Tribunal: STF
Processo: RE 1470101
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-28
Data de publicação: 2024-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. POLICIAL CIVIL. LEI ESTADUAL N. 16.004/2016. INSTITUIÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE REFORÇO OPERACIONAL EXTRAORDINÁRIO. ADESÃO VOLUNTÁRIA AO REGIME DE REFORÇO. VALORES ESTABELECIDOS EM ANEXO.  ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 7.356. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Ceará:



    “RECURSO INOMINADO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE C/C OBRIGAÇÃO DE PAGAR. POLICIAL CIVIL ESTADUAL. ANEXO ÚNICO DA LEI ESTADUAL Nº 16.004/2016. ADICIONAL DE HORA EXTRAORDINÁRIA. INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE REFORÇO OPERACIONAL EXTRAORDINÁRIO. REGIME DIFERENCIADO DE PLANTÃO DE ADESÃO FACULTATIVA. SISTEMA REMUNERATÓRIO DE SUBSÍDIO INCOMPATÍVEL COM ACRÉSCIMOS NÃO PREVISTOS EM ATO NORMATIVO ESPECÍFICO. IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. PRECEDENTES. RECURSO INOMINADO AUTORAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO” (fl. 2, e-doc. 4).



    2. O recorrente alega que teriam sido contrariados o inc. XVI do art. 7º e o § 3º do art. 39 da Constituição da República. 



    Afirma sua pretensão “na declaração incidental de inconstitucionalidade, sob a forma de controle difuso, quando ao Anexo I da Lei Estadual 16.004/2016” (fl. 6, e-doc. 5).



    Assevera que, “de acordo com a Lei 16.004/2016 (...), a remuneração para o pagamento de hora extra é tratada como ‘gratificação’, tendo o seu valor previsto no ANEXO ÚNICO da referida lei, o qual elenca valores que variam de acordo com a classe em que se encontra o servidor. Vê-se uma discrepância exorbitante entre a forma de remuneração imposta pela Carta Magna e o que prescreve a Lei Estadual nº 16.004/2016. A regulamentação estadual do pagamento de hora extra devido ao POLICIAL CIVIL padece de flagrante inconstitucionalidade, porquanto trata-se de valor inferior e completamente destoante do critério de cálculo previsto na Constituição Federal” (fls. 7-8, e-doc. 5).



    Sustenta que “o anexo da Lei nº 16.004/2016 consiste em um quadro descritivo dos valores fixados para a hora extra trabalhada para os cargos de delegado, inspetor e escrivães de polícia, que variam de acordo com a classe ocupada na carreira, quadro esteve transcrito acima na narrativa fática” e que é possível “verificar que a previsão inserta na Lei Estadual nº 16.004/2016, mais precisamente em seu anexo, confronta previsão do art. 7º, XVI c/c art. 39, § 3º da Constituição Federal, porquanto estabeleceu valores fixos para horas extras que, em se considerando o valor da remuneração do policial civil, são aquém do patamar constitucional” (fls. 9-10, e-doc. 5).



    Assinala que “o legislador infraconstitucional poderia estipular o valor da hora extra superior em mais de 50% (cinquenta por cento), mas nunca abaixo desse percentual, como fora feito por meio da Lei nº 16.004/2016, a qual estabelece valor fixo e irrisório, que não atende ao mínimo constitucional a que tem direito todo trabalhador” (fl. 11, e-doc. 5).



    Ressalta que, “independente da designação utilizada, o ‘reforço operacional’ e a ‘gratificação’ indicadas na Lei Estadual nº 16.004/2016 possuem natureza real de serviço extraordinário e hora extra, devendo se enquadrar ao critério do art. 7º, XVI da CF/88” (fl. 15, e-doc. 5).



    Enfatiza que, “ainda que haja voluntariedade do labor extraordinário, tal situação não afasta a inconstitucionalidade que é imposta ao servidor pela Lei Estadual nº 16.004/2016, no que tange ao valor previsto de remuneração. A voluntariedade de adesão ao serviço extraordinário não permite ao legislador infraconstitucional remunerar a hora extra em valor inferior ao que determina a constituição. Levando em consideração até mesmo a legislação estadual supracitada, que regulamenta o serviço extraordinário do policial civil, tal voluntariedade é inclusive mitigada” (fl. 16, e-doc. 5). 



    Argumenta que, “ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.114 de Santa Catarina, que teve como objeto a Lei Complementar nº 611/2013 daquele Estado, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que o pagamento do serviço extraordinário é compatível com o regime de remuneração do servidor por subsídio, não sendo possível que a lei possa impedir o pagamento por horas extras laboradas pelo servidor público. Importante ressaltar que o julgamento em análise tratou da categoria de policiais civis” (fl. 17, e-doc. 5).



    Pede o provimento “ao presente recurso extraordinário, em face da violação, pelo Acórdão recorrido, ao art. 7º, XVI e art. 39, § 3º da Constituição Federal de 1988, com o fim de REFORMAR a decisão recorrida e jugar PROCEDENTES os pedidos do recorrente na presente ação” (fl. 23, e-doc. 5).



    3. O presente recurso foi admitido como representativo da controvérsia, nos seguintes termos:



    “A ação foi ajuizada pela parte recorrente, Servidor Policial Civil do Estado do Ceará, buscando a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 16.004/2016 e o reconhecimento do dever estatal de adimplemento financeiro atinente a eventuais horas extraordinárias desempenhadas, para além da jornada laboral fixada legalmente. 



    Todavia, segundo o recorrente, a decisão desta Turma Recursal Fazendária ofende, de forma direta e frontal, dispositivos da Constituição Federal, quais sejam os arts. 7º, XVI c/c art. 39, § 3º da CF/88, ao passo que afasta genuíno direito social trabalhista aplicável a todos os trabalhadores, inclusive os servidores públicos. 



    Desse modo, tendo em vista a multiplicidade de recursos com esse mesmo objeto e em consonância com o art. 1.036, §1º do Código de Processo Civil, seleciono este recurso extraordinário, por ser admissível e conter abrangente argumentação e discussão a respeito da questão a ser decidida, como representativo da controvérsia, qual seja, a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 16.004/2016 e a viabilidade da percepção de horas extraordinárias por Policiais Civis em exercício de jornada laboral especial com base no art. 7º, inciso XVI da Constituição Federal” (fl. 2, e-doc. 7).



    4.A Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, manifestou-se pelo desprovimento do recurso, nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL CIVIL. SERVIÇO EXTRAORDINÁRIO EM ESCALA ESPECIAL. PRETENSÃO AO PAGAMENTO DO ADICIONAL DE, NO MÍNIMO, 50%, EM CONFORMIDADE COM O QUE DISPÕE O ARTIGO 7º, INCISO XVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL EM DETRIMENTO DA GRATIFICAÇÃO PREVISTA NA LEI Nº 16.004/2016, DO ESTADO DO CEARÁ. DESPROVIMENTO. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS LEGAIS. EXAME DE DIREITO LOCAL. SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE FATOS E PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO PLENO DO STF, CONSOLIDADA NO JULGAMENTO DA ADI 7.356/PE. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (fl. 1, e-doc. 14).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    6. No presente caso, pretende o recorrente a declaração incidental de inconstitucionalidade do Anexo I da Lei estadual n. 16.004/2016, por suposta afronta ao inc. XVI do art. 7º e ao § 3º do art. 39 da Constituição da República.



     



    A referida lei implementou a Gratificação de Reforço Operacional Extraordinário no Estado do Ceará, estabelecendo valores e adesão voluntária dos policias interessados em “participar de escala de serviço fora do expediente normal a que estiver submetido e que efetivamente venha a participar do serviço para o qual seja designado” (redação do art. 80 da Lei n. 12.124/1993 com alteração promovida pelo art. 1º da Lei n. 16.004/2016).



    7. O Tribunal de origem decidiu a controvérsia de acordo com os seguintes fundamentos:



    “(...) com as devidas vênias à posição do juízo a quo e do Ministério Público Estadual e ressalvando o entendimento pessoal deste Relator, que restou vencido em alguns aspectos desse debate, prevalece, pelo princípio da colegialidade, que não merece prosperar a pretensão autoral de declaração de inconstitucionalidade do anexo único da Lei Estadual nº 16.004/2016, a qual trata da instituição de gratificação de reforço operacional extraordinário. 



    A referida lei, em seu Art. 1º, altera o Art. 80 da Lei Estadual nº 12.124/1993, com a redação dada pela Lei Estadual nº 13.789/2006, que passa a vigorar com a seguinte redação:



    ‘Art. 1º. O art. 80 da Lei nº 12.124, de 6 de julho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 13.789, de 29 de junho de 2006, passa a vigorar com a seguinte redação: ‘Art. 80. A Gratificação de Reforço Operacional Extraordinário será devida ao policial civil de carreira que aderir voluntariamente, inscrevendo-se perante a Superintendência da Polícia Civil, para participar de escala de serviço fora do expediente normal a que estiver submetido e que efetivamente venha a participar do serviço para o qual seja designado, nas condições, limites e valores estabelecidos na Lei nº 13.789, de 29 de junho de 2006.’ (NR). Art. 2º O valor da Gratificação de Reforço Operacional Extraordinário observará o disposto no anexo único desta Lei e será reajustado de acordo com as revisões gerais. Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 6º Revogam-se as disposições em contrário’.



    Como se observa, faz-se mister que o(a) policial civil se filie (via adesão), de forma voluntária, perante a Superintendência da Polícia Civil, para participar de escala de serviço fora do expediente normal a que estiver submetido(a). Dessa forma, não se trata de realização de jornada extraordinária, a qual implica em pagamento de horas extras, e, sim, de uma gratificação que o(a) policial receberá caso, voluntariamente, opte pelo sistema diferenciado. 



    Por isso, entendo que deve ser julgado improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade da referida norma. Ao aderir às regras do sistema diferenciado, o(a) policial passa a se beneficiar das vantagens relativas às folgas e aos valores devidos pelo exercício da função fora do horário ordinário.



    Considerando a autonomia federativa atribuída ao Estado do Ceará e a natureza do serviço público em questão – que possibilita regime diferenciado de jornada de trabalho – denota-se que a gratificação questionada e as horas extras constitucionais constituem situações jurídicas distintas. 



    A norma constitucional (Art. 7º, XVI, da CF/88) possui incidência genérica e guia-se, dentre outros aspectos, pela presença de subordinação. A gratificação questionada (anexo único da Lei Estadual nº 16.004/2016) possui incidência específica, existindo enquanto direito subjetivo do(a) servidor(a) que deseje, voluntariamente, participar de regime diferenciado, fazendo a opção expressa por participar de escala para trabalho extraordinário, o que afasta a incidência da norma genérica constitucional. 



    O regime diferenciado, com revezamento de servidores, constitui um regime especial de trabalho. Os servidores que trabalham nesse sistema de plantão possuem vantagens salariais e período de folga elastecida, para compensar a contínua jornada de trabalho.



    A gratificação instituída, portanto, é autônoma e claramente mais específica do que a gratificação por serviço extraordinário (horas extras) constitucional” (fls. 4-5, e-doc. 4).



    8. No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.356, ao analisar dispositivos dos Decretos estaduais ns. 30.866/2007 e 38.438/2012, que estabeleceram “a forma de pagamento e os valores pagos aos Policiais Civis de Pernambuco pelo exercício de plantões laborados no âmbito do Programa Jornada Extra de Segurança (PJES) do Estado de Pernambuco”, o Supremo Tribunal Federal definiu a seguinte tese:



    “Não viola o art. 7º, XVI, da CF, o estabelecimento de programa de jornada extra de segurança com prestação de serviço em período pré-determinado e com contraprestação pecuniária em valor previamente estipulado, desde que a adesão seja voluntária”.



    Naquela assentada, o Ministro Luís Roberto Barroso, autor do voto condutor do acórdão, adotou o seguinte entendimento:



    “(...) os plantões previstos pelas normas questionadas não detêm a natureza de serviços extraordinários, não havendo falar em remuneração com o adicional de 50% (cinquenta por cento) sobre a hora normal trabalhada (art. 7º, XVI, CF). A contraprestação pecuniária em exame, conforme destacado pelo Governador do Estado de Pernambuco, ‘funciona como prêmio ou incentivo, e não como pagamento de horas-extras além da jornada comum’ (fl. 09, doc. 24).



    6. Nessa linha, conforme manifestação da Advocacia-Geral da União, ‘o comando constitucional que estabelece que a remuneração do serviço extraordinário seja superior em, no mínimo, cinquenta por cento à do normal não impede que o legislador estadual institua remuneração específica para os policiais civis que desempenharem, voluntariamente, atividades excedentes às suas atribuições funcionais, sob regime especial de trabalho’. (fl. 12, doc. 27) 



    7. Esse é o segundo traço relevante para a solução da questão jurídica em julgamento. Trata-se de programa de adesão voluntária, sem a produção de efeitos na vida funcional do servidor público. Corresponde, em verdade, a uma solução que concilia, de um lado, a necessidade de contenção de gastos com pessoal e o compromisso com a responsabilidade fiscal, e, de outro, o fortalecimento das ações de defesa e segurança no âmbito do Estado de Pernambuco.



    8. Vale dizer, o regime especial de trabalho decorrente do Programa Jornada Extra de Segurança – PJES não afronta o direito dos policiais civis à percepção de horas extras, uma vez que a adesão ao serviço é voluntária, de modo que o servidor se compromete à prestação de serviço em período pré-definido e com valor de retribuição previamente estipulado.



    9. Por essas razões, renovando as vênias à Ministra Relatora, julgo improcedente o pedido, com a fixação da seguinte tese: “Não viola o art. 7º, XVI, da CF, o estabelecimento de programa de jornada extra de segurança com prestação de serviço em período pré-determinado e com contraprestação pecuniária em valor previamente estipulado, desde que a adesão seja voluntária” (Plenário, DJe 29.9.2023).



    Confira-se, ainda, o seguinte excerto do voto do Ministro Alexandre de Moraes, acompanhando o Ministro Luís Roberto Barroso:



    “No caso dos autos, o regime especial de trabalho decorrente do Programa Jornada Extra de Segurança (PJES) não viola o direito dos policiais civis à percepção de horas extras com adicional de, no mínimo, 50%, já que não se trata de extensão esporádica da jornada de trabalho para atender a necessidades extraordinárias. 



    Na realidade, é um programa de adesão voluntária a regime de trabalho, de modo que o servidor se compromete à prestação de serviço em período pré-definido e com valor de retribuição previamente estipulado em norma. 



    É, portanto, um regime especial de trabalho, com condições preestabelecidas, de natureza suplementar e facultativa, ao qual o servidor policial pode simplesmente não aderir. 



    Consigno, ainda, como bem observado pelo Min. EDSON FACHIN, que a legislação impugnada (conforme o art. 3º do Decreto 38.438/2012), aplica-se tanto a servidores policiais civis quanto a oficiais e praças militares. Ocorre que os policiais militares são regidos por dispositivo constitucional específico (art. 142, § 3º, VIII), que sequer lhes assegura a percepção de remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em cinquenta por cento à do normal. 



    Ante o exposto, pedindo vênias à relatora e aos Ministros que lhe acompanharam, filio-me à divergência inaugurada pelo voto do Min. ROBERTO BARROSO, para julgar IMPROCEDENTE a demanda, declarando a constitucionalidade do art. 2º do Decreto 30.866/2007, bem como do art. 3º e Anexos I, II, III e VI do Decreto 38.438/2012” (Plenário, DJe 29.9.2023).



    Portanto, ao concluir que “A gratificação questionada (anexo único da Lei Estadual nº 16.004/2016) possui incidência específica, existindo enquanto direito subjetivo do(a) servidor(a) que deseje, voluntariamente, participar de regime diferenciado, fazendo a opção expressa por participar de escala para trabalho extraordinário, o que afasta a incidência da norma genérica constitucional” (fl. 5, e-doc. 4), o Tribunal de origem alinha-se ao entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    A mesma compreensão foi adotada pela Procuradoria-Geral da República em seu parecer:



    “(...) o acórdão recorrido não dissentiu da jurisprudência desse Pretório Excelso, no sentido de que a atividade realizada em plantões extraordinários, de caráter voluntário, não se considera prorrogação do expediente normal por necessidade do serviço, podendo ser remunerada de acordo com a gratificação previamente fixada em ato normativo local, sem que se configure ofensa ao art. 37, XVI e ao art. 39, §3º, da Constituição Federal” (fl. 9, e-doc. 14).



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno a parte sucumbente, nesta instância recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual somado ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, ressalvada eventual concessão dos benefícios da justiça gratuita.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora