Tribunal: STF
Processo: RE 1464932
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-24
Data de publicação: 2024-05-24

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão que, em ação civil pública, manteve a sentença que julgou procedente o pedido de padronização de atestados médicos emitidos em atendimentos pelo Serviço Único de Saúde — SUS, em Porto Alegre, para que seja justificada a prescrição de fármaco ou insumo não constante nas listas de medicamentos fornecidos pelos entes públicos ou em desconformidade com os Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas do Ministério da Saúde, garantindo aos pacientes a documentação exigida para ingresso judicial de pedidos de medicamento. 



    O acórdão recorrido foi assim ementado:



    ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PADRONIZAÇÃO DE ATESTADOS MÉDICOS EMITIDOS EM ATENDIMENTO PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 



    1. A saúde é direito de todos e dever do Estado (artigo 196 da CRFB), incumbindo ao Poder Público garantir ao cidadão o acesso à assistência médica, farmacêutica e hospitalar, mediante a adoção de políticas públicas eficazes para a redução do risco das doenças e seus agravos. Em havendo omissão ou atuação deficiente das autoridades públicas competentes, caberá ao Judiciário, subsidiariamente, em face do conflito de interesses, deliberar sobre a existência, ou não, do direito a uma efetiva prestação na área da saúde. 



    2. A padronização de atestados médicos, emitidos por profissionais que atuam em postos de saúde, vinculados ao Sistema Único de Saúde, para fins de instrução judicial, é medida adequada para a concretização do direito à saúde, uma vez que a elaboração de laudo pormenorizado evitará que o cidadão protele o início de seu tratamento médico, agendando nova consulta, para obter documento indispensável à demonstração da necessidade de fornecimento de medicamento ou insumo não constante da lista de fármacos disponibilizados por entes públicos ou em desconformidade com os Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas do Ministério da Saúde. 



    3. Na esteira da jurisprudência desta Corte, não é aplicável o critério de simetria, para a fixação de honorários advocatícios em sede de ação civil pública (documento 253, p. 11).



    O recorrente, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, afronta aos arts. 2°, 5°, II e XIII, e 37 da mesma Carta, sob o argumento de que:



    Não pode o Poder Judiciário, desconhecedor dos pormenores da administração pública municipal, especialmente com relação ao orçamento e do quadro de profissionais do Município, impor ao ente público o dever de alterar, quase que integralmente, o protocolo de atendimento e de elaboração dos atestados médicos dos profissionais.



    [...]



    Reitera-se, ainda, que não há nenhuma obrigação legal que impõe ao Município, ou aos seus profissionais médicos, o dever de expedir atestados médicos de acordo com as demandas da Defensoria Pública, ou no intuito de facilitar a judicialização dos pedidos por medicamentos realizados pela Defensoria Pública (doc. 304, pp. 6-7).



    Ademais, sustenta que:



    [...] a expedição de atestado é ato privativo do médico assistente, conforme demonstra a legislação infralegal referida no trâmite da demanda, não podendo o Município de Porto Alegre, que não detém poder regulamentar sobre a profissão, determinar a conduta dos profissionais médicos do Município, sob pena de violação da garantia fundamental do livre exercício profissional (documento 304, p. 8).



    Por fim, requer a reforma do acórdão impugnado para que seja julgada improcedente a ação.



    É o relatório. Decido.



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 684.612 RG/PR (Tema 698 da Repercussão Geral), Redator do acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, fixou as seguintes teses:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). (Grifei).



    No voto condutor do acórdão do citado precedente, o Ministro Luís Roberto Barroso assinalou:



    [...] a atuação do Poder Judiciário em matéria de concretização de direitos sociais é permeada por complexidades e críticas. Contudo, em cenários em que a inércia administrativa frustra a realização de direitos fundamentais, não há como negar ao Poder Judiciário algum grau de interferência para a implementação de políticas públicas. Negar a possibilidade de atuação jurisdicional nessa matéria equivaleria a negar a própria efetividade do direito social constitucionalmente assegurado, retornando à ultrapassada ideia de que tais direitos seriam normas meramente programáticas ou principiológicas. 



    22. Anoto que o Supremo Tribunal Federal tem admitido a intervenção do Judiciário para a implementação de políticas públicas, em situações excepcionais, quando comprovada a inércia ou morosidade do ente público, como medida assecuratória de direitos fundamentais [...]



    Nesse cenário, é importante a construção de parâmetros para permitir uma atuação efetiva e organizada do Poder Judiciário, com vistas à concretização de direitos fundamentais, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador para a definição e implementação de políticas públicas. 



    29. Em primeiro lugar, é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público. De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. 



    30. Assim, diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para ‘retirar as autoridades públicas do estado de letargia’, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o ‘estado de coisas inconstitucional’, em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro. 



    31. Em síntese, é obrigação dos Poderes Públicos fornecerem políticas públicas de qualidade. Mesmo diante de uma escassez de recursos, os direitos fundamentais não podem ser ignorados, cabendo ao Estado oferecer condições mínimas para a efetivação desses direitos em nome da dignidade humana. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional. 



    [...]



    Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo ‘fraco’ de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.



    [...]



    Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o ‘estado de coisas ideal’ – o resultado a ser alcançado –, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis (grifei).



    Nesse contexto, constato que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região descumpriu a tese de efeito vinculante fixada no Tema 698 da Repercussão Geral, pois, em vez de singularizar a omissão do Poder Público e identificar a finalidade a ser atingida, optou por determinar medidas pontuais, suprimindo, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo, em flagrante afronta ao que foi decidido no referido precedente.



    Por oportuno, destaco ainda que o acórdão recorrido não observou as normas federais que dispõem sobre as competências do Conselho Federal de Medicina (Lei n. 3.268/1957) e sobre o atestado médico (Resolução CFM n. 1.658/2002).



    Desse modo, deverá o Tribunal Regional Federal reexaminar a causa a fim de apurar, à luz do julgamento do mencionado tema de repercussão geral, se há ausência ou grave deficiência do serviço público apta a justificar a intervenção do Poder Judiciário e, em caso afirmativo, apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    Posto isso, dou parcial provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade aos arts. 2°, 5°, II e XIII, e 37 da Constituição Federal e, como corolário, reformar o acórdão recorrido para que o Tribunal Regional Federal da 4ª Região profira novo julgamento da questão, com observância do entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da Repercussão Geral.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de maio de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator