Tribunal: STF
Processo: RE 1525240
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-23
Data de publicação: 2024-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO: SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE AFASTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ALEGAÇÃO GENÉRICA DE FALHAS NO SISTEMA PRISIONAL DO ESTADO. FUNDAMENTAÇÃO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório 



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quinta Região:



    “PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. APELAÇÕES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FALHAS NO SISTEMA PRISIONAL DO ESTADO DE SERGIPE. POLÍTICAS PÚBLICAS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. PROVIMENTO. IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. 



    1. Apelações interpostas por União e Estado de Sergipe em face de sentença que, em ação civil pública, julgou procedentes os pedidos formulados pelo CONSELHO SECCIONAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - OAB/SE condenando o Estado-membro a diversas obrigações de fazer e não fazer tendentes à melhoria do sistema penitenciário sergipano (transferência de presos, criação de novas vagas nas unidades prisionais, interdição de algumas delegacias estaduais, assim como construção e reforma de cárceres), e a União a financiar, apoiar e auxiliar o Estado de Sergipe nas atividades e programas de modernização e aprimoramento do Sistema Penitenciário, com o uso de recursos provenientes do FUNPEN.



    2. A Justiça Federal é competente para processar e julgar o feito, o que se justifica tão somente pela presença do CONSELHO SECCIONAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - OAB/SE como autor da ação, independente da discussão a respeito da condição da União de gestora de recursos federais do FUNPEN e da extensão de suas atribuições. 



    3. Embora louvável a interposição do autor civil público, motivada pela notícia de difícil situação das prisões no Estado de Sergipe com flagrante ofensa aos direitos fundamentais dos presos, a intervenção do Poder Judiciário na situação em análise, mediante elaboração de cronograma de cumprimento de medidas executivas genéricas pelo Estado de Sergipe e fixação de prazos a tanto, malfere o Princípio da Separação de Poderes.



    4. O Pleno do STF, em regime de repercussão geral, julgou o RE 592581 (tema 220) onde foi fixada a seguinte tese: ‘É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes’.



    5. O caso em análise possui nuances diferentes daquele que levou o STF a fixar a referida tese. Na situação analisada pelo Supremo foi proferida sentença condenando o Estado do Rio Grande do Sul a ‘(...) realizar, no prazo de 06 (seis) meses, obras de reforma geral no Albergue Estadual de Uruguaiana, quais sejam: a) conserto dos telhados onde há infiltração e umidade; b) instalação de forro sob o telhado em todos os dormitórios; c) conserto de janelas e substituição de vidros quebrados; d) conserto das instalações hidrossanitárias, especialmente de canos com vazamentos, e dos esgotos abertos no pátio; e) adequação das instalações elétricas, especialmente dos fios e tomadas aparentes; f) revestimento das áreas molhadas (paredes dos banheiros, etc.) de maneira que fiquem lisos, laváveis e impermeáveis’.



    6. Já no presente caso, o Juízo a quo determinou a implantação de melhorias no sistema prisional do Estado de Sergipe de modo genérico e sem identificar a(s) unidade(s) prisional(is) específica(s) a ser(em) reformada(s) e menos ainda as medidas concretas a serem adotadas pelo Poder Público a fim de garantir melhor habilitabilidade daquele(s) estabelecimento(s) prisional(is). Segundo o dispositivo da sentença, o Estado de Sergipe deverá: a) em 30 dias transferir todos os detentos para as cadeias públicas e presídios que ostentem condições mínimas; b) em 30 dias remover para o sistema penitenciário todos os presos condenados, com sentença transitada em julgado, que estejam cumprindo pena nas delegacias de polícia do Estado de Sergipe; c) em 90 dias ofertar vagas para todos os presos do Estado de Sergipe, conforme as regras mínimas para tratamento dos reclusos previstas pela ONU; d) interditar as Delegacias do Estado; e) em 90 dias construir ou reformar os xadrezes das Delegacias de Polícia; f) em um ano construir cadeias públicas, com número de celas que possam atender à média de presos provisórios, incluindo espaços para detentas do sexo feminino; g) abster-se, imediatamente, de manter pessoas presas antes que as unidades atendam aos requisitos legais. À União, determinou- se o repasse de recursos do FUNPEN ao Estado de Sergipe e o auxílio na sua aplicação, o que já está previsto na legislação federal respectiva.



    7. A generalidade das providências solicitadas e deferidas não se coaduna com a jurisprudência vinculante do STF, que somente determina a realização de medidas ou execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais, demonstrada em concreto a necessidade da providência para assegurar a integridade física e moral dos detentos, o que não se coaduna com a revisão geral da política pública na área.



    8. Conquanto os direitos fundamentais não sejam normas de caráter programático, afinal ‘os direitos individuais, institucionalizados há mais de trezentos anos, além de claramente exteriorizados, por meio de normas de eficácia plena e aplicabilidade imediata, encontram-se protegidos por uma série de garantias bem definidas’ (STF, RE 592581), a atuação judicial para garantir o respeito a tais direitos pelo Estado deve se orientar pela concretude, especificidade, clareza e potencialidade em ser executada de imediato pelo Poder Público. 



    9. Em conclusão, o entendimento expresso neste Acórdão não está em desacordo com o Tema 220 do STF, já que as situações fáticas e jurídicas ora analisadas são distintas da enfrentada pelo STF no julgamento do RE 592581. A distinção que impede a aplicação da tese do STF é a generalidade das medidas requeridas e acolhidas no caso concreto.



    10. C om relação ao julgamento do Pleno do STF da ADPF 347 MC/DF - onde aquela Corte se manifestou quanto à situação atual do sistema penitenciário brasileiro, declarando o estado de coisas inconstitucional gerado pela mora legislativa e administrativa em implementar medidas necessárias à garantia da segurança, saúde e integridade física dos internos em todo o território nacional -, apesar de sua relevância em trazer à tona a necessidade de atuação do Judiciário no enfrentamento da violação sistemática aos direitos humanos decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas relativas ao encarceramento no país, determinou a realização, pelos juízes e Tribunais do País, das audiências de custódia, matéria que não guarda semelhança com a ora analisada.



    11. Apelações providas para julgar improcedentes os pedidos formulados na petição inicial” (fls. 13-16, e-doc. 360).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 391).



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. III do art. 1º, o inc. II do art. 4º, os incs. III, XLVII e XLIX do art. 5º e os arts. 144 e 225 da Constituição da República. Argumenta que “a separação de poderes, a discricionariedade administrativa, a reserva do possível, os limites orçamentários são todos argumentos que podem, no caso concreto, impedir a garantia judicial de direitos fundamentais a prestação estatal. Compete ao Poder Judiciário sopesar a importância da proteção do direito vis-à-vis todos esses argumentos de autocontenção judicial” (fl. 19, e-doc. 408).



    Sustenta que “a necessidade de tutela judicial urgente do direito à condições minimamente dignas desautoriza a concepção de separação absoluta e rígida entre poderes adotada pelo Tribunal a quo. Assim, no entender da OAB Sergipe, a decisão recorrida deu interpretação equivocada ao princípio constitucional da separação de poderes, previsto no artigo 2º, da Constituição Federal de 1988, e, na medida em que recusou proteção jurídica dos direitos humanos (...), negou vigência ao art. 5º, § 1º, da Constituição Federal, que prevê a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais” (fl. 21, e-doc. 408).



    Pede “seja admitido e provido o presente Recurso Extraordinário, para reconhecer a violação dos artigos e princípios constitucionais mencionados nesta peça, reformando-se o acórdão recorrido para acolher os pedidos inicialmente formulados e restabelecer a sentença prolatada no primeiro grau” (fls. 21-22, e-doc. 408).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste à recorrente.



     



    4. Este Supremo Tribunal assentou ser possível a intervenção judicial excepcional na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes estatais práticas específicas, garantidoras de políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, sem se configurar inobservância do princípio da separação dos poderes. 



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 592.581, Tema 220 da repercussão geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, este Supremo Tribunal firmou a seguinte tese: “É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes” (DJe 1º.2.2016).



     Nessa linha, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou a tese de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes” (DJe 7.8.2023). 



    5. No presente caso, o Tribunal de origem distinguiu do que se tem no caso e o objeto do Tema 220 da repercussão geral e assentou:



    “Em resumo: as pretensões formuladas pelo autor civil público levam a questão relativa à melhoria das condições dos reclusos sergipanos ao extremo da judicialização da política e ao ativismo judicial decorrente de intervenções judiciais em políticas públicas, pretendendo, ao fim e ao cabo, que este juízo substitua e prevaleça em relação ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo - o que, em um Estado Democrático de Direito, guiado pela separação de poderes, se mostra inadequado e antijurídico. (...) Acredito que o caso em análise é distinto daquele que embasou o STF a fixar a referida tese [Tema 220 da repercussão geral]. (...) Já no presente caso, o Juízo a quo determinou a implantação de melhorias no sistema prisional do Estado de Sergipe de modo genérico e sem identificar a(s) unidade(s) prisional(is) específica(s) a ser(em) reformada(s) e menos ainda as medidas específicas a serem adotadas pelo Poder Público a fim de garantir melhor habilitabilidade daquele(s) estabelecimento(s) prisional(is). É o se constata ao ler o dispositivo da sentença: a) condenar o Estado de Sergipe à obrigação de: a.1) no prazo máximo de 30 (trinta) dias, transferir todos os detentos para as cadeias públicas (presos sem condenação) e presídios (sentenciados) mais próximos e que ostentem condições mínimas aos reclusos; a.2) no prazo máximo de 30 (trinta) dias, remover para o sistema penitenciário todos os presos condenados, com sentença transitada em julgado, que estejam cumprindo pena nas delegacias de polícia do Estado de Sergipe. a.3) no prazo máximo de 90 (noventa) dias, ofertar vagas para todos os presos do Estado de Sergipe, conforme as regras mínimas para tratamento dos reclusos, adotadas pelo Primeiro Congresso das Nações Unidas sobre a Prevenção do Crime e o Tratamento dos Delinquentes, realizado em Genebra em 1955, e aprovadas pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas através das suas resoluções 663 C (XXIV), de 31 de Julho de 1957 e 2076 (LXII), de 13 de Maio de 1977 e art. 88, alínea b da Lei de Execuções Penais; a.4) imediatamente após a transferência de todos os presos encarcerados nas Delegacias do Estado de Sergipe, interditá-las; a.5) no prazo máximo de 90 (noventa) dias, construir ou reformar os xadrezes das Delegacias de Polícia do Estado de Sergipe, a fim de que possam atender de maneira digna aos presos transitórios, até a realização da audiência de custódia respectiva, oferecendo conforto, higiene e tratamento humano adequado, disponibilizando, nesses espaços, catres individuais, banheiro compatível com a situação, respeitando-se a individualidade e a higiene; a.6) no prazo máximo de 1 (um) ano, construir cadeias públicas, com número de celas que possam atender à média de presos provisórios, incluindo espaços para detentas do sexo feminino, no prazo determinado judicialmente, de modo a atender as condições legais previstas na Lei N° 7.210/84 (Lei de Execuções Penais); a.7) abster-se, imediatamente, de manter pessoas presas nas delegacias de polícia do Estado de Sergipe antes que as respectivas unidades atendam aos requisitos legais, que deverão ser verificados e atestados pelos órgãos públicos competentes. b) condenar a União à obrigação de: b.1) financiar e apoiar o Estado de Sergipe nas atividades e programas de modernização e aprimoramento do Sistema Penitenciário sergipano, conforme determinações estabelecidas no item ‘a’ acima, com os recursos provenientes do FUNPEN; b.2) auxiliar o Estado de Sergipe a aplicar os recursos do Funpen para construção, reforma, ampliação e aprimoramento de estabelecimentos penais sergipanos; formação, aperfeiçoamento e especialização do serviço penitenciário; implantação de medidas pedagógicas relacionadas ao trabalho profissionalizante do preso e do internado; formação educacional e cultural do preso e do internado e para os custos de sua própria gestão, excetuando-se despesas de pessoal relativas a servidores públicos já remunerados pelos cofres públicos” (fls. 8-12, e-doc. 360).



    Na espécie, para acolher a alegação da recorrente e, eventualmente, rever o entendimento adotado pelo Tribunal de origem, que concluiu que “a generalidade das providências solicitadas e deferidas não se coaduna com a jurisprudência vinculante do STF, que somente determina a realização de medidas ou execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais, demonstrada em concreto a necessidade da providência para assegurar a integridade física e moral dos detentos, o que não se coaduna com a revisão geral da política pública na área” (fl. 12, e-doc. 360), ter-se-ia de promover necessário reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo, inadmissível nessa sede.



    A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie, a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. SEGURANÇA PÚBLICA. DELEGACIA DE POLÍCIA. CONDIÇÕES PRECÁRIAS DE FUNCIONAMENTO. DESIGNAÇÃO DE SERVIDORES. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.369.506-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 24.6.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO CONSTITUCIONAL À SEGURANÇA. TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 592.581-RG. APLICABILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, imprescindíveis ao funcionamento da segurança pública, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes, discussão que se inclui no Tema 220 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 592.581-RG. Precedentes. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF 2. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 1.290.901 AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10.1.2023).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REGULARIZAÇÃO DO FUNCIONAMENTO DE ESCOLA ESTADUAL. AUTO DE VISTORIA DO CORPO DE BOMBEIROS - AVCB. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.320.266-AgR/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.7.2021).



    Nada há a prover quanto às alegações da recorrente. 



     



    6. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de novembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora