Tribunal: STF
Processo: RE 1435907
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-30
Data de publicação: 2024-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONTROVÉRSIA SOBRE A COMPETÊNCIA PARA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “APELAÇÃO CÍVEL – REEXAME NECESSÁRIO, CONHECIDO DE OFÍCIO – DIREITO PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS – PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE – PROCEDIMENTO DE TROCA DE CÂNULA COM PRÓTESE – ESTADO DE MINAS GERAIS – ILEGITIMIDADE PASSIVA – REJEIÇÃO – RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA – DIREITO INDIVIDUAL INDISPONÍVEL – DEMORA INJUSTIFICADA – PROCEDÊNCIA – MULTA POR DESCUMPRIMENTO – INADEQUAÇÃO – SEQUESTRO DE VALORES – SENTENÇA CONFIRMADA.



    - É solidária a responsabilidade dos entes federados pela prestação dos serviços de saúde, nos termos do entendimento do Supremo Tribunal Federal manifestado no Recurso Extraordinário n. 855.178- RG/PE, o que faz afastar a alegação de ilegitimidade passiva do Estado de Minas Gerais para figurar no polo passivo de ação civil pública dirigida à proteção do direito à saúde de pacientes urológicos em fila de espera. 



    - Configurado o tempo de espera excessivo de atendimento à paciente identificado com necessidade de procedimento de troca de cânula com prótese, em decorrência de anterior traqueostomia, impõe-se o acolhimento do pedido de imposição da obrigação ao Estado de Minas Gerais, diante de sua competência para gerir a central de leitos, da manifesta capacidade financeira e dos recursos técnicos.



    - É permitida a imposição de multa diária (astreintes) a ente público para compeli-lo a fornecer medicamento a pessoa desprovida de recursos financeiros.



    V.v - É lícita a determinação de bloqueio de verbas públicas para a efetivação das decisões relativas à saúde e à vida, em substituição à sanção pecuniária de multa, já que a impenhorabilidade dos bens públicos e a submissão dos gastos públicos, decorrentes de ordem judicial, à prévia indicação orçamentária devem ser conciliados com os demais valores e princípios constitucionais, prestigiando-se o direito à saúde” (e-doc. 52).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 196 da Constituição da República e argumenta que “trata-se de acórdão proferido em sede de Apelação/Reexame necessário que afastou a inclusão do Município no polo passivo de demanda em que se pleiteia o fornecimento de tratamento de competência do ente municipal (cirurgia eletiva)” (fl. 2, e-doc. 58).



    Afirma haver “a necessidade de inclusão do Município na lide em processo que pretende condenação do Estado ao custeio de fornecimento de tratamento de competência do ente municipal, com fundamento na solidariedade extraída do art. 196 da Constituição” (fl. 4, e-doc. 58). 



    Sustenta que, “conquanto seja lícito ao cidadão propor ação contra qualquer dos entes federados, verificada que a competência para o fornecimento ou incorporação de nova tecnologia é de outro ente federado, o juízo deve direcionar a ação ao ente competente, in casu, o Município, observadas as repartições de competências estabelecidas na legislação do SUS” (fl. 5, e-doc. 58). 



    Pede para “reformar o acórdão recorrido, para determinar a inclusão do Município no processo, sendo direcionado a ele o cumprimento da ordem de fornecimento de tratamento de sua responsabilidade” (fl. 6, e-doc. 58). 



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da controvérsia constitucional referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde e reafirmou a jurisprudência no sentido de “que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente” (DJe 16.3.2015).



    Ao julgar os Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal ressaltou que “compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Esta a ementa do julgado: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado no precedente de repercussão geral, para definir com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde, assim também o seu alcance: 



    “É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…) 



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…).



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…) 



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



      v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020, grifos nossos).



    4. Na espécie vertente, a Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais assentou:



    “A matéria devolvida a esta instância revisora recai sobre a legitimidade passiva do Estado de Minas Gerais para figurar em ação que visa impor obrigação de prestação de saúde em favor do paciente Zacarias Tiago da Silva, atendido no âmbito do Sistema Único de Saúde. 



    Esta ação civil pública foi movida para a obrigar o requerido à realização do procedimento de troca de cânula do paciente, em decorrência de traqueostomia permanente, devido a laringectomia para tratamento de Câncer, há 15 (quinze) anos.



    O Estado de Minas Gerais, por sua vez, erige preliminar de sua ilegitimidade, ao fundamento de que competiria ao Município de Presidente Olegário, segundo a pactuação intergestora dos Sistema Único de Saúde, encaminhar o Autor, por intermédio do SUSfácil para a obtenção do procedimento ambulatorial eletivo.



    Sobre a matéria, em ações voltadas ao fornecimento de medicamento, cirurgias, exames e internações, tenho entendido, nos termos da ampla jurisprudência dos Tribunais Pátrios, que cabe ao Sistema Único de Saúde, por meio de suas esferas federativas, a atuação no sentido do fornecimento daquelas prestações imprescindíveis à saúde e à vida da população



    As prestações de serviço de saúde, compreendidas pelo regime público dos artigos 196 a 198 da Constituição da República, não devem, entretanto, ser impostas aos entes federados sem a observância dos critérios decorrentes do Sistema Único organizado segundo a Lei Federal n. 8.080/90. 



    No julgamento dos Embargos Declaratórios opostos em face do Acórdão proferido no Recurso Extraordinário de n. 855.178/SE – associado ao Tema Repetitivo de n. 793, indicado nas razões recursais – o Supremo Tribunal Federal consignou que o ‘tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente’.Naquele julgado, a Suprema Corte reafirmou a tese da solidariedade entre os entes federados – União, Estado e Município – em tema de prestação de assistência à saúde.



    Naquele julgado, a Suprema Corte reafirmou a tese da solidariedade entre os entes federados – União, Estado e Município – em tema de prestação de assistência à saúde. (...).



    Por tais razões, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva do Estado de Minas Gerais” (fls. 4-6, e-doc. 52).



    Anote-se que afirmar a responsabilidade solidária dos entes da Federação nas prestações de saúde não afasta o dever de cada ente responder por prestações específicas, que devem ser observadas para a composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário. 



    Este Supremo assentou que “a interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz” (Rcl n. 50.715-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 23.5.2022.



    Se, por um lado, este Supremo Tribunal reconheceu a solidariedade entre os entes federativos nas demandas da área da saúde, por outro atribuiu à autoridade judicial o dever de direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde.



    No presente caso, o acórdão recorrido afastou a necessidade de inclusão do Município no polo passivo de ação por entender que “o Supremo Tribunal Federal consignou que o ‘tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente’” (fl. 5, e-doc. 52), não se havendo cogitar de desconformidade do acórdão recorrido com o entendimento exarado no julgamento do Tema 793 da repercussão geral, por ser possível o direcionamento da postulação contra algum dos entes da Federação de forma particular.



    O Tribunal de origem, com fundamento na legislação de regência e do conteúdo fático-probatório constante dos autos, assentou que “as prestações de serviço de saúde, compreendidas pelo regime público dos artigos 196 a 198 da Constituição da República, não devem, entretanto, ser impostas aos entes federados sem a observância dos critérios decorrentes do Sistema Único organizado segundo a Lei Federal n. 8.080/90” e que, “configurado o tempo de espera excessivo de atendimento à paciente identificado com necessidade de procedimento de troca de cânula com prótese, em decorrência de anterior traqueostomia, impõe-se o acolhimento do pedido de imposição da obrigação ao Estado de Minas Gerais, diante de sua competência para gerir a central de leitos, da manifesta capacidade financeira e dos recursos técnicos” (e-doc. 52).



    Na espécie vertente, para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem, no que diz respeito ao ente competente para o cumprimento da obrigação imposta, seria necessária a análise da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional de regência do SUS aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Nesse mesmo sentido, confiram-se, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRATAMENTO DE SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 855.178-RG/SE. DIRECIONAMENTO DO CUMPRIMENTO DA SENTENÇA AO ESTADO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - O acórdão recorrido está em consonância com o que foi decidido no Tema 793 da Repercussão Geral, RE 855.178-RG/SE, Rel. Min. Luiz Fux, em decisão de mérito, no sentido de que ‘o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados’. II - A lista do SUS não é o parâmetro único a ser considerado na avaliação da necessidade do fornecimento de um medicamento em um caso concreto, que depende da avaliação médica. No ponto, para se chegar a conclusão contrária à adotada pelo Juízo de origem, necessário seria o reexame dos fatos e das provas da causa, o que inviabiliza o extraordinário. Súmula 279/STF. III – O Tribunal de origem concluiu que o fornecimento do equipamento é de competência do ente estadual, assim, para dissentir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados no apelo extremo, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos - o que é vedado pela Súmula 279/STF -, bem como a análise da legislação infraconstitucional aplicável ao caso, sendo certo que eventual ofensa à Constituição seria apenas indireta. IV – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (RE n. 1.305.856-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 22.4.2022).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SAÚDE. CONCESSÃO DE TRANSPORTE PARA REALIZAÇÃO DE CIRURGIA FORA DO MUNICÍPIO DE DOMICÍLIO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demanda o reexame dos fatos e provas constantes dos autos. Súmula 279/STF. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973” (RE n. 634.955-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.11.2017).



    5. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora