Tribunal: STF
Processo: ARE 1520778
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-29
Data de publicação: 2024-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982, COM ALTERAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE. APLICAÇÃO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “APELAÇÕES CÍVEIS — AÇÃO CIVIL PÚBLICA — IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — OFICIAL DO REGISTRO CIVIL DE PESSOAS NATURAIS — CORRETOR DE IMÓVEIS FIGURANDO COMO TERCEIRO — VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA — ALTERAÇÃO LEGISLATIVA — ROL TAXATIVO (RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA) — CONDUTA NÃO CARACTERIZADA NO ART. 11 E INCISOS DA LEI Nº 8.429/92 (REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/2021) — IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    I — Em razão da nova redação da Lei nº 8.429/1992, implementada pela Lei nº 14.230/2021, tem-se que apenas as condutas especificamente descritas nos incisos (III a VIII, XI e XII) do art. 11 do referido regramento caracterizam-se como atos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública (art. 37,  ‘caput‘, CR/88), tratando-se, pois, de rol taxativo (afastando, portanto, a possibilidade de condenação fulcrada em interpretação extensiva dos dizeres de seu ‘caput‘). 



    II — Em sendo impossível enquadrar os atos dos agentes públicos no art. 11, ‘caput’, I, da Lei nº 8.429/1992 (redação dada pela Lei nº 14.230/2021), inevitável decretar sua absolvição” (fl. 1, e-doc. 297).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 308).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XXXVI e XL do art. 5º e o § 4º e o caput do art. 37 da Constituição da República.



    Sustenta que “esse Supremo Tribunal limitou, no julgamento do Tema 1199, a retroatividade da nova lei às aos atos de improbidade administrativa culposos sem condenação transitada em julgado” (fl. 3, e-doc. 330).



    Argumenta que, “ainda que o art. 1º, § 4º, da Lei nº 14.230/21 estabeleça serem aplicáveis aos atos de improbidade administrativa os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador – e este se aproxime do Direito Penal e de suas garantias, por envolver a aplicação de punição proveniente do poder estatal –, a retroatividade das normas mais benéficas é instituto típico do Direito Penal e está fundamentada em aspectos humanitários associados à liberdade do criminoso, que não encontram aplicação no Direito Administrativo” (fl. 8, e-doc. 330).



    Afirma que “a restrição ao âmbito de incidência do art. 11 da LIA a oito hipóteses, principalmente se considerada a possibilidade de sua aplicação de forma imediata, incidindo sobre as inúmeras ações que já estão em curso, ajuizadas regularmente sob a égide do ordenamento em vigor e que, então, poderiam vir a ser extintas por perda de objeto, evidencia a intenção do legislador em efetivar o esvaziamento da aludida norma e o retrocesso na proteção da probidade, igualdade e moralidade” (fl . 14, e-doc. 330).



    3. O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário por harmonia do julgado recorrido com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 336).



    4. O agravante ressalta “não h[aver] espaço para invocação da decisão proferida pelo STF no ARE nº 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, porque não há, ainda, posicionamento seguro acerca da retroatividade ou não das alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/21 aos atos ímprobos dolosos previstos no art. 11 da LIA” (fl. 6, e-doc. 370).



    Pede “seja conhecido e provido o Agravo, para imprimir seguimento ao Recurso Extraordinário” (fl. 6, e-doc. 370).



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    6. Na espécie vertente, o Tribunal de origem assentou:



    “Fique certo, a lide recursal diz respeito apenas à (im)pertinência da acusação de improbidade administrativa supostamente praticada pelos réus César Vieira Machado e Walton Fernandes da Silva, isso pelo descumprimento de diversos dispositivos legais no exercício das atividades de Oficial Titular do Serviço de Registro Civil com atributos Notariais de Naque, Município de Nanuque/MG, realizadas pelo primeiro. De plano, ressalto que no curso desta ação de improbidade administrativa (ajuizada aos 20/5/2019 — v. Termo de Análise Preliminar), adveio a Lei nº 14.230/20211, a qual trouxe profundas alterações no texto da Lei nº 8.429/19922, o que resultou, como visto, em diversas diligências durante o trâmite do feito nesta instância recursal. Por conta de toda a discussão relacionada ao novo regramento em referência, nossa ex. Corte Constitucional, conferindo repercussão geral ao veiculado no ARE nº 843.9893 (Tema nº 1.199), firmou as seguintes teses: (...) A vinculante orientação superior, em assim sendo, é para que a nova legislação retroaja sempre que inexistente coisa julgada a já definir o ato como administrativamente ímprobo e que o regime prescricional por ela introduzido só vigore a partir de sua publicação. Deduz-se assim que, excetuada a disciplina concernente aos prazos prescricionais, o regramento da nova lei de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992 alterada pela Lei nº 14.230/2021) é aplicável aos casos pendentes. Nesse ponto, registro, já julgado o Tema nº 1.199 pelo STF, incogitável se aventar no sobrestamento do feito como requerido pela d. PGJ/MG. Assim sendo, impõe-se aqui, por força do art. 927, I, do CPC/2015, a observância obrigatória do citado precedente. (...) Como alhures destacado, a petição inicial apresentada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais encontra-se integralmente voltada à imposição de sanções aos requeridos por terem incorrido em diversas violações aos preceitos legais, relacionados aos atos de registro público perante ao Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais, com atribuições notariais do Distrito de Naque, Município de Nanuque/MG, pertencente à Comarca de Açucena. Em decorrência, tachando a conduta dos réus como de violação aos princípios da legalidade e da moralidade pública, o autor tem por especificamente caracterizada a improbidade administrativa descrita no art. 11, ‘caput’, I, da Lei nº 8.429/1992. (...) Ocorre que, não obstante reprovável a conduta dos requeridos, então Oficial do Registro Civil de Pessoas Naturais com atribuições Notariais em Naque/Nanuque/MG e terceiro beneficiado enquanto Corretor de Imóveis, esse tipo de improbidade administrativa, por força das alterações implementadas pela Lei nº 14.230/21 na Lei nº 8.429/92, não mais subsiste. O novo édito, ao definir o rol taxativo das condutas que atentam contra os princípios da Administração Pública, as restringiu aos atuais incisos III a VIII, XI e XII do art. 11. Afastada, portanto, a possibilidade de condenação fulcrada em interpretação extensiva dos dizeres de seu ‘caput’, como também expressamente revogado o inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, exatamente o preceito evocado para tipificar a conduta dos réus, ora apelantes, como administrativamente ímproba. Ainda que respeitável o entendimento esposado em defesa da inexistência de taxatividade nas alterações feitas no art. 11 da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021, fato é que, categórica, nossa Carta Magna preconiza: (...) No caso, como já dito anteriormente, a acusação feita aos requeridos encontra-se restrita ao inciso I ‘caput’ do art. 11 da LIA. Ora, a novel legislação, ao alterar exatamente o art. 11 da Lei nº 8.429/1992 e inserir o comando ‘caracterizada por uma das seguintes condutas’, determinou expressa e categoricamente que apenas as condutas descritas nos incisos do referido dispositivo legal se enquadram como atos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública. O disposto no art. 11, da Lei nº 8.429/1992 (redação dada pela Lei nº 14.230/2021) trata-se, portanto, de rol taxativo (‘numerus clausus‘). Inaceitável tê-lo como meramente exemplificativo (‘numerus apertus‘). Ademais, não se deve olvidar que somente haverá improbidade administrativa, na aplicação do art. 11 da LIA, ‘quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade’ (art. 11, § 1º, LIA). Exige-se, pois, o fim especial de obter proveito ou benefício indevido, ou seja, o dolo específico. Incogitável a tese do dolo genérico. Nessa toada, impossível reconhecer aqui o ato de improbidade administrativa pretendido pelo autor. Força convir, a específica conduta dos réus narrada pelo autor não se enquadra no rol taxativo do art. 11, da LIA. E, não custa repisar, a conduta praticada pelos requeridos não pode ser interpretada como ímproba com base no apontamento genérico de ofensa aos princípios da administração pública (art. 37, ‘caput‘, CR/88), como sustentado pelo autor da demanda. Convém enfatizar, em decorrência da fundamentação anteriormente destacada, não vinga qualquer tese no sentido da irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, excetuada, como já dito, a questão afeta ao regime prescricional” (fls. 13-26, e-doc. 297).



    7. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989, Tema 1.199 da repercussão geral, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (DJe 12.12.2022).



    Este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que as alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 no art. 11 da Lei n. 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência da norma anteriormente vigente, mas sem condenação transitada em julgado. Confiram-se exemplos:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. REDAÇÃO DA LEI 14.230/2021. INCIDÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. *. No caso concreto, o Tribunal de origem afastou a aplicação dos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa, pois não configurada conduta que se enquadre nesses tipos, mas condenou o recorrente pelo caput do art. 11, na redação original, por afronta ao princípio da moralidade. *. Não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo (art. 11), haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. *. Em regra, a lei não deve retroagir, pois ‘não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada’, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. *. A retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. *. A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. *. No presente processo, os fatos datam do ano de 2011 — ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa —, e o processo ainda não transitou em julgado. A conduta pela qual foi condenado o requerido (art. 11, caput, — violação ao princípio da moralidade administrativa) não figura mais entre aquelas elencadas no art. 11 da LIA, na sua nova redação. *. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, houve abolitio criminis em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021. *. O acórdão do Tribunal de origem não observou o entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual merece ser reformado na parte em que condenou o requerido com fundamento no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. *. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.501.005-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 4.10.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. FATOS INCONTROVERSOS. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DE EVENTUAL DOLO POR PARTE DO AGENTE. 1. O Colegiado de origem não decidiu em harmonia com a jurisprudência do Supremo, ao não considerar o entendimento do Plenário desta Corte no julgamento do Tema RG nº 1.199, no sentido de aplicar a Lei nº 14.230, de 2021, aos processos de conhecimento em curso, ante a ausência de análise de eventual dolo por parte do agente. 2. O quadro fático delineado nos autos é incontroverso, não sendo o caso da incidência do enunciado nº 279 da Súmula da Corte. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.440.072-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 1º.7.2024).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente” (ARE n. 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 6.9.2023).



    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de outubro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora