Tribunal: STF
Processo: RE 1506929
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-21
Data de publicação: 2024-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. REQUISITOS. ARTIGO 16, § 3º, DA LEI 8.429/1992. LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA. LEI MAIS BENÉFICA. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. PRECEDENTES. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI Nº. 14.230/21. NECESSÁRIA ADEQUAÇÃO. DECISÃO CASSADA. 



    1. Aplicam-se às sanções pelos atos de improbidade administrativa as garantias inerentes ao chamado ‘direito administrativo sancionador’, dentre as quais se destaca a da ‘retroatividade mais benéfica’ (inteligência do artigo 2º, § 4º, da Lei nº. 14.230/21, art. 5º, XL, CF e jurisprudência concernente). 



    2. A Lei 14.230/21 alterou as bases fundantes da Lei 8.429/92 com um novo sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa, exigindo consideração atenta acerca de textos do Código de Processo Civil, tal como eram aplicados às ações de improbidade administrativa antes da Lei 14.230/21, revelando-se necessária a cassação da decisão recorrida, com o retorno dos autos à origem para adequação do feito à legislação em vigor. 



    DECISÃO CASSADA DE OFÍCIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO PREJUDICADO.” (Doc. 10, p. 1)



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos, nos termos da seguinte ementa:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI Nº. 14.230/21. NECESSÁRIA ADEQUAÇÃO. DECISÃO CASSADA. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. 



    1. A Lei 14.230/21 alterou as bases fundantes da Lei 8.429/92 com um novo sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa, exigindo consideração atenta acerca de textos do Código de Processo Civil, tal como eram aplicados às ações de improbidade administrativa antes da Lei 14.230/21, revelando-se necessária a cassação da decisão recorrida, com o retorno dos autos à origem para adequação do feito à legislação em vigor.



    2. Não se verificando omissão, obscuridade, contradição ou erro material, nos moldes previstos no artigo 1.022 do Código de Processo Civil, rejeitam-se os embargos declaratórios interpostos. 



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONHECIDOS E REJEITADOS.” (Doc. 15, p. 7-8) 



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado de Goiás apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 5º, inciso XL, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que “a retroatividade benéfica prevista no artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal, além de se restringir ao Direito Penal, sem a correspondente aplicação ao Direito Administrativo Sancionador, somente alcança as normas de natureza material, de tal sorte que, possuindo caráter processual cível, o artigo 7º, § 19, IV, da Lei 8.429/92, não pode retroagir para obstar a admissibilidade do reexame necessário em caso de sentença de improcedência em ação de improbidade administrativa prolatada em data anterior à vigência da Lei 14.230/21” (Doc. 23, p. 4-5).



    Andrea Aurora Guedes Vecci, em contrarrazões ao recurso extraordinário, pugna, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso e, caso superada a admissibilidade, no mérito, pelo desprovimento do recurso (Doc. 26).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás determinou o sobrestamento do feito até o pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal sobre o Tema 1199 (Doc. 28).



    Finalizado o sobrestamento, o feito foi remetido ao órgão julgador para fins de retratação, o qual manteve incólume o acórdão recorrido, nos moldes delineados na seguinte ementa:



    ”AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO IMEDIATA DA LEI Nº. 14.230/21. NECESSÁRIA ADEQUAÇÃO. DECISÃO CASSADA. RECURSO ESPECIAL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. ARTIGO 1.040 DO CPC. 



    O acórdão fustigado encontra-se em consonância com a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal (Tema 1199), porquanto firmou-se o entendimento de que o novo regime processual da Lei federal nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa, praticados antes de sua vigência, sem condenação transitada em julgado, como no caso em exame, cabendo ao juízo competente o exame do elemento volitivo doloso por parte do agente. 



    JUÍZO NEGATIVO DE RETRATAÇÃO, MANTIDA A CONCLUSÃO DO ACÓRDÃO.” (Doc. 33, p. 4)



    Posteriormente, a Vive-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás admitiu o recurso extraordinário (Doc. 38).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    A Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992, em seu artigo 16, § 3º, assim dispôs:



    “Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.    



    (...)



    § 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.”    



    O Tribunal de Justiça do Estrado de Goiás examinou a quaestio juris nos termos do voto condutor, cujo trecho se transcreve:



    “Pois bem. Ao analisar a matéria encartada, que se refere à Lei de Improbidade Administrativa, é importante esclarecer que a decisão recorrida foi proferida na vigência da Lei nº. 8.429/92, em 21/09/2021, a qual, contudo, foi substancialmente alterada pela Lei nº. 14.230, de 25 de outubro de 2021, que entrou em vigor na data da sua publicação (DOU 26.10.21).



    Como notório, as normas de natureza processual possuem aplicabilidade imediata (art. 14 do CPC), eis que o sistema brasileiro orienta-se pela Teoria dos Atos Processuais Isolados, segundo a qual, cada ato deve ser considerado separadamente dos demais, para o fim de determinar qual a lei que o regerá.



    Pertinente às de natureza material, impende destacar que vários princípios e garantias, concernentes ao direito penal, também se aplicam ao ‘Direito Administrativo Sancionador’, ou seja, às sanções, oriundas da prática de atos de improbidade administrativa, e, ao procedimento judicial, em que se discute a aplicação de tais medidas, sendo oportuno mencionar, nesse contexto, o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica (art. 5º, XL, CF/88). 



    Nesse contexto, tem-se que a retroatividade da lei mais benigna insere-se em princípio constitucional, com aplicabilidade para todo o exercício do jus puniendi estatal, neste âmbito se fincando a Lei de Improbidade Administrativa. 



    Feitas essas digressões, entendo que a nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/21), em virtude de sua natureza jurídica, de cunho sancionatório (tantas as normas de natureza material e processual), aplica-se retroativamente aos casos em curso, por ser mais benéfica que a Lei nº 8.429/92, à luz do artigo 5º, XL da Constituição Federal. 



    Nesse diapasão, é de se ressaltar que a Lei nº 14.230/2021 alterou, significativamente, o pressuposto legal para o deferimento do pedido de indisponibilidade de bens, passando a exigir a demonstração inequívoca do perigo da demora, não sendo suficiente, tão só, a plausibilidade do direito.



    Há, daqui em diante, um novo sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa, por consequência, disposições novas que se relacionam ao tratamento constitucional da matéria (§ 4º do artigo 37 da Constituição Federal), e, também, que determinarão uma nova interpretação das regras do Código Civil, para se definir com precisão seus lindes de incidência (como o artigo 935 desse Código, em confronto com o § 4º do artigo 22 da Lei reformada), ou que exigirão consideração atenta acerca de textos do Código de Processo Civil, tal como eram aplicados às ações de improbidade administrativa, antes da Lei 14.230/2021, algo aparentemente incompatível com o novo regime legal).



    Veja-se, litteris: 



    Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito. 



    (…). 



    § 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias. 



    Diante dessa novel premissa legal, está superado o Tema 701 do Superior Tribunal de Justiça, de que a decretação de indisponibilidade dos bens não se condiciona à comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio. 



    Ademais, como enfatiza a novel legislação (Lei nº 14.230/21), precisamente no § 3º do artigo 16, a oportunidade do Julgador, em decidir segundo suas próprias convicções, necessita de prévia instrução probatória, além de oitiva dos requeridos, em 5 (cinco) dias, exceto, quando o contraditório prévio puder, comprovadamente, frustrar a efetividade da medida (§ 4º do artigo 16 da citada norma de regência). 



    Ao analisar a narrativa do agravante, nota-se que a demanda desafia, induvidosamente, cognição exauriente, mediante larga instrução probatória, situação que não ocorreu na atual fase embrionária do processo, considerando que tanto a Ação de Improbidade Administrativa quanto a decisão proferida pelo Magistrado singular ocorreram sob a égide da lei anterior nº. 8.429/92. 



    Diante dessas nuances fáticas, processuais e probatórias, miste se faz a cassação da decisão fustigada, para que nova seja proferida em observância aos ditames da Lei nº. 14.230/21 pelo magistrado singular, que, caso repute necessário para a devida aplicação da norma, o alcance da verdade real e a formação de seu convencimento, antes, poderá conceder prazo para a emenda da petição inicial por parte do autor/recorrido, oportunizando-lhe, assim, a complementação de sua argumentação e a juntada de novos documentos a, efetivamente, respaldarem o pedido liminar.



    ANTE O EXPOSTO, casso de ofício a decisão de primeiro grau, para que outra seja proferida, sob a ótica da Lei n.º 14.230/21, consoante os termos deste voto, oportunizando à Promotoria de Justiça da Comarca de Goiânia/GO a complementação de sua argumentação e a juntada de novos documentos a, efetivamente, respaldarem o pedido liminar.” (Doc. 10, p. 4-6, destaquei)



    Com efeito, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (DJe de 12/12/2022)



    Neste cenário, forçoso concluir que as premissas estabelecidas na tese aprovada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, quanto à incidência imediata das alterações inauguradas pela Lei 14.230/2021 aos processos em curso, são aplicáveis aos presentes autos, haja vista que a situação fática se subsume à exceção de retroatividade descrita na tese, qual seja: para os feitos em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. Nesse sentido foram os acórdãos recentemente proferidos, em casos análogos ao presente, por esta Suprema Corte:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 



    5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 



    6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.” (ARE 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, Redator p/ o Acórdão Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 06/09/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO.



    I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado.



    II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. 



    III – Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1.453.452-AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe de 15/02/2024, destaquei)



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    6. Agravo regimental desprovido.” (ARE 1.346.594-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 31/10/2023, destaquei)



    Nessa senda, tendo em conta a aplicabilidade imediata da Lei 14.230/2021 ao caso concreto, revela-se inevitável a manutenção do acórdão recorrido no que se refere à cassação da decisão recorrida, proferida com base na Lei 8.429/1992, com o retorno dos autos à origem para adequação do feito à legislação superveniente em vigor. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de agosto de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente