Tribunal: STF
Processo: ARE 1522592
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-09
Data de publicação: 2024-11-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. NATUREZA SANCIONATÓRIA: LEGITIMIDADE DO ENTE ESTATAL. PARA EXECUÇÃO. JURISPRUDÊNCIA FIRMADA NO JULGAMENTO DO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL E DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL N. 1.011: ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO PROVIDO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto pelo Estado do Rio de Janeiro, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO – ART. 1030, II, DO CPC – RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO EXECUTADO – EXECUÇÃO FISCAL – MULTA APLICADA PELO TCE – TESE FIRMADA PELO EXCELSO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (TEMA Nº 642) NO SENTIDO DE QUE ‘O MUNICÍPIO PREJUDICADO É O LEGITIMADO PARA A EXECUÇÃO DE CRÉDITO DECORRENTE DE MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, EM RAZÃO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL’. EXERCÍCIO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO, PARA ACOLHER A EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE, E JULGAR EXTINTA A EXECUÇÃO, DIANTE DA ILEGITIMIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO – JUÍZO DE RETRATAÇÃO QUE SE EXERCE” (fl. 8, e-doc. 10).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fl. 25, e-doc. 10).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. VIII e o § 3º do art. 71 da Constituição da República.



    Sustenta que “foi equivocadamente aplicado o paradigma [Tema 642 da repercussão geral], pois a hipótese em julgamento não se amolda ao precedente formado, uma vez que a multa aplicada pelo Tribunal de contas ora exequenda não se refere a lesão ao erário, pois fundada no descumprimento de decisão do Tribunal como será especificamente demonstrado no mérito do presente recurso” (fl. 4, e-doc. 11).



    Assinala que “a multa exequenda é uma penalidade imposta ao agente público em razão do ‘não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência ou a decisão do Tribunal’, nos termos do art. 63, IV, da Lei Complementar Estadual nº 63/90 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro)” (fl. 9, e-doc. 11). 



    Assevera que “a multa não guarda nenhuma relação com dano ao erário, haja vista que tem por fim garantir a autoridade das decisões do próprio Tribunal de Contas, e por extensão, do desempenho de suas competências constitucionais” (fl. 10, e-doc. 11).



    Insiste que “o acórdão ora recorrido, ao entender que se aplicava ao caso a tese firmada no tema 642, incidiu em direta violação ao art. 71, VIII e § 3º da Constituição Federal pois negou ao Estado a legitimidade para a execução de julgado proferido por órgão estadual no regular exercício de suas competências constitucionalmente previstas” (fl. 15, e-doc. 11).



    3. O recurso extraordinário teve seguimento parcialmente negado, com fundamento na aplicação do Tema 642 da repercussão geral. Em relação à parte remanescente, o recurso foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta e pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 14)



    4. No agravo, o Estado do Rio de Janeiro afirma que “a discussão é meramente de direito, cingindo-se a discussão sobre aplicabilidade do Tema 642 nas hipóteses no qual não existe dano causado ao erário municipal” (sic, fl. 5, e-doc. 15).



    Realça que “foi equivocadamente aplicado o paradigma, pois a hipótese em julgamento não se amolda ao precedente formado, uma vez que a multa aplicada pelo Tribunal de contas ora exequenda não se refere a lesão ao erário, trata-se de multa punitiva, e não de multa ressarcitória como será especificamente demonstrado no mérito do presente recurso” (fl. 6, e-doc. 15).



    Defende que “a aplicação indevida do tema de repercussão geral fixado pelo Supremo Tribunal Federal no tema 642 ao caso concreto implica em ofensa manifesta à Constituição Federal, tendo em vista a violação ao art. 71, VIII e § 3º, da CF/88” (fl. 6, e-doc. 15). 



    Pede o provimento do recurso extraordinário com agravo, “para reconhecer a distinção entre o caso dos autos e o precedente vinculante e, assim, a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para figurar no polo ativo da execução” (fl. 20, e-doc. 15). 



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica assiste ao agravante. 



    6. Na espécie, a controvérsia consiste na aplicação, ou não, ao presente processo da tese firmada no julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.003.433-RG, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, segundo a qual “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal” (Tema 642). Esta a ementa desse julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os ofres do 
Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento” (DJe 13.10.2021).



    Ao divergir do Relator, o Ministro Alexandre de Moraes assentou:



    “(...) a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    Conforme muito bem percebido pelo acórdão recorrido, ‘se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal’” (DJe 13.10.2021).



    No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.011, Relator o Ministro Gilmar Mendes, o Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de o Estado executar multas simples aplicadas pelo Tribunal de Contas estadual aos responsáveis por práticas lesivas ao erário municipal, alterando a tese antes fixada no julgamento do Tema 642 da repercussão geral, que passou a ter a seguinte redação: 



    “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 



    2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados” (DJe 5.7.2024).



    Esta a ementa do julgado:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente” (ADPF n. 1.011, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 5.7.2024).



    7. O Estado do Rio de Janeiro alega que “a hipótese em julgamento não se amolda ao precedente formado [no Tema 642], uma vez que a multa aplicada pelo Tribunal de contas ora exequenda não se refere a lesão ao erário, trata-se de multa punitiva, e não de multa ressarcitória” (fl. 6, e-doc. 15).



    No acórdão proferido pela Vigésima Segunda Câmara Cível, antes do juízo de retratação, o Desembargador relator assentou que “a multa em alusão, dado seu caráter sancionatório, deve ser executada pelo ente ao qual o Tribunal de Contas está vinculado, no caso, o Estado do Rio de Janeiro” (fl. 8, e-doc. 2).



    Na espécie em exame, a legitimidade para execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas a agente público municipal pelo descumprimento de suas determinações é do Estado do Rio de Janeiro, por não decorrer de prejuízo causado ao Município, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 642 da repercussão geral. 



    Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados de ambas as Turmas deste Supremo Tribunal:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MENDES. INOCORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TESE FIRMADA NO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APERFEIÇOAMENTO PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE NO ACÓRDÃO PROFERIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.011. 1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. 3. Agravo Interno DESPROVIDO” (RE n. 1.428.210-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 4.9.2024).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA APLICADA EM RAZÃO DE DESATENDIMENTO A DETERMINAÇÃO EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CARÁTER PUNITIVO. LEGITIMIDADE DO ESTADO-MEMBRO PARA EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE ATO LESIVO AO ERÁRIO MUNICIPAL. TEMA N. 642/RG. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO. INTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO, DOS LIMITES DA COISA JULGADA E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA N. 660/RG. 1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Uma vez envolvido descumprimento de determinação de Tribunal de Contas estadual, no curso de procedimento administrativo, cabe ao Estado-membro executar multa, de caráter punitivo, aplicada a agente público municipal, ausente prejuízo causado ao Município. 3. Quanto à alegação segundo a qual a multa discutida não estaria prevista entre aquelas passíveis de imposição, de acordo com a Constituição Federal, pelos Tribunais de Contas, a matéria foi decidida a partir da interpretação da legislação infraconstitucional de regência, a revelar inadequado o recurso extraordinário. 4. A invocação dos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do contraditório não tem repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (Tema n. 660/RG). 5. Agravo interno desprovido” (ARE n. 1.336.804-AgR-segundo, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma,DJe 12.3.2024).



    A conclusão do acórdão prolatado em juízo de retratação divergiu do entendimento firmado por este Supremo Tribunal, porque não se considerou a natureza sancionatória da multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual. 



    8. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo e, desde logo, ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para, em observância ao Tema 642 da repercussão geral, anular o julgado recorrido e determinar a remessa do processo ao Tribunal de origem, para decidir como de direito.  



    Brasília, 9 de novembro de 2024.



    Publique-se.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora