Tribunal: STF
Processo: MS 37881
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-27
Data de publicação: 2024-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental interposto em face de decisão por mim proferida, que concedeu a ordem pleiteada em mandado de segurança impetrado por Maria Ester Mena Barreto Camino, contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, Deputado Arthur Lira, que implicou em sua exoneração.



    De forma sucinta, a impetrante relatou que prestou concurso público no ano de 1989 (Edital CD nº 1/89) para provimento de cargo em comissão de Assessor Legislativo, o qual previa, em seu edital, que os habilitados no concurso também seriam incluídos em cargo de provimento efetivo no Quadro de Servidores da Câmara dos Deputados, “salvo opção contrária ou impedimento legal (candidato com idade acima de 50 anos na data da inscrição, que não seja ocupante de cargo ou emprego público, nos termos da Lei 6.334, de 31 de março de 1976)”.



    Mencionou que, por ocupar cargo público na Procuradoria do Distrito Federal, optou por tomar posse apenas no cargo em comissão e que, embora tenha ocorrido diversas mudanças na estrutura funcional do órgão desde sua posse, continuou a exercer, por 32 (trinta e dois) anos consecutivos, cargo de natureza comissionada na Assessoria Legislativa da referida Casa.



    Contou que, em 5 de fevereiro de 2021, foi surpreendida por Ato da Mesa que a exonerou de seu cargo, ao arrepio dos direitos que a amparavam, decorrentes da sua aprovação em concurso público.



    Aduziu possuir direito líquido e certo a ocupar o referido cargo, com base na Lei 7.588/87, que autorizou o provimento dos cargos em comissão de Assessor Legislativo por meio de concurso público. Suscitou, ademais, a aplicação do princípio da segurança jurídica ao seu caso, tendo em vista o decurso de mais de três décadas desde o provimento de seu cargo.



    Foram prestadas informações pela Câmara dos Deputados e a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem.



    Proferi decisão de mérito em 17 de agosto de 2023, na qual concedi a segurança pleiteada e determinei o retorno da impetrante ao cargo anteriormente ocupado.



    Na oportunidade, mencionei que, ainda que o concurso tenha sido realizado para o provimento de cargo em comissão, as particularidades dos autos mereciam um olhar sob a perspectiva do princípio da segurança jurídica.



    Entendi que a admissão da impetrante não se deu com base na conveniência e oportunidade do agente público de nomear servidores para ocupar cargos de livre nomeação e exoneração, uma vez ter sido fundamentada na comprovação de atributos técnicos para o cargo, mediante aprovação em concurso público, realizado em 1989.



    Citei precedente desta Casa em que a Corte decidiu por preservar situação criada administrativamente (no caso, processo seletivo para contratação pela INFRAERO), por reconhecer a necessidade de aplicação de um componente de ética jurídica nas relações jurídicas de direito público. 



    Consignei também que essa circunstância, aliada ao transcurso de um longo tempo, terminou por imprimir aparência de legalidade aos atos administrativos assumidos durante todo o período em questão. (MS 22.357, de minha Relatoria, Pleno, Dj 5.11.2004)



    Do mesmo modo, no caso dos autos, destaquei que a impetrante ingressou na Câmara dos Deputados em 19.4.1991, após aprovação em concurso público realizado em 1989. No edital, havia previsão no sentido de facultar à aprovada a preservação do seu vínculo efetivo de origem pelo exercício de opção para ocupar apenas o cargo em comissão para o qual realizado o certame. 



    Após mais de trinta anos, a despeito de diversas reestruturações na carreira dos servidores da Câmara dos Deputados, entendi que foi legitimamente criada expectativa por parte da impetrante de continuar a desempenhar a função para a qual foi aprovada em certame público.



    Nesses termos, pontuei que não se pode admitir que a Administração pratique conduta que, além de incompatível com os atos administrativos adotados ao longo desse período, caracteriza verdadeira surpresa às justas expectativas da impetrante.



    Consignei ainda que o nosso ordenamento jurídico, à luz dos princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, abomina a adoção de comportamentos contraditórios (venire contra factum proprium) e que a coerência deve orientar o modo de agir do Administrador Público, de modo a preservar a confiança e a legítima expectativa dos administrados.



    Por fim, concluí que a situação é sui generis e, considerando não haver informação nos autos de outros servidores na mesma condição, reiterei incidirem no caso os princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da vedação aos comportamentos contraditórios por parte da Administração Pública. (eDOC 51, id ad9327b6)



    Ao final, determinei à autoridade coatora que providenciasse o imediato retorno da impetrante ao cargo anteriormente ocupado.



    Contra essa decisão o Presidente da Câmara dos Deputados interpôs o presente agravo regimental (eDOC 57, id 0bcbd4d5), no qual informa que o Cargo de Natureza Especial - 07, anteriormente ocupado pela impetrante, foi extinto, pelo Ato da Mesa 51, de 19.4.2023. (eDOC 59, id 741ece48).



    Defende que não há expectativa legítima da impetrante em continuar ocupando cargo em comissão, dada sua natureza demissível ad nutum. Alega ausência de direito líquido e certo à estabilidade no cargo ocupado, sobretudo na condição de acumulação ilegal de cargos públicos, em razão de sua aposentadoria na Procuradoria-Geral do Distrito Federal.



    Aduz que:



    “O edital do concurso ao qual se submeteu a impetrante, como já mencionado, deixava evidente a opção entre o cargo efetivo com exercício concomitante de cargo em comissão ou a posse apenas em cargo em comissão (cargo de Assessor Legislativo de provimento em comissão), opção esta exercida pela impetrante em razão de impedimento de acumulação com o cargo efetivo que preferiu manter na Procuradoria do Distrito Federal.



    (...)



    Vale asseverar que a impetrante jamais fez a opção pelo cargo efetivo nesta Casa, em razão da sua preferência por manter o cargo efetivo na Procuradoria do Distrito Federal. Por esse motivo foi tratada como servidora cedida na Câmara dos Deputados para ocupar o cargo comissionado, sem que isso representasse acumulação ilegal.



    (...)



    Impende destacar, que, no histórico do exercício do cargo nesta Casa pela impetrante, não houve questionamento sobre a condição do provimento em comissão e da característica demissibilidade ad nutum do posto. Ao revés, sempre foi muito evidente a informação recebida pela impetrante de que o cargo que ocupava tinha a condição de um provimento em comissão e não tinha estabilidade. A impetrante se beneficiou durante todo esse tempo da acumulação com o cargo efetivo que exercia na Procuradoria do Distrito Federal, e, ao fim, se contrapõe a essa mesma condição que lhe beneficiou” (eDOC 57, p; 7-18, ID: 0bcbd4d5)



    Sustenta ser necessária a integração da decisão agravada para a indicação das consequências práticas da decisão, dentre elas “(i) possibilidade de aposentadoria compulsória; (ii) regime de disponibilidade; (iii) acumulação de cargos; (iv) aplicação do teto constitucional à acumulação”. 



    Pugna-se, ao final, pela reconsideração da decisão agravada ou pelo provimento do recurso, para que seja denegada a segurança alvitrada. Subsidiariamente, requer a aplicação dos arts. 21 e 23 da LINDB para esclarecer os pontos acima elencados.



    Em contrarrazões, a impetrante alega que “a liberdade de exoneração deve ser precedida de idêntico critério na admissão do titular do cargo, o que não se configura no caso concreto enfrentado”. Nesses termos, afirma que “a razão de pedir limita-se ao reconhecimento da exigência de motivação para o ato confrontado”. 



    Articula que, após seu retorno ao cargo de que foi irregularmente exonerada, deve ser aplicado à agravada o mesmo regime jurídico aplicável a outros cargos em comissão. (eDOC 61, pp. 3-6)



    Informa, ademais, que a Câmara dos Deputados negou-se a dar cumprimento à decisão ora impugnada, não obstante a inexistência de efeitos suspensivos no que diz respeito ao agravo regimental interposto. (eDOC 61, id 09c9a226)



    Em razão das alegações da impetrante, intimei a autoridade coatora para prestar informações. (eDOC 66,id 9b35c477)



    Em resposta, o Presidente da Câmara dos Deputados juntou “documentação comprobatória da decisão judicial”, consistente em Ato da Diretoria de Recursos Humanos, de 14 de dezembro de 2023, que nomeou, “na forma do artigo 9º, inciso II, da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, MARIA ESTER MENA BARRETO CAMINO para exercer, na Consultoria Legislativa, o cargo efetivo de Assessor Administrativo, CNE-07, do Quadro de Pessoal da Câmara dos Deputados”. (eDOC 70, id 6b579351; eDOC 71, id 6e93b8c4).



    Consta, ainda, da documentação juntada aos autos, que o ato de nomeação da impetrante se deu em cumprimento ao Ato da Mesa 100/2023 que, em observância à decisão proferida nestes autos, extinguiu um cargo de Analista Legislativo - Atribuição Consultoria (CD-AL-031), para criar o cargo de natureza especial nível CNE-7 de Assessor Administrativo para ser ocupado pela ora impetrante. Determinou, ainda, que o referido cargo observará o regime jurídico de cargo efetivo para todos os efeitos jurídicos. (eDOC 72, id bbc2f15c)



    Em nova petição, a impetrante alega ter ocorrido a subversão dos termos da decisão por mim proferida, tendo em vista a sua nomeação para cargo absolutamente alheio à controvérsia discutida nestes autos. A partir dessa premissa, pugna pela determinação expressa para que a autoridade coatora materialize o cumprimento efetivo e integral da determinação judicial, com o seu imediato retorno ao cargo anteriormente ocupado. (eDOC 74, id b4f41fb2)



    Mais uma vez intimei a autoridade coatora para se manifestar sobre o alegado pela impetrante (eDOC 78, id f27bdace), oportunidade em que o Presidente da Câmara dos Deputados explicitou o que segue:



    “A necessidade de criar cargo efetivo, que não se submeta à exoneração ad nutum, decorre do seguinte trecho da r. decisão:



    ‘É importante salientar que a servidora, ora impetrante, ingressou na Câmara dos Deputados em 19.4.1991, ou seja, há mais de trinta anos, e sua admissão se deu através de concurso público, para o cargo de Assessor Legislativo. Isso significa que sua admissão não se deu com base na conveniência e oportunidade do agente público (elemento característico dos cargos de provimento em comissão), mas sim com base em atributos técnicos do cargo, mediante aprovação em concurso público.



    Não há como negar, dessa forma, a existência de expectativa legítima por parte da impetrante em continuar desempenhando a função que exerceu por mais trinta anos.’



    Assim previa a Lei n. 7.588, de 12 de janeiro de 1987, que criou o cargo original da impetrante:



    ‘Art. 1° Ficam criados 40 (quarenta) cargos, em comissão, de Assessor Legislativo, no Quadro Permanente de Pessoal da Câmara dos Deputados, integrantes s do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, código CDDAS102.3.



    (...)



    § 3° A exigência de submissão a concurso não descaracteriza a demissibilidade ad nutum dos cargos.’



    Com efeito, a r. decisão exequenda, ainda que implicitamente, reconheceu a incompatibilidade do § 3º do art. 2º da Lei n° 7.588, de 12 de janeiro de 1987, com a Constituição em vigor. Daí a necessidade de, ao criar o cargo a ser ocupado pela impetrante, conferir-lhe caráter efetivo, isto é, não passível de exoneração ad nutum.



    Perceba-se que o cargo criado, Assessor Administrativo, CNE07, é exatamente o mesmo outrora ocupado pela impetrante, salvo pela impossibilidade de exoneração ad nutum, justamente porque ressalvada na r. decisão exequenda. (...).” (eDOC 80, id 71056813)



    A impetrante mais uma vez impugna a manifestação expedida pelo Presidente da Câmara dos Deputados, alegando inexistir “relação de causa e efeito entre o critério de nomeação utilizado e a natureza do cargo a ser ocupado”. Requer, assim, o imediato cumprimento da decisão por mim proferida em 17.8.2023 (eDOC 82, id df28beeb).



    Esse é sucinto resumo dos fatos. Passo à análise do recurso.



    Entendo ser o caso de parcial provimento ao agravo regimental, pelos fatos que passo a expor.



    Na decisão monocrática que proferi em 17.8.2023 (eDOC 51, ID ad9327b6), determinei o retorno da impetrante ao cargo anteriormente ocupado, por entender que sua admissão se deu mediante aprovação em concurso público, e não com base na conveniência e oportunidade do agente público.



    Ressaltei que, tendo sido submetida e aprovada no referido certame há mais de 30 (trinta) anos, criou-se na impetrante a expectativa legítima de continuar a desempenhar a função que exercia.



    Consignei, ainda, que o nosso ordenamento jurídico, à luz dos princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, abomina a adoção de comportamentos contraditórios por parte do Administrador Público, que deve ser orientado pela coerência no seu modo de agir.



    Nas informações prestadas pela Presidência da Câmara dos Deputados, alegou-se a impossibilidade de nomear a impetrante no cargo anteriormente ocupado, tendo em vista sua extinção para criação de dois cargos de nível CNE-10.



    Não obstante, com vistas ao cumprimento da ordem por mim emanada, a autoridade coatora extinguiu um cargo efetivo de analista legislativo e criou um cargo de natureza especial nível CNE07 com nomeação direcionada à impetrante, assentando que, para todos os efeitos jurídicos, ele observaria o regime jurídico de cargo efetivo (eDOC 80, id 71056813).



    A natureza jurídica atribuída ao cargo decorreu de interpretação conferida à decisão por mim proferida, tendo em vista o fundamento do provimento da impetrante no cargo que decorreria de sua aprovação em concurso público.



    Ao refletir sobre os atos adotados pela Presidência da Câmara dos Deputados para o cumprimento da ordem emanada nesta via mandamental, entendo que, de fato, não havia outra forma de nomeação da impetrante para ocupar cargo público proveniente de concurso público, não-demissível ad nutum, que não fosse de natureza efetiva.



    O texto constitucional assim dispõe: 



    Art. 37. (...) 



    (...) 



    II — a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;



    (...) 



    V — as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.



    Diante da expressão “livre nomeação e exoneração” contida no texto constitucional, tem-se que os cargos em comissão são cargos de ocupação transitória. José dos Santos Carvalho Filho leciona que a natureza desses cargos impede que os titulares adquiram estabilidade, in verbis: 



    “(...) assim como a nomeação para ocupá-los dispensa a aprovação prévia em concurso público, a exoneração do titular é despida de qualquer formalidade especial e fica a exclusivo critério da autoridade nomeante. Por essa razão é que são considerados de livre nomeação e exoneração (art. 37, II, CF)” (grifos nossos). (CARVALHO FILHO. Manual de Direito Administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 551)1



    Note-se que o doutrinador esclarece ser dispensável a aprovação prévia em concurso público para o provimento de cargos em comissão, podendo, contudo, a Administração Pública utilizar-se desse meio de seleção, sem que isso descaracterize a demissibilidade ad nutum do referido cargo.



    A importância dessa característica dos cargos em comissão é conferir às autoridades públicas a contratação de pessoas de sua confiança nos cargos de chefia, direção e assessoramento. 



    Tal necessidade fica ainda mais patente quando ocorre alternância de poder de um grupo político para outro em órgãos do Poder Executivo ou Legislativo, o que exige do novo agente político a constituição de uma equipe comprometida com seu projeto na estrutura da Administração, durante seu mandato.



    A esse respeito, observa Manoel Gonçalves Ferreira Filho2 que os ocupantes de cargos públicos comissionados, quando decorrentes de recrutamento amplo, são cientificados, desde a sua nomeação, da precariedade do seu vínculo com a Administração.



    Não obstante, no caso dos autos, existe situação sui generis, já que a impetrante foi submetida a concurso público destinado ao provimento de cargos comissionados, vinculados a cargos efetivos, tendo, ainda, a legislação e o edital de regência conferido-lhe a opção pela nomeação exclusiva no cargo comissionado, com vistas, exclusivamente, a permitir a manutenção de seu vínculo anterior em outro cargo público.



    Note-se que, em obra doutrinária, mencionei que o corolário republicano da impessoalidade manifesta-se como expressão de não protecionismo e de não perseguição, realizando, no âmbito da Administração Pública, o princípio da igualdade.



    Assentei que estão previstas no texto constitucional diversas determinações concretas que realizam e desenvolvem tais princípios, dentre elas a obrigatoriedade de aprovação em concurso público para o provimento de cargos efetivos, nos termos da previsão contida no inciso II do art. 37.



    Mencionei existir direito à nomeação de candidato aprovado em concurso público dentro do número de vagas disponíveis e indicadas no edital, sendo dever de boa-fé da Administração Pública o respeito incondicional às regras do edital, inclusive quanto à previsão das vagas disponibilizadas no concurso. Nesses termos, destaquei que:



    “A Administração Pública, ao tornar público o edital de concurso e convocar todos os cidadãos a participar de seleção para o preenchimento de determinadas vagas no serviço público, impreterivelmente gera uma expectativa quanto ao seu comportamento, segundo as regras previstas nesse edital. Aqueles cidadãos que decidem se inscrever e participar do certame público depositam sua confiança no Estado administrador, que deve atuar de forma responsável quanto às normas do edital e observar o princípio da segurança jurídica como guia de comportamento. Isso quer dizer, em outros termos, que o comportamento da Administração Pública no decorrer do concurso público deve-se pautar pela boa-fé, tanto no sentido objetivo quanto no aspecto subjetivo de respeito à confiança nela depositada por todos os cidadãos” (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional, 17ª edição, revista e atualizada. São Paulo: Saraibajur, 2022 (Série IDP - Linha Doutrina), p. 999)



    Nesses termos, no caso concreto, resta claro que eventual direito à permanência no cargo pela impetrante, em razão de direitos provenientes de aprovação em concurso público realizado em 1989, decorre, necessariamente, da natureza estatutária do referido cargo.



    Embora tenha a impetrante exercido sua opção pelo cargo em comissão quando da sua nomeação em 1991, a pretensão que traz agora em sede mandamental tem fundamento em expectativa de direito de permanência no cargo em razão de aprovação em concurso público realizado há mais de trinta anos para o provimento de cargos em comissão vinculados a cargos efetivos.



    Assim, entendo necessária a complementação da decisão que proferi para esclarecer que ela visa conferir à impetrante nova oportunidade de assumpção no cargo de natureza efetiva para o qual foi aprovada em concurso público no ano de 1989 (respeitadas as alterações que a estrutura da carreira sofreu durante o período em que esteve vinculada à Casa), de modo a reconhecer o direito por ela pleiteado de permanência no cargo de Assessor Legislativo.



    Nesses termos, entendo que o Ato da Mesa nº 100/2023, que criou o cargo efetivo de natureza especial nível CNE-07, para nomeação específica da impetrante, cumpriu seu desígnio de forma satisfatória.



    Sublinho, ademais, que a partir de sua posse no referido cargo, incidirá a proibição de acumulação da remuneração do cargo efetivo de Assessor Legislativo na Câmara dos Deputados com os proventos de aposentadoria decorrentes de inativação na Procuradoria-Geral do Distrito Federal, nos termos no art. 37, XVI, da Constituição Federal, que assim dispõe:



    “§ 10. É vedada a percepção simultânea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição, os cargos eletivos e os cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração.”



    Verifico, por fim, que, no Ato de 14.12.2023, o Presidente da Câmara dos Deputados nomeou a impetrante para exercer, na Consultoria Legislativa, o cargo efetivo de Assessor Administrativo, CNE-07, do Quadro de Pessoal da Câmara dos Deputados, e solicitou a apresentação de documentos exigidos por lei para tanto (art. 13, § 5º, da Lei 8.112/90).



    Não obstante, constato que, em razão da discussão que se travou sobre o cumprimento da decisão que proferi, decorreu o prazo previsto no art. 13, da Lei 8.112/90 para a tomada posse no cargo em que a impetrante foi nomeada pela Presidência da Câmara dos Deputados.



    Assim, em razão do acolhimento parcial do presente recurso, com a reforma da decisão agravada, entendo ser o caso conceder à impetrante o prazo de 15 (quinze) dias para exercer seu direito de posse, contados da publicação desta decisão.



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao agravo regimental para reformar a decisão agravada, de modo a determinar o retorno da impetrante ao cargo anteriormente ocupado, porém com natureza efetiva, em razão de sua aprovação em concurso público. Concedo à impetrante o prazo de 15 (quinze) dias para exercer seu direito, nos termos do art. 13, da Lei 8.112/90.



    Rejeito os pedidos formulados pela impetrante nas Petições 96.301/2023, 6.372/2024, 10.178/2024 (eDOC 61, id 09c9a226; eDOC 74 id b4f41fb2; eDOC 82, ID: df28beeb).



    Publique-se. Comunique-se. Intime-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente




1  1 CARVALHO FILHO. Manual de Direito Administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 551




2  FERREIRA FILHO. Curso de Direito Constitucional. 34. ed. São Paulo: Saraiva, 2008