Tribunal: STF
Processo: ADPF 1069
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-18
Data de publicação: 2024-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Grupo Mulheres do Brasil, associação privada sem fins econômicos, em face da Proposta de Emenda à Constituição PEC 09/2023, que possui o seguinte teor:



    “Art. 1º A Emenda Constitucional n° 117, de 5 de abril de 2022 passa a vigorar com as seguintes alterações:



    ´Art. 3º Não serão aplicadas sanções de qualquer natureza, inclusive de devolução e recolhimento de valores, multa ou suspensão do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, aos partidos que não preencheram a cota mínima de recursos ou que não destinaram os valores mínimos em razão de sexo e raça nas eleições de 2022 e anteriores. (NR)



    Art. 4º Não incidirão sanções de qualquer natureza, inclusive de devolução e recolhimento de valores, multa ou suspensão do Fundo Partidário e do Fundo Especial de Financiamento de Campanha, nas prestações de contas de exercício financeiro e eleitorais dos partidos políticos que se derem anteriormente a promulgação desta alteração de Emenda Constitucional. (NR)



    Art. 5° Fica permitida a arrecadação de recursos de pessoas jurídicas por partido político, em qualquer instância, para quitar dívidas com fornecedores contraídas ou assumidas até agosto de 2015.´



    Art. 2° Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.”



    Afirma-se o cumprimento aos requisitos de legitimidade ativa e denuncia violação a preceitos fundamentais dos artigos 1º, inciso III (princípio da dignidade da pessoa humana), V (pluralismo político); art. 3º, I (princípio da solidariedade social); art. 5º, XXXVI (princípio da segurança); proibição do retrocesso: aplicação imediata e ampla proteção a direitos e garantias fundamentais (art. 5º, §§ 1º e 2º); ao princípio da igualdade: art. 5º, caput e inciso I; e ao direito político de representação arts. 14 a 17, todos da Constituição da República; além de convenções internacionais das quais o Brasil é signatário.



    Em vista do Mandado de Segurança (MS) 39.169, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, requer-se a distribuição do feito por prevenção, o qual também se alega a inconstitucionalidade da PEC 9/2023. Dessa forma, postula-se pela análise conjunta dos casos.



    Aduz que a EC 117/2022 impediu que os partidos políticos pudessem ser responsabilizados pela Justiça Eleitoral nos processos de prestação de contas de exercícios financeiros anteriores (art. 2), prevendo que tampouco poderiam ser aplicadas “sanções de qualquer natureza, inclusive de devolução de valores, multa ou suspensão do fundo partidário”. Assim, com a PEC 9/2023, pretende-se anistiar àqueles que não cumpriram a emenda constitucional citada nas eleições de 2022, além das anteriores.



    Alega esta ser a quarta tentativa de afastar sanção legal ou burlar as regras eleitorais para que não se surtam efeitos. Citando, dessa forma, a edição da Lei n. 13.165/2015 (Minirreforma Eleitoral de 2015) – a qual introduziu os par. 5 e 7 ao Art. 44 da Lei n. 9.096/2015 (Lei dos Partidos Políticos) e teve posterior ajuizamento da ADI 5.617, declarando a inconstitucionalidade do par. 7 acrescido ao art. 44.



    Posteriormente, ignorou-se as exigências das cotas pela segunda vez ao incluir os artigos 55-A, 55-B e 55-C na Lei n. 9.096/1995 (Lei n. 13.831/2019). Desse modo, houve impugnação pela PGR na ADI 6.230, com relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, reconhecendo o prejuízo dos artigos na redação dada pela Lei 13.831/2019.



    Relata a PEC 9/2023 ter recebido parecer favorável da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ).



    Declara terem feito iniciativas de pressão popular, mas não surtiram efeito.



    Quanto à legitimidade ativa, a requerente entende que podem propor ADPF os legitimados para a ADI, na qual constam-se as entidades de classe de âmbito nacional. Também, entende que reconhecer a legitimidade do Grupo Mulheres do Brasil permitirá a suprema corte proteger direitos e garantias de grupos vulneráveis e minoritários. Logo, fundamenta a questão com a superação da jurisprudência, defendida na ADPF 527, a qual prevê a abertura do controle concentrado à sociedade civil, aos grupos minoritários e vulneráveis, considerando classe, para os fins do art. 103, IX, CRFB/88 conjunto de pessoas ligadas por uma mesma atividade econômica, profissional ou pela defesa de interesses de grupos vulneráveis e/ou minoritários cujos membros as integrem.



    Em relação à homogeneidade, a pertinência temática e a representatividade adequada, apresenta art. 2° do Estatuto Social do Grupo Mulheres do Brasil, sustentando “atuar na defesa dos interesses das mulheres em prol do protagonismo feminino, para garantir a conquista da efetiva igualdade de direitos entre mulheres e homens, e o aumento da participação das mulheres em todos os espaços de decisão”. Em acréscimo, afirma o grupo ser composto por 116.817 mulheres, atuando de forma voluntária por meio de 155 núcleos, sendo 115 no Brasil e 40 no exterior (em 23 países). 



    Declara a homogeneidade no que as une enquanto mulheres, as quais compartilham ideais de emancipação e fortalecimento da presença das mulheres na sociedade brasileira, revelando-se a pertinência temática no tocante ao objeto da ADPF.



    O Grupo Mulheres do Brasil possui núcleos em todos os Estados da Federação e no Distrito Federal, deixando evidente sua abrangência nacional.



    Sobre a observância do princípio da subsidiariedade, citam-se jurisprudências desta casa em relação à possibilidade de o Suprema Tribunal Federal efetuar controle preventivo e abstrato de constitucionalidade na ADI 466, na ADI 3871 e na ADI 3.367. Essa última em específico entendeu que a publicação poucos dias após a propositura da ação não impediria seu conhecimento.



    Ainda assim, este entendimento só poderia ser impetrado por membros do Congresso, mas há precedentes, como a ADPF 339, que defende que havendo ameaça a outros preceitos fundamentais, “o princípio da subsidiariedade, ínsito ao cabimento da ADPF, resta atendido diante da inexistência, para a Associação autora, de outro instrumento processual igualmente eficaz ao atendimento célere da tutela constitucional pretendida” (eDOC 1, p.17). 



    Alega “a possível interpretação de que – na presente hipótese – apenas o MS interposto por um dos membros do Congresso Nacional seria o instrumento cabível não sobrevive, com todo respeito, sequer a um juízo de adequação meio e fim, em razão dos inúmeros desincentivos gerados em face da sua impetração” (eDOC 1, p.18). 



    Nota ser uma PEC proposta e votada por parlamentares majoritariamente homens e brancos, eleitos em um processo contaminado por fraude.



    Tendo em vista a inexistência de outro meio para sanar a lesividade aos preceitos fundamentais da Constituição Federal ameaçados com a tramitação da PEC 9/2023, é pedido o reconhecimento ao princípio da subsidiariedade e o cabimento da ADPF em apreço.



    Aduz a violação a dois fundamentos do Estado Democrático de Direito: o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, inciso III) e o pluralismo político (inciso V) da CRFB, uma vez que a dignidade das mulheres e das pessoas negras pressupõe o direito de participarem da vida política e pública do país, em igualdade de condições com os homens e as pessoas brancas, destacando a importância das cotas e da manutenção de todas as sanções decorrentes do seu descumprimento.



    Afirma haver violação a um objetivo fundamental da República Federativa do Brasil, o princípio da solidariedade social (art. 3º, inciso I da CF/88, venire contra factum proprium), pois o Congresso Nacional atua pela quarta vez na contramão da luta contra a desigualdade de gênero e o racismo estrutural, de forma contraditória e incompatível com normas historicamente emanadas da própria Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Dessarte, compreende-se abuso no poder de legislar, em face do princípio da solidariedade social.



    Ademais, compreende ter o descumprimento ao princípio da proteção da confiança: art. 5º, inciso XXXVI da CF (princípio da segurança jurídica), visto que, além da frustração quanto à inobservância das regras estabelecidas, ninguém assumirá as consequências da infração.



    Destaca descumprimento do princípio da proibição do retrocesso ao citar a aplicação imediata e a ampla proteção a direitos e garantias fundamentais (art. 5º, §§ 1º e 2º da CF), juntamente com violação ao princípio da igualdade - art. 5º, caput e inciso I da CF –, às convenções internacionais das quais o Brasil é signatário e ao direito político de representação (arts. 14 a 17 da CF).



    Salienta os requisitos necessários estarem presentes para concessão de medida liminar. Tendo-se, dessa forma, o fumus boni iuris evidenciado devido ao histórico legislativo sobre o tema e à flagrante violação aos preceitos fundamentais invocados. Outrossim, o periculum in mora ocorre em razão do avançado estágio de tramitação da PEC 9/2023 na Câmara dos Deputados.



    Em suma, requer-se: (i) a distribuição, por prevenção, para que o julgamento desta ADPF se dê em conjunto com o MS 39.169, por haver coincidência entre o objeto; (ii) a concessão de medida liminar ad referendum do Plenário, a teor do art. 5º, § 1º da Lei n. 9.882/1999, a fim de suspender a tramitação da PEC 9/2023 até o julgamento de mérito desta ADPF; (iii) a intimação da Câmara dos Deputados, que deu encaminhamento à PEC 9/2023, do Advogado-Geral da União (AGU) e do Procurador-Geral da República (PGR) para que sejam ouvidos no prazo comum cinco dias, conforme art. 5º, § 2º da Lei n. 9.882/1999; (iv) a procedência da ADPF e a confirmação da medida liminar concedida para que se impeça o processamento da PEC 9/2023 por violar todos os preceitos fundamentais indicados. (eDOC 1, pp. 46-47)



    Por meio de despacho, determinei o encaminhamento dos autos à Presidência para análise de eventual redistribuição por prevenção ou livre distribuição (eDOC 12).



    Em despacho, a Presidência manteve a relatoria do presente feito, após a Secretaria Judiciária desta Suprema Corte informar que a distribuição se deu por sorteio por incidência do art. 77-B do RISTF, o qual prevê que a distribuição das ações de controle concentrado obedece à regramento próprio (eDOC 27 e 28).



    A Secretaria Executiva do Comitê Nacional do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), a Transparência Eleitoral Brasil e a associação Elas Pedem Vista requereram sua admissão no feito na qualidade de amicus curiae (eDOC 13, 22 e 29).



    É o relatório.



    Decido.



    Entendo que a ação não deve ser conhecida.



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal entende ser incabível o uso de arguição de descumprimento de preceito fundamental contra proposta de emenda à Constituição da República. Nesse sentido: 



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL ADVERSANDO DECISÃO QUE NEGOU SEGUIMENTO A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL, UMA VEZ QUE, À LUZ DA LEI Nº 9.882/99, ESTA DEVE RECAIR SOBRE ATO DO PODER PÚBLICO NÃO MAIS SUSCETÍVEL DE ALTERAÇÕES. A PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO NÃO SE INSERE NA CONDIÇÃO DE ATO DO PODER PÚBLICO PRONTO E ACABADO, PORQUE AINDA NÃO ULTIMADO O SEU CICLO DE FORMAÇÃO. ADEMAIS, O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL TEM SINALIZADO NO SENTIDO DE QUE A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL VEIO A COMPLETAR O SISTEMA DE CONTROLE OBJETIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. ASSIM, A IMUPGNAÇÃO DE ATO COM TRAMITAÇÃO AINDA EM ABERTO POSSUI NÍTIDA FEIÇÃO DE CONTROLE PREVENTIVO E ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, O QUAL NÃO ENCONTRA SUPORTE EM NORMA CONSTITUCIONAL-POSITIVA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” 



    (ADPF 43 AgR, Rel. Min. Carlos Britto, Plenário, DJ 19.12.2003). 



    Destaco, por sua pertinência, trecho da decisão proferido pela e. Relatora Ministra Rosa Weber, no julgamento da ADPF 438, Dje 04.12.2019: 



    “16. Nos termos do art. 102, §1º, da Constituição Federal, e do art. 1º, inciso I, da Lei nº 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público .



    Por esta razão, a existência de ato formal legislativo, de ato normativo (emanado dos Poderes Executivo portarias e resoluções -, Legislativo e Judiciário - regimentos internos dos tribunais - editados nas esferas federal, estadual e municipal) ou de práticas inconstitucionais reiteradas (como decidido na ADPF 347), com vigência na ordem jurídica, o que se dá após a conclusão do processo legislativo, traduz pressuposto de constituição válida e regular da relação processual de índole objetiva inaugurada pela arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    É que vocacionada, a arguição de descumprimento de preceito fundamental, a assegurar a higidez constitucional da ordem jurídica vigente, o interesse na tutela judicial, por esta via objetiva de dimensão abstrata, pressupõe, em consequência, ato do Poder Público em vigor. Em outras palavras, para ser objeto de impugnação mediante a arguição de descumprimento de preceito fundamental, a lei ou ato normativo do Poder Público há de traduzir efetiva e atual ameaça de descumprimento da Constituição .



    17. Desse modo, não cabe, no âmbito da arguição de descumprimento de preceito fundamental, acionar o exercício da jurisdição constitucional abstrata para o controle de atos do Poder Público em processo de formação legislativa, ou seja, em fase de deliberação política.



    Essa fase da deliberação política, no processo decisório de construção do consenso democrático representativo, é composta das tarefas de barganha e negociação entre os parlamentares na edificação das propostas dos projetos normativos. Contexto que exige amplo diálogo e troca de razões, com mais razão na hipótese das emendas constitucionais, que demandam consenso mais profundo, por conta da regra supermajoritária exigida na tomada de decisão.



    Assim, entender pela validade do controle jurisdicional dos atos em formação no processo legislativo, seja ele ordinário ou do legislador constitucional derivado, implica a admissibilidade da atuação do Poder Judiciário no denominado controle preventivo de constitucionalidade, metodologia não adotada pela ordem constitucional brasileira contemporânea, assim como na sua história.”



    De fato, no ordenamento jurídico brasileiro não há controle preventivo jurisdicional, razão pela qual a ADI e as demais ações do controle de constitucionalidade são instrumentos repressivos, cabíveis para impugnar leis e atos normativos que já existem, ou seja, que já ingressaram no ordenamento jurídico. 



    O entendimento assentado nesta Suprema Corte é no sentido de possibilitar excepcionalmente certo controle preventivo de constitucionalidade, tutelando, pela via do Mandado de Segurança, o direito público subjetivo dos parlamentares ao devido processo legislativo. Trata-se, no entanto, de hipótese extraordinária, adjetivo que qualifica, pois, os critérios para a sua concessão.



    Conforme a jurisprudência, duas situações específicas possibilitam a intervenção jurisdicional durante o processo legislativo: manifesta ofensa a cláusulas pétreas e flagrante ofensa ao trâmite procedimental. Em precedente paradigmático, o saudoso Min. Teori Zavascki sintetizou didaticamente a questão:



    “...É sabido que nosso sistema constitucional não prevê nem autoriza o controle de constitucionalidade de meros projetos normativos. A jurisprudência desta Corte Suprema está firmemente consolidada na orientação de que, em regra, devem ser rechaçadas as demandas judiciais com tal finalidade. A título ilustrativo, que reflete a visão tradicional da Corte, reporto-me ao que ficou assentado na ADI 466/DF (DJ de 10/05/1991), relatada pelo Ministro Celso de Mello, em que se pretendia, mediante ação direta, o reconhecimento da inconstitucionalidade da Proposta de Emenda Constitucional PEC n. 1-B, de 1988, que submetia a plebiscito popular a instituição de pena de morte para os crimes nela indicados. Na oportunidade, o Tribunal não admitiu a ação, sob fundamentos assim expostos pelo Ministro relator: (…)



    Somente em duas situações a jurisprudência do STF abre exceção a essa regra: a primeira, quando se trata de Proposta de Emenda à Constituição PEC que seja manifestamente ofensiva a cláusula pétrea; e a segunda, em relação a projeto de lei ou de PEC em cuja tramitação for verificada manifesta ofensa a alguma das cláusulas constitucionais que disciplinam o correspondente processo legislativo. Nos dois casos, as justificativas para excepcionar a regra estão claramente definidas na jurisprudência do Tribunal: em ambos, o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa. Assim, a impetração de segurança é admissível, segundo essa jurisprudência, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não.(grifei)”



    (MS 32033, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Relator(a) p/ Acórdão: Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 20/06/2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-033 DIVULG 17-02-2014 PUBLIC 18-02-2014 RTJ VOL-00227-01 PP-00330, grifei)



    A presente arguição tem como objeto Proposta de Emenda à Constituição PEC 09/2023, ainda em tramitação no Congresso Nacional à época da propositura, que impôs aos partidos políticos a obrigatoriedade da aplicação de recursos financeiros para as candidaturas de pessoas pretas e pardas; estabeleceu parâmetros e condições para regularização e refinanciamento de débitos de partidos políticos; e reforçou a imunidade tributária dos partidos políticos conforme previsto na Constituição Federal. 



    O Requerente argumenta que a proposição viola materialmente à Constituição Federal, mas não aponta qualquer espécie de vício em sua tramitação. Logo, não está presente qualquer das hipóteses excepcionais previstas na referida jurisprudência.



     De todo modo, ainda que fosse possível o controle, o objeto sequer subsiste, uma vez que em 22.08.2024, após aprovação pelo Congresso Nacional, a proposta foi transformada na Emenda Constitucional 133/2024, a qual seria atacável por meio de ação própria. Como de fato ocorreu no bojo da ADI 7707, Rel. Min. Cristiano Zanin, proposta pela Procuradoria Geral da República, atualmente em tramitação nesta Corte. Não estaria preenchido, portanto, o requisito da subsidiariedade, típico da arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 4º, caput, da Lei n. 9.882/99, não conheço da presente ADPF, restando prejudicado o pedido de natureza cautelar.



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 18 de dezembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN 



Relator 



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