Tribunal: STF
Processo: ARE 1489080
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-02
Data de publicação: 2024-05-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 29, INC. VI, DA CRFB. PREQUESTIONAMENTO. ENUNCIADOS Nº 282 E Nº 356 DAS SÚMULAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. COMPATIBILIDADE ENTRE LEI MUNICIPAL Nº 1.073, DE 2020, E LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 173, DE 2020. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão da 12ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



     



    “APELAÇÃO. Ação Civil Pública. Objetivo de impedir reajuste remuneratório e verba de representação de agentes políticos por motivo de inconstitucionalidade da Lei Municipal 1073/2020. Sem reexame necessário em razão do acolhimento dos pedidos. Legitimidade ‘ad causam’ também do Município, como pessoa jurídica de direito público interno, ainda que referido como ‘Prefeitura’, em razão do impacto financeiro sobre o erário, a par com Câmara Municipal. Controle apenas incidental de inconstitucionalidade, não abstrato. Cabimento. Proibição de conceder vantagem, aumento ou reajuste a agente público de qualquer ente federativo até 31 de dezembro de 2021. Lei Complementar Federal 173/2020, artigo 8º, I. Constitucionalidade reconhecida por Supremo Tribunal Federal em ADI 6442. Efeito ‘erga omnes’. Proibição não somente de ‘pagar’ aumentos ou reajustes de vencimentos ou outras vantagens pecuniárias a agentes públicos, inclusive Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, mas de ‘conceder’ tais vantagens, cabimento apenas por lei, Constituição Federal, artigo 37, X, de modo que a própria lei incide em motivo de invalidade, pela sua incompatibilidade com a referida lei complementar federal, a despeito dos efeitos projetados para além do período de proibição. Sem incidência da cláusula de reserva de plenário, Constituição Federal, artigo 97, e Supremo Tribunal Federal, Súmula Vinculante 10, por não se tratar de incompatibilidade direta com o texto constitucional, mas com a referida lei complementar. Demanda procedente. Recursos não providos.” (e-doc. 86).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 29, inc. VI, da Constituição da República.



    3.1. Afirma que, “da simples leitura do artigo 8º, da mencionada Lei Complementar, vê-se que as vedações impostas pela legislação contingencial não abarcaram em momento algum a impossibilidade de fixação dos subsídios, tema de ordem constitucional” (e-doc. 107, p. 10).



    3.2. Argumenta que “a necessidade fixação dos subsídios dos agentes políticos em 2020 para a legislatura subsequente em nada afasta a incidência do comando insculpido no artigo 8º, inciso I, da Lei Complementar n.º 173/2020, a qual impossibilita concessão de aumento, reajuste ou adequação de remuneração desses agentes até 31 de dezembro de 2021. Aliás, relevante esclarecer que na Lei Municipal n.º 1.076/2020 restou expressamente consignado que os respectivos aumentos nos subsídios produziriam efeitos somente a partir de 01º/01/2022, ocasião em que a vedação supra não mais produziria efeito. Trocando em miúdos, há que se encontrar o ponto de equilíbrio entre a obediência ao princípio da anterioridade na fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais e o atendimento ao disposto no artigo 8º, inciso I, da Lei Complementar n.º 173/2020, especialmente em vista que os efeitos financeiros devem ocorrer somente a partir de 01º/01/2022” (e-doc. 107, p. 10).



    3.3. Aduz que, “conforme relatório técnico e planilha apresentados nos autos (fls. 136/139), os valores dos subsídios fixados na Lei atacada não representaram acréscimos elevados, se consideradas as últimas ocasiões de fixação de referidos subsídios: (...)”, que “os valores foram calculados considerando as projeções de reposições simples pelo IPCA/IBGE no período, especialmente porque houve um grande lapso de tempo entre a Lei anterior, e a lei atacada, e durante esse período, não houve reposição inflacionária aos subsídios”, e que, “é possível vislumbrar que não há que se cogitar em reajustes e em majorações em altos patamares, inexistindo afronta aos princípios da razoabilidade e moralidade” (e-doc. 107, p. 11-12).



    3.4. Requer, “no mérito, tendo em vista a patente contrariedade à disposição do artigo 29, inciso VI, da Constituição Federal, requer seja reformado v. Acórdão recorrido (fls. 307/312) para que seja declarada a legalidade da Lei Municipal n.º 1.076/2020” (e-doc. 107, p. 12).



    4. Nas contrarrazões, o Ministério Público do Estado de São Paulo pede “o não conhecimento do recurso interposto e, no mérito, o total improvimento da pretensão recursal de fls. 371/382, mantendo-se o v. acórdão recorrido” (e-doc. 115, p. 21).



    5. Na análise de admissibilidade do recurso extraordinário, o Tribunal de origem inadmitiu o recurso pela incidência dos enunciados nº 279, nº 280 e nº 636 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 119).



    6. O agravante alega que, “in casu, a análise da insurgência recursal é possível o reexame da matéria em questão envolvendo a qualificação jurídica dos fatos”, e que “mostra-se absolutamente cabível a interposição do presente recurso [extraordinário] para afastar as violações contidas no v. Acórdão [recorrido] que vão de encontro ao disposto no art. 29, inciso VI, da Constituição Federal; e que, portanto, prescindem de reexame de direito local (Súmula nº 280, STF)” (e-doc. 122, p. 6).



    É o relatório.  



    Decido.  



    7. O recurso não merece prosperar.  



    8. De início, registro que em momento algum houve exame da questão controvertida à luz do dispositivo constitucional indicado pelo recorrente, art. 29, inc. VI, da CRFB. O Colegiado de origem não se manifestou quanto ao que versado nas razões do recurso extraordinário — princípio da anterioridade na fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais — pelo que se torna inviável a análise do recurso, no particular, ante a falta de prequestionamento.  



    8.1. O prequestionamento consubstancia a obediência aos estreitos limites em que estabelecida a competência do Supremo Tribunal Federal outorgada pela Constituição da República no art. 102. O prequestionamento é ínsito à natureza do recurso extraordinário, porquanto, ao analisá-lo, o Pretório Excelso deve proceder a cotejo entre o contido no acórdão impugnado e a questão constitucional trazida a debate, a fim de auferir se houve, ou não, correta aplicação do dispositivos constitucionais ditos violados.  



    8.2. Atraídas, portanto, a incidência dos enunciados nº 282 e nº 356 (relativamente a questão constitucional) da Súmula do STF:  



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando ão ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”  



    9. Ainda que fosse possível superar o óbice da ausência de prequestionamento, melhor sorte não assistiria à parte recorrente. 



    10. É inquestionável o fato de que, para aferir sobre os embasamentos elencados pelo Tribunal a quo e o argumento do recorrente de que “não há que se cogitar em reajustes e em majorações em altos patamares, inexistindo afronta aos princípios da razoabilidade e moralidade” (e-doc. 107, p. 12), seria necessário o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável, Lei complementar federal nº 173, de 2020 e Lei municipal nº 1.076, de 2020. Extraio, ainda, do voto condutor do acórdão recorrido trecho que ressalta os aspectos fático-probatórios e de análise da compatibilidade entre as mencionadas leis, que conduziram aquele julgamento, os quais, como dito, são insuscetíveis de revolvimento na seara extraordinária:



    “(...) Apelação da Prefeitura Municipal pela inversão do resultado, alegando ilegitimidade passiva porque o ato impugnado se originou no Poder Legislativo, inadequação da via eleita para questionar validade de lei, falta de provas de disparidade entre o reajuste e a realidade econômica local, razoabilidade dos aumentos concedidos diante da falta de reajuste por doze anos e do valor correspondente considerando a inflação oficial, ausência de afronta à Lei Complementar Federal 173/2020 porque os efeitos seriam a partir de 01-01-2022, atendimento da estimativa de impacto financeiro prevista pelo artigo 12 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Pede efeito suspensivo, fls. 247/255.



    (...)



    Pretensão de obstar pagamento de reajustes remuneratórios e verbas de representação a Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários, concedidos pela Lei Municipal 1076, de 15 de dezembro de 2020, com vigência a partir de 1º de janeiro de 2021 e efeitos somente a partir de 1º de janeiro de 2022, fls. 60/61. 



    Lei Complementar Federal 173/2020, em razão dos gastos públicos exigidos para enfrentamento da pandemia de COVID-19, impôs proibição aos entes federativos de conceder vantagem, aumento ou reajuste a membros de Poder e servidores públicos, até 31 de dezembro de 2021: (...)



    A proibição não foi somente de ‘pagar’ aumentos ou reajustes de vencimentos ou de instituir vantagens pecuniárias para agentes públicos, inclusive Prefeito, Vice-Prefeito e Secretários Municipais, mas de ‘conceder’ tais vantagens, cabimento apenas por lei, Constituição Federal, artigo 37, X, de modo que a própria lei incide em motivo de invalidade, pela sua incompatibilidade com a referida lei complementar federal, a despeito dos efeitos projetados para além do período de proibição. 



    Sem incidência da cláusula de reserva de plenário, Constituição Federal, artigo 97, e Supremo Tribunal Federal, Súmula Vinculante 10, por não se tratar de incompatibilidade direta com o texto constitucional, mas com a lei complementar em questão. 



    Mantendo, pois, o acolhimento da pretensão, por estes e pelos seus próprios fundamentos, NEGA-SE provimento aos recursos.” (e-doc. 86, p. 3-6).



    11. Assim, em minha visão, somente pela análise do quadro fático-probatório especialmente delineado no caso e da legislação infraconstitucional aplicável, Lei Complementar federal nº 173, de 2020, e Lei municipal nº 1.076, de 2020, seria possível concluir de forma diversa daquela definida pela Corte a quo, providência inviável em sede extraordinária, tendo em vista o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    11.1. Nessa linha, destaco os seguintes precedentes jurisprudenciais deste Pretório Excelso:



    “EMENTA: SEGUNDO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. ANÁLISE DE DIREITO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INVIABILIDADE. SÚMULA 279/STF. (...) 6. O Tribunal de origem, à luz da legislação ordinária aplicada à espécie (Lei 6766/1979 e Código de Obras Arthur Saboya – Lei Municipal 3.427/1929), embora tenha declarado a natureza pública da área vindicada, levando em consideração a segurança e a privacidade dos moradores ali estabelecidos, decidiu manter inalterada a ocupação privada existente no local. Desse modo, para divergir do entendimento formulado no acórdão recorrido, seria necessária a análise da legislação infraconstitucional pertinente, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 7. O exame da pretensão recursal demanda, ainda, a incursão na legislação local aplicável ao caso, o que atrai a incidência da Súmula 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário). 8. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 9. Agravo Interno do Município de São Paulo a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.461.449-AgR-segundo/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 21/02/2024, p. 28/02/2024).



    “EMENTA : AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. AGENTE EPIDEMIOLÓGICO. REGIME CELETISTA. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL Nº 1.438/98, DECRETO-LEI Nº 5.452/43, PORTARIA 3.214/78, EDITADA PELO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO E NR 15. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. AFASTADO O REGIME ESTATUTÁRIO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 e 280 DO STF. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636 DO STF. (...).”



    (ARE nº 1.383.662-AgR/MG, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 15/08/2023, p. 22/08/2023).



    “EMENTA DIREITO TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS (ISS). DEDUÇÃO DA BASE DE CÁLCULO. LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 116/2003, LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL Nº 298/2003 E LEI MUNICIPAL Nº 4.388/1989. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O MANEJO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/1973. 1. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.”



    (RE nº 544.431-AgR/MG, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 24/02/2017, p. 13/03/2017).



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    14. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, in fine, do RISTF. Sem fixação/majoração da verba honorária, tendo em vista tratar-se de Ação Civil Pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985. 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de maio de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator