.617, relativo ao Tema 1044 da sistemática de repercussão geral, em que se reafirmou jurisprudência dominante com a fixação da seguinte tese: “O Ministério Público de Contas não tem legitimidade para impetrar mandado de segurança em face de acórdão do Tribunal de Contas perante o qual atua.”.



    Na espécie, o Tribunal de origem reputou inaplicável a tese do paradigma com fundamento na técnica de distinção do precedente diante das peculiaridades do manejo do writ no caso concreto, notadamente diante de ilegalidade verificada na previsão do Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito Federal à luz da Lei Orgânica da Corte de Contas, o qual restringia demasiadamente o escopo do cabimento do recurso de reconsideração, de modo a impossibilitar a impugnação de decisões terminativas. 



    Nesse ponto, observa-se que a ordem mandamental foi concedida apenas para possibilitar o conhecimento desses mencionados recursos de reconsideração interpostos pelo Ministério Público de Contas, sem que se adentrasse propriamente no mérito da insurgência veiculada, porquanto constatada violação de direito líquido e certo derivada da ilegal limitação às prerrogativas institucionais do órgão ministerial. 



    Em semelhante raciocínio, o Supremo Tribunal Federal reconhece, em diversos precedentes, a personalidade judiciária de órgãos despersonalizados para atuação em defesa de suas prerrogativas e na proteção de seus direitos. Colho, ilustrativamente:



    “Agravo Interno na Ação Rescisória. 2. Correção monetária sobre o abono variável previsto na Lei 9.655/1998 e na Lei 10.474/2002. 3. Decisão rescindenda em consonância com a jurisprudência desta Corte. 4. Rediscussão de questões já decididas. Não cabimento de ação rescisória. 5. Alegação de incompetência do juízo (art. 966, inciso II, do CPC). Rejeição. Interesse peculiar da magistratura. Competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102, inciso I, alínea “n”, da Constituição Federal). 6. Violação manifesta à norma jurídica (art. 966, inciso V, do CPC). Não ocorrência. Legitimidade processual do Tribunal Regional do Trabalho da 13ª Região e da Amatra XIII. Personalidade judiciária para agir em defesa de suas prerrogativas e na proteção dos seus direitos, os quais incluem a manutenção dos atos administrativos por ela emanados. Associação foi parte no processo administrativo. Substituição processual. Litisconsórcio passivo necessário no processo originário. 7. Correção monetária sobre o abono variável. Impossibilidade. Jurisprudência consolidada: AO 1.153, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJ 16.3.2007; AO 1.412, Rel. Min. Menezes Direito, Tribunal Pleno, DJe 13.2.2009; e AO 1.444 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 27.11.2018. 8. Devolução dos valores recebidos. Prestígio ao princípio da isonomia. Ausência de violação à norma jurídica. 9. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 10. Agravo interno não provido. 11. Não incide a regra da majoração prevista no § 11 do art. 85 do CPC, por ausência de condenação em honorários na decisão agravada.” (AR 2850 AgR, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 03.11.2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. VAGA DE DESEMBARGADOR DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. QUINTO CONSTITUCIONAL. LISTAS TRÍPLICE E SÊXTUPLA. NOMEAÇÃO. NULIDADE. ALEGADA AUSÊNCIA DE ENFRENTAMENTO DO TEMA RELATIVO À COMPETÊNCIA PELO ACÓRDÃO RECORRIDO E PERDA DE OBJETO DAS AÇÕES POPULARES. IMPROCEDÊNCIA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. ART. 109, I, DA CF. TEMA 258 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 595.332-RG. APLICABILIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA DO TJ/SC. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA. DEFESA DE SUAS PRERROGATIVAS E PROTEÇÃO DE SEUS DIREITOS. MANUTENÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS PRATICADOS. PRECEDENTES. 



    1. O Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, na hipótese, possui personalidade judiciária para agir em defesa de suas prerrogativas e na proteção de seus direitos, para fins de manutenção dos atos administrativos praticados. No caso concreto, tais atos estão relacionados às listas tríplice e sêxtupla do quinto constitucional (Nesse sentido, AO 1163-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário). 



    2. O acórdão recorrido diverge da jurisprudência desta Corte, que, ao apreciar o Tema 258 da sistemática da repercussão geral, assentou o seguinte entendimento: “Compete à Justiça Federal processar e julgar ações em que a Ordem dos Advogados do Brasil, quer mediante o Conselho Federal, quer seccional, figure na relação processual”.



     3. Restou evidenciado nos autos que ainda persiste o interesse processual do Agravado no prosseguimento do feito. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude da ausência de fixação de honorários pela instância de origem.” (ARE 1.244.246-ED-AgR-terceiro, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 11.03.2022)



    Nessa linha, o entendimento adotado na origem não divergiu dos precedentes firmados nesta Suprema Corte acerca da matéria. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Sem honorários, por se tratar de mandado de segurança (Súmula 512/STF e art. 25 da Lei 12.016/2009).



    Publique-se.



    Brasília, 16 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente