Tribunal: STF
Processo: ARE 1512299
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-10
Data de publicação: 2024-10-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, assim ementado (Doc. 27):



    “EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSOS DE APELAÇÃO. REPORTO. ISENÇÃO DO ICMS. CONVÊNIO DE ICMS/CONFAZ N° 151/2008 E NO DECRETO ESTADUAL N° 28.220/2009. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO À SEGURANÇA JURÍDICA E À PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA EM FACE DA FAZENDA PÚBLICA. ESCALONAMENTO E SUCESSÃO. POSSIBILIDADE. ART. 85, §§ 3.° E 5.° DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. RECURSOS CONHECIDOS E RECURSO DO ESTADO DO AMAZONAS DESPROVIDO E RECURSO DE CHIBATA NAVEGAÇÃO E COMÉRCIO LTDA PROVIDO. 



    - Embora alegue a impossibilidade de conceder a isenção por ausência de lei específica, fora o próprio Estado do Amazonas que optou por disciplinar a matéria em decreto, qual seja, o Decreto Estadual n° 28.220/2009, não sendo admissível que, passados vários anos e após reconhecer o direito do contribuinte ao benefício fiscal — tendo inclusive liberado a mercadoria sem a cobrança do imposto — venha a Secretaria da Fazenda alegar que as normas que amparam tal direito são eivadas de vícios.



    - No caso dos autos, o Estado, ao intimar a parte autora para apresentar uma Retificação da Declaração Amazonense de Importação, inclusive em relação às Declarações de Importação que já havia concedido a sobredita isenção, comprometeu a segurança jurídica e a legítima confiança de seus atos aos particulares, o que não pode ser albergado pelo Poder Judiciário.



    - A razão explicitada pela autoridade administrativa para exigir a retificação da declaração de importação (e, portanto, para exigir o ICMS sobre a importação) foi o não enquadramento dos bens como utilizáveis em processo produtivo, mas sim a ausência de preenchimentos dos requisitos no art. 8.° XI e § 2.° da LC. 19/97.



    - No caso dos autos, a r. Sentença deveria ter fixado os honorários nos termos do art. 85, §§ 3º e 5º, porquanto a Fazenda Pública figura como parte no feito, observadas as faixas progressivas e escalonadas estabelecidas na lei processual, com base no proveito econômico obtido pelo autor.



    - Devem ser fixados os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) do valor do proveito econômico obtido até 200 (duzentos) salários mínimos (art. 85, § 3.° I, CPC); em 8% (oito por cento) do valor que exceder os 200 (duzentos) salários mínimos até 2.000 (dois mil) salários mínimos (art. 85, § 3.° II, CPC); 5% (cinco por cento) do valor que exceder os 2.000 (dois mil) salários mínimos até 20.000 (vinte mil) salários mínimos (art. 85, § 3.° III, CPC); 3% (três por cento) do valor que exceder os 20.000 (vinte mil) salários mínimos até 1000.000 (cem mil) salários mínimos (art. 85, § 3.° IV, CPC) e 1% (um por cento) do valor que exceder os 100.000 (cem mil) salários mínimos (art. 85, § 3.0 IV, CPC), tudo isso considerando a simplicidade da causa, instruído o feito apenas com prova documental, o tempo de duração da demanda, bem como o trabalho desenvolvido por ambos advogados.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 31), foram rejeitados (Doc. 38).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 41), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, ESTADO DO AMAZONAS alega que o acórdão recorrido violou o art. 150, §6º, da CF/1988, por entender que o fato de os Convênios CONFAZ terem sido ratificados por Decreto do Chefe do Executivo Estadual é suficiente para o gozo de benefícios fiscais, ainda que inexistente lei específica (Doc. 41, fl. 4). 



    Sustenta que “a concessão de benefício objeto de convênio do CONFAZ não se aperfeiçoa com a simples internação deste ato em cada Estado signatário, pois a Constituição exige lei específica no âmbito do próprio ente federativo” (Doc. 41, fl. 9). 



    Defende que, “embora o Estado do Amazonas tenha passado a ser signatário do Convênio CONFAZ n° 28/2005, através do Convênio CONFAZ n° 151/2008 e da ratificação pelo Decreto Estadual n° 28.220/2009, os benefícios ali previstos não foram instituídos por lei, como determina art. 150, § 6° da CF/88” (Doc. 41, fl. 9).



    Ao final, requer a reforma do acórdão recorrido.



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem, inadmitiu o apelo extremo aos fundamentos de que (a) “o acórdão vergastado 
foi decidido em consonância com a jurisprudência da Corte Superior, incidindo na hipótese a Súmula n. 83/STJ”; e (b) as razões do extraordinário não impugnaram todos os fundamentos do acórdão recorrido (Doc. 50).



    No Agravo, a parte recorrente refutou todos os fundamentos da decisão agravada (Doc. 57). 



    É o relatório. Decido. 



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, a respeito dos Convênios do CONFAZ, o Plenário desta SUPREMA CORTE, por ocasião do julgamento da ADI 5929 (Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 6/3/2020), por unanimidade, reconheceu sua natureza meramente autorizativa quanto à concessão de incentivo fiscal referente ao ICMS, sendo imprescindível a manifestação do Poder Legislativo local para validade do benefício fiscal. Eis a ementa do julgado: 



    “CONCESSÃO INCENTIVO FISCAL DE ICMS. NATUREZA AUTORIZATIVA DO CONVÊNIO CONFAZ. 1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESPECÍFICA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. 2. TRANSPARÊNCIA FISCAL E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA-ORÇAMENTÁRIA. 



    1. O poder de isentar submete-se às idênticas balizar do poder de tributar com destaque para o princípio da legalidade tributária que a partir da EC n. 03/1993 adquiriu destaque ao prever lei específica para veiculação de quaisquer desonerações tributárias (art. 150 §6º, in fine).



    2. Os convênios CONFAZ têm natureza meramente autorizativa ao que imprescindível a submissão do ato normativo que veicule quaisquer benefícios e incentivos fiscais à apreciação da Casa Legislativa.



    3. A exigência de submissão do convênio à Câmara Legislativa do Distrito Federal evidencia observância não apenas ao princípio da legalidade tributária, quando é exigida lei específica, mas também à transparência fiscal que, por sua vez, é pressuposto para o exercício de controle fiscal orçamentário dos incentivos fiscais de ICMS.



    4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI 5929, Tribunal Pleno, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 6/3/2020) 



    Colhem-se, por sua clareza e exatidão, os seguintes trechos do voto condutor do referido acórdão: 



    “No âmbito do regime jurídico dos incentivos fiscais de ICMS, questão há muito polêmica diz respeito à recepção na legislação interna dos Estados dos convênios celebrados no âmbito do CONFAZ: se por meio de Decreto do Executivo ou de Decreto Legislativo. 



    Nessa perspectiva, analisam-se os artigos 150, § 6º e 155, § 2º, XII, g, da Constituição Federal. Neste, estabelece-se que isenções, incentivos e benefícios de ICMS serão regulados por lei complementar; naquele, é declarado que isenções de impostos serão concedidas por lei específica, “sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2º, XII, g”. Assim, busca-se compreender qual o sentido da interpretação da parte final do dispositivo: se a concessão de benefícios de ICMS satisfaz-se com o autorizo do CONFAZ prescindindo, assim, lei específica ou, além do convênio, demanda-se, necessariamente lei específica. 



    Adotando a primeira interpretação, grande parte dos estados institui o incentivo fiscal por Decreto do Executivo. Em Comentários à Constituição do Brasil, entende-se que, da leitura da Constituição Federal, conclui-se que casos de isenção em matéria de ICMS são exceção à exigência de lei específica, o que seria uma violação ao princípio da legalidade tributária (CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. Comentários à Constituição do Brasil. SaraivaJur, 2018, p. 1834). 



    No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 672-2/RJ, Rel. Ministro Carlos Velloso, em 1996, entendeu que a exigência de ratificação de convênios pela Assembleia Legislativa dos Estados seria inconstitucional. 



    No entanto, hoje, fazendo-se uma interpretação sistêmica da Constituição, principalmente após a Emenda Constitucional n. 3 de 1993, que inseriu o parágrafo sexto ao artigo 150, a jurisprudência retro transcrita merece ser revisitada. 



    É certo que isenções, benefícios e incentivos de ICMS não podem ser concedidas de forma unilateral: para que surjam de forma válida, é necessário que convênios sejam celebrados pelos Estados e pelo Distrito Federal, o que permite deliberação e consenso entre eles, evitando o que restou conhecido como “guerra fiscal”. A ratificação pelo Poder Executivo é, portanto, necessária. 



    No entanto, de acordo com o que ensina o professor Roque Antônio Carrazza, convênios somente passam a ter eficácia mediante a aprovação das Assembleias Legislativas dos Estados e Câmara Legislativa do Distrito Federal. É apenas essa ratificação do Poder Legislativo que faz com que eles integrem o ordenamento jurídico interno dos Estados e do Distrito Federal (CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. Malheiros Editores, 2015, p. 1061). 



    Nessa perspectiva, convênios, isoladamente, não concedem isenção de ICMS, mas sim atuam como um pressuposto para que a concessão aconteça. A edição de incentivos fiscais de ICMS constitui, então, um ato normativo complexo, demandando a integração de órgãos dos Poderes Executivo e Legislativo. 



    Dessa forma, pode-se adotar a interpretação segundo a qual a concessão de benefícios de ICMS não dispensa lei específica. Alerta Lucas Bevilacqua, em obra dedicada ao tema, que “não são os convênios que dão força normativa às deliberações tomadas, sendo esses conteúdos meramente autorizativos e demandando, assim, um procedimento de internalização em cada um dos Estados, até mesmo como medida de controle do Poder Legislativo” (BEVILACQUA, Lucas. Incentivos fiscais de ICMS e desenvolvimento regional. São Paulo: Quartier Latin/IBDT, 2013, pp. 71-72). 



    […] 



    No direito tributário não é diferente: todo ato administrativo tributário deve se encontrar em uma norma legal. A legalidade tributária foi reforçada pelo artigo 150, inciso I, da Constituição Federal, segundo o qual é vedado a pessoas políticas exigir ou aumentar tributo sem que lei o estabeleça. Assim entende Roque Antônio Carrazza, para quem “qualquer exação deve ser instituída ou aumentada não simplesmente com base em lei, mas pela própria lei. Noutras palavras, o tributo há de nascer diretamente da lei, não se admitindo, de forma alguma, a delegação ao Poder Executivo da faculdade de instituí-lo ou, mesmo, aumentá-lo” (CARRAZZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. Malheiros Editores, 2015, p. 284). 



    Dessa forma se posiciona o Supremo Tribunal Federal, que reconhece a importância do Poder Legislativo no processo que concede isenção de ICMS. Nessa perspectiva: 



    […] 



    A exigência de submissão do convênio à Casa Legislativa evidencia respeito não apenas ao princípio da legalidade tributária, quando é exigida lei específica, mas também à transparência fiscal que, por sua vez, é pressuposto para o exercício de controle fiscal-orçamentário dos incentivos fiscais de ICMS.” 



     



    Sobre a internalização dos Convênios do CONFAZ pelos Estados da Federação e pelo Distrito Federal, assim dispõe a Lei Complementar Federal 24/75: 



    “Art. 4º - Dentro do prazo de 15 (quinze) dias contados da publicação dos convênios no Diário Oficial da União, e independentemente de qualquer outra comunicação, o Poder Executivo de cada Unidade da Federação publicará decreto ratificando ou não os convênios celebrados, considerando-se ratificação tácita dos convênios a falta de manifestação no prazo assinalado neste artigo. 



    § 1º - O disposto neste artigo aplica-se também às Unidades da Federação cujos representantes não tenham comparecido à reunião em que hajam sido celebrados os convênios. 



    § 2º - Considerar-se-á rejeitado o convênio que não for expressa ou tacitamente ratificado pelo Poder Executivo de todas as Unidades da Federação ou, nos casos de revogação a que se refere o art. 2º, § 2º, desta Lei, pelo Poder Executivo de, no mínimo, quatro quintos das Unidades da Federação.”



    No julgamento da ADPF 198, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, esta SUPREMA CORTE consolidou sua jurisprudência no sentido de que a Lei Complementar Federal 24/75, inclusive o disposto em seu art. 4º supracitado, foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. Veja-se a ementa do referido julgado: 



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. § 2º DO ART. 2º E ART. 4º DA LEI COMPLEMENTAR N. 24/75. NORMAS ANTERIORES À CONSTITUIÇÃO DE 1988. CABIMENTO DA ADPF. ICMS. EXIGÊNCIA DE UNANIMIDADE ENTRE OS ENTES FEDERADOS REPRESENTADOS NO CONFAZ PARA A CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO CONCESSIVO DE BENEFÍCIO FISCAL. RATIFICAÇÃO POSTERIOR DO ACORDO POR DECRETO LOCAL. EFETIVIDADE DO DISPOSTO NA AL. G DO INC. XII DO § 2º DO ART. 155 DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. RECEPÇÃO DAS NORMAS IMPUGNADAS PELO ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL VIGENTE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO FEDERATIVO E DEMOCRÁTICO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL JULGADA IMPROCEDENTE.” (ADPF 198, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 06/10/2020) 



    Verifica-se, desse modo, que a Lei Complementar 24/75, recepcionada pela Constituição Federal de 1988, conforme jurisprudência desta SUPREMA CORTE, autoriza a edição de Decreto do Poder Executivo para ratificar os benefícios fiscais autorizados pelo CONFAZ no âmbito dos Estados e do Distrito Federal. 



    Em caso semelhante ao dos autos, em que também se questionava a internalização de Convênio do CONFAZ por meio de Decreto do Poder Executivo estadual em face do princípio da legalidade, cite-se o seguinte precedente: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVÊNIO ICMS 91/91. ISENÇÃO DE ICMS. REGIME ADUANEIRO ESPECIAL DE LOJA FRANCA. "FREE SHOPS" NOS AEROPORTOS. PROMULGAÇÃO DE DECRETO LEGISLATIVO. ATENDIMENTO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. 



    1. Legitimidade, na hipótese, da concessão de isenção de ICMS, cuja autorização foi prevista em convênio, uma vez presentes os elementos legais determinantes para vigência e eficácia do benefício fiscal.



    2. Recurso extraordinário conhecido, mas desprovido.” (RE 539.130, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma, DJe de 5/2/2010)



    Por fim, o Tribunal de Origem também fundamentou o seu entendimento amparando-se no Princípio da proteção à confiança e na Teoria dos Motivos determinantes, conforme se lê dos seguintes trechos a seguir transcritos (fls. 6-7, Doc. 27): 



    “Ademais, mais além do fundamento da boa-fé administrativa, houve ainda a afronta ao princípio da proteção à confiança. Isso porque o cidadão, dentro do contexto democrático promulgado pelo Estado de Direito de 1988, confia em que os atos praticados pelo Administrador Público sejam lícitos, respeitando os princípios vigentes, nos termos do caput, do art. 37, da CF/88. 



    Quanto à teoria dos atos próprios, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que ela "impede que a administração pública retorne sobre os próprios passos, prejudicando os terceiros que confiaram na regularidade do seu procedimento". (STJ, 4ª Turma, Ministro Ruy Rosado de Aguiar, REsp. 141.879/SP, D.J 22.06.1998).



    Nesse sentido, merece destaque, inclusive, que a atitude do Ente Estatal feriu o princípio de presunção de legitimidade que reveste os atos administrativos em geral, isto é, a análise de que a interpretação e aplicação da norma jurídica, pela administração, foram corretas.



    (…)



    No caso dos autos, o Estado, ao intimar a parte autora para apresentar uma Retificação da Declaração Amazonense de Importação, inclusive em relação às Declarações de Importação que já havia concedido a sobredita isenção, comprometeu a segurança jurídica e a legítima confiança de seus atos aos particulares, o que não pode ser albergado pelo Poder Judiciário.



    Por fim, ad argumentandum tantum, ainda que fosse ultrapassada essa premissa, assevero que a tese do Estado do Amazonas de que necessária a exigência do tributo, sob a alegação de inexistência de lei, violou ainda a Teoria dos Motivos Determinantes.



    (…)



    Com efeito, a razão explicitada pela autoridade administrativa para exigir a retificação da declaração de importação (e, portanto, para exigir o ICMS sobre a importação) foi o não enquadramento dos bens como utilizáveis em processo produtivo, mas sim a ausência de preenchimentos dos requisitos no art. 8.° XI e § 2.° da LC. 19/97.



    Assim, analisando os argumentos sustentados pelo Estado do Amazonas ao longo da exordial, verifica-se que a Administração, está alterando o motivo ensejador do ato administrativo, em contradição com a Teoria dos Motivos Determinantes.



    Ora, uma vez apresentado o motivo para a prática do ato administrativo a validade deste resta vinculada às razões de fato e de direito apresentadas.”



    No RE, a parte recorrente limitou-se a argumentar o seguinte (fl. 12, Doc. 41): 



    “Não se pode suscitar a teoria dos motivos determinantes ou a legítima confiança dos administrados para manter isenção concedida ao arrepio da Carta e da lei. Inclusive porque o despacho que concede benefício fiscal deve ser revogado de ofício, sempre que se apure que o beneficiado não satisfazia as condições ou requisitos para a concessão do favor.”



    Verifica-se, desse modo, que as razões recursais não impugnaram, de forma específica, todos os fundamentos do acórdão recorrido, o que atrai a incidência, ao caso, da Súmula 283/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles), pois o recurso deixou incólume argumentos aptos por si sós a sustentar o julgado. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11).



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de outubro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente