Tribunal: STF
Processo: ARE 1477401
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-20
Data de publicação: 2024-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 4).



    Na origem, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face do art. 3º, I, da Lei Municipal 3.078, de 12 de dezembro de 2014, que alterou o art. 11, I, da Lei Municipal 2.947/2013, do Município de Santos/SP, que versa sobre a qualificação de entidades como organizações da sociedade civil e da outras providências.



    Para melhor compreensão da controvérsia, veja-se o teor da norma:



    “Seção II 



    Do Conselho de Administração 



    Art. 11. O conselho de administração deve estar estruturado nos termos do disposto no respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento dos requisitos de qualificação, os seguintes critérios básicos: 



    I – ser composto por: 



    a) até 55% (cinquenta e cinco por cento), no caso de associação civil, de membros eleitos dentre os membros ou associados; 



    b) 35% (trinta e cinco por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral; 



    c) 10% (dez por cento) de membros eleitos pelos empregados da entidade; (redação dada pela Lei nº 3.078, de 12 de dezembro de 2014)”



    Na inicial, o Procurador-Geral alega que a norma questionada viola o art. 22, XVII, da CF/1988, bem como o art. 144 da Constituição Estadual, na medida em que usurpou a competência da União para disciplinar sobre normas gerais e licitações e contratos no âmbito da administração pública.



    Aduz, nessa linha, que “no exercício da competência privativa que lhe é assegurada, a União editou matéria, especificamente no que tange contratação, editou a Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, que "dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais e dá outras providências, a qual, em seus artigos 2° e 3°, no que interessa a esta ação, estabeleceu (Doc. 1, fls. 6-9):



    “[...]



    Art. 3º O conselho de administração deve estar estruturado nos termos que dispuser o respectivo estatuto, observados, para os fins de atendimento dos requisitos de qualificação, os seguintes critérios básicos:



    I - ser composto por:



    a) 20 a 40% (vinte a quarenta por cento) de membros natos representantes do Poder Público, definidos pelo estatuto da entidade;



    b) 20 a 30% (vinte a trinta por cento) de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto;



    c) até 10% (dez por cento), no caso de associação civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados;



    d) 10 a 30% (dez a trinta por cento) de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notória capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral;



    e) até 10% (dez por cento) de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto”.



    Dessa forma, entende que, encontrando-se a matéria exaustivamente delineada na legislação federal, “não está o Município autorizado a editar legislação sobre o tema, especialmente de maneira diversa da prevista na legislação editada pela União, que, repito, possui competência privativa para legislar sobre a matéria” (Doc. 1, fl. 9).



    Ao final, requer a declaração de inconstitucionalidade da norma, “observado o efeito repristinatório da regra anterior” (Doc. 1, fl. 15).



    O Tribunal de origem julgou procedente a Ação Direta ao fundamento de que o art. 3º, I, da Lei Municipal 3.078/2014 “exorbitou na capacidade de suplementar a norma geral nacional dentro do interesse local, bem como adentrou na competência privativa da União para estabelecer parâmetros para os requisitos de qualificação do terceiro setor” (Doc. 4, fl. 19). Ao final, declarou a inconstitucionalidade do art. 3º, I, da Lei 3.078/2014, do Município de Santos, modulando os efeitos da decisão para “o prazo de 120 dias da data de julgamento, para que o Município possa ajustar os parâmetros de composição do Conselho de Administração das Organizações Sociais na forma da Lei Federal 9.637/98, ratificando as qualificações e contratos de gestão, porventura, com elas celebrados (Doc. 4, fls. 19-20).



    O acórdão recebeu a seguinte ementa (Doc. 4, fls. 2-3):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE —Artigo 3°, inciso I, da Lei n° 3.078, de 12 de dezembro de 2014, do Município de Santos, que altera os parâmetros estabelecidos na Lei n° 2947/2013 para a composição do Conselho de Administração das Organizações Sociais atuantes naquelas municipalidade — Alegação de violação da competência da União para legislar sobre normas gerais de contratos (artigo 22, XXVII, CF/88), ao violar o marco legal previsto na Lei Federal n° 9.637/98 — Preliminar nos informes do Prefeito Municipal levantando a inadequação da via eleita, pois a norma objurgada está em harmonia com a Lei Complementar Estadual n° 846/1998 e não pode haver controle concentrado com base em preceito da Constituição Federal — INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA — Não ocorrência — Circunstância em que os Tribunais de Justiça podem atuar no controle concentrado de normas de reprodução obrigatória nos Estados e Municípios (TEMA 484 do S.T.F) — Preceito impugnado que se traduz em norma de caráter geral e nacional para disciplinar as relações do Poder Público com entidades do terceiro setor, bem como os mecanismos para dispensa de licitação no processo de sua qualificação e celebração de contratos de gestão — Controle concentrado por meio dos princípios estabelecidos nos artigos 111 e 144 da Constituição Bandeirante - PACTO FEDERATIVO — Violação caracterizada — Constituição Federal que expressamente reservou para a União a competência para legislar sobre normas gerais de licitações e contratos (artigo 22, inciso XVII) — Edição pela União da Lei Federal n° 9.637/1998, a qual estabeleceu o marco legal para qualificação de pessoas jurídicas de direito privado como Organizações Sociais de interesse público, colocando no seu artigo 3°, inciso I, faixas percentuais para indicação de representantes do Poder Público, entidades da sociedade civil, membros e associados, pessoas de notória capacidade profissional e idoneidade moral, para a composição estrutural do Conselho de Administração daquelas — Preceito normativo que assume a natureza de norma geral nacional, com a finalidade de homogeneidade na estrutura diretiva das Organizações Sociais, para estabelecer os princípios mínimos elencados no artigo 37, caput, da CF e possibilitar a celebração de contrato de gestão, com dispensa de licitação, com tais entidades do terceiro setor — Extrapolação da capacidade de legislação suplementar do Município — Inconstitucionalidade material constatada na forma dos artigos 22, inciso XXVII, e 30, incisos I e II, da Constituição Federal, combinado com os artigos 111 e 144 da Constituição Bandeirante — MODULAÇÃO — Efeitos a partir de 120 dias da data de julgamento para ajuste em conformidade com os parâmetros da Lei Federal n. 9.637/98, com ratificação das qualificações e eventuais contratos de gestão celebrados com as Organizações Sociais atuantes no Município — Ação julgada procedente, com modulação”.



    Opostos Embargos de Declaração pelo Prefeito Municipal de Santos (Doc. 6), foram rejeitados (Doc. 10).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 12), a PREFEITA DO MUNICÍPIO DE SANTOS (em exercício) alega que o acórdão recorrido, ao declarar a inconstitucionalidade da norma local, violou os arts. 5º, XVII e XVIII; 25; 30, I e II; 37, caput, e XXI; e 125, § 2º, da CF/1988, pois “a tese veiculada na exordial não se coaduna com o permissivo constitucional, além do que a legislação municipal impugnada não padece de qualquer vício e está inteiramente em sintonia com a ordem constitucional vigente, razão pela qual a ação deve ser julgada improcedente” (Doc. 12, fl. 7).



    Afirma que a Lei Municipal em debate está em conformidade com a Lei Complementar Estadual 846/1998, bem como que “o dispositivo da norma municipal não cuida de contratos, mas de qualificação necessária para o reconhecimento de entidades como Organizações Sociais, sendo descabido supor que a Municipalidade tivesse exorbitado de sua competência e disciplinado tema inerente a normas gerais de contratação” (Doc. 12, fl. 8).



    Argumenta que a reforma na legislação municipal “deu-se pelo fato de que nenhuma entidade apresentava interesse em ser qualificada como Organização Social pelo Município de Santos, haja vista que a esmagadora maioria das Organizações Sociais atuantes no Estado de São Paulo tem seu Conselho de Administração organizado em conformidade com as disposições estabelecidas pela Lei Complementar Estadual nº 846/98” (Doc. 12, fl. 13).



    Reitera que os critérios exigidos para a composição do Conselho de Administração não se confundem com a formalização de contratos, o que afasta a tese de usurpação da competência da União para legislar sobre contratos. 



    Defende, ainda, que a Lei Federal 9.637/1998 não tem caráter nacional, de forma que sua aplicação restringe-se ao âmbito da União.



    Por fim, requer a ampliação do prazo da modulação de 120 para 180 dias, a contar do trânsito em julgado da decisão.



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE ao argumento de que a fundamentação acerca da repercussão geral foi genérica (Doc. 17).



    No Agravo (Doc. 19), a parte recorrente aduz que foram observados todos os requisitos de admissibilidade do recurso.



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 25), não foram conhecidos” (Doc. 27).



    É o relatório. Decido. 



     



    O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que compete à União editar normas gerais sobre regras de estruturação e composição de Conselho de Administração de Organizações Sociais, conforme art. 22, XXVII, da CF/1988. Assim, estando a matéria disciplinada na Lei Federal 9.637/1998, tem-se por inconstitucional lei local que contrarie a norma federal. Nesse sentido:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. TERCEIRO SETOR. LEI FEDERAL 9.637/98. COMPOSIÇÃO DO CONSELHO CONSULTIVO DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. DESACORDO COM A NORMA FEDERAL. USURPAÇÃO COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ART. 22, XXVII, CRFB. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. A Lei federal nº 9.637/1998 é o marco legal das organizações sociais, responsável por estabelecer as normas gerais para que uma organização social seja reconhecida como tal, tendo tratado, inclusive, das regras para estruturação de seu Conselho de Administração.



    2. Conforme a repartição constitucional de competências, cabe aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse, local, bem como suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II), desde que não contrarie a norma geral federal.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.318.552 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 22/9/2021)



    Na mesma linha, vejam-se os seguintes trechos da elucidativa decisão monocrática proferida pelo Eminente Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO no julgamento do RE 1.286.218, DJe de 20/4/2023:



    “A controvérsia versa sobre o questionamento da constitucionalidade contra a Lei nº 2.005/2015 do Município de Paraty, que dispõe sobre a qualificação de entidades sem fins lucrativos como organizações sociais, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, à saúde e ao esporte. 



    Cumpre esclarecer que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 1.923, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, examinou a constitucionalidade da Lei federal nº 9.637/1998, considerada o marco legal das organizações sociais. Na ocasião, julgou-se parcialmente procedente a ação para: 



    [...] conferir interpretação conforme à Constituição à Lei nº 9.637/98 e ao art. 24, XXIV, da Lei nº 8666/93, incluído pela Lei nº 9.648/98, para que: (i) o procedimento de qualificação seja conduzido de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e de acordo com parâmetros fixados em abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei nº 9.637/98; (ii) a celebração do contrato de gestão seja conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF; (iii) as hipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei nº 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permissão de uso de bem público (Lei nº 9.637/98, art. 12, §3º) sejam conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF; (iv) os contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros, com recursos públicos, sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; (v) a seleção de pessoal pelas Organizações Sociais seja conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e pelo TCU, da aplicação de verbas públicas. 



    Observa-se que, na repartição constitucional de competências, ficou estabelecido que compete concorrentemente a todos os entes federados legislar sobre as matérias do art. 24 do texto constitucional, além de assentar a competência “aos Municípios (...) legislar sobre assuntos de interesse local (...) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”, desde que não contrarie a norma geral federal. 



    Não há espaço, portanto, para o legislador municipal dispensar requisitos essenciais para a organização e habilitação de entidades privadas, como organizações sociais, no exercício de sua competência concorrente complementar. 



    No caso, a Lei municipal nº 2.005/2015 extrapolou os limites constitucionais, ao deixar de indicar a participação de representantes do Poder Público e da sociedade civil na composição do Conselho de Administração das Organizações Sociais do Município de Paraty/RJ, critério presente na Lei federal nº 9.637/1998, nos seguintes termos”.



    O acórdão recorrido observou esse entendimento, devendo, portanto, ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de fevereiro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente