Tribunal: STF
Processo: ARE 1511092
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-10
Data de publicação: 2024-09-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: SÚMULA N. 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CARACTERIZAÇÃO DO DOLO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra a seguinte decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Desvio de dinheiro público - Esquema de emissão de notas fiscais falsas, sem prestação de serviço, para pagamento pelo Município - Conluio das partes para arrecadar recursos para a campanha eleitoral - Comprovação de dolo - Prefeito e servidores municipais envolvidos, cada um em sua esfera de atuação - Repartição das tarefas que não impede o reconhecimento de consciência do quadro geral - Sentença de parcial procedência mantida - Apelações não providas” (fl. 2, e-doc. 514).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 536). 



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o § 4º do art. 37 da Constituição da República, ao argumento de que “agiu em obediência a ordens hierárquicas, não havendo falar em dolo. Subsidiariamente, ocorre a desproporcionalidade das penas fixadas, sobretudo a perda da função pública” (fl. 7, e-doc. 526).



    Sustenta que “a presente ação de improbidade administrativa é inadequada pelo simples fato de ser necessária a má-fé e a desonestidade como fatores preponderantes do tipo contido na lei, e este é o cerne da questão posta à apreciação desse e. Poder Judiciário. Sem a figura do dolo resulta e é virtualmente impossível a caracterização de improbidade em ato algum de autoridade” (fl. 9, e-doc. 526).



    Assevera que “não se verificou de forma alguma aquela pretensão de locupletamento ilegítimo, nem tampouco dano ao erário, conforme demonstra a defesa” (fl. 13, e-doc. 526). 



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    4. A agravante reitera as alegações trazidas no recurso extraordinário e insiste na tese da inexistência de dolo em sua conduta. Assinala que “fora condenada por ‘culpa’, ou seja, fora induzida ao erro pela fragilidade de um sistema muito mais galgado na confiança pessoal e documental do que na própria sistemática criada. Mas nunca, frise-se nunca agiu com dolo, vejamos a própria manifestação do procedimento administrativo que apurou os fatos” (fl. 5, e-doc. 557).



    Pede o provimento do agravo. 



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste à agravante.



    6. No recurso extraordinário com agravo, a agravante repetiu os argumentos do recurso extraordinário, sem impugnar o fundamento da decisão agravada referente à incidência da Súmula n. 279 deste Supremo Tribunal. Também não demonstrou, de forma específica e objetiva, motivo para esse óbice de inadmissibilidade do recurso extraordinário ser superado.



    Este Supremo Tribunal assentou a inviabilidade do agravo previsto no art. 1.042 do Código de Processo Civil quando não se impugnam todos os fundamentos da decisão pela qual inadmitido o recurso extraordinário. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 287. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO: SÚMULA N. 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.375.262-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29.11.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEVER DE IMPUGNAR OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INOBSERVÂNCIA. INCIDÊNCIA SÚMULA 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. I – É deficiente a fundamentação do agravo cujas razões não atacam especificadamente todos os fundamentos da decisão do Tribunal de origem que não admite o recurso extraordinário. Incidência da Súmula 287/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4º, do CPC) e majoração de honorários” (ARE n. 1.458.179-ED-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 9.2.2024).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTOS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. INADMISSIBILIDADE DO AGRAVO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A parte deve impugnar especificamente, na petição de agravo em recurso extraordinário, todos os fundamentos da decisão de inadmissibilidade do apelo extremo, sob pena de inadmissão do agravo (Súmula 287 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.346.149-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.4.2022).



    “Direito processual Civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ausência de impugnação específica de todos os fundamentos da decisão que inadmitiu o recurso extraordinário. 1. A parte recorrente não se desincumbiu do dever processual de desconstituir especificamente todos os fundamentos utilizados pelo Tribunal de origem para inadmitir o recurso extraordinário. Incidência, no caso, da Súmula 287/STF. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários na origem. 3. Agravo interno a que se nega provimento “ (ARE n. 1.477.432-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 7.6.2024).



    A ausência de impugnação de fundamento da decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário é requisito processual determinante do não conhecimento do presente agravo, como se tem na Súmula n. 287 do Supremo Tribunal Federal. 



    7. Ainda que fosse possível superar esse óbice, o que não se dá na espécie, melhor sorte não assistiria à agravante.



    O Tribunal de origem, ao analisar a prova dos autos, assentou:



    “Os recursos não merecem provimento, pois as provas colhidas nestes autos apontam para a prática deliberada e intencional de desviar dinheiro público por meio de um esquema de emissão de notas fiscais frias e notas de empenhos por serviços inexistentes. 



    As apelantes Gisele e Natascha eram responsáveis pelo empenho das despesas e o fizeram, ambas, alternativamente, nos documentos de fls. 105/246. Nestes atos, as duas responsáveis pelo setor financeiro da Prefeitura reconheceram que o credor das despesas havia cumprido obrigações que evidentemente não cumpriu. 



    Os pagamentos, por sua vez, eram realizados de maneira caótica, própria para confundir a fiscalização. Cheques, não nominais na maioria das vezes, eram descontados por diversos servidores que traziam os valores em dinheiro de volta para a Prefeitura e os entregavam para pessoa diferente daquela que havia pedido para ‘trocar o cheque’. Neste campo reside a responsabilidade dos apelantes Robson e Sérgio, responsáveis pelos pagamentos da Prefeitura. 



    As condutas do Prefeito Roni estão nas assinaturas das cartas de empenho, feitas, também sem a contraprestação do serviço. Neste sentido, não se admite a tese de defesa do apelante de que havia aparência de legalidade, pois não havia. A cidade tem menos de trinta mil habitantes e os supostos serviços prestados tinham natureza material, eram tangíveis, como a instalação de alambrados nas escolas.



    Os depoimentos das testemunhas comprovam os atos ilícitos, especialmente o depoimento de Sebastião Barbosa, proprietário da FERCAL. A testemunha afirma que depois de notar a emissão fraudulenta das notas fiscais em nome de sua empresa e denunciar a prática ao Ministério Público, foi procurado por Gisele e Diego, funcionários da Prefeitura, para resolver o problema assinando as notas de empenho. 



    Ou seja, pretendiam reforçar a fraude, contando com a colaboração de uma de suas vítimas. 



    Ainda afirmaram que os valores arrecadados com as notas falsas serviriam para financiar a campanha das eleições municipais seguintes. 



    Como apontado na sentença, ‘os vários atos praticados, bem como sua natureza e contexto, demonstram a voluntariedade e consciência da ação dos acionados, que, em conluio, emitiram notas fiscais referentes a serviços não prestados e deram início à execução das despesas até o efetivo desfalque do erário, restando caracterizado o dolo ensejador dos atos de improbidade imputados na exordial (fls. 2569)’. 



    Note-se que o método utilizado pelos apelantes é o da burocratização da improbidade. 



    Como descreveu o sociólogo Max Weber em seu livro Economia e Sociedade, a burocracia é uma forma eficiente de organização, mas que também leva a uma despersonificação das ações. 



    É o que ocorre no presente caso, em que cada um exerce uma função independente de modo a poder sustentar, nestes autos, não ter participação no quadro geral: um apenas emite as notas de empenho, outro, as insere no sistema, vem um terceiro que as paga e assim por diante. 



    Ninguém se responsabiliza pelo ato final o pagamento para ninguém sabe quem por serviços não prestados , que acontece como se fosse uma consequência natural do funcionamento da máquina municipal. 



    Todos tinham consciência do que ocorria, dividiam sala dentro da Administração Municipal e atuavam com objetivo declarado de obter recursos para a campanha eleitoral. Logo, nenhum reparo merece a bem lançada sentença condenatória” (fls. 11-13, e-doc. 514).



    O Desembargador relator do acórdão recorrido caracterizou de forma expressa a conduta da agravante e concluiu que “as apelantes Gisele e Natascha eram responsáveis pelo empenho das despesas e o fizeram, ambas, alternativamente, nos documentos de fls. 105/246. Nestes atos, as duas responsáveis pelo setor financeiro da Prefeitura reconheceram que o credor das despesas havia cumprido obrigações que evidentemente não cumpriu” (fl. 11, e-doc. 514).



    8. Como assentado no juízo de admissibilidade recursal, para divergir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem sobre a presença dos atos configuradores de improbidade administrativa e a caracterização do dolo, seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Leis ns. 8.429/1992 e 14.230/2021). 



    Na tentativa de infirmar a conclusão do acórdão recorrido, a agravante, no recurso, menciona de forma expressa as provas dos autos (fl. 6, e-doc. 526 e fl. 5, e-doc. 557). 



    A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Dispensa de licitação. matéria infraconstitucional. Reexame do conjunto fático-probatório. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que reformou parcialmente a sentença de procedência do pedido. 2. O STF já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. O Plenário desta Corte afastou a existência de repercussão geral da controvérsia relativa à suposta violação aos arts. 5º, II, XXXV, XXXVI, LIV E LV, da CF, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais (ARE 748.371-RG Tema nº 660). 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 6. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.464.533-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Presidente, Plenário, DJe 20.2.2024).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 5º, INCISO XLVI, 37, § 4º, E 102, INCISO I, ALÍNEA B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÕES SOBRE A NÃO CONFIGURAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE, DE AUSÊNCIA DE DOLO, DE GRADAÇÃO DAS SANÇÕES E DE APROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MATÉRIAS DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n. 803.568-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 20.2.2020).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Improbidade administrativa. Dispensa de licitação. 3. Prescrição da pretensão sancionatória. Caracterização do dolo dos agentes. 4. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. Precedentes. 5. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração de honorários” (ARE 1.154.908-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 1º.8.2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. ANÁLISE DA PRESENÇA DE INDÍCIOS DA PRÁTICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/1992. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.127.438-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 7.12.2018).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Improbidade. Prequestionamento. Afronta ao art. 93, IX, da CF. Não ocorrência. Tipificação. Individualização das condutas. Legislação infraconstitucional. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se admite o apelo extremo quando os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Inexiste violação do art. 93, inciso IX, da Constituição Federal, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. 3. Na hipótese houve expressa análise das condutas apontadas como ímprobas e enquadramento fundamentado nos tipos e sanções da Lei nº 8.429/92. 4. É inviável, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 5. Agravo regimental não provido. 6. Ausente a má-fé processual, não há que se aplicar o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil em virtude das disposições dos arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/85” (ARE n. 874.450-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 12.5.2017).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante. 



     9. Pelo exposto, nego provimento a este recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de setembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora