Tribunal: STF
Processo: ADPF 1133
Classe: ADPF
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-12
Data de publicação: 2024-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta proposta pela ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FISCAIS E AUDITORES DE ATIVIDADES URBANAS – ANAFISC, tendo como objeto o art. 2º, incisos VIII, IX e §3º, da Lei 2.242/2018 (Doc. 25), do Município de Araruama. Eis o teor:



    Art. 2º - O prêmio de incentivo à produtividade fiscal, previsto nesta Lei: 



    (...)



    VIII – não é devido em período de gozo de férias, licenças, afastamentos de qualquer natureza, e sobre a gratificação natalina; 



    IX - não é devido na hipótese de imposição de qualquer penalidade disciplinar, aplicada mediante o devido processo administrativo. 



    (...)



    § 3º - O valor fixado para o prêmio de incentivo à produtividade fiscal será aferido mediante a aplicação da seguinte fórmula: 



    PIPF = VTP x F 



    ONDE:



    PIPF = prêmio de incentivo à produtividade fiscal 



    VTP = valor total da pontuação 



    F = fator de produtividade equivalente a 2,25 (dois inteiros e vinte e cinco centésimos) 



    O Requerente alegou que os referidos dispositivos estabeleceram ”fórmula de cálculo do adicional de produtividade que ocasionou descenso remuneratório dos Fiscais de Município de Araruama/RJ, além de vedar o recebimento deste adicional em período de férias, licenças e em caso de processo administrativo”. 



    A norma impugnada, conforma exposto pelo Requerente, “ignora garantias dos servidores públicos previstas na Carta Política de 1988, em flagrante ofensa ao direito adquirido dos impetrantes, direito fundamental insculpido no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição da República Federativa do Brasil, em especial no que tange ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, prevista no art. 37, inciso XV, da Lei Maior”. 



    Aduziu que “com a alteração legislativa, houve alteração da forma de cálculo do adicional de produtividade e com ela a redução dos vencimentos”. Teria havido, pois, modificação na forma de cálculo com a consequente redução dos vencimentos. 



    Houve, conforme exposto pelo Requerente, redução de um limite de pontuação para os fins de pagamento de verba denominada “Prêmio de Incentivo de Produtividade Fiscal”, que seria nova denominação da “Gratificação de Produtividade”. 



    O Requerente consignou que a “Gratificação de Produtividade” integra a remuneração e “detém status de vencimento, inviabilizando-se, portanto, qualquer investida da referida autoridade pública no sentido de reduzir ou suprimir tais vencimentos”. 



    Em sede cautelar, requereu o seguinte: “O deferimento da liminar para que seja sustada a eficácia do Art. 2º, incisos VIII, IX e §3º, da Lei 2242/18, do Município de Araruama, que reduziu de forma inconstitucional o teto de pontuação para remuneração da Gratificação de Produtividade, que acarretou redução de vencimentos dos servidores, em desacordo com a Carta Magna, restabelecendo a vigência dos Decretos Municipais 008 e 099, ambos de 2016 e o julgamento definitivo de procedência da ADPF.” 



    Ao final, requereu o seguinte: “declarada a inconstitucionalidade dos Artigos mencionados e seja sustada a eficácia, definitivamente, dos incisos VIII e IX e §3º, todos do Art. 2º, da Lei 2242/18, do Município de Araruama (...)”. 



    É o relatório.



    Decido.



    A petição inicial da presente Arguição não foi instruída com procuração com poderes específicos, configurando-se irregular a representação processual apresentada nos autos. 



    Há ausência, na procuração (doc. 2), de poderes especiais para o ajuizamento da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com a discriminação expressa da norma impugnada, como exige a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (ADI-QO 2.187, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, DJ de 12/12/2003).



    No caso, não se trata de conferir prazo para a regularização da representação processual e eventual emenda à petição inicial, porque há causas outras que impedem o seu conhecimento.



    A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações do controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais e entidades de classe (art. 103, IX, da CF, c/c art. 2º, IX, da Lei 9.868/1999 c/c art. 2º, I, da Lei 9.882/1999) pressupõe: (a) caracterização como entidade de classe ou sindical, decorrente da representação de categoria empresarial ou profissional (ADI 4294 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 5/9/2016), com a exigência de uma homogeneidade entre os membros integrantes da entidade; (b) a abrangência ampla desse vínculo de representação, exigindo-se que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela (ADI 5320 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 7/12/2015); (c) caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados brasileiros (ADI 4230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 14/9/2011); e (d) a pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da impugnação (ADI 4722 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/2017). Nesse sentido, faço referência ao seguinte julgado: 



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. (…) AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA PROFISSIONAL. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE RESTRINGE À ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DA REQUERENTE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o artigo 10, § 2º, I e II, da Lei Complementar 12/1999 do Estado do Ceará, com a redação da Lei Complementar estadual 159/2016, que dispõe sobre o Sistema Único de Previdência Social do Estado do Ceará (SUPSEC). 3. A Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais - FEBRAFITE é entidade associativa que congrega tão somente auditores fiscais dos Estados e do Distrito Federal, excluindo os auditores fiscais federais e municipais, de forma que não representa a totalidade da categoria dos auditores fiscais. 4. As associações classistas devem comprovar a representação das respectivas categorias em sua totalidade, a fim de ostentar legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata desta Corte. Precedentes: ADI 4.752-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 15/6/2015; ADI 4.372, Redator do acórdão o Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 26/9/2014; ADI 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 17/11/1995. 5. A repercussão dos dispositivos legais impugnados não se restringe à esfera jurídica dos associados da requerente, pois se dirigem a todos servidores públicos do Estado do Ceará, ao passo que a requerente representa apenas parcela desses servidores. Dessa forma, a requerente carece de representatividade adequada para impugnar as normas questionadas. Precedentes: ADI 3.843, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 10/4/2008; ADI 3.962- AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 11/12/2014; ADI 4.443-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 10/12/2014. 6. Agravo a que se NEGA PROVIMENTO. 



    (ADI 5999 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, em 02/10/2020) 



    Sob esse enfoque, a ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FISCAIS E AUDITORES DE ATIVIDADES URBANAS– ANAFISC, carece de legitimidade para a propositura da presente ação, na medida em que não representa uma determinada categoria, visto que congrega uma diversidade de membros originários das mais variadas áreas de atuação, caracterizando-se por uma heterogeneidade.



    Os associados do postulante são, conforme consta de seu Estatuto (doc. 3), servidores que integram uma multiplicidade de categorias profissionais, não estando presente sequer uma efetiva delimitação. Vejamos:



    “A ANAFISC é constituída por servidores integrantes das Carreiras/Cargos de Fiscais e Auditores Fiscais de atividades urbanas, ativos e inativos, compreendendo o exercício das funções “Manu Militari” no que tange a exteriorização do Poder de Polícia Administrativo relacionadas às atividades econômicas, posturas, limpeza urbana, trânsito e transportes, meio ambiente, vigilância sanitária/saúde pública, defesa do consumidor – PROCON, obras e urbanismo, bem como demais áreas afins.”



    Sendo assim, o Requerente não detém legitimidade para o ajuizamento da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. 



    Além da ausência de legitimidade, também não se observou o princípio da subsidiariedade. 



    A Constituição Federal determinou que a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental decorrente da Constituição seja apreciada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, na forma da Lei (Pet 1140 AgR, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 31/5/1996), que, editada em 3 de dezembro de 1999 (Lei 9.882/1999), regulamentou o art. 102, § 1º, da Constituição Federal, consagrando a ADPF como integrante de nosso controle concentrado de constitucionalidade (ADPF 43 AgR, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 19/12/2003), com cabimento em três hipóteses: (a) para evitar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder público; (b) para reparar lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público; e (c) quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição. 



    Considerado o disposto no § 1º do art. 4º da Lei 9.882/1999, a ADPF deve ostentar, como outras das condições de procedibilidade, o atendimento ao critério da subsidiariedade, sendo esse a confirmação de que inexistente outro meio eficaz apto a superar o defeito jurídico em questão. 



    O cabimento da ADPF será viável, portanto, desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito (ADPF 186/DF, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 20/10/2014). 



    Caso os mecanismos utilizados de maneira exaustiva mostrem-se ineficazes, será cabível o ajuizamento da arguição. Da mesma forma, se desde o primeiro momento se verificar a ineficiência dos demais mecanismos jurisdicionais para a proteção do preceito fundamental, será possível que um dos legitimados se dirija diretamente ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, por meio de arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    Na presente ADPF objetiva-se a fiscalização de norma municipal perante à Constituição Federal por alegada violação à irredutibilidade de vencimentos. 



    Constato ser possível o ajuizamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade do art. 2º, incisos VIII, IX e §3º, da Lei 2.242/2018, do Município de Araruama, no âmbito do Tribunal de Justiça local.



    Evidencia-se, pois, que há meios processuais “revestidos de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado” (ADPF 17-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 14/02/2003), contexto em que, no tocante à incidência do critério da subsidiariedade, impõe-se a negativa de seguimento.



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETOS MUNICIPAIS. MEDIDAS DE RECOLHIMENTO NOTURNO RELACIONADAS À COVID-19. ILEGIMITIDADE ATIVA. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO PERANTE TRIBUNAIS DE JUSTIÇA LOCAIS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    (...)



    3. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE.



    4. A possibilidade de impugnação de ato normativo municipal perante o Tribunal de Justiça local, em sede concentrada, tendo-se por parâmetro de controle dispositivo da Constituição estadual, ou mesmo da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória, caracteriza meio eficaz para sanar a lesividade apontada pela parte, de mesmo alcance e celeridade que a arguição de descumprimento de preceito fundamental perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em razão do que se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999). 5. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 703 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17-02-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-035 DIVULG 24-02-2021 PUBLIC 25-02-2021)



    De fato, o modelo desenhado pela Constituição Federal, alegadamente afrontado pela legislação municipal impugnada, caracteriza-se como de reprodução obrigatória pelos entes da Federação, mostrando-se, assim, passível de ser validamente invocado como parâmetro de controle de constitucionalidade estadual.



    Confira-se, a propósito, o precedente firmado no julgamento do RE 650.898 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator p/ o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 24/5/2019, Tema 484), em que o TRIBUNAL assentou que os Tribunais de Justiça “podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”. 



    Em sede de controle concentrado de constitucionalidade, mas em idêntico sentido, destaco a ADI 5646 (Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 8/5/2019), em cuja tese de julgamento firmou-se o seguinte entendimento: “é constitucional o exercício pelos Tribunais de justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-membros”.



    Observo que a Constituição do Rio de Janeiro (http://www3.alerj.rj.gov.br/lotus_notes/default.asp?id=73) expressamente estabelece, em seu art. 6º, que o Estado do Rio de Janeiro rege-se pela sua Constituição e leis que adotar, “observados os princípios constitucionais da República Federativa do Brasil”, de modo a viabilizá-los como parâmetro de confronto. Por sua vez, o art. 83, II, da Constituição estadual, assegura ao servidor a “irredutibilidade do salário”. 



    Conforme a jurisprudência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental. Nesse sentido: 



    EMENTA: (...) - A possibilidade de instauração, no âmbito do Estado-membro, de processo objetivo de fiscalização normativa abstrata de leis municipais contestadas em face da Constituição Estadual (CF, art. 125, § 2º) torna inadmissível, por efeito da incidência do princípio da subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    - É que, nesse processo de controle abstrato de normaslocais, permite-se ao Tribunal de Justiça estadual a concessão, até mesmo “in limine”, de provimento cautelar neutralizador da suposta lesividade do diploma legislativo impugnado, a evidenciar a existência, no plano local, de instrumento processual de caráter objetivo apto a sanar, de modo pronto e eficaz, a situação de lesividade, atual ou potencial, alegadamente provocada por leis ou atos normativos editados pelo Município. Doutrina. Precedentes.



    - A questão da parametricadade das cláusulas constitucionais estaduais, de caráter remissivo, para fins de controle concentrado, no âmbito do Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos estaduais e/ou municipais contestados em face da Constituição do Estado-membro.



    Revela-se legítimo invocar, como referência paradigmática, para efeito de controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e/ou municipais, cláusula de caráter remissivo, que, inscrita na Constituição Estadual, remete, diretamente, às regras normativas constantes da própria Constituição Federal, assim incorporando-as, formalmente, mediante referida técnica de remissão, ao plano do ordenamento constitucional do Estado-membro. 



    Com a técnica de remissão normativa, o Estado-membro confere parametricidade às normas que, embora constantes da Constituição Federal, passam a compor, formalmente, em razão da expressa referência a elas feitas, o “corpus” constitucional dessa unidade política da Federação, o que torna possível erigir-se, como parâmetro de confronto, para os fins a que se refere o art. 125, § 2º, da Constituição da República, a própria norma constitucional estadual de conteúdo remissivo.



    (ADPF 534 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 17/9/2020).



    Além disso, a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal admite a interposição de recurso extraordinário contra acórdão de julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade proferido por Tribunal de Justiça, nas hipóteses em que norma da Constituição Estadual de reprodução obrigatória da Constituição da Federal seja o parâmetro de controle da validade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais (Pet 2.788-AgR, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/2003;RE 613.481-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 09/04/2014; RE 777.251-AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 17/11/2015):



    Reclamação com fundamento na preservação da competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa a dispositivos constitucionais estaduais que reproduzem dispositivos constitucionais federais de observância obrigatória pelos Estados. Eficacia jurídica desses dispositivos constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos Estados-membros.



    - Admissão da propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local, com possibilidade de recurso extraordinário se a interpretação da norma constitucional estadual, que reproduz a norma constitucional federal de observância obrigatória pelos Estados, contrariar o sentido e o alcance desta. Reclamação conhecida, mas julgada improcedente.



    (Rcl 383, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, DJ



    21/051993).



    Desse modo, a controvérsia constitucional ainda seria passível de ser, eventualmente, e a tempo e modo, submetida ao exame do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL em sede recursal extraordinária. 



    Tal circunstância revela-se dotada de especial relevo, na medida em que esta SUPREMA CORTE, ao resolver questão de ordem suscitada no julgamento do RE 187.142/RJ (Rel. Min. ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, DJ de 2/10/1998), já se manifestou no sentido de que a decisão de mérito proferida em apelo extremo deduzido contra acórdão de controle abstrato de constitucionalidade proveniente de Tribunal de Justiça (CF, art. 125,§ 2º) tem a mesma eficácia erga omnes, como se fosse tomada na origem. 



    Assim, constato a existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional aptos afastar o pressuposto da subsidiariedade, necessário ao conhecimento da presente ação objetiva.



     



    Ante o exposto, NEGO SEGUIMENTO à presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com base no art. 2º, II e no art. 4º, caput e § 1º, da Lei 9.882/1999, e no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de março de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente