Tribunal: STF
Processo: ARE 1478060
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-01
Data de publicação: 2024-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto pelo Estado de Minas Gerais e outro, com fundamento na alínea ‘a’ do permissivo constitucional (eDoc 20), contra acórdão do Tribunal de Justiça daquela unidade da federação assim ementado (eDoc 11, fls. 24/41):



    ADMINISTRATIVO – REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO – UNIDADE DE CONSERVAÇÃO – DEVER DE ELABORAÇÃO E EXEUÇÃO DE PLANO DE MANEJO – DISPONIBILIZAÇÃO DE UM GERENTE – OMISSÃO DO EXECUTIVO – INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO – POSSIBILIDADE – MANUTENÇÃO DA CONDENAÇÃO – OBRIGAÇÃO DE DOTAR A UNIDADE DE CONSERVAÇÃO DE OITO GUARDAS-PARQUE – NECESSIDADE ESPECÍFICA – NÃO DEMONSTRAÇÃO – DECOTE DA CONDENAÇÃO – MULTA DIÁRIA – FIXAÇÃO – POSSIBILIDADE – RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – REDUÇÃO – SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. O artigo 225 da Constituição da República estabelece que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, cujo dever de defendê-lo e preservá-lo impõe-se não só ao Poder Público, mas também a toda coletividade, a fim de garantir um ambiente saudável para as presentes e futuras gerações. O Poder Judiciário está autorizado a reconhecer que o Executivo não cumpriu sua obrigação legal quando vulnerou direitos difusos e coletivos, bem como a corrigir tal distorção restaurando a ordem jurídica violada. Demonstrada omissão do Executivo na gestão da Área de Proteção Ambiental, bem como a possibilidade de risco de dano grave ou irreversível ao meio ambiente, cabível a obrigação de fazer de modo a dotá-la de plano de manejo e gerente necessário ao efetivo funcionamento do parque. Todavia, a obrigação de disponibilização de 08 (oito) servidores públicos ocupantes do cargo de guarda-parque importa em indevida intromissão no Poder Executivo, devendo ser parcialmente reformada a sentença. Há legislação específica que autoriza a imposição multa diária, devendo, no entanto, ser reduzido o seu importe e teto máximo, em observância aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, bem como ao que determina o artigo 11 da Lei de Ação Civil Pública.



    Em suas razões recursais, os recorrentes alegam a ofensa ao art. 225 da Constituição Federal, sustentando, em síntese, que:



    [...] o r. acórdão recorrido violou a discricionariedade administrativa, especialmente delimitando prazos para a efetiva regularização fundiária da área e para elaboração do Plano de Manejo. Se o leque de proteção é amplo, praticamente ilimitado, cabe ao Poder Executivo escolher qual a medida mais adequada a ser tomada, e a ordem e o prazo para implementá-las.



    Anoto que o apelo extremo foi inadmitido à justificativa i. que eventual ofensa às normas constitucionais suscitadas pelos recorrentes não seria direta, por demandar exame prévio de legislação infraconstitucional; e ii. a incidência, à espécie, do óbice do Verbete n. 279 da Súmula/STF (eDoc 22).



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a vista ao Parquet que, em parecer da lavra da ilustre Subprocuradora-Geral da República, Dra. Elizeta Maria de Paiva Ramos, opinou contrariamente aos pleitos dos recorrentes, assentando a seguinte conclusão (eDoc 54):



    AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. DEVER DE ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DE PLANO DE MANEJO. EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. TESE DE SUPOSTA CONTRARIEDADE AO DISPOSTO NO ARTIGO 225, § 1º, III, DA CF/88, FORTE NO SENTIDO DE QUE O ACÓRDÃO, QUE PROVEU PARCIALMENTE A REMESSA NECESSÁRIA, RESTOU EXARADO EM DESCONFORMIDADE COM OS LIMITES DO POSSÍVEL CONTROLE DO PODER JUDICIÁRIO E AS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS DO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 280/STF. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO.



    É o relatório. DECIDO.



    Correta decisão agravada.



    1. Observo, desde logo, que o Supremo Tribunal Federal possui entendimento no sentido de ser “[...] possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo” (ARE 1.015.529 AgR, Relator o ministro Ricardo Lewandowski).



    A propósito da questão jurídica em análise, merece relevo que a incumbência de determinar a implementação de determinados deveres poderá recair no Judiciário, excepcionalmente, “[...] se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter vinculante, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional [...] (RE 1.023.164, Relator o ministro Celso de Mello, DJe 29 de junho de 2020).



    Bem por isso, a controvérsia em questão demanda moderação, porquanto a formulação de políticas públicas não se insere, ordinariamente, no campo de atribuições do Poder Judiciário.



    2. Tal o contexto, colho do acórdão impugnado os seguintes trechos elucidativos (eDoc 11, fls. 24/41 - grifei):



    Nesse contexto, demonstrado nos autos a omissão dos requeridos em relação à norma do artigo 27, § 3º da Lei Federal n. 9.985/2000 e, em última análise, em relação ao que determina o artigo 225 da Constituição da República, deve ser mantida a sentença quanto à obrigação de elaboração e execução do Plano de Manejo da Unidade de Conservação da Reserva Biológica Serra Azul, devendo ser destacada que tal fora instituída pela Lei Estadual n. 18.307, de 30 de julho de 2009 e que sequer foi elaborado o Plano de Manejo da unidade de conservação, o que se revela inadmissível. 



    [...]



    Diante desse quadro, o ente que cria formalmente uma Unidade de Conservação, mas, na prática, não confecciona o Plano de Manejo previsto na legislação ordinária, permitindo a ocorrência de ameaças e danos à área protegida, viola o dever constitucional de preservação do meio ambiente, legitimando a intervenção do Poder Judiciário.



    [...]



    Da análise das informações prestadas, verifica-se, com a devida vênia, pela necessidade da manutenção da condenação referente à obrigação de fazer de disponibilização de um gerente, valendo destacar que tal possui respaldo no Decreto Estadual n. 43.710/04, que assim prevê: [...]



    Assim, ressoa cristalino que o Colegiado de origem, baseado na possibilidade de o Judiciário determinar, ao Estado, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas, decidiu a presente causa ao amparo da avaliação do arcabouço factual dos autos, o que atrai, à espécie, o óbice do verbete n. 279 da Súmula/STF. 



    Ademais, da leitura do acórdão recorrido, constato que a Corte a quo também decidiu a presente causa ao amparo da interpretação de legislação infraconstitucional e legislação local, tornando a ofensa à Constituição, caso existente, reflexa ou indireta, atraindo, à espécie, ainda o óbice do verbete n. 280 da Súmula/STF.



    Essa linha de compreensão restou consignada em julgamento com contornos semelhantes:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. ATIVIDADE DE POLÍCIA AMBIENTAL EM PARQUE ESTADUAL. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. VERIFICAÇÃO DA ADEQUAÇÃO DAS PROVIDÊNCIAS DETERMINADAS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. 



    I — A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.



    II — Conforme as Súmulas 279 e 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de legislação local. 



    III — Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 1.490.333 AgR, ministro Cristinano Zanin - DJe de 04/09/2024 - grifei)



    3. Finalmente, a propósito do argumento articulado nas razões recursais acerca da limitação orçamentária ao cumprimento da obrigação de fazer determinada na sentença, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que “o Poder Público, ressalvado a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais” (RE 820.910 AgR, ministro Ricardo Lewandowski). 



    Veja-se, também, a oportuna advertência constante do voto do ministro Celso de Mello no RE 410.715 AgR:



    Não se mostrará lícito, contudo, ao Poder Público, em tal hipótese, criar obstáculo artificial que revele – a partir de indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa – o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Informativo/STF nº 345/2004). Cumpre advertir, desse modo, na linha de expressivo magistério doutrinário (OTÁVIO HENRIQUE MARTINS PORT, Os Direitos Sociais e Econômicos e a Discricionariedade da Administração Pública, p. 105/110, item n. 6, e p. 209/211, itens ns. 17-21, 2005, RCS Editora Ltda.), que a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade.



    4. Diante do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    5. Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    6. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 1º de outubro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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