Tribunal: STF
Processo: ARE 1486850
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-06
Data de publicação: 2024-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.



    O presente caso versa sobre Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO em face da Lei Municipal 6.768, de 31 de agosto de 2020, de autoria parlamentar, que Cria gratificação extraordinária aos servidores da saúde durante a vigência do estado de calamidade pública decorrente do coronavírus (Covid-19), no Município do Rio de Janeiro (Doc. 1).



    Sustenta o autor que a norma viola aos “arts. 112, § 1º, II, “a” e "b" e 145, II, III da Constituição Estadual, em simetria com os arts. 61, § 1º, II, "a" e “c” e 84, II e III da Constituição Federal e bem como os artigos 71, II, “a” e “c” e 107, II, III, VI da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro” (Doc. 1, fl. 2).



    Afirma que a norma viola a separação dos poderes, pois “não poderia, sob qualquer hipótese, o Poder Legislativo Municipal ter iniciado o processo de formação do diploma representado, tendo em vista que invade a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo Municipal para disciplinar a respeito do regime jurídico dos servidores públicos municipais e a sua remuneração” (Doc. 1, fl. 4).



    Entende que “a inconstitucionalidade é clara por constatar-se que a criação da ‘Gratificação Extraordinária de Combate à Covid-19’ inovou no regime jurídico afeto aos servidores municipais, especificamente no que tange à sua remuneração, a partir de iniciativa de parlamentar” (Doc. 1, fl. 4). 



    Dessa forma, alega que “o Poder Legislativo não poderia, sem que lhe fosse encaminhado o projeto pelo Executivo, dispor sobre o aumento da remuneração dos servidores da saúde durante o período pandêmico” (Doc. 1, fl. 4).



    Ao final, “seja confirmada a medida cautelar e julgada procedente a presente Representação por Inconstitucionalidade, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Municipal 6.768, de 31 de agosto de 2020 e a suspensão em definitivo de sua eficácia, ex tunc, na forma da lei” (Doc. 1, fl. 12). 



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por maioria, julgou procedente a Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 6.768, de 31 de agosto de 2020, do Município do Rio de Janeiro, ao fundamento de que a norma questionada incorre em vício de iniciativa, pois viola a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre o regime jurídico dos servidores públicos, bem como acerca do aumento de sua remuneração. O acórdão foi resumido na seguinte ementa (Doc. 2, fls. 1-2):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.768, DE 31 DE AGOSTO DE 2020, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, QUE “CRIA GRATIFICAÇÃO EXTRAORDINÁRIA AOS SERVIDORES DA SAÚDE DURANTE A VIGÊNCIA DO ESTADO DE CALAMIDADE PÚBLICA DECORRENTE DO CORONAVÍRUS (COVID-19), NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO”. LEGISLAÇÃO COMBATIDA, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE CRIA “GRATIFICAÇÃO EXTRAORDINÁRIA”, INTERFERINDO DIRETAMENTE NAS RELAÇÕES EXISTENTES ENTRE O PODER EXECUTIVO E SEUS SERVIDORES. SUJEIÇÃO A REGRA DE INICIATIVA PREVISTA NO ARTIGO 112, § 1º, INCISO II, ALÍNEAS “A” E “B” DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. GRATIFICAÇÕES QUE ENCERRAM VANTAGENS CONCEDIDAS AOS SERVIDORES PÚBLICOS EM DECORRÊNCIA DA CONTRAPRESTAÇÃO OU RETRIBUIÇÃO DE UM SERVIÇO ESPECIAL PRESTADO OU, AINDA, EM VIRTUDE DE CONDIÇÕES PESSOAIS DO SERVIDOR, ENSEJANDO CLARO IMPACTO REMUNERATÓRIO, E, CONSEQUENTEMENTE, ORÇAMENTÁRIO. VERDADEIRA INOVAÇÃO EM SEARA AFETA À GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, SEM PRÉVIA PREVISÃO E PLANEJAMENTO DAS RESPECTIVAS DESPESAS. INVASÃO EM ESFERA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. ARTIGO 3º, DA LEI Nº 6.768/2020, QUE AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A ESTABELECER, POR MEIO DE ATO NORMATIVO INFRALEGAL, OS “CRITÉRIOS DE CONCESSÃO E OS LIMITES DA GRATIFICAÇÃO”. ARTIGO 37, INCISO X DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS MUNICÍPIOS, POR FORÇA DO ARTIGO 345, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. EXPRESSA DETERMINAÇÃO PARA QUE A REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS SOMENTE PODERÁ SER FIXADA OU ALTERADA POR LEI ESPECÍFICA. NO MESMO SENTIDO, O ARTIGO 112, § 1º, INCISO II, ALÍNEA “B” C/C ARTIGO 345, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, SEGUNDO O QUAL O REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS SÓ PODE SER MODIFICADO POR LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INCONSTITUCIONALIDADE (FORMAL E MATERIAL) DA LEGISLAÇÃO IMPUGNADA. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO. MAIORIA”.



    No Recurso Extraordinário (Doc. 5), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da CF/1988, a MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO sustenta que a Lei Municipal 6.768/2020 não ofende a Constituição, “uma vez que a lei em questão versa sobre assunto de interesse local, na esteira do art. art. 358, I e II c/c art. 74, XII da Constituição Fluminense, dispositivos que são reproduções obrigatórias do art. 30, I e II c/c art. 24, XII da Constituição Federal” (Doc. 5, fl. 3).



    Sustenta, inicialmente, que houve perda superveniente do objeto da Ação Direta, pois “a lei nº 6.768/2020 é uma lei temporária, vale dizer, surtiu efeitos enquanto durou o período da pandemia pelo Coronavírus na cidade do Rio de Janeiro, a teor do seu art. 5º […]. Ocorre que o estado de calamidade pública no Município do Rio de Janeiro teve o seu fim declarado por meio do Decreto Rio nº 52.704, de 13 de junho de 2023” (Doc. 5, fl. 8).



    Aduz que “é pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o não cabimento de ação direta de inconstitucionalidade contra ato normativo de vigência temporária, em virtude da perda de sua eficácia” (Doc. 5, fl. 8).



    No mérito, afirma que não houve violação à iniciativa do Chefe do Poder Executivo, pois “o projeto de lei apresentado pelo Poder Legislativo versa sobre matéria, cuja iniciativa compete também ao Parlamento, exercitando, para esse fim, a competência disposta nos arts. 24, XII c/c 30, I da Carta Federal, reproduzidos nos arts. 74, XII e 358, I da Constituição Fluminense” (Doc. 5, fl. 10).



    Destaca que a norma teve por escopo “valorizar os trabalhadores da Saúde, especialmente no período da pandemia por Covid 19, a Câmara Municipal do Rio de Janeiro apresentou o projeto de lei, dentro de sua competência legislativa constitucionalmente prevista” (Doc. 5, fl. 10).



    Realça, por outro lado, que não procede a alegação de que a norma incorre em aumento de despesa, pois “a simples alegação de que a lei cria despesa, por si só, não basta para que ela seja declarada inconstitucional, na medida em que toda lei, em tese, cria despesa. Assim, o alegado acréscimo deve ser demonstrado, de forma inequívoca” (Doc. 5, fl. 11).



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE por incidir o óbice da Súmula 286 do STF, segundo o qual Não se conhece do recurso extraordinário fundado em divergência jurisprudencial, quando a orientação do plenário do Supremo Tribunal Federal já se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida (Doc. 8).



    No Agravo (Doc. 9), a recorrente reproduz os argumentos desenvolvidos no apelo extremo, no sentido de que ocorreu a perda superveniente do objeto, bem como que não houve violação à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.



    É o relatório. Decido. 



    De início, quanto à alegada perda de objeto da Ação Direta, não assiste razão à parte recorrente. Isto porque, conforme consta das razões do extraordinário, “o estado de calamidade pública no Município do Rio de Janeiro teve o seu fim declarado por meio do Decreto Rio nº 52.704, de 13 de junho de 2023”, ao passo que o julgamento do mérito da presente Ação Direta pelo Tribunal de origem ocorreu em data anterior, tendo sido o acórdão publicado em 3/5/2023, enquanto ainda em vigor a norma local.



    Quanto ao mais, para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo o inteiro teor da Lei Municipal 6.768, de 31 de agosto de 2020, do Município do Rio de Janeiro:



    “LEI Nº 6.768, DE 31 DE AGOSTO DE 2020.



    Cria gratificação extraordinária aos servidores da saúde durante a vigência do estado de calamidade pública decorrente do coronavírus (Covid-19), no Município do Rio de Janeiro.



    Autores: Vereadores Dr. Jorge Manaia, Leonel Brizola, Cesar Maia, Dr. Carlos Eduardo, Jones Moura, Vera Lins, Luciana Novaes, Rosa Fernandes e Rocal.



    Art. 1º Fica criada Gratificação Extraordinária de Combate à Covid-19 aos servidores profissionais de saúde da Administração Pública municipal durante o período de reconhecimento do estado de calamidade pública no Município do Rio de Janeiro.



    Art. 2º A Gratificação Extraordinária de Combate à Covid-19 não se incorpora ao vencimento ou salário do servidor para qualquer efeito e não poderá ser utilizada como base de cálculo para quaisquer outras vantagens, inclusive para fins de cálculo dos proventos da aposentadoria e das pensões.



    Art. 3º Os critérios de concessão e os limites da gratificação de que trata esta Lei serão fixados em ato do Poder Executivo.



    Art. 4º As despesas com a execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, podendo ser suplementadas, se necessário.



    Art. 5º Esta Lei vigorará enquanto perdurar o estado de calamidade pública no Município do Rio de Janeiro, decorrente da pandemia de coronavírus (Covid-19).



    Art. 6º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.



    Câmara Municipal do Rio de Janeiro, 31 de agosto de 2020”.



    O art. 61, §1º, da CF/1988 dispõe sobre as matérias cuja iniciativa legislativa é do Chefe do Poder Executivo nos seguintes termos:



    “Art. 61, CF: § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;



    II - disponham sobre:



    a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;



    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)



    d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 



    f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)”.



    Efetivamente, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes ao aumento da remuneração de servidores públicos. Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como o princípio da separação de poderes.



    Acerca da matéria, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do RE 745.811- RG (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 6/11/2013, Tema 686), fixou tese no sentido de que 



    “I - Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, da CF); 



    II - São formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF)”.



    Dessa forma, o acórdão recorrido divergiu do entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no sentido de que são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo as leis que disponham acerca da criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, além do aumento da remuneração dos servidores públicos. 



    No mesmo sentido, citem-se os seguintes precedentes:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI COMPLEMENTAR 186, DE 23 DE MARÇO DE 2018, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DA ELABORAÇÃO E DIVULGAÇÃO DO FLUXO DE CAIXA DO MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO NA ORIGEM. ACÓRDÃO DA ORIGEM EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - O Supremo Tribunal Federal assentou que a interpretação das regras alusivas à reserva de iniciativa para processo legislativo submete-se a critérios de direito estrito, sem margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. 



    II – Ocorre burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração, hipóteses que não estão presentes no caso concreto. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.333.743 ED-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 9/9/2022)



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação de inconstitucionalidade. Lei nº 8.184/18 do Estado do Rio de Janeiro que promoveu a redução da carga horária dos servidores da Fundação de Apoio à Escola Técnica do Estado do Rio de Janeiro (FAETEC). Lei de origem parlamentar. Vício de iniciativa. Competência do chefe do Poder Executivo para dispor sobre o regime jurídico dos servidores. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 



    1. A orientação do STF é de que as normas que regem o processo legislativo previstas na Constituição Federal são de reprodução obrigatória pelas constituições dos estados-membros.



    2. Segundo a pacífica jurisprudência da Suprema Corte, padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre regime jurídico dos servidores públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo.



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 1.368.827-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 20/6/2022)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de maio de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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