Tribunal: STF
Processo: RE 1464313
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-31
Data de publicação: 2024-10-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. INTERESSE DE AGIR. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. INSTRUÇÃO INSUFICIENTE. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240, em sede de repercussão geral, assentou entendimento no sentido da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo como pressuposto para que se possa ingressar com ação judicial para o fim de obter a concessão de benefício previdenciário (Tema 350). 2. Não se caracteriza o interesse de agir na hipótese em que o segurado não apresentou a documentação necessária à prova do direito, inviabilizando a análise da matéria no âmbito administrativo”. (eDOC 17 – ID: aaffb9c9)  



    Nas razões recursais, aponta-se violação ao art. 5º, XXXV, do texto constitucional, bem como ao tema 350 da repercussão geral. (eDOC 19 – ID: 32c3a602)



    Nas razões recursais, o recorrente defende, em síntese, que a hipótese dos autos não se refere “a matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração”, conforme exigido pelo Tema 350, motivo pelo qual é possível a revisão do benefício diretamente na via judicial. 



    Salienta que o INSS tinha conhecimento da matéria de fato, comprovada pela certidão narrativa dos seus vínculos previdenciários, descumprindo os deveres de informação e orientação do segurado.



    Admitido o recurso, os autos vieram ao STF.



    Determinei a devolução do processo ao Tribunal de origem, para que observasse o disposto no art. 1.036 do CPC, por entender que a matéria versada no recurso extraordinário estaria abrangida pelo Tema 350 da repercussão geral (eDOC 31 - ID: a201ecd6).



    O processo foi encaminhado ao órgão julgador de origem, que manteve o acórdão recorrido, nos termos da seguinte ementa:



    “PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. INTERESSE DE AGIR. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. INSTRUÇÃO INSUFICIENTE. 



    1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240, em sede de repercussão geral, assentou entendimento no sentido da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo como pressuposto para que se possa ingressar com ação judicial para o fim de obter a concessão de benefício previdenciário (Tema 350). 



    2. Não se caracteriza o interesse de agir na hipótese em que o segurado não apresentou a documentação necessária à prova do direito, inviabilizando a análise da matéria no âmbito administrativo”.



    Os autos então vieram novamente ao STF.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240-RG, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 10.11.2014 (Tema 350 da repercussão geral), fixou as seguintes teses quanto à necessidade de prévio requerimento administrativo como condição para o acesso ao Judiciário:



    “I - A concessão de benefícios previdenciários depende de requerimento do interessado, não se caracterizando ameaça ou lesão a direito antes de sua apreciação e indeferimento pelo INSS, ou se excedido o prazo legal para sua análise. É bem de ver, no entanto, que a exigência de prévio requerimento não se confunde com o exaurimento das vias administrativas; 



    II – A exigência de prévio requerimento administrativo não deve prevalecer quando o entendimento da Administração for notória e reiteradamente contrário à postulação do segurado;



    III – Na hipótese de pretensão de revisão, restabelecimento ou manutenção de benefício anteriormente concedido, considerando que o INSS tem o dever legal de conceder a prestação mais vantajosa possível, o pedido poderá ser formulado diretamente em juízo – salvo se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração –, uma vez que, nesses casos, a conduta do INSS já configura o não acolhimento ao menos tácito da pretensão;



    IV – Nas ações ajuizadas antes da conclusão do julgamento do RE 631.240/MG (03/09/2014) que não tenham sido instruídas por prova do prévio requerimento administrativo, nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (a) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (b) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; e (c) as demais ações que não se enquadrem nos itens (a) e (b) serão sobrestadas e baixadas ao juiz de primeiro grau, que deverá intimar o autor a dar entrada no pedido administrativo em até 30 dias, sob pena de extinção do processo por falta de interesse em agir. Comprovada a postulação administrativa, o juiz intimará o INSS para se manifestar acerca do pedido em até 90 dias. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir;



    V – Em todos os casos acima – itens (a), (b) e (c) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais”. (grifo nosso)



    Como visto, quando se tratar de revisão de benefício já concedido, o pedido pode ser formulado diretamente na via judicial, exceto se depender da análise de matéria de fato ainda não levada ao conhecimento da Administração.



    Pois bem.



    No caso dos autos, João Carlos de Melo Moreira ajuizou ação de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição, sob o fundamento de que o INSS, ao deferir o benefício ao autor, teria deixado de considerar, para o cálculo da renda mensal inicial, o período de contribuição de 1.1.2003 a 31.5.2008.



    Em primeiro grau, a ação foi extinta sem resolução do mérito, ante a ausência de interesse de agir. Confira-se trecho da sentença:



    “Em análise dos autos, verifico que o período de atividade comum de 01/01/2003 a 31/05/2008 já foi reconhecido pelo INSS (evento 12, p.39, vínculo ‘RIO GRANDE DO SUL PODER JUDICIÁRIO’), razão pela qual a parte autora carece de interesse de agir, devendo a demanda, no ponto, ser extinta sem a resolução do mérito. 



    No que se refere ao pedido de inclusão das contribuições referentes ao período de 01/01/2003 e 31/05/2008, o INSS suscita, em sede de contestação (evento 6, CONTES1), que a parte autora não apresentou administrativamente requisição para averbação das contribuições relacionadas na declaração do evento 1 - OUT5. Compulsando detidamente os autos, verifico que a parte demandante efetivamente não requereu, na via administrativa, o reconhecimento do interregno postulado. Observo, ainda, que tampouco foi apresentada à parte ré qualquer documentação relacionada a esse lapso (evento 12 - PROCADM1). 



    A submissão da questão na via administrativa é condição para a existência de interesse de agir na via judicial, conforme decisão proferida no RE nº 631.240, julgado em sede de repercussão geral. Assim, não havendo requerimento expresso para cômputo do período perante a Autarquia, tampouco apresentação de documentos que indicassem as alegações expostas pela parte requerente, não se mostra configurado o interesse processual”. (eDOC 7 - ID: 0cb0dab9)



    O Tribunal Regional Federal da 4ª região, manteve a sentença de extinção, ao fundamento de que não foi juntado ao pedido administrativo de revisão do benefício documento que comprovasse as contribuições para o regime próprio de previdência social, no período de 01/01/2003 a 31/05/2008. A esse propósito, confiram-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão:



    “Assim, a indispensabilidade de prévio requerimento administrativo de benefício previdenciário está assentada como pressuposto jurídico para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário, o que não se confunde com o exaurimento daquela esfera. 



    Mesmo na hipótese de revisão de benefício, faz-se necessário o prévio requerimento, quando o pedido refere-se à matéria de fato que não fora levada ao conhecimento da administração (item III do Tema 350). 



    Examinando o processo administrativo de concessão do benefício, verifica-se que o INSS computou o tempo de contribuição no período de 01/01/2003 a 31/05/2008, inclusive para efeito de carência (evento 6, out2, p. 39), com base na declaração de tempo de contribuição expedida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (evento 6, out2, p. 25/26). Contudo, não incluiu as contribuições relativas às competências 01/2003 a 05/2008 para o cálculo da renda mensal inicial (evento 1, ccon8; evento 6, out2, p. 47/48). 



    Conclui-se, assim, que o interesse de agir diz respeito somente à inclusão das contribuições referentes ao período de 01/01/2003 a 31/05/2008 no cálculo do salário de benefício, pois o respectivo tempo de contribuição já havia sido reconhecido pelo INSS na ocasião do requerimento administrativo. 



    Não procede a alegação do autor de que requereu a averbação das contribuições perante a administração previdenciária. Com efeito, os documentos apresentados apenas informam que, entre 01/01/2003 a 31/05/2008, foram vertidas contribuições para o Regime Próprio de Previdência Social - IPERGS, por força da decisão judicial proferida no Mandado de Segurança nº 70002953164 e, a partir de 1º de junho de 2008, em cumprimento à decisão do Supremo Tribunal Federal no Agravo de Instrumento nº 490.214/RS, houve a mudança para o Regime Geral de Previdência Social (evento 6, out2, p. 19/20 e p. 25/26). Tendo em conta o efetivo recolhimento das contribuições ao IPERGS, é necessário que o órgão público certifique o regime previdenciário no período em questão, diante da incerteza jurídica decorrente da reforma da decisão judicial que determinou a vinculação do autor ao Regime Próprio de Previdência a partir de 1º de janeiro de 2003, e expedisse documento com a relação das remunerações, já que nada consta no extrato previdenciário no Cadastro Nacional de Informações Sociais em relação ao período de 01/01/2003 a 31/05/2008.



    Por fim, a decisão administrativa proferida após o ajuizamento da ação, que não autorizou a liberação de crédito referente às prestações vencidas entre 01/08/2018 a 31/08/2021, com base no parecer do Setor de Reconhecimento de Direitos que concluiu pela não regularidade na concessão inicial do benefício, devido à divergência em períodos de contribuição declarados em certidão de tempo de contribuição, em especial o período de 5086920-45.2021.4.04.7100 40003904872 .V21 01/01/2003 a 31/05/2008 (evento 20, procadm2, p. 61), apenas reafirma o entendimento acima expendido. Ainda que se possa cogitar o posterior interesse processual quanto ao reconhecimento do tempo de serviço no referido intervalo, o processo administrativo não foi instruído adequadamente. Somente após o autor apresentar ao INSS a certidão de tempo de contribuição com o período de 01/01/2003 a 31/05/2008 e sobrevier decisão de indeferimento do cômputo do tempo de serviço, surgirá o interesse de agir”. (eDOC 17 - ID: aaffb9c9, p. 5-7; grifo nosso)



    Ao realizar o juízo de adequação, em virtude da devolução dos autos pelo STF, o órgão julgador de origem manteve o acórdão recorrido, haja vista que estaria em conformidade com o entendimento firmado por essa Corte no julgamento do Tema 350 da repercussão geral. Isso porque não seria possível exigir o conhecimento, pela Administração, da matéria referente à comprovação das contribuições no período em questão. Confira-se:



    “As ações que objetivam a revisão da renda mensal inicial, de regra, dispensam o prévio requerimento administrativo, visto que a inobservância das normas legais é evidenciada pela própria conduta do INSS, ao quantificar o valor do benefício previdenciário. 



    Consoante o item III do Tema 350 do STF, somente na hipótese em que o pedido envolve matéria de fato ainda não submetida à análise administrativa, é necessário provocar a administração. 



    “O autor requereu aposentadoria por tempo de contribuição ao INSS em 26 de setembro de 2018. Apresentou, entre outros documentos: 



    a) resumo funcional relativo ao vínculo como servidor exercente de cargo em comissão desde 12/11/1980 até 16/07/2018, expedido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (evento 6, out2, p. 12/20); 



    b) declarações de tempo de contribuição para fins de obtenção de benefício junto ao INSS referentes ao período de 18/05/1994 a 16/07/2018 (evento 6, out2, p. 25/28); 



    c) certidão de tempo de contribuição nº 027231, abrangendo os períodos de 12/11/1980 a 02/02/1992 e de 01/09/1993 a 15/12/1998, e relação das remunerações (evento 6, out2, p. 29/31); 



    d) certidão relativa aos regimes previdenciários com o seguinte teor (evento 6, out2, p. 32/33):



    (...)



    O resumo de documentos para cálculo do tempo de contribuição demonstra que o INSS computou o período de 01/01/2003 a 31/05/2008, inclusive para efeito de carência, e concedeu o benefício de aposentadoria por tempo de contribuição com base no tempo de 36 anos, 1 mês e 22 dias (evento 6, out2, p. 39). Contudo, não incluiu as contribuições relativas às competências 01/2003 a 05/2008 no cálculo da renda mensal inicial (evento 1, ccon8; evento 6, out2, p. 47/48). 



    O acórdão confirmou a sentença que reconheceu a ausência de interesse de agir quanto ao reconhecimento do período de 01/01/2003 a 31/05/2008, visto que já havia sido computado no tempo de contribuição para a concessão do benefício. 



    No que se refere à inclusão das contribuições referentes a esse intervalo no cálculo do salário de benefício, o acórdão considerou que o autor não havia apresentado os documentos necessários ao exame da questão, pois as contribuições do período de 01/01/2003 a 31/05/2008 foram vertidas ao Regime Próprio de Previdência Social - IPERGS. 



    A parte autora sustenta, no recurso extraordinário, que o INSS tinha conhecimento da matéria de fato, comprovada pela certidão narrativa dos seus vínculos previdenciários (evento 6, out2, p. 32/33). Assim, a autarquia teria descumprido os deveres de informação e orientação do segurado, por não solicitar a certidão de tempo de contribuição e a relação dos salários de contribuição. Apontou que o documento juntado à inicial (evento 1, out5) deveria ter sido exigido pelo INSS durante o trâmite do processo administrativo. Aduziu ainda que a averbação de contribuições não possui caráter fático, porquanto não é necessário comprovar vínculo, prestação de serviços ou o efetivo recolhimento. 



    Em que pesem as ponderações do autor, a questão não se limita à ciência do INSS acerca da existência de contribuições ao Regime Próprio de Previdência Social no período de 01/01/2003 a 31/05/2008.



    Com efeito, há observação no resumo funcional relatando que, nesse intervalo, foram vertidas contribuições para o Regime Próprio de Previdência Social - IPERGS, por força da decisão judicial proferida no Mandado de Segurança nº 70002953164 e, a partir de 1º de junho de 2008, em cumprimento à decisão do Supremo Tribunal Federal no Agravo de Instrumento nº 490.214/RS, houve a mudança para o Regime Geral de Previdência Social (evento 6, out2, p. 19/20 e p. 25/26). 



    Revela-se, assim, incerteza jurídica decorrente da reforma da decisão judicial que determinou a vinculação do autor ao Regime Próprio de Previdência a partir de 1º de janeiro de 2003, tanto que o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul não emitiu certidão de tempo de contribuição, mas apenas uma declaração constando que o autor permaneceu filiado ao Regime Próprio de Previdência Social após a vigência da Emenda Constitucional nº 20, entre 01/01/2003 a 31/05/2008, com contribuições ao Instituto de Previdência do Estado - IPERGS, discriminadas em uma tabela (evento 1, out5). 



    Por outro lado, ocorreu fato superveniente ao ajuizamento da ação que corrobora o entendimento expendido. Foi proferida decisão administrativa que não autorizou a liberação de crédito referente às prestações vencidas entre 01/08/2018 a 31/08/2021, com base no parecer da Seção de Reconhecimento de Direitos lavrado nestes termos (evento 20, procadm2):



    (...)



    Ainda que se possa cogitar o posterior interesse processual quanto ao reconhecimento do tempo de serviço, a questão de mérito não pode ser decidida, justamente porque não foi apresentada a certidão de tempo de contribuição referente ao período de 01/01/2003 a 31/05/2008. Esse documento é imprescindível a fim de viabilizar a contagem recíproca e a compensação financeira entre os diferentes sistemas de previdência”. (eDOC 63 - ID: 7d7a3566; grifo nosso)



    Nesses termos, entendo que o acórdão recorrido, ao assentar a necessidade de prévio requerimento administrativo para a revisão do benefício, tendo em vista a existência de matéria de fato que não era do conhecimento da Administração, está em sintonia com orientação firmada no julgamento do tema 350 da repercussão geral.



    Ademais, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem acerca da dispensabilidade do documento que deixou de ser juntado ao requerimento administrativo (comprovante de contribuição do período de 1.1.2003 a 31.5.2008), seria necessário o revolvimento do acervo fático-probatório, providência vedada no âmbito do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 do STF. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “Direito Civil. Agravo interno em recurso extraordinário. IBAMA. Guarda de animal silvestre. Prévio requerimento administrativo. Inocorrência. Ausência de interesse de agir. Matéria infraconstitucional. Reexame do conjunto fático-probatório. Incidência das Súmulas nº 279 e 280 do STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo sem resolução do mérito ante ausência de interesse processual. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”. (RE 1449714 ED-AgR, Rel. Min. LUÍS ROBERTO BARROSO (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 6.2.2024)



    EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA ESPECIAL. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. INTERESSE DE AGIR. INCOGNOSCIBILIDADE DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO EM FACE DE DECISÃO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O agravo em recurso extraordinário é incognoscível quando veicula insurgência contra a aplicação da repercussão geral na origem, ex vi do artigo 1.042 c/c 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil. Precedentes: ARE 1.109.295-ED-ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia -- Presidente, DJe de 25/9/2018; e ARE 1.089.076-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli -- Presidente, DJe de 20/11/2018. 2. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria que dependa do reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.



    (ARE 1381277 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, julgado em 21-06-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-127 DIVULG 29-06-2022 PUBLIC 30-06-2022)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 31 de outubro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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