Tribunal: STF
Processo: ADI 7761
Classe: ADI
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-17
Data de publicação: 2024-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Ação direta de inconstitucionalidade. Cadastro Nacional de Especialistas dos Profissionais Médicos (Decreto nº 8.516/2015). Abramepo. Ausência de Legitimidade ativa ad causam.



I - O caso em análise



Insurge-se a autora contra normas do Decreto nº 8.516/2015 que regulamenta, entre os Médicos, a formação do Cadastro Nacional de Especialistas.



II - Razões de decidir



Ausência de legitimação ativa ad causam. A Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) não configura entidade de classe de âmbito nacional. Inexistência de atuação transregional em, pelo menos, nove Estados da Federação.



A simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe. A caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera alegação genérica da existência de associados dispersos pelo território nacional.



III - Dispositivo



Ação direta não conhecida.



    Decisão



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) contra os arts. 2º, parágrafo único, e 3º, ambos do Decreto presidencial nº 8.516/2015, que “regulamenta a formação do Cadastro Nacional de Especialistas”.



    Transcrevo o teor dos dispositivos impugnados:



    Decreto nº 8.516, de 10 de setembro de 2015



    .......................................................................................................



    Art. 2º (...)



    Parágrafo único. Para fins do disposto neste Decreto, o título de especialista de que tratam os § 3º e § 4º do art. 1º da Lei nº 6.932, de 1981 , é aquele concedido pelas sociedades de especialidades, por meio da Associação Médica Brasileira - AMB, ou pelos programas de residência médica credenciados pela Comissão Nacional de Residência Médica - CNRM.



    Art. 3º O Cadastro Nacional de Especialistas constituirá a base de informação pública oficial na qual serão integradas as informações referentes à especialidade médica de cada profissional médico constantes nas bases de dados da CNRM, do Conselho Federal de Medicina - CFM, da AMB e das sociedades de especialidades a ela vinculadas.



    Parágrafo único. Além do disposto no caput , o Cadastro Nacional de Especialistas também conterá informações sobre o profissional médico provenientes dos órgãos e das entidades referidos nos § 1º a § 4º do art. 8º, que não configuram especialidade médica, mas que sejam relevantes para o planejamento das políticas de saúde e de educação e se refiram à formação acadêmica e à atuação desses profissionais.



    A requerente, à luz dos arts. 5º, II, 19, II, 22, XVI, 37 e 84, IV, da Constituição da República, sustenta que a norma impugnada padece de inconstitucionalidade formal e material. Argumenta que o Decreto nº 8.516/15 “exorbita a sua natureza regulamentar”, bem como “exclui a possibilidade dos médicos pós-graduados que não são registrados junto ao AMB (Associação Médica Brasileira) de participarem na formação do Cadastro Nacional de Especialistas”.



    Busca-se, cautelarmente, a suspensão da eficácia jurídica dos dispositivos impugnados e, no mérito, a declaração de inconstitucionalidade do art. 2º, parágrafo único, e do art. 3º, ambos do Decreto nº. 8.516/2015.



    Breve o relatório, aprecio a admissibilidade do pedido.



    Ausência de legitimidade ativa ad causam



    Consta da inicial que a Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) é uma entidade de âmbito nacional, fundada em 2017, com a finalidade estatutária de garantir os direitos dos médicos pós-graduados e pós-graduandos.



    Sustenta-se que o caráter nacional da entidade associativa estaria comprovado em face da existência de “vários associados espontâneos em todo o território nacional”.



    Ainda defendendo o caráter nacional da entidade, alude à circunstância dos órgãos diretivos da associação (diretoria e conselho fiscal) serem integrados por pessoas oriundas de, pelo menos, seis Estados brasileiros (Rio de Janeiro, Acre, Santa Catarina, Mato Grosso, São Paulo e Pernambuco).



    Por fim, alega que a Associação conta atualmente com aproximadamente 700 associados, já tendo figurado até mesmo como autora de ação coletiva ajuizada em defesa dos direitos e interesses coletivos dos seus membros.



    Feito esse breve escorço, considero que a entidade associativa autora carece de legitimidade ativa ad causam, por não satisfazer o requisito constitucional da espacialidade.



    Como se sabe, a jurisprudência desta Corte consolidou-se no sentido de que a legitimação ativa das entidades de classe, para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade, pressupõe a satisfação do requisito constitucional da espacialidade — caráter nacional das entidades de classe (CF, art. 103, IX) —, evidenciado pela comprovação da atuação transregional da associação e de sua representatividade em, pelo menos, um terço dos Estados brasileiros (ADI 108-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13.4.1992).



    Cabe indagar, no entanto, se o simples fato de existirem, entre os associados da autora, pessoas com naturalidade oriunda de nove Estados diferentes (1/3 dos Estados) bastaria para conferir-lhe o status de entidade de classe de caráter nacional? Entendo que não.



    Com efeito, a personalidade jurídica das associações não se confunde com a dos seus associados. Por isso, não se define o âmbito espacial de uma pessoa jurídica com base na origem dos seus membros.



    A espacialidade é um atributo da personalidade das pessoas naturais e jurídicas. Com relação às associações, esse atributo diz respeito ao vínculo da entidade associativa com um determinado território, podendo esse liame resultar do estabelecimento de sede, diretorias ou órgãos administrativos (domicílio natural — CC, art. 75, IV) ou do desempenho de suas atividades associativas (domicílio legal — CC, art. 75, §§ 1º e 2º).



    Desse modo, o primeiro dado objetivo a ser considerado, para efeito de averiguação da existência de representatividade adequada das associações em determinado Estado-membro, é o funcionamento de diretorias e órgãos administrativos no território estadual (CC, art. 75, IV).



    É que os associados, por si, sem a estrutura orgânica da associação, não exercem, em nome da entidade associativa, a defesa dos interesses da classe. O simples fato de existirem associados residentes em determinado Estado não significa que lá a categoria esteja sendo efetivamente representada pela entidade de classe. Exige-se uma estrutura minimamente organizada, capaz de atender e dar voz aos associados locais, de modo que os interesses e as circunstâncias regionais sejam considerados no contexto dos debates de amplitude nacional.



    Outro aspecto de grande relevo é o desempenho efetivo das atividades associativas no território estadual. Não basta ocorrerem fatos de potencial interesse da classe para que se considere automaticamente estendida a dimensão espacial da associação até a região em questão. É preciso indagar sobre a existência de vínculos efetivos entre a associação e seu âmbito territorial de atuação, evidenciados pela atuação concreta da entidade associativa na região.



    Perquire-se, sobre esse aspecto, se os associados locais tem a capacidade institucional de reunirem-se entre si e deliberarem sobre os interesses locais; manter relações com órgãos ou entidades públicas ou privadas no plano regional; administrarem patrimônio, rendas ou receitas societárias; responderem pelas obrigações contraídas pela associação; entre outros fatores reveladores da existência de efetiva atividade associativa em âmbito regional.



    Em suma, a caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera alegação genérica da existência de associados dispersos pelo território nacional.



    No caso, a Abramepo reivindica a qualidade de entidade de classe de âmbito nacional com base na alegação de que possui aproximadamente 700 associados em, pelo menos, 10 Estados brasileiros.



    Como visto, a simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe.



     De acordo com o relatório de Demografia Médica no Brasil (2020) — elaborado em conjunto pelo Conselho Federal de Medicina (CFM) e a Universidade de São Paulo (USP) —, em novembro de 2020, havia 547.344 médicos registrados no Brasil, sendo que a maioria dos médicos possui alguma especialidade (61,4%), totalizando, à época, 293.064 profissionais com um ou mais títulos de especialista.



    A entidade associativa autora, segundo alega, congrega aproximadamente 700 profissionais o que representa apenas 0,1% dos médicos brasileiros ou 0,2% dos especialistas registrados no Brasil. Daí se vê que a ausência de estruturas administrativas e orgânicas nos Estados em que alega atuar apenas reflete o fato de a entidade ainda não ter atingido, em tais localidades, a representatividade que afirma possuir.



    Nos processos coletivos, como o de controle de constitucionalidade, a representatividade adequada (“adequacy of representation”) significa a capacidade dos legitimados ativos para representar os interesses de todos os membros do grupo ou classe envolvidos na ação. O controle judicial dessa legitimação extraordinária é necessário para evitar conflitos de interesses entre o representante processual e os membros do grupo ou categoria representados, garantindo-se que as decisões sejam tomadas no melhor interesse de todos.



    Sob essa perspectiva, admitir-se a legitimação extraordinária da Abramepo significa atribuir-lhe a representação em juízo de interesses de uma comunidade muito mais ampla do que a dos seus associados, fazendo instaurar um processo coletivo em que a maioria dos membros do grupo, categoria ou classe não estarão sendo efetivamente representados ou estarão sendo substituídos, até mesmo, por quem defende interesses possivelmente contrários aos seus.



    De outro lado, o fato de órgãos judiciários de primeira instância terem reconhecido à Abramepo legitimação para ajuizar ações coletivas e praticar atos extrajudiciais em defesa dos interesses e direitos da categoria não importa no reconhecimento da mesma legitimidade extraordinária em relação ao controle concentrado de constitucionalidade.



    É que a legitimidade para a propositura de ação civil pública além de ser muito mais ampla (exigindo-se das associações apenas a constituição há uma ano e a inclusão, entre sua as finalidades estatutárias, da proteção aos interesses da categoria — Lei nº 7.347/85, art. 5º, V, “a” e “b”) também se dá “ope legis”, não cabendo, como ocorre no controle concentrado, o escrutínio judiciário do requisito da representatividade adequada (“ope judicis”).



    Há a considerar, ainda, outro aspecto capaz de afastar, por si só, a configuração da legitimação ativa da autora.



    Refiro-me ao fato de que se acha consolidada na jurisprudência desta Corte orientação no sentido de que o caráter fragmentário das associações de classe descaracteriza o atributo da representatividade adequada para o controle concentrado de constitucionalidade. Nessa linha:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA “AD CAUSAM” – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 



    - Não se qualifica como entidade de classe, para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX), a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes.



    (ADI 4358 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13-08-2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-173 DIVULG 05-09-2014 PUBLIC 08-09-2014)



    AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS AGENTES DE SEGURANÇA DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL – AGEPOLJUS. FEDERAÇÃO NACIONAL DAS ASSOCIOAÇÕES DE OFICIAIS DE JUSTIÇA AVALIADORES FEDERAIS – FENASSOJAF. ENTIDADES DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. LEGITIMAÇÃO ATIVA ESPECIAL. FRAÇÃO DAS CATEGORIAS AFETADAS PELA NORMA IMPUGNADA. REQUISITO DA REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA SOB ASPECTO SUBJETIVO. DESATENDIDO. ARTS. 2º, IX, E 4º DA LEI Nº 9.868/1999 E 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. CARÊNCIA DA AÇÃO. PRECEDENTES. NÃO PROVIMENTO. 



    1. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX, in fine) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo quanto o subjetivo. 



    2. Ao representarem apenas fração das categorias profissionais afetadas pela norma questionada, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la, sob o ângulo subjetivo. Precedentes: ADI 5649-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 24.9.2020; ADI 6234-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 12.5.2020; ADI 4758, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 06.3.2020; ADI 4311-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 06.3.2020; ADI 5419-AgR/DF, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe 03.4.2019; ADI 5448-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 01.3.2017. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.



    (ADI 5785 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 26-10-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-268 DIVULG 09-11-2020 PUBLIC 10-11-2020)



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. INVIABILIDADE DE REPRESENTAÇÃO APENAS PARCIAL DA CATEGORIA. PRECEDENTES DA CORTE. ILEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 



    1. A associação classista de âmbito nacional deve representar toda a respectiva categoria para que ostente a legitimidade ativa ad causam para provocar a jurisdição constitucional abstrata (CRFB, art. 103, IX) perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes da Corte: ADI nº 591, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 22.11.1991; ADI nº 353-QO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 16.04.1993; ADI nº 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.11.1995; ADI nº 1.771, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 03.04.1998; ADI nº 1.574-QO, Rel. Min. Octávio Gallotti, DJ de 27.04.2001; ADI nº 846, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 17.12.1993; ADI nº 809, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 16.04.1993 



    2. In casu, a ação proposta pela Associação Nacional dos Magistrados Estaduais (ANAMAGES) impugna a Emenda Constitucional nº 62, de 9 de dezembro de 2009, que modificou o regime jurídico dos precatórios devidos pela Fazenda Pública, alterando o art. 100 da Constituição e inserindo o art. 97 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Sem embargo, a ANAMAGES representa tão-só o corpo dos magistrados estaduais, ao passo que a norma aqui impugnada afeta todos os órgãos do Poder Judiciário, independentemente da Justiça ou ramo estrutural a que pertençam. 



    3. Ilegitimidade ativa ad causam configurada. Extinção do processo sem resolução do mérito.



    (ADI 4372, Relator(a): AYRES BRITTO, Relator(a) p/ Acórdão: LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 06-03-2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-188 DIVULG 25-09-2014 PUBLIC 26-09-2014)



    É precisamento o que ocorre na espécie, pois a categoria representada pela autora (médicos com expertise de pós-graduação) corresponde apenas a fração ou parcela da comunidade dos médicos no Brasil.



    Sendo assim, por ausência dos requisitos necessários à configuração da legitimação ativa ad causam, não conheço da ação direta.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de dezembro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente