Tribunal: STF
Processo: ARE 1516079
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-02
Data de publicação: 2024-10-02

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Processual Civil e Administrativo. Recurso Extraordinário com Agravo. Mandado de Segurança. Apostilamento. Revogação/Anulação. Contraditório e Ampla Defesa. Acórdão Recorrido em Harmonia com o Tema nº 138 do Ementário da Repercussão Geral. Impossibilidade de análise de legislação infraconstitucional e de reexame de fatos e provas: Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Ausência de ofensa constitucional direta.
I. CASO EM EXAME
1. O recurso. Recurso extraordinário com agravo contra decisão  proferida pela 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, pela qual se concluiu que, “embora a Administração Pública possa anular seus próprios atos eivados de ilegalidade, neste caso, é imprescindível a observância do devido processo legal no qual sejam assegurados ao interessado a ampla defesa e o contraditório”.
2. O fato relevante. Consta do acórdão recorrido que “o cancelamento do apostilamento sem a prévia instauração procedimento administrativo viola o direito líquido e certo ao devido processo legal do servidor”.
3. As decisões anteriores. O Juiz de primeiro grau julgou procedente o mandado de segurança e determinou “a sustação dos efeitos do Decreto Municipal nº 38/2017 em relação à impetrante, até que seja instaurado e concluído o processo atinente à revogação/anulação do apostilamento concedido àquela, garantindo-se à mesma o exercício do contraditório e ampla defesa”.  O TJMG manteve a sentença de primeiro grau.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
4. O presente recurso discute —“embora a Administração Pública possa anular seus próprios atos eivados de ilegalidade, neste caso—, é imprescindível a observância do devido processo legal no qual sejam assegurados ao interessado a ampla defesa e o contraditório”.
III. RAZÕES DE DECIDIR
5. Como tem consignado este Tribunal, por meio do enunciado nº 282 da Súmula do STF, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, a tardia alegação de ofensa ao Texto Constitucional, apenas deduzida em embargos de declaração, não supre o prequestionamento. 
6. O acórdão do Tribunal de origem, ao exigir a prévia instauração de processo administrativo para desconstituir atos da Administração Pública (revogação/anulação de apostilamento), está em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sedimentada no Tema nº 138 do ementário da Repercussão Geral. 
7. Ademais, somente a partir da reapreciação do quadro fático-probatório e da legislação infraconstitucional, seria possível concluir de forma diversa do consignado pelo Tribunal a quo, o que é inviável no campo extraordinário, ante os óbices dos enunciados nº 279 da Súmula do STF. 
IV. DISPOSITIVO
8. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.

DECISÃO

1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:
 
“REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO CÍVEL VOLUNTÁRIA. AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. REVOGAÇÃO DE APOSTILAMENTO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. NECESSIDADE. INOBSERVÂNCIA. LESÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO CARACTERIZADA. SENTENÇA CONFIRMADA. 
    1. O apostilamento tem efeitos permanentes na remuneração do servidor, sendo inquestionável o seu interesse em debater a supressão da vantagem. 
2. Assim, embora a Administração Pública possa anular seus próprios atos eivados de ilegalidade, neste caso, é imprescindível a observância do devido processo legal no qual sejam assegurados ao interessado a ampla defesa e o contraditório. 
3. O cancelamento do apostilamento sem a prévia instauração de procedimento administrativo viola o direito líquido e certo ao devido processo legal do servidor. 
4. Remessa oficial e apelação cível voluntária conhecidas. 
5. Sentença que concedeu a segurança confirmada no reexame necessário,- prejudicada a apelação voluntária.” (e-doc. 18, p. 1).

2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 24).

3. No recurso extraordinário, interposto com base nas als. “a” e “c” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 5º, incs. XXXV e XXXVI, 30 e 37 da Constituição da República e art. 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

3.1. Pede “seja reformado o r. Acórdão prolatado no Tribunal a quo, denegando-se a segurança pleiteada pela Impetrante, reconhecendo-se a violação aos artigos, 30, I, 37 caput, 11 (ADCT), todos da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e consequentemente seja revogada a sustação dos efeitos do Decreto Municipal nº 38/2017, reconhecendo-se, por conseguinte, a compatibilidade do Decreto Municipal com os artigos 30, I, 37 caput, e 11 (ADCT), da CRFB/88” (e-doc. 29, p. 25).

4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela ausência de prequestionamento e por estar o acórdão recorrido em harmonia com o Tema RG nº 138 (e-doc. 32).

5. O agravante alega que a decisão agravada usurpou a competência do Supremo Tribunal Federal, que houve o prequestionamento da matéria constitucional debatida e pede “o conhecimento e provimento do presente Agravo em Recurso Extraordinário, reformando-se a r. decisão agravada e, consequentemente, viabilizando o trânsito do Recurso Extraordinário interposto” (e-doc. 39, p. 23).

É o relatório. 

Decido.

6. O recurso não merece provimento.

7. Como tem consignado este Tribunal, por meio do enunciado nº 282 da Súmula do STF, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, a tardia alegação de ofensa ao Texto Constitucional, apenas deduzida em embargos de declaração, não supre o prequestionamento. Nesse sentido, cito o ARE nº 832.707-AgR/RJ, da relatoria do Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, cuja ementa segue transcrita:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CIVIL. COBRANÇA DE ENERGIA ELÉTRICA. DEMANDA CONTRATADA. TARIFAÇÃO. PREQUESTIONAMENTO. ALEGAÇÃO TARDIA. INVIABILIDADE. 1. O prequestionamento da questão constitucional é requisito indispensável à admissão do recurso extraordinário. A Súmula 282 do STF dispõe, verbis: ‘É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada’. 2. A alegação tardia da matéria constitucional, só suscitada em sede de embargos de declaração, não supre o requisito do prequestionamento. Precedentes: ARE 693.333-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 19/9/2012, e AI 738.152-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 8/11/2012. 3. In casu, o acórdão recorrido assentou: ‘Agravo Inominado. Art. 557 do C.P.C. Obrigação de não Fazer c. c. Repetição e Indenização. Cobrança de energia elétrica. Tarifação por fator de demanda de potência (demanda contratada). Improcedência’. 4. Agravo regimental DESPROVIDO’.” 

7.1. Com o mesmo entendimento, cito precedente da Segunda Turma desta Corte:

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO TARDIO. SÚMULA 282/STF. DESPROMOÇÃO DE MILITAR. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
I - Como tem consignado este Tribunal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, a tardia alegação de ofensa ao texto constitucional, apenas deduzida em embargos de declaração, não supre o prequestionamento.
II - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos.
III - Agravo regimental a que se nega provimento.”
(ARE nº 994.430-AgR/MS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 04/06/2018, p. 13/06/2018, grifos nossos).

8. Ainda que fosse possível superar o óbice acima apontado, o que não é o caso, razão jurídica não assistiria ao agravante.

9. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:

“(...)  o exame da prova revela que o impetrado editou o Decreto municipal n°38, de 2017 (f. 56) revogando o Decreto municipal n° 10 de 2015, que havia concedido apostilamento à apelada (f. 53), sendo incontroversa a inexistência de processo administrativo prévio. 
Ora, o apostilamento tem efeitos permanentes na remuneração do funcionário, de modo que é inquestionável o seu interesse em debater a supressão da vantagem, o que somente pode ser feito caso lhe seja assegurada ampla defesa e á contraditório num devido processo legal. Aliás, este Tribunal, ao decidir caso análogo, igualmente chegou à conclusão da imprescindibilidade da instauração de processo administrativo antes de ser revogado o apostilamento conferido a servidor municipal.
(...)
Em síntese: à míngua da instauração de prévio processo administrativo, tem-se que o ato que revogou o apostilamento anteriormente concedido à apelada é mesmo lesivo ao seu direito líquido e certo, pelo que a sentença que concedeu a segurança está correta e merece confirmação.” (e-doc. 18, p. 8-9).

10. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema RG nº 138, assentou que “ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo”. Confira-se a ementa do referido julgado:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento.”
(RE nº 594.296/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 21/09/2011, p. 13/02/2012).

11. Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem, ao exigir a prévia instauração de processo administrativo para desconstituir atos da Administração Pública (revogação/anulação de apostilamento), está em sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:

“Agravo regimental em agravo de instrumento. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor público. Incorporação de gratificação à aposentadoria. Revisão administrativa. Gratificação indevidamente percebida pode ser descontinuada pela Administração Pública, mediante a instauração de processo administrativo. Súmula 473. 4. Divergir do entendimento do Tribunal de origem quanto à irregularidade da concessão demandaria a interpretação de legislação infraconstitucional e o revolvimento do conjunto fático-probatório. Precedentes. 5. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental, com majoração da verba honorária em 10%.” 
(AI nº 819122-AgR/BA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 10/05/2019, p. 17/05/2019).

“ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. SÚMULA 473 DO STF. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 5º, LIV E LV DO STF. OFENSA REFLEXA. AGRAVO IMPROVIDO. I - O entendimento da Corte é no sentido de que, embora a Administração esteja autorizada a anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais (Súmula 473 do STF), não prescinde do processo administrativo, com obediência aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Precedentes. II - Como tem consignado o Tribunal, por meio de remansosa jurisprudência, a alegada violação ao art. 5º, LIV e LV, da Constituição, pode configurar, em regra, situação de ofensa reflexa ao texto constitucional, por demandar a análise de legislação processual ordinária, o que inviabiliza o conhecimento do recurso extraordinário. III - Agravo regimental improvido.”
(AI nº 710085-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, j. 03/02/2009, p. 06/03/2009).

12. Ademais, somente a partir da reapreciação do quadro fático-probatório e da legislação infraconstitucional seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal a quo, o que é inviável no campo extraordinário, ante os óbices do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Nessa linha, são os precedentes abaixo transcritos:

“Ementa: Direito administrativo. Policial militar. Adicional de insalubridade. Recebimento durante o curso de formação. Leis Complementares 432/1985 e 835/1997, ambas do Estado de São Paulo. Debate de âmbito infraconstitucional local. Súmula 280/STF. Reelaboração da moldura fática. Súmula 279/STF. Procedimento vedado na instância extraordinária. Questão constitucional. Inexistência. Repercussão geral. Ausência. 1. A controvérsia acerca do termo inicial para o pagamento do adicional de insalubridade, tendo em conta a caracterização, ou não, de atividade insalubre durante o curso de formação de Policial Militar, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional local encampada na decisão da Corte de origem (Leis Complementares 432/1985 e 835/1997, ambas do Estado de São Paulo), bem como a reelaboração da moldura fática, a torna oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, a, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. Aplicação das Súmulas 279/STF e 280/STF. 2. Recurso extraordinário não conhecido. 3. Fixada a seguinte tese: É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, controvérsia acerca do termo inicial para o pagamento do adicional de insalubridade, tendo em conta a caracterização, ou não, de atividade insalubre durante o curso de formação de soldado da Polícia Militar do Estado de São Paulo.”
(RE nº 1.421.841-RG/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 21/08/2023, p. 28/08/2023).

“EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. REDUÇÃO. READAPTAÇÃO FUNCIONAL. ALTERAÇÃO DO GRAU DE INSALUBRIDADE. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral). 2. O tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possui repercussão geral (ARE 748.371-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660). 3. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional local, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmulas 279 e 280 do STF). 4. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” 
(ARE nº 1.368.685-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 02/05/2022, p. 16/05/2022).

13. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 
 
14. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.

15. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.  Sem condenação em honorários advocatícios, por se tratar de mandado de segurança (enunciado nº 512 da Súmula do STF).

Publique-se.

Brasília, 2 de outubro de 2024.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator