Tribunal: STF
Processo: RE 1443573
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-30
Data de publicação: 2024-01-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado:



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 12.449/2016 DO MUNICÍPIO DE PONTA GROSSA. SISTEMÁTICA DE TRANSFERÊNCIA DOS DEPÓSITOS JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS PARA CONTA ÚNICA DO TESOURO MUNICIPAL. PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL NÃO CONHECIDO. ANÁLISE LIMITADA AO VÍCIO ARGUIDO NA PETIÇÃO INICIAL. PRECEDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. QUESTÃO DE ORDEM NA ADI Nº 2.182. VÍCIOS FORMAIS. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 163, I E 165, § 9º, II, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO OCORRÊNCIA. MERA AUTORIZAÇÃO CONFERIDA AO PODER EXECUTIVO PARA PROCEDER CONFORME O ART. 11 DA LEI COMPLEMENTAR Nº 151/2015. NÃO VERIFICADA A OFENSA AOS ARTS. 22, I E 24, I, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISTINGUISHING ENTRE O PRESENTE FEITO E OS PRECEDENTES DA CORTE SUPREMA APONTADOS PELO AUTOR. REPRODUÇÃO INTEGRAL DOS DISPOSITIVOS JÁ PRESENTES NA LEGISLAÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE INOVAÇÃO LEGISLATIVA. PEDIDO IMPROCEDENTE. 



    a. “Questão de ordem resolvida no sentido da impossibilidade de se examinar a constitucionalidade material dos dispositivos da Lei 8.429/1992 dada a circunstância de o pedido da ação direta de inconstitucionalidade se limitar única e exclusivamente à declaração de inconstitucionalidade formal da lei, sem qualquer argumentação relativa a eventuais vícios materiais de constitucionalidade da norma” (STF. ADI 2182, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 12/05/2010, DJe-168 DIVULG 09-09-2010 PUBLIC 10-09-2010 EMENT VOL-02414-01 PP-00129 RTJ VOL-00218-01 PP-00060). 



    b. Não incorre em inconstitucionalidade formal lei ordinária municipal que meramente autoriza o poder executivo a implementar, no âmbito do município, regramentos já previstos por lei complementar federal. 



    c. Não há falar em usurpação de competência da União para legislar sobre direito processual civil e normas gerais de direito financeiro, nos moldes dos arts. 22, I e 24, I, ambos da Constituição Federal, se a lei municipal não inova e apenas reproduz o disposto em lei federal." (e-doc. 5).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 14).



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com base nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 22, inc. I; 24, inc. I; 163, inc. I; e 165, § 9º, inc. II, da Constituição da República. Argumenta que ajuizou a presente ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 12.449, de 29 de fevereiro de 2016, do Município de Ponta Grossa/PR, a qual “dispõe sobre a sistemática de transferência dos depósitos judiciais e administrativos para a conta única do Tesouro Municipal nos temos da Lei Complementar Federal nº 151, de 05/08/2015". Alega que a matéria relativa aos depósitos judiciais é de competência legislativa privativa da União, conforme firme entendimento do Supremo Tribunal Federal. Sustenta que eventual reprodução das disposições da normativa federal, em lei ordinária local, não tem o condão de afastar a necessidade de observância das regras de repartição de competências entre os entes federados (e-doc. 16).



    4. O Estado do Paraná manifestou ciência da interposição do recurso. O Município de Ponta Grossa deixou de se manifestar, mesmo após intimado (e-doc. 17, p. 22-25).



    5. O recurso extraordinário foi admitido, sob o fundamento de que, "diante da plausibilidade da tese do Recorrente, convém que a questão seja melhor analisada pela Corte Suprema" (e-doc. 18).



    É o relatório. 



    Decido.



    6. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    "Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Paraná contra a Lei nº 12.449/2016 do Município de Ponta Grossa, que “dispõe sobre a sistemática de transferência dos depósitos judiciais e administrativos para conta única do Tesouro Municipal nos termos da Lei Complementar Federal nº 151, 05/08/2015”. 



    O autor sustenta que referida lei “padece de vício de inconstitucionalidade formal objetivo, pois, como se verá, as matérias nela veiculadas – finanças públicas e instituição de fundo – são constitucionalmente reservadas à lei complementar.”



    Afirma que atuação legislativa municipal deve se pautar pelo estabelecido na Constituição Federal em razão do princípio da simetria, todavia, no caso, “o município de Ponta Grossa, Paraná, valeu-se de lei ordinária para dispor sobre a sistemática de transferência dos valores referentes a depósitos judiciais e administrativos à conta única do Tesouro Municipal, isto é, veiculou questões afetas ao direito financeiro (leia-se, finanças públicas, gestão financeira e instituição de fundos), quando, em vez disso, o Texto Maior exige a edição de lei complementar, decorrendo daí o apontado vício formal.”



    (...)



    Por outro lado, desde logo consigno que não conheço do pedido subsidiário de declaração de inconstitucionalidade por vício material. 



    É que embora a causa de pedir seja aberta no presente caso, o Supremo Tribunal Federal entende que a análise da (in)constitucionalidade deve se limitar ao vício veiculado na petição inicial. Em outras palavras, se a parte alegar somente vício formal quando da propositura da ação, não pode, sob o pretexto da causa de pedir aberta, suscitar vício de ordem material no decorrer do processo. Nesse sentido:



    (...)



    Outrossim, apenas a título de reforço, estão em trâmite na Corte Suprema as ADIs nº 5.361 e nº 5.463, que questionam a constitucionalidade da Lei Complementar nº 151/2015, de modo a impedir o exame da mesma questão por esta Corte diante da primazia da Constituição Federal e, consequentemente, da primazia de sua guarda [2]. 



    E, como alega o próprio autor, a declaração de inconstitucionalidade material da lei municipal ora impugnada implicaria “o reconhecimento incidenter tantum da inconstitucionalidade material da (interposta) Lei Complementar Federal nº 151/2015, por idênticos fundamentos, tendo como parâmetro de controle os arts. 2º e 167, III, da CF” (mov. 16.1).



    (...)



    Extrai-se do art. 1º, caput, que a Lei Municipal nº 12.449/2016 veio no sentido de autorizar o Poder Executivo a implementar a sistemática de transferência dos depósitos judiciais e administrativos para conta única do tesouro municipal, tal como previsto pela Lei Complementar nº 151/2015. Ou seja, não dispôs sobre finanças públicas, normas de gestão financeira e patrimonial da administração ou sobre condições para a instituição e funcionamento de fundos – embora reproduza diversos dos dispositivos presentes na Lei Complementar nº 151/2015. 



    A providência, embora desnecessária, não conduz à inconstitucionalidade da lei. 



    Com efeito, o art. 11 da Lei Complementar nº 151/2015 já confere referida autorização ao prever que “o Poder Executivo de cada ente federado estabelecerá regras de procedimentos, inclusive orçamentários, para a execução do disposto nesta Lei Complementar”. 



    De todo modo, assiste razão à Câmara Municipal de Ponta Grossa ao afirmar que, “ considerando que a aplicabilidade da Lei Complementar nº 151/2015 se estende, também, aos Estados e Municípios, não há que se falar que a lei municipal guerreada trata de matéria relativa a finanças públicas, uma vez que esta matéria já se encontra regulamentada pela Lei Complementar nº 151/2015” (mov. 1.13 – destaquei). 



    Daí a desnecessidade de edição de lei complementar na hipótese e, via, de consequência, ausência de violação aos arts. 163, I e 165, § 9º, II, ambos da Constituição Federal. 



    Já a respeito da alegação do autor de que “o Supremo Tribunal Federal, em específica averiguação da (in)constitucionalidade de atos normativos análogos, editados por Estados-membros em pretensa regulamentação e/ou execução da Lei Complementar Federal nº 151/2015 , consolidou o 6 entendimento de que a matéria relativa aos depósitos judiciais é de competência legislativa privativa da União”, vale ressaltar que os precedentes do Supremo Tribunal Federal divergem da situação ora analisada. 



    Isso porque, naqueles casos, as leis declaradas inconstitucionais eram anteriores à Lei Complementar nº 151/2015 ou, se posteriores, continham previsões diversas daquelas previamente estabelecidas pela referida lei, de modo a invadir a competência da União para legislar sobre matéria processual civil e normas gerais de direito financeiro, nos termos dos arts. 22, I e 24, I, ambos da Constituição Federal (e-doc. 5, p. 1, 5-6 e 8)."



    7. O acórdão recorrido merece reforma.



    8. O Supremo Tribunal Federal possui firme entendimento de que a disciplina de utilização de recursos de depósitos judiciais e administrativos é competência da União, por ser afeta à direito processual e ao Sistema Financeiro Nacional, matérias de competência privativa da União (art. 22, incs. I e VII, da Constituição da República), sendo também relacionada a direito financeiro, de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, cabendo à União estabelecer normas gerais (art. 24, inc. I, da Constituição da República).



    9. Nesse sentido, cito os seguintes julgados:



    "Direito constitucional, processual civil e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. Leis estaduais. Sistema de gerenciamento de depósitos judiciais. Conhecimento parcial. Procedência. Modulação de efeitos. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 4.138/1988, do Estado do Espírito Santo, que define a instituição financeira responsável pela administração de depósitos judiciais decorrentes de processos de competência da Justiça Estadual, e contra a Lei nº 8.386/2006, do mesmo Estado, que institui sistema de gerenciamento de depósitos judiciais e destina ao Poder Judiciário parcela dos resultados financeiros obtidos com a aplicação desses valores. 2. Não conhecimento da ação relativamente à Lei nº 4.138/1988. A ausência de impugnação de todas as normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional implica a ausência de interesse de agir do autor. Precedentes. 3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) se consolidou no sentido de que leis estaduais que autorizam a transferência e o uso, pelo Estado, de recursos financeiros correspondentes a depósitos judiciais e extrajudiciais incorrem em vício de inconstitucionalidade formal, por usurpação da competência da União para legislar sobre direito processual, para disciplinar o Sistema Financeiro Nacional e para editar normas gerais de direito financeiro (arts. 22, I e VII, 192 e 24, I, da CF). Precedentes. 4. Especificamente quanto à previsão de apropriação, pelo Poder Judiciário, de parcela dos rendimentos obtidos com depósitos judiciais, esta Corte também já afirmou a inconstitucionalidade de lei estadual que “fixa a destinação dos rendimentos líquidos decorrentes da aplicação dos depósitos no mercado financeiro e atribui ao Fundo de Reaparelhamento do Poder Judiciário a coordenação e o controle das atividades inerentes à administração financeira de tal sistema” (ADI 2.909, Rel. Min. Ayres Britto), por entender que a matéria integra a competência legislativa da União. 5. A medida impugnada nesta ação direta suscita efeitos que exigem regulamentação por lei federal, dada a distribuição constitucional de competências legislativas e a necessidade de que se defina, de maneira uniforme e com consideração aos impactos sobre o sistema bancário, a forma de distribuição de eventuais diferenças (spreads) entre os rendimentos decorrentes da aplicação financeira dos valores depositados e a remuneração legalmente prevista para os depósitos judiciais. 6. A lei em exame vigorou por mais de 16 (dezesseis) anos com presunção formal de constitucionalidade e fundamentou o repasse de valores ao Fundo Especial do Poder Judiciário do Estado do Espírito Santo (FUNEPJ), além do seu posterior dispêndio. Em hipóteses semelhantes, o Plenário do STF tem atribuído efeitos prospectivos às decisões proferidas em ações diretas. Precedentes. 7. Ação parcialmente conhecida e, nessa parte, pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 8.386/2006, do Estado do Espírito Santo, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata de julgamento. Tese de julgamento: “É inconstitucional, por vício de competência, lei estadual que discipline a transferência, ao Poder Judiciário, dos rendimentos decorrentes da aplicação financeira de depósitos judiciais.”



    (ADI nº 6.701/ES, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 22/02/2023, p. 02/03/2023; grifos nossos).



    "AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. DIREITO FINANCEIRO. SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL. LEI N. 6.704/2015 DO ESTADO DO PIAUÍ. DEPÓSITOS JUDICIAIS E ADMINISTRATIVOS, COM NATUREZA TRIBUTÁRIA OU NÃO-TRIBUTÁRIA, REALIZADOS EM PROCESSOS VINCULADOS AO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PIAUÍ. TRANSFERÊNCIA, PARA UTILIZAÇÃO PELO PODER EXECUTIVO, DE 70% DO MONTANTE ATUALIZADO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL, A POLÍTICA DE CRÉDITO E TRANSFERÊNCIA DE VALORES, DIREITO CIVIL E PROCESSUAL, BEM COMO NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AFRONTA À SEPARAÇÃO DOS PODERES E AO DIREITO DE PROPRIEDADE. CARACTERIZAÇÃO DE EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO. INCREMENTO DE ENDIVIDAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRECEDENTES. CONFIRMAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR. PROCEDÊNCIA. 1. A Lei nº 6.704/2015 do Estado do Piauí disciplina a transferência dos depósitos judiciais em dinheiro referentes a processos judiciais – tributários ou não tributários, realizados em processos vinculados ao Tribunal de Justiça do Estado do Piauí –, bem como dos depósitos em processos administrativos, independentemente de o Estado ser ou não parte, para conta única do Poder Executivo. Finalidade de custeio da previdência social, pagamento de precatórios e amortização da dívida com a União. Veiculação de normas que caracterizam a usurpação da competência da União para legislar sobre: (i) o Sistema Financeiro Nacional (art. 21, VIII, CF); (ii) a política de crédito e transferência de valores (art. 22, VII e 192, CF); (iii) direito civil e processual (art. 22, I); e (iv) normas gerais de direito financeiro (art. 24, I, CF) – atuação além dos limites de sua competência suplementar, ao prever hipóteses e finalidades não estabelecidas na norma geral editada pela União. 2. O tratamento legal revela desarmonia do sistema de pesos e contrapesos (art. 2º, CF). Ingerência do Executivo nos numerários depositados por terceiros em razão de processos nos quais o ente federativo não faz parte. Comprometimento da autonomia financeira. 3. Configuração de expropriação de valores pertencentes aos jurisdicionados, em afronta ao direito de propriedade (art. 5º, XXII, CF). Quantias não tributárias e transitórias, depositadas por terceiros em processos nos quais o Estado não figura como parte, usadas para custear despesas estatais sem o consentimento dos depositantes. Caracterização de empréstimo compulsório não previsto no artigo 148 da Constituição da República. 4. Criação, pela lei estadual impugnada, de um endividamento inconstitucional, afastado das hipóteses de dívida pública albergadas pela Carta Magna – violação do artigo 167, III. 5. Pedido da ação direta julgado procedente, tornando definitiva a medida cautelar."



    (ADI nº 5.392/PI, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 16/09/2020, p. 05/10/2020; grifos nossos).



    10. No caso em análise, há evidente inconstitucionalidade formal, não apenas por ter o Município usurpado a competência da União para a edição de norma disciplinando a utilização de recursos de depósitos judiciais e administrativos, como também por ter sido utilizada lei ordinária para tratamento de matéria reservada à lei complementar.



    11. O fundamento do Tribunal de origem para decidir pela constitucionalidade da norma impugnada — semelhança de conteúdo entre essa e a norma editada pelo ente competente — inexiste em nosso sistema e criaria caos no sistema legislativo. 



    12. A organização político-administrativa de nossa Federação é baseada em divisão de competências, inclusive para edição de leis. Ainda que exista a previsão de hipóteses de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal (art. 24) e de competência suplementar dos Municípios (art. 30, inc. II), tais competências devem ser exercidas na forma estritamente estabelecida no Texto Constitucional, inclusive em relação ao rol de matérias em que tal é possível, sob pena de violação ao pacto federativo e de risco ao próprio sistema, ao possibilitar a multiplicação de normas paralelas tratando de um mesmo tema, qualquer que seja ele.



    13. Ademais, ao contrário do decidido, a previsão existente na Lei Complementar nº 151, de 2015, para o Poder Executivo de cada ente estabelecer regras de procedimentos para execução do nela disposto, não abarca a situação em análise. A norma objeto desta ação direta de inconstitucionalidade — uma lei dispondo sobre regras gerais — possui natureza diversa, foi editada por poder diverso e dispõe sobre matéria diversa da legalmente autorizada. 



    14. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    15. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    16. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedente a ação e declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 12.449, de 2016, do Município de Ponta Grossa, Estado do Paraná.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator