Tribunal: STF
Processo: MS 39496
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-20
Data de publicação: 2024-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União - TCU que reputou ilegal ato de reversão de pensão militar instituída por Ermano Lira em favor de Izabel Maria de Lira Ferreira Massa, Luciana Maria de Lira Ferreira, Maria Cristina de Lira Ferreira e Maria Helena de Lira Ferreira, negando-lhe o registro correspondente.



    As impetrantes narram que são pensionistas de militar, falecido em 6/1/1994, recebendo pensão que é desdobrada em quatro partes iguais entre si. Relatam que a concessão da “pensão tronco”, isto é, a data da reforma do militar, deu-se em 1992. Com o falecimento do instituidor, em 1994, o cônjuge passou a receber pensão por morte até a data do seu óbito em 2/1/2021, momento a partir do qual o benefício foi revertido às impetrantes.



    Alegam que a concessão da pensão ao cônjuge passou pelo crivo do TCU em 2017, sendo considerada legal. No entanto, a Corte de Contas, ao julgar a reversão da pensão militar às impetrantes, concluiu em sentido contrário em 2023. Sustentam a ocorrência de prescrição, eis que a legalidade da pensão já havia sido analisada quanto ao seu valor em 2017.



    Requerem a concessão de medida liminar, sem a oitiva da autoridade coatora, no sentido de restabelecer, de imediato, o valor integral do benefício, mantendo-o incólume até o trânsito em julgado da sentença e:



    “d) Ao final, que seja confirmada a liminar requerida, concedendo-se a segurança para que a parte ré se abstenha de retificar o benefício pelos motivos fáticos e jurídicos indicados, quais sejam, a prescrição e o erro da interpretação quanto aos dispositivos legais aplicáveis, que devem ser aqueles vigentes ao tempo da concessão do benefício primevo. 



    e) Por derradeiro, sejam restituídos os valores que foram descontados desde agosto do ano corrente, até o restabelecimento da pensão integral.” (documento eletrônico 1, pp. 12-13)



    Antes da análise do pedido liminar, determinei a notificação da autoridade coatora para prestar informações. Em resposta, o Tribunal de Conta da União opinou no sentido da inexistência de decadência, por considerar que o envio do ato para análise da Corte se deu em 30/11/2021, com julgamento em 30/5/2023. Eis a ementa do parecer:



    “EMENTA: Mandado de Segurança impetrado contra o Acórdão n. 4.123/2023-TCU1ª Câmara, por meio do qual este Tribunal julgou ilegal o ato de reversão de pensão militar instituída em favor das Impetrantes e recusou-lhe registro, “tendo em vista o cômputo do acréscimo decorrente do tempo passado pelo ex-militar instituidor em guarnições especiais, para a concessão do benefício de proventos baseados em um posto/graduação acima (...), contrariando o disposto nos arts. 135 e 137 da Lei 6.880/1980, consoante reiterada jurisprudência desta Corte”. 



    1. Observância ao princípio do devido processo legal. Efetivo julgamento pelo TCU do ato de reversão de pensão militar das Impetrantes dentro do prazo de cinco anos contados da entrada do processo na Corte, em perfeita consonância com o entendimento do STF acerca do tema. Envio do ato para análise do TCU em 30/11/2021 e julgamento em 30/05/2023. 



    2. Decadência: não ocorrência: a) natureza complexa dos atos de aposentadoria, reforma e pensão, que somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) não incidência do prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, dada a referida natureza complexa dos referidos; e c) início de fluência desse prazo apenas após o registro pela Corte de Contas, ou seja, necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF.



    3. Ato de alteração de aposentadoria. O STF equipara o ato de alteração de aposentadoria ao ato de concessão inicial para efeitos da fluência do prazo quinquenal decadencial. 



    4. Precedente do STF específico de inaplicabilidade de prazo decadencial quinquenal no caso de registro de ato de alteração de aposentadoria: MS 25.612. 



    5. Inovação feita pelo STF, por meio do RE 636.553, com a criação da figura do “registro tácito e automático” dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, e reafirmação da natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas. Decisão, ainda, no sentido de que, após cinco anos contados da entrada do ato de concessão no TCU, esse “ato restará automaticamente estabilizado”. Afirmação de que, “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999” (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED).



    6. Apreciação do presente ato de concessão antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Análise, ainda que sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553, de que inexistiu qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU. 



    7. Inexistência de ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de reversão de pensão militar esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF. 



    8. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o ato de reversão da pensão militar foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF. 



    9. Ausência de ofensa a ato jurídico perfeito, em razão do julgamento anterior pela legalidade do ato de concessão de pensão militar à viúva do Instituidor. O ato de reversão de pensão militar às Impetrantes constitui ato jurídico totalmente autônomo e independente em relação ao ato de concessão de pensão militar anteriormente analisado pelo TCU. 



    10. Legalidade e legitimidade do Acórdão n. 4.123/2023-TCU-1ª Câmara, o qual está devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada. 



    11. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência da fumaça do bom direito e do perigo da demora. 



    12. Parecer pela denegação da segurança pretendida.” (documento eletrônico 33)



    Em despacho subsequente, determinei nova notificação da autoridade impetrada para que trouxesse aos autos a data em que as impetrantes foram comunicadas do teor do acórdão impugnado neste writ, sobrevindo o dado de que a ciência se deu nos dias 19/7/2023 e 20/7/2023, conforme documento eletrônico 43.



    É o relatório. Decido.



    Nesta análise preliminar, entendo que estão preenchidos os requisitos para concessão da medida liminar.



    Conforme relatado, as impetrantes se insurgem contra acórdão do TCU que lhes negou, em 2023, o registro de reversão de pensão por morte. Sustentam hipótese de decadência do direito de rever o ato concessivo, pois a legalidade da concessão da pensão à viúva e mãe das impetrantes já havia sido confirmada pelo Tribunal de Contas em 2017, há mais de cinco anos.



    O TCU argumenta que o ato inicial de concessão de pensão militar à Sra. Maria da Paz Lira Ferreira, viúva do instituidor. Sr. Ermano Lira Ferreira, foi considerado legal para fins de registro, nos termos do Acórdão n. 1.065/2017-TCU-2ª Câmara. De outro lado, por meio do Acórdão n. 4.123/2023-TCU-1ª Câmara, ora impugnado, a Corte de Contas apreciou ato de reversão de pensão militar instituída pelo Sr. Ermano Lira Ferreira em favor das impetrantes, filhas do falecido, concluindo pela sua ilegalidade.



    Tal julgamento, segundo aduz a própria autoridade impetrada, deu-se em razão “do cômputo do acréscimo decorrente do tempo passado pelo ex-militar instituidor em guarnições especiais, para a concessão do benefício de proventos baseados em um posto/graduação acima, em contrariedade às normas de regência e à reiterada jurisprudência do TCU” (documento eletrônico 33, p. 13).



    O cerne da argumentação aduzida pela autoridade consiste em considerar o ato de concessão de pensão militar instituído em favor da viúva do instituidor como distinto e dissociado do ato de reversão de pensão militar, conforme trecho a seguir transcrito:



    “39. Por se constituírem em benefícios distintos a reforma, a pensão e a reversão de pensão, a eles têm incidência as normas vigentes à data em que ocorrem os seus respectivos fatos geradores – i) no caso da reforma, com o implemento das condições para a passagem do militar para a inatividade; ii) no caso da concessão da pensão, com o óbito do instituidor; iii) no caso da reversão da pensão, com a transferência do direito de receber a pensão para outros beneficiários habilitáveis. Por tal razão, o processo de reversão da pensão militar há de ser examinado de forma autônoma e independente do processo de reforma do instituidor e do processo de concessão da pensão militar.” (documento eletrônico 33, p. 15 - grifei)



    Assim, entende o TCU que não houve decadência, pois o ato de reversão (após o falecimento da viúva do instituidor em 2/1/2021) fora enviado ao órgão para análise em 30/11/2021 e considerado ilegal por meio do Acórdão n. 4.123/2023-TCU-1ª Câmara ainda em 30/5/2023, antes do decurso do lapso de cinco anos.



    No entanto, verifica-se do teor do Acórdão impugnado que a negativa de registro da reversão não teve por fundamento o exame intrínseco dos requisitos para este benefício específico. Em outras palavras, não se discutiu o direito das impetrantes à reversão da pensão por morte.



    Pelo contrário, a glosa no registro da reversão da pensão militar teve por fundamento o reconhecimento de possível ilegalidade nos valores recebidos pelo falecido a título de proventos, qual seja, o cômputo de acréscimo decorrente do tempo passado pelo ex-militar instituidor em guarnições especiais para a concessão do benefício de proventos baseados em posto/graduação acima. Confira-se:



    “Alinho-me ao entendimento da AudPessoal e do MP/TCU quanto à presença de ilegalidade no ato de reversão da pensão militar instituída por Ermano Lira Ferreira em favor de Izabel Maria de Lira Ferreira Massa, Luciana Maria de Lira Ferreira, Maria Cristina de Lira Ferreira e Maria Helena de Lira Ferreira (ato nº 139415/2021, peça 3), tendo em vista o cômputo do acréscimo decorrente do tempo passado pelo ex-militar instituidor em guarnições especiais, para a concessão do benefício de proventos baseados em um posto/graduação acima (peça 3, p. 7), contrariando o disposto nos arts. 135 e 137 da Lei 6.880/1980, consoante reiterada jurisprudência desta Corte (tais como, apenas para citar alguns exemplos, da 1ª Câmara os Acórdãos 17731/2021, relator Ministro Vital do Rêgo, e 18884/2021, relator Ministro Jorge Oliveira, e na 2ª Câmara os Acórdãos 4097/2021, relator Ministro Marcos Bemquerer Costa, 17592/2021, relator Ministro Aroldo Cedraz, 18138/2021, relator Ministro André Luís de Carvalho, e 18555/2021, relator Ministro Raimundo Carreiro), tratando-se de irregularidade que se comunica à pensão militar correspondente.” (documento eletrônico n. 33, p. 17 - grifei)



    Ocorre que o benefício da pensão se iniciou em 6/1/1994 e teve sua legalidade reconhecida pelo próprio TCU no ano de 2017, há mais de cinco anos da revisão, nos termos do Acórdão n. 1.065/2017-TCU 2ª Câmara (documento eletrônico 21).



    Nesse contexto, constata-se que, a rigor, o ato coator, para além de examinar a legalidade da pensão por morte, segundo os requisitos objetivos desse benefício, acabou por desconstituir o ato de concessão da aposentadoria do militar falecido, no que concerne ao valor dos respectivos proventos, depois de decorridos mais de cinco anos. 



    Incide, nesta hipótese, o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal ao apreciar o tema 445 de repercussão geral, cujo paradigma é o Recurso Extraordinário n. 636.553, da relatoria do Min. Gilmar Mendes. Neste precedente, fixou-se a orientação de que o TCU tem o prazo de cinco anos para proceder ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. Confira-se:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: "Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas". 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.” (RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno,DJe de 26/5/2020 - grifei)



    Observo que a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal reconheceu a decadência em hipótese análoga à presente, na qual o TCU, ao examinar registro de pensão por morte, reputou-o ilegal, em virtude de supostas irregularidades no montante dos proventos e não em razão do não cumprimento dos requisitos objetivos da pensão por morte.



    Consta no acórdão que a tentativa de desconstituir o benefício, pautada em incorreção no valor dos proventos, é ilegal, se decorridos mais de cinco anos desde o ato inicial de concessão/registro:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO POR MORTE. NEGATIVA DE REGISTRO. LEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO DA APOSENTADORIA RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO HÁ MAIS DE DEZ ANOS. RETIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DOS PROVENTOS DO INSTITUIDOR DO BENEFÍCO. IMPOSSIBILIDADE. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Ilegal o ato coator que não se limita a examinar a regularidade da pensão por morte, segundo os requisitos objetivos desse benefício, desconstituindo o ato de concessão da aposentadoria de militar já falecido, no que toca ao valor dos respectivos proventos, depois de decorridos mais de dez anos, desrespeitando o prazo decadencial de 5 anos, previsto no artigo 54 da Lei 9.784/1999. 2. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (MS 38086 AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 11/11/2021)



    Cito, também, o seguinte trecho de decisão monocrática proferida no MS 39297/DF, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em caso análogo ao presente:



    “Na hipótese dos autos, no entanto, embora o ato de concessão da aposentadoria de fato seja distinto do ato de reversão da pensão (ambos considerados como atos complexos), a questão é que os requisitos sobre a legalidade do valor dos proventos do instituidor da pensão, com base nos valores de General de Divisão, foram devidamente analisados pelo TCU em 6.5.1986, ou seja, há mais de trinta anos (eDOC 31, ID: 09ddceeb). 



    Constato, portanto, que a ilegalidade apontada pelo TCU ao analisar o valor da pensão devida a impetrante se refere a cálculo já analisado e homologado pelo próprio TCU há mais de 30 anos. 



    Não se trata, portanto, de ilegalidade que diga respeito aos requisitos pertinentes à própria pensão, como por exemplo, à legitimidade da pensionista ou normas incidentes sobre o cálculo e divisão de pensão, matérias analisadas pelo TCU nesse momento.” (MS 39297/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/12/2023 - grifei)



    Na mesma linha, vide a decisão proferida no MS 39.302/PR, da relatoria do Ministro Nunes Marques, DJe de 19/10/2023.



    Considerando os julgados do Supremo Tribunal Federal e a documentação juntada aos autos, sinalizando, ao menos nesta análise perfunctória, a decadência do direito do TCU de rever os atos de reversão de pensão militar, entendo presentes os requisitos necessários para deferimento da liminar, na forma do art. 300 do Código de Processo Civil e do art. 7º, III, da Lei Federal n. 12.016/2009. 



    Destaco que não se trata, aqui, de discutir a legalidade da reversão do benefício às impetrantes, filhas da viúva do militar, ou a correção do montante a elas devido, mas tão somente de reconhecer, com amparo na proteção da confiança, da segurança jurídica e da estabilidade das relações jurídicas, que o decurso de longo lapso temporal impede a desconstituição de atos produzidos pela Administração, ainda que supostamente irregulares.



    Trata-se, assim, de reconhecer que o valor da segurança jurídica, princípio capital do Estado Democrático de Direito, impõe ao Poder Público e, neste caso ao Tribunal de Contas da União, a necessidade de observar um prazo razoável para rever atos administrativos, que resultaram na ampliação da esfera jurídica dos interessados.



    Nessa linha, cito o seguinte julgado em que este Supremo Tribunal Federal também declarou a decadência do direito do TCU de rever ato de aposentadoria de servidores, em virtude do transcurso de tempo:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. NEGATIVA DE REGISTRO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. INOCORRÊNCIA. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME A ANISTIADOS. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. NECESSIDADE DA ESTABILIZAÇÃO DAS RELAÇÕES JURÍDICAS. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. DA NÃO FLAGRANTE INCONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A publicação do ato impugnado no Diário Oficial constitui o termo inicial do prazo de cento e vinte dias para impetrar mandado de segurança, contando-se o prazo a partir do primeiro dia útil seguinte à publicação. 2. O Acórdão nº 303/2015-TCU-Plenário ocasionou a anulação da Portaria que efetivou a transposição dos Impetrantes do regime celetista para o estatutário. Em razão desse ato, houve a perda de direitos à percepção de benefício previdenciário e parcelas remuneratórias a que mensalmente faziam jus, sem a devida comprovação da existência de hipóteses que ressalvem a incidência da decadência administrativa nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99 e sem que se pudesse afirmar, sem sombra de dúvidas, tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional. 3. A instabilidade de entendimentos e o longo decurso do tempo para que a Administração tomasse providências concretas configuram circunstâncias excepcionais, que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança na espécie, para garantir aos impetrantes a permanência no regime estatutário. 4. Os valores da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima, bem como a necessidade de proteger situações consolidadas, vêm sendo utilizados para proteger a expectativa criada nos servidores já aposentados ou que reuniram os requisitos para a aposentadoria, a despeito da existência de irregularidade no ato de transposição de regime. Precedentes. 5. O caso em tela não se enquadra nas hipóteses de flagrante inconstitucionalidade, a excepcionar, nos termos da jurisprudência desta Casa, o transcurso do prazo decadencial. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 33702 AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 1/6/2023 - grifei)



    Em outro julgado, o Supremo Tribunal Federal decidiu que o poder anulatório do TCU sobre atos administrativos está sujeito a prazo razoável, precisamente em virtude da necessidade de estabilidade das situações jurídicas criadas administrativamente. O Relator para o acórdão, Ministro Gilmar Mendes, apontou, em obter dictum, que “a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça material” (MS 24268, Rel. Min. Ellen Gracie, Rel. p/ Acórdão Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ de 17/9/2004)



    Posto isso, tendo em vista os julgados já prolatados nesta matéria pelo Supremo Tribunal Federal e os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, defiro o pedido de liminar (Lei Federal nº 12.016/2009, art. 7º, III; RISTF, art. 203, §1º) para suspender os efeitos do Acórdão n. 4.123/2023-TCU-1ª Câmara, restabelecendo-se a pensão recebida pelas impetrantes, até julgamento definitivo deste mandado de segurança.



    Determino, ainda, a intimação da Procuradoria-Geral da República, nos termos do art. 12, da Lei Federal n. 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de fevereiro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator