Tribunal: STF
Processo: Rcl 71834
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-28
Data de publicação: 2024-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada por Detroit Flex Investimentos Imobiliários Ltda. contra acórdão proferido nos autos do Processo nº 0028358-90.2016.8.07.0018, em que o Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) teria aplicado erroneamente o Tema nº 1.084 (RE nº 1.245.097/PR), incidindo em teratologia.



    Narrou a reclamante que o caso versa sobre lançamento de IPTU sobre imóvel não previsto na planta genérica de valores do Distrito Federal. Afirmou que o imóvel tributado foi criado em 2013, mas a última lei que tratou da planta genérica de valores foi publicada em 2011, não sendo atualizada até 2016. Mencionou que, conforme contestação do Distrito Federal, o valor venal do imóvel referido nos autos foi apurado com base no art. 19 do DL nº 82/66 e no caput do art. 13 do Decreto Distrital nº 28.445/07.



    Apontou que a sentença foi pela procedência dos pedidos e que o TJDFT deu provimento ao recurso do Distrito Federal. Asseverou que o Tribunal em questão teria entendido ser possível o arbitramento da base de cálculo pela Administração a partir de valores constantes em cadastro administrativo fiscal de imóveis da Fazenda (avaliação em massa e não avaliação individual). Disse que interpôs recurso especial e recurso extraordinário.



    Indicou que, após alguns andamentos, o processo ficou sobrestado no TJDFT aguardando o julgamento do Tema nº 1.084. Após ter sido esse tema julgado, a Presidência daquela Corte negou seguimento ao recurso extraordinário com base no citado tema de repercussão geral. Aduziu que interpôs agravo interno e que o Conselho da Magistratura daquele Tribunal, entendendo que o acórdão anterior estava em harmonia com o Tema nº 1.084, negou provimento ao recurso, incidindo na aludida teratologia.



    Defendeu o cabimento da presente reclamação contra o acórdão proferido pelo Conselho da Magistratura do TJDFT.



    Sustentou que o acórdão reclamado ofendeu a decisão tomada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.084, pois: a) houve chancela de autorização de apuração de valor venal de imóvel não previsto na planta genérica de valores por método matemático-estatístico de avaliação em massa; b) os critérios de avaliação técnica (em massa) constam de norma infralegal (art. 13 do Decreto Distrital nº 28.445/07), e não de lei; c) o imóvel referido nos autos, embora criado em 2013, foi considerado como novo em 2015 e 2016; d) não houve observância do requisito do contraditório exigido pelo referido tema de repercussão geral.



    Argumentou também que houve usurpação de competência da Suprema Corte, na medida em que o Conselho da Magistratura do TJDFT não poderia ter negado seguimento ao recurso extraordinário no tocante aos capítulos autônomos nos quais se apontaram ofensas à Constituição Federal não abordadas no julgamento do Tema nº 1.084. 



    Ao final, pediu que a reclamação seja julgada procedente para:



    “a) Reconhecer a violação da autoridade da decisão proferida no ARE 1.245.097/PR, cassar o acórdão reclamado e aplicar o Tema 1084/STF ao caso para declarar a inconstitucionalidade dos IPTUs cobrados da reclamante;



    b) Caso assim não entenda, reconhecer a violação da autoridade do precedente para cassar o acórdão reclamado e determinar a remessa dos autos à Turma Cível que julgou o recurso de apelação para adequação do entendimento do Tribunal local ao acórdão paradigma; e



    c) Por fim, se não acatados pedidos anteriores, reconhecer a usurpação da competência dessa e. Suprema Corte, cassar o acórdão reclamado e avocar a competência para julgamento do agravo em recurso extraordinário, na forma da fundamentação acima”.



    É o breve relato.



    Decido.



    O julgamento de matéria constitucional pela sistemática da repercussão geral tem por finalidade conferir maior efetividade à atuação da Corte Constitucional - antes prejudicada pela subida de inúmeros recursos com fundamento em idêntica controvérsia - demandando decisões caso a caso mesmo não sendo possível em sede excepcional reanalisar fatos e provas do caso concreto (Súmula STF nº 279) ou avançar sobre matéria infraconstitucional sedimentada nas instâncias ordinária e especial (Súmulas STF nºs 280 e 636).



    Assim, conforme mencionado, ao se fixar a tese de observância obrigatória pelos demais órgãos do Poder Judiciário, a última palavra em matéria constitucional com repercussão permanece com a Suprema Corte, encerrando-se a jurisdição na Corte de origem ou na instância especial, conforme o caso, nos processos de matéria constitucional idêntica ou quando o debate tratar de tema infraconstitucional ou desprovido de repercussão geral, sendo o órgão de origem responsável pela concretização do precedente, procedendo à adequação da ratio decidendi do paradigma aos novos casos de acordo com os elementos e as provas dos autos.



    Nessa medida, a reclamatória como instrumento de promoção do diálogo, nesta Suprema Corte, entre a decisão no caso concreto e os seus precedentes obrigatórios tem cabimento excepcional, estando sua admissibilidade condicionada à efetiva demonstração, além do esgotamento de instância (CPC, art. 988, §5º, II), de:



    a) desrespeito à autoridade da decisão do STF, porquanto configurada erronia na aplicação do entendimento vinculante a evidenciar teratologia da decisão reclamada ou



    b) usurpação da competência do STF, pois existente, i) no caso concreto, peculiaridades que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação extraída do precedente (distinguishing) a demandar pronunciamento desta Suprema Corte acerca da matéria constitucional no caso concreto, acaso verificada repercussão geral, ou, ii) a necessidade de revisitação dos fundamentos do precedente, tendo em vista a alteração do ordenamento jurídico vigente ao tempo do julgamento ou das circunstâncias fáticas históricas que impactaram a interpretação da norma, com possibilidade de sua superação (overruling).



    Pois bem. Já há algum tempo que venho dizendo, em julgados envolvendo matéria tributária, que o princípio da reserva de lei não é absoluto e que a Corte vem caminhando para uma legalidade suficiente, sendo que sua maior ou menor abertura depende da natureza e da estrutura do tributo a que se aplica. Também tenho dito que a lei que dialoga com ato normativo infralegal deve ser legitimamente justificada, devendo tal diálogo se dar em termos de subordinação, desenvolvimento e complementariedade1. Nesse sentido: Tema nº 829, RE nº 838.284/SC, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 22/9/17; ADI nº 4.397/DF, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 22/2/22; RE nº 704.292/PR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 3/8/17.



    No julgamento do Tema nº 1.084, o Supremo Tribunal Federal analisou a constitucionalidade de lei municipal que delegava à esfera administrativa, para fins de cobrança do IPTU, a avaliação individualizada de imóvel não previsto em planta genérica de valores (PGV) à época do lançamento do imposto. A Corte concluiu que a delegação é possível, desde observadas algumas condições. A inobservância de uma dessas condições importa na inconstitucionalidade da delegação. Elas foram previstas na seguinte tese fixada para o referido tema:



    “É constitucional a lei municipal que delega ao Poder Executivo a avaliação individualizada, para fins de cobrança do IPTU, de imóvel novo não previsto na Planta Genérica de Valores, desde que fixados em lei os critérios para a avaliação técnica e assegurado ao contribuinte o direito ao contraditório” (grifo nosso).



    Ainda no referido julgamento, ficou entendido que a avaliação individualizada em alusão consiste em verdadeira exceção. Afinal, pela forma tradicional de tributação pelo IPTU, o Fisco se utiliza das citadas plantas genéricas de valores, que, conforme a jurisprudência da Corte, devem estar fixadas em lei. Isso porque tais plantas trabalham com presunções quanto aos valores venais dos imóveis por elas abrangidos. Ademais, a exigência de lei em sentido estrito, nesse contexto, serve para impedir abusos.



    Sobre o assunto, destaco a seguinte passagem do voto do Relator, Ministro Roberto Barroso:



    “19. Para que o IPTU seja cobrado, é necessário que a Administração apure o valor de cada imóvel do Município. Dada a grande quantidade de imóveis urbanos existentes e em construção, bem como de imóveis antes classificados como rurais e agora incorporados à zona urbana, tal tarefa é impraticável em termos de custo e tempo. Isso obrigou as municipalidades a estabelecerem critérios genéricos para a apuração do valor venal. Diante desse contexto, a maioria dos entes municipais utiliza processos de avaliação em massa. Daí a importância da PGV, instrumento que determina o valor do metro quadrado dos imóveis em cada região. Isto é, a PGV é uma estimativa do valor venal dos imóveis nas diversas regiões do Município, quando se mostra impraticável a sua avaliação detalhada. Por ser uma avaliação que estabelece um valor provável, deve ser veiculada mediante lei, facultada ao Poder Executivo a atualização monetária dos valores, de acordo com os índices oficiais inflacionários.



    20. Entretanto, nas hipóteses de surgimento de imóveis novos – decorrentes de parcelamento de imóvel original localizado em solo urbano ou de inclusão de área anteriormente rural em zona urbana –, que não constem originalmente na PGV, o Município poderá realizar a avaliação individualizada dos referidos imóveis, consoante critérios técnicos previstos em lei e minudenciados em ato infralegal” (grifo nosso).



    Em sentido convergente, destaco que assim me manifestei no julgamento do referido tema: 



    “Estabelece o texto constitucional competir aos municípios o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. Também prevê a Constituição Federal que cabe a lei complementar federal estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre, entre outras, a definição dos fatos geradores e das bases de cálculo dos impostos discriminados no texto constitucional (o que inclui o IPTU) e o lançamento.



    O Código Tributário Nacional (CTN), recepcionado como lei complementar federal, preconiza, em seu art. 32, que o imposto tem como fato gerador “a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município”. A expressão “zona urbana” tem seu sentido geral estabelecido no § 1º daquele artigo.



    A base de cálculo do tributo, por seu turno, está prevista no artigo seguinte (art. 33), o qual estipula que ela será o valor venal do imóvel (caput). Seu parágrafo único contém norma relativa ao que não se deve considerar na base do tributo, isso é, “o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade”.



    (...)



    Mormente por uma questão de praticabilidade tributária, o comum é se ver que as propriedades prediais e territoriais urbanas sejam tributadas pelo IPTU por meio das conhecidas plantas genéricas de valores. Essas, usualmente, fixam o valor do metro quadrado dos imóveis consoante vários critérios, como sua localização, destinação e padrão de construção. As leis municipais, trabalham, aqui, com a presunção.



    (...)



    Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as plantas genéricas de valor se submetem à legalidade tributária (necessidade de lei em sentido estrito), sendo admitida a atualização monetária dessas plantas por ato infralegal em conformidade com os índices oficiais de correção monetária.



    Nesse sentido, no julgamento do RE nº 234.605/RJ, lembrou o Ministro Ilmar Galvão, citando o art. 97 do CTN, o qual versa sobre a legalidade tributária, que a Suprema Corte, “prevenindo abusos de parte das Administrações Municipais” firmou entendimento de que “somente por meio de lei (...) poderá o Poder Público alterar a base de cálculo do tributo em bases superiores aos revelados pelos índices oficiais de correção monetária, mediante a publicação das chamadas ‘Plantas de Valores’”. Vários outros precedentes corroboram a necessidade de observância da legalidade na edição das plantas genéricas de valores, como também indicou o Ministro Roberto Barroso.



    (...)



    Outra maneira de se cobrar o IPTU é aquela que foi feita no caso concreto, hipótese em que o imóvel, após ter a planta genérica de valores sido editada, surgiu por desmembramento de lote anterior, adquirindo novas características e matrícula. Caso análogo ocorre quando o imóvel, antes enquadrado em zona rural, é inserido em zona urbana quando a planta genérica de valores já tiver sido editada. 



    Em casos como esses, algumas leis municipais estabelecem a inaplicabilidade da planta genérica de valores (que, de fato, não contemplava tais novidades) e determinam que se apure o valor venal do imóvel novo (base calculada) mediante avaliação individualizada, observando-se os critérios legalmente prescritos (base de cálculo abstrata). Trata-se, como se vê, de verdadeira exceção ao que, tradicionalmente, existe quanto ao IPTU, isso é, à cobrança do imposto mediante a aplicação da planta genérica de valores” (grifo nosso).



    No que diz respeito ao caso concreto paradigma do Tema nº 1083 (ARE nº 1.245.097/PR), esteve em jogo lei do Município de Londrina. Essa lei expressamente citava os critérios técnicos a serem utilizados para a apuração, de maneira individualizada, do valor venal dos imóveis não previstos na PGV à época do lançamento do tributo (art. 176, § 5º, da Lei Municipal nº 7.303/97). Muito por conta disso, o Supremo Tribunal Federal, ao analisar o caso concreto, concluiu que a lei municipal estava alinhada com aquela compreensão.



    É inequívoco que, tanto na edição daquela tese, como no julgamento do referido caso concreto, a Suprema Corte se apoiou, no que diz respeito ao ponto em destaque (fixação em lei dos critérios para a avaliação técnica de cada imóvel novo não previsto na PGV), no princípio da legalidade tributária, sobre o qual comentei acima.



    Nesse contexto, vale enfatizar que cabe ao ato normativo infralegal editado pelo Poder Executivo, quando muito, minudenciar os critérios fixados em lei para a avaliação técnica de cada imóvel novo não previsto na PGV. Isso é, nunca poderá o ato normativo infralegal fixar tais critérios ou, a pretexto de minudenciá-los, criar outros. Evidentemente, também não poderá o ato normativo infralegal, sob o pretexto de regulamentar a avaliação individualizada de cada imóvel, trabalhar com presunções atinentes a seu valor venal.



    Aliás, se essas medidas fossem permitidas pela lei local, chegaríamos à conclusão de que o diálogo dessa lei com o ato normativo infralegal não teria se dado em termos de subordinação, desenvolvimento e complementariedade. Em outras palavras, chegaríamos à conclusão de que a lei que dialogou com o ato normativo infralegal não teria observado a ideia da legalidade suficiente, de modo a evitar arbítrios.



    À luz do que a Corte decidiu no julgamento do Tema nº 1.084, verifica-se que o TJDFT incidiu em erro ao aplicar esse tema no presente caso, reconhecendo a constitucionalidade de lei que não observou todas as condições exigidas na tese de repercussão geral.



    Com efeito, na origem, a ora reclamante ajuizou ação anulatória de lançamento tributário c/c repetição de indébito contra o Distrito Federal. Relatou que, em 1º/4/14, adquiriu o imóvel mencionado nos autos e apontou que o réu passou a cobrar IPTU a partir de 2014. Sustentou que as cobranças seriam indevidas, ressaltando que a pauta de valores venais (i.e., planta genérica de valores) prevista na Lei distrital nº 4.721/11 não abrangia o imóvel em alusão. Disse que “o Distrito Federal efetuou a cobrança de IPTU de 2014 e 2015 e o Requerente pagou (...). Para 2016 o DF efetuou novamente o lançamento (...), com o mesmo vício”.



    No mérito, pediu a declaração da inexistência de relação jurídico-tributária a ensejar o lançamento do IPTU em relação ao imóvel para os anos de 2014, 2015 e 2016, bem como dos exercícios seguintes que incidirem no mesmo vício. Pediu também que fosse declarada a nulidade dos lançamentos tributários de IPTU dos anos de 2014, 2015 e 2016 e que o réu fosse condenado a restituir o valor pago integralmente a título de indébito tributário do IPTU dos exercícios de 2014, 2015 e 2016, com correção monetária e juros de mora.



    A sentença foi pela procedência dos pedidos (e-doc. 9, p. 230/236). O TJDFT deu provimento ao apelo do Distrito Federal, julgando improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 10, p. 91/114).



    Para chegar a essa conclusão, o TJDFT aduziu se aplicam os arts. 3º, 19 e 20 do Decreto-lei nº 82/66, destacando que, quanto à apuração do valor venal para fins de cálculo do IPTU, a legislação estabelece que se dará por arbitramento pela autoridade administrativa, com base nos elementos do Cadastro Imobiliário Fiscal. E ressaltou que incide, nesse contexto, o art. 13 do Decreto nº 28.445/07. Indicou, ainda, que o fato de o imóvel não constar da pauta de valores venais do Distrito Federal não impede a cobrança do tributo, que pode ser apurado com base nos diplomas mencionados, afora outros. Opostos embargos de declaração, foram acolhidos parcialmente para sanar omissões e corrigir erro material (e-doc. 10, p. 210). 



    A ora reclamante interposto recurso extraordinário, sustentando a inconstitucionalidade da tributação (e-doc. 10, p. 273). Após alguns andamentos, a Presidência do TJDFT negou seguimento ao recurso extraordinário com base no Tema nº 1.083. Tal decisão ficou mantida no acórdão ora reclamado, proferido pelo Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), que negou provimento ao agravo interno contra tal decisão (e-doc. 17). Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Como se vê, é incontroverso que o imóvel referido nos autos é imóvel novo em relação à pauta de valores venais publicada por meio da Lei Distrital nº 4.721/11. Em relação a essa situação, diz o TDJFT que as leis distritais estipulam o imóvel será tributado pelo valor cadastrado junto à Secretaria de Fazenda, considerando o Decreto Distrital nº 28.445/07. De acordo com o art. 13 desse decreto, o valor venal do imóvel é apurado por meio de avaliação da Secretaria de Estado da Fazenda. Para essa avaliação, são considerados diversos elementos.



    Ocorre que o referido decreto ainda estabelece que “A apuração do valor venal obedecerá a tratamento matemático-estatístico preconizado em Norma Técnica de avaliação de massa definida pela Secretaria de Estado de Fazenda” (art. 13, § 2º — grifo nosso). Julgo, assim, que a legislação distrital, ao tratar da avaliação do imóvel novo em relação à pauta de valores venais prevista na Lei nº Distrital nº 4.721/11, leva em conta presunções tributárias atinentes ao valor venal de tal imóvel.



    Eis o teor do art. 13 do Decreto Distrital nº 28.445/07:



    “Art. 13. A base de cálculo do imposto é o valor venal do imóvel, apurado, anualmente, por meio de avaliação da Secretaria de Estado de Fazenda (Decreto-Lei nº. 82, de 26 de dezembro de 1966, art. 19).



    § 1º Serão considerados os seguintes elementos para a realização da avaliação de que trata o caput deste artigo:



    I - quanto a imóvel edificado:



    a) padrão ou tipo de construção;



    b) área construída;



    c) valor unitário do metro quadrado;



    d) idade do imóvel e estado de conservação;



    e) destinação de uso;



    f) parâmetros de valorização em função do logradouro, quadra, setor e posição em que estiver situado o imóvel;



    g) valores aferidos no mercado imobiliário;



    h) serviços públicos ou de utilidade pública existentes nas imediações.



    II - quanto a imóvel não edificado:



    a) área, forma, dimensões, localização, acidentes geográficos e outras características;



    b) área destinada à construção;



    c) gabarito;



    d) destinação ou natureza da utilização;



    e) parâmetros de valorização em função do logradouro, quadra, setor e posição em que estiver situado o imóvel;



    f) valores aferidos no mercado imobiliário;



    g) serviços públicos ou de utilidade pública existentes nas imediações.



    § 2º A apuração do valor venal obedecerá a tratamento matemático-estatístico preconizado em Norma Técnica de avaliação de massa definida pela Secretaria de Estado de Fazenda.



    § 3º Na apuração do valor venal não serão considerados os bens móveis, mantidos no imóvel em caráter permanente ou temporário, para efeito de sua utilização, exploração, embelezamento ou comodidade.



    § 4º Na impossibilidade da avaliação do imóvel nos termos dos §§ 1º e 2º, a apuração do valor venal poderá ser efetuada com o uso de índices oficiais da construção civil.



    § 5º Na hipótese de terrenos com edificações em construção ou demolição, condenadas ou em ruínas, quando nelas se constatar a existência de dependências suscetíveis de utilização, a base de cálculo será o valor dessas dependências e do terreno.



    § 6º O imóvel cujo sujeito passivo tenha sido, anteriormente, beneficiado com imunidade, não incidência ou isenção, terá o valor de sua base de cálculo apurado proporcionalmente aos meses e/ou fração de mês que faltem para o fim do exercício fiscal.



    § 7º Para fins do parágrafo anterior, considera-se mês, a fração igual ou superior a quinze dias”.



    É evidente, portanto, a ofensa ao princípio da legalidade tributária. As mencionadas presunções só poderiam ser utilizadas no âmbito de lei em sentido estrito, conforme orientação da Suprema Corte no julgamento do Tema nº 1.084.



    Por fim, insta registrar que, ao menos em tese, é possível que o valor venal apurado de maneira individualizada, respeitando as orientações estabelecidas no Tema nº 1.084, seja menor do que o valor encontrado por meio das citadas presunções (§ 2º do art. 13 do Decreto Distrital nº 28.445/07).



    Pelo exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno desta Suprema Corte, julgo procedente a presente reclamação para cassar o acórdão do Conselho da Magistratura do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT) nos autos do Processo nº 0028358-90.2016.8.07.0018, declarando a inconstitucionalidade dos IPTU cobrados da reclamante.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Nesse sentido: Tribunal Constitucional Espanhol, STC 102/2005, de 20 de abril de 2005, FJ 3.