Tribunal: STF
Processo: Rcl 72897
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-29
Data de publicação: 2024-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, proposta pelo Município de Esteio/RS contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul no Processo 5001780-85.2020.8.21.0014, por suposto desrespeito à Súmula Vinculante 10.  



    O reclamante sustenta, em síntese, que o Tribunal reclamado, ao afastar a incidência dos Decretos municipais n. 6.536/2020 e 6.538/2020, por meio de órgão fracionário, afrontou a autoridade da referida súmula vinculante.  



    Argumenta o reclamante:  



    A 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul ao prover o Recurso de Apelação interposto pelo Sindicato dos Servidores do Município de Esteio nos autos da Ação ordinária nº 5001780-85.2020.8.21.0014, descumpriu o artigo 97 da Constituição Federal, violando frontalmente a Sumula Vinculante nº 10 deste Supremo Tribunal Federal, considerando que o comando afastou atos normativos do Poder Público Municipal, quais sejam, os Decretos Municipais nº 6.536/2020 e 6.538/2020.



    Referida violação também ocorreu na decisão da Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ao negar seguimento ao Recurso Extraordinário do Município de Esteio ao interpretar de forma equivocada o caso em tela, bem como da decisão da Egrégia Câmara da Função Delegada dos Tribunais Superiores do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul decidiu ao negar provimento ao Agravo Interno interposto.



    [...]



    Ora, resta claro que o órgão fracionário do Tribunal de Justiça gaúcho, muito embora não tenha declarado direta e expressamente a inconstitucionalidade dos Decretos Municipais nº 6.536/2020 e 6.538/2020, afastou sua incidência, ao determinar a anulação de todos os atos administrativos motivados por tal norma.



    E esta incidência afastada nada mais é do que um juízo de inconstitucionalidade de uma regra.



    Do excerto da r. decisão transcrito abaixo, é possível perceber que, muito embora não tenha declarado expressamente eventual inconstitucionalidade do ato normativo editado pelo Poder Público Municipal, na prática, o comando afastou sua incidência para assim anular todos os atos administrativos motivados por tal norma.



    Em que pese frontalmente se discorde com a interpretação dada pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, quanto à finalidade dos Decretos questionados, a decisão proferida aduz que o regramento trazido em tais atos não se admitiria por Decreto, nascendo assim a análise do juízo de constitucionalidade formal e material da norma atacada.



    Daí a expressa violação, no caso em tela, da disposição da Súmula Vinculante nº 10 desta Suprema Corte.



    [...]



    Assim sendo, considerando o afastamento da incidência dos Decretos Municipais nº 6.536/2020 e 6.538/2020, há que ser reconhecida a inconstitucionalidade do acórdão da 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande, bem como das decisões posteriores, em razão da inobservância da cláusula de reserva de plenário previsto no art. 97 da Constituição Federal, sob pena de ofensa à Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal.



    Diante dessas questões aqui demonstradas, pela hermenêutica constitucional adotada pelo Tribunal de Justiça gaúcho ao afastar a incidência dos Decretos Municipais nº 6.536/2020 e 6.538/2020, resta ofendida a Reserva de Plenário constitucionalmente estabelecida.



    Daí a presente ação de Reclamação, para garantir a autoridade e a aplicação da Súmula Vinculante nº 10 deste E. STF e, como via de consequência, para determinar a cassação do Acórdão e das decisões posteriores (documento 1).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada; por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).  



    A reclamação é improcedente, pois não houve o descumprimento de súmula vinculante, como será explicitado.  



    A decisão reclamada apresenta os seguintes fundamentos:  



    Com efeito, afora a hipótese do art. 132, parágrafo único, da Lei Complementar Municipal nº 5.231/2011 (Evento 1, OUT22), esta sim previamente definida pelo legislador - no sentido de que, caso não haja requerimento de gozo de férias, é facultado ao Administrador Municipal conceder compulsoriamente férias quando acumuladas por mais de dois períodos - não se ostenta legítimo, mormente por meio de simples decreto, pretender impor ao servidor público o gozo de férias ou de licença prêmio, ainda que tal se dê em meio a medidas de interesse público relacionadas à pandemia de Covid-19.



    Mesmo que o momento da fruição de férias e de licenças-prêmio subordinem-se a critérios de oportunidade e conveniência da Administração, parece fora de dúvida que, conforme os artigos 132, parágrafo único, 122 e 127 da Lei Complementar nº 5.231/2011, há necessidade de requerimento do servidor para sua concessão (ressalvada unicamente a situação de acúmulo por mais de dois períodos), em se tratando de institutos que integram o patrimônio jurídico do servidor e que, por isso, são indisponíveis ao Administrador.



    Confira-se, pela pertinência, a literalidade dos comandos legais:



    [...]



    Nesse cenário, reconhece-se a existência de ilegalidade no agir da Administração Municipal que, ainda que para reduzir o número de servidores simultaneamente em atividade, durante a pandemia da Covid-19, pretendeu valer-se, por norma instituída por Decreto, da fixação compulsória de seu gozo por parte de servidores públicos municipais. 



    Não se descura, por evidente, os prejuízos à saúde e à economia e finanças públicas provocados pela pandemia da Covid-19, o que impôs às autoridades a adoção de providências muitas vezes drásticas para seu enfrentamento. No Município de Esteio, o Decreto nº 6.536/2020 autorizou, sem necessidade da observação de prazos de carência previstos na legislação, a concessão de férias, licença interesse e licença prêmio aos servidores e funcionários com idade superior a 60 anos ou na condição de gestantes (art. 1º, VIII), e o Decreto nº 6.538/2020, dentre as medidas adotadas, para fins de reduzir o quantitativo de servidores em atividade presencial (e, assim, evitar aglomeração), estabeleceu:



    [...]



    Por outro lado, a licença-prêmio e as férias são direitos dos servidores previstos na Lei Complementar Municipal nº 5.231/2011, e muito embora o momento de fruição dos benefícios esteja subordinado ao interesse da Administração, não se pode impor o compulsório gozo de férias e licença-prêmio, desconsiderando que há previsão legal de prévia manifestação de interesse do servidor nesse sentido, com exceção, apenas, da hipótese de acúmulo de férias (art. 132, da LCM 5.231/2011).



    Não há, pelo que se vê, qualquer alteração legislativa a justificar a concessão compulsória dos benefícios, tampouco Decreto Municipal é ato normativo capaz de modificar a lei que trata da matéria.



    A submissão do requerimento à Administração, que avaliará os critérios de conveniência e oportunidade na fruição, não pode ser confundida com o concessão compulsória, sem que haja qualquer pedido do interessado nesse sentido.



    Os Decretos Municipais 6.536/2020 (Evento 1, OUT23) e 6.538/2020 (Evento 1, OUT24) criaram nova hipótese de fruição compulsória das férias (para além daquela prevista no art. 132 da LCM n° 5.231/2011) e hipótese de fruição compulsória da licença-prêmio, alterando o próprio regime jurídico, o que não se admite através de decreto, ato administrativo incapaz de inovar na ordem jurídica e, portanto, impassível de criar ou modificar direitos.



    Nessa toada, impositiva a anulação dos atos administrativos que determinaram, motivados nos Decretos Municipais 6.536/2020 e 6.538/2020, a concessão compulsória de licenças-prêmio e férias aos servidores substituídos, excepcionada, quanto às férias, a hipótese prevista no parágrafo único do art. 132 da Lei Complementar Municipal nº 5.231/2011.



    [...]



    Reforma-se, assim, a sentença, para julgar parcialmente procedentes os pedidos, declarando-se a nulidade dos atos administrativos que determinaram, com motivação nos Decretos Municipais 6.536/2020 e 6.538/2020, a concessão compulsória de licenças-prêmio e férias, excepcionada, quanto às férias, a hipótese prevista no parágrafo único do art. 132 da Lei Complementar Municipal nº 5.231/2011 (documento 8).  



    No caso, alega-se que o Tribunal reclamado teria afrontado a Súmula Vinculante 10, abaixo transcrita:  



    Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.  



    O desrespeito à aludida súmula somente ocorre quando órgão fracionário de Tribunal deixa de aplicar legislação infraconstitucional, com base em fundamento constitucional, ao menos implicitamente.  



    Ressalto que a não aplicação de uma norma infraconstitucional pelo órgão julgador, por interpretá-la de forma diferente da sustentada pela parte, ou por concluir pela ausência de subsunção, não consubstancia afronta à Súmula Vinculante 10.  



    Assim, entendo ser manifestamente improcedente a alegação de ofensa à súmula em questão, tendo em vista que o acórdão reclamado apenas interpretou a Lei Complementar n. 5.231/2011, do Município de Esteio/RS, e, com base nessa legislação infraconstitucional, realizou controle da legalidade dos Decretos municipais n. 6.536/2020 e 6.538/2020.  



    Nesse sentido é a jurisprudência de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal:  



    Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Constitucional e do Trabalho. 3. Gratificação de função. Incorporação. Lei 13.467/2017. 4. Alegada violação à Súmula Vinculante 10. Inocorrência. Tribunal de origem não afastou a aplicação da lei ou ato normativo com base em fundamento constitucional, mas limitou-se a interpretar as normas infraconstitucionais aplicáveis. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental (Rcl 55.919 AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 21/11/2022).  



    CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA RECLAMAÇÃO. EMBARGOS RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NO JULGAMENTO DO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA DA DECISÃO RECLAMADA. ALEGADA VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 10. INOCORRÊNCIA. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitando o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 2. Não há ofensa à Súmula Vinculante 10, quando ausente manifestação - explícita ou implícita - sobre a inconstitucionalidade, tampouco pronunciamento no sentido de afastar a aplicação da norma sob fundamento constitucional. 3. A jurisprudência desta CORTE preconiza que os casos relacionados com a mera interpretação da norma não se submetem à Cláusula de Reserva de Plenário. Nesse sentido: Rcl 18.013 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 10/5/2016; Rcl 13.514 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 10/06/2014; Rcl 12.122 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 19/6/2013 e Rcl 6.944, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 23/06/2010. 4. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento (Rcl 61.992 ED/MS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 9/10/2023).  



    RECLAMAÇÃO. LEI 8.906/1994. SÚMULA VINCULANTE 10. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme acerca da não exigência de reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação de normas jurídicas que emerge do próprio exercício da jurisdição, sendo necessário para caracterizar violação à tal cláusula que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal indicada e a Carta da República, o que não se verificou no caso concreto. 2. Agravo regimental a que se nega provimento (Rcl 62.001 AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 6/12/2023).  



    AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. INCIDENTE DE DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA. INSTAURAÇÃO INDEFERIDA NA ORIGEM. ALEGADA OFENSA À SÚMULA VINCULANTE 10. INOCORRÊNCIA. EXERCÍCIO DE MERA INTERPRETAÇÃO DE DISPOSITIVOS LEGAIS, SEM A DECLARAÇÃO, EXPRESSA OU TÁCITA, DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO (Rcl 63.695 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22/2/2024).  



    AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À SÚMULA VINCULANTE 10. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. SUPOSTA VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIÁVEL NA VIA RECLAMATÓRIA. AGRAVO DESPROVIDO. I - Não existiu afronta à Súmula Vinculante 10, visto que não houve afastamento ou negativa de vigência de ato normativo em razão de sua incompatibilidade com a Constituição Federal. [...] V - Agravo regimental desprovido. (Rcl 63.902 AgR/MG, da minha relatoria, DJe 20/3/2024).  



    Vejam-se também as seguintes decisões, da minha relatoria: Rcl 64.759/MA, DJe 15/5/2024; e Rcl 71.607/SC, DJe 26/9/2024.  



    Por oportuno, confiram-se julgados desta Suprema Corte que reconheceram expressamente a não ocorrência de violação da cláusula de reserva de plenário, quando órgão fracionário de tribunal realiza simples controle da legalidade de atos normativos infralegais:  



    RECLAMAÇÃO – ARGUIÇÃO DE OFENSA AO POSTULADO DA RESERVA DE PLENÁRIO (CF, ART. 97) – SÚMULA VINCULANTE Nº 10/STF – INAPLICABILIDADE – INEXISTÊNCIA, NO CASO, DE JUÍZO OSTENSIVO OU DISFARÇADO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE QUALQUER ATO ESTATAL – JULGAMENTO PELO ÓRGÃO RECLAMADO QUE SE EFETUOU EM FACE DO ORDENAMENTO INFRACONSTITUCIONAL – INVIABILIDADE DA AÇÃO RECLAMATÓRIA – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Inexiste ofensa ao art. 97 da Constituição da República, que consagra o postulado da reserva de plenário, se o julgamento proferido por órgão fracionário de Tribunal resolve o litígio à luz do ordenamento infraconstitucional. Precedentes. Ausência de transgressão, no caso, à cláusula constitucional do “full bench”. Consequente inocorrência de desrespeito à Súmula Vinculante 10/STF (Rcl 11.237 AgR/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 30/10/2014).  



    CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ATO REGULAMENTAR. NÃO SUJEIÇÃO. DESNECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO DISPOSTO NO ART. 97 DA CF/88. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 10. RECLAMAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Ato regulamentar não está sujeito a controle de constitucionalidade, dado que, indo ele além do conteúdo da lei, materializa situação de ilegalidade e não de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido (Rcl 8.273 AgR/RJ, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 12/11/2013).  



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SAT/RAT. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DA CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Para haver violação da cláusula de reserva de plenário, prevista no art. 97 da Constituição e na Súmula Vinculante 10 do STF, por órgão fracionário de Tribunal, é preciso que haja uma declaração explícita de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, ou implícita, no caso de afastamento da norma com base em fundamento constitucional. II – Acórdão recorrido efetuou o controle da legalidade do Decreto 6.042/2007. Não ocorrência de violação da cláusula de reserva de plenário. III – Agravo regimental a que se nega provimento (ARE 959.178 AgR/PB, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 15/3/2017).  



    Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Controle de constitucionalidade. Decreto regulamentar. Não sujeição. Ilegalidade do ato. Desnecessidade de observância do art. 97 da Constituição Federal. Precedentes. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negativa de provimento ao agravo regimental (ARE 978.107 AgR-segundo/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6/9/2018).  



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AUXÍLIO-RECLUSÃO. DEPENDENTE. INÍCIO DA INVALIDEZ OCORRIDA APÓS A IDADE DE 21 ANOS OU DA EMANCIPAÇÃO. CONCESSÃO DO REFERIDO BENEFÍCIO. ART. 16, I, DA LEI 8.213/91. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. TEMA 766. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. DECRETO 3.048/99. ALEGADA OFENSA À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. IMPROCEDÊNCIA. ART. 16 DA LEI 7.347/85. TEMA 1075. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À ORIGEM. ADEQUAÇÃO. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, no que diz respeito ao preenchimento de requisitos necessários para a concessão de benefício previdenciário, demandaria o exame da legislação infraconstitucional (Decreto 3.048/99 e Lei 8.213/91). 2. Ausência de ofensa à cláusula de reserva de plenário, tendo em vista que, no caso dos autos, a questão é de ilegalidade envolvendo o Decreto 3.048/99 e a Lei 8.213/91 e não de inconstitucionalidade. Precedentes. 3. Na hipótese dos autos, mediante ponderação entre os valores contidos na legislação de regência e nos princípios constitucionais evocados, o juízo a quo, em interpretação sistêmica dos dispositivos legais, seguiu sua orientação jurisprudencial, o que não configura violação à norma do art. 97 da Constituição Federal. [...] 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública (RE 1.270.674 AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23/8/2021)  



    Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. ANATEL. Norma do Decreto nº 2.338/97. Excesso. Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Princípio da legalidade. Necessidade de interpretação de normas infraconstitucionais. 1. A questão suscitada no recurso extraordinário não extrapola a esfera da legalidade, haja vista que sua análise demanda, necessariamente, o cotejo entre a norma do parágrafo único do art. 19 do Decreto nº 2.338/97 à luz de disposições do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90). 2. É pacífica a jurisprudência da Corte de que não há violação do art. 97 da Constituição Federal quando o tribunal de origem, sem declarar a inconstitucionalidade da norma nem afastá-la com fundamento de contrariedade à Constituição Federal, se limita a interpretar e aplicar a legislação infraconstitucional ao caso concreto. 3. Agravo regimental não provido. 4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85). (ARE 1.403.137 AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 16/3/2023).  



    Ante o exposto, julgo improcedente esta reclamação (art. 161, parágrafo único, do RISTF). Em consequência, fica prejudicado o exame do pedido de liminar.  



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de outubro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator