Tribunal: STF
Processo: AO 2810
Classe: AO
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-23
Data de publicação: 2024-10-23

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO ORIGINÁRIA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. CONTROVÉRSIA ACERCA DA INTERPRETAÇÃO DA LEI ESTADUAL Nº 11.438/2021, DO ESPÍRITO SANTO, E DE SUA VALIDADE À LUZ DA DECISÃO PROFERIDA NA ADI 5.681. RAZOABILIDADE DA INTERPRETAÇÃO DADA PELO CNJ. REGISTRO DE IMÓVEIS QUE DEVE SE SUBMETER À REGRA GERAL DE IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DO STATUS QUO NO CASO DE PROVIMENTO POR CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. DEFERÊNCIA DA CORTE EM RELAÇÃO ÀS DECISÕES DO CNJ. PRECEDENTES. AÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    DECISÃO: Trata-se de Ação Originária, com pedido de tutela de urgência, proposta por Luiz Carlos de Souza contra a União buscando anular decisão do Conselho Nacional de Justiça - CNJ, proferida nos autos do Procedimento de Controle Administrativo n. 0006652-91.2022.00.0000, que declarou “a nulidade da decisão do Tribunal de Justiça do Espírito Santo que determinou a anexação dos serviços de Protesto de Títulos e Documentos, Registro de Documentos e Registro Civil das Pessoas Jurídicas aos do serviço de Registro de Imóveis, ambos da Comarca de Pedro Canário/ES, constituindo uma serventia única, denominada de 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário e determino o retorno ao estado anterior, com a desanexação das serventias em questão”. 



    Alega, em síntese, que a decisão seria inválida por ser contrária ao próprio entendimento daquele órgão, no sentido de ser incompetente para examinar questões de natureza eminentemente individual, indo, além disso, de encontro a entendimento jurisprudencial firmado pelo Plenário do STF, na ADI 5.681. 



    Informa que, por intermédio da Resolução n. 14/2008, do Tribunal de Justiça do Espírito Santo, ocorrera a desanexação de serventias extrajudiciais do Estado do Espírito Santo, inclusive do Cartório do 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário/ES, que foi dividido em: i) Registro de Imóveis de Pedro Canário/ES; ii) Cartório de Protesto de Títulos e Documentos da Comarca de Pedro Canário/ES; e, iii) Registro de Títulos e Documentos e Registro Civil das Pessoas Jurídicas da Comarca de Pedro Canário/ES. 



    Narra que, ingressou como titular da serventia extrajudicial Cartório de Protesto de Títulos e Documentos da Comarca de Pedro Canário/ES, em 31 de maio de 2019. Posteriormente, diante do entendimento firmado por esta Suprema Corte na ADI 5.681/ES, publicada em 03/12/2020, o autor, pugnou “ao Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo a anexação do Registro de Imóveis de Pedro Canário, que estava VAGO ao Cartório de Protesto de Títulos e Documentos de Pedro Canário/ES”.  



    Aduz que o pedido foi deferido em 12 de setembro de 2022 (doc. 11), sendo restabelecida “a anexação dos serviços de Protesto de Títulos e Documentos, Registro de Documentos e Registro Civil das Pessoas Jurídicas aos do serviço de Registro de Imóveis, ambos da Comarca de Pedro Canário/ES, constituindo uma serventia única, denominada de 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário.” 



    Salienta, ainda, que no julgamento do Procedimento de Controle Administrativo n. 0006652-91.2022.2.00.0000 (doc. 7), foi declarada nula a decisão que acatou o pedido de anexação dos ofícios registrais desanexados do 1º Ofício da Comarca de Pedro Canário. 



    Diante disso, requer, liminarmente, a suspensão do “ato impugnado, o acórdão do Conselho Nacional de Justiça -CNJ, nos autos do PCA nº 000665291.2022.2.00.0000, julgado em 17/11/2023, até o julgamento do mérito da presente ação”. 



    No mérito, “seja ANULADO o acórdão do PCA nº 0006652- 91.2022.00.0000 proferido pelo Conselho Nacional de Justiça, restabelecendo a decisão do Presidente Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo e recurso administrativo do acórdão do Conselho de Magistratura do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, no qual cumpriram a decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos da ADI nº 5.681/ES”. 



    Em decisão proferida em 24 de abril de 2024, indeferi o pedido de tutela provisória formulado, por não verificar presente o requisito da probabilidade do direito do autor. 



    Devidamente citada, a União apresentou contestação, sustentando, em síntese, que a questão específica acerca da impossibilidade de reanexação da serventia extrajudicial de Pedro Canário/ES não foi objeto da ADI 5.681 e que a decisão impugnada estaria de acordo com a decisão proferida naquela ADI, inclusive quanto à modulação de efeitos (doc. 47).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da presente ação, em parecer assim ementado: 



    “Ação ordinária. Pleito de anulação de acórdão proferido pelo CNJ nos autos do PCA n. 0006652-91.2022.2.00.0000. Reanexação das serventias extrajudiciais com fundamento nas Leis n.s 3.526/1982 e 11.438/2021, do Estado do Espírito Santo. 



    1. Tratando-se de ação ajuizada contra ato do CNJ no exercício de sua competência constitucional, a ação deve ser conhecida, tendo em vista a tese firmada pela Suprema Corte nos autos da ADI 4412. 



    2. Não há que se falar em violação ao quanto decidido pela Suprema Corte nos autos da ADI 5.681/ES, pois, conforme já reconhecido no julgamento da RCL 63034, “o ato reclamado não aplicou as disposições da Resolução 14/2008, declarada inconstitucional pela Suprema Corte, fundando-se, antes, na interpretação sistemática da Lei Estadual 11.348/2021” (RCL 63034, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 1º/03/2024, publicado em 04/03/2024). 



    3. Afastada a preliminar de incompetência do CNJ, pois inquestionável sua competência constitucional para apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei (art. 103-B, §4º, II, da CF/88). 



    4. No mérito, não se verifica qualquer ilegalidade na decisão proferida pelo CNJ que, utilizando-se de interpretação sistemática, concluiu pela impossibilidade de reanexação do serviço de Protesto de Títulos e Registros de Documentos ao serviço de Registro de Imóveis da Comarca de Pedro Canário/ES. 



    5. Pela improcedência da ação ordinária.” (doc. 44).



    É o relatório. DECIDO.



    Conforme relatado, busca o autor, mediante a presente ação, a declaração de nulidade de decisão do CNJ que declarou a ilegalidade de decisão administrativa do TJ/ES que determinou a anexação do cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Pedro Canário/ES a outro cartório que era de titularidade do autor. Eis a ementa da decisão impugnada (doc. 07):



    “PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. ANEXAÇÃO E DESANEXAÇÃO DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS. ADI N. 5.681. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO TJES Nª 14/2008. MODULAÇÃO DE EFEITOS. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DO ART. 106, § 3º DA LEI ESTADUAL N. 11.438/2021. OPÇÃO DO LEGISLADOR ESTADUAL PELA DESANEXAÇÃO DAS SERVENTIAS. RETORNO AO ESTADO ANTERIOR. PEDIDO PROCEDENTE. 



    1. Trata-se de Procedimento de Controle Administrativo em que a autora pretende ver declarada a nulidade da decisão proferida pela Presidência do Tribunal de Justiça do Espírito Santo que promoveu a anexação dos serviços de Protesto, Registro de Títulos e Documentos e de Pessoas Jurídicas de Pedro Canário ao de Registro Geral de Imóveis da mesma comarca, retornando-se ao estado anterior. 



    2. Conforme se depreende do acórdão da ADI n. 5.681, o Supremo Tribunal Federal entendeu que: (A) a Resolução/TJES nº 14/2008 não poderia ter tratado de matéria afeta à organização judiciária, que demanda a edição de lei em sentido formal; (B) somente foram preservados os atos praticados sob a égide da Resolução n. 14/2008, e não as próprias alterações, em si, perpetradas nas serventias capixabas pelo referido ato normativo, ou seja, manteve-se apenas a validade dos atos registrais e notariais praticados à luz da Resolução/TJES nº 14/2008; e (C) a modulação dos efeitos da decisão do STF deu-se no sentido de garantir a utilização da resolução declarada inconstitucional por mais 12 meses, a contar da data de publicação da ata de julgamento da sessão na qual a causa foi decidida; e facultar, no mesmo prazo, a edição, pelo Poder Legislativo local, de uma nova lei em sentido formal disciplinando “a matéria relativa às serventias extrajudiciais naquele Estado”, ou o retorno das serventias à organização existente antes da edição da Resolução/TJES nº 14/2008. 



    3. No exercício de sua autonomia e discricionariedade, o Poder Legislativo optou por editar a Lei Estadual nº 11.438/2021, “para promover a reestruturação das serventias extrajudiciais no Estado do Espírito Santo” no dia 15 de outubro de 2021, antes mesmo de completados os 12 meses conferidos pelo STF na ADI nº 5.681. 



    4. Observa-se que, com a edição da Lei Estadual nº 11.438/2021, o artigo 106, §3º da Lei Estadual nº 3.526/1982 passou a estabelecer que “ficam mantidas as anexações e desanexações de atribuições procedidas anteriormente que estejam providas por concurso” (art. 106, § 3º). 



    5. Há que se registrar que, com a edição da Lei nº 11.438/2021, o referido dispositivo passou a não mais tratar apenas de “Cartório de Registro Civil das Pessoas Naturais e de Notas”, como leva a crer o seu caput, notadamente, por ter a norma de 2021 tratado, em seus parágrafos, de preceitos também referentes a serviços de registro civil de pessoas jurídicas, de protesto de títulos, de registro de títulos e documentos e de registro de imóveis. 



    6. Tal circunstância atrai a necessidade de se conferir ao regramento uma interpretação sistemática apta a abranger todas as qualidades de serventias extrajudiciais nele mencionadas. 



    7. Sem embargo, impende evidenciar, ainda, que, tendo o STF modulado os efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Resolução/TJES nº 14/2008, as alterações de atribuição perpetradas pela referida resolução devem ser levadas em consideração para fins de interpretação do mandamento legal que impôs a manutenção das “anexações e desanexações de atribuições procedidas anteriormente [à edição da Lei nº 11.438/2021] que estejam providas por concurso” (art. 106, § 3º, da Lei Estadual nº 3.526/1982). Isso porque, se os efeitos da ADI somente passaram a incidir após a ulterior regulamentação da matéria pela Lei Estadual nº 11.438/2021, decerto que, no momento de sua elaboração e edição, as alterações de atribuição perpetradas pela referida resolução se encontravam em pleno vigor. 



    8. O Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Pedro Canário encontrava-se provido por concurso público quando da edição da Lei Estadual nº 11.438/2021, de 15 de outubro de 2021. 



    9. Tendo em vista a previsão legal constante do art. 106, § 3º, da Lei Estadual nº 3.526/1982, segundo a qual “ficam mantidas as anexações e desanexações de atribuições procedidas anteriormente que estejam providas por concurso público”, evidencia-se que, mediante expressa previsão legal, optou o legislador estadual por acolher a antecedente criação da serventia em questão. 



    10. Procedimento de controle administrativo julgado procedente, com determinação de retorno ao estado anterior”. 



    Assento desde logo que a controvérsia em questão gira em torno da interpretação de dispositivos da Lei Estadual do Espírito Santo 11.438/2021, não havendo que se falar, in casu, em ofensa ao quanto decidido pelo Plenário do STF na ADI 5.681. 



    Isto porque, conforme já fiz constar da decisão que proferi na Rcl 63.034, na ADI 5.681, o Plenário desta Corte declarou a inconstitucionalidade da Resolução nº 14/2008 do Tribunal de Justiça do Espírito Santo, que havia determinado a desanexação de serventias extrajudiciais, em razão da exigência constitucional de reserva de lei de iniciativa do tribunal estadual para disciplinar matérias afetas à organização judiciária, tendo, em seguida, assinalado prazo para que o Estado editasse lei acerca do tema. 



    Neste cenário, decidiu o CNJ que, ao contrário do que sustenta o requerente, a Lei Estadual nº 11.438/2021 determinou expressamente que deveriam ser mantidas as anexações e desanexações havidas na data da publicação da lei cujas serventias estivessem providas por concurso público (§3º do art. 106 da Lei Estadual nº 3.526/1982, inserido pelo art. 5º da Lei Estadual nº 11.438/2021). É fato incontroverso nos autos que na data da publicação da referida lei estadual, a serventia de Registro de Imóveis de Pedro Canário era titularizada por pessoa aprovada em concurso. Transcrevo o dispositivo:



    “Art. 106 - Em cada Distrito Judiciário, haverá Cartório de Registro Civil das Pessoas Naturais e de Notas.



    (...)



    § 3º Ficam mantidas as anexações e desanexões de atribuições procedidas anteriormente que estejam providas por concurso público. (Dispositivo incluído pela Lei nº 11.438, de 15 de outubro de 2021)”



    A meu sentir, a alegação do requerente de que o mencionado §3º do art. 106 da Lei Estadual nº 3.526/1982, inserido pelo art. 5º da Lei Estadual nº 11.438/2021, não trataria de serventias de Registro de Imóveis não procede, devendo, antes, ser aplicado a todas as serventias extrajudiciais do Estado, tal como decidido pelo Conselho Nacional de Justiça. Isto porque a lei estadual em questão dispõe expressamente sobre a anexação de serventias da Comarca de Pedro Canário/ES, determinando a anexação das atribuições do serviço de registro de títulos e documentos às do serviço de tabelionato de protesto de títulos. Trata-se do §10 do art. 106 da Lei Estadual nº 3.526/1982, inserido, igualmente, pelo art. 5º da Lei Estadual nº 11.438/2021, in verbis:



    “Art. 106 - Em cada Distrito Judiciário, haverá Cartório de Registro Civil das Pessoas Naturais e de Notas.



    (...)



    § 10. Ficam anexadas as atribuições do serviço de registro de títulos e documentos e de registro civil das pessoas jurídicas da Comarca de Pedro Canário (CNS 15.294-2) às do serviço de tabelionato de protesto de títulos (CNS 15.342-9). (Dispositivo incluído pela Lei nº 11.438, de 15 de outubro de 2021)”



    Pois bem. Tendo a Lei Estadual nº 11.438/2021, nada obstante tenha expressamente tratado de serventias da daquela comarca, sido silente quanto à anexação do Registro de Imóveis de Pedro Canário/ES, é de se presumir a intenção do legislador de não permitir a anexação daquele serviço (e, portanto, a manutenção do status quo) no caso de ele estar provido por concurso público, conforme a regra geral do §3º do art. 106 da Lei Estadual nº 3.526/1982 (inserido pelo art. 5º da Lei Estadual nº 11.438/2021). É dizer: se o legislador quisesse aplicar regra diversa para Registro de Imóveis de Pedro Canário/ES, permitindo sua anexação apesar do provimento por concurso, o teria feito de modo expresso, vez que tratou de outras serventias daquela comarca, assim como fez no tocante as serventias das comarcas de Venda Nova do Imigrante e de Piúma, conforme consta nos §§ 17 e 18 do art. 106 da Lei Estadual nº 3.526/1982 (inserido pelo art. 5º da Lei Estadual nº 11.438/2021), in verbis:



    “Art. 106 - Em cada Distrito Judiciário, haverá Cartório de Registro Civil das Pessoas Naturais e de Notas.



    (...)



    § 17. Na hipótese de vacância de quaisquer das serventias de registro civil das pessoas naturais (CNS 15.293-4) e do serviço de tabelionato de notas (CNS 02.190-7) do distrito da sede da Comarca de Venda Nova do Imigrante, atualmente providas, suas atribuições serão automaticamente anexadas em uma serventia única. (Dispositivo incluído pela Lei nº 11.438, de 15 de outubro de 2021)



    § 18. Na hipótese de vacância de quaisquer das serventias de registro civil das pessoas naturais (CNS 14.962-5) e do serviço de tabelionato de notas (CNS 14.886-6) do distrito da sede da Comarca de Piúma, atualmente providas, suas atribuições serão automaticamente anexadas em uma serventia única. (Dispositivo incluído pela Lei nº 11.438, de 15 de outubro de 2021)” (grifei)



    Pelas razões acima expostas, verifica-se ser plenamente razoável a interpretação dos dispositivos legais da lei estadual de regência adotada pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça no julgamento do Procedimento de Controle Administrativo n. 0006652-91.2022.00.0000, de sorte a não haver razões para sua revisão no âmbito da presente ação ordinária. 



    Saliento, a propósito, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consistente ao afirmar que não cabe a esta Corte revisar o mérito das decisões do CNJ ou do Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP, “de sorte que, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, impõe-se ao Poder Judiciário autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria”. Confira-se:



     



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO – CNMP. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PROCURADOR DE JUSTIÇA ESTADUAL. ENTREVISTA EM RÁDIO LOCAL. LIBERDADE DE EXPRESSÃO. ABUSO DO EXERCÍCIO DE DIREITO. EXCESSO DE LINGUAGEM. VIOLAÇÃO DE DEVERES FUNCIONAIS DE MEMBRO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDAS AO CNMP. ART. 130-A, § 2º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFERÊNCIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. HABILITAÇÃO TÉCNICA. APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE ADVERTÊNCIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (…) O Supremo Tribunal Federal não é instância recursal das decisões administrativas tomadas pelo CNMP no regular exercício das atribuições constitucionalmente estabelecidas, de sorte que, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, impõe-se ao Poder Judiciário autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria. (...)” (MS 34.493 AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 16.5.2019. Grifei). 



     



    Conforme assentei naquele decisum, na linha desse precedente, o controle judicial dos atos do Conselho Nacional de Justiça, pelo Supremo Tribunal Federal, somente se justifica nas situações em que constatadas, de plano: a) inobservância do devido processo legal; b) exorbitância das atribuições do Conselho; c) antijuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade do ato impugnado. Assim:



    “Direito Administrativo. Ações originárias. Conselho Nacional de Justiça. Independência entre as instâncias penal e administrativa. 1. Ações originárias ajuizadas com o objetivo de anular acórdão do Conselho Nacional de Justiça que aplicou a sanção de aposentadoria compulsória aos magistrados requerentes. 2. As instâncias penal e administrativa são autônomas. Por isso, a afirmação da atipicidade da conduta em sentença criminal absolutória transitada em julgado, com base no art. 386, III, do CPP, não invalida a conclusão de processo administrativo disciplinar sobre os mesmos fatos. Precedentes. 3. O controle dos atos do Conselho Nacional de Justiça pelo Supremo Tribunal Federal somente se justifica em hipóteses de anomalia grave, entre as quais: (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância, pelo Conselho, de suas competências; (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade do ato. Hipóteses não configuradas nos casos. 4. Pedidos improcedentes” (AO 2.669, Tribunal Pleno, Redator p/ acórdão Min. Luís Roberto Barroso, DJe 20/03/2024 - grifei).



    Não tendo o ora autor, pelas razões expostas, demonstrado qualquer teratologia no entendimento adotado no âmbito do CNJ, impõe-se o julgamento de improcedência da presente ação.



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE a presente ação originária, com fundamento no art. 21, §1º, do RISTF.



    Fica prejudicado o agravo interposto contra a decisão de indeferimento da liminar. 



    Publique-se. 



    Brasília, 23 de outubro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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