Tribunal: STF
Processo: ARE 1490374
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-06
Data de publicação: 2024-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEGITIMIDADE ATIVA. UNICIDADE SINDICAL. ANÁLISE: EXAME DA MATÉRIA FÁTICA E DA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE EXTRAORDINÁRIA. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SINDICATO. SERVIDOR PÚBLICO. LEGITIMIDADE ATIVA. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO. INCORPORAÇÃO. LEI N.º 13.324/2016. CUMPRIMENTO DE CRONOGRAMA PREVISTO NA LEI. ATRASO. LIMITAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 



    1. A ação civil pública é via processual adequada à defesa de direitos individuais homogêneos, e o Sindicato tem legitimidade para representar os interesses dos servidores vinculados à Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), na esteira dos precedentes desta Corte.



    2. Embora a Administração tenha promovido a implantação das vantagens, previstas na Lei n.º 13.324/2016 (e na Lei nº 13.326/2016), no mês de agosto (com efeitos pecuniários na folha de pagamento do mês de setembro, inclusive de forma retroativa ao mês de janeiro daquele ano), tal procedimento configura o reconhecimento da procedência do pedido, pois, à época do ajuizamento da ação, o interesse do autor era manifesto, sem que, naquele momento, tivesse perspectiva de quando seria alcançado o objeto da sua pretensão (artigo 487, inciso III, alínea “a”, do Código de Processo Civil). 



    3. Em tendo havido atraso no cumprimento do cronograma estabelecido nas Leis n.ºs 13.324/2016 e 13.326/2016, fazem jus os substituídos à incidência de correção monetária e juros sobre os valores correspondentes às parcelas vencidas a contar de janeiro de 2017. 



    4. Dada a finalidade específica da ação civil pública - defesa coletiva de direitos individuais homogêneos -, e considerando que já houve a implementação dos percentuais estabelecidos nas Leis n.ºs 13.324 e 13.326, ambas de 2016, eventuais erros pontuais no pagamento de proventos a beneficiários específicos devem ser questionados na via administrativa ou judicial própria. Esse posicionamento não infirma o cabimento da ação civil pública, apenas exclui do alcance da análise da demanda situações individuais concretas, por extrapolar o escopo a tutela coletiva de direitos e exigir instrução probatória individualizada, afora a possibilidade de solução na via administrativa. 



    5. Os efeitos da sentença coletiva alcança todos que se encontrem na situação fático-jurídica objeto da lide e são representados pelo Sindicato autor.” (e-doc. 223).



    2. Opostos embargos de declaração, foram parcialmente providos, para o fim de prequestionamento e para esclarecer que a incidência dos juros de mora tem lugar apenas a partir da citação nesta ação civil pública (e-doc. 259, p. 50).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, a recorrente, Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), sustenta contrariedade ao art. 5º, inc. LV, da Constituição da República, pois a Turma julgadora, ao não se manifestar expressamente sobre a apontada violação ao 8º, inc. II, da Constituição da República, incorreu em negativa da prestação jurisdicional. Alega ilegitimidade ativa do Sindisprev, “considerando que os servidores vinculados à ANVISA integram categoria profissional específica, com representação sindical própria [realizada pelo Sindicato Nacional dos Servidores das Agências Nacionais de Regulação (Sinagências)]”, de modo que, em decorrência do princípio da unicidade sindical, não seria possível manter “as duas entidades sindicais com representação da mesma categoria profissional, em flagrante ofensa ao art. 8º, II, da Constituição Federal” (e-doc. 273, p. 7).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida defende a inexistência de nulidade do acórdão impugnado, ausência dos requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário e legitimidade do Sindisprev/RS para defender os direitos dos servidores da Anvisa (e-doc. 285).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, cito trecho da decisão impugnada:  



    “II - No tocante à ilegitimidade ativa do SINDISPREV-RS para representação dos servidores vinculados à Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), esta Turma, em sua composição ampliada, já teve oportunidade de decidir sobre a questão, admitindo tal atuação da entidade sindical (TRF4, AC nº 5032836-07.2015.4.04.7100):



    ‘(...)



    Pois bem, agora a discussão se dá em sentido contrário: não é o sindicato mais 'amplo' que vem a juízo (Sindicato Nacional dos Servidores das Agências Nacionais de Regulação - SINAGÊNCIAS - ou Associação Nacional dos Servidores Efetivos das Agências Reguladoras Federais - ANER-SINDICAL), mas o sindicato local que tem um escopo de representação mais limitado (Sindicato dos Trabalhadores Federais da Saúde, Trabalho e Previdência no Estado do Estado do Rio Grande do Sul - SINDISPREV-RS). 



    Portanto, tendo o sindicato local um escopo mais restrito de representatividade, alcançando os servidores públicos de saúde da agência reguladora da saúde (ANVISA), reconhecer sua legitimidade ativa nesta ação coletiva está em conformidade com o que vinha entendendo a 4a Turma de fazer prevalecer essa representatividade específica do sindicato local, historicamente constituído e com sólida legitimidade em demandas no Rio Grande do Sul em prol das categorias que representa. 



    Por esse primeiro motivo, divirjo da sentença e do voto do Relator, para reconhecer que há uma relação de especificidade e um escopo mais concentrado de legitimidade do Sindicato-autor em relação aos demais sindicatos nacionais, uma vez que o SINDISPREV-RS concentra sua atuação na representação de servidores públicos de uma categoria específica (servidores públicos federais da área da saúde pública do Rio Grande do Sul), enquanto os outros sindicatos têm uma representatividade que se perde na representação de inúmeras categorias genéricas de âmbito nacional (servidores vinculados às agências reguladoras, independentemente de matéria ou de área de atuação). Ou seja, os dois sindicatos nacionais detêm amplo espectro de representação, que vai da ANTT, passa pela ANATEL, envolve a ANA e outras tantas agências reguladoras, dentre elas a ANVISA, à qual estão vinculados os servidores representados pelo SINDISPREV-RS na presente ação. Ora, dado o conteúdo específico e o objetivo primordial do SINDISPREV-RS, não há como se afastar sua legitimidade e representatividade para dar conta de defender a categoria profissional de saúde pública no âmbito federal que está constituído para representar. 



    Além disso, um segundo motivo que me faz divergir do voto do Relator, é o entendimento de que no Brasil impera a regra da não-intervenção do Estado na organização sindical. Isso ficou claro no texto constitucional, que fez uma opção clara em favor de construção de um espaço não-estatal para que as categorias profissionais e os diversos interessados se auto-regulassem e estabelecessem uma organização sindical que pudesse dar conta de suas peculiaridades e necessidades, observando apenas alguns poucos princípios trazidos pelo artigo 8º da Constituição Federal de 1988, a saber:



    (...)



    Por fim, um terceiro motivo para reformar a sentença e divergir do voto do Relator é a situação fática consolidada trazida nas razões de apelação e reforçada na sustentação oral durante a sessão de julgamento. O quadro fático dá conta de que muitos dos servidores substituídos pelo SINDISPREV-RS nesta ação coletiva são associados fundadores do próprio sindicato, há muitos anos, sempre tendo sido representados pelo referido sindicato em âmbito regional, sem que tal representatividade tivesse sido impugnada com sucesso. 



    Acolher agora a ideia de que o SINDISPREV-RS não os representa, além de ir contra os próprios fatos e contra a própria história da categoria profissional ao longo de tantos anos, também vai contra o próprio espírito e contra a própria letra do artigo 8º da Constituição, uma vez que estaríamos acabando por obrigar o servidor a se filiar a determinado sindicato nacional (e não o sindicato regional a que ele voluntariamente se filiou) para que pudesse ser representado numa ação que, por interessar apenas aos servidores da ANVISA, talvez sequer viesse a ser proposta ou fosse de interesse das demais categorias profissionais integrantes das outras agências nacionais de regulação, o que demonstra o desacerto da sentença e a necessidade de se reconhecer ao SINDISPREV-RS legitimação para a presente ação coletiva.



    Portanto, meu voto é em sentido contrário à sentença e ao voto do Relator, já que entendo que o SINDISPREV-RS tem legitimidade ativa para a propositura da presente ação, devendo a sentença ser reformada e retornando os autos para prosseguimento da ação no juízo de origem.



    (...)’



    IV - No tocante ao mérito da lide, manifestou-se o juízo a quo, nos seguintes termos:



    ‘(...)



    2.1.1. Da ilegitimidade ativa do Sindicato Autor. 



    Em sua peça contestatória, a ANVISA sustenta ser ilegítimo o Sindicato autor para a representação dos servidores daquela agência reguladora, os quais possuem representação específica, no caso, o SINAGÊNCIAS (Sindicato Nacional dos Servidores das Agências Nacionais de Regulação), criado em 2004, após a criação do Sindicato autor. Afirmou que, a partir desse ano, "resta notório o reconhecimento, inclusive perante o Ministério do Trabalho (ao conceder o respectivo registro sindical específico – cópia anexa), de que tal categoria é, efetivamente, diferenciada, em relação aos servidores públicos federais em geral, ainda que vinculados a determinadas áreas específicas, como é o caso da saúde, do trabalho ou da previdência social" (doc. CONT1, p. 3, ev. 28). 



    Quanto a tal ponto, tal preliminar não merece prosperar, visto que o sindicato autor encontra-se registrado no Ministério do Trabalho, possuindo habilitação para representação de toda a categoria de servidores públicos federais no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul.



    (...)



    Outrossim, por certo que a discussão sobre eventual ofensa ao princípio da unicidade sindical deverá ser travada em processo autônomo, eis que demanda instrução probatória específica. 



    Assim, deve ser reconhecida a legitimidade ativa do Sindicato Autor para atuar na defesa dos direitos da categoria de servidores federais no Rio Grande do Sul, independentemente de filiação com outra entidade sindical.



    (...)’



    Com efeito, é de se reconhecer que: 



    (1) embora a Administração tenha promovido, no mês de agosto, a implantação das vantagens prevista na Lei n.º 13.324/2016 (e na Lei nº 13.326/2016) (e, cujos efeitos pecuniários refletiram-se na folha de pagamento do mês de setembro, inclusive de forma retroativa ao mês de janeiro do corrente ano, transparece que sobreveio o reconhecimento da procedência do pedido autoral, pois, à época do ajuizamento da ação, o interesse do demandante era manifesto, sem que, naquele momento, tivesse perspectiva de quando seria alcançado o objeto da sua pretensão. Assim, nos termos do artigo 487, inciso III, alínea “a”, do Código de Processo Civil, nesse ponto, é hipótese de julgamento de procedência da ação; 



    (2) não se verifica o alegado dano material aos substituídos, na medida em que não se verifica a inobservância injustificada das disposições legais, porquanto restou demonstrado que essa demora decorreu das dificuldades de adequação do sistema SIAPE/SIAPENET para que fossem automatizadas funcionalidades a fim de atender as disposições da Orientação Normativa nº 05/2016, sendo que o pagamento, quando efetuado, contemplou as parcelas vencidas a partir de janeiro de 2017, o que afasta a ocorrência de eventual prejuízo aos substituídos, e 



    (3) todavia, considerando o atraso no cumprimento do cronograma estabelecido na Lei nº 13.324/2016 para a incorporação da gratificação de desempenho aos proventos de aposentadoria ou de pensão, fazem jus os substituídos à correção monetária sobre os valores correspondentes às parcelas vencidas a contar de janeiro de 2017 até a data de seu efeito pagamento. 



    Não obstante, impede ressaltar que, dada a finalidade específica da ação civil pública - defesa coletiva de direitos individuais homogêneos (no caso, resguardar os ativos, inativos e pensionistas contemplados com o reconhecimento do direito à incorporação/integralização das gratificações de desempenho percebidas na atividade, regularmente estabelecido nas Leis nº 13.324 e 13.326, ambas de 29-07-2016 – enquanto na condição de signatários do Termo de Opção previsto no Anexo XCVI da Lei nº 13.324/2016 (FUNASA), bem como do Termo de Opção previsto no Anexo XXX da Lei nº 13.326/2016 (ANVISA) –, ao fiel atendimento dos cronogramas de pagamento estabelecidos, respectivamente, em seus arts. 88, inc. I (Lei nº 13.324/2016), e 29, inc. I (Lei nº 13.326/2016)), e considerando que já houve a implementação dos percentuais estabelecidos nas Leis n.ºs 13.324 e 13.326, ambas de 2016, eventuais erros pontuais no pagamento dos proventos a beneficiários específicos deve ser remetida à via administrativa ou ao âmbito da ação judicial de rito ordinário. 



    Esse posicionamento não infirma o cabimento da ação civil pública, admitido pelo juízo a quo na decisão do evento 18 dos autos originários, apenas exclui do alcance da análise da demanda situações individuais concretas, por extrapolar o escopo a tutela coletiva de direitos e exigir instrução probatória individualizada, afora a possibilidade de solução na via administrativa. 



    No que tange aos limites territoriais da eficácia da decisão oriunda de ação coletiva, a Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, ao analisar a regra prevista no art. 16 da Lei n.º 7.347/1985, no julgamento do recurso especial (repetitivo) n.º 1.243.887/PR, consignou ser indevida a limitação da eficácia de decisões proferidas em ações civis públicas coletivas ao território da competência do órgão prolator.



    (...)



    Alinhando-me ao entendimento dominante no eg. Superior Tribunal, entendo que os efeitos da sentença são extensíveis a todos que se encontrem na situação fático-jurídica objeto da lide, desde que alcançados pela representatividade do Sindicato autor.



    Ademais, o eg. Supremo Tribunal Federal firmou tese jurídica sobre a questão (Tema n.º 1.075):



    (...)



    Quanto aos consectários legais, manifestou-se o e. Supremo Tribunal Federal no julgamento do recurso extraordinário n.º 870.947/SE, sob a sistemática de repercussão geral (tema n.º 810), nos seguintes termos:



    (...)



    Por tais razões, é de se concluir que, em face do descumprimento, pela Administração, do cronograma estabelecido no artigo 88 da Lei n.º 13.324/2016, os servidores substituídos fazem jus à percepção das diferenças relativas à incorporação dos percentuais de gratificações de desempenho, previstos na Lei, com acréscimo de correção monetária e juros de mora, estes a contar da citação nesta ação coletiva.



    (...)



    Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação.” (e-doc. 223, p. 5-48).



    6. Para divergir do que assentado pelo Tribunal a quo e a respectiva decisão quanto a uma das temáticas do presente caso, legitimidade ativa do Sindicato dos Trabalhadores da Saúde, Trabalho e Previdência do Rio Grande do Sul (Sindisprev/RS) em relação ao Sindicato Nacional dos Servidores das Agências Nacionais de Regulação (Sinagências), fica evidente que seria necessário reexaminar os elementos fáticos-probatórios dos autos, por exemplo, registro sindical e habilitação para representação da categoria de servidores públicos federais no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul e a legislação infraconstitucional de regência (Lei nº 13.324, de 2016, e Lei nº 13.326, de 2016), o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, incidindo, na espécie, o verbete nº 279 da Súmula do STF, in verbis:  



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    7. Nessa linha, destaco a seguinte jurisprudência do Pretório Excelso:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE ATIVA PARA REPRESENTAR SEUS ASSOCIADOS. UNICIDADE SINDICAL. ESPECIALIDADE. BASE TERRITORIAL. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou, sob a sistemática da repercussão geral, que suposta ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, não ostenta repercussão geral. Precedente: RE-RG 748.371, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013. 



    2. Constata-se que eventual divergência ao entendimento adotado pelo juízo a quo, em relação aos elementos de base territorial, unicidade sindical e especialidade, demandaria o reexame de fatos e provas e o da legislação infraconstitucional, aplicável à espécie, de modo a inviabilizar o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. Precedentes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 921.561-AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, j. 24/11/2015, p. 10/12/2015).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito do Trabalho. Unicidade sindical. Registro sindical. Conflito. Base territorial comum. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 



    1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos ou da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636/STF. 



    2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).” 



    (ARE nº 1.187.338-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, j. 07/06/2019, p. 26/06/2019). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEGITIMIDADE DE SINDICATO. SÚMULA 279/STF. VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, DA CF/88. NÃO OCORRÊNCIA. 



    1. Não cabe em recurso extraordinário rever a conclusão do Tribunal de origem quando a decisão está amparada nas provas constantes dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.” 



    (RE nº 804.618-AgR/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 18/11/2016, p. 02/12/2016).



    8. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem fixação/majoração da verba honorária, tendo em vista tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de maio de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator