Tribunal: STF
Processo: RE 1517939
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-09
Data de publicação: 2024-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí - TJPI, assim ementado: 



    APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DELEGACIA DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. SEPARAÇÃO DE PODERES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. FORNECIMENTO DE EQUIPAMENTOS. RESERVA DO POSSÍVEL. NÃO APLICÁVEL. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. JULGAMENTO DO PROCESSO PRINCIPAL. SENTENÇA CONFIRMADA. 1. O Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões referentes à preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado para a atual geração, bem como para as futuras gerações. 2. Os atos da Administração Pública voltados para a Segurança Pública do Estado, devem ser priorizados, porque essenciais e por dever da entidade estatal de coibir condutas que violam regras básicas da segurança ambiental e boa qualidade de vida social do povo, conforme previsão legal da Lei nº. 13.675/2018, que trata da Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social. 3.Como dito pelo MINISTÉRIO PÚBLICO Apelado, o ajuizamento da Ação Civil Pública se deu em 2014 e durante todo o curso do processo, não se viu inclinação do ESTADO DO PIAUÍ na direção de ampliar a destinação de recursos materiais, humanos, tecnológicos e financeiros à Delegacia do Meio Ambiente para melhor prestar serviço à população em geral, com execução eficiente das funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais na sua circunscrição. 4. Vê-se que o ESTADO DO PIAUÍ não se desincumbe do ônus de provar que o fornecimento de “03 (três) impressoras multifuncionais a laser tipo xerox, monocromáticas, conexão WI FI, de alta velocidade de impressão; 02 (duas) impressoras multifuncionais coloridas; 05 (cinco) decibelímetros digitais portáteis com faixa de medição mínima de 30 a 130 decibéis; 5 (cinco) computadores; 05 (cinco) notebooks; 07 (sete) estabilizadores do tipo brake; 08 (oito) mesas com 16 (dezesseis) cadeiras tipo escritório” apresente impacto suficiente nas finanças estaduais a ponto de desestabilizá-las. 5. Apelação conhecida e não provida. 6. Agravo interno prejudicado (doc. 19, pp. 1-2). 



    O recorrente, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou, em suma, ofensa aos arts. 2º; 25; 48; 61, § 1º, II, a; 84; 165; 166; 167; e 169 da Constituição da República (doc. 21).



    Antes da remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal, a Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí - TJPI, com base no julgamento do Recurso Extraordinário 684.612 RG/RJ (Tema 698 da Repercussão Geral), devolveu o processo ao órgão prolator do acórdão impugnado para o juízo de adequação, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil (doc. 25).



    Na sequência, a 5ª Câmara de Direito Público do TJPI manteve o seu entendimento em acórdão assim ementado:



    JUÍZO DE RETRATAÇÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA E APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À SEGURANÇA. DELEGACIA DE PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. SEPARAÇÃO DE PODERES. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. FORNECIMENTO DE EQUIPAMENTOS. RESERVA DO POSSÍVEL. NÃO APLICÁVEL. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO PARA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. TEMA 698 DO STF. SISTEMÁTICA DO ART. 1.030, II, DO CPC. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM PRECEDENTE QUALIFICADO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. DECISÃO COLEGIADA MANTIDA. 1. Em 03/07/2023, na ocasião do julgamento do RE nº 684.612/RJ, o Supremo Tribunal Federal fixou a tese do Tema 698 de repercussão geral nos seguintes termos: "1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)". 2. É sabido que o precedente afirma que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”. Mas também prevê a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em falhas estruturais para garantir o mínimo existencial. 3. No caso em apreço, esta Câmara Especializada manteve a decisão do juízo de primeiro grau no sentido de determinar que o Estado do Piauí forneça equipamentos básicos para melhorar a estrutura física da Delegacia de Proteção ao Meio Ambiental, em realização do direito fundamental à segurança pública e ao meio ambiente equilibrado. 4. O entendimento esposado no acórdão objeto do Recurso Extraordinário coaduna com aquele fixado no Tema 698/STF, na medida em que ressalta a possibilidade de incursão do Poder Judiciário na esfera administrativa em relação às medidas protetivas dos direitos fundamentais, e sua obrigatoriedade de prestação de serviços de segurança pública à população. 6. O ajuizamento da Ação Civil Pública se deu em 2014 e durante todo o curso do processo, não se viu inclinação do ESTADO DO PIAUÍ na direção de ampliar a destinação de recursos materiais, humanos, tecnológicos e financeiros à Delegacia do Meio Ambiente para melhor prestar serviço à população em geral, com execução eficiente das funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais na sua circunscrição. 7. Não há motivos para citar a reserva do possível, pois ela não pode ser utilizada como argumento genérico para que o Poder Público negue ao cidadão direito que lhe é assegurado pelo texto constitucional, ou seja, não pode ser invocada pela Administração com a finalidade de intencionalmente descumprir obrigações constitucionais. 8. Dessa forma, entendendo pela inexistência de divergência entre o acórdão paradigma e a decisão recorrida, não há para o exercício do juízo de retratação. 9. Acórdão mantido. Juízo de Retratação Negativo (doc. 27, pp. 1-3).



    Posteriormente, o recurso extraordinário foi admitido e remetido ao Supremo Tribunal Federal (doc. 29).



    É o relatório necessário. Decido.



    Constato, desde logo, que à exceção do art. 2º da Constituição, os demais dispositivos apontados pelo recorrente não foram prequestionados. Assim, como tem consignado este Supremo Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF. Nessa linha, transcrevo a ementa do ARE 1.423.140 AgR/SP, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso (DJe 7/6/2023):



    DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. ISENÇÃO PREVISTA EM LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 279 E 280/STF. 1. No tocante ao art. 150, § 6º da CF, a alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 2. Quanto ao restante, segundo consignado pelo Tribunal de origem, a isenção reconhecida em favor da concessionária decorre de lei e não do contrato de concessão. Dissentir de tal compreensão demandaria o reexame do acervo probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência dos enunciados da Súmula 279/STF e 280/STF. Precedente. 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.



    Assim, conheço deste recurso extraordinário apenas no toca a violação do art. 2º da Constituição Federal.



 




    O TJPI decidiu a controvérsia com base nos seguintes fundamentos:



     Não há dúvida de que a omissão do Estado quanto à aplicação imediata dos direitos fundamentais admite a intervenção do Judiciário, sem que isso implique ofensa à separação dos Poderes. 



    Os atos da Administração Pública voltados para a Segurança Pública do Estado, devem ser priorizados, porque essenciais e por dever da entidade estatal de coibir condutas que violam regras básicas da segurança ambiental e boa qualidade de vida social do povo, conforme previsão legal da Lei nº. 13.675/2018, que trata da Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social. 



    A atuação judicial no âmbito das políticas públicas, de forma excepcional, é admitida para fins de controle de legalidade das medidas efetivamente adotadas pela Administração, bem como para fins de controle da legalidade de eventuais omissões estatais capazes de violar direitos fundamentais, tais como saúde, educação, meio ambiente, etc., devendo ser observado, entretanto, os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.



    O Poder Judiciário poderá efetivar os direitos fundamentais, respeitando as limitações impostas pelo texto constitucional. Apesar da consagrada estrutura tripartida de funções, se mostra indispensável, além das funções atípicas de atuação dos Poderes, baseadas nos freios e contrapesos, a atuação harmônica e, se necessário for, interventiva, do Poder Judiciário para garantir a efetivação dos direitos e garantias consagrados na Constituição da República de 1988.



    [...]



    Como dito pelo MINISTÉRIO PÚBLICO Apelado, o ajuizamento da Ação Civil Pública se deu em 2014 e durante todo o curso do processo, não se viu inclinação do ESTADO DO PIAUÍ na direção de ampliar a destinação de recursos materiais, humanos, tecnológicos e financeiros à Delegacia do Meio Ambiente para melhor prestar serviço à população em geral, com execução eficiente das funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais na sua circunscrição. 



    Vê-se que o ESTADO DO PIAUÍ não se desincumbe do ônus de provar que o fornecimento de “ 03 (três) impressoras multifuncionais a laser tipo xerox, monocromáticas, conexão WI FI, de alta velocidade de impressão; 02 (duas) impressoras multifuncionais coloridas; 05 (cinco) decibelímetros digitais portáteis com faixa de medição mínima de 30 a 130 decibéis; 5 (cinco) computadores; 05 (cinco) notebooks; 07 (sete) estabilizadores do tipo brake; 08 (oito) mesas com 16 (dezesseis) cadeiras tipo escritório” apresente impacto suficiente nas finanças estaduais a ponto de desestabilizá-las.



    Também não foi capaz de refutar o argumento ministerial que ora reproduzo:



    “O Ministério Público baseado no relatório com auditoria do Tribunal de Contas do Estado demonstrou que, no Estado do Piauí, o Fundo Estadual de Segurança Pública recebeu, relativos aos anos de 2019 a 2020, o valor total de R$ 54.678.639,00 (cinquenta e quatro milhões, seiscentos e setenta e oito mil e seiscentos e trinta e nove reais). Desse total foi empenhado o valor de R$ 17.521.00,00 (dezessete milhões, quinhentos e vinte e um mil reais) e pago apenas o valor de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), sem que o restante tenha sido efetivamente aplicado pelo Estado em ações voltadas para a segurança pública. Em termo percentual do valor total transferido para o Piauí, somente foi empenhado 32,04% e pago 5,49%. Cumpre ressaltar que a não utilização dos recursos transferidos no prazo de até 2 (dois) anos ensejará a devolução do saldo remanescente atualizado e será rateado com os outros Estados.



    [...]



    Assim, entendo que a pretensão recursal não prevalece, devendo ser mantida a sentença em todos os seus termos, inclusive no que se refere ao prazo fixado para a adoção de medidas. Por fim, deve-se asseverar que a multa representa estímulo ao cumprimento da obrigação; foi fixada em patamar razoável e proporcional; não tendo aptidão para prejudicar a prestação, pela parte ré, de outras políticas públicas” (doc. 19, pp. 10-16).



    Com efeito, o acórdão recorrido encontra-se em dissonância com o que foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 684.612 RG/PR (Tema 698 da Repercussão Geral), Redator para o acórdão Ministro Luís Roberto Barroso, que fixou as seguintes teses:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). (Grifei).



    No voto condutor do acórdão do citado precedente, o Ministro Luís Roberto Barroso assinalou:



    [...] a atuação do Poder Judiciário em matéria de concretização de direitos sociais é permeada por complexidades e críticas. Contudo, em cenários em que a inércia administrativa frustra a realização de direitos fundamentais, não há como negar ao Poder Judiciário algum grau de interferência para a implementação de políticas públicas. Negar a possibilidade de atuação jurisdicional nessa matéria equivaleria a negar a própria efetividade do direito social constitucionalmente assegurado, retornando à ultrapassada ideia de que tais direitos seriam normas meramente programáticas ou principiológicas. 



    22. Anoto que o Supremo Tribunal Federal tem admitido a intervenção do Judiciário para a implementação de políticas públicas, em situações excepcionais, quando comprovada a inércia ou morosidade do ente público, como medida assecuratória de direitos fundamentais [...]



    Nesse cenário, é importante a construção de parâmetros para permitir uma atuação efetiva e organizada do Poder Judiciário, com vistas à concretização de direitos fundamentais, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador para a definição e implementação de políticas públicas. 



    29. Em primeiro lugar, é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público. De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. 



    30. Assim, diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para ‘retirar as autoridades públicas do estado de letargia’, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o ‘estado de coisas inconstitucional’, em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro. 



    31. Em síntese, é obrigação dos Poderes Públicos fornecerem políticas públicas de qualidade. Mesmo diante de uma escassez de recursos, os direitos fundamentais não podem ser ignorados, cabendo ao Estado oferecer condições mínimas para a efetivação desses direitos em nome da dignidade humana. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional. 



    [...]



    Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo ‘fraco’ de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.



    [...]



    Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o ‘estado de coisas ideal’ – o resultado a ser alcançado –, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis (grifei).



    Nesse contexto, observo que o acórdão descumpriu a tese de efeito vinculante fixada no Tema 698 da Repercussão Geral, pois, em vez de singularizar a omissão do Poder Público e identificar a finalidade a ser atingida, optou por determinar medidas pontuais, suprimindo, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo, em flagrante afronta ao que foi decidido no referido precedente.



    Desse modo, deverá o TJPI reexaminar a causa a fim de apurar, à luz do julgamento do mencionado tema de repercussão geral, se há ausência ou grave deficiência do serviço público apta a justificar a intervenção do Poder Judiciário e, em caso afirmativo, apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    Posto isso, conheço parcialmente do recurso extraordinário para, quanto à parte conhecida, dar-lhe provimento (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade ao art. 2° da Constituição Federal e, como corolário, reformar o acórdão recorrido para que o Tribunal de Justiça do Estado do Piauí profira novo julgamento da questão, com observância do entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da Repercussão Geral.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator