Tribunal: STF
Processo: RE 1402802
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-06
Data de publicação: 2024-03-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JUÍZO DE RECONSIDERAÇÃO (§ 2º DO ART. 317 DO RISTF). TRIBUNAL DE CONTAS. COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA E SANCIONATÓRIA. ART. 71, INCS. VIII A XI, DA CRFB. NÃO HÁ NECESSIDADE DE APROVAÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO. TEMA Nº 1.287 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão em que negado seguimento ao recurso extraordinário com base nos Temas nº 157 e nº 835 do ementário da Repercussão Geral, bem como no verbete nº 279 da Súmula do STF (e-doc. 55).



    2. Neste agravo, o Estado do Paraná alega não buscar o reexame de pressupostos fático-probatórios, mas apenas discutir a competência do Tribunal de Contas estadual para aplicação de multa no exercício da atividade fiscalizatória. Aduz que, no caso, a multa foi aplicada com fundamento no art. 71, inc. VIII e § 3º, da Constituição da República (CRFB) e em consequência da verificação de irregularidades na execução de procedimento licitatório, não sendo aplicável os Temas RG nº 157 e nº 835, conforme precedentes desta Corte (e-doc. 57).



    3. O agravado, na contraminuta, aponta a ausência de impugnação dos fundamentos da decisão agravada e, no mérito, manifesta-se pelo desprovimento do recurso (e-doc. 60).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. Bem reexaminados os autos, verifico que assiste razão ao agravante, tendo em vista o recente julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.436.197/RO, paradigma do Tema RG nº 1.287, e, reconsiderando o pronunciamento anterior, passo a apreciar novamente o apelo extremo interposto pelo Estado do Paraná.



    5. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PREFEITO MUNICIPAL. TOMADA DE CONTAS EXTRAORDINÁRIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PARANÁ. ACÓRDÃO JULGANDO AS CONTAS IRREGULARES, COM A CONSEQUENTE IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES AO AUTOR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA JULGAR TANTO AS CONTAS DE GOVERNO COMO AS DE GESTÃO DO CHEFE DO EXECUTIVO. TESE FIRMADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N.º 848.826, COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. INCOMPETÊNCIA DA CORTE DE CONTAS PARA JULGAR, EM CARÁTER DEFINITIVO, ATOS DE GESTÃO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. EFICÁCIA DO PARECER PRÉVIO SUJEITA AO CRIVO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL. PRECEDENTES. RECURSO DESPROVIDO.” (e-doc. 36).



    6. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 38).



    7. No presente recurso extraordinário, o Estado do Paraná aponta violação aos arts. 31, §§ 1º e 2º, e 71, incs. I, II, e III, e § 3º, da Constituição da República. Discorre sobre a competência do Tribunal de Contas estadual para a condenação de ex-prefeito ao pagamento de multa, em razão de rejeição de contas. Sustenta que ao caso dos autos não incidem os Temas nº 157 e nº 835 do ementário da Repercussão Geral, pois a controvérsia diz respeito à “atividade fiscalizatória das despesas públicas dos Municípios”, não decorrendo da análise das contas anuais. Requer o provimento do recurso a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 40).



    8. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os seguintes trechos do acórdão alusivo ao julgamento da apelação:



    “1. Trata-se de recurso de apelação cível interposto pelo ESTADO DO PARANÁ contra a respeitável sentença de mov. 42.1 proferida em sede de Ação Ordinária proposta por JOÃO CARLOS DE OLIVEIRA, por meio da qual a MM.ª Juíza a quo julgou procedentes os pedidos formulados na petição inicial, ‘(...) para o fim de convolar em definitiva a tutela de urgência proferida nos autos, SUSPENDENDO as sanções aplicadas pelo TCE/PR nos Acórdãos n. 3453/14 e 3854/13, proferidos, respectivamente, pela suas 2ª e 1ª Câmara, determinando-se inclusive a exclusão do nome do autor da lista de agentes públicas com contas julgadas irregulares, até ulterior deliberação e confirmação pela Câmara Municipal de Apucarana-PR’. 



    Dispensou a remessa necessária, com fulcro no artigo 496, §4.º, inciso II do Código de Processo Civil. 



    Por força da sucumbência, condenou o Estado do Paraná ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, estes fixados em R$ 800,00 (oitocentos reais). 



    2. Em suas razões recursais (Ref. mov. 52.1), o apelante requer a reforma do decisum, narrando que o recorrido propôs a ação originária objetivando a suspensão das sanções a ele aplicadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná por força do julgamento de irregularidade de contas prestadas na qualidade de Prefeito Municipal, até a devida deliberação pela Câmara Municipal de Apucarana. 



    Argui, preliminarmente, a ocorrência da prescrição da pretensão veiculada no feito, uma vez que, enquanto os atos impugnados pelo autor foram exarados em setembro de 2013 e maio de 2014, a demanda foi proposta apenas em agosto de 2019, ou seja, mais de 5 (cinco) anos após a contagem do prazo prescricional. 



    No mérito, sustenta que, ao contrário do que decidiu a douta Juíza sentenciante, na situação dos autos a atuação do Tribunal de Contas não ocorreu no exercício de mera competência julgadora de contas anuais municipais, mas, em verdade, foi concretizada nas competências fiscalizadora e sancionadora que lhe são atribuídas, no âmbito das quais era cabível a aplicação de sanções ao administrador público sem necessidade de submissão do parecer ao Poder Legislativo. 



    Alega que ‘(...) não se pode incluir no âmbito da decisão do STF invocada como precedente na sentença as ações fiscalizatórias e sancionatórias das Cortes de Contas, isso implicaria em extinguir a atuação destes órgãos de relevante importância na estrutura nacional de controle da Administração Pública’. 



    Afirma que a tomada de contas extraordinária sob exame foi instaurada a partir de comunicação de supostas irregularidades em contratações diretas realizadas pelo Prefeito Municipal atuando como responsável pelo ato administrativo, circunstância que legitima a atuação do Tribunal de Contas nos termos do artigo 75, incisos IV e VIII da Constituição do Estado do Paraná. 



    Acrescenta que, em tal circunstância, como as decisões impugnadas não consistem em julgamento de contas do Prefeito, mas em aplicação de sanções por atos específicos após apuração de irregularidade e responsabilidade, não há que se falar em remessa à Câmara Municipal para apreciação do parecer. 



    Defende, ainda, que a decisão paradigma restringe-se ao contexto eleitoral, por ter delimitado apenas os aspectos eleitorais decorrentes do parecer do Tribunal de Contas e à possibilidade de imposição da sanção de inelegibilidade. 



    Destaca que as câmaras municipais sequer possuem competência para aplicar sanções como as de restituição de valores, multa e impedimento de contratar, de modo que tais medidas não poderiam ser objeto de mero parecer prévio, o que resultaria na ausência de resposta estatal para as ações supostamente irregulares dos agentes. Por fim, pugna pelo conhecimento e provimento do recurso. 



    3. O apelado apresentou contrarrazões no mov. 55.1, defendendo a manutenção da decisão objurgada. 



    4. Regularmente processados, vieram os autos a esta Corte para julgamento. 



    5. Em parecer exarado no mov. 12.1-TJ, a douta Procuradoria Geral de Justiça manifestou-se pelo desprovimento do recurso. 



    É o relatório.



     II. VOTO E SUA FUNDAMENTAÇÃO 



    1. Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do apelo interposto. 



    2. Em análise ao caderno processual, tem-se que o recurso não merece o almejado provimento. 3. Cumpre apreciar de início, a preliminar de prescrição aventada pelo recorrente para, desde já, afastá-la.



    (...)



    4. No mérito, cinge-se a controvérsia recursal em verificar se agiu com acerto a MM.ª Juíza a quo em julgar procedentes os pedidos formulados na petição inicial, por força do reconhecimento da impossibilidade de aplicação das sanções ao autor sem prévia remessa do parecer prévio do Tribunal de Contas para deliberação da Câmara Municipal de Apucarana. 



    Com efeito, acerca do tema, o Supremo Tribunal Federal, em sede de julgamento com repercussão geral reconhecida, fixou a tese de que a competência para o julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo Municipal recai sobre a respectiva Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas prestar o auxílio por meio procedimental e de emissão de parecer prévio, com eficácia sujeita ao crivo parlamentar.



    (...)



    Como se vê, ao contrário do que sustenta o recorrente, a competência exclusiva da Câmara Municipal para o julgamento final das contas do Prefeito Municipal não está restrita àquelas prestadas anualmente, ou seja, as contas de governo, mas também abrange as contas de gestão, como são denominadas todas aquelas em que o Administrador, como na situação dos autos, atua como ordenador de despesas, independentemente da forma de apuração levada a efeito pelo Tribunal de Contas. 



    E tal fundamento decorre do reconhecimento de que o julgamento das contas de responsabilidade dos Prefeitos Municipais deve ser atribuído aos Vereadores em respeito à relação de equilíbrio existente entre os Poderes da República, em observância ao sistema de freios e contrapesos (checks and balances). 



    Nesse contexto, certo ser afirmado que, tendo o procedimento no qual foram impostas as sanções ao autor sido instaurado para a fiscalização de contas de gestão do chefe do Poder Executivo Municipal, certo que a eficácia da conclusão a que chegou o Tribunal de Contas do Estado do Paraná, a qual tem a natureza de parecer prévio, bem como as sanções nele previstas, está sujeita ao julgamento a ser realizado pela Câmara Municipal de Apucarana. 



    Oportuno salientar, neste ponto, que não se está a vedar em absoluto a relevante tarefa fiscalizadora e a possibilidade de previsão de sanções decorrentes da apuração levada a efeito pela Corte de Contas, mas somente se reconhecendo que, na linha do entendimento do Supremo Tribunal Federal, a eficácia de tal parecer e a consequente possibilidade de imposição das sanções está sujeita ao crivo da respectiva Câmara Municipal. 



    Ademais, também não prospera o argumento segundo o qual o precedente firmado pela Suprema Corte seria aplicável apenas aos aspectos eleitorais do julgamento das contas, pois, da atenta da leitura do mencionado acórdão, constata-se que a interpretação constitucional abrangeu de modo amplo a definição do papel dos Tribunais de Contas quanto ao tema, a qual integra as razões de decidir para todos os efeitos.



    (...)



    Certo, assim, que agiu com acerto a douta Juíza sentenciante em julgar procedentes os pedidos formulados na petição inicial, para o fim de reconhecer a impossibilidade de aplicação de sanções ao autor sem prévia remessa do parecer do Tribunal de Contas para deliberação da Câmara Municipal de Apucarana.



    Nesse contexto, é preciso destacar que este Tribunal de Justiça, em hipóteses idênticas à que ora se apresenta, já teve a oportunidade de decidir no mesmo sentido, conforme verifica-se da leitura das seguintes ementas de julgamento, verbis:



    (...)



    Daí porque não comporta reforma a sentença objurgada, que julgou procedentes os pedidos nos aspectos indicados. 



    5. Diante do desprovimento do apelo e do contido no artigo 85, §11 do Código de Processo Civil/15, majoro a verba honorária de R$ 800,00 (oitocentos reais) para R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais). 



    6. Forte em tais fundamentos, voto no sentido de negar provimento ao recurso, com majoração dos honorários recursais, na forma fixada.” (e-doc. 36; grifos nossos).



    9. O Supremo Tribunal, ao julgar o ARE nº 1.436.197-RG/RO (Tema RG nº 1.287), assentou que as sanções aplicadas pelos Tribunais de Contas em razão do exercício de suas funções fiscalizatória e sancionatória não se submetem a posterior julgamento ou aprovação pelo Poder Legislativo. Confira-se a ementa abaixo transcrita:



    “REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM EXECUÇÃO DE CONVÊNIO INTERFEDERATIVO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA A EX-PREFEITO. COMPETÊNCIA DA CORTE DE CONTAS. TEMAS 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. DELIMITAÇÃO. CONTROLE EXTERNO EXERCIDO COM FUNDAMENTO NOS ARTIGOS 70, 71 E 75 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS QUE NÃO SE SUBMETE A POSTERIOR JULGAMENTO OU APROVAÇÃO DO ATO PELO PODER LEGISLATIVO LOCAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo. 2. Recurso extraordinário com agravo desprovido.”



    (ARE nº 1.436.197-RG/RO, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 18/12/2023, p. 1º/03/2024; grifos nossos).



    10. Colho do voto proferido pelo Ministro Luiz Fux, Relator, o seguinte:



    “Nesse sentido, no âmbito das competências em que compete aos Tribunais de Contas o efetivo julgamento dos processos sob sua análise - excluídas as contas anuais dos Chefes do Poder Executivo municipais, para fins de inelegibilidade (Temas 157 e 835 da repercussão geral) -, há também competência própria para a definição da responsabilidade das autoridades controladas, com eventual cominação das sanções previstas em lei, ao final do procedimento administrativo. Inclusive, das decisões que imputem débito ou apliquem multa ao responsável, exsurge uma dívida líquida e certa, veiculada em uma decisão com eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, CF). 



    Feitas tais considerações acerca do desenho constitucional da Cortes de Contas, resta claro que permanece intacta - mesmo após o julgamento dos Temas 157 e 835 suprarreferidos - a competência geral dos Tribunais de Contas relativamente ao julgamento, fiscalização e aplicação de medidas cautelares, corretivas e sancionatórias, nos limites do art. 71 da Constituição, independentemente de posterior ratificação pelo Poder Legislativo. E essa competência própria alcança, inclusive, o julgamento de tomadas de contas especiais em face de ocupantes dos cargos de Chefes do Poder Executivo Municipal. 



    Delineadas essas premissas, conclui-se que a circunstância de o Tribunal de Contas exercer atribuições desinvestidas de caráter deliberativo no julgamento das contas anuais (do qual pode resultar o reconhecimento de inelegibilidade) não o exonera do dever de, constatadas irregularidades, aplicar as consequências decorrentes do exercício pleno de suas atividades fiscalizatória e sancionatória, no âmbito das suas demais competências. 



    Diante disso, em análise à situação fática subjacente ao presente recurso, verifica-se que a imputação de débito e multa decorrente da constatação de irregularidades em execução de convênio, após o julgamento em tomada de contas especial, não se confunde com a análise ordinária das contas anuais, o que atrairia a competência disposta no art. 71, I, da Constituição Federal, mas responsabilização pessoal amparada nos arts. 70, parágrafo único, e 71, VI e VIII, da Carta Magna. Revela-se, desse modo, inaplicável ao caso a tese firmada no Tema 835 da Repercussão Geral. 



    O Tribunal de Contas, portanto, tem o poder-dever de aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades, nos termos do art. 71, VIII a XI, do texto constitucional , situação que se enquadra o caso de imputação de débito e aplicação de multa advinda do exercício de suas funções fiscalizatória e sancionatória, que não se submete a posterior julgamento ou aprovação do ato pela Casa Legislativa respectiva.”



    11. No caso, consta do acórdão recorrido que as sanções impugnadas nesta ação ordinária decorreram de condenações em tomadas de contas extraordinárias em que se analisou a regularidade de atos de gestão de prefeito, não se tratando, portanto, de prestação de contas anual. A hipótese dos autos, assim, enquadra-se no que decidido no Tema RG nº 1.287.



    12. Ante o exposto, exercendo juízo de retratação, reconsidero a decisão agravada e, desde logo, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, in fine, do RISTF, para reformar o acórdão recorrido, bem como a sentença, e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial (e-doc. 2). Ficam invertidos os ônus sucumbenciais (e-doc. 36, p. 9).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de março de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator