Tribunal: STF
Processo: ACO 3671
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-22
Data de publicação: 2024-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Como referi na decisão de 27/02/2024 (e-doc. 23), trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado de Roraima contra a União, por meio da qual postula “seja deferida a tutela de urgência liminar, sem oitiva da parte ré, na forma do art. 300, § 2º, do CPC, para suspender o óbice/restrição apontados pela Requerida (por meio da Secretaria do Tesouro Nacional/MF), decorrente do art. 23, § 3º, da LRF oriunda, exclusivamente, do descumprimento do limite de despesa de pessoal praticado pelo Tribunal de Contas do Estado em razão da ofensa aos princípios da intranscendência e da separação de Poderes (art. 2º, da CF), na forma dos inúmeros precedentes desta eg. Suprema Corte (veiculados na tese firmada no TEMA 743), haja vista a impossibilidade de o Poder Executivo estadual praticar qualquer ingerência administrativa ou de gestão no âmbito de outro Poder do Estado ou órgão com autonomia financeira garantida constitucionalmente, com o objetivo específico de que o Estado autor não tenha impedida a garantia da Requerida para a efetivação concreta da operação de crédito descrita nesta ação com o Banco do Brasil”.



    2. Como pedido de tutela jurisdicional definitiva requer “seja julgada, ao final, totalmente procedente a presente ação com a finalidade de reafirmar a jurisprudência pacífica desta eg. Suprema Corte no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências de outros Poderes locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional (RE n. 770.149/PE, TEMA 743, STF)”.



    3. Em defesa de sua pretensão, a parte autora sustenta, em síntese, que está negociando a celebração de uma operação de crédito interna (empréstimo) com o Banco do Brasil, no valor de R$ 805.780.756,00 (oitocentos e cinco milhões, setecentos e oitenta mil, setecentos e cinquenta e seis reais). Esta negociação ocorre no âmbito do Programa de Financiamento do Setor Público, já tendo havido, inclusive, manifestação, nas esferas estaduais chancelando a realização da contratação. No entanto, conforme aduz, “o Estado autor está na iminência de ser impedido pela Secretaria do Tesouro Nacional de celebrar uma operação de crédito (empréstimo) com o Banco do Brasil em razão do disposto no art. 15, da Lei Complementar n. 178/2021 e do art. 23, § 3º, da LC 101/2000 em razão de descumprimento de limite de despesa praticado por outro Poder, distinto do Poder Executivo”. Este descumprimento da LC nº 101, de 2000, como mencionado nos autos, estaria ocorrendo por parte do Tribunal de Contas do Estado, o qual extrapolou o limite de despesa de pessoal disposto no art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    4. Assim, segundo acrescenta, a limitação ou conduta da União quanto à operação de crédito em tela viola, entre outros, (i) o princípio da intranscendência subjetiva das sanções, pois “o disposto no art. 23, § 3°, da LC 101/2000 ofende, de forma inequívoca, o princípio da intranscendência subjetiva das sanções jurídicas ao condicionar a contratação de operações de crédito, autorizações e garantias para empréstimos pelo Estado autor à regularidade de Poderes independentes, administrados e geridos por outros gestores, absolutamente autônomos, do ponto de vista financeiro, na forma da Constituição Federal” e (ii) o princípio da separação dos Poderes, pois como “o Poder Executivo – que promove a gestão administrativa do Estado autor como ente federativo que é – não possui instrumentos no marco jurídico constitucional para impor ao Tribunal de Contas do Estado o cumprimento da referida adoção de regime especial, uma vez que a Constituição Federal, no art. 2º, garante a autonomia e a independência entre os Poderes do Estado, não sendo permitida qualquer tipo de ingerência na gestão administrativa ou financeira de outro Poder por parte do Poder Executivo”.



    5. Em atenção ao princípio do contraditório e da ampla defesa, determinei a citação da União para, no prazo legal, contestar a ação, bem como a sua intimação para, no prazo de 10 (dez) dias, se manifestar sobre o pedido de tutela de urgência formulado pela parte autora.



    6. Em sua manifestação preliminar (e-docs. 28 ao 30), a União referiu que, ao caso, “não são aplicáveis as conclusões adotadas pelo STF no julgamento do Tema 743”, pois “o Estado de Roraima enquadra-se no Regime Especial de Recondução, previsto no art. 15 da LC nº 178/2021, sujeitando-se diretamente às restrições elencadas no art. 23, § 3º, da LRF, caso não seja devidamente eliminado o percentual excedente de despesas com pessoal”. Ademais, conforme alega, “atualmente, a recondução das despesas com pessoal aos limites legais submete-se a duas regras: a) regra geral, que, se descumprida, gera restrições ao próprio poder ou órgão autônomo; b) regra específica, inerente ao Regime Especial de Recondução, cujo descumprimento provoca restrições ao próprio ente federativo”. 



    7. Prossegue afirmando que “a atual redação do art. 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal (dada pela LC nº 178/2021) já absorveu o entendimento do Supremo Tribunal Federal, dispondo que o próprio poder ou órgão será sancionado, se incidir em irregularidade quanto aos limites de despesa com pessoal, e não reconduzir as despesas aos limites legais”. Ainda, segundo refere, a jurisprudência do “Supremo Tribunal Federal e a atual redação do art. 23 da LRF encontram-se perfeitamente afinados: via de regra, o Executivo de estados e municípios não pode ser sancionado por irregularidades praticadas por outros poderes. Caso descumpram os limites de despesas com pessoal, sem a devida eliminação do excedente o próprio poder será sancionado, arcando com as restrições elencadas nos incisos do § 3º”.



    8. Conclui aduzindo ser “necessário que esse STF se pronuncie sobre a possibilidade (ou não) de se aplicarem as restrições previstas no art. 23, § 3º, da LRF, ao próprio ente federativo, quando órgãos autônomos ou poderes pertencentes à sua Administração descumprirem as regras do Regime Especial de Recondução (art. 15 da LC nº 178/2021)”. Como consequência do alegado, requereu o indeferimento do pedido de tutela de urgência.



    9. Vieram os autos conclusos para exame.



    É o relatório.



    Decido.



    10. O tema discutido nestes autos, há tempos, é objeto de controvérsia, já tendo sido decidido por esta Corte em várias oportunidades, das quais merece destaque a decisão proferida no RE nº 770.149/PE (Tema nº 743 do ementário da Repercussão Geral). Esse julgado, no qual se assentou tese no sentido de que “é possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras”, foi assim ementado:



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n.2238, DJe 15 set. 2020. 3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 - AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19). 3. Tese fixada em repercussão geral (Tema n. 743): “É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.” 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.”



    (RE nº 770.149/PE, Rel. Ministro Marco Aurélio, Red. Do Acórdão Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 05/08/2020, p. 02/10/2020; grifos acrescidos).



    11. O caso, todavia, ao menos pelo quanto narrado pela União, aparenta possuir uma especificidade. É que o ente federal defende que o Estado de Roraima enquadra-se no Regime Especial de Recondução, previsto no art. 15 da LC nº 178, de 2021, sujeitando-se diretamente às restrições elencadas no art. 23, § 3º, da LRF, caso não seja devidamente eliminado o percentual excedente de despesas com pessoal por qualquer órgão ou Poder autônomo do Estado. E para tanto advoga, justamente, que a redação dada ao art. 15, § 1º, da LC nº 178, de 2021, bem como ao art. 27, inc. IV, do Decreto nº 10.819, de 2021, permite que as sanções previstas no § 3º do art. 23 da LC nº 101, de 2000, sejam aplicáveis ao ente estatal como um todo e não apenas ao órgão ou Poder autônomo causador do descumprimento do limite de despesa com pessoal.



    12. Ao que se observa, a União defende que o descumprimento, pelos órgãos ou Poderes autônomos de um ente da federação, de alguma norma relativa a despesas e gastos prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal traz, como regra geral, restrições apenas ao órgão ou Poder faltoso, e não ao ente federado como um todo. Todavia, segundo refere, o descumprimento, por qualquer órgão ou Poder autônomo, das medidas de reforço à responsabilidade fiscal previstas no art. 15 da LC nº 178, de 2021, faz com que o ente ao qual pertença o órgão ou Poder autônomo faltoso incida na regra específica que prevê a restrição a todo ente estatal.



    13. Efetivamente, o art. 15, caput, e o seu § 1º, da LC nº 178, de 2021, possui redação que, em um primeiro momento, conduz à exegese defendida pela União. Eis o teor dessas normas:



    “Art. 15. O Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal ao término do exercício financeiro da publicação desta Lei Complementar estiver acima de seu respectivo limite estabelecido no art. 20 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, deverá eliminar o excesso à razão de, pelo menos, 10% (dez por cento) a cada exercício a partir de 2023, por meio da adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23 daquela Lei Complementar, de forma a se enquadrar no respectivo limite até o término do exercício de 2032.



    § 1º A inobservância do disposto no caput no prazo fixado sujeita o ente às restrições previstas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.” (grifos acrescidos).



    14. O que essa norma estabelece, em seu caput, é que os Poderes ou órgãos autônomos dos entes estatais deverão, a partir de 2023 até 2032, adequar suas despesas aos limites do disposto no art. 20 da LC nº 101, de 2020. E o não atendimento desse comando sujeitará, pela literalidade do § 1º, o ente estatal às sanções dispostas no § 3º do art. 23 da LC nº 101, de 2000. 



    15. A questão que se coloca, então, é o alcance e a interpretação que deve ser dada à expressão “o ente”, prevista no § 1º dessa norma. Para tanto, principio me socorrendo de alguns fundamentos lançados por esta Corte quando do julgamento do RE nº 770.149-RG/PE (Tema nº 743 do ementário da Repercussão Geral). Na oportunidade, o eminente Ministro Alexandre de Moraes, acompanhando o eminente Relator para o acórdão, Ministro Edson Fachin, assim assinalou:



    “(...) Nos Estados Modernos, passou a prevalecer o objetivo inicial e principal da clássica separação das funções do Estado e distribuição entre órgãos autônomos e independentes, qual seja, a finalidade de proteção das liberdades individuais contra o arbítrio de um governante onipotente, porém o Direito Constitucional contemporâneo, apesar de permanecer na tradicional linha da ideia de Tripartição de Poderes, já entende que essa fórmula, se interpretada com rigidez, torna-se inadequada para um Estado que assumiu a missão de fornecer a todo o seu povo o bem-estar, devendo, pois, separar as funções estatais, dentro de um mecanismo de controles recíprocos, denominado freios e contrapesos (checks and balances). (BERNARD H. SIEGAN. Separation of powers: economic liberties. Notre Dame Law Review, Notre Dame, ano 3, v. 70, p. 427 e ss., 1995). 



    Portanto, na caracterização da Separação dos Poderes, como garantia do constitucionalismo, mais importante que a rigidez clássica apontada por LOCKE, KANT e MONTESQUIEU será a inexistência de concentração do Poder em um único e onipotente órgão e a presença de diversos mecanismos constitucionais de controles recíprocos. 



    O objetivo colimado pela Ciência Política, ao estabelecer a separação dos Poderes, é a defesa do regime democrático e dos direitos fundamentais. Não há, pois, qualquer dúvida da estreita interligação constitucional entre a defesa da separação de poderes e dos direitos fundamentais como requisito sine qua non para a existência de um Estado Democrático de Direito.



    Os órgãos exercentes das funções estatais, para serem independentes e conseguirem frear uns aos outros, com verdadeiros controles recíprocos, necessitam de certas garantias e prerrogativas constitucionais. E tais garantias são invioláveis e impostergáveis, sob pena de ocorrer desequilíbrio entre eles e desestabilização do governo. E, quando o desequilíbrio agiganta o Executivo, instala-se o despotismo, a ditadura, desaguando no próprio arbítrio, como afirmava MONTESQUIEU ao analisar a necessidade da existência de imunidades e prerrogativas para o bom exercício das funções do Estado. 



    Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário exercem funções únicas do Estado, dentro de uma visão mais contemporânea das funções estatais que reconhece que o Estado constitucional de direito assenta-se na ideia de unidade, pois o poder soberano é uno, indivisível, existindo órgãos estatais, cujos agentes políticos têm a missão precípua de exercer atos de soberania. (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE. Atividade legislativa do Poder Executivo no Estado contemporâneo e na constituição de 1988 . São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. p. 26). 



    (...)



    Não existirá, pois, um Estado democrático de direito, sem que haja Poderes de Estado e Instituições, independentes e harmônicos entre si, bem como previsão de direitos fundamentais e instrumentos que possibilitem a fiscalização e a perpetuidade desses requisitos. Todos esses temas são de tal modo interligados, que a derrocada de um, fatalmente, acarretará a supressão dos demais, com o retorno do arbítrio e da ditadura.”



    16. A existência de Poderes independentes, autônomos e harmônicos, e o respeito a eles, inclusive no que pertine à responsabilidade de cada um, se mostra essencial para o adequado funcionamento de um regime democrático. Nesse sentido, o que destaco é que a separação, independência e harmonia entre os Poderes, prevista no art. 2º da CRFB e que exsurge como cláusula pétrea (art. 60, § 4º, inc. III, da CRFB), prospecta uma série de consequências na relação entre os Poderes e internamente, no âmbito de cada Poder. 



    17. A primeira delas é na seara processual. Como exemplo disso refiro já ter sido reconhecido por esta Corte, por exemplo, que um Tribunal de Justiça de Estado, instância máxima do Poder Judiciário dos Estados e do Distrito Federal, embora não seja dotado de personalidade jurídica, “possui personalidade judiciária para agir em defesa de suas prerrogativas e na proteção de seus direitos, para fins de manutenção dos atos administrativos praticados” (ARE nº 1.244.246-ED-AgR-terceiro/SC, Rel. Ministro Edson Fachin, Segunda Turma,j. 29/11/2021, p. 11/03/2022).



    18. A segunda consequência é no sentido de que cada Poder se autogoverna, inclusive e especialmente do ponto de vista orçamentário e financeiro. Foi por esse fundamento — entre outros —, que esta Suprema Corte, no julgamento da ADI nº 2.238/DF (Rel. Ministro Alexandre de Moraes, j. 24/06/2020, p. 15/09/2020), reconheceu a inconstitucionalidade do § 3º do art. 9º da LRF, o qual, com a sua redação original, estabelecia que, “no caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.



    19. Quanto ao ponto, assim constou da ementa desse julgado:



    “A norma estabelecida no § 3º do referido art. 9º da LRF, entretanto, não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e da Instituição do Ministério Público, ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo, permitindo que, unilateralmente, limitasse os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias no caso daqueles poderes e instituição não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput. A defesa de um Estado Democrático de Direito exige o afastamento de normas legais que repudiam o sistema de organização liberal, em especial na presente hipótese, o desrespeito à separação das funções do poder e suas autonomias constitucionais, em especial quando há expressa previsão constitucional de autonomia financeira.”



    20. E como consequência da autonomia financeira de cada Poder ou órgão autônomo do Estado é que se evolui para o entendimento externado no RE nº 770.149-RG/PE (Tema RG nº 743), antes referido. Nesse julgado, friso, foi consignado que “a imposição de sanções ao Executivo estadual, em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais, constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional”. 



    21. Nesse sentido, e muito embora essas discussões se distanciam da seara penal, não há como negar que esse entendimento mostra-se consentâneo com o disposto no inc. XLV do art. 5º da CRFB, o qual dispõe que “nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido”. 



    22. A partir dessas balizas e compreensões, se vislumbra verossimilhança na alegação da parte autora, a ensejar o deferimento da medida de urgência reclamada.



    23. Com efeito, muito embora integrem a estrutura da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (esses, sim, considerados pessoas jurídicas de direito público interno — art. 41 do Código Civil), em consequência de sua autonomia e independência (especialmente administrativa e financeira), esses órgãos e Poderes autônomos, notadamente do ponto de vista fiscal e financeiro, são responsáveis pelos seus próprios atos. Como consequência, sujeitam-se, juntamente com seus dirigentes, aos diversos controles (e sanções) previstos na legislação brasileira, inclusive e especialmente àqueles definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal. 



    24. Essa independência e autonomia desses órgãos e Poderes, derivadas do art. 2º da CRFB, aliadas à intranscendência subjetiva ou pessoalidade das sanções (penais e não penais), uma decorrência do inc. XLV do art. 5º da CRFB, é que servem de fundamento para o entendimento manifestado no Tema RG nº 743 desta Corte, e de tantos outros julgados sobre o tema, como o recente precedente na ACO nº 3.663-MC-Ref/DF (Rel. Ministro Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 21/02/2024, p. 29/02/2024). Nesse último julgado se afirmou que, “em respeito ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, a existência, no Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional (Cauc), de pendências em relação a órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário estaduais não é fator impeditivo da assinatura de convênio pelo Poder Executivo.”



    25. Nessa ordem de ideias e neste juízo preliminar, típico do exame de medidas de urgência, tenho que a solução do caso demanda seja outorgada interpretação conforme à Constituição ao § 1º do art. 15 da LC nº 178, de 2021, apontado pela União como óbice para o acolhimento da pretensão autoral. E me refiro a uma interpretação que resguarde a compatibilidade desse dispositivo com os artigos 2º e 5º, inc. XLV, da CRFB, do qual deriva o princípio da intranscendência subjetiva das sanções (penais e não penais). Assim, expressão “sujeita o `ente’ às restrições previstas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000”, prevista no dispositivo legal ora analisado, deve ser compreendida como “sujeita o Poder ou órgão autônomo de cada `ente´ às restrições previstas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000”. Com esta exegese, destaco, o § 1º aqui questionado guardará simetria com o caput do art. 15 da LC nº 178, de 2021.



    26. Com esta interpretação, e na linha dos vários precedentes desta Corte aqui referidos, preserva-se a autonomia e independência de cada órgão ou Poder autônomo dos entes da federação, bem como observa-se, igualmente, o princípio da intranscendência subjetiva ou pessoalidade das sanções. E como consequência desta exegese concluo, ao menos neste juízo preliminar, que o caso merece solução na linha do fixado por esta Corte no Tema nº 743 do ementário da Repercussão Geral.



Dispositivo



    27. Ante o exposto e por vislumbrar presentes os requisitos do art. 300 do CPC, defiro o pedido de tutela de urgência formulado nos autos, para suspender o óbice apontado pela União (por meio da Secretaria do Tesouro Nacional/MF) para a efetivação da operação de crédito descrita nesta ação, decorrente do art. 23, § 3º, da LRF, óbice este derivado do descumprimento do limite de despesa de pessoal incorrido pelo Tribunal de Contas do Estado de Roraima.



    Intimem-se as partes desta decisão, bem como a União para seu cumprimento.



    Publique-se.



    Após, aguarde-se o transcurso do prazo para contestação da União.



    Brasília, 22 de março de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator