Tribunal: STF
Processo: ARE 1413255
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-04
Data de publicação: 2024-01-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MULTA. AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO. PORTARIA MINFRA Nº 843, DE 1990. LEGALIDADE. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PELA RECEPÇÃO DO DECRETO-LEI Nº 395, DE 1938. PREVISÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO EM LEI: DESNECESSIDADE. PODER REGULATÓRIO E FISCALIZATÓRIO DA ANP, COM FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. PROVIMENTO. 



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:



    “APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO - ANP. AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELO ANTIGO DEPARAMENTO NACIONAL DE COMBUSTÍVEL DNC. PORTARIA MINFRA 843/90. AUSÊNCIA DE BASE LEGAL. CONDUTA PREVISTA EXCLUSIVAMENTE EM LEGISLAÇÃO INFRALEGAL. ILEGALIDADE DO ATO. 1. É entendimento há muito consolidado nessa Colenda Corte de que ‘Portarias não são instrumentos hábeis para imposição de multas, porquanto ferem o princípio constitucional da reserva de lei ao contemplarem penalidades. A definição de infrações e a cominação de sanções administrativas, após a vigência da Constituição de 1988, somente podem decorrer de lei em sentido formal.’ (AC 0055308-90.1999.4.01.0000 / DF, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL LEOMAR BARROS AMORIM DE SOUSA, Rel.Conv. JUIZ FEDERAL ROBERTO CARVALHO VELOSO (CONV.), OITAVA TURMA, DJ p.141 de 14/12/2007). 2. Apelação e remessa oficial conhecidas, mas, no mérito, não providas.“ (e-doc. 17).



    2. Nas razões do recurso, movido com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, a recorrente sustenta ofensa aos arts. 170, 174 e 177 da Constituição da República, ao se suprimir a atribuição fiscalizadora e regulatória da entidade, na imposição de multa baseada na Portaria Minfra nº 843, de 1990 (e-doc. 17).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Para melhor elucidação da questão, confira-se trecho da fundamentação do aresto impugnado:



    “O Auto de infração sob análise foi lavrado pelo antigo Departamento Nacional de Combustíveis — DNC em função de haver a empresa, ora apelante, comercializado Gás Liquefeito de Petróleo — GLP com algumas irregularidades, em desacordo com a Portaria Minfra 843/1990. 



    Extrai-se dos autos que quando da autuação, ocorrida aos 17.07.1996, ainda não havia sido editada a Lei 9.847/1999, que trata da fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustíveis e estabelece as respectivas sanções administrativas, dentre elas as multas. Não existia também nenhuma medida provisória como norma embasadora das infrações constantes de Portarias/Decretos, dai alegar a parte autora que o ato administrativo impugnado (multa) estaria sustentado apenas em legislação infralegal (portarias M1NFRA n. 843/90). 



    (...)



    Nesse sentido: AC 0016581-08.2003.4.01.3400 / DF, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL SELENE MARIA DE ALMEIDA, QUINTA TURMA, e-DJF1 p.212 de 10/07/2013; e AC 0021371-84.2002.4.01.0000 / DF, Rel. JUIZ FEDERAL GRIGÕRIO CARLOS DOS SANTOS, Sa TURMA SUPLEMENTAR, e-DJF1 p.726 de 17/05/2013. 



    Da análise dos autos, observa-se, de fato, que quando da autuação do auto de infração ainda não havia diploma legal, seja lei seja medida provisória, a embasar a imposição da multa por violação às regras constantes da Portaria MINFRA 843/1990. Assim, forçoso reconhecer a nulidade do ato administrativo imposto, porquanto violou o princípio da legalidade e da reserva legal.” (e-doc. 17, p .1-3).



    4. O entendimento desta Suprema Corte, porém, é diverso, como se pode extrair da recepção do Decreto-Lei nº 395, de 1938. É recorrente a fundamentação da decisão monocrática de lavra da Ministra Cármen Lúcia a respeito do tema, que foi mantida pela Segunda Turma, no RE nº 919.032-AgR/DF:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. RECEPÇÃO DO DECRETO-LEI N. 395/1938 PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. RECURSO QUE NÃO APRESENTA RAZÕES APTAS A DESCONSTITUIR A DECISÃO AGRAVADA. CONTRARRAZÕES APRESENTADAS. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL O QUAL SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DO ART. 85, § 2º, § 3º E § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015, COM A RESSALVA DE EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (...)



    Esse entendimento diverge da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal de a Constituição da República ter recepcionado o Decreto-Lei n. 395/1938.



    Confira-se trecho do parecer da Procuradoria-Geral da República:



    ‘A tese deduzida no recurso extraordinário tem o abono da jurisprudência do Supremo Tribunal sobre o tema. A propósito:



    CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DISTRIBUIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. TRR. REGULAMENTAÇÃO DL 395/38. RECEPÇÃO. PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE. 1. O exercício de qualquer atividade econômica pressupõe o atendimento aos requisitos legais e às limitações impostas pela Administração no regular exercício de seu poder de polícia, principalmente quando se trata de distribuição de combustíveis, setor essencial para a economia moderna. 2. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor.



    2. O DL 395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e, na inexistência da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988, apresentava-se como diploma plenamente válido para regular o setor de combustíveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440.



    3. A Portaria 62/95 do Ministério de Minas e Energia, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no exercício de atribuição conferida pelo DL 395/38 e não ofendeu o disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição.



    4. Recurso extraordinário conhecido e provido. (RE 349.686/PE, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma,DJ 05.08.2005.



    CONSTITUCIONAL. COMBUSTÍVEIS DERIVADOS DE PETRÓLEO E ÁLCOOL CARBURANTE. PRODUTOS VEDADOS AO TRANSPORTADOR-REVENDEDOR-RETALHISTA. PORTARIA N. 250/91 DO ANTIGO MINISTÉRIO DA INFRA-ESTRUTURA. ALEGADA OFENSA AO ART. 170, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO. Ato ministerial que se limita a explicitar os termos da Resolução n. 4, de 24.05.88, legitimamente editada pelo antigo Conselho Nacional de Petróleo, no exercício de atribuição que lhe fora conferida pelo DL n. 395, de 29.04.83, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista à entrega, a domicílio, de óleo diesel, óleos combustíveis e querosene iluminante a granel e cuja vigência somente superveniente lei, prevista nos arts. 177, § 2º, II e 238, da Constituição, poderá afastar.



    Inaplicabilidade, ao caso, da norma do art. 170, parágrafo único, da Carta da República. Conhecimento e provimento do recurso extraordinário da primeira recorrente para reformar o acórdão recorrido. Não-conhecimento do da segunda. (RE 229.440, Rel. Min. Ilmar Galvão, 1ª Turma, DJ 5/11/1999).



    Relevante anotar, ademais, que, se o Decreto-Lei 538/38 foi recepcionado com status de lei ordinária pela ordem constitucional vigente, as sanções impostas ao recorrente, apesar de minudenciadas em portarias ministeriais e do DNC, contam com amparo legal. O Decreto-Lei, a propósito, prescreve, em seu art. 14:



    ‘O Conselho Nacional do Petróleo fica autorizado a tomar todas as medidas que julgar necessárias para assegurar o fiel cumprimento das disposições contidas nas leis e regulamentos relativos à matéria, podendo proceder à apreensão de mercadorias e ao fechamento de estabelecimentos e instalações de qualquer gênero que se acharem em contravenção às ditas leis e regulamentos, bem como a impor multas até o máximo de 5.000 (cinco mil) vezes o valor atualizado das Obrigações do Tesouro Nacional - OTN, vigente à época da aplicação da multa, sem prejuízo da ação penal que no caso couber’.



    Como se vê, a cominação de multa para a infração de leis e regulamentos do setor, bem como as balizas para a sua aplicação, acham-se descritas em lei formal desde 1938. Não há se cogitar, portanto, de vulneração do princípio da legalidade.



    Vale o registro de que a espécie se afeiçoa ao que decidido no RE 525.381/RJ, rel. Min. Dias Toffoli, DJe 05.05.2011, no RE 391.372 AgR, Relatora a Min. Ellen Gracie, DJe 15/06/2011 e no RE 320.699, Relator o Min. Marco Aurélio, julgado em 13/04/2011, DJe 27/04/2011. 



    O parecer é pelo provimento do extraordinário’ (fls. 289-291).



    O parecer da Procuradoria-Geral da República harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a matéria. Confiram-se, por exemplo, os julgados a seguir:



    ‘CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DISTRIBUIÇÃO DE COMBUSTÍVEIS. TRR. REGULAMENTAÇÃO DL 395/38. RECEPÇÃO. PORTARIA MINISTERIAL. VALIDADE. 1. O exercício de qualquer atividade econômica pressupõe o atendimento aos requisitos legais e às limitações impostas pela Administração no regular exercício de seu poder de polícia, principalmente quando se trata de distribuição de combustíveis, setor essencial para a economia moderna. 2. O princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. 2. O DL 395/38 foi editado em conformidade com o art. 180 da CF de 1937 e, na inexistência da lei prevista no art. 238 da Carta de 1988, apresentava-se como diploma plenamente válido para regular o setor de combustíveis. Precedentes: RE 252.913 e RE 229.440. 3. A Portaria 62/95 do Ministério de Minas e Energia, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista, foi legitimamente editada no exercício de atribuição conferida pelo DL 395/38 e não ofendeu o disposto no art. 170, parágrafo único, da Constituição. 4. Recurso extraordinário conhecido e provido’ (RE n. 349.686, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 5.8.2005). 



    ‘CONSTITUCIONAL. COMBUSTÍVEIS DERIVADOS DE PETRÓLEO E ÁLCOOL CARBURANTE. PRODUTOS VEDADOS AO TRANSPORTADOR-REVENDEDOR-RETALHISTA. PORTARIA Nº 250/91 DO ANTIGO MINISTÉRIO DA INFRA-ESTRUTURA. ALEGADA OFENSA AO ART. 170, PARÁGRAFO ÚNICO, DA CONSTITUIÇÃO. Ato ministerial que se limita a explicitar os termos da Resolução nº 4, de 24.05.88, legitimamente editada pelo antigo Conselho Nacional de Petróleo, no exercício de atribuição que lhe fora conferida pelo DL nº 395, de 29.04.83, que limitou a atividade do transportador-revendedor-retalhista à entrega, a domicílio, de óleo diesel, óleos combustíveis e querosene iluminante a granel e cuja vigência somente superveniente lei, prevista nos arts. 177, § 2º, II e 238, da Constituição, poderá afastar. Inaplicabilidade, ao caso, da norma do art. 170, parágrafo único, da Carta da República. Conhecimento e provimento do recurso extraordinário da primeira recorrente para reformar o acórdão recorrido. Não-conhecimento do da segunda’ (RE n. 229.440, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Primeira Turma, DJ 5.11.1999). 



     O acórdão recorrido divergiu dessa orientação jurisprudencial.”



    (RE nº 919.032-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j, 09/09/2016, p. 26/06/2016).



    5. No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 976.488/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 19/12/2016, p. 01/02/2017; RE nº 1.129.595/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 07/08/2018, p. 04/09/2018.



    6. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    7. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    8. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo, para julgar improcedente o pedido inicial, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Invertidas as verbas de sucumbência. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator