Tribunal: STF
Processo: ARE 1475553
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-29
Data de publicação: 2024-02-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, ementado nos seguintes termos:  



    “Apelação. Ação Anulatória de Processo Administrativo. Aposentadoria. Gratificação de 20%. Art. 23, caput, da Lei n. 1.041/2002. Inconstitucionalidade declarada. Alegação de ausência de decadência. Não comprovada. Supressão de rubrica por ato do Tribunal de Contas do Estado após quase sete anos. Ato ilegal e abusivo. Primazia da segurança jurídica, da boa-fé e da estabilização das relações jurídicas. Precedente do STJ. Recurso improvido” (eDOC 17 – ID: 6a123cd3)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 17, do ADCT.



    Nas razões recursais, sustenta-se a inaplicabilidade do tema 445 da repercussão geral ao caso.



    Alega-se que o direito de a Administração Pública anular a aposentadoria não decaiu, posto que a situação jurídica é flagrantemente inconstitucional, o que afasta a incidência do prazo quinquenal (eDOC 19 – ID: 6ac49f03, p. 13-14). 



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Na origem, cuida-se de ação movida com o objetivo de anular o ato da Administração Pública que suprimiu o pagamento da gratificação de 20% de seus proventos de aposentadoria.



    O Tribunal de origem reconheceu o direito da recorrida em manter o recebimento da gratificação, com fundamento nos princípios da segurança jurídica e da boa-fé. Consignou que, ainda que a verba tenha sido declarada inconstitucional, a recorrida se encontra aposentada desde o ano de 2009 e que, portanto, não caberia à Administração Pública rever o ato de aposentadoria passados vários anos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Como se sabe, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas (cf. STF. Plenário. RE 636.553/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19/2/2020 – repercussão geral – Tema 445) (Info 967). 



    Referindo entendimento, da Corte Suprema, também se aplica aos Tribunais de Contas estaduais. 



    Por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das relações, é necessário fixar-se um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional.



    No caso, a parte está aposentada desde 6/4/2009, cujo ato de aposentadoria foi homologado pelo TC-RO em março de 2016, e a partir do ato que concedeu a sua aposentadoria teve incorporada a percepção à gratificação, o que demonstra que o recebimento decorre do próprio ato de aposentadoria (Decreto publicado no DOE n. 1225, de 16/4/2009). 



    Por essa razão, o prazo decadencial não deve ser apurado a cada parcela mensal, mas, sim, contado o prazo de cinco anos a partir do ato de perfectibilização da sua aposentadoria mediante a homologação pela Corte de Contas (eis que a aposentadoria é ato administrativo complexo, que se aperfeiçoa com a declaração de validade emitida pelo Tribunal de Contas), inclusive porque ausente a comprovação de eventual recebimento de má-fé pelo aposentado. 



    O ato de concessão de gratificação a servidor aposentado não pode ser revisto a qualquer tempo, em razão dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da estabilidade das relações entre a Administração e os particulares. 



    (...)



    Em suma, ainda que inconstitucional a rubrica, a apelante a percebe há quase sete anos, não podendo a Administração, de uma hora para outra, extinguir a vantagem, ainda que com esse argumento, devendo ser primado o direito adquirido, a segurança jurídica e a estabilização das relações jurídicas, ainda mais por se tratar de rubrica de valor relativamente considerável (R$ 1.877,30), tratando-se da pessoa da apelada.



    (...)



    Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas (Tema n. 445 do STF). 



    O ato de concessão de gratificação a servidor aposentado não pode ser revisto a qualquer tempo, em razão dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da estabilidade das relações entre a Administração e os particulares. 



    Ainda que declarada a inconstitucionalidade do art. 23, caput, da Lei Estadual n. 1.041/2002, denominada de “gratificação de 20%”, é irrazoável a supressão da gratificação, no ato da aposentadoria, depois de quase sete anos a recebendo, sob pena de violação aos princípios de direito adquirido e da segurança jurídica, sobretudo por se tratar de valor considerável para a pessoa da apelada, R$ 1.877,30. 



    O STJ firmou a orientação de que, nas hipóteses em que o servidor público deixa de auferir seus vencimentos ou parte deles, em razão de ato ilegal ou abusivo do Poder Público, os efeitos financeiros da concessão de ordem mandamental devem retroagir à data do ato impugnado. Os efeitos patrimoniais são mera consequência da anulação do ato impugnado que reduz o valor de vantagem nos proventos ou remuneração do impetrante.” (eDOC 17 – ID: 6a123cd3, p. 5-11)  



    Entendo que o presente caso, em virtude de suas peculiaridades, deve ser analisado à luz do princípio da segurança jurídica.



    Efetivamente, o tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis:  



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica. (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).  



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz:  



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público”(Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96).  



    Na Alemanha, contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977 (cf. Erichsen, Hans-Uwe, in: Erichsen, Hans-Uwe/Martens, Wolfgang, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª edição, Berlim/Nova York, 1992, p. 289).



    Como visto o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora, o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, me parece que aqui, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Não se desconhece que esta Corte já firmou orientação no sentido de que a fulminação do direito de a Administração Pública rever seus atos pela decadência não alcança situações flagrantemente inconstitucionais. Todavia, como visto, a recorrida recebeu a gratificação desde o ano de 2009, quando se aposentou. É de se pressupor que a recorrente tenha confiado na legislação e na administração, não merecendo reprimenda o beneficiário que agiu com boa-fé. Assim, de rigor necessário que incida à espécie o princípio da confiança legítima.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria concedida há mais de 30 (trinta) anos. Dupla aposentadoria garantida por decisão judicial transitada em julgado. Observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança. Ordem concedida. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Direito à dupla aposentadoria reconhecido por decisão judicial da Suprema Corte transitada em julgado (RE nº 767.795/DF). 2. Aposentadoria concedida administrativamente em 30/1/91, há mais de 30 (trinta) anos, tendo sido seu registro apreciado pelo Tribunal de Contas da União apenas em 23/9/21. Ressalte-se o fato de o impetrante ser idoso, com idade já bastante avançada (91 (noventa e um) anos. 3. A situação do agravado está consolidada pelo decurso do tempo, devendo, portanto, ser garantido o registro de sua aposentadoria, em observância aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (MS 38568 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 27.10.2022 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONALÍSSIMAS. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANULAR ATOS FAVORÁVEIS AO DESTINATÁRIO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. 1. No caso concreto, o Tribunal de origem concedeu a segurança pleiteada para impedir a demissão da impetrante, que acumula, há cerca de trinta anos, o cargo de Agente Administrativo no Comando Geral da Polícia Militar com o de Agente Administrativo na Secretaria Estadual de Saúde, ao fundamento de ter ocorrido a decadência administrativa para anular os atos praticados de boa-fé, além de haver compatibilidade de horário no exercício das duas funções. 2. Esta SUPREMA CORTE admite, em situações excepcionalíssimas, a decadência administrativa na hipótese de acumulação indevida de cargos, quando verificadas a boa-fé do administrado e a inércia da Administração em anular atos favoráveis aos destinatários, por respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.3. Agravo Interno a que se nega provimento”. (RE 1380919 AgR, Re. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.9.2022 – grifo nosso)  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Tribunal de Contas da União. Glosa de aposentadoria. Aluno-aprendiz. 4. Decadência. Ultrapassagem de 13 anos desde a instauração do processo. Precedente: RE-RG 636.553, de minha relatoria (tema 445). 5. Pretensão de eficácia prospectiva à nova orientação jurisprudencial. Improcedente. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental”. (MS 36883 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1.7.2022 – grifo nosso)  



    Por fim, registro meu desconforto em hipóteses como a dos autos, nas quais situações flagrantemente inconstitucionais mantêm-se por longos períodos, em virtude da demora seja no curso do processo administrativo ou do processo judicial. 



    É necessário criarmos instrumentos para agilizar a solução de tais situações, a fim de evitar a repetição de feitos como o presente, que longe estão de serem isolados.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 14 – ID: 61add546, p. 13), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de fevereiro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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