Tribunal: STF
Processo: MS 39737
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-18
Data de publicação: 2024-09-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. RESSARCIMENTO AO FUNDO CONSTITUCIONAL DO DISTRITO FEDERAL DOS VALORES DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS DE SERVIDORES. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. AUSÊNCIA DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO: MARCOS TEMPORAIS APLICÁVEIS. PRECEDENTES. ORDEM DENEGADA.



     



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado pelo Distrito Federal, em 23.5.2024, “para afastar a violação a direito líquido e certo decorrente de atos emanados do Tribunal de Contas da União” (fl. 1, e-doc. 1).



O caso



    2. O impetrante alega que “compete à União Federal, por intermédio de fundo próprio, organizar e manter as Forças de Segurança do Distrito Federal (Corpo de Bombeiros Militar, Polícia Civil e Polícia Militar), além de prestar auxílio financeiro para a execução de serviços públicos. Tendo presente esse específico comando constitucional, foi editada a lei federal n. 10.633/2002, que institui o Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF” (fl. 1, e-doc. 1).



    Assevera que “o referido fundo tem por escopo o auxílio financeiro prestado pela União a este ente distrital relativamente à organização e manutenção das Forças de Segurança locais e à execução de serviços públicos de saúde e educação (art. 1º). O valor anual para o FCDF à época foi fixado em R$ 2,9 bilhões, que deveriam ser corrigidos pela variação da receita corrente líquida da União (art. 2º). Tal montante deve ser entregue ao Distrito Federal sob a forma de duodécimos, até o dia 5 de cada mês (art. 4º)” (fl. 1, e-doc. 1).



    Argumenta que “o Tribunal de Contas da União tem realizado sucessivos trabalhos de auditoria no Fundo Constitucional do Distrito Federal. Variadas temáticas são objeto de fiscalização por aquela Corte e, algumas vezes, essas questões são reexaminadas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de demandas propostas pelo Distrito Federal” (fl. 1, e-doc. 1). 



    Ressalta que, “no contexto de toda essa controvérsia, emergiu um tema bastante específico, consistente na destinação das contribuições previdenciárias descontadas da remuneração dos Policiais e Bombeiros deste ente distrital. Ou seja, houve questionamentos sobre se tais valores deveriam ser destinados ao Distrito Federal, ao Fundo Constitucional do Distrito Federal ou à União Federal” (fl. 1, e-doc. 1). 



    Assinala que “a destinação dos valores de contribuição previdenciária ao Distrito Federal estava ocorrendo desde a instituição do FCDF em 2003 e foi chancelada por uma decisão proferida pelo próprio Tribunal de Contas da União. Por intermédio do Acórdão n. 1.316/2009, aquela Corte de Contas definiu que os valores de contribuição previdenciária descontados dos integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal pertencem a este ente federado, e não à União ou ao Fundo Constitucional (Processo n. 027.750/2006-9)” (fl. 1, e-doc. 1). 



    Realça que, “examinando pedido de reexame deduzido pela União Federal, o Tribunal de Contas da União acolheu o apelo e determinou que a contribuição previdenciária descontada das remunerações dos integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal (Policiais Militares, Bombeiros Militares e Policiais Civis), custeadas com recursos do FCDF, deveria ser destinada ao próprio Fundo Constitucional. No mesmo ato decisório, aquela Corte de Contas determinou a instituição de processo apartado para analisar-se o ressarcimento dos valores dessas mesmas contribuições que permaneceram com o Distrito Federal desde 2003” (fl. 2, e-doc. 1).



    Salienta que “o Distrito Federal opôs embargos de declaração, que foram acolhidos pelo Tribunal de Contas da União, para esclarecer que os valores de contribuição previdenciária aportados ao FCDF não poderiam ser deduzidos do montante anual repassado pela União Federal ao Fundo” (fl. 3, e-doc. 1).



    Sustenta que “foi instaurado um processo de acompanhamento pelo Tribunal de Contas da União (processo n. 021.435/2016-2), no âmbito do qual se buscou conferir cumprimento à determinação constante do item n. 9.4 do Acórdão n. 1.633/2016, nos seguintes termos: constituir processo apartado para analisar a viabilidade do ressarcimento ao FCDF, pelo Governo do Distrito Federal, dos valores das contribuições previdenciárias dos servidores e militares mencionados no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal, indevidamente repassados ao GDF, a partir de janeiro de 2003, diligenciando, para tanto, ao Ministério da Fazenda, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Procuradoria-Geral do Distrito Federal para que apresentem proposta e/ou estudos informando valores históricos, fundamentação dos acréscimos legais e valores corrigidos” (fl. 3, e-doc. 1).



    Enfatiza que, “no referido processo, instaurado para dar cumprimento ao item n. 9.4 do Acórdão n. 1.633/2016, o Tribunal de Contas da União determinou, então, que os órgãos competentes (Ministério da Economia e Advocacia-Geral da União) adotem as medidas administrativas e/ou judiciais necessárias para que ocorra a recomposição do FCDF pelo Distrito Federal, no montante aproximado de R$ 5,5 bilhões” (fl. 3, e-doc. 1).



    Pondera que “existe, neste momento, uma determinação emanada do Tribunal de Contas da União no sentido da adoção de providências para que ocorra a devolução, pelo Distrito Federal, dos valores de contribuição previdenciária descontados da remuneração dos integrantes das Forças de Segurança deste ente distrital. Tais montantes, relativos ao período compreendido entre janeiro/2003 e agosto/2016, devem ser ressarcidos ao FCDF. O seu montante ainda não foi apurado de forma integral e atualizada, mas se sabe que supera a quantia de R$ 5 bilhões” (fl. 4, e-doc. 1).



    Defende que “a pretensão deduzida nesta causa ampara-se nos seguintes fundamentos: (i) ocorreu, de forma inegável, o transcurso da prescrição neste caso; (ii) os postulados da segurança jurídica e da proteção à confiança conduzem ao reconhecimento de que inexiste a obrigação de ressarcimento objeto desta demanda; e (iii) revela-se necessária a preservação dos efeitos de uma situação fática consolidada” (fl. 4, e-doc. 1).



    Requer “medida liminar, para que se suspendam, até final julgamento da presente causa, as determinações emanadas do Tribunal de Contas da União (constantes do Acórdão n. 1.244/2020-Plenário e do Acórdão n. 382/2024-Plenário) relacionadas à obrigação de ressarcimento, em favor do FCDF, dos valores de contribuição previdenciária descontados da remuneração dos integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal entre 2003 e 2016” 
(fl. 16, e-doc. 1). 



    No mérito, pede “o acolhimento da pretensão mandamental deduzida pelo Distrito Federal na presente causa, para que sejam definitivamente desconstituídos o Acórdão n. 1.244/2020-Plenário e o Acórdão n. 382/2024- Plenário, ambos do Tribunal de Contas da União, reconhecendo-se a inexistência de obrigação deste ente distrital no sentido do ressarcimento, em favor do FCDF, dos valores de contribuição previdenciária descontados da remuneração dos integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal entre 2003 e 2016” 
(fl. 16, e-doc. 1).



    3. Em 7.6.2024, foram requisitadas informações à autoridade apontada coatora, prestadas nos termos da seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, para que sejam suspensas as determinações emanadas do Tribunal de Contas da União constantes do Acórdão n. 1.244/2020-Plenário e do Acórdão n. 382/2024-Plenário, relacionadas à obrigação de ressarcimento, em favor do Fundo Constitucional do Distrito Federal, dos valores de contribuição previdenciária descontados da remuneração dos integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal entre 2003 e 2016. 1. Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, a exigir a extinção do processo com fundamento no art. 23 da Lei 
n. 12.016/2009, c/c o art. 21, § 1º, do RISTF. O direito material de que trata o presente Mandado de Segurança foi definido por meio do Acórdão n. 1633/2016-Plenário, cujo trânsito em julgado operou-se em 2017. Logo, não é cabível sua discussão via Mandado de Segurança sob pena de violação do prazo decadencial de 120 dias. 2. Questões relativas à prescrição deveriam ter sido aventadas no âmbito do 
TC 027.750/2006-9, julgado por meio do Acórdão 1.633/2016-TCU-Plenário, o qual transitou em julgado em 2017. Não é cabível no presente Mandado de Segurança tratar de questões relativas ao mérito do TC 027.750/2006-9. Prescrição, à luz do inciso II do art. 487 do CPC, é matéria de mérito. 3. Inviável o reconhecimento de prescrição nos autos do TC 027.750/2006-9 por se referir a processo transitado em julgado antes da publicação da Resolução TCU 344/2022, em conformidade com o art. 18 daquele normativo. A revogação deste 
art. 18 por meio da Resolução-TCU 367/2024 não altera esse cenário eis que quando da prolação do Acórdão n. 382/2024-Plenário já havia transcorrido mais de 5 anos do trânsito em julgado do Acórdão 
n. 1.633/2016-TCU-Plenário. 4. Ao prolatar o Acórdão n. 1.633/2016-Plenário o Plenário deu a devida ponderação aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. A mudança de entendimento ocorrida com a prolação do Acórdão n. 1.633/2016- Plenário deu-se no campo da previsibilidade, do devido processo legal e do princípio do duplo grau de jurisdição. Não há falar, portanto, em violação aos princípios da segurança jurídica ou da proteção da confiança por parte do TCU. 5. Parecer pela extinção do Mandado de Segurança sem julgamento de mérito. Caso não acolhida a preliminar requer-se o indeferimento da medida liminar pedida, e, no mérito, a denegação da segurança” (fl. 1, e-doc. 15).



    4. Em 24.6.2024, a União requereu ingresso nesta ação mandamental (e-doc. 19).



    5. Em 27.6.2024, indeferi a medida liminar requerida pelo impetrante e admiti o ingresso da União neste mandado de segurança (e-doc. 21). 



    6. Em 17.9.2023, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE IMPÔS AO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL O RESSARCIMENTO, EM FAVOR DO FUNDO CONSTITUCIONAL, DOS VALORES DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA RECOLHIDOS DOS INTEGRANTES DAS FORÇAS DE SEGURANÇA ENTRE OS ANOS DE 2003 E 2016. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE E DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. INTEMPESTIVIDADE DA IMPETRAÇÃO. SUPERAÇÃO DO PRAZO DECADENCIAL DE 120 DIAS. MÉRITO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA QUE NÃO SE RECONHECE NA ESPÉCIE. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS INVOCADOS. ATO COATOR PROFERIDO EM SEDE DE RECURSO PREVISTO NO ORDENAMENTO JURÍDICO. AUSÊNCIA DE OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA EXTINÇÃO DO WRIT E, SUPERADA A PRELIMINAR, PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA” (e-doc. 25).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



Da decadência da impetração



    7. Em suas informações, o Tribunal de Contas da União alega “intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, a exigir a extinção do processo com fundamento no art. 23 da Lei 
n. 12.016/2009”, sob o argumento de que “o direito material de que trata o presente Mandado de Segurança foi definido por meio do Acórdão n. 1633/2016-Plenário, cujo trânsito em julgado operou-se em 2017”.



    Nos termos do art. 23 da Lei n. 12.016/2009, “o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado”. 



     



    Este Supremo Tribunal também consolidou jurisprudência de que o prazo inicial de cento e vinte dias para a impetração de mandado de segurança é contado da data em que o ato do Poder Público, formalmente publicado, revela-se apto a gerar efeitos lesivos no patrimônio de bens jurídicos do interessado. Nesse sentido, por exemplo:



    AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PARTICIPAÇÃO DA IMPETRANTE NO CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM QUE PROLATADA A DELIBERAÇÃO QUESTIONADA. DATA DA PUBLICAÇÃO DO ATO APONTADO COMO COATOR NO DIÁRIO OFICIAL QUE CORRESPONDE AO TERMO A QUO DO PRAZO DE 120 DIAS PREVISTO PARA O MANEJO DO REMÉDIO CONSTITUCIONAL. DECADÊNCIA CONFIGURADA. PRECEDENTES. 1. À luz dos precedentes desta Suprema Corte, o prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato praticado pelo TCU, em processo administrativo de que participou o interessado, tem seu termo a quo na publicação do ato apontado como coator na imprensa oficial. 2. Na espécie, como a impetrante participou da fase interna da tomada de contas especial, ocasião em que apresentou manifestações e constituiu advogados, conferindo-lhes poderes para atuar inclusive perante o Tribunal de Contas da União, a sua ciência, quanto ao ato impugnado, Acórdão nº 74/2006-TCU-Primeira Câmara, ocorreu quando da respectiva publicação na imprensa oficial, levada a efeito em 01.02.2006. 3. Nesse contexto, protocolado o presente writ em 03.11.2021, resta configurada a inobservância do prazo decadencial de 120 dias previsto para o manejo do remédio constitucional – art. 18 da Lei 1.533/1951, em previsão normativa, repetida no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, cuja constitucionalidade, assentada na Súmula 632/STF (‘É constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de mandado de segurança’), foi reafirmada por esta Casa ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.296. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (MS n. 38.296-ED-segundos-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 5.5.2022).



    “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o termo inicial do prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança consiste na data em que o ato do Poder Público, formalmente publicado, revela-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado, verbis:



    ‘IMPETRAÇÃO. PRAZO. TERMO INICIAL. DECADÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O termo inicial do prazo decadencial de 120 dias começa a fluir, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, 
revela-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. 2. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido.’ (MS 23.528 AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie)” (MS n. 35.776, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 27.8.2018).



     



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO.



    1. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado (art. 23 da Lei nº 12.016/2009).



    2. O presente writ aponta como ato coator o acórdão TCU 
nº 5.576/2018, do qual o impetrante fora notificado em julho de 2018. Não obstante, o referido acórdão refere-se à apreciação de pedido de reexame recebido pelo TCU como mera petição, em razão de seu descabimento.



    3. O prazo decadencial começou a correr em 12.04.2017, data da publicação do acórdão TCU nº 2.033/2017, que rejeitou os embargos de declaração opostos contra o acórdão TCU nº 5.056/2016, no qual se confirmou a condenação do impetrante em sede de recurso de reconsideração Assim, não há como afastar a decadência da impetração