Tribunal: STF
Processo: RE 1476622
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-20
Data de publicação: 2024-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E CONSUMIDOR. LEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI QUE INSTITUIU O CÓDIGO MUNICIPAL DO CONSUMIDOR. AUSÊNCIA DE INTERESSE LOCAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE PROVAS. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recursos extraordinários interpostos com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISOS I, VI, VII, IX, X E XV DO ART. 3º, E DOS INCISOS XV E XVI DO ART. 4º DA LEI Nº 7.023/2021, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, QUE INSTITUIU O CÓDIGO MUNICIPAL DO CONSUMIDOR. ENTIDADE DE ÂMBITO NACIONAL. LEGITIMIDADE ATIVA. DISPOSITIVOS QUE ESTABELECEM PRÁTICAS E CLÁUSULAS CONSIDERADAS ABUSIVAS NO CAMPO DAS RELAÇÕES DE CONSUMO. LIMITES DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO QUE RESTARAM EXTRAPOLADOS. COMPETÊNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIÃO, OS ESTADOS E O DISTRITO FEDERAL PARA TRATAR DE DIREITO DO CONSUMIDOR. INEXISTÊNCIA DE INTERESSE LOCAL QUE POSSIBILITE A EDIÇÃO DE NORMA COMPLEMENTAR SOBRE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR PELO ENTE MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DO ART. 74, INCISOS V E VIII E §2º, E DO ART. 358, INCISOS I E II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO” (fls. 2-3, e-doc. 6). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 8).



Recurso extraordinário interposto pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro



    2. A recorrente alega contrariedade ao art. 2º, aos incs. I e II do art. 30 e ao § 2 do art. 125 da Constituição da República.



    Sustenta que “a circunstância de uma entidade ser de âmbito nacional não lhe confere necessariamente legitimidade para questionar uma lei municipal em face da Carta estadual” (fl. 7, e-doc. 11). 



    Argumenta que “a lei municipal aqui em debate versa sobre proteção ao consumidor local. Com efeito, como se extrai da leitura da norma atacada, sua disciplina incide na esfera da proteção ao consumidor, mas no estrito âmbito da competência municipal conferida pelo artigo 30, I e II da Constituição Federal, que delega aos Municípios competência exclusiva para legislar e fiscalizar assuntos de interesse local” (fl. 10, e-doc. 11). 



    Pede “que o presente recurso será admitido e provido para se reformar o acórdão recorrido, reconhecendo-se a ilegitimidade da associação representante e a constitucionalidade da Lei nº 7.023/2021 do Município do Rio de Janeiro” (fl. 16, e-doc. 11).



Recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Rio de Janeiro



    3. O recorrente alega contrariedade ao art. 2º, aos incs. V e VIII do art. 24 e os incs. I e II do art. 30 da Constituição da República.



    Sustenta haver “competência legislativa dos Municípios sobre proteção e defesa do consumidor, quando presente o interesse local, suplementando a legislação nacional e estadual” (fl. 13, e-doc. 12). 



    Argumenta que “o caráter geral e abstrato das normas nacionais de defesa do consumidor autoriza o Município, no exercício da sua competência suplementar, a tipificar como abusivas ao consumidor carioca determinadas condutas específicas, próprias dos prestadores e fornecedores locais, que justificam a edição de normas locais para ampliar a proteção do consumidor carioca” (fl. 13, e-doc. 12).



    Pede o “conhecimento e provimento deste Recurso Extraordinário, de modo que seja reconhecida a violação dos artigos 2º; 24, incisos V, VIII; e 30, I e II, da Constituição Federal, com a reforma do v. Acórdão e o julgamento de improcedência da representação, declarando-se a constitucionalidade dos incisos I, VI, VII, IX, X e XV do art. 3º, e dos incisos XV e XVI do art. 4º, da Lei nº 7.023/2021, do Município do Rio de Janeiro” (fl. 15, e-doc. 12).



    Por apresentarem identidade de fundamentos e de pedidos, os recursos interpostos devem ser analisados conjuntamente.



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste aos recorrentes.



    5. O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “Inicialmente, rejeito a preliminar, eis que a legitimidade da Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica (ABINEE), entidade de classe de âmbito nacional, para a propositura da ação, já foi reconhecida pela Suprema Corte, no exame da ADI 6.214, DJe 21/05/2021 e da ADI 4.761, DJe 14/11/2016. Quanto ao tema de fundo, pretende-se o reconhecimento da inconstitucionalidade dos incisos I, VI, VII, IX, X e XV, do art. 3º, e dos incisos XV e XVI, do art. 4º, da Lei nº 7.023/2021, do Município do Rio de Janeiro, que instituiu o ‘Código Municipal do Consumidor’ do Rio de Janeiro, litteris: (...). O Eg. STF já decidiu que é inconstitucional lei estadual, distrital ou municipal que verse sobre normas gerais de defesa do consumidor, por ofensa ao art. 24, VIII e §1º, do texto constitucional (ADI 3.623, DJe 04/11/2019). No mesmo sentido: ADI 6.668, DJe 07/03/2022; e ADI 5.174, DJe 28/11/2019. Segundo dispõe o art. 30 da CF/88, incumbe aos Municípios organizarem-se e disciplinarem a matéria, em consonância com o interesse local, observados os princípios expressos na Constituição da República e na Constituição estadual respectiva. A norma impugnada transborda os limites de interesse do ente municipal, tratando de direito do consumidor, que está previsto na Lei Nacional nº 8.078/90, sendo tal matéria de competência legislativa concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, restando, assim, violados o artigo 24, incisos V e VIII e §2º, da Constituição da República, e o artigo 74, incisos V e VIII e §2º, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, assim como seu art. 358, incisos I e II. (...) A lei geral é o Código de Proteção e Defesa do Consumidor – Lei nº 8.078/90 –, não havendo lacuna a ser colmatada, remanescendo aos Estados e ao Distrito Federal a complementação da lei federal, com o escopo de se adaptar a norma geral às especificidades locais. Nesse contexto, padece a lei impugnada de inconstitucionalidade formal e material, dada a invasão de matéria cuja competência é privativa da União. O transbordamento de competência entre Órgãos caracteriza o vício formal de iniciativa, traduzindo-se a não observância da regra de competência para edição do ato em inconstitucionalidade orgânica formal. Flagrante, portanto, a violação ao Princípio da Separação de Poderes, previsto no artigo 7º da Constituição Estadual, e no artigo 2º da CRFB/88 – violação reflexa -, caracterizado o vício de iniciativa. Ainda que sob a justificativa de proteção do interesse local, a legislação municipal não pode extrapolar os limites de sua competência, e invadir a do Estado e da União, previamente definidas nas respectivas Cartas Constitucionais, devendo limitar-se a complementar, no que lhe couber, a legislação estadual e federal” (fls. 4-9, e-doc. 3).



    A apreciação do pleito recursal da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, em relação à alegada ilegitimidade ativa da Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica - ABINEE, demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o reexame do conjunto fático-probatório do processo, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. LEGITIMIDADE ATIVA. ASSOCIAÇÕES GENÉRICAS. EXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. I - O Tribunal de origem, a partir do contexto probatório e da legislação infraconstitucional pertinente, entendeu pela ausência de legitimidade ativa da associação. II - O recurso extraordinário não é meio de impugnação adequado para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos elementos fáticos da controvérsia (Súmula 279 do STF). III - Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 1.380.620-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 23.10.2023).



    “DIREITO DO CONSUMIDOR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA INTERPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO DOS CONSUMIDORES DE CONTRATO DE ARRENDAMENTO MERCANTIL. LEGITIMIDADE. VERIFICAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O APELO EXTREMO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ART. 97 DA LEI MAIOR. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO NÃO OCORRENTE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, bem como o revolvimento do quadro fático delineado, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. Imprescindível, à caracterização da afronta à cláusula da reserva de plenário, que a decisão esteja fundamentada na incompatibilidade entre a norma legal e a Constituição Federal, o que não se verifica in casu. 3. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 5. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.401.196-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 9.6.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DE ASSOCIAÇÃO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - O acórdão recorrido dirimiu a questão dos autos com base na legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Inadmissível o recurso extraordinário, porquanto a ofensa à Constituição, se ocorrente, seria reflexa. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC)” (RE n. 1.208.717-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 13.5.2020).



    6. Na espécie, o Tribunal de origem concluiu ter havido “invasão de matéria cuja competência é privativa da União”, pois a lei impugnada, intitulada “Código Municipal do Consumidor”, teria extrapolado a legislação federal sobre direito do consumidor, a pretexto de ampliar a proteção ali prevista. 



    Este Supremo Tribunal Federal tem firme entendimento de que o Município tem competência para legislar sobre normas de direito do consumidor quando presente o interesse local. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR. EXIBIÇÃO DE PAINEL COM A DIVULGAÇÃO DOS PREÇOS DOS COMBUSTÍVEIS. INTERESSE LOCAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O município tem competência para legislar sobre normas de direito do consumidor, quando presente o interesse local. Precedentes. II – Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.188.853-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandoski, Segunda Turma, DJe 13.8.2020).



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSUMIDOR. LEI DISTRITAL QUE IMPÕE RESTRIÇÕES AO SISTEMA DE PROTEÇÃO AO CRÉDITO. OFENSA AO ART. 24, VIII, DA CARTA MAGNA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I – É inconstitucional lei estadual, distrital ou municipal, que verse sobre normas gerais de defesa do consumidor, por ofender o art. 24, VIII e § 1º, do texto constitucional. II – A lei não pode estabelecer diferenças nos serviços de cadastro de dados de proteção ao crédito que não sejam compatíveis com o Código de Defesa do Consumidor (norma geral). III – Ação direta de inconstitucionalidade que se julga procedente” (ADI n. 3.623/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 4.11.2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DO CONSUMIDOR. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.058/2016 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 24, VIII, E 30, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONSUMIDOR. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. O entendimento adotado na decisão agravada reproduz a jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direitos do consumidor. Esta Suprema Corte admite a competência dos municípios para legislar sobre direito do consumidor, desde que inserida a matéria no campo do interesse local. Precedentes. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.173.617-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 23.4.2019).



    Nesse sentido, confira-se a seguinte decisão monocrática proferida em caso semelhante ao presente, no qual foi reconhecida a inconstitucionalidade do Código Municipal de Defesa do Consumidor, instituído pelo Município de São Paulo, sob o fundamento de usurpação constitucional de competência legislativa: ARE n. 1.471.348, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 31.1.2024.



    A conclusão do acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    7. Ademais, rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, de que “a norma impugnada transborda os limites de interesse do ente municipal”, demandaria o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Lei 1.030/2012 do Município de São Manuel/SP, que vedou o estacionamento de composições ferroviárias em determinadas vias públicas do município. Configuração do caráter predominantemente local do interesse. Precedentes. 4. Auto de infração. Manutenção. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Súmula 279. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE n. 1.177.217-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 8.9.2021).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI QUE TRANSFERE O TRÂNSITO DE COMPOSIÇÃO FERROVIÁRIA PARA FORA DO PERÍMETRO URBANO DO MUNICÍPIO. ORGANIZAÇÃO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. INTERESSE LOCAL. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. 1. O entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local, tal como o uso e a ocupação do solo em seu território. Precedentes. 2. O acórdão recorrido entendeu pela constitucionalidade da norma municipal que, no interesse local, transfere o trânsito de composição ferroviária para fora do perímetro urbano do município. Para dissentir do entendimento acerca dos limites da legislação municipal, quanto à adstrição ao interesse local na hipótese, seria necessária a análise do material fático e probatório dos autos, bem como da legislação infraconstitucional pertinente, procedimento inviável nesse momento processual. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.144.305-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 3.9.2019).



    Nada há a prover quanto às alegações dos recorrentes. 



     



    8. Pelo exposto, nego provimento aos recursos extraordinários (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 20 de fevereiro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora