Tribunal: STF
Processo: Rcl 64126
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-05
Data de publicação: 2024-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) no Processo 2229670-02.2022.8.26.0000, por afirmado desrespeito ao decidido por esta Suprema Corte no ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral).  



    O reclamante sustenta, em síntese, que a decisão reclamada aplicou o entendimento firmado no julgamento do referido recurso paradigma equivocadamente.  



    Argumenta o reclamante:  



    CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. RECLAMAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NEGATIVA DE SEGUIMENTO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM BASE NO TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. APLICAÇÃO MANIFESTAMENTE INADEQUADA DO TEMA 917. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE VEICULA NORMAS DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE INVASÃO DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO OU DA INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. RECLAMAÇÃO AJUIZADA PARA PRESERVAR A COMPETÊNCIA E GARANTIR A AUTORIDADE DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. Inadmissão do recurso extraordinário sob alegação de incidência do Tema 917 de repercussão geral. 2. Aplicação equivocada do Tema 917, pois os preceitos normativos julgados inconstitucionais não criaram atribuições ao Poder Executivo, mas apenas disciplinaram o comércio ambulante mediante instituição de normas de polícia administrativa, matéria não submetida à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nem à reserva da Administração. 3. Procedência da reclamação. (documento 1).  



    As informações foram devidamente prestadas (documento 22).  



    Em contestações, os beneficiários da decisão reclamada (documento 27) e o Município de São Sebastião (documento 24) defenderam a inadmissibilidade da reclamação e, subsidiariamente, a sua improcedência.  



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado:  



    Reclamação constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Juízo sobre a constitucionalidade de norma produzida pela Câmara Municipal de São Sebastião/SP. Lei nº 2.925/2022, que dispõe sobre as normas relativas ao comércio ambulante no município. Iniciativa parlamentar. Alegação de interferência do Poder Legislativo em atos de planejamento, organização e gestão administrativa. Iniciativa privativa do Poder Executivo. ADI Estadual julgada procedente. Recurso extraordinário do Ministério Público Estadual inadmitido em face da aplicação do Tema 917 da repercussão geral. Agravo Interno que manteve a decisão de não seguimento. Alegação de má aplicação do tema de repercussão geral pelo Tribunal de origem. Procedência. Inexistência de invasão da reserva da administração ou da iniciativa legislativa reservada ao chefe do poder executivo. Parecer pela procedência da Reclamação (documento 46).   



    É o relatório. Decido.  



    A reclamação é procedente, pois a decisão reclamada violou precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado.  



    Transcrevo, respectivamente, as ementas dos acórdãos proferidos pelo Tribunal reclamado ao julgar: (i) o agravo interno interposto contra a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário; e (ii) a ação direta de inconstitucionalidade:



    Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado – Agravo interno não provido (documento 8 p. 31).  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE São Sebastião. Lei nº 2.925, de 23 de setembro de 2022, altera Lei nº 2.494 de 2017, ao dispor sobre as normas relativas ao comércio ambulante no Município. Vício de iniciativa. Ocorrência. Cabe, privativamente, ao Executivo a iniciativa legislativa de projetos que interfiram na gestão administrativa. Tal é o caso de regras sobre a forma de exercício de comércio ambulante e sua ocupação do espaço público. Precedente deste Eg. Órgão Especial. Desrespeito à separação dos poderes. Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5º; 47, incisos II, XI, XIV e XIX; e 144 da Constituição Estadual). Ação procedente (documento 7, p. 61).  



    A tese fixada no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral foi redigida nos seguintes termos:  



    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).  



    A Lei Municipal de São Sebastião n. 2.925/2022, declarada inconstitucional pelo TJSP, tem o seguinte teor:  



    Art. 1º - Altera o §2º do artigo 8º, Capítulo I, DO COMÉRCIO AMBULANTE E SUA ORGANIZAÇÃO, da Lei 2494 de 2017, com a seguinte redação: 



    § 2º Os guarda-sóis e cadeiras poderão permanecer instalados quando não estiverem ocupados de acordo com a quantidade estabelecida na Lei.



    Art. 2º - Altera o §1º do artigo 29, SEÇÃO III - DOS PREPOSTOS, AJUDANTES E EMPREGADOS, da lei 2.494 de 2017, com a seguinte redação:



    § 1º O preposto a que se refere o inciso II poderá exercer a função, mesmo na ausência do titular da licença ou de um preposto familiar.



    Art. 3º- Altera a alínea f do artigo 39, seção V Das Proibições, da Lei 2.494 de 2017, com a seguinte redação:



    f-) É proibida a permanência de equipamentos em locais públicos, havendo interrupção na continuidade da atividade.



    Art.4º - Altera o §3º do artigo 38, seção IV- DAS OBRIGAÇÕES DOS AMBULANTES, da Lei 2.494 de 2017, com a seguinte redação:



    §3º - A cobertura dos carrinhos deve ser de cor branca ou azul, exceto no caso de patrocínio de empresas, de livre escolha pelos ambulantes titulares da licença, para exploração publicitária.



    Art. 5º - Esta lei entra em vigor depois de decorridos 30 dias da data de sua publicação (documento 7, pp 62-63).  



    Portanto, pela análise da decisão reclamada, percebe-se que houve equívoco na aplicação do Tema 917 RG, tendo em vista que o acórdão de julgamento da ação direta de inconstitucionalidade violou a orientação firmada no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ.  



    A Lei n. 2.925/2022 do Município de São Sebastião limitou-se a disciplinar o comércio ambulante local, sem qualquer violação do princípio da separação de poderes.  



    Assim, a Lei Municipal de São Sebastião n. 2.925/2022 não tratou da estrutura ou da atribuição de órgãos da Administração Pública nem do regime jurídico de servidores públicos, razão pela qual não houve usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.  



    Perfilhando essa mesma orientação, aponto julgados nos quais também se assentou a constitucionalidade de leis locais, de iniciativa parlamentar, que, embora possam gerar despesa, não trataram das matérias vedadas pelo Tema 917 RG:  



    Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 5. Agravo regimental não provido (RE 1.243.354 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 29/6/2022).  



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”. II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. III – Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.323.723 AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 29/9/2022).  



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 136/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A ESCOLAS E INSTITUIÇÕES DE ENSINO. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE 1.403.761 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/4/2023).  



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.273.372 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 1/6/2023).  



    DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que reputou constitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que criara unidade de conservação ambiental. Alegação de afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente. Precedente: ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes. 3. Em alguns casos, o grau de comprometimento das finanças públicas e de interferência no funcionamento de órgãos e entidades da Administração Pública pode acarretar a declaração de inconstitucionalidade por afronta ao art. 61, § 1º, II, a, c e e, da CF/1988. Não é, todavia, a realidade aqui presente, já que o parque regional criado tem dimensões territoriais diminutas. 4. Desprovimento do recurso extraordinário (RE 1.279.725/MG, Rel. p/acórdão Min. Luís Roberto Barroso, DJe 5/6/2023).  



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento (ARE 1.462.680 AgR/GO, da minha relatoria, DJe 16/2/2024).  



    CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE APLICAÇÃO INDEVIDA DO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA. INSTITUIÇÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL PARA A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Não ofende a tese fixada por esta CORTE, no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, decisão proferida no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública. 2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL se firmou no sentido de que “a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente” (RE 1.279.725, Rel. Min. NUNES MARQUES, Redator para o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Plenário, DJe de 05/06/2023). 3. Agravo Interno a que se NEGA PROVIMENTO (Rcl 61.707 AgR/RJ, Rel. Min.  Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 18/3/2024).  



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI Nº 13.945/2021, DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO/SP. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DE ESCOLAS PÚBLICAS E PRIVADAS DISPONIBILIZAREM CADEIRAS EM LOCAIS DETERMINADOS NAS SALAS DE AULA AOS PORTADORES DE TRANSTORNO DE DÉFICIT DE ATENÇÃO E HIPERATIVIDADE TDAH. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS JÁ CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do Tema 917 da repercussão geral, fixou a tese de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. 2. Os artigos 23, II, e 30, I, da Constituição da República asseguram aos Municípios competência para suplementar a legislação federal e estadual, de modo a aprimorar a acessibilidade, a proteção e a garantia das pessoas com deficiência. Assim, a existência de normativa nacional sobre a matéria não impede o Município de suplementar a lei federal sobre normas gerais. Precedentes. 3. Agravo interno conhecido e não provido (RE 1.390.533 AgR/SP, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 21/3/2024).  



    Menciono também as seguintes decisões, da minha relatoria: Rcl 63.790/SP, DJe 20/3/2024, e Rcl 63.687/SP, DJe 16/4/2024.



    Especificamente sobre o mesmo tema (comércio ambulante) e sobre o mesmo município (São Sebastião), porém com processo de origem distinto: Rcl 65387/SP, Rel. Min. Nunes Marques, 23/02/2024.  



    Nesse contexto, entendo que houve equívoco na aplicação da sistemática da repercussão geral ao caso concreto, porque os autos deveriam ter sido enviados ao órgão julgador competente para o juízo de retratação, com base no Tema 917 RG.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, novo exame do recurso extraordinário, com observância da sistemática da Repercussão Geral – Tema 917 RG, nos termos explicitados na fundamentação desta decisão (art. 161, parágrafo único, do RISTF).  



    Sem condenação em honorários, considerando a natureza da demanda em que foi proferida a decisão reclamada.  



    Atribua-se a esta decisão força de mandado/ofício.  



    Comunique-se, transmitindo-se cópia desta decisão ao TJSP.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de junho de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator