Tribunal: STF
Processo: ARE 1472955
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-22
Data de publicação: 2024-02-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. REGULAMENTAÇÃO DE TRABALHO REMOTO. GASTOS PÚBLICOS. ALEGADA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. EMENDA PARLAMENTAR. POSSIBILIDADE. PERTINÊNCIA TEMÁTICA E AUSÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA – §§4º E 5º DO ART. 22-A DA LEI MUNICIPAL Nº 3.241/2012, INCLUÍDOS POR EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA DO CHEFE DO EXECUTIVO – PERTINÊNCIA TEMÁTICA COM O PROJETO ORIGINAL E INEXISTÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA – VÍCIO FORMAL E VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES – INOCORRÊNCIA – REPRESENTAÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. - É firme o entendimento no sentido da possibilidade da apresentação de emenda parlamentar a projeto de iniciativa reservada a outros Poderes da República. Todavia, nesse caso, o poder de emenda parlamentar não é ilimitado, pois deve guardar pertinência temática com o projeto original e não pode acarretar aumento de despesa. - Não padece de inconstitucionalidade os §§4º e 5º acrescentados ao art. 22-A da Lei municipal nº 3.241/2012, que foram incluídos apenas para fixar uma data limite para a regulamentação do Home Office e para estabelecer o dever de o Executivo elaborar relatório de comparação de gastos, discriminando as economias geradas pelo novo regime de trabalho, já que guardam pertinência temática com o projeto original e não provocaram aumento de despesas” (fl. 1, e-doc. 51).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 112).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 2º e 30, o inc. VII do art. 37 e as als. a, b e c do inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República. Argumenta que “a competência para dispor sobre o objeto do dispositivo impugnado não é atribuída ao Poder Legislativo, pois as matérias que dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos no âmbito municipal, especialmente, os servidores do Poder Executivo, são de iniciativa exclusiva do Prefeito Municipal” (fl. 14, e-doc. 118).



    No recurso extraordinário, o agravante pede “seja provido o presente Recurso Extraordinário, para reformar a decisão recorrida, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da parte vetada da lei Municipal n. 4.628/2021, que acrescentou o §5º, ao art. 22-A, da lei Municipal nº 3.241/20212” (fls. 21-22, e-doc. 118).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido por estar o acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal e pela incidência das Súmulas ns. 280 e 283 (e-doc. 135).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “o Recurso Extraordinário refutou de forma eficaz o Acórdão prolatado e, no caso em análise, não se faz necessário o reexame da legislação infraconstitucional de regência” (fl. 7, e-doc. 144).



    Assevera que “a parte promulgada pelo Poder Legislativo, da Lei Municipal nº 4.628/2021 (inclusão §§ 4º e 5º, ao art. 22-A, da Lei Municipal 3.241/2012), afronta a Constituição Federal, no tocante as atribuições privativas do Chefe do Poder Executivo, no que se refere à iniciativa de norma sobre o regime jurídico dos servidores públicos, o que configura usurpação de competência privativa do Executivo” (sic, fl. 7, e-doc. 144).



    Salienta que “a Lei Orgânica Municipal, mais especificamente em seu art. 45, parágrafo único, alínea ‘a’, dispõe que ‘a criação, transformação e extinção dos cargos e funções públicas da Prefeitura, autarquias e fundações públicas, bem como a fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros da lei de diretrizes orçamentárias e o regime jurídico único dos planos de carreira dos servidores públicos’ são de iniciativa exclusiva do Prefeito” (fl. 8, e-doc. 144).



    Ressalta que, “pela leitura do §5º do art. 22-A da Lei Municipal nº 3.241/2012, constata-se que restou violado o art. 61, §1, II, ‘c’, da Constituição Federal, porquanto tal matéria diz respeito diretamente a regime jurídico dos servidores municipais e ao plano de cargos e salários do Poder Executivo, por conseguinte, de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo” (fl. 12, e-doc. 144).



    Assinala que “o Supremo Tribunal Federal na ADI nº 2755, já se posicionou não admitindo emendas constitucionais de origem parlamentar que alteram o legitimado para a iniciativa reservada. O Poder Legislativo não pode estabelecer atribuições ao Executivo que extrapolem sua esfera sem ferir o princípio de separação entre os Poderes” (fl. 17, e-doc. 144).



    Enfatiza que, “ao promulgar a parte vetada da Lei Municipal nº 4.628/2021, que acrescentou o § 5º ao art. 22-A da Lei Municipal nº 3.241/2012, houve ingerência direta na prerrogativa de legislar sobre regime jurídico, sobre o plano de cargos dos servidores do Poder Executivo e sobre a organização das atividades administrativas do Poder Executivo, em flagrante desrespeito ao principio da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no art. 2º da Constituição Federal” (fls. 18-19, e-doc. 144).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    5. Em 7.2.2024, a Procuradoria-Geral da República emitiu parecer com a seguinte manifestação:



    “Recurso Extraordinário com Agravo. Direitos Constitucional e Administrativo. Controle abstrato de constitucionalidade pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Lei Municipal nº 3.241/2021, alterada pela Lei municipal nº 4.628/2021. Trabalho remoto de servidor público. Emenda parlamentar a projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo. Alegação de interferência do Poder Legislativo em atos de iniciativa privativa do Poder Executivo. ADI Estadual na qual impugnada as emendas parlamentares julgada improcedente. Recurso Extraordinário interposto em face dessa decisão. Não seguimento do recurso, sob o fundamento de incidência do teor das Súmulas n. 280 e 283 desse Supremo. Nestes autos, sustentada a admissibilidade do Recurso Extraordinário e, no mérito, reiteração da tese formulada na ADI local. Ausência de adequada impugnação dos fundamentos adotados pela decisão agravada. Interferência não verificada. Precedentes. Parecer pelo não seguimento do recurso e, no mérito, por seu não provimento” (fl. 1, e-doc 157).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. Cumpre afastar os fundamentos da decisão agravada de incidência das Súmulas ns. 280 e 283 do Supremo Tribunal Federal, pois o exame da matéria não demanda a análise da legislação local e houve a devida impugnação dos fundamentos do acórdão recorrido.



    A superação desse óbice, entretanto, é insuficiente para o acolhimento da pretensão do agravante.



    7. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Minas Gerais julgou parcialmente procedente a Ação Direta Inconstitucionalidade n. 1.0000.21.131717-7/000, ajuizada pelo Prefeito de Lagoa Santa/MG, para “declarar inconstitucional o §4º do art. 22-A da Lei nº 3.142/2012, com redação dada pela Lei nº 4.628/2021, do Município de Lagoa Santa/MG” (fls. 7-8, e-doc. 51). O voto do Desembargador relator para o acórdão tem a seguinte fundamentação:



    “Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ajuizada pelo Prefeito Municipal de Lagoa Santa/MG em face da Lei nº 4.628/2021, que incluiu os §§4º e 5º ao art. 22-A da Lei nº 3.241/2012, com a seguinte redação: 



    Art. 22-A (omissis) §4º A regulamentação do Projeto de Lei Home Office, deverá ocorrer até o dia 31 de agosto de 2021. §5º A final de cada ano, deverá o Executivo obrigatoriamente, emitir relatório de comparação de gastos para fazer discriminação detalhada das economias desse projeto de lei. 



    O requerente aponta vício de iniciativa na emenda que culminou na redação dos apontados parágrafos, em ofensa ao art. 66, III, ‘c’, da Constituição do Estado de Minas Gerais (CEMG). 



    O eminente Relator julga improcedente o pedido, ao fundamento de que a emenda apresentada guarda pertinência temática com a proposição inicial e não implica aumento de despesas. 



    Peço vênia, no entanto, para divergir do eminente Relator, porque reputo descabido o estabelecimento de prazo para regulamentação da norma, como ora imposto pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, tendo em vista que tal retira da Administração sua parcela de discricionariedade para implementar a política pública relacionada aos servidores, nisso violando a separação de poderes (ou funções) e incidindo no defendido vício de iniciativa (art. 66, III, ‘f’ e art. 90, XIV, ambos da CEMG). 



    Ainda que haja pertinência temática, houve inovada a proposta de lei, por emenda proveniente do Legislativo, que exorbita da proposição inicial” (fls. 6-7, e-doc. 51). 



    Nos embargos de declaração opostos pelo Prefeito de Lagoa Santa/MG e rejeitados, o Desembargador redator para o acórdão prestou os seguintes esclarecimentos:



    “(...) não há omissão no acórdão sobre a (in)constitucionalidade do §5º do art. 22-A da Lei municipal nº 3.241/2012, inserido pela Lei municipal nº 4.628/2021, pois o tema foi nele expressamente enfrentado desde o voto exarado pelo Des. Geraldo Augusto, ocasião em que, reconhecendo-se a possibilidade/validade das emendas parlamentares e, para o caso, tanto a pertinência temática quanto a ausência de criação de despesas, manteve-se íntegra a norma” (fl. 4, e-doc. 112).



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se pela iniciativa legislativa do Poder Executivo local de lei pela qual se trate de regime jurídico de servidores públicos. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEIS SOBRE REGIME JURÍDICO DE SERVIDOR PÚBLICO, ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL: INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE n. 1.437.757-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.8.2023).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação de inconstitucionalidade. Lei nº 8.184/18 do Estado do Rio de Janeiro que promoveu a redução da carga horária dos servidores da Fundação de Apoio à Escola Técnica do Estado do Rio de Janeiro (FAETEC). Lei de origem parlamentar. Vício de iniciativa. Competência do chefe do Poder Executivo para dispor sobre o regime jurídico dos servidores. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 1. A orientação do STF é de que as normas que regem o processo legislativo previstas na Constituição Federal são de reprodução obrigatória pelas constituições dos estados-membros. 2. Segundo a pacífica jurisprudência da Suprema Corte, padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre regime jurídico dos servidores públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo. 3. Agravo regimental não provido” (ARE n. 1.368.827-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 20.6.2022).



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda 83 à Constituição do Estado de Minas Gerais. 3. Artigo 142 da Constituição do Estado de Minas Gerais. 4. Regime Jurídico de Oficiais da Polícia Militar. 5. Iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 6. É firme a jurisprudência desta Corte de que cabe ao Governador do Estado a iniciativa de lei que dispõe sobre regime jurídico dos servidores públicos estaduais. 7. Violação ao princípio da separação dos poderes. 8. Ação direta julgada procedente” (ADI n. 4.590, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 25.6.2021).



    Nessa orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal procurou-se demonstrar as situações em que não se admite a apresentação de emendas parlamentares a projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, como se tem nos seguintes precedentes: 



    “(...) A Suprema Corte tem decidido que somente há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei de origem parlamentar: (i) crie ou disponha sobre atribuições de órgãos públicos; e/ou (ii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos, hipóteses que não estão presentes no caso dos autos” (RE n. 1.327.523-AgR-segundo, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 4.7.2023).



    “(...) Ocorre burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração, hipóteses que não estão presentes no caso concreto (RE n. 1.333.743-ED-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowiski, Segunda Turma, DJe 9.9.2022).



    O Tribunal de Justiça decidiu pela constitucionalidade da inclusão do § 5º do art. 22-A da Lei municipal n. 3.241/2012, pela Lei municipal n. 4.628/2021. Esse dispositivo legal prevê que: “A final de cada ano, deverá o Executivo obrigatoriamente, emitir relatório de comparação de gastos para fazer discriminação detalhada das economias desse projeto de lei”.



    Não se verifica, na espécie vertente, aumento de despesas e há pertinência temática da proposta de emenda parlamentar ao projeto de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo municipal, por cuidar-se apenas de norma para regulamentação e controle dos gastos públicos, sem impacto financeiro ou operacional na condução do serviço público municipal.



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, no sentido de que “as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo e Judiciário são admitidas, desde que guardem pertinência temática com o projeto e não importem em aumento de despesas” (ADI n. 2.583, de minha relatoria, Plenário, DJe 26.8.2011). Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N. 2.218/2001 CONVERTIDA NA LEI N. 10.486/2002. REMUNERAÇÃO DOS MILITARES DO DISTRITO FEDERAL. EMENDA PARLAMENTAR AO PROJETO DE CONVERSÃO: ACRÉSCIMO DO PARÁGRAFO ÚNICO AO ART. 38. PENSÃO MILITAR DEVIDA AOS HERDEIROS DO POLICIAL OU BOMBEIRO MILITAR LICENCIADO OU EXCLUÍDO A BEM DA DISCIPLINA. INEXISTÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA RESGUARDADA. OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE: PROTEÇÃO DOS DEPENDENTES DO MILITAR AFASTADO DA CORPORAÇÃO. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE” (ADI n. 4.507-2º JULG, de minha relatoria, Plenário, DJe 21.3.2022).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA E PRESENÇA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA CONSIGNADAS PELA CORTE DE ORIGEM. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. COMPREENSÃO DIVERSA. DIREITO LOCAL. VEDAÇÃO. SÚMULA Nº 280/STF. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Legislativo detém a competência de emendar todo e qualquer projeto de lei, ainda que fruto da iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, sendo vedado veicular matérias estranhas à versada no projeto de lei, bem como que impliquem aumento de despesa pública. Precedentes. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional local apontada no apelo extremo, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 280/STF: ‘Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário’. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.331.228-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 22.10.2021).



    ”Segundo agravo regimental em recurso extraordinário. Representação de inconstitucionalidade. Lei nº 3.773/20 do Município de Tietê/SP, a qual prevê a obrigatoriedade de os hospitais e maternidades oferecerem orientação de primeiros socorros aos responsáveis por recém-nascidos. Suposta nulidade, ante a ausência de intimação para oferecer contrarrazões ao primeiro agravo regimental. Não ocorrência. Processo legislativo. Vício de iniciativa. Inexistência. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Cabe à Fazenda Pública promover seu cadastramento junto aos sistemas de intimações eletrônicas do Tribunal a fim de viabilizar as comunicações processuais nos feitos em que atua, sob pena de se terem por válidas e eficazes as intimações realizadas via Diário de Justiça, conforme preconizam o art. 246, caput, §§ 1º e 2º, e os arts. 270 e 272 do Código de Processo Civil. 2. Relativamente à lei municipal impugnada, é certo que não promoveu qualquer alteração ou inovação na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo, constatando-se que as condutas previstas na norma questionada dizem respeito às atribuições ordinárias dos servidores da área da saúde. 3. É necessário se avaliar com cautela os casos de iniciativa legislativa reservada, em face do entendimento que se vem sagrando majoritário nesta Corte, segundo o qual tal prerrogativa deve ser analisada restritivamente, cum grano sallis, uma vez que retira do Poder Legislativo, órgão incumbido de editar normas de caráter geral por excelência, parcela de seu âmbito de atuação. 4. O entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema nº 917 da Repercussão Geral, DJe de 11/10/16, segundo a qual não usurpa competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos, nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, inciso II, alíneas a, c e e, da Constituição Federal). 5. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.333.168-AgR-segundo, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 28.11.2022).



    Nessa linha foi o parecer da Procuradoria-Geral da República:



    “No presente caso, defende o agravante ter a Lei municipal nº 3.241/2021, alterada pela Lei nº 4.628/2021, invadido competência privativa do Chefe do Poder Executivo, regulamentando o regime jurídico dos servidores do município de Lagoa Santa. 



    No entanto, não procede a alegação do requerente (...).



    A lei questionada não cria, extingue ou altera órgãos da administração pública, tampouco cria despesa para o Poder Executivo. 



    Lei que estabelece para o Poder Executivo a obrigação de regulamentar certa medida administrativa e fixa a obrigatoriedade de produção de relatório de comparação de gastos entre a adoção de determinada providência em detrimento de outra, não invade a competência desse Poder, antes disso, concretiza o dever de transparência da Administração Pública. 



    Dito de outro modo, os dispositivos ora questionados não definem as condições, os critérios, a obrigatoriedade ou não, ou o modo como se dará trabalho ‘Home Office’ estabelecido pelo Poder Executivo municipal. A norma tão somente prevê que ao Poder Executivo cabe explicitar tais dados, permitindo, inclusive, o controle social dessa decisão, seja sob o viés da economicidade, seja pela aferição da eficiência dos serviços prestados.



    Conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não usurpa iniciativa reservada ao chefe do Executivo lei de iniciativa parlamentar que se limita a explicitar o conteúdo de direito fundamental previsto na Constituição” (fls. 7-8, e-doc. 157).



    O Tribunal de origem decidiu em consonância com essa orientação jurisprudencial.



    10. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 22 de fevereiro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora