Tribunal: STF
Processo: RE 1506928
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-26
Data de publicação: 2024-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (Doc. 136).



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO PARANÁ ajuizou Ação Civil Pública em face de NILCILENE APARECIDA DUTRA RIBEIRO, ANA MARIA RODRIGUES DE CASTRO, GERALDO DE CASTRO VIEIRA, NEIDELENE DUTRA RIBEIRO DE OLIVEIRA, WANIR DE OLIVEIRA e NADMARA MARIA DUTRA RIBEIRA.



    Alegou que, por meio de ofício encaminhado pelo ex-prefeito do Município de Cristiano Otoni, JOSÉ ELCIO DE REZENDE, foi comunicado de que o recorrido EDVALDO JESUS DE SOUZA, durante o exercício interino do cargo de chefe do Poder Executivo daquele Município, promoveu a desapropriação amigável de um terreno indiviso, situado às margens da Rodovia BR-040, e que o procedimento administrativo estaria eivado de vícios.



    Aduziu que, por meio do Inquérito Civil Público 0183.21.000138-8, foram apuradas a veracidade dos fatos imputados, constatando o Órgão Ministerial que, através do Decreto Municipal 26, de 3 de abril de 2017, o Poder Executivo do Município, na ocasião dos fatos chefiado por EDVALDO JESUS DE SOUZA, declarou de utilidade pública, para fins de desapropriação, uma área de terreno de 5,86 ha, pagando o valor de R$ 220.000,00 integralmente, a título de indenização para os réus.



    Acresceu que o procedimento de desapropriação foi realizado em prejuízo ao erário público e às normas do Decreto-Lei 3.365/1941, bem como que os réus teriam incorporado valores do acervo patrimonial do Município de Cristiano Otoni.



    Sustentou que o ato se enquadraria nos arts. 9ª, caput, e inciso XI c/c art. 11, caput, e inciso I da Lei 8.429/1992.



    Com base nisso, pediu a decretação de indisponibilidade dos bens dos ora recorridos.



    O magistrado da primeira instância deferiu a liminar para decretar a indisponibilidade de bens dos réus, até o limite de R$ 350.200,64 (Doc. 5).



    Dessa decisão, o réus interpuseram Agravo de Instrumento, ao qual o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais deu provimento, em acórdão assim ementado (Doc. 136):



    “EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INDISPONIBILIDADE DE BENS - PRESUNÇÃO DE DANO - IMPOSSIBILIDADE - DANO AO ERÁRIO OU ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - COMPROVAÇÃO - AUSÊNCIA.



    - A indisponibilidade de bens dos requeridas na ação de improbidade administrativa somente será concedida se presentes os requisitos da verossimilhança e o perigo de dano, não se admitindo a presunção do dano em razão da própria natureza da ação (§3º, art. 16, Lei nº 8.429/92).



    - Não se admite a presunção de urgência da medida de indisponibilidade de bens para que seja deferida sem oitiva da parte contrária, mostrando-se necessária a demonstração da possibilidade de frustração da medida ou de outras circunstâncias que possam interferir em sua efetividade caso se aguarde a manifestação da parte contrária (§4º, art. 16, Lei nº 8.129/92).



    - A indisponibilidade de bens deve se relacionar estritamente com o dano a ser ressarcido ou a vantagem patrimonial auferida indevidamente, inexistindo previsão de bloqueio de bens quando a ação de improbidade se fundamentar em violação aos princípios que regem a Administração Pública (art. 11, Lei nº 8.429/92), limitando-se a medida somente nos casos de ato de improbidade que implicar em enriquecimento ilícito ou lesão ao erário (art. 9º e 10 da Lei nº 8.429/92).”



    Opostos Embargos de Declaração pelo MPMG (Doc.149), foram desprovidos (Doc. 166).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 214), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS aponta violação aos arts. 5º, XL; e 37, e § 4º, da CF/1988, ao argumento de que os novos dispositivos da Lei 8.429/1992, alterados pela Lei 14.230/2021, não se aplicam aos atos de improbidade ocorridos anteriormente a sua vigência, ou seja, durante a apuração, nas ações já ajuizadas, como seria o caso dos autos.



    Aduz que, “no caso em questão, muito ‘embora existam fortes indícios que os agravantes agiram de forma dolosa para lesar os demais proprietários do imóvel indiviso, ao excluí-los da negociação e, posteriormente, se recusarem a dividir o valor da indenização pela desapropriação (...)’, entendeu-se que não mais subsistiria a imputação, em face das alterações promovidas pela Lei 14.230/21” (Doc. 214, fl. 12).



    Afirma que, “caso seja considerada válida essa mudança draconiana e/ou interpretada a norma de modo a retroagir seus efeitos, a Lei n.º 14.230/2021 terminará por desproteger a moralidade administrativa, concretizando as violações que o princípio da vedação ao retrocesso busca evitar, qual seja, a predominância de interesses particulares sobre o público, estimulando a impunidade” (fl. 14, Doc. 214).



    Ao final, requer seja conhecido e provido o presente recurso, para declarar a irretroatividade da Lei 14.230/2021 e determinar o retorno dos autos à Corte de origem, aplicando-se a medida cautelar prevista no artigo 7º da Lei 8.429/1992 de natureza assecuratória, visando resguardar a recomposição do patrimônio público lesado (fl. 15, Doc. 214).



    Em seguida, o processo foi sobrestado na origem para aguardar o julgamento do Tema 1199 da repercussão geral (Doc. 228).



    Julgado o mérito do referido precedente paradigma, o RE foi admitido, e os autos, encaminhados ao STF (Doc. 240).



    É o relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Assiste razão ao recorrente.



    Conforme acima narrado, a Turma Julgadora reverteu a medida de indisponibilidade de bens deferida no curso do processo, considerando que a Lei 14.230/2021 alterou os requisitos para a decretação dessa medida nas ações de improbidade administrativa, o que deve ter aplicação imediata aos processos em curso para beneficiar o réu, ainda que o ato a ele imputado tenha sido praticado antes da vigência da nova lei.



    O Tribunal de origem concluiu que a decisão de indisponibilidade dos bens proferida pelo Juízo de primeira instância não preencheu os requisitos do art. 16 da Lei 8.429/1992, porque (I) no caso dos autos, não há indícios de dano ao erário ou enriquecimento ilícito por parte dos réus; (II) a ilegalidade foi praticada pelo ex-Prefeito, que pagou a totalidade da indenização aos requeridos, deixando de indenizar os outros proprietários da área indivisa; (III) embora existam fortes indícios que os agravantes agiram de forma dolosa para lesar os demais proprietários do imóvel indiviso, ao excluí-los da negociação e, posteriormente, se recusarem a dividir o valor da indenização pela desapropriação, não há prova que tenham agido de forma dolosa para lesar o erário, uma vez que coube ao ex-Prefeito o pagamento da indenização; e (IV) são fracas as evidências de que os réus atuaram em conluio com o ex-Prefeito.



    No presente caso, a ação de improbidade foi proposta sob a égide da redação anterior da Lei 8.429/1992, que no seu art. 16 dispunha:



    “Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público.



    § 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.



    § 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.”



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: “Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”.



    Nesse precedente paradigma, a CORTE, por maioria, fixou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Importante ressaltar que, no julgamento desse precedente vinculante, ao iniciar a exposição do meu do voto após as sustentações orais realizadas no Plenário, esclareci que a análise da matéria sobre a sistemática da repercussão geral cingia-se a averiguar a retroatividade ou não das novas normas da Lei de Improbidade Administrativa acerca da necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa; e dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    Pela pertinência, confira-se minha manifestação na oportunidade:



    “Há, também, Presidente, outros números levantados pelo Conselho Nacional de Justiça e aí vai a segunda parte dessa repercussão geral. Esses dados mostram a necessidade de realmente definirmos a primeira parte da repercussão geral - retroatividade ou irretroatividade -, a questão do dolo, a questão se a culpa permanece ou não.



    (...)



    Presidente, faço questão de salientar, porque, da tribuna, em algumas sustentações se abriu um pouco a análise da Lei de Improbidade Administrativa, que aqui estamos analisando e iremos analisar esses dois pontos. O caso concreto traz isso e sabemos que a repercussão geral é a objetivação de um caso subjetivo. Não podemos abrir o que está sendo discutido no caso específico.



    Não estamos e não vamos discutir, Presidente, nesta questão, eventuais inconstitucionalidades de mudanças procedimentais, a questão da autonomia das instâncias que a nova modificação da Lei de Improbidade alterou, a questão do art. 11 que era exemplificativo e agora é taxativo. Esses assuntos serão discutidos em outras ações, já há outras ações, como há a questão da legitimidade concorrente. Aqui, ficaremos exatamente nessas duas questões.”



    Foi nesses exatos lindes que a matéria foi debatida e julgada. Os debates travados entre os julgadores se ativaram a definir se as novas regras sobre o dolo e o prazo prescricional deveriam retroagir ou não. A CORTE não se debruçou sobre as alterações promovidas nos outros dispositivos alterados ou incluídos pela Lei 14.230/2021 na Lei 8.429/1992.



    No presente processo os fatos datam de 2017, ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa.



    Consoante mencionei, no Tema 1199, o debate cingiu-se a averiguar a retroatividade ou não das novas normas da Lei de Improbidade Administrativa acerca da necessidade da presença do elemento subjetivo - dolo - para a configuração do ato de improbidade administrativa; e dos novos prazos de prescrição.



    Assim, não é o caso de aplicar-se aqui a tese fixada no Tema 1199, pois, para fins de delimitação do alcance da repercussão geral, a tese deve sempre guardar estrita aderência ao caso concreto examinado.



    Na espécie, o Tribunal de origem deixou de aplicar o art. 16 da Lei 8.429/1992, na redação anterior à Lei 14.230/2021.



    Em sentido diverso, no paradigma acima referido (Tema 1199), compreendeu-se que a retroatividade da lei mais benéfica é hipótese excepcional no ordenamento jurídico e, portanto, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.



    Ao votar, assentei que a análise da retroatividade ou irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021, o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de anistia geral aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de retroatividade da lei civil mais benéfica;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.



    Em regra, a lei não deve retroagir, pois não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.



    O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que: “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”



    Portanto, a retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.



    A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum.



    De fato, o Tribunal de origem, ao recusar a incidência do art. 16 da Lei 8.429/1992, na redação anterior à Lei 14.230/2021, deixou de observar o princípio tempus regit actum, pois os fatos foram praticados na vigência dessa norma.



    Em face disso, e das informações que constam do autos no sentido de que há “fortes indícios que os agravantes agiram de forma dolosa para lesar os demais proprietários do imóvel indiviso, ao excluí-los da negociação e, posteriormente, se recusarem a dividir o valor da indenização pela desapropriação” e que “coube ao ex-Prefeito o pagamento da indenização. Se a desapropriação ocorreu por valor superior ao da avaliação e em relação a área menor daquela que deveria ser desapropriada”, a medida de indisponibilidade de bens é pertinente e razoável.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para reformar o acórdão recorrido, e restabelecer a decisão do Juízo da primeira instância que deferiu a liminar para decretar a indisponibilidade de bens dos réus, até o limite de R$ 350.200,64 (Doc. 5).



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de agosto de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente