Tribunal: STF
Processo: ARE 1506211
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-17
Data de publicação: 2024-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONTROLE ESTADUAL DE CONSTITUCIONALIDADE. LEI DO MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO Nº 3.284, DE 2020. CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS MOTIVADAS PELA RESTRIÇÃO IMPOSTA AO MUNICÍPIO À ÉPOCA DA PANDEMIA DE COVID-19. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 283  DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. LEI MUNICIPAL N.º 3.284/2020. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE PROFESSORES DE EDUCAÇÃO BÁSICA. NECESSIDADE EMERGENCIAL DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO. PRAZO DETERMINADO. CARÁTER TEMPORÁRIO DA NECESSIDADE. CONTRATAÇÕES MOTIVADAS PELA VEDAÇÃO À ADMISSÃO DE SERVIDORES POR CONCURSO PÚBLICO PARA CARGOS EFETIVOS DURANTE O PERÍODO DE CALAMIDADE PÚBLICA OCASIONADO PELA PANDEMIA DE COVID19. GARANTIA DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. DIMENSÃO OBJETIVA DO DIREITO FUNDAMENTAL SOCIAL À EDUCAÇÃO. IMPROCEDÊNCIA. 



Hipótese em que a Lei n.º 3.284/2020 do Município de Novo Hamburgo autorizou contratações temporárias para o cargo de ‘Professor de Educação Básica 1 – Educação Infantil e Ensino Fundamental Anos Iniciais’. O que motivou a promulgação da aludida Lei foi a impossibilidade, prevista pela Lei Complementar n.º 173/2020, de observância obrigatória por todos os entes federados, relativa à admissão de servidores por concurso público até 31.12.2021, salvo reposição de cargos efetivos em caso de vacância. Com isso, inviabilizou-se o chamamento dos candidatos aprovados no concurso público anteriormente realizado pela municipalidade. 



Passado o prazo previsto pela Lei Complementar n.º 173/2020, o Município de Novo Hamburgo realizou novo concurso público para preenchimento das vagas de professor da educação básica, circunstância que demonstra a ausência de intenção da municipalidade em burlar a exigência de concurso público, além do caráter temporário da necessidade que ensejou as contratações autorizadas pela legislação impugnada. 



O artigo 4º da Lei Municipal n.º 3.284/2020 prevê prazo determinado para as contratações, correspondente a um ano, prorrogável por igual período. Requisito da determinação temporal adequadamente preenchido. 



Excepcional interesse público evidenciado pela situação caótica em que se encontrava o sistema de educação básica do Município de Novo Hamburgo no período correspondente à pandemia de covid-19, que poderia dar ensejo até mesmo à inviabilização da continuidade na prestação do serviço. 



Incumbe ao Poder Público garantir às crianças, com absoluta prioridade, o direito fundamental social à educação. Em sua dimensão objetiva, esse direito fundamental impõe ao Estado a necessidade de criar, manter e ampliar unidades de educação básica, com a respectiva previsão de recursos humanos e materiais, de modo a garantir à criança os meios necessários à plenitude de sua formação. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.” (e-doc. 9).



    2. Apresentados embargos de declaração, foram desacolhidos (e-doc. 19). 



    3. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul aponta “contrariedade ao artigo 37, caput, e incisos II e IX, da Constituição Federal” (e-doc. 26, p. 3).



    3.1. Assevera que, “muito embora possa ser interpretado como de interesse público o preenchimento de cargos no magistério municipal, conforme amplamente discorrido no voto condutor do aresto recorrido, não se pode perder de vista se tratar de atendimento de demanda permanente dentro da estrutura municipal, não se prestando à modalidade emergencial, porquanto tem por finalidade apenas dar continuidade ao serviço público de ensino inerente à Administração Pública” (e-doc. 26, p. 11; grifos no original). 



    3.2. Alude que, “diante da redação do parágrafo 1º do artigo 4º, consta-se que essa Lei não foi editada com prazo certo e determinado de vigência, nos moldes do permissivo constitucional, mas apenas as contratações o são, de forma que o mecanismo, supostamente empregado para solver situação excepcional e de interesse público, se prorroga no tempo” (e-doc. 26, p. 12; grifos no original). 



    4. Em contrarrazões, o Município de Novo Hamburgo relata que, “após a decretação do estado de calamidade em face da pandemia de covid-19, foi sancionada a Lei Complementar n.º 173/2020, que, em seu artigo 8º, inciso IV, impediu aos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), até 31 de dezembro de 2021, a contratação ou admissão de pessoal, exceto, para os cargos efetivos, na hipótese de vacância” (e-doc. 30, p. 6).



    4.1. Justifica que, “diante dessa situação excepcional, a solução encontrada pela municipalidade foi a contratação emergencial de professores, autorizada pela Lei Municipal n.º 3.284/2020. Saliente-se que a Lei Complementar n.º 173/2020 entrou em vigor em 27.05.2020, data de sua publicação, ou seja, antes da homologação do resultado do concurso” (e-doc. 30, p. 7; grifos no original).



    5. O recurso extraordinário não foi admitido. Eis o teor da ementa da decisão:



“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. LEI MUNICIPAL N.º 3.284/2020. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE PROFESSORES DE EDUCAÇÃO BÁSICA. NECESSIDADE EMERGENCIAL DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO. PRAZO DETERMINADO. CARÁTER TEMPORÁRIO DA NECESSIDADE. CONTRATAÇÕES MOTIVADAS PELA VEDAÇÃO À ADMISSÃO DE SERVIDORES POR CONCURSO PÚBLICO PARA CARGOS EFETIVOS DURANTE O PERÍODO DE CALAMIDADE PÚBLICA OCASIONADO PELA PANDEMIA DE COVID-19. GARANTIA DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. DIMENSÃO OBJETIVA DO DIREITO FUNDAMENTAL SOCIAL À EDUCAÇÃO. FUNDAMENTO NÃO IMPUGNADO. SÚMULA 283 DO STF. RECURSO NÃO ADMITIDO.” (e-doc. 32).



    É o relatório.



    Decido.



    6. No caso, a impugnação se volta contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, no qual declarado improcedente a ação direta de inconstitucionalidade em desfavor da Lei municipal de Novo Hamburgo/RS nº 3.284, de 16/12/2020.



    7. Trago, para melhor análise, trechos dos fundamentos do voto condutor que foi acompanhado à unanimidade:



    “(...) Expostos os dispositivos constitucionais e legais que entram em consideração na controvérsia, resta perquirir se a alegada inconstitucionalidade efetivamente se verifica. 



    Em linhas gerais, o argumento central do proponente é o de que a lei atacada, ao estabelecer a contratação temporária de professores, implicaria violação à exigência de concurso público e, com isso, ao princípio da impessoalidade administrativa que, em última análise, a sustenta. Alega estarem ausentes, no caso concreto, os pressupostos para a admissão de servidores públicos sob o regime de contratação temporária: previsão legal específica, determinabilidade temporal, temporariedade da função e excepcional interesse público. 



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.267/MG, estabeleceu como critérios para a validade da contratação temporária de servidores públicos: que os casos excepcionais estejam legalmente previstos; a predeterminação do prazo da contratação respectiva; a temporariedade da necessidade que ensejou a contratação; a excepcionalidade do interesse público; a imprescindibilidade da contratação, sem que contingências normais da Administração Pública na prestação de seus serviços ordinários possam justificá-la. No mesmo acórdão, estabeleceu-se que o prazo não pode ser previsto de forma genérica, tampouco a situação emergencial ser descrita sem a devida especificação das contingências fáticas. Transcrevo a ementa do julgado: 



    (...)



    No caso dos autos, entendo que, ao contrário do que sustenta o proponente, os requisitos para a contratação temporária encontram-se devidamente preenchidos. 



    Em primeiro lugar, trata-se de contratação temporária legalmente prevista, a constar da Lei n.º 3.284/2020 do Município de Novo Hamburgo, correspondente ao diploma legal impugnado. Ademais, a possibilidade de contratações temporárias para o magistério encontra-se igualmente prevista no artigo 222, § 2º da Lei Municipal n.º 333/2000. Desnecessárias ulteriores digressões a respeito do preenchimento desse requisito específico. 



    Em segundo lugar, o artigo 4º do referido diploma legal estabelece para a contratação o prazo máximo de um ano, prorrogável por igual período. Trata-se, portanto, de admissão de servidores por tempo específico e determinado. Pode-se afirmar que, idealmente, a lei deveria prever um lapso temporal específico para sua vigência, mas a ausência dessa previsão, por si só, não enseja a inconstitucionalidade da aludida norma. Nesse sentido, adianto que esse requisito tem por escopo evitar que a Administração Pública possa burlar a exigência de concurso público ao contratar indefinidamente servidores temporários, intenção essa, que, no caso, inexiste, tema ao qual retornarei. 



    Em terceiro lugar, quanto aos demais requisitos (caráter temporário da necessidade, excepcionalidade do interesse público e imprescindibilidade da contratação, abstraindo-se contingências normais), o seu preenchimento evidencia-se a partir do cotejo com a situação fática narrada nas informações da Sra. Prefeita Municipal e corroboradas pela documentação que as acompanha, que dão conta de uma situação verdadeiramente caótica no sistema de ensino público do Município de Novo Hamburgo. 



    Por meio do Edital n.º 01/2019, publicado em 18.12.2019, o Município de Novo Hamburgo realizou concurso público para a admissão de servidores para uma série de cargos, entre os quais o de Professor de Educação Básica 1 – Educação Infantil e Ensino Fundamental Anos Iniciais. O número de vagas originalmente previsto era o de 30, além de cadastro reserva, para ampla concorrência, 04 para portadores de necessidades especiais e 06 para candidatos negros. Para esse cargo, o edital de homologação do resultado final e classificação foi publicado em 06.08.2020. Houve, no total, 423 candidatos habilitados. 



    O Município, todavia, viu-se impossibilitado de preencher os cargos criados. A respeito, veja-se o teor da declaração emitida pela Secretaria Municipal de Educação (SMED), juntada aos autos com as informações: 



    (...)



    Com efeito, após a decretação do estado de calamidade em face da pandemia de covid-19, foi sancionada a Lei Complementar n.º 173/2020, que, em seu artigo 8º, inciso IV, impediu aos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), até 31 de dezembro de 2021, a contratação ou admissão de pessoal, exceto, para os cargos efetivos, na hipótese de vacância. O mesmo dispositivo, no entanto, ressalvava a possibilidade de contratações temporárias, previstas no artigo 37, inciso IX da Constituição da República. 



    Como o cargo em questão correspondia a cargo novo, não se cogitava a hipótese de vacância, o que impediu a Administração Pública Municipal de preencher as vagas em aberto com a nomeação dos candidatos habilitados no aludido concurso, impossibilidade que se estendeu até 31.12.2021. 



    Diante dessa situação excepcional, a solução encontrada pela municipalidade foi a contratação emergencial de professores, autorizada pela Lei Municipal n.º 3.284/2020. Saliente-se que a Lei Complementar n.º 173/2020 entrou em vigor em 27.05.2020, data de sua publicação, ou seja, antes da homologação do resultado do concurso. 



    Ora, a vedação às nomeações de servidores para cargos novos imposta pela Lei Complementar n.º 173/2020 evidencia a ausência de qualquer intenção da Administração Pública Municipal no sentido de burlar a exigência de concurso público – e, com isso, violar o princípio da impessoalidade administrativa que está na sua base -, uma vez que as contratações temporárias de professores autorizadas pela Lei Municipal n.º 3.284/2020 encontram sua justificativa, em última análise, na impossibilidade daquelas nomeações. 



    Além disso, de acordo com as informações prestadas pela Sra. Prefeita Municipal, os 423 candidatos habilitados no concurso já foram chamados, após a expiração do prazo de vedação às nomeações estabelecido pela Lei Complementar n.º 173/2020. No entanto, apenas 236 candidatos efetivamente assumiram as vagas, e, desses, 18 já requereram sua exoneração. Semelhante quadro revela um problema crítico na ocupação das vagas disponíveis junto à rede pública de ensino do Município de Novo Hamburgo, situação agravada recentemente em razão da abertura de três novas escolas, a Escola Municipal de Educação Infantil Olavo Bilac, instituída pela Lei Municipal n.º 3.287/2021, a Escola Municipal de Educação Infantil Alecrim, instituída pela Lei Municipal n.º 3.288/2021, e a Escola Municipal de Educação Infantil Quero-Quero, instituída pela Lei Municipal n.º 3.289/2021, que exigiu a contratação de 84 novos professores. 



    No total, a defasagem informada é de 382 vagas desocupadas de professor de educação básica, número absolutamente expressivo e preocupante, uma vez considerada a importância da função desempenhada e a necessidade de se garantir uma taxa adequada de professores em função do número de alunos. Os 73 profissionais contratados temporariamente com base na legislação impugnada aliviaram em parte a situação, embora longe de resolvê-la. Nesse passo, é evidente que a declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 3.284/2020, com a consequente necessidade de rompimento do vínculo dos professores contratados em regime temporário, acarretará um dano ainda maior à prestação do serviço público em uma área tão importante como a da educação básica. 



    Ainda a demonstrar a total inexistência de burla à exigência de concurso público pela Administração Municipal, foi editada a Lei Municipal n.º 3.407/2022, que ampliou de 300 para 600 o número de vagas para o cargo de professor da educação básica. Ato contínuo, em 16.08.2022, houve a abertura de novo concurso, através do Edital n.º 01/2022, para o referido cargo, cujo resultado final foi homologado em 27.12.2022. 



    Dito isso, tenho como preenchidos os requisitos do caráter temporário da necessidade, da excepcionalidade do interesse público e da imprescindibilidade das contratações.



    Está devidamente demonstrado que as contratações temporárias foram motivadas pela restrição imposta ao Município, assim como aos demais entes federados, relativamente ao preenchimento de cargos novos por concurso no período de calamidade pública decorrente da pandemia de covid-19. Com o seu término, a municipalidade promoveu novo concurso público, a demonstrar a absoluta ausência do desejo de burlar tal exigência.“ (e-doc. 9, p. 15-22; grifos acrescidos).



    8. Como acima destacado, o órgão Colegiado a quo utilizou os parâmetros da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.267/MG para a avaliação da validade da contratação temporária de servidores públicos pela lei impugnada e, por conseguinte, da constitucionalidade da norma. Nesse sentido, o Tribunal assentou que as contratações temporárias foram motivadas pela restrição imposta ao Município. Assim, somente a partir da apreciação dos elementos probatórios seria possível concluir de forma diversa do consignado pelo Colegiado a quo, o que é inviável no campo extraordinário, ante o disposto no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    9. Ademais, o acórdão recorrido não foi devidamente refutado nas razões recursais e, portanto, a ausência de impugnação de todos os fundamentos da decisão recorrida inviabiliza a discussão acerca da inconstitucionalidade material da norma, nos termos do enunciado nº 283 da Súmula do STF, que dispõe o seguinte:



    E. 283: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.”



    10. Destaco, abaixo, o trecho da fundamentação da análise da admissibilidade do recurso que bem descreve a aplicação do enunciado:



    “A despeito disso, não deve ser admitido o presente recurso extraordinário, porquanto as razões do recurso não atacam todos os fundamentos do acórdão recorrido. Com efeito, o Órgão Especial assentou que (I) ‘ao contrário do que sustenta o proponente, os requisitos para a contratação temporária encontram-se devidamente preenchidos.’, (II) ‘após a decretação do estado de calamidade em face da pandemia de covid-19, foi sancionada a Lei Complementar n.º 173/2020, que, em seu artigo 8º, inciso IV, impediu aos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), até 31 de dezembro de 2021, a contratação ou admissão de pessoal, exceto, para os cargos efetivos, na hipótese de vacância. O mesmo dispositivo, no entanto, ressalvava a possibilidade de contratações temporárias, previstas no artigo 37, inciso IX da Constituição da República.’, (III) ‘de acordo com as informações prestadas pela Sra. Prefeita Municipal, os 423 candidatos habilitados no concurso já foram chamados, após a expiração do prazo de vedação às nomeações estabelecido pela Lei Complementar n.º 173/2020. No entanto, apenas 236 candidatos efetivamente assumiram as vagas, e, desses, 18 já requereram sua exoneração. Semelhante quadro revela um problema crítico na ocupação das vagas disponíveis junto à rede pública de ensino do Município de Novo Hamburgo, situação agravada recentemente em razão da abertura de três novas escolas, a Escola Municipal de Educação Infantil Olavo Bilac, instituída pela Lei Municipal n.º 3.287/2021, a Escola Municipal de Educação Infantil Alecrim, instituída pela Lei Municipal n.º 3.288/2021, e a Escola Municipal de Educação Infantil Quero-Quero, instituída pela Lei Municipal n.º 3.289/2021, que exigiu a contratação de 84 novos professores.’ e (IV) ‘Ainda a demonstrar a total inexistência de burla à exigência de concurso público pela Administração Municipal, foi editada a Lei Municipal n.º 3.407/2022, que ampliou de 300 para 600 o número de vagas para o cargo de professor da educação básica. Ato contínuo, em 16.08.2022, houve a abertura de novo concurso, através do Edital n.º 01/2022, para o referido cargo, cujo resultado final foi homologado em 27.12.2022.’. 



    O Recorrente, contudo, limita-se a alegar que ‘com a ausência de conformidade da referida lei com a permissão constitucional prevista no artigo 37, caput, e incisos II e IX, da Constituição Federal, dado o caráter permanente das funções a serem desempenhadas pelos contratados - magistério -, aliada à circunstância de que a lei em comento não estabelece efetivo limite temporal para o exercício das atividades - ínsito às contratações temporárias - visto que o seu artigo 4º, parágrafo 1º, prevê a possibilidade de contratação a qualquer tempo, pelo período de um ano, prorrogável por igual prazo, ensejando que as admissões se protraiam no tempo, indefinidamente.“ (e-doc. 32, p. 3-4; grifos no original).



    11. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário. Tratando-se de ação objetiva, deixo de fixar a verba honorária sucumbencial. 



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator