Tribunal: STF
Processo: ADPF 1135
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-05
Data de publicação: 2024-08-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Governador do Estado da Paraíba ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental contra decisões judiciais e atos da Receita Federal e de entes municipais que teriam resultado em constrição patrimonial da Companhia de Desenvolvimento do Estado da Paraíba (Cinep).



    Discorre sobre o cabimento da arguição diante de atos do Poder Público contrários a preceitos fundamentais. Quanto à subsidiariedade, salienta inexistir, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, outro meio processual apto a sanar de forma ampla e eficaz a lesão apontada. Evoca jurisprudência do Supremo.



    Afirma dedicar-se a Cinep ao fomento de ações voltadas ao desenvolvimento econômico, industrial, agroindustrial, agropecuário, mineral, pesqueiro, comercial, tecnológico, cultural e turístico no Estado, por meio da concessão de incentivos fiscais e financeiros às empresas.



    Segundo alega, a Companhia deve submeter-se ao regime constitucional de precatórios (CF, art. 100) por ser empresa pública que presta serviço público próprio de Estado em regime não concorrencial, de forma exclusiva, obrigatória e sem fins lucrativos. Informa que 81,72% das ações da empresa pertencem ao Estado da Paraíba; 8,16% à Companhia de Água e Esgotos da Paraíba (Cagepa); 5,37% à Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene); e 0,41% à Secretaria de Infraestrutura do Estado da Paraíba, totalizando 95,66% sob controle estatal. Destaca a dependência orçamentária e financeira da Companhia em relação ao Estado da Paraíba.



    Alude à imunidade tributária recíproca entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (CF, art. 150, VI, “a”, e § 2º), que veda a instituição de impostos sobre patrimônio, renda ou serviços uns dos outros. Entende aplicável tal prerrogativa à Cinep. Cita precedentes.



    Quanto ao risco, sublinha a impossibilidade de utilização dos recursos bloqueados por decisões judiciais ou execuções fiscais para a consecução das finalidades da Companhia.



    Requer, em sede cautelar, a suspensão dos efeitos das cobranças e decisões judiciais mediante as quais determinado bloqueio, penhora e liberação de bens e valores da Cinep.



    Pretende, ao fim, seja declarada a impossibilidade da constrição de bens e valores da Companhia de Desenvolvimento do Estado da Paraíba, sem observância do regime de precatórios e da imunidade tributária recíproca.



    Junta a cópia de quatro execuções fiscais nas quais é exequente o município de João Pessoa: processos n. 0824995-61.2023.8.15.2001;  n. 0825005-08.2023.8.15.2001; n. 0824991-24.2023.8.15.2001; e n. 0825001-68.2023.8.15.2001.



    A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil defende a inadmissibilidade da ADPF, porquanto a matéria debatida foi decidida no julgamento do recurso extraordinário n. 1.320.054 (tema n. 1140 da repercussão geral). Assevera fixada a tese de que as empresas públicas e sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, têm direito à imunidade tributária recíproca conforme o artigo 150, VI, "a", da Constituição Federal, independentemente da cobrança de tarifa. Afirma não atendido o princípio da subsidiariedade, devendo ser utilizada a arguição apenas quando não houver outro meio eficaz de sanar a lesividade do ato impugnado. Afirma a inexistência de decisão judicial que determine bloqueio de valores ou penhora de bens contra a Cinep, tampouco de cobrança de impostos federais contra a entidade. 



    Salienta que as questões enfrentadas na ADPF 387 e no RE 1.320.054 (tema 1.140 da repercussão geral) não têm os mesmos pressupostos de fato e direito do caso vertente e que os requisitos para aplicação do benefício não foram demonstrados. Assevera não haver sido comprovado que a Cinep presta serviço público essencial, sendo o objeto social amplo. Frisa que as sociedades anônimas, como a Cinep, são obrigadas a distribuir lucros aos seus acionistas, o que impede a extensão da imunidade tributária recíproca. Destaca a falta de prova acerca da não atuação em ambiente concorrencial. Sinaliza que a verificação do cumprimento das condições para imunidade tributária perante a Receita Federal exige procedimento fiscal específico. 



    Postula o não conhecimento da ação e, no mérito, a improcedência dos pedidos. Subsidiariamente, a declaração de que a imunidade tributária recíproca não exonera o cumprimento de obrigações acessórias.



    O Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba não apresentou informações – certidão de 19 de abril de 2024.



    O Governador do Estado da Paraíba argumenta que as decisões e atos questionados podem resultar em bloqueio e penhora de bens da Cinep, em ofensa ao regime de precatórios e à imunidade tributária recíproca. Aponta não haver outro meio eficaz de sanar a lesividade dos atos impugnados. Defende o cumprimento dos requisitos para que a entidade goze dos benefícios da Fazenda Pública. 



    O Advogado-Geral da União assevera não ter sido cumprido, pelo requerente, o ônus de indicar adequadamente os atos do Poder Público que teriam violado preceitos fundamentais, mencionando genericamente a “determinações judiciais e atos de cobrança” que resultariam ou estariam na iminência de resultar em constrição patrimonial da Cinep. Salienta não apontados os atos específicos da Receita Federal contra os quais se insurge. Segundo afirma, o requerente alega que “execuções tramitam por diversos Órgãos Jurisdicionais”, mas a documentação apresentada refere-se apenas a quatro execuções fiscais pelo Município de João Pessoa. Argui a inépcia da petição inicial. Assevera não atendido o princípio da subsidiariedade, porquanto possível a impugnação dos atos pela via difusa. Assinala que a ADPF não é sucedâneo recursal ou de outros meios processuais. Aduz que o requerente não logrou comprovar que a Cinep presta serviços públicos sem intuito lucrativo e que é mantida por recursos orçamentários do Estado da Paraíba. Manifesta-se pelo não conhecimento da arguição Manifesta-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido inicial.



    É o relatório.



    2. Em que pesem os argumentos lançados na petição inicial, entendo ser caso de inadmissibilidade desta arguição, em virtude da ausência de ato do Poder Público específico (Lei n. 9.882, arts. 1º, caput; e 3º, II) e da inobservância do requisito da subsidiariedade (Lei n. 9.882, art. 4º, § 1º).



    Tenho como encerrada, na Constituição de 1988, a reserva legal em relação aos requisitos para o processamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, uma vez disposto, em seu art. 102, § 1º, que esta será apreciada pelo Supremo na forma da lei.



    A Lei n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999, regulamentadora dessa ação, estabelece, no art. 1º, o cabimento da arguição. Pressupõe ato do Poder Público cujos efeitos implique lesão ou ameaça a preceito fundamental previsto na Constituição Federal:



    Art. 1º A argüição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.



    Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;



    [...]



    A pretensão do requerente relativa à suposta iminência do bloqueio de valores da Companhia de Desenvolvimento do Estado da Paraíba (Cinep) constitui impugnação genérica, inapta a atrair a competência do Supremo em sede de controle concentrado de constitucionalidade. 



    A irresignação direciona-se, de modo abstrato e inespecífico, contra ordens judiciais e atos de cobrança que teriam ensejado, ou estariam na iminência de ensejar, constrição patrimonial da Cinep.



    Contudo, o autor não se desincumbiu adequadamente do ônus de indicar os atos do poder público que teriam violado os preceitos fundamentais apontados, na inicial, como parâmetro de fiscalização. 



    Não obstante tenha mencionado a existência de execuções fiscais processadas, em primeira a segunda instâncias, nas Justiças Comum e Federal, a documentação anexada pelo proponente refere-se a quatro demandas em trâmite na 1ª Vara de Executivos Fiscais de João Pessoa/PB.



    Além disso, não foi proferida uma única decisão nesses casos indicados; os andamentos processuais demonstram que sequer foi proferida determinação judicial passível de ser indicada,nos termos da Lei n. 9.882/1999, como ato do poder público.



    Com efeito, constitui o objeto da presente ação o mero ajuizamento de execuções fiscais. Sem que haja algum pronunciamento judicial ou ordem executória nos citados processos, não há falar em risco ou lesão à sistemática dos precatórios ou à imunidade tributária recíproca.



    Importa ressaltar que o pedido formulado refere-se genericamente a processos e atos indeterminados, bem assim a todas as decisões judiciais e cobranças que, eventualmente, impliquem ou possam implicar bloqueio, penhora e liberação de bens e valores da citada Companhia.



    Mais: embora assinale o valor total a ser recolhido a título de imposto de renda, o requerente não articula especificamente quais atos da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil impugna.



    À luz da jurisprudência desta Corte, ausente ato do poder público a implicar as transgressões apontadas, mostra-se inadequada a via eleita.  



    Cumpre, pois, ratificar os precedentes do Tribunal, uma vez que a mera afirmação genérica de hipóteses não se mostra suficiente para o exercício do controle de constitucionalidade, sob pena de infringir-se o princípio da segurança jurídica:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – PETIÇÃO INICIAL QUE NÃO INDICA NEM IDENTIFICA, COM A NECESSÁRIA PRECISÃO E CLAREZA, QUAIS SERIAM OS ATOS ESTATAIS OBJETO DO PROCESSO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – PEDIDO FORMULADO DE MODO ABRANGENTE E IMPRECISO QUANTO A SEUS LIMITES – CIRCUNSTÂNCIA ESSA QUE, POR IMPEDIR A ADEQUADA COMPREENSÃO EM TORNO DO CONTEÚDO DO PROVIMENTO JUDICIAL POSTULADO, INVIABILIZA O CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO (LEI Nº 9.882/99, ART. 3º, INCISO II, C/C O ART. 4º, “CAPUT”) – POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO, MEDIANTE ADPF, DE DECISÕES JUDICIAIS, DESDE QUE NÃO TRANSITADAS EM JULGADO – CONSEQUENTE OPONIBILIDADE DA COISA JULGADA EM SENTIDO MATERIAL À ADPF – PRECEDENTES – O SIGNIFICADO POLÍTICO-JURÍDICO DA “RES JUDICATA” – RELAÇÕES ENTRE A COISA JULGADA MATERIAL E A CONSTITUIÇÃO – RESPEITO PELA AUTORIDADE DA COISA JULGADA MATERIAL, MESMO QUANDO A DECISÃO TENHA SIDO PROFERIDA EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – ADPF: AÇÃO CONSTITUCIONAL QUE NÃO DISPÕE DE FUNÇÃO RESCISÓRIA – INTERPRETAÇÕES FUNDADAS, NO CASO, EM DECISÕES JUDICIAIS QUE JÁ TRANSITARAM EM JULGADO – INADMISSIBILIDADE, EM TAL SITUAÇÃO, DAADPF – AAUTORIDADE DA COISA JULGADA MATERIAL COMO OBSTÁCULO INSUPERÁVEL AO AJUIZAMENTO DA ADPF – DOUTRINA – PRECEDENTES – ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO CONTRA ESSA DECISÃO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 



    (ADPF 549 AgR, ministro Celso de Mello, DJe de 24 de setembro de 2020 — grifei).



    PROCESSO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES DAS VARAS DO TRABALHO DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO DA OITAVA REGIÃO, QUE INCLUEM O ESTADO DO AMAPÁ NA FASE DE CUMPRIMENTO DE PROCESSOS NOS QUAIS NÃO PARTICIPOU DA FASE DE CONHECIMENTO. ALEGADA LESÃO AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS DA SEPARAÇÃO E HARMONIA ENTRE OS PODERES, DEVIDO PROCESSO LEGAL, REGULAR FORMAÇÃO DE PRECATÓRIOS E RPVS E REGRAS ESSENCIAIS DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS ATOS QUESTIONADOS. NECESSIDADE DE REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA DIRETA A PRECEITO FUNDAMENTAL. CONTROLE DE LEGALIDADE. PRETENSÃO INCOMPATÍVEL COM A VIA DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PRECEDENTES. 



    [...]



    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o cabimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental em face de decisões judiciais exige impugnação específica e individualizada do conteúdo das decisões que serão objeto de análise, de modo a viabilizar, de maneira satisfatória, a prestação de informações por parte de todas as autoridades ou órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados (art. 10 da Lei nº 9.882/1999), sob pena de violação ao art. 3º, II, da Lei nº 9.882/1999. Nesse sentido: ADPF 55, Rel. Min. Ayres Britto e; ADPF 170 AgR, Rel. Min. Luiz Fux. (...) 4. Arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento. 



    (ADPF 552, ministro Roberto Barroso, decisão Monocrática, DJe de 12 de agosto de 2019 — grifou-se)



    (...) Feita essa necessária anotação, passo a examinar os pressupostos de cabimento da presente argüição. Fazendo-o, deparo-me com um obstáculo ao seu conhecimento: a argüente não indicou, de forma precisa e delimitada, quais os atos que estariam sendo aqui questionados. Limitou-se a dizer "que os atos oficiais (...) que estão sendo impugnados nesta argüição são todos aqueles que, estribados ou não na Portaria nº 343, de 04 de maio de 2000, que regula os registros das entidades sindicais no âmbito daquele órgão, não se cingem à exclusiva verificação da observância do princípio constitucional da unicidade sindical (...)" (fls. 213). Mais: afirmou que o objeto da presente argüição seria todos os atos "diuturnamente praticados pela Autoridade e que enveredam pelo campo do registro das pessoas jurídicas, normatizados pela Lei nº. 6.015, de 31 de dezembro de 1973, e que dela mesma desbordam, para cair na esfera do puro arbítrio" (fls. 214). 



    4. Nesse fluxo de idéias, omitindo-se a argüente de indicar, de maneira precisa, os atos do Poder Público que estariam sendo impugnados nesta argüição, é de se reconhecer a inépcia da petição inicial (inciso II do art. 3º da Lei nº 9.882/99). Como bem pontuou o Ministério Público Federal (fls. 273): "(...) a mera afirmação genérica de hipóteses de atos do Ministério do Trabalho e Emprego, sem os determinar de forma precisa, não é o bastante para a verificação do que poderá ou não ser impugnado e nem seria cabível admitir-se o contrário, diante da possibilidade de infringir-se o princípio da segurança jurídica, norteador de todo o sistema constitucional moderno." 



    5. Sem destoar desse ponto de vista, assim se manifestou o Advogado-Geral da União (fls. 260): "(...) ao deixar de individualizar, de apontar expressamente quais são os atos lesivos ou ameaçadores de preceito fundamental, fazendo-o apenas de forma genérica, inviabiliza não apenas a sua identificação para a defesa, mas também a própria aplicação dos efeitos do art. 10 da Lei nº 9.882, de 1999, (fixação de condições e o modo de interpretação), na medida em que esse Supremo Tribunal Federal sequer conhece o conteúdo dos atos tidos como impugnados. (...)" Presente esta ampla moldura, nego seguimento à argüição (§ 1º do art. 21 do RI/STF). 



    (ADPF 55, ministro Ayres Britto, decisão monocrática, DJe de 30 de agosto de 2007 — grifos nossos).



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PETIÇÃO INICIAL QUE NÃO INDICA NEM IDENTIFICA, COM A NECESSÁRIA PRECISÃO E CLAREZA, QUAIS SERIAM OS ATOS OBJETO DO PROCESSO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO FORMULADO DE MODO ABRANGENTE E IMPRECISO QUANTO A SEUS LIMITES. CIRCUNSTÂNCIA ESSA QUE, POR IMPEDIR A ADEQUADA COMPREENSÃO EM TORNO DO CONTEÚDO DO PROVIMENTO JUDICIAL POSTULADO, INVIABILIZA O CONHECIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO (Lei nº 9.882/99, art. 3º, inciso II, c/c o art. 4º, “caput”). POSSIBILIDADE DE IMPUGNAÇÃO, MEDIANTE ADPF, DE DECISÕES JUDICIAIS, DESDE QUE NÃO TRANSITADAS EM JULGADO. CONSEQUENTE OPONIBILIDADE DA COISA JULGADA EM SENTIDO MATERIAL À ADPF. PRECEDENTES. O SIGNIFICADO POLÍTICO-JURÍDICO DA “RES JUDICATA”. RELAÇÕES ENTRE A COISA JULGADA MATERIAL E A CONSTITUIÇÃO. RESPEITO PELA AUTORIDADE DA COISA JULGADA MATERIAL, MESMO QUANDO A DECISÃO TENHA SIDO PROFERIDA EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADPF: AÇÃO CONSTITUCIONAL QUE NÃO DISPÕE DE FUNÇÃO RESCISÓRIA. INTERPRETAÇÕES FUNDADAS, NO CASO, EM DECISÕES JUDICIAIS QUE JÁ TRANSITARAM EM JULGADO. INADMISSIBILIDADE, EM TAL SITUAÇÃO, DA ADPF. A AUTORIDADE DA COISA JULGADA MATERIAL COMO OBSTÁCULO INSUPERÁVEL AO AJUIZAMENTO DA ADPF. DOUTRINA. PRECEDENTES. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NÃO CONHECIDA. 



    (ADPF 555, ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJe de 4 de maio de 2020 — grifou-se).



    Não bastasse, reputo inobservado o princípio da subsidiariedade que rege o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, na forma do art. 4º, § 1º:



    Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.



    § 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.



    Conforme colho da manifestação do Advogado-Geral da União, a jurisprudência desta Casa cristalizou-se no sentido de que a ADPF não pode ser utilizada para substituir instrumentos processuais ordinários, sob pena de transformar-se em verdadeiro sucedâneo recursal e de desvirtuamento da natureza do controle abstrato de normas.



    Ora, inexistindo decisão judicial nas execuções fiscais apresentadas pelo requerente, é patente que existem outros meios eficazes para sanar a eventual lesividade, genericamente apontada.



    Desse modo, compete aos interessados interpor os recursos cabíveis nos processos apontados na inicial, a fim de que o controle judicial seja exercido adequadamente pela via ordinária, sem que se cogite de mecanismo de burla às regras de competência.



    Em relação à parte da irresignação atinente à extensão da imunidade tributária reciproca às empresas estatais, a questão foi enfrentada e solucionada, em abstrato, pelo Supremo, no julgamento do RE 1.320.054 — Tema 1.150 da repercussão geral.



    Naquela ocasião, o Plenário reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria e fixou a seguinte tese jurídica:



    As empresas públicas e as sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, a, da Constituição Federal, independentemente de cobrança de tarifa como contraprestação do serviço.



    Segundo colho das informações prestadas pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, descabe tomar a ADPF como atalho processual para postular diretamente ao Supremo a observância de precedente vinculante estabelecido sob a sistemática da repercussão geral.



    Se de fato enquadrada a controvérsia na mesma situação fático-jurídica do Tema n. 1.140, a eventual aplicação indevida deverá ser inquinada pelas vias processuais ordinárias, eficazes para consignar a aplicação de tese. 



    3. Nego seguimento ao pedido, com fundamento nos arts. 1º, caput; 3º, II; e 4º, § 1º, da Lei n. 9.882/1999, bem como no art. 21, § 1º, do Regimento Interno.  



    4. Publique-se.



Brasília, 5 de agosto de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente