Tribunal: STF
Processo: RE 1499741
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-16
Data de publicação: 2024-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE TATUÍ/SP. ALTERAÇÃO DA REFERÊNCIA DE VENCIMENTOS DE CARGO EM COMISSÃO. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “Apelações. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Preliminar de litispendência afastada. Ação ajuizada pelo Ministério Público, autuada sob o nº 1003161-16.2016.8.26.0624, que difere na causa de pedir em relação ao presente feito. Causa de pedir, nesta ação, que consiste nos aumentos salariais conferidos aos ocupantes de cargos comissionados, com base na LM nº 3.706/2005, ao passo que, no processo referido, a causa de pedir consiste em desvio de função por parte de servidores concursados, com base na mesma lei. Partes diversas e pedidos também distintos, em ambas as ações. Causa de pedir que é firmada na descrição dos fatos, desde que adequada e não em sua qualificação jurídica, que cabe ao juiz. Aumento dos vencimentos de Fabiana Pereira de Freitas, por meio de Portaria baseada na LM nº 3.706/2005, que não prevê referência de salário para os cargos em comissão no município de Tatuí. Improbidade configurada. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos. Culpa da ex-funcionária comissionada não demonstrada, tampouco indícios de que tenha agido em conluio com o Chefe do Executivo à época. Boa-fé. Caráter alimentar dos pagamentos. Devolução indevida. Precedentes. Sentença parcialmente reformada. Recurso de José Manoel improvido e de Fabiana Pereira de Freitas provido.” (Doc. 174, p. 2)



    Os embargos de declaração opostos por José Manoel Correa Coelho(Doc. 178) foram acolhidos para sanar omissão. Por oportuno, colaciono a ementa do referido acórdão, in verbis: 



    “Embargos de Declaração. Acórdão proferido em Recurso de Apelação. Omissão constatada. Acórdão pelo qual não foram analisadas as alterações promovidas na LIA pela Lei nº 14.230/21, tampouco a medida cautelar deferida na ADI nº 6678/DF. Embargos acolhidos para sanar a omissão apontada.” (Doc. 188, p. 2)



    Nas razões do apelo extremo, José Manoel Correa Coelho apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigos 37, caput e § 4º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que a discussão dos autos cinge-se à “legalidade da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa em relação aos atos administrativos emanados do Chefe do Poder Executivo, através de Lei local vigente, com contornos inconstitucionais, já que tal conduta não encontra-se prevista no rol dos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa” (Doc. 200, p. 6). Assevera que, “muito embora o dano ao erário tenha sido aferido com base em suposta ilegalidade e, portanto, presumido, além de não estar comprovado eventual conluio entre o Recorrente José Manoel e a funcionária, o E. TJSP condenou aquele por ato de improbidade, nos termos do art. 10, caput e incisos I e XII, e art. 11, caput e inciso I, ambos da Lei de Improbidade Administrativa” (Doc. 200, p. 9). Salienta que, “em casos análogos, o Colendo STF reconheceu a repercussão nos agravos em recurso extraordinário de números 1.277.032, 1.276.868, 1.267.087, 1.238.485, todos interpostos pelo Recorrente” (Doc. 200, p. 9). Afirma que “houve a condenação do Recorrente à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos, ou seja, houve a aplicação do art. 12, inciso I, que em parte foi suspensa pela ADI 6678” (Doc. 200, p. 15). Ressalta que pretende “a análise do alcance da aplicação das sanções previstas no § 4º, do art. 37, da CF, aferindo-se, para tanto, se a ação do Recorrente José Manoel encontra-se dentre as hipóteses normativas” (Doc. 200, p. 22). Defende que, embora “conste um rol de situações previstas no art. 11, a interpretação deste artigo não é taxativa, pois depende de análise subjetiva do texto legal, posto que não estão enumeradas, de forma exaustiva, as ações e omissões geradoras das condutas ímprobas” (Doc. 200, p. 23). Afirma que “os artigos 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa consistem em dispositivos legais com rol exemplificativos, posto que mencionam qualquer ação ou omissão, sem, contudo, estabelecer de fato, quais são essas ações ou omissões geradoras dos atos de improbidade administrativa, implicando em interpretação subjetiva, fazendo-se necessária a análise da legalidade do alcance da penalidade do art. 12, do mesmo diploma legal, para os casos onde o Chefe do Poder Executivo realizada ato administrativo, com base em Lei local vigente, ainda que com contornos inconstitucionais e interpretação legislativa equivocada, em observância, inclusive, ao princípio constitucional da segurança jurídica” (Doc. 200, p. 26-27). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    O Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 209).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo determinou o encaminhamento do feito ao órgão julgador para eventual juízo de retratação quanto ao Tema 1.199 da Repercussão Geral (Doc. 212).



    O órgão julgador do Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido, in verbis: 



    “Recursos Extraordinário e Especial. Readequação. Apelações. Improbidade Administrativa. Devolução dos autos à Turma Julgadora em cumprimento ao artigo 1.040, II, CPC, com relação ao tema nº 1199, STF (RE nº 843.989/PR) - definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Ausência de trânsito em julgado da condenação. Parâmetros definidos pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do tema 1199 que foram observados no v. acórdão em reexame. 



    I - Aumento de vencimentos para ocupante de cargo em comissão por Portaria baseada na LM nº 3.706/2005, que não prevê referência de salários para os cargos em comissão no Município de Tatuí. 



    II - Majoração injustificada dos vencimentos, ao arrepio da legislação que disciplinava os vencimentos do cargo (Lei Municipal nº 1.242/75). 



    III - Dolo específico configurado. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos. 



    IV - Acórdão mantido.” (Doc. 214, p. 2, destaquei)



    Admitiu-se, então, o recurso extraordinário (Doc. 226)



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Município de Tatuí/SP contra José Manoel Correa Coelho, ex-Prefeito, em que se apontou a prática de ato de improbidade administrativa consubstanciado na alteração da referência de vencimento de cargos em comissão, diversa daquela inerente ao cargo.



    Ab initio, pontuo que a matéria relativa à “definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) a necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente” foi submetida ao regime da repercussão geral nos autos do ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, tendo o Plenário desta Suprema Corte, ao apreciar o mérito do Tema 1.199, aprovado a seguinte tese: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (DJe de 12/12/2022)



    Nada obstante, in casu, o Tribunal de origem entendeu que a conduta dolosa do ora recorrente restou devidamente configurada, motivo por que ratificou a sentença proferida pelo Juízo originário, nos seguintes termos:



    “Em 26.06.2013, a servidora foi exonerada e na mesma data, foi nomeada para o cargo em comissão de Diretor Administrativo, sem informação quanto à lei de criação ou referência salarial, por meio do Decreto Municipal nº 14.208/13, com referência salarial I-VIII (fls. 352; 457). Em fevereiro de 2014, houve reclassificação do cargo, por meio da Portaria nº 145/2014 RH, de maneira que passou à referência salarial I-XII (fl. 466). Em agosto de 2014, ocorreu nova reclassificação, por meio da Portaria nº 682/2014 RH, pela qual fixou-se a referência salarial I-XV (fl. 467). Em junho de 2015, houve nova reclassificação, por meio da Portaria 637/2015 RH, passando-se à referência salarial I-XXI (fl. 468).



    Em 29/07/2016, a servidora foi exonerada por meio do Decreto Municipal nº 17.405/2016 (fl. 460) e em 06/10/2016, foi nomeada para o cargo de Diretor de Departamento Administrativo, criado pela Lei 1.242/75, com referência salarial A (fl. 68), por meio do Decreto Municipal nº 17.474/2016 (fl. 458). Em 15/12/2016, a servidora foi exonerada, através do Decreto Municipal nº 17.562/2016 (fl. 461).



    (...)



    Conquanto não tenha sido informada a lei de criação e a referência salarial do cargo de Diretor Administrativo, é certo que neste cargo, inicialmente, foi fixada a referência I-VIII para a corré Fabiana. É certo, também, que a partir de fevereiro de 2014, houve sucessivas alterações nos vencimentos percebidos pela servidora, com reclassificação em referências salariais superiores (I-XII, I-XV e IXXI), por meio de portarias (fls. 466/468 e 353/356), sem qualquer motivação ou justificativa adequada para esses atos.



    (...)



    Impende destacar, ainda, que o aumento de proventos é ato vinculado, porém, os atos em questão não foram justificados pelo então Prefeito, que não poderia tê-los realizado na forma discricionária como fez, em referências salariais inadequadas e mediante critérios subjetivos.



    Noutro giro, sendo discricionário ou vinculado, todo ato administrativo deve ser motivado/fundamentado, sob pena de nulidade, de acordo com o disposto no art. 2º, ‘d’, da Lei nº 4.717/65. Esta disposição legal não foi observada nas Portarias, daí a nulidade dos atos pelos quais foram realizados os reenquadramentos da remuneração da servidora.



    Assim é que as portarias pelas quais foram alteradas as referências da remuneração da servidora Fabiana Pereira de Freitas, atos emanados do então Prefeito José Manoel, enquadram-se perfeitamente no artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/92, porque referidas alterações importaram na majoração dos ganhos mensais daquela servidora. Resulta evidente, portanto, a lesão ao erário.



    Assim é que a conduta do apelante José Manoel subsome-se ao artigo 11, caput e inciso IV, da Lei nº 8.429/92, porque em violação aos princípios que norteiam a Administração Pública, mormente os, p. - princípios da legalidade e da publicidade.” (Doc. 174, p. 5-7, destaquei)



    Destarte, o Tema 1.199 da Repercussão Geral, que cuidou da modalidade culposa de improbidade administrativa, não se aplica à espécie, uma vez que o acórdão ora recorrido expressamente consignou a existência do elemento subjetivo de dolo na configuração do ato de improbidade administrativa em questão.



    Nesse sentido foram as seguintes decisões proferidas por ambas as Turmas desta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSUFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO INSUFICIENTE. OFENSA AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. TEMA 339/RG. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. COMPARTILHAMENTO DE PROVAS. POSSIBILIDADE. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 



    2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 



    3. No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339), o Supremo Tribunal Federal assentou que o inciso IX do art. 93 da CF/1988 exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente. 



    4. Para se concluir de modo contrário ao entendimento formulado no acórdão recorrido, seria necessária a incursão no conjunto probatório dos autos. Incide, na hipótese, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    5. A jurisprudência assente do STF é no sentido de que provas colhidas no curso de instrução penal podem ser compartilhados para fins de instruir outro processo criminal, procedimento administrativo disciplinar, ou para a investigação de ato de improbidade administrativa. 



    6. Esta CORTE, no ARE 843.989-RG, de minha relatoria, DJe de 12/12/2022, julgado sob a sistemática da repercussão geral (Tema 1199), já decidiu que as sanções previstas na Lei 8.429/1992 continuam a ser aplicadas aos atos de improbidade administrativa praticados com dolo, mesmo após a edição da Lei 14.230/2021. 



    7. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.423.610-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 27/06/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 08.07.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITA. DESPESAS COM PUBLICIDADE E PROPAGANDA ACIMA DO LIMITE PERMITIDO PELAS LEIS 9.504/97 e 4.320/64. ALEGADO CERCEAMENTO DE DEFESA. TEMAS 424 e 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, §1º, CPC, E 317, § 1º, do RISTF. 



    1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. Art. 1.021, § 1º, CPC. 



    2. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo na conduta da Recorrente, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC c/c art. 81, § 2º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE 1.275.059-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 09/02/2023, destaquei)



    Demais disso, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/1992), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição Federal. 



    Ressalte-se, ainda, que divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da configuração do ato doloso de improbidade administrativa do agente público em questão demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de setembro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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