Tribunal: STF
Processo: STP 1050
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-26
Data de publicação: 2024-11-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Ementa: Direito Constitucional e  Administrativo. Suspensão de tutela provisória. Exame de alta complexidade para tratamento oncológico. Imposição do custeio a entidade municipal. Procedência do pedido.
I. 	Caso em exame
1.	Pedido de suspensão de tutela provisória que impugna decisão que determinou a Fundação Municipal de Saúde o custeio do exame de tomografia por emissão de pósitrons (PET-CT ou PET-Scan).
2.	A medida de contracautela foi ajuizada perante esta Corte após o indeferimento do pedido de suspensão originalmente requerido à Presidência do Tribunal de Justiça local. Essa decisão foi mantida em agravo interno (art. 4º, §§ 3º e 4º, da Lei n.º 8.437/1992). 
II.	Questão em discussão
3.	Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela.
III.	Razões de decidir
4.	Risco de grave lesão à ordem pública. Sendo o exame requerido destinado a tratamento oncológico de alta complexidade, não cabe a ente público municipal custeá-lo.
5.	Risco de grave lesão à economia pública. A decisão impugnada exige o dispêndio, por ente público municipal, de vultosos recursos que poderiam ser direcionados a outras prestações de saúde inseridas em sua competência.
IV.	Dispositivo
6.	Pedido que se julga procedente.
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Atos normativos relevantes citados: Constituição, art. 197; Portaria nº 1.340/2014 do Ministério da Saúde, art. 2º.
Jurisprudência relevante citada: STP 914 AgR (2023), Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente); SL 1.547 AgR (2022), Rel. Min. Luiz Fux (Presidente).

    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pela Fundação Municipal de Saúde (vinculada ao Município de Teresina), que tem por objeto decisão em que o Tribunal de Justiça do Estado do Piauí indeferiu anterior medida de contracautela. Impugnava-se perante a Presidência daquela Corte liminar concedida em ação civil pública, a qual determinou o custeio do exame PET-CT para os usuários do SUS  que dele necessitassem.

    2. Na origem, o Ministério Público do Estado do Piauí ajuizou ação civil pública em face da Fundação Municipal de Saúde, com o objetivo de viabilizar a realização do exame em questão para os usuários da rede pública municipal de saúde. O juízo de primeiro grau deferiu tutela de urgência nos seguintes termos:

“(...) Ante o exposto, com base nos undamentos acima explicitados, concedo a medida de urgência pleiteada na exordial para determinar que o requerido proceda ao custeio do exame PET-CT aos pacientes usuários do SUS que dele necessitarem, no prazo de 30 (trinta) dias. (...)”.

    3. Contra essa decisão, a Fundação Municipal de Saúde ajuizou pedido de suspensão de liminar que foi indeferido pelo Presidente do Tribunal de Justiça local. Essa decisão foi mantida em  agravo interno. O acórdão recebeu a seguinte ementa:

“AGRAVO INTERNO. SUSPENSÃO DE LIMINAR. DECISÃO QUE INDEFERIU EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA LESÃO À ORDEM, SAÚDE, SEGURANÇA E ECONOMIA PÚBLICAS. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DO PEDIDO SUSPENSIVO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AUSÊNCIA DE ARGUMENTOS APTOS INFIRMAR AS CONCLUSÕES DA DECISÃO RECORRIDA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 
1. O deferimento do pedido de suspensão de segurança depende da comprovação de que a sentença impugnada causa graves e efetivos riscos à ordem, economia, saúde e segurança públicas. Precedentes do Superior Tribunal de Justiça. 
2. Impossibilidade de utilização do pedido suspensivo como sucedâneo recursal, com devolução da análise do mérito da decisão impugnada. 
3. Ausência de argumentos aptos a infirmar as conclusões da decisão recorrida quanto à inexistência de lesão à ordem, saúde, segurança ou economia públicas. 
4. Agravo Interno Conhecido e Improvido. 
DECISÃO: Acordam os componentes do Tribunal Pleno, à unanimidade, em CONHECER do presente Agravo Interno, mas NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a decisão recorrida em sua integralidade”.

    4. Esse acórdão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de tutela provisória. A parte requerente defende que a manutenção de seus efeitos causa grave lesão à ordem e à saúde públicas. Defende que o alto custo do exame em questão pode prejudicar o bom andamento dos outros  serviços públicos de saúde. Alega a nulidade do acórdão, por apresentar fundamentação genérica, e da decisão do juízo de primeiro grau, por ter concedido a tutela provisória sem ouvir a pessoa jurídica de direito público interessada (art. 2º da Lei nº 8.437/1992). Acrescenta que o comando dessa decisão é genérico, abstrato e indiscriminado, por determinar o custeio do exame a todos os usuários do SUS, sem exigir avaliação individualizada do paciente. Defende que não se considerou o impacto da medida imposta ao Município, conforme exige o art. 20 da Lei nº 13.655/2018. Sustenta que a incorporação de novas tecnologias ao SUS e o financiamento de tratamentos oncológicos são de responsabilidade da União, razão pela qual a competência para o julgamento da ação de origem é da Justiça Federal. Argumenta que o PET-CT foi incorporado ao SUS apenas para pacientes diagnosticados com câncer de pulmão, câncer colorretal, linfoma de Hodgkin e linfoma não Hodgkin. Destaca que o orçamento municipal não comporta a realização de procedimentos de alta complexidade. Defende que não cabe ao Poder Judiciário intervir em matéria de competência dos Poderes Executivo e Legislativo, decidindo acerca da alocação de recursos públicos.

    5. O Procurador-Geral da República noticiou a prolação de sentença de procedência no processo de origem. Manifestou-se pelo não conhecimento do pedido, e, no mérito, por seu indeferimento. O parecer recebeu a seguinte ementa:

Suspensão de tutela provisória. Decisão liminar que determinou à Fundação Municipal de Saúde que realize ou custeie exame de Tomografia por Emissão de Pósitrons (PET-CT) a pacientes do Sistema Único de Saúde. Alegação de grave risco de lesão à ordem e à saúde públicas. Posterior sentença de mérito. Substituição da decisão impugnada anteriormente à propositura do pedido suspensivo. Decisão que não desafia recurso extraordinário. Parecer pelo não conhecimento.

    6. É o relatório. Decido.

    7. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

    8. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. De acordo com o art. 4º, §§ 3º e 4º, da Lei n.º 8.437/1992, o Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido. Isso porque a medida de contracautela originalmente requerida ao Presidente do Tribunal local foi indeferida, em decisão mantida em agravo interno. A superveniência da sentença na demanda de origem não altera essa conclusão, já que a tutela provisória ora impugnada foi integralmente confirmada.

    9. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à regionalização e hierarquização das ações e serviços públicos de saúde (art. 197 da Constituição). Além disso, a liminar impugnada  foi deferida em ação ajuizada contra a pessoa jurídica de direito público interessada, que também dirigiu o pedido de suspensão a esta Corte.

    10. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.

    11. No caso, a discussão diz respeito à responsabilidade pelo custeio do exame de tomografia por emissão de pósitrons (PET-CT ou PET-Scan) no âmbito do Sistema Único de Saúde.

    12. Sobre o tema, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 855.178-ED (Red. p/ o Acórdão Min. Edson Fachin), paradigma do Tema 793 da repercussão geral, fixou a seguinte tese:

Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.

    13. Ao manter a imposição da obrigação de custear o exame em questão à Fundação Municipal de Saúde de Teresina, a decisão impugnada parece ter destoado dos parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal para o atendimento de pretensões em matéria de saúde. 

    14. A Política Nacional para Prevenção e Controle do Câncer (Anexo IX da Portaria de Consolidação nº 02/2017) prevê, na rede de atenção especializada, o atendimento de forma integral e integrada por meio de estabelecimentos de saúde habilitados como Unidade de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (UNACON), Centro de Assistência de Alta Complexidade em Oncologia (CACON) ou Hospitais Gerais com Cirurgia Oncológica.

    15. Tal ato estabelece que compete “aos Estados, Distrito Federal e Municípios organizar a assistência oncológica e definir fluxos de referência para atendimento dos usuários comprovadamente diagnosticados com neoplasia maligna” (art. 41). Por outro lado, cabe ao Ministério da Saúde “garantir o financiamento para o tratamento do câncer, nos moldes das pactuações vigentes, de acordo com as suas responsabilidades” (art. 42, II).

    16. No caso, o exame de tomografia por emissão de pósitrons (PET-CT ou PET-Scan) foi incorporado à Tabela de Procedimentos, Medicamentos, Órteses/Próteses e Materiais do SUS por meio da Portaria nº 1.340/2014 do Ministério da Saúde (doc. 6, p. 103). Trata-se de  serviço de diagnóstico de alta complexidade autorizado para as seguintes hipóteses: estadiamento clínico do câncer de pulmão de células não pequenas potencialmente ressecável; detecção de metástase(s) exclusivamente hepática(s) e potencialmente ressecável(eis) de câncer colorretal; e estadiamento e avaliação da resposta ao tratamento de linfomas de Hodgkin e não Hodgkin. Segundo o portal do Ministério da Saúde, ao final de 2023, a oferta foi ampliada para também atender pacientes com câncer de pulmão de células pequenas.

    17. O ato estabelece, ainda, que os recursos necessários à implementação deste procedimento correrão por conta do orçamento do Ministério da Saúde. Confira-se:

“Art. 2º Os recursos orçamentários necessários à implementação do procedimento 02.06.01.009-5 - TOMOGRAFIA POR EMISSÃO DE PÓSITRONS (PET-CT) incluído por esta Portaria e constante do Anexo, correrão por conta do orçamento do Ministério da Saúde, onerando o Programa de Trabalho 10.302.12.20.8585 Atenção à Saúde da População para Procedimentos de Média e Alta Complexidade” (destaque acrescentado).

    18. Assim, em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio das medidas de contracautela, conclui-se que não cabe ao ente público municipal custear o exame em questão.

    19. Veja-se que, de acordo com a estimativa feita pela Fundação Municipal de Saúde, o custeio de 7.648 exames para todos os pacientes oncológicos agendados para 2022 poderia alcançar R$ 39.578.400,00 (doc. 8, p. 2). O mesmo documento aponta que esse valor corresponde a aproximadamente 44% do faturamento de todos os serviços de saúde prestados pela instituição.

    20. Diante de tal cenário, a manutenção dos efeitos produzidos pela decisão para o ente municipal causa grave lesão: (i) à ordem pública, já que perpetua cenário de desorganização das políticas públicas em matéria de saúde, em contrariedade à jurisprudência desta Corte; e (ii) à economia pública, porque continua a exigir o dispêndio, pelo ente público municipal, de vultosos recursos que poderiam ser direcionados a outras prestações de saúde inseridas em sua competência.

    21. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender a eficácia da tutela provisória concedida pelo juízo de primeiro grau na ação civil pública nº 0804070-27.2017.8.18.0140, até o  trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal (art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992).

Publique-se.

Brasília, 26 de novembro de 2024.

Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente