Tribunal: STF
Processo: ARE 1499584
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-28
Data de publicação: 2024-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos:



    Trata-se de agravos interpostos por Condomínio do Partage Shopping Campina Grande e Associação Brasileira de Shopping Centers - ABRASCE contra decisão por meio da qual não se admitiu recursos extraordinários interpostos contra acórdão da Subseção I Especializada em Dissídios Individuais do Tribunal Superior do Trabalho, assim ementado:



    “RECURSO DE EMBARGOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ‘SHOPPING CENTER’. OBRIGAÇÃO DE FAZER DO ART. 389, §§ 1º E 2º, DA CLT. CRECHES DESTINADAS À AMAMENTAÇÃO DOS FILHOS DE EMPREGADAS DE LOJAS. 1. A Eg. 2ª Turma não conheceu do recurso de revista do réu, mantendo a sentença em que foi condenado em obrigação de fazer, na forma dos §§ 1º e 2º do artigo 389 da CLT. 2. A norma a ser extraída do texto de Lei deve ser atual, não estando paralisada em 1967, ano de sua edição, período em que sequer existiam ‘shoppings’ no país. Para que a Lei tenda à perenidade, ela deve adaptar-se aos tempos, incluindo figuras que vão surgindo na sociedade e que não podiam ser antevistas pelo legislador. Aplica-se, por isso, ao caso, a ‘ratio’ da Lei, em interpretação extensiva. 3. A questão evoca o tradicional exemplo de Hart acerca dos veículos no parque, a textura aberta da lei e os casos em que o juiz deve decidir em ‘zona de penumbra’. Explica, colocando a sociologia descritiva e a teoria da linguagem a serviço da interpretação jurídica: ‘Os legisladores humanos não são capazes de ter o conhecimento de todas as combinações possíveis de circunstâncias que o mundo pode trazer. Isto significa que todas as regras e conceitos jurídicos são abertos; e quando surge um caso não previsto, temos que fazer escolha nova e, ao fazê-lo, elaborar novos conceitos jurídicos, adaptando-os a objetivos socialmente desejáveis’ (Ensaios sobre Teoria do Direito e Filosofia. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010, p. 305). 4. Nesse contexto, compreender que os ‘shopping centers’ enquadram-se no conceito de estabelecimento, como um sobreestabelecimento, não compromete a ‘integridade estrutural’ (Fuller) do disposto no art. 389 da CLT, ainda que as empregadas consideradas sejam também as das lojas do condomínio. A ele, que aufere parte dos lucros das lojas (fundo de comércio), cumpre imbuir-se de sua função social para com as funcionárias que ali trabalham. 5. Assim, como responsável pelas áreas de uso comum, compete ao réu assegurar, diretamente ou por outros meios, ‘local apropriado, onde seja permitido às empregadas guardar sob vigilância e assistência os seus filhos no período de amamentação’, atendendo ao escopo do art. 227 da CF. Recurso de embargos conhecido e desprovido” (e-Doc. 185).



    Condomínio do Partage Shopping Campina Grande opôs embargos de declaração (e-Doc. 194), que foram desprovidos (e-Doc. 201).



    Na sequência, Associação Brasileira de Shopping Centers - ABRASCE protocolou petição de recurso extraordinário (eDoc. 204) na qual requereu, preliminarmente, sua admissão no feito na qualidade de assistente litisconsorcial da parte ré, Condomínio do Partage Shopping Campina Grande, nos termos do § 2º do art. 5º da Lei nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), que assim dispõe:



    “Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: 



    (...) 



    § 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.”



    No mérito, sustenta violação dos artigos 1º, inciso IV; 5º, caput e inciso II; 7º, caput e inciso XXVI; 8º, inciso III, 102, § 2º; 114, inciso I; e 170, incisos II e IV, da Constituição Federal.



    Argumenta que o acórdão recorrido impôs uma obrigação trabalhista a quem não é empregador, em confronto direto com o que foi fixado no Tema 725 da Repercussão Geral, no qual esta Suprema Corte “entendeu não ser possível impor obrigações trabalhistas fora da relação empregatícia com base em análise do acordo contratual de distribuição de tarefas entre empresas, POR SER TAL DISTRIBUIÇÃO DE TAREFAS EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA LIBERDADE DE LIVRE INICIATIVA”.



    Destaca não estar presente o vínculo empregatício “entre as empregadas das Lojas Locatárias e o Shopping Center Réu”, bem como o “Shopping Center Reclamado não possui mais de 30 mulheres empregadas, como resta incontroverso nos autos”.



    Sustenta que “o acórdão recorrido presumiu haver a possibilidade de imposição de obrigações trabalhistas pelo só fato de haver, entre o Shopping Center e as empresas de varejo Locatárias, uma relação de aluguel percentual, figura rigorosamente autorizada pela legislação de regência, o art. 54 da Lei nº 8.245/91”.



    Ressalta que 



    “(...) o Eg. TST entende que o Estado Juiz deve impor sobre quem não é empregador uma obrigação própria ao contrato de trabalho.



    (...)



    O que fez o TST foi, simplesmente, criar uma norma jurídica que não existe. Em outras palavras, foi imposta uma obrigação própria de empregador, criada legalmente para se passar no âmbito de uma relação de emprego, contra quem não ostenta a qualidade de empregador.”



    Por fim, defende que a Justiça do Trabalho é incompetente para “apreciar a discussão sobre direitos em sede de relação jurídica estranha à relação material de trabalho”.



    Condomínio do Partage Shopping Campina Grande interpôs recurso extraordinário (e-Doc. 211) sustentando contrariedade aos artigos 1º, inciso IV; 5º, inciso II; 7º e 170, inciso IV, da Constituição Federal.



    Pontua que o Tribunal Superior do Trabalho impôs obrigação a quem “incontroversamente não é empregador”, ao impor à parte uma “obrigação legal a ele não dirigida”.



    Ressalta não haver “como confundir obrigação de fornecimento da estrutura necessária à organização do empreendimento com o cumprimento de obrigações típicas do empregador”.



    Aduz que, no “caso vertente, a pretensão foi dirigida a pessoa jurídica diversa dos empregadores das destinatárias da norma, ou seja, em face da parte ora recorrente, na condição de administradora do condomínio de lojistas constantes do SHOPPING CENTER PARTAGE, a qual não mantém relação de emprego com as empregadas que, somadas, ultrapassariam as 30 (trinta) mencionadas pelo parágrafo 1º do art. 389 da CLT”.



    Reitera, por fim, ser descabida a imposição de obrigações trabalhistas a atores alheios à relação empregatícia.



    A Vice-Presidência do Tribunal Superior do Trabalho, por meio da decisão proferida em 15 de dezembro de 2023, deferiu o ingresso da ABRASCE no feito na qualidade de assistente simples, à luz do do art. 5º, § 2º, da Lei 7.347/85 e “em razão da relevância da matéria debatida, da representatividade da peticionante e do nexo de interdependência entre o interesse da requerente e a relação jurídica em exame” (eDoc. 282). 



    Após, proferiu decisão negando seguimento a ambos os recursos extraordinários, tendo sido interpostos os competentes agravos dirigidos ao STF.



    Instado a manifestar-se, o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, opinou pelo desprovimento dos agravos, em parecer assim ementado:



    “Processo civil. Agravo. Decisão que não admitiu RE. Condenação em ação civil pública a danos morais coletivos e ao cumprimento das disposições do art. 389, §§1º e 2º, da CLT. 



    Do agravo do Condomínio do Partage Shopping Campina Grande: 



    1. Em relação ao primeiro recurso extraordinário interposto pelo agravante houve violação ao princípio da unirrecorribilidade pois interposto de forma concomitante ao agravo do art. 894, II, da CLT; incidência da súmula 281/STF. 



    2. Houve preclusão consumativa com a interposição do primeiro RE, obstando o conhecimento do segundo. 



    3. Pelo desprovimento do agravo em recurso extraordinário. 



    Do agravo da Associação Brasileira de Shopping Centers – ABRASCE: 



    1. Ausência de prequestionamento da alegação de incompetência da Justiça do Trabalho. 



    2. A análise do recurso extraordinário requer reexame de provas e da legislação infraconstitucional. 



    3. Pelo desprovimento do agravo em recurso extraordinário.”



    Decido.



    Inicialmente, impõe-se destacar que o fato do Condomínio do Partage Shopping Campina Grande ter interposto simultaneamente embargos e recurso extraordinário contra o acórdão da 2ª Turma do TST em que não se conheceu do seu recurso de revista, não caracteriza óbice ao conhecimento do segundo recurso extraordinário por ele manejado contra o acórdão da Subseção I Especializada em Dissídios Individuais do TST proferido no julgamento dos embargos.



    Com efeito, a interposição do primeiro recurso extraordinário de forma prematura e concomitantemente com o recurso de embargos à SDBI para atacar o acórdão da 2ª Turma daquela Corte Superior não implica preclusão consumativa quanto ao segundo recurso extraordinário, manejado oportunamente para atacar decisão diversa daquela que foi objeto do primeiro apelo extremo, qual seja, o acórdão dos mencionados embargos julgados pela SDBI do TST.



    No que se refere aos artigos 8º, inciso III, e 114, inciso I, da Carta da República, suscitados no apelo extraordinário da Associação Brasileira de Shopping Centers - ABRASCE, carecem do necessário prequestionamento, sendo certo que não foram opostos embargos de declaração pela ABRASCE para sanar eventual omissão no acórdão recorrido. Incidem na espécie as Súmulas nºs 282 e 356 desta Corte. Nesse sentido, destaca-se:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. AJUDA DE CUSTO. MILITAR. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. SÚMULA 636 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Ausência de prequestionamento. Incidência da Súmula 282 do STF. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356 do STF. II – Esta Corte entende inadmissível a interposição de RE por contrariedade ao princípio da legalidade quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal a quo (Súmula 636 do STF). III – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 800.777/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 29/5/14).



    No mais, considerando que a matéria suscitada é comum em ambos os recursos extraordinários, passo à análise da controvérsia.



    Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público do Trabalho contra o Condomínio do Partage Shopping Campina Grande na qual se requereu que o réu fosse obrigado a construir e manter creche destinada à amamentação dos filhos das empregadas das lojas neles estabelecidas, à luz do que dispõe os parágrafos 1º e 2º do artigo 389 da Consolidação das Leis do Trabalho, in verbis:



    “Art. 389 - Toda empresa é obrigada: (Redação dada pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)



    (...)



    § 1º - Os estabelecimentos em que trabalharem pelo menos 30 (trinta) mulheres com mais de 16 (dezesseis) anos de idade terão local apropriado onde seja permitido às empregadas guardar sob vigilância e assistência os seus filhos no período da amamentação. (Incluído pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)



    § 2º - A exigência do § 1º poderá ser suprida por meio de creches distritais mantidas, diretamente ou mediante convênios, com outras entidades públicas ou privadas, pelas próprias empresas, em regime comunitário, ou a cargo do SESI, do SESC, da LBA ou de entidades sindicais. (Incluído pelo Decreto-lei nº 229, de 28.2.1967)” (grifei).



    O magistrado de 1º Grau julgou parcialmente procedentes os pedidos a fim de condenar o réu a “cumprir integralmente as disposições contidas nos parágrafos 1º e 2º do artigo 389 da CLT, sob pena de incorrer em multa diária no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)” e a “pagar indenização por dano moral coletivo, no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais)”. 



    A Segunda Turma do Tribunal Superior do Trabalho não conheceu do recurso de revista interposto pelo réu e manteve o acórdão de segunda instância que confirmou a sentença de piso.



    Irresignado, o reclamado, Condomínio do Partage Shopping Campina Grande, opôs embargos à Subseção I Especializada em Dissídios Individuais do TST, os quais foram conhecidos e desprovidos, mantendo-se, in totum, a condenação imposta na sentença.



    Amparado em doutrina especializada, o Relator do acórdão atacado e prolator do voto vencedor, Ministro Alberto Bresciani, destacou que shopping center “deve ser compreendido como um sobreestabelecimento, um ente aglutinador de empregadores em torno de interesse comum, que tem por obrigação fornecer a estrutura física necessária para fazer funcionar o empreendimento, tendo ingerência, inclusive, quanto ao aproveitamento e padronização do espaço interno das lojas. Entre lojas e shopping existe cooperação e interesses comuns”.



    Para o Relator, como o shopping center “aufere parte dos lucros das lojas (fundo de comércio), também cumpre imbuir-se de sua função social para com as empregadas que ali trabalham“.



    Consignou Sua Excelência, também, que compreender que os shopping centers enquadram-se no conceito de estabelecimento, como um sobreestabelecimento, não compromete a “integridade estrutural” do disposto no art. 389 da CLT, ainda que as empregadas sejam as das lojas do condomínio, haja vista que sendo o réu responsável pelas áreas de uso comum do empreendimento, compete a ele incluir no projeto ou disponibilizar, diretamente ou por outros meios, local apropriado, onde seja permitido às empregadas guardar sob vigilância e assistência os seus filhos no período de amamentação, atendendo ao escopo do art. 227 da CF.



    Nesse sentido, consignou que,



    “Quanto à alegação de que o art. 389 obriga apenas o estabelecimento ou empresa enquanto empregadora de mais de trinta mulheres maiores de dezesseis anos, cumpre observar que a norma a ser extraída do texto da Lei deve ser atual, não estando paralisada em 1967, ano de sua edição, período em que sequer existiam shoppings no país (conforme dados da ABRASCE). 



    Para que a Lei tenda à perenidade, ela deve adaptar-se aos tempos, incluindo figuras que vão surgindo na sociedade e que não podiam ser antevistas pelo legislador. Aplica-se, por isso, a ratio da Lei, em interpretação extensiva.”



    Nesse julgamento, prevaleceu o voto do Relator, tendo ficado vencidos os Ministros Márcio Eurico Vitral Amaro, Breno Medeiros, Alexandre Luiz Ramos, Dora Maria da Costa e Maria Cristina Irigoyen Peduzzi.



    Tenho que, apesar da nobreza do interesse defendido pelo Ministério Público do Trabalho ao ajuizar a presente ação civil pública, a irresignação recursal merece prosperar, haja vista não ser possível estender ao reclamado e ora recorrente Condomínio do Partage Shopping Campina Grande, sem expressa previsão legal, obrigação trabalhista imposta exclusivamente ao empregador com a qual a empregada mantém vínculo trabalhista.



    Com efeito, é notória e incontroversa a ausência de vínculo laboral entre o shopping center e as empregadas das lojas lá estabelecidas, sendo certo, igualmente, que a norma do dispositivo legal que amparou o pedido inicial é voltado exclusivamente para os empregadores.



    Nesse sentido merece destaque do acórdão atacado a seguinte fundamentação do voto divergente proferido pelo Ministro Breno Medeiros, que bem assinalou que:



    “O condomínio de shopping center não constitui nem mesmo empregador em potencial. 



    Não participa, em nenhuma circunstância, do polo da relação bilateral entre empregados e empregador, não sendo permitido atribuir-lhe obrigações direcionadas àqueles que efetivamente demandam, usufruem, apreendem a mão-de-obra do empregado, sem comando expresso na legislação, em inobservância princípio da legalidade.



    (...)



    Ainda que se entenda o Shopping como um sobreestabelecimento de unidades de estabelecimentos, a intenção da norma é voltada para os estabelecimentos empregadores. 



    A relação comercial/civil estabelecida entre os lojistas e os condomínios de shoppings impõe obrigações de cunho consumerista: impostos, água, luz, segurança, prestação de serviços de limpeza. 



    Como S. Exª o Relator ressalta: ‘deve ser compreendido como um sobreestabelecimento, um ente aglutinador de empregadores em torno de interesse comum, que tem por obrigação fornecer a estrutura física necessária para fazer funcionar o empreendimento, tendo ingerência, inclusive, quanto ao aproveitamento e padronização do espaço interno das lojas. Entre lojas e shopping existe cooperação e interesses comuns’. 



    Esses ‘interesses comuns’ que criam obrigações entre as partes decorrem da natureza contratual estabelecida. 



    Assim, obrigações trabalhistas decorrentes de contrato de trabalho entre lojistas e empregados não se estendem ao shopping por falta de amparo legal. 



    A atuação empresarial do condomínio shopping como empreendimento não impõe que a este seja imputada obrigação oriunda de contrato trabalhista formalizado entre partes.”



    Esse mesmo entendimento foi defendido pelo Ministro Alexandre Luiz Ramos, tendo consignado em seu voto que:



    “Não se desconhece a necessária legislação voltada especialmente à proteção da saúde e segurança do trabalho, para o combate de práticas discriminatórias, para a proteção do trabalho da mulher, para a erradicação do trabalho infantil e, enfim, para a defesa dos direitos humanos e sociais no trabalho. 



    Entretanto, é importante observar que não existe vínculo trabalhista direto das empregadas tuteladas pela norma (art. 389, § 1º, da CLT) com o ‘shopping center’, sendo este apenas o locador e administrador, por meio de contrato normatizado pela ordem civil, das lojas e demais empreendimentos comerciais que são, neste caso, os efetivos empregadores. 



    (...)



    A literalidade do art. 389, § 1º, da CLT não deixa dúvida do estabelecimento estar vinculado à empresa com a qual a empregada mantém vínculo jurídico empregatício direto, não podendo transbordar para além da noção de correspondente empresa. Uma empresa pode ter vários estabelecimentos, mas o estabelecimento fica contido na noção de empresa, como, aliás, é o conceito trazido pelo art. 1.142 do Código Civil: 



    Art. 1.142. Considera-se estabelecimento todo complexo de bens organizado, para exercício da empresa, por empresário, ou por sociedade empresária. 



    As empresas que atuam num mesmo local (Shopping Center) têm personalidade jurídica própria e distinta da administração do shopping center, com a qual mantém contrato de locação de lojas. Não são estabelecimentos de uma mesma empresa, nem integram a mesma sociedade empresária. Tem sido comum a aglomeração empresarial num mesmo local, seja em centros comerciais, condomínios de empresas etc., por motivos de segurança, logística etc, sem que disso permita alterar o conceito legal de estabelecimento, de empresa, de empresário ou de sociedade empresária. O STF tem entendido que a Constituição não impõe a adoção de um modelo de produção específico, nem impede o desenvolvimento de estratégias flexíveis, em razão do amparo nos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, que asseguram aos agentes econômicos a liberdade de formular estratégias negociais indutoras de maior eficiência econômica e competitividade (Motivos determinantes do julgamento da ADPF 324, Rel. Min. Roberto Barroso). 



    Sobre o conceito de estabelecimento, este Tribunal Superior segue a interpretação legal, de limitar o estabelecimento ao âmbito da correspondente empresa, como se observa dos seguintes julgados, transcritos na fração de interesse: 



    (...)



    O conceito de estabelecimento na CLT é como unidade vinculada à empresa empregadora. Observem-se os seguintes dispostos: 



    (...)



    Assim, não obstante ser recomendável e desejável que os shopping centers mantenham creche para suas empregadas e para as empregadas de cada loja, entendo que não se pode atribuir ao Reclamado uma obrigação sem previsão em lei, atribuindo ao conceito de estabelecimento contornos superiores à própria empresa que o contém, para tornar-se o conjunto de empresas distintas e autônomas. A matéria deve ser objeto de deliberação pelo Poder Legislativo, impondo-se, data venia, autocontenção na atuação do Poder Judiciário. Ademais, a matéria bem poderia ser objeto de negociação coletiva.”



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF nº 501/SC, da relatoria do Min. Alexandre de Moraes, já decidiu sobre a impossibilidade do Poder Judiciário atuar como legislador positivo, de modo a ampliar o âmbito de incidência de determinada norma legal para hipóteses nela não previstas. O acórdão desse julgamento ficou assim ementado:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL E TRABALHISTA. SÚMULA 450 DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DE FÉRIAS EM DOBRO QUANDO ULTRAPASSADO O PRAZO DO ART. 145 DA CLT. IMPOSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO ATUAR COMO LEGISLADOR POSITIVO. AUSÊNCIA DE LACUNA. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA DE NORMA SANCIONADORA. OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES E AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PROCEDÊNCIA. 1. Os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e afastando as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes públicos. Precedentes. 2. Impossibilidade de atuação do Poder Judiciário como legislador positivo, de modo a ampliar o âmbito de incidência de sanção prevista no art. 137 da CLT para alcançar situação diversa, já sancionada por outra norma. 3. Ausência de lacuna justificadora da construção jurisprudencial analógica. Necessidade de interpretação restritiva de normas sancionadoras. Proibição da criação de obrigações não previstas em lei por súmulas e outros enunciados jurisprudenciais editados pelo Tribunal Superior do Trabalho e pelos Tribunais Regionais do Trabalho (CLT, art. 8º, § 2º). 4. Arguição julgada procedente” DJe de 18/8/22).



    Do voto do Relator extrai-se a seguinte fundamentação que bem se aplica ao caso dos autos:



    “Tendo por parâmetros hermenêuticos esses núcleos axiológicos extraídos da Constituição Federal – separação de poderes e sistema de freios e contrapesos –, conclui-se que, nada obstante seja imprescindível a concretização dos direitos sociais previstos na Constituição Federal, o propósito de proteger o trabalhador não pode exponenciar-se a ponto de originar sanções jurídicas não previstas na legislação vigente, ante a impossibilidade de o Judiciário atuar como legislador positivo.



    (...)



    Assim, em respeito aos referidos núcleos axiológicos extraídos da Constituição Federal, a judicatura e os Tribunais, em geral, que carecem de atribuições legislativas e administrativas enquanto funções típicas, não podem, mesmo a pretexto de concretizar o direito às férias do trabalhador, transmudar os preceitos sancionadores da Consolidação das Leis do Trabalho, dilatando a penalidade prevista em determinada hipótese de cabimento para situação que lhe é estranha, pois, como bem apontado pelo eminente Ministro CELSO DE MELLO, entendimento diverso, que reconhecesse ao magistrado essa anômala função jurídica, equivaleria, em última análise, a converter o Poder Judiciário em inadmissível legislador positivo, condição que lhe recusou a própria Lei Fundamental do Estado (AI 360.461/MG, Segunda Turma, DJe de 28/03/2008).



    (...)



    Sob o enfoque da legalidade, portanto, importa ressaltar que a ausência de um adequado patamar de juridicidade para assentar uma obrigação (entre as quais figura a sanção) evidencia uma situação violadora do princípio da reserva legal, como bem observado pelo Procurador-Geral da República em seu parecer:



    (...)



    Ainda que superados os obstáculos relacionados à legalidade e ao emprego da analogia, revela-se igualmente impossível transportar a cominação fixada em determinada hipótese de inadimplemento para uma situação distinta, ante a necessidade de conferir interpretação restritiva a normas sancionadoras. 



    Assim, como destacado pelo Procurador-Geral da República, ‘não caberia ao Tribunal Superior do Trabalho alterar o campo de incidência próprio da norma, a fim de alcançar situação por ela não contemplada, sobretudo por se tratar de norma de conteúdo sancionador e, portanto, de interpretação restritiva (favorabilia sunt amplianda, odiosa sunt restringenda)’.”



    Ademais, considero que a obrigação imposta ao shopping center recorrente à margem de expressa previsão legal afronta, igualmente, o princípio da livre iniciativa e implica intervenção indevida na liberdade do recorrente de dirigir e administrar seu empreendimento.



    Ao votar no RE nº 833.291/SP, de minha relatoria, no qual o Plenário da Suprema Corte concluiu pela inconstitucionalidade de lei municipal que estabeleceu a obrigação da implantação nos shopping centers de ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de emergência, assim me manifestei quanto ao princípio da livre iniciativa:



    “Em que pese seu nobre intuito, o legislador municipal invadiu indevidamente o espaço da liberdade de iniciativa. 



    Não se desconsidera que os direitos à vida, à dignidade da pessoa humana e à assistência à saúde têm estatura constitucional e podem ensejar uma intervenção do Poder Público caso o comportamento da iniciativa privada importe em obstrução a seu exercício. 



    Entretanto, na espécie, as imposições contidas nas leis impugnadas afrontam, desproporcionalmente, a liberdade econômica, consistindo em inadequada e impertinente intervenção estatal. Embora a necessidade da intervenção estatal no âmbito econômico se oriente na direção de valores sociais, tal atuação não pode ser desproporcional. 



    Tangenciando a questão dos limites da intervenção do Estado na ordem econômica, leciona o Professor e Ministro Roberto Barroso :



    ‘O que o Estado não pode pretender, sob pena de subverter os papéis, é que a empresa privada, em lugar de buscar o lucro, oriente sua atividade para a consecução dos princípios-fins da ordem econômica como um todo, com sacrifício da livre iniciativa. Isto seria dirigismo, uma opção por um modelo historicamente superado. O Poder Público não pode supor, e.g., que uma empresa esteja obrigada a admitir um número x de empregados, independentemente de suas necessidades, apenas para promover o pleno emprego. Ou ainda que o setor privado deva compulsoriamente doar produtos para aqueles que não têm condições de adquiri-los, ou que se instalem fábricas obrigatoriamente em determinadas regiões do País, de modo a impulsionar seu desenvolvimento’ (BARROSO, Luís Roberto. A ordem econômica constitucional e os limites à atuação estatal no controle de preços. Revista de Direito Administrativo, [S. l.], v. 226, p. 187–212, 2001. DOI: 10.12660/rda.v226.2001.47240. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rda/article/view/47240. Acesso em: 10 nov. 2023.).



    No caso, a Lei Municipal nº 10.947/91 obriga os shopping centers existentes na área do Município de São Paulo a implantarem ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de emergência. A Lei Municipal nº 11.649/94 acrescentou à obrigação prevista anteriormente a exigência de se dispor de pelo menos um médico e uma ambulância. Por sua vez, o Decreto Municipal nº 29.728, ao regulamentar as citadas leis, estabeleceu padrões mínimos, como área mínima total de 20 metros quadrados, com sala de recepção, atendimento, manipulação e sanitário com antecâmara. 



    Como se vê, tais obrigações transbordam os limites de intervenção estatal na atividade econômica desenvolvida por esses estabelecimentos, seja pela ausência de correlação com a prestação de serviços oferecida, seja pela imposição de altos custos na implantação e na manutenção do espaço, incluindo gastos com contratação, afora o custo de oportunidade de utilização do espaço. Corroborando esse entendimento, cito trecho do parecer da Procuradoria-Geral da República: 



    ‘Acresce que a restrição imposta pelas normas municipais impugnadas atenta contra o princípio da livre iniciativa, nos termos do citado precedente do STF. Não se mostra proporcional nem razoável, seja por impor a particulares a prestação de serviço que é de competência do Sistema Único de Saúde, por intermédio do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência – SAMU, seja por reduzir a competitividade do empreendimento, somando não desprezíveis custos indiretos à atividade.’



    Destaca-se, ademais, o que já afirmou a ora recorrente: a priori, seria válido, com base no princípio da solidariedade, “exigir de shoppings centers (...) que contem com facilidades aptas à prestação de ‘primeiros socorros’”, o que não se confunde com as exigências feitas pelas leis impugnadas, as quais se imiscuem com a imposição de prestação de assistência médica profissional. Aliás, informa a ABRASCE que aquilo (prestação de primeiros socorros) já acontece, de um modo geral, nos shopping centers a ela filiados. 



    Em suma, não obstante o valor tutelado pelas normas impugnadas, entendo que elas impõem demasiado ônus aos empresários do ramo, configurando intervenção estatal desarrazoada, em clara afronta aos princípios da livre iniciativa, da razoabilidade e da proporcionalidade.”



    Ante o exposto, dou provimento aos recursos extraordinários, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), a fim de julgar improcedentes os pedidos formulados na petição inicial da ação civil pública. Sem condenação em ônus sucumb