Tribunal: STF
Processo: Rcl 68096
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-21
Data de publicação: 2024-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de Cachoeira Paulista em face de decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do processo administrativo nº 0026736-26.2021.8.26.0000, por suposta afronta ao decidido nas ADPFs 114, 275, 408, 484, 485 e 664.



    O Reclamante narra que "foi surpreendido com sequestro de verbas públicas em diversas contas bancárias de sua titularidade, que chagaram ao montante de R$ 1.665.776,74 (hum milhão, seiscentos e sessenta e cinco mil setecentos e setenta e seis reais, setenta e quatro centavos), por ordem do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP), advindo de condenação em várias ações que geraram a expedição de inúmeros precatório em desfavor do ente municipal" (eDoc 1, p. 2).



    Aduz que "apresentou pedido de liberação dos recursos aduzindo que o sequestro teria recaído sobre verbas de caráter vinculado, informando inclusive que do valor sequestrado, qual seja, R$ 1.665.776,74 (hum milhão, seiscentos e sessenta e cinco mil setecentos e setenta e seis reais, setenta e quatro centavos), o valor de R$ 1.250.757,79 (hum milhão, duzentos e cinquenta mil, setecentos e cinquenta e sete reais, setenta e nove centavos), era de recursos vinculados, sendo alguns de aplicação compulsória em educação e outros provenientes de convênios, acostando documentos" (eDoc 1, p. 3).



    Afirma que "o pleito da Municipalidade, ora Reclamante não foi acolhido pela Exmo. Sr. Presidente da Corte Bandeirante, sob o argumento de que os documentos encartados não seriam suficientes para comprovar a vinculação dos valores" (eDoc 1, p. 3).



    Sustenta que "diante dos documentos que acompanham a presente Reclamação, é de rigor notar que os bloqueios ocorreram em diversas contas bancárias de forma INDISCRIMINADA, em ofensa a vários precedentes desta Corte, em especial as ADPF´s 114, 275, 408, 484, 485 e 664" (eDoc 1, p. 4).



    Alega que (eDoc 1, p. 5-6):



    “Ao determinar a penhora de recursos públicos de forma indiscriminada, para fins de satisfazer crédito de pagamento de precatórios, a autoridade Reclamada afrontou o entendimento consignado nas decisões proferidas na ADPF´s 114, 275, 408, 484, 485 e 664, nas quais restou consignado entendimento de que é inconstitucional a constrição judicial que recaia sobre:



    1 - recursos públicos vinculados a convênios; (ADPF 114)



    2 - receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público em razão de convênio firmado com a União; (ADPF 275)



    3 - recursos escriturados, com vinculação orçamentária específica ou vinculados a convênios e operações de crédito, valores de terceiros sob a administração do Poder Executivo e valores constitucionalmente destinados a municípios; (ADPF 405)



    4 - verbas destinadas à educação; (ADPF 484)



    5 - Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual; (ADPF 485)



    6 - verbas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde em contas vinculadas a contratos de gestão ou termos de parceria para a execução de ações de saúde pública. (ADPF 664)”



    Assevera que "no caso aposto sub examine perante este Pretório Excelso, a decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo contrariou claramente o entendimento proferido por esta Suprema Corte nas ADPF´s 114, 275, 408, 484, 485 e 664, cumulado com inúmeros princípios constitucionais, ou seja, não há que se falar em supressão de instância ou de qualquer sucedâneo recursal, visto que o ato de determinação de bloqueios de verbas em contas irrestritas do ente público, inviabiliza a aplicação de qualquer outro remédio naquele procedimento" (eDoc 1, p. 25).



    Requer, liminarmente, "seja CONHECIDA e RECEBIDA a presente Reclamação, bem como seja concedido o pleito liminar, para CASSAR a ordem de bloqueio das contas abaixo declinadas, que recebem verbas do PNATE, PNAE, PDDE, QESE e aquelas provenientes de Convênios com o Estado de São Paulo (finalidade específica), dentre outras receitas vinculadas, e que alcançam juntos o bloqueio ilegal de R$ 1.250.757,79 (hum milhão, duzentos e cinquenta mil, setecentos e cinquenta e sete reais, setenta e nove centavos)" e, no mérito, a confirmação da liminar.



