Tribunal: STF
Processo: ARE 1484086
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-06
Data de publicação: 2024-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. DIREITO AMBIENTAL. LEI MUNICIPAL N. 1.546/2022 DE ILHABELA/SP. EXTINÇÃO DE RESERVA EXTRATIVISTA. CARÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DE FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULA N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULA N. 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal. Município de Ilhabela. Lei nº 1.546, de 17.8.2022, que extingue a reserva extrativista da Baía dos Castelhanos. Reconhecida a contrariedade à ordem constitucional, vez que o processo legislativo não teve participação popular nem foi precedido de estudo técnico que desse suporte á alteração preconizada. Afronta, ademais, aos princípios da razoabilidade e da publicidade e à proibição ao retrocesso socioambiental. Inteligência dos artigos 111, 180, incisos I, II e V, 181, caput, §§ 1º e 2º, 191, 260, 262, inciso V e VI, da Constituição Estadual. Exame da jurisprudência. PROCEDÊNCIA” (fl. 2, e-doc. 6).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados nos termos da seguinte ementa:



    “RECURSO. Embargos de Declaração. Omissão não configurada, certo que, além de o Colegiado ter exercido regulamente a jurisdição constitucional concentrada nos limites de sua competência, nenhuma pecha foi imputada ao processo de elaboração do decreto instituidor da reserva extrativista, revogado pela lei impugnada. Exame da doutrina e da jurisprudência.” (fl. 2, e-doc. 10).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. VII do art. 20 da Constituição da República.



    Assinala que “o decreto municipal, extinto corretamente pela legislação municipal declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, embora tenha retirado da sua extensão as áreas incluídas em unidade de conservação diversa ali existente (Parque Estadual de Ilhabela) não afastou de seu interior os terrenos de marinha englobados no local, cenário que afronta, portanto, diretamente, o disposto no artigo 20, inciso VII, da Constituição Federal” (fl. 10, e-doc. 12).



    Pede “a concessão de efeito suspensivo ao presente recurso extraordinário, nos termos do artigo 1.029, § 5º, inciso III, do Código de Processo Civil, de maneira a prorrogar eventuais obrigações criadas no Decreto Municipal nº 8.351/2020 até o trânsito em julgado da presente demanda” e “seja conhecido e provido o presente recurso extraordinário, para que essa Corte Suprema, com fulcro no art. 102, inciso III, alínea ‘a’, da Constituição Federal, reconheça a violação ao artigo 22, inciso VII, do mesmo diploma, no acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, reformando a referida decisão e reconhecendo a constitucionalidade da Lei Municipal nº 1.546/2022” (fl. 14, e-doc. 12).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pelo Tribunal de origem porque a análise da ofensa a dispositivo constitucional esbarra nos óbices nas Súmulas ns. 284, 283 e 279 deste Supremo Tribunal.



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante assevera que “o próprio fato de o presente recurso ser interposto em processo de natureza objetiva, que julga a validade de lei em tese, já sinaliza a existência de repercussão geral, pois, a rigor, sequer existem interesses subjetivos na causa” (fl. 4, e-doc. 20).



    Ressalta que “as razões do apelo extremo destacaram, de modo concreto, a violação de dispositivo da Constituição Federal (art. 20, inciso VII), permitindo a compreensão da controvérsia constitucional, o que, por si só, afasta a incidência da Súmula nº 284 do Supremo Tribunal Federal” (fl. 7, e-doc. 20).



    Assinala que “a Súmula 283 do STF é inaplicável quando se constatar que a interposição do recurso extraordinário é adequada para modificar a decisão do Tribunal de origem” (fl. 8, e-doc. 20).



    Afirma que “a matéria dos autos é exclusivamente de direito, em nenhum momento é necessário revisar fatos e provas, sendo que o cerne da questão posta em juízo é a possibilidade de criar unidade de conservação em terreno de marinha sem autorização da SPU” (fl. 9, e-doc. 20).



    Pede “a) o regular processamento do presente recurso, remetendo-se os autos ao Supremo Tribunal Federal para exame e julgamento; b) a atribuição de efeito suspensivo para que as obrigações impostas no Decreto Municipal nº 8.351/2020 sejam prorrogadas até o trânsito em julgado dessa demanda, de forma que este ente federativo municipal possa se organizar para a eventual implementação da unidade de conservação, a qual ainda está sendo discutida a possibilidade efetiva de existência com a interposição do recurso extraordinário; c) o provimento pela Suprema Corte do presente Agravo em Recurso Extraordinário, para reformar a decisão recorrida e admitir o apelo extremo, com o consequente provimento, para reformar o v. acórdão recorrido e julgar improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual (SP) ajuizada pelo Ministério Público de São paulo em face da Lei Municipal nº 1.546/2022 de Ilhabela/SP” (fl. 10, e-doc. 20).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. Na espécie vertente, o Tribunal de origem julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça de São Paulo e declarou inconstitucional a Lei municipal n. 1.546/2022 de Ilhabela/SP, pela qual se “revoga o Decreto Municipal nº 8.351 de 2020 que ‘dispõe sobre a criação da reserva extrativista da Bá dos Castelhanos, na cidade de Ilha Bela’”. Estes os fundamentos do acórdão recorrido:



    “A extinção da reserva implicou, a um só tempo, afronta aos princípios da publicidade e da razoabilidade (artigo 111 da Constituição Estadual), desrespeito aos requisitos para a produção de lei em casos como o presente - participação popular e prévio planejamento - (artigos 180, incisos, II e V, e 181, caput e §§ 1º e 2º, 191) e violação a garantia de conservação ao patrimônio ambiental, tomado em sua acepção mais ampla (artigos 180, inciso I, 260, 262, incisos V e VI). (...)



    Em hipótese assemelhada, decidiu o Supremo Tribunal Federal que ‘a norma impugnada, ao dispensar a elaboração de estudo prévio de impacto ambiental no caso de áreas de florestamento ou reflorestamento para fins empresariais, cria exceção incompatível com o disposto no mencionado inciso IV do § 1º do artigo 225 da Constituição Federal’ (ADI nº 1.086, rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 10.8.2001). 



    A edição da norma, ademais, traduz desrespeito a vedação ao retrocesso democrático, esta que ‘alcança, de forma especifica e proeminente, a questão do meio ambiente. O cuidado constitucional e internacional neste tema ambiental veda medidas legislativas ou administrativas cujo objetivo seja suprimir ou reduzir os níveis de proteção ambiental já alcançados com todos os seus fundamentos e consectários’, certo que o ‘preceito deriva diretamente do caput do art. 225 da Constituição do Brasil, em cuja norma expressa se em a garantia de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações’. Ou seja, o ato em tela configura ‘ofensa ao principio da vedação do retrocesso, pois diminu[i] o nível de proteção do meio ambiente a partir do enfraquecimento dos órgãos de controle ambiental por ela(s) afetado(s), afastando a participação popular’ (ADPF n° 651, rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 28.4.2022). (...)



    A norma, enfim, aparta-se do traçado constitucional, vez que concebida sem participação popular e sem planejamento prévio, afronta os princípios da razoabilidade e da publicidade e desrespeita a proibição ao retrocesso socioambiental” (fls. 10, 12 e 17, e-doc. 6). 



    No julgamento dos embargos de declaração, o Tribunal de origem acrescentou os seguintes fundamentos:



    “Os vícios apontados por este Sodalício na dinâmica de produção da Lei n° 1.546/2022 não convalescem, nem mesmo ante o argumento de que o decreto instituidor da reserva extrativista estaria em descompasso com a recusa da União em permitir a utilização dos terrenos de marinha.



    O debate acerca da sobreposição de áreas municipais e federais deve ser travado em outra via e, certamente, não poderia ser dirimido com a edição precipitada de lei contrária á Carga da República.



    Como bem ponderou o Subprocurador-Geral de Justiça ‘(...) Tais questões são alheias à ação direta que não se volta contra o decreto municipal em si, bem como perque demandam o revolvimento de temas fático-probatórios que não são aptos de apreciação no âmbito restrito do controle de constitucionalidade. Eventuais equívocos na produção do referido decreto devem ser discutidos e examinados em esfera própria, com ampla produção de provas’. (...)



    Não se perca de vista, ainda, que o tema invocado pelo embargante nesta sede não influenciaria o desfecho da causa, dado que o objeto da declaração de inconstitucionalidade é a salvaguarda da ‘segurança jurídica das relações que não podem ter como fundamento normas inconstitucionais’” (fls. 4 e 7, e-doc. 10).



    7. No recurso extraordinário, o recorrente limitou-se a alegar contrariedade ao inc. VII do art. 20 da Constituição da República, argumentando que “o decreto municipal, extinto corretamente pela legislação municipal declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, embora tenha retirado da sua extensão as áreas incluídas em unidade de conservação diversa ali existente (Parque Estadual de Ilhabela) não afastou de seu interior os terrenos de marinha englobados no local, cenário que afronta, portanto, diretamente, o disposto no artigo 20, inciso VII, da Constituição Federal” (fl. 10, e-doc. 12).



    Não impugnou, de forma clara e específica, os fundamentos referentes à inconstitucionalidade formal da Lei municipal n. 1.546/2022, e à inadequação da via eleita para tratar da matéria relativa à sobreposição de áreas municipais e federais. Incide na espécie a Súmula n. 283 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULA 
N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CARÁTER PROTELATÓRIO DO RECURSO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.380.303-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 24.6.2022).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RAZÕES DO ACÓRDÃO RECORRIDO INATACADAS. SÚMULA 283 DO STF. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, 
§ 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. As razões recursais não atacam todos os fundamentos aptos por si sós a sustentar o julgado. Assim, emerge como óbice ao apelo extremo a Súmula 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles) do STF. 3. Embargos de declaração recebidos como agravo interno, ao qual se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (ARE n. 1.332.475-ED, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 31.8.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTO AUTÔNOMO E SUFICIENTE DO ACÓRDÃO RECORRIDO NÃO IMPUGNADO. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário é inadmissível quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento autônomo e suficiente e o recurso não abrange todos eles (Súmula 283 do STF). 
2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.292.351-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 12.3.2021).



    Ainda que se pudesse superar esse óbice, o que não se dá na espécie, melhor sorte não teria o agravante.



    8. Como assentado na decisão agravada, a alegada afronta ao inc. VII do art. 20 da Constituição da República não foi objeto de debate e decisão prévios pelo Tribunal de origem, tampouco os embargos de declaração opostos comprovam ter ocorrido, no momento processual próprio, o prequestionamento.



    A pretensa afronta ao dispositivo constitucional apontado teria sido suscitada apenas nos embargos de declaração opostos.



    Entretanto, considera-se atendido o requisito do prequestionamento quando oportunamente suscitada a matéria, o que se dá em momento processual adequado, nos termos da legislação vigente. Quando, suscitada a matéria constitucional pelo interessado, não há o debate ou o pronunciamento do órgão judicial competente, pode e deve haver a oposição de embargos declaratórios para suprir-se a omissão, como é próprio desse recurso.



    Apenas nos casos de omissão do órgão julgador sobre a matéria constitucional arguida na causa, os embargos declaratórios cumprem o papel de demonstrar a ocorrência do prequestionamento.



    A inovação da matéria em embargos é juridicamente inaceitável para fins de comprovação de prequestionamento. Primeiramente, porque, se não se questionou antes (prequestionou), não se há cogitar da situação a ser provida por embargos. Em segundo lugar, se não houve prequestionamento da matéria, não houve omissão do órgão julgador, pelo que não prosperam os embargos pela ausência de condição processual. Os embargos declaratórios não servem para suprir a omissão da parte que não tenha providenciado o necessário questionamento em momento processual próprio.



    Na espécie, não se atendeu ao requisito do prequestionamento, a atrair a incidência da Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal por ter sido a questão constitucional suscitada apenas nos embargos opostos. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSO PENAL. TRÁFICO DE DROGAS. CAUSA DE DIMINUIÇÃO DO § 4º DO ART. 33 DA LEI N. 11.343/2006. REGIME INICIAL FECHADO. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVA: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REITERAÇÃO DOS ARGUMENTOS. FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA NÃO IMPUGNADOS: SÚMULA N. 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.413.049-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23.2.2024).



    “DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ALEGADA INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DA VARA DE VIOLÊNCIA DOMÉSTICA PARA PROCESSAR E JULGAR O FEITO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 e 356/STF. 1. A questão constitucional suscitada pela parte agravante não foi objeto de análise pelo acórdão impugnado. Tal circunstância atrai a incidência das Súmulas 282 e 356/STF. 
2. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.461.420-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Presidente, Plenário, DJe 9.1.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL. REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 
II - Nos termos da orientação firmada nesta Suprema Corte, cabe ao recorrente demonstrar de maneira formal e fundamentada a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, ainda que se trate de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro recurso. III - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF (...) 
VI - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 
n. 1.461.361-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 7.12.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de maio de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora