Tribunal: STF
Processo: ADI 7620
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-03
Data de publicação: 2024-07-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Ação direta de inconstitucionalidade. Direito eleitoral. Extensão do impedimento à participação nas eleições, desde o partido político que não adimpliu o dever de prestação de contas anuais, até os demais partidos políticos integrantes da mesma federação, no âmbito da circunscrição respectiva. Art. 2º, § 1º-A, da Resolução nº 23.609/2019, incluído pela Resolução nº 23.675/2021, ambas do TSE. Federações Partidárias. Autonomia Partidária. Medida cautelar deferida, ad referendum do plenário do Tribunal.
I. Caso em exame
1. Ação direta que argui a inconstitucionalidade do artigo 2º, § 1º-A, da Resolução TSE nº 23.609/2019, incluído pela Resolução TSE nº 23.675/2021. Norma que estende o impedimento à participação nas eleições, desde o partido político que não adimpliu o dever de prestação de contas anuais, até os demais aos demais partidos políticos integrantes da mesma federação, no âmbito da circunscrição respectiva.
II. Questão em discussão
2. O questionamento central consiste em saber se a extensão do impedimento à participação nas eleições, imposto a determinado partido político, em virtude da suspensão “da anotação de órgão partidário em decorrência do julgamento de contas anuais como não prestadas” (art. 2º, § 1º, da Res. TSE nº 23.609/2019), aos demais partidos políticos integrantes da mesma federação, na circunscrição respectiva (art. 2º, § 1º-A, incluído pela Res. TSE nº 23.675/2021), teria violado (i) o princípio constitucional da autonomia partidária (art. 17, § 1º, da CRFB); (ii) o fundamento constitucional do pluralismo político (art. 1º, V, da CRFB); e (iii) o princípio constitucional da segurança jurídica (art. 5º, XXXVI, da CRFB).
III. Razões de decidir
3. Nos termos do art. 11-A, § 2º, da Lei nº 9.096/95, incluído pela Lei nº 14.208/2021, “[a]ssegura-se a preservação da identidade e da autonomia dos partidos integrantes de federação”.
4. Reconhece-se, contudo, tal como asseverado no julgamento da ADI nº 7.021-MC-Ref/DF, Tribunal Pleno, j. 09/02/2022, p. 17/05/2022, que “a federação partidária, embora assegure a identidade e a autonomia dos partidos que a integram (art. 11-A, § 2º), promove entre eles: (i) uma união estável, ainda que transitória, com durabilidade de no mínimo 4 (quatro) anos (art. 11-A, § 3º, II); (ii) requer afinidade programática, que permita a formulação de estatuto e de um programa comuns à federação (art. 11-A, § 6º, II), e (iii) vincula o funcionamento parlamentar posterior às eleições (art. 11-A, § 1º)”.
5. Nada obstante, empregando a analogia ali aplicada, o reconhecimento da “união estável” entre os partidos que integram a federação não pode tolher-lhes a reconhecida autonomia, não havendo que se falar no compartilhamento de sanção imposta especificamente a um dos consortes em desfavor dos demais.
6. Como ocorre em qualquer “união”, para além do âmbito de atuação consorciada — onde opera a lógica da solidariedade, da manifestação coletiva vinculante e indissociável, com o consequente compartilhamento de responsabilidades comuns —, subsiste espaço de atuação particularizada e independente de cada um dos seus integrantes. 
7. No caso das federações, a zona de atuação conjugada é determinada pela Lei, realçando-se a natureza finalística das situações legalmente estipuladas. De outra parte, a partir dos vetores interpretativos do princípio democrático, do pluralismo político e da autonomia partidária, no âmbito das obrigações legais próprias e individualizadas de cada partido deve-se privilegiar o locus de manifestação atomizada da respectiva agremiação. Assim se potencializam as chances de representatividade de maior feixe de convicções político-ideológicas referenciadas por determinada legenda em particular.
8. Especificamente em relação ao dever de prestação de contas anuais — dotado de natureza evidentemente burocrático-administrativa —, o art. 10 da Resolução TSE nº 23.670/2021, prevê que, no caso das federações, tal obrigação recairá diretamente sobre as agremiações que a compõem, pois “[a] prestação de contas da federação corresponderá àquela apresentada à Justiça Eleitoral pelos partidos que a integram e em todos os níveis de direção partidária”. Preservou-se, assim, a obrigação individual de cada legenda.
9. Nessa ordem de ideias, em juízo de cognição sumária, conclui-se que diante do impedimento à apresentação de candidatura por determinado partido político, em razão do descumprimento da obrigação individual de prestação de contas anual, não se identifica previsão legal que impeça que a federação seja representada por candidato filiado aos demais partidos que a integram, desde que observadas as demais exigências previstas na legislação.
IV. Dispositivo e tese
10. Medida cautelar deferida, ad referendum do plenário, para suspender, com efeitos ex-nunc, a eficácia do § 1º-A do art. 2º da Resolução TSE nº 23.609/2019, incluído pela Resolução TSE nº 23.675/2021.
11. Decisão que não enseja reflexos no calendário eleitoral fixado pela Resolução TSE nº 23.738/2024. Assim, as federações devem escolher os respectivos candidatos aos cargos de prefeito, vice-prefeito e vereador – até o prazo final estabelecido para realização das convenções partidárias –, dentre aqueles já filiados aos partidos habilitados a participar do pleito, observada a anterioridade prévia fixada pelo art. 9º da Lei nº 9.504/95, além dos demais requisitos.

O Senhor Ministro André Mendonça (Relator):

Síntese da controvérsia

    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com liminar, ajuizada pelos Partido Verde (PV), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Cidadania, Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e Rede Sustentabilidade (REDE) em face do art. 2, § 1º-A, da Resolução nº 23.609/2019, incluído pela Resolução nº 23.675/2021, ambas do Tribunal Superior Eleitoral.

    2. Para melhor compreensão do sentido da norma especificamente impugnada, colaciono o inteiro teor do art. 2º da Resolução TSE nº 23.609/2019, na sua redação atual, com realce para o § 1º-A. Confira-se:
 
“Art. 2º Poderão participar das eleições:
I - o partido político que, até 6 (seis) meses antes da data do pleito, tenha registrado seu estatuto no TSE e tenha, até a data da convenção, órgão de direção definitivo ou provisório constituído na circunscrição, devidamente anotado no tribunal eleitoral competente, de acordo com o respectivo estatuto partidário ( Lei nº 9.504/1997, art. 4º ; Lei nº 9.096/1995, art. 10, § 1º, I e II ; e Res.-TSE nº 23.571/2018, arts. 35 e 43 ; e 
II - a federação que, até 6 (seis) meses antes da data do pleito, tenha registrado seu estatuto no TSE e conte, em sua composição, com ao menos um partido político que tenha, até a data da convenção, órgão de direção que atenda ao disposto na segunda parte do inciso I deste artigo. (Lei nº 9.504/1997, art. 6º-A).
§ 1º Transitada em julgado a decisão que, em processo regular no qual assegurada ampla defesa, suspender a anotação do órgão partidário em decorrência do julgamento de contas anuais como não prestadas, o partido político ficará impedido de participar das eleições na circunscrição respectiva, salvo se regularizada a situação até a data da convenção. 
§ 1º-A Se a suspensão a que se refere o § 1º deste artigo recair sobre órgão partidário de qualquer dos partidos que integre uma federação, esta ficará impedida de participar das eleições na circunscrição respectiva." (grifei)
 
    3. Na petição inicial, as agremiações autoras alegam que o dispositivo impugnado viola o princípio da autonomia partidária, encartado no art. 17,  § 1º, da Constituição da República. Em reforço, invocam o art. 11-A da Lei nº 9.096/95, incluído pela Lei nº 14.208/2021, que, ao estabelecer os requisitos necessários para constituição e funcionamento das Federações Partidárias, previu de forma expressa a preservação da identidade e da autonomia dos partidos integrantes da federação.

    4. Por outro lado a legislação em comento nada dispôs sobre a comunicação do impedimento incidente sobre determinado partido político de participar de eleições em determinada circunscrição, em razão da suspensão de anotação do órgão partidário derivada do julgamento de contas anuais como não prestadas (§ 1º do art. 2º da Resolução TSE nº 23.609/2019), a todas as demais agremiações vinculadas a mesma federação (§ 1º-A do art. 2º, incluído pela Resolução TSE nº 23.675/2021). Logo, a resolução atacada teria inserido no ordenamento uma condição restritiva à autonomia partidária, sem previsão legal, o que desbordaria do poder regulamentar do Tribunal Superior Eleitoral.

    5. Além disso, o dispositivo atacado aporta “uma compreensão retroativa, incluindo no escopo suspensões de anotação de órgão partidário municipal, estadual e do Distrito Federal anteriores à formação da Federação” (e-doc. 1, p. 7).

    6. De acordo com os requerentes, o dispositivo questionado acarretará consequências eleitorais graves, pois “nenhuma agremiação integrante poderá lançar candidaturas dentro daquela circunscrição eleitoral, mesmo que não tenha qualquer responsabilidade pela não prestação de contas”. Nesse sentido, estabeleceria uma inconstitucional "responsabilidade coletiva e retroativa aos diretórios dos partidos federados por julgamentos que não possuem qualquer relação com a sua esfera jurídica” (e-doc. 1, p. 7/8).

    7. Invocando os precedentes firmados na ADI nº 7.021-MC-Ref/DF e na ADC nº 31/DF, defendem que “a autonomia partidária é um direito tanto interno quanto externo às agremiações partidárias, sendo completamente desarrazoada a extensão de responsabilidade em relação às outras agremiações quando nem mesmo as instâncias partidárias superiores sofreram qualquer tipo de responsabilização em decorrência do julgamento das contas como não prestadas” (e-doc. 1, p. 15).

    8. Ademais, sustentaram que “a normativa impugnada, ao limitar a capacidade de participação das organizações partidárias nas eleições, contribui para a redução da diversidade de opções disponíveis para os eleitores e, consequentemente, na representatividade do sistema político” (e-doc. 1, p. 16). Desse modo, o objeto também impactaria no fundamento do pluralismo político, insculpido no art. 1º, V, da Lei Maior.

    9. Apontaram, ainda, que a norma ora questionada tem o condão de afrontar o princípio da segurança jurídica, dado que cria um cenário de incerteza quanto à participação eleitoral, pois “em muitos municípios, certos partidos integrantes das Federações não têm conhecimento, e muito menos ingerência, sobre as prestações de contas de outros órgãos dos partidos integrantes” (e-doc. 1, p. 17).

    10. Como derradeira ponderação, os requerentes informaram que promoveram iniciativas junto ao TSE para a alteração do dispositivo impugnado. Contudo, referidas sugestões não foram acolhidas no momento de revisão das resoluções e atualmente se encontra pendente de análise a Petição nº 0600064-15-2024.6.00.0000.

    11. Em sede cautelar, fundamentaram a plausibilidade jurídica do pedido no próprio teor da exordial, ao passo que o perigo de dano irreparável decorreria do adimplemento do prazo de filiação partidária e registro de estatuto dos partidos nos dias 5 e 6 de abril de 2024. Esse risco se estenderia aos demais prazos do calendário eleitoral. Portanto, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei nº 9.868/99, pugnaram pela concessão de medida cautelar, sem a oitava da autoridade que exarou o ato.

    12. Ao final, formularam os seguintes pedidos:
 
“a) A concessão de medida cautelar, com efeitos ex nunc, nos termos previstos no § 1º do art. 11, da Lei no 9868/99, considerada a exposta excepcional urgência, nos termos previstos no caput e § 3º do art. 10 da Lei no 9868/99, ‘sem a audiência dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado’, para suspender a eficácia do §1º-A do art. 2º, da Resolução nº 23.609/19, incluído pela Resolução nº 23.675/21, até o julgamento final desta ação, ou apenas no processo eleitoral do corrente ano de 2024; 
b) na eventualidade da adoção de entendimento diverso quanto à concessão da medida cautelar requerida, requer-se a intimação do Presidente do Tribunal Superior Eleitoral para prestar as informações que entender pertinentes, com a subsequente manifestação do Advogado Geral da União e do Procurador Geral da República, cada um no prazo de três dias, confiantes que a cautelar requerida seja concedida, para suspender a eficácia do §1º-A do art. 2º, da Resolução nº 23.609/19, incluído pela Resolução nº 23.675/21, até o julgamento final desta ação, ou apenas no processo eleitoral do corrente ano de 2024;
 c) ao final, que este Supremo Tribunal Federal declare a inconstitucionalidade do §1º-A do art. 2º, da Resolução nº 23.609/19, incluído pela Resolução nº 23.675/21, considerando os termos expostos anteriormente, nos quais se demonstrou a direta violação à autonomia partidária, ao pluralismo político e à segurança jurídica”.
 
    13. Compreendendo indispensável a instrução processual, ainda que sumária, determinei a oitiva do Tribunal Superior Eleitoral, na qualidade de órgão editor do objeto questionado, para que prestasse informações, nos termos do art. 6º, parágrafo único, da Lei nº 9.868/1999.

    14. Em resposta, o TSE encaminhou arrazoado elaborado pela sua Assessoria Consultiva (Assec/TSE). Em síntese, informou-se que o dispositivo impugnado “busca evidenciar a isonomia entre federações de partidos e partidos políticos não federados, com a compreensão de que uma agremiação com diretório suspenso, em razão de contas anuais julgadas não prestadas, poderá inabilitar a federação a que está vinculada de participar do processo eleitoral na localidade”. Fazendo remição ao voto condutor do julgamento que culminou na edição da resolução cujo dispositivo se impugna, observa que “[n]ão houve divergência quanto ao texto apresentado, de modo que o normativo foi aprovado por unanimidade pelo Plenário do TSE” (e-doc. 33, p. 5).

Brevemente contextualizada a controvérsia, passo diretamente à análise da medida cautelar.

Análise da medida cautelar

    15. Como já relatado, o âmago da controvérsia em análise consiste em saber se é compatível com a Constituição Federal a norma regulamentar editada pelo Tribunal Superior Eleitoral que, em síntese, estabelece uma sistemática de extensão de sanção, fazendo com que o impedimento imposto a determinado partido político, em razão do descumprimento do dever de prestação de contas anuais por algum de seus diretórios, irradie efeitos em relação aos demais partidos políticos integrantes da mesma federação, ensejando a impossibilidade de participação de todo o bloco consorciado em determinado prélio eleitoral, pela falta cometida, individualmente, por apenas um de seus membros. 

    16. Os argumentos centrais ventilados pelos que defendem a inconstitucionalidade da previsão giram em torno (i) do princípio constitucional da autonomia partidária; (ii) do fundamento constitucional do pluralismo político; e (iii) do princípio da segurança jurídica.

    17. De outro lado, como se pode verificar das próprias informações apresentadas pelo TSE, os que defendem a higidez do dispositivo questionado apontam que a “transferência da pena”, estendendo-a para além do ente especificamente sancionado, decorreria da natureza atribuída pelo legislador às Federações Partidárias, sendo o comando necessário “para reiterar a noção de que o caráter nacional da federação espraia efeitos em todas as circunscrições, a impor que a atuação da federação no processo eleitoral ocorra de forma unificada” (e-doc. 33, p. 5).

    18. Vê-se, portanto, que o ponto fulcral da controvérsia orbita em torno da adequada compreensão acerca (i) do desenho institucional legalmente outorgado às Federações Partidárias; e (ii) dos reflexos que a sua constituição provoca na autonomia dos partidos políticos que a integram.

    19. Principiando pela questão do desenho institucional outorgado às Federações Partidárias, valho-me da contextualização feita, em âmbito doutrinário, pelo e. Ministro Luís Roberto Barroso, que bem aponta os problemas existentes na forma de organização partidário-eleitoral que o legislador pretendeu atenuar a partir da criação do novo instituto. Sua Excelência realçou especialmente (i) a questão da elevada fragmentariedade partidária, observando-se que 30 legendas  conseguiram eleger pelo menos um deputado federal nas eleições de 2018; (ii) a crise de representatividade daí decorrente, e acentuada por outras transformações sociais; e (iii) as dificuldades de governabilidade inerentes ao modelo tão pulverizado, tornando hercúlea a tarefa de construir consensos mínimos dada a plêiade de atores envolvidos. Em seus palavras:

“A crise de representatividade dos partidos políticos é uma realidade em todo o mundo. Mas, no Brasil, ganha contornos expressivos: o modelo presidencialista, no qual o Presidente da República concentra as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo, precisa assegurar a governabilidade apesar do altíssimo número de partidos políticos representados no Congresso.
Para se ter uma ideia do desafio, basta observar que, nas eleições de 2018, 30 (trinta) partidos conseguiram eleger ao menos um deputado federal, sendo que a maior agremiação ficou com apenas 11% (onze por cento) das cadeiras, enquanto em outras democracias mais estáveis esse percentual chega a 40% (quarenta por cento). Um índice recorrente utilizado pela Ciência Política, que afere o peso relativo de cada bancada elei-ta, indica que atingimos, naquele pleito, 16 partidos efetivos, o dobro em relação a 1995. O país possui, portanto, um Poder Executivo fortemente centralizado e um Poder Legislativo marcado pela fragmentação.
A melhoria do sistema político aponta a necessidade de ajustes em ambos os poderes. No que diz respeito ao Executivo, tenho defendido uma atenuação do modelo presidencialista brasileiro, com a inclusão de elementos do semipresidencialismo, como uma alternativa para, a um só tempo, distanciar o cargo de Presidente da República do varejo político e permitir que a condução do governo, a cargo de um primeiro-ministro, reflita a dinâmica das forças políticas, sem que eventual destituição carregue o trauma do impeachment.
Quanto ao Poder Legislativo, considero que avançaríamos muito se fosse aprovado o sistema distrital misto, por ser capaz de baratear o custo das eleições, melhorar a representatividade pela identificação entre o eleitor e o candidato por ele eleito e facilitar a governabilidade. No entanto, ainda que não se tenha aprovado esse modelo, devem-se reconhecer os esforços recentes do Congresso em buscar induzir a redução do número de partidos. O fim das coligações proporcionais, a previsão da cláusula de desempenho progressiva e critérios mais rigorosos para o apoiamento à criação de partidos políticos são sinais importantes de que o mundo da política constata os danos da fragmentação partidária para a formação de consensos em favor de um projeto de país.
A nova aposta do Congresso para aprimorar o sistema politico é a chamada federação partidária [...]
(...)
A Lei n° 14.208/2021 introduziu as federações partidárias no ordenamento jurídico por meio de pontuais alterações na Lei dos Partidos Políticos e na Lei das Eleições. Apesar de serem poucos os dispositivos legais, a mudança trazida é substancial.
Em primeiro lugar, o instituto permite que partidos políticos se associem de forma duradoura, mas não definitiva. Um ganho em flexibilidade compatível com a vida contemporânea, em que a rigidez de formas não se justifica por si. É certo que os partidos políticos seguem, até o momento, como únicas instituições políticas às quais a Constituição atribui legitimidade para lançar candidaturas, acesso a recursos públicos do Fundo Partidário e direito de antena. No entanto, em razão da autonomia partidária, é legítima a previsão legal de um arranjo que permita às agremiações exercer conjuntamente parte de suas prerrogativas. Ao unificarem estratégias de ação sem que tenham que, de plano, extinguir sua identidade, a fusão e a incorporação podem surgir no horizonte partidário de forma mais natural. Uma transição menos brusca, a ser amadurecida durante a vigência das federações.
Em segundo lugar, a lei previu expressamente que os partidos federados exercerão conjuntamente as prerrogativas eleitorais. Haverá uma lista única de candidaturas proporcionais da federação, que poderá celebrar coligações majoritárias em iguais condições com os partidos. Há, aqui, um grande desafio a acomodação de interesses regionais. Isso porque a federação é formada por decisão dos diretórios nacionais dos partidos e, uma vez registrada no TSE, produz efeitos uniformes em todas as circunscrições. Portanto, é possível que órgãos estaduais de partidos hoje em lados opostos da política local tenham que sentar-se à mesa para alcançar uma composição eleitoral.
Em terceiro lugar, a federação impõe o funcionamento parlamentar unificado em todas as esferas, por no mínimo quatro anos. Haverá impacto sobre a participação em mesas e comissões, que pode tanto fortalecer legendas menores quanto reduzir o espaço atualmente ocupado pelas maiores. Esse aspecto é indicativo de que a decisão por integrar uma federação, ainda que mirando a sobrevida partidária, envolverá um sincero interesse em traçar um projeto político comum, que ultrapasse a mera disputa por cargos nos órgãos legislativos.” 
(BARROSO, Luís Roberto. Federações de Partidos Políticos no Brasil: atomização partidária e experimentalismo democrático. In: BARROS, Ezikelly; MALDONADO, Helio (Coord.) Federação de partidos: coletânea de artigos sobre a aplicação da Lei n. 14.208/2021. Brasília: ABRADEP, 2022 p. 17-19; grifos acrescidos.)

    20. Veja-se, portanto, que o instituto das Federações Partidárias nasce como alternativa construída pelo legislador, que se soma à cláusula de barreira e aos critérios mais rígidos para criação de novos partidos, na tentativa de conferir maior racionalidade e eficiência ao sistema político-eleitoral.

    21. Conforme pontuou o e. Ministro Gilmar Mendes, também em âmbito doutrinário, trata-se de instituto que não imprime “no nosso sistema político as duas principais externalidades negativas usualmente imputadas às coligações proporcionais: (i) distorção na representação proporcional; (ii) e enfraquecimento institucional dos partidos, cujo efeito se fazia sentir inclusive no funcionamento das Casas Legislativas” (MENDES, Gilmar Ferreira; MAIA, Paulo Sávio Nogueira Peixoto. Federação Partidária: delineamento de sua singularidade entre o passado das coligações proporcionais e a integração analógica com o regime jurídico dos partidos. In: BARROS, Ezikelly; MALDONADO, Helio (Coord.) Federação de partidos: coletânea de artigos sobre a aplicação da Lei n. 14.208/2021. Brasília: ABRADEP, 2022 p. 40).

    22. Ainda segundo o decano da Corte, apesar das vantagens da novidade, é preciso observar com “especial atenção” as prescrições normativas que remetem a disciplina normativa dos partidos políticos às federações “para que um excesso de aproximação com o regime dos partidos políticos não atraia dificuldades adicionais à tarefa já hercúlea de se formatar um acordo em que partidos políticos renunciam a parcela de sua autonomia” (MENDES, Gilmar Ferreira; MAIA, Paulo Sávio Nogueira Peixoto. Ob cit. p. 40).

    23. In casu, ganha especial relevo a observação final feita pelo Ministro Gilmar Mendes, que bem sublinhou a necessidade de, ao se interpretar as normas relativas às federações, não privilegiar exegese que, no afã de uniformizar o regime aplicável entre o novo instituto e aquele incidente sobre os partidos políticos, criar ainda mais dificuldades à obtenção de consenso já difíceis de serem alcançados, sobretudo em função da flexibilização de “parcela” da autonomia que ensejam aos partidos políticos.

    24. O ponto é de fundamental importância para a controvérsia em análise, porque bem sublinha a tensão existente entre (i) a instituição da federação, de um lado, e (ii) a manutenção da autonomia partidária, de outro.

    25. Trata-se de questão cuja sensibilidade animou atuação direta do legislador já por ocasião do desenho legal do novo instituto, prescrevendo-se no § 2º do art. 11-A da Lei nº 9.096/95, incluído pela Lei nº 14.208/2021 que “[a]ssegura-se a preservação da identidade e da autonomia dos partidos integrantes de federação”.
 
    26. Isso porque, conforme igualmente sublinhou o e. Ministro Gilmar Mendes na passagem doutrinária acima citada, apesar da renuncia à parcela da sua autonomia, essa fundamental e inderrogável característica há que ser preservada, para que não se incorra na externalidade negativa do “enfraquecimento institucional dos partidos”. Afinal, como frisou o e. Ministro Roberto Barroso no excerto acadêmico supra citado, “[é] certo que os partidos políticos seguem, até o momento, como únicas instituições políticas às quais a Constituição atribui legitimidade para lançar candidaturas, acesso a recursos públicos do Fundo Partidário e direito de antena”.

    27. Em raciocínio convergente com essa posição, ao apreciar a medida cautelar na ADI 7.021/DF, o atual presidente da Corte fez uso de metáfora que bem retrata o desenho institucional atribuído pelo legislador às federações, enfatizando que se trata de instituto que não se confunde (i) nem com as coligações proporcionais; (ii) nem com a fusão ou incorporação de partidos. Segundo Sua Excelência, as federações equivaleriam a uma “união estável” entre os partidos.

    28. A analogia é compartilhada pelo e. Ministro Alexandre de Moraes, que desenvolveu em seu voto o seguinte raciocínio para explicar as particularidades das federações:

“Na prática, o instituto da federação funciona, como bem colocado pelo eminente Relator, como uma espécie de etapa prévia à fusão e incorporação, um test drive do relacionamento entre agremiações com afinidade programática e ideológica, permitindo aos partidos federados um período experimental atuando em conjunto para averiguar a sua compatibilidade antes de se lançarem a uma união mais definitiva. 
Portanto, o ponto essencial que varia na coligação, na federação e na fusão/incorporação é a profundidade dos vínculos firmados entre os partidos que compõem a aliança. Como já tive a oportunidade de afirmar no TSE durante a sessão administrativa em que estipuladas as balizas do nova instituto, poderia se dizer que equivalem, respectivamente, ao namoro, noivado e casamento. Ao contrário da relação mais flexível das coligações – aquele chamado “namoro de carnaval” –, as federações caracterizam-se como um relacionamento muito mais sério e significativo entre os partidos, tal como ocorre em um noivado, uma etapa verdadeiramente compromissada e focada, justamente, numa posterior união mais definitiva – o casamento – que é aquela que ocorre com a fusão ou a incorporação. As federações surgem, desse modo, como um mecanismo intermediário, mas que mostra que o Congresso Nacional vem buscando modelos para aprimorar nosso sistema partidário.”
(ADI nº 7.021-MC-Ref/DF, Tribunal Pleno, j. 09/02/2022, p. 17/05/2022 - inteiro teor do acórdão, p. 105; grifos acrescidos)

    29. Em arremate, pontou-se na ementa do referido precedente que “a federação partidária, embora assegure a identidade e a autonomia dos partidos que a integram (art. 11-A, § 2º), promove entre eles: (i) uma união estável, ainda que transitória, com durabilidade de no mínimo 4 (quatro) anos (art. 11-A, § 3º, II); (ii) requer afinidade programática, que permita a formulação de estatuto e de um programa comuns à federação (art. 11-A, § 6º, II), e (iii) vincula o funcionamento parlamentar posterior às eleições (art. 11-A, § 1º)”.

    30. Diz-se que o raciocínio é convergente com as ponderações acima sublinhadas porque, ao se utilizar a figura da “união estável”, evidencia-se que a constituição do vínculo entre as partes envolvidas, em que pese ensejar a criação de uma nova sociedade, resguarda a autonomia inerente a qualquer indivíduo, que continua a possuir vontade própria. Portanto, para além do âmbito de atuação consorciada — onde opera a lógica da solidariedade, da manifestação coletiva vinculante e indissociável, com o consequente compartilhamento de responsabilidades comuns —, subsiste espaço de atuação particularizada e independente de cada um dos seus integrantes. Enfatiza-se, portanto, a preservação da autonomia partidária. 

    31. Ainda quanto ao ponto, vale frisar que dentre os paradigmas de controle indicados no bojo da ADI nº 7.021, em ordem a justificar o pleito de inconstitucionalidade da própria ideia das Federações Partidárias, invocava-se precisamente o princípio constitucional da autonomia partidária, haurido do art. 17, § 1º da Lei Maior. Nada obstante, por concluir que o modelo inovador mantém hígida essa imprescindível característica, a alegação foi rechaçada.

    32. Por bem ilustrar o pensamento externado pelo Colegiado Maior naquela ocasião, valho-me da seguinte passagem do voto da e. Ministra Rosa Weber, que adequadamente ressalva a preservação, em prol dos partidos políticos, do papel de atores protagonistas do sistema político, nada obstante a criação do novo instituto. In verbis:

“22. Cediço que os partidos detêm o monopólio da representação política, não permitida a candidatura independente. Consoante assevera José Jairo, não há, com efeito, representação popular e exercício do poder estatal sem a intermediação partidária (Gomes, José Jairo. Direito Eleitoral. 13ª ed. São Paulo: Atlas, 2017, p. 105). 
23. Os partidos asseguram a autenticidade do sistema representativo, uma vez que os filiados se reúnem em torno de uma ideologia comum para participar do processo democrático e se manifestar na vida política. 
Para tanto, a Constituição assegurou aos partidos políticos, no art. 17, a autonomia partidária que repele qualquer possibilidade de controle ideológico do E