    Em despacho de 10.05.2024, posterguei o exame da liminar para colher prévias informações e citar a parte beneficiária da decisão reclamada (eDoc 21).



    As informações foram prestadas (eDoc 27).



    A parte beneficiária não apresentou contestação (eDoc 30).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer com a seguinte ementa (eDoc 32):



    “RECLAMAÇÃO. CRÉDITOS EM DESFAVOR DO MUNICÍPIO. BLOQUEIO JUDICIAL DE VALORES COM DESTINAÇÕES VINCULADAS (PNAE, PDDE, QESE E CONVÊNIOS). SEQUESTRO PARA CUMPRIMENTO DE PRECATÓRIOS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STF. ADPFS Nºs 114/PI, 275/PB, 405/RJ, 484/AP, 485/AP E 664/ES. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.”



    É o relatório. Decido.



    Consigno que a reclamação caracteriza-se como uma demanda de fundamentação vinculada, vale dizer, cabível somente quando se fizer presente alguma das hipóteses para ela estritamente previstas.



    Partindo de construção jurisprudencial a instrumento com expresso assento constitucional, trata-se de ação vocacionada, precipuamente, a duas diferentes finalidades.



    De um lado, visa a reclamação à (i) tutela da autoridade das decisões proferidas por esta Corte e das súmulas vinculantes por ela editadas. De outro, à (ii) proteção do importante rol de competências atribuídas ao Supremo Tribunal Federal. É o que se vê nos artigos 102, I, l, e 103-A, §3º, da Constituição da República.



    No que se refere à primeira hipótese, tem a reclamação especial guarida para garantir a observância das decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade dotadas de efeito vinculante, como também se colhe do art. 988, III, do CPC.



    É preciso, no entanto, vagar com o andor a fim de que não se convole esse importante instrumento processual em verdadeiro algoz da Corte, impedindo que esta legitimamente desempenhe o papel de Guardiã da Constituição.



    Recorde-se que a própria razão de ser do efeito vinculante está assentada ao papel do STF como Corte Constitucional e órgão máximo do Poder Judiciário.



    Diante disso, em sede de reclamação que visa garantir a observância das decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade, deve a Corte analisar a estrita pertinência dos eventuais atos reclamados em face do objeto do paradigma de controle invocado.



    A presente reclamação volta-se contra decisão da Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, de 20.5.2024, em processo administrativo para pagamento de precatório. Em suas informações, a autoridade reclamada consignou que (eDoc 27, p. 2-4):



    “Trata-se de expediente de sequestro iniciado por oficio do Desembargador-Coordenador da Diretoria de Execuções de Precatórios e Cálculos do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, datado de 15 de julho de 2021, informando que o Município de Cachoeira Paulista, submetido ao regime de pagamento de que trata o artigo 104 do ADCT, deixou de providenciar os depósitos referentes à insuficiência de Termos de Compromisso e parcelamentos, no valor de R$1.439.651,92 (R$264.287,19 + R$368.937,03 + R$441.997,62 + R$364.430,08).



    Instada à regularização, a pessoa política quedou-se inerte, assim, deferiu-se o sequestro de rendas do Município de Cachoeira Paulista no montante de R$ l.439.651,92.



    A Municipalidade de Cachoeira Paulista informou que efetuou depósitos no processo de gestão, bem como solicitou o parcelamento do débito.



    Instado à manifestação, o Desembargador Coordenador da Diretoria de Execuções de Precatórios e Cálculos informou que indeferiu o pedido de parcelamento formulado pela Municipalidade de Cachoeira Paulista, visto que não estava adequado à decisão proferida pelo Conselho Nacional de Justiça no Pedido de Providências nº 0003505-28.2020.2.00.0000, que determinou que os valores devidos do exercício de 2020, fossem depositados dentro do próprio exercício, bem como apurou a insuficiência relativa ao período de julho a dezembro de 2021, dos quais já foram abatidos os depósitos referidos na manifestação de fls. 27/30, resultando em um valor total devido de R$ 2.283.103,08.



    Diante do ajuste no valor total devido, foi deferido novo prazo para que a Municipalidade regularizasse o débito.



    Não ocorrendo o pagamento voluntário, foi efetivado o bloqueio do valor total devido, pelo sistema SISBAJUD, determinando-se a transferência do valor para a conta vinculada a estes autos.



    Ato contínuo, a Municipalidade alegou que o bloqueio efetivado atingiu contas vinculadas que não seriam passíveis de bloqueio para pagamento de precatórios, juntando documentos que comprovavam a alegação. Assim, deferiu-se a devolução, às contas relativas aos convênios ou repasses, de valores apreendidos e que tinham uso vinculado conforme os esclarecimentos da Municipalidade, no valor total de R$ 1.731.108,78. 



    Intimada a se manifestar sobre o interesse em depositar voluntariamente os valores ainda devidos, ou em caso negativo, para que informasse quais contas poderiam ser objeto de sequestro, a municipalidade quedou-se inerte. 



    Efetivada a apreensão do saldo remanescente, a Municipalidade de Cachoeira Paulista pediu novamente a devolução de verbas apreendidas que seriam vinculadas, no montante de R$ 1.250.757,79.



    O pedido foi indeferido, visto que os documentos juntados não bastavam para comprovar a vinculação de valores.



    Ademais, intimada em outras oportunidades para que informasse sobre eventual interesse em depositar voluntariamente os valores devidos, ou indicasse contas que poderiam ser objeto de sequestro, a Municipalidade quedou-se silente em todas as oportunidades.



    Assim, foi determinada a transferência da totalidade dos valores apreendidos à conta indicada pela DEPRE e determinado o arquivamento dos autos.” 



    Pois bem. A Reclamação não se revela instrumento adequado à impugnação pretendida, uma vez que seu cabimento deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência. No caso, a pretensão da parte reclamante - que desafia ato de natureza administrativa - não se enquadra em nenhuma das hipóteses mencionadas. Nesse sentido, julgado recente desta Suprema Corte:



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PARA PAGAMENTO DE PRECATÓRIO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AUTORIDADE DAS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDAS NAS ARGUIÇÕES DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 484 E 664. IMPUGNAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. PARADIGMA INVOCADO ADSTRITO A SÚMULA VINCULANTE. PRECEDENTES. VIA PROCESSUAL DE COGNIÇÃO ESTREITA, QUE NÃO SE PRESTA AO PAPEL DE SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 64999 AgR, Relator: LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 26-4-2024).



    Destaco, ainda, o que foi consignado pelo Ministro Roberto Barroso por ocasião do julgamento da Rcl 26.650-AgR:



    “4. O cabimento de reclamação para impugnar ato administrativo foi uma inovação trazida pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que incluiu o art. 103-A na Constituição. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei nº 11.417/2006, que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de súmula vinculante. De acordo com o art. 103-A, capute § 3º, da Constituição Federal, a reclamação é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. Confira-se o teor do dispositivo: 



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    5. O art. 988 do Código de Processo Civil de 2015, a despeito de ter ampliado as hipóteses de cabimento de reclamação, tratou do tema no âmbito do Livro III (“Dos processos nos tribunais e dos meios de impugnação das decisões”), limitando-se, portanto, a disciplinar a ação como meio de impugnação a decisões judiciais. Sobre o tema, veja-se, ainda, o que diz a doutrina:



    “A Constituição Federal prevê duas hipóteses de cabimento de reclamação constitucional: como forma de preservação da competência dos tribunais superiores e de garantia da autoridade de suas decisões. A Lei 11.417/2006, que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, prevê em seu art. 7º, caput, uma terceira hipótese de cabimento da reclamação constitucional: decisão judicial ou ato administrativo que contrariar, negar vigência ou aplicar indevidamente entendimento consagrado em súmula vinculante.” (destaques acrescentados) (NEVES, Daniel Amorim Assumpção – Novo CPC Código de Processo Civil. Capítulo 58. Editora Método. 2016.) 



    “A Lei Federal n. 11.417/2006 regulamentou a edição, revisão e cancelamento de enunciado da súmula vinculante do STF em matéria constitucional. 



    O legislador esclarece, inicialmente, que a utilização da reclamação, nessa hipótese, é sem prejuízo dos outros recursos ou meios admissíveis de impugnação (art. 7º, Lei Federal n. 11.417/2006). Há, assim, um cúmulo de meios de impugnação. Na verdade, considerando que não cabe reclamação contra decisão judicial transitada em julgado (Súmula do STF, n. 734), parece indispensável, em algumas hipóteses, que, para se ajuizar reclamação, seja interposto o recurso cabível, com o que se impedirá a formação de coisa julgada. 



    Muito embora a regra refira-se a medidas concorrentes contra decisão judicial ou ato administrativo, o referido diploma legal destinou mais atenção à reclamação contra ato administrativo que contrariar o enunciado da súmula vinculante.” (destaques acrescentados) (DIDIER JR, Fredie – Editorial 06 – Lei Federal n 11.417/2006. A reclamação contra ato que desrespeitou enunciado de súmula vinculante. 2006. Disponível em http://www.frediedidier.com.br/editorial/editorial-06/)



    (...)



    7. Desse modo, não há previsão constitucional ou legal que autorize a propositura da presente ação. A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade do ato administrativo com a decisão paradigma. Caso entenda pertinente, o reclamante deve utilizar meio processual próprio, seja judicial ou administrativo, para fazer valer os seus argumentos.”



    O acordão ficou assim ementado:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação. Reclamação contra ato administrativo. Alegação de afronta à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal em ADI. Cabimento restrito à contrariedade de Súmula Vinculante. 1. Agravo interno em reclamação ajuizada contra atos praticados pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais no âmbito de sindicância administrativa sob a alegação de afronta à decisão proferida na ADI 4.638-MC. 2. Em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade à súmula vinculante ou sua aplicação indevida. No caso, não se alega má aplicação ou afronta à súmula vinculante, mas, sim, contrariedade à decisão proferida em ADI, o que torna inviável o cabimento da reclamação. Precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 26650 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 13-06-2022, PUBLIC 23-06-2022; grifei)



    Embora haja a previsão genérica do cabimento da reclamação a fim de garantir a autoridade das decisões desta Corte (art. 102, I,l, da CF e art. 988, II, do CPC), o manejo da ação, como bem apontado pelo Ministro Roberto Barroso, pressupõe a impugnação de decisões judiciais.



    Não há dúvidas de que a decisões tomadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade devem ser observadas pela Administração Pública em todas as esferas. Esse é o teor literal da disposição presente no art. 102, § 2º da Constituição Federal. Essa premissa, contudo, não leva à conclusão de que os atos administrativos sejam sindicáveis diretamente nesta Corte.



    A Reclamação constitucional em face de ato administrativo, nos moldes do previsto no art. 103-A, § 3º da Carta da República, somente se revela viável quando ajuizada com fundamento em suposta contrariedade ou má aplicação de verbete de Súmula Vinculante, o que não é o caso dos autos.



    Não é outro o teor do do artigo 64-B da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal:



    “Art. 64-B.  Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.”



    Confiram-se, no ponto, as ementas dos seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADI Nº 1.717/DF E NO RE Nº 633.782-RG/MG (TEMA RG Nº 532). QUESTIONAMENTO DE ATO ADMINISTRATIVO: CABIMENTO RESTRITO À CONTRARIEDADE DE ENUNCIADO DA SÚMULA VINCULANTE. 1. Questionamento de atos administrativos praticados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e pelo Tribunal de Contas da União, sob a alegação de inobservância ao que decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717/DF e no RE nº 633.782-RG/MG (Tema RG nº 532). 2. Em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput, e § 3º, da Constituição, prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade a enunciado da Súmula Vinculante do STF ou sua aplicação indevida. No caso, se alega contrariedade à decisão proferida em ADI e Tese de Repercussão Geral, o que torna inviável o cabimento da reclamação. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (Rcl 52351 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 26-09-2022, PUBLIC 13-10-2022; grifei)



    “Agravo regimental na reclamação. Alegação de afronta à autoridade do STF em ADPF. Cabimento da reclamação constitucional contra ato administrativo. Hipótese restrita a contrariedade de Súmula Vinculante. Inteligência do art. 103-A, § 3º, da CF/88. Sucedâneo de meios próprios de impugnação. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação somente é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. 2. A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade de ato administrativo com a decisão paradigma da ADPF nº 709. 3. Não se admite o uso da reclamatória como sucedâneo de recursos ou de outros meios próprios de impugnação do ato reclamado. 4. Agravo regimental não provido.” (Rcl 46645 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 15-09-2021, PUBLIC 20-10-2021; grifei)



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. IMPUGNAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE JUDICIALIZAÇÃO DA DEMANDA. ALEGADA OFENSA À ADI 4.846. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. RECURSO DE AGRAVO DESPROVIDO. 1. Na hipótese, observa-se a inviabilidade da ação reclamatória sob alegação de violação à ADI 4.846 (Rel. Min. EDSON FACHIN), uma vez que, no presente caso, a parte autora reclama contra ato administrativo do Secretário de Estado da Fazenda do Estado de Mato Grosso do Sul, não havendo judicialização quanto à questão. 2. Desse modo, conforme a jurisprudência do STF, somente seria cabível o uso da reclamação contra decisão administrativa que ofenda decisão de Súmula Vinculante, nos termos do art. 103-A, § 3º, da Constituição Federal. 3. Além disso, a presente reclamação também não tem condições de conhecimento ante à ausência de estrita aderência entre o ato reclamado e o julgamento da ADI 4.846. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 51212 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 16-05-2022, PUBLIC 19-05-2022)



    De acordo com os precedentes ora destacados, o cabimento da reclamação em face de ato administrativo somente prescindirá da judicialização prévia da questão quando ajuizada com fundamento no art. 103-A, § 3º, da Constituição Federal, ou seja, quando fundada em suposta contrariedade ou aplicação indevida de Súmula Vinculante. 



    Para as demais hipóteses de cabimento, inclusive aquela fundada no caráter erga omnes dos efeitos decisórios das ações de controle concentrado, persiste a necessidade de que a parte interessada, antes de fazer uso da ação reclamatória, judicialize a questão, mediante o ajuizamento de ação própria, sob pena de converter a ação reclamatória em verdadeiro mecanismo de atalho ao Supremo Tribunal Federal, esvaziando-se assim a via administrativa, bem como deixando de observar a marcha processual, pela possibilidade do acesso direto a esta Corte enquanto pela via ordinária ainda existente mecanismo pelo qual o provimento pretendido poderia ser alcançado.



    Nesse pensamento, a reclamação constitucional não se presta a ser usada como sucedâneo das medidas judiciais ordinárias cabíveis à impugnação de ato administrativo tido como inadequado ou inconstitucional. Nesse sentido, confira-se o que asseverado pelo Ministro André Mendonça por ocasião do julgamento da Rcl 55.189-AgR:



    “Com efeito, a reclamação constitucional não pode ser utilizada como sucedâneo de medidas originariamente cabíveis contra atos administrativos alegados como inadequados à higidez do ordenamento jurídico, como recursos administrativos, ações nas instâncias pertinentes e respectivos recursos judiciais.” (Rcl 55189 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 13-06-2023, PUBLIC 06-07-2023)



    No caso concreto, a pretensão da parte reclamante não se enquadra em nenhuma das hipóteses mencionadas, pois não se invoca como paradigma Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal.



    Nesses termos e pela forma como veiculada, torna-se inviável a cognoscibilidade desta reclamação constitucional. 



    Ante o exposto, com base nos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à reclamação, ficando prejudicado o pedido liminar. 



    Publique-se.



    Brasília, 21 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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