Tribunal: STF
Processo: ARE 1524284
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-22
Data de publicação: 2024-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO NA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS DOS ADMINISTRADOS. RE Nº 684.612-RG/RJ; TEMA RG Nº 698. VERIFICAÇÃO DA HIPÓTESE NO FEITO. MEDIDA JUDICIAL PROPORCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo em recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO - LICENÇA AMBIENTAL PARA REGULARIDADE DE CEMITÉRIO DO MUNICÍPIO DE PACATUBA - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE EM PARTE, PARA QUE O MUNICÍPIO PROVIDENCIE, NO PRAZO DE 12O DIAS, A COMPROVAÇÃO: I) DO PROTOCOLO, NA ADEMA, DO REQUERIMENTO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DOS CEMITÉRIOSDA CIDADE, QUE DEVERÁ SER INSTRUÍDO COM OS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS PARA FINS DE OBTENÇÃO DAS LICENÇAS AMBIENTAIS; II) DA LIMPEZA DOS CEMITÉRIOS E A DA RETIRADA DE LIXO PERIÓDICA E PERMANENTE; III) DA ADEQUAÇÃO DOS MUROS DOS CEMITÉRIOS A ALTURA MÍNIMA DE 02 METROS E MEIO; IV) DA LOTAÇÃO PERMANENTE DE ADMINISTRADORES E VIGILANTES PARA OS CEMITÉRIOS; E V) DA ELABORAÇÃO DE PLANO DE VIDA E GESTÃO DOS CEMITÉRIOS - PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL – REJEITADA – ARGUIÇÃO DE SEPARAÇÃO DOS PODERES – PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL – DILAÇÃO DE PRAZO – RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO - POR UNANIMIDADE.” (e-doc. 8).



    2. No recurso extraordinário, o recorrente aponta ofensa ao art. 2º da Constituição da República, afirmando contrariado o princípio da equiparação dos Poderes, ante a indevida intervenção do Poder Judiciário na Administração Pública.



    2.1. Assevera que, por versar a demanda sobre os cemitérios do Município, cabe ao próprio ente a discricionariedade “para escolher as obras prioritárias”, tendo em vista o reflexo nas contas públicas.



    2.2. Narra que o Colegiado de origem deixou de observar, também, o princípio da reserva do possível, considerando que “pretende obrigar o recorrente a efetuar uma infinidade de ações, as quais são de fato super onerosas aos cofres públicos de um município tão pequeno, ou seja, ultrapassam as condições financeiras do Município, sendo impossível a sua implementação”. 



    2.3. Sustenta não possuir verbas disponíveis para fazer as obras de regularização e recuperação, na forma a que foi condenado, mas que tem implementado “novas ações de limpeza e conservação das áreas do entorno de diversos dos cemitérios do município de Pacatuba”.



    2.4. Discorre sobre a interferência do Judiciário no exercício das funções do Executivo, a partir da autonomia do Município, “que resulta na capacidade de auto-organização e normatização própria, autogoverno e auto-administração“.



    2.5. Ao final, requer o provimento do extraordinário a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais.



    É o relatório. 



    Decido.  



    3. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República.  



    4. Em aprofundamento da refutada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que se refere à proteção do meio ambiente e da saúde pública.  



    5. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).   



    6. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedente desta Suprema Corte:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).  



    7. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, no qual fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).“



    (RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023; grifos acrescidos).



    8. Guardadas tais balizas, verifica-se que, no acórdão recorrido, em confirmação do Juízo de 1º Grau, foi ordenada ao Município de Pacatuba/SE a obtenção de licenciamento ambiental dos cemitérios públicos locais junto à Adema, em prol da preservação do meio ambiente e do resguardo da saúde pública, salvaguardas imprescindíveis a essa espécie de estabelecimento. Confira-se, inicialmente, trecho da sentença a respeito da hipótese analisada:  



    “Cuida-se de Ação Civil Pública (ACP), por meio da qual o MP busca a condenação do réu a adotar as medidas necessárias à regularização dos 07 cemitérios localizados no Município de Pacatuba/SE. Não há controvérsia quanto a responsabilidade do requerido pela regularização dos cemitérios descritos na inicial. O ponto em que as partes divergem é o efetivo empreendimento das diligências necessárias à regularização do licenciamento ambiental dos cemitérios do Município de Pacatuba. 



    Nada obstante, cumpre asseverar que o dever de regularização está previsto no art. 30, VIII, da CF, que diz: “Art. 30. Compete aos Municípios: (...) VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”. 



    Dessa forma, e em razão do poder de polícia, a instalação e a administração dos cemitérios, são de responsabilidade do Município, de modo que, ainda que seja exercida por particulares, subsiste o poder-dever de fiscalização da Administração Pública Municipal.



    Os cemitérios são áreas de sepultamento de cadáveres e devem ser submetidos ao processo de licenciamento ambiental devido a possibilidade de expor o solo, as águas e a população a riscos, tais quais doenças advindas da exposição de materiais orgânicos e inorgânicos com potencial contaminante, o necrochorume decorrente da composição de cadáveres e os metais expedidos pela decomposição, que afetam diretamente o equilíbrio do solo.



    (...)



    Ao que consta nos autos, conforme Relatório de Fiscalização Ambiental 33343/2019-7375 emitido pela ADEMA (fls. 270/277 e 496/500), por se tratar de uma atividade de alto impacto ambiental, para adequação dos cemitérios aos aspectos técnicos ambientais previstos nas resoluções do CONAMA, é preciso iniciar o processo de regularização ambiental. 



    Nada obstante a flagrante necessidade de regularização dos cemitérios locais, observa-se que até o momento o demandado não cumpriu as determinações da decisão liminar.



     O fato é que não há nada que indique que o demandado empreendeu todas as diligências necessárias para resolução das irregularidades apontadas pelo MP, a fim de adotar condições mínimas de funcionamento, e de disponibilizar a documentação para o licenciamento ambiental. 



    Friso, inclusive, que, embora às fls. 547/549, o MUNICÍPIO tenha informado que estava dando continuidade às tratativas restantes para a regularização das licenças ambientais, não produziu provas das suas alegações, pois sequer comprovou o pagamento de todas as guias referentes aos processos de licenciamento ambiental dos 07 cemitérios, apesar de especificamente intimado para tanto. 



    Dessa forma, a procedência parcial dos pedidos formulados na inicial é medida que se impõe.” (e-doc. 5). 



    9. Ainda, a fundamentação do acórdão recorrido:



    “O Município de Pacatuba alegou a preliminar de ausência de interesse público do Órgão Ministerial, uma vez que algumas medidas já estão sendo adotadas. 



    É sabido que o pressuposto processual do interesse de agir subdivide-se em interesse-necessidade e interesse-adequação. 



    O interesse-necessidade está presente no caso em apreço, tendo em vista que a instalação e a gestão de cemitérios, que cabe aos Municípios em relação aos cemitérios públicos, caracterizam-se como atividades potencialmente poluidoras, considerando-se, dentre outros fatores, que a decomposição dos cadáveres produz efluentes líquidos e gasosos altamente poluentes podem potencialmente degradar o meio ambiente, prejudicando a saúde da população caso não descartados adequadamente. 



    No caso do Município de Pacatuba, evidencia-se a falha do ente municipal, seja na gestão dos cemitérios públicos (sem licenciamento ambiental, superlotados, sem controle dos sepultamentos, e sem manutenção e funcionamento adequados), seja em relação a sua omissão na fiscalização dos cemitérios clandestinos, o que causa danos não somente à saúde pública, mas também ao meio ambiente. 



    Outrossim, os documentos acostados ao procedimento extrajudicial anexo ao presente evidenciam que não foram realizadas todas as determinações indicadas pela ADEMA, a fim de que sejam regularizados os cemitérios locais, inclusive a construção de novos cemitérios. 



    Já o interesse-adequação, revela-se igualmente satisfeito, pois a ação foi proposta na via adequada, em que há compatibilidade entre o rito processual e o pedido formulado.



     Dessa forma, entendo que a presente preliminar deve ser rejeitada. 



    No mérito, aduz a impossibilidade da ingerência do Poder Judiciário na Esfera Administrativa. Primeiramente tenho meu entendimento firmado que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 



    Nesta seara, a concretização do texto constitucional não é dever apenas do Poder Executivo e Legislativo, mas também do Judiciário. É certo que, em regra, a implementação de política pública é da alçada do Executivo e do Legislativo, todavia, na hipótese de injustificada omissão e/ou fiscalização, o Judiciário deve e pode agir para forçar os outros poderes a cumprirem o dever constitucional que lhes é imposto. 



    Por conseguinte, a Constituição Federal prevê o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo:



    (...)



    Ressalte-se que a responsabilidade civil em matéria ambiental além de objetiva é solidária, porquanto no texto do art. 14, § 1º, da Lei da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), o “poluidor” é obrigado a reparar ou indenizar, independentemente de culpa, os danos causados ao meio ambiente e a terceiros afetados pela atividade poluidora. 



    A Resolução CONAMA nº 335/2003 dispõe sobre o licenciamento ambiental de cemitérios, trazendo condições e requisitos para funcionamento do serviço público. 



    A Resolução CEMA n.º 33/2014 disciplinou o licenciamento no âmbito do Estado de Sergipe, trazendo as seguintes regras no seu art. 7º:



    (...)



    O ponto controvertido da lide é que os cemitérios do Município de Pacatuba não estão regularizados, podendo causar prejuízos à saúde da população daquele município, bem como ao seu meio ambiente. De forma que que se faz necessário para promover as suas adequações de acordo com as indicações da ADEMA. 



    Neste sentido, as provas documentais trazidas, entre elas o Relatório da ADEMA (págs. 495/503), concluem que aadequação dos cemitérios aos aspectos técnicos ambientais previstos nas resoluções Conama implica medidas como: impedimento de novos sepultamentos, plano de encerramento das atividades e aquisição de novas áreas para implantação de um novo cemitério. Sendo assim, o município de Pacatuba deverá entrar com pedido de licenciamento para iniciar processo de regularização ambiental.



    (...)



    Pois bem, evidenciadas as irregularidades nos cemitérios do Município de Pacatuba, se faz necessária adotar as medidas impostas na sentença da magistrada de 1º grau, bem como obedecer aos trâmites legais para obter a referida licença ambiental, para todas as regularizações. 



    Assim, em se tratando de políticas públicas que visam à correção de uma situação concreta em que se discute a omissão do Poder Público na garantia dos direitos fundamentais da população, não se configura violação do princípio da separação de poderes.



    (...)



    Frise-se que a questão vem sendo tratada, em conjunto, pela ADEMA e pelo Ministério Público, já tendo havido diversas diligências através de audiências públicas, concessões de prazos e demais avenças, porém, até o presente momento, os problemas estão longe de serem resolvidos. 



    No que tange à alegação ao Princípio da Reserva do Possível, tem-se que também não deve prosperar. 



    Como é sabido, para aplicação do Princípio da Reserva do Possível, não basta a mera alegação de que não pode arcar com as despesas estabelecidas na decisão judicial, devendo haver a efetiva comprovação da impossibilidade, o que não aconteceu no presente caso.



    (...)



    Além disso, o referido princípio não pode ser invocado para eximir o Ente Público da obrigação de efetivação de direitos sociais mínimos, a exemplo dos direitos constitucionais à saúde, à integridade física e a um meio ambiente ecologicamente equilibrado da população local.



    Ademais, alega o apelante que o prazo de 120 (cento e vinte) dias não é suficiente para sanar as irregularidades listada pelo Órgão Ministerial, podendo o Magistrado, diante da complexidade do caso dilatar o prazo, adequando-os as necessidades do conflito ao caso concreto, conforme redação do artigo supra citado.



      In casu, foi suspendida a presente demanda por duas vezes pelo prazo de 120 (cento e vinte) dias, cada, a fim de que o Município apelante pudesse cumprir com as medidas determinadas pelo magistrado a quo. 



    Entretanto, mesmo após 240 (duzentos e quarenta) dias, não houve cumprimento por parte do requerido. 



    Com base nisso, é que reputo razoável o prazo de 120 (cento e vinte) dias estabelecido no comando judicial para o Município de Pacatuba comprovar: I - do protocolo, na ADEMA, do requerimento de licenciamento ambiental dos cemitérios da cidade, que deverá ser instruído com os documentos necessários para fins de obtenção das licenças ambientais devidas, II – da limpeza dos cemitérios e a da retirada de lixo periódica e permanente; III – da adequação dos muros dos cemitérios a altura mínima de 02 metros e meio; IV – da lotação permanente de administradores e vigilantes para os cemitérios; e V – da elaboração de Plano de Vida e Gestão dos Cemitérios. 



    Ante o exposto, conheço do recurso interposto para negar provimento, mantendo a sentença em todos os seus termos.” (e-doc. 8).



    10. Nesses moldes, fundamentada situação de precariedade na regularidade ambiental dos cemitérios, justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.  



    11. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários advocatícios de sucumbência, com fundamento no art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.  



    Publique-se.



    Brasília, 22 de novembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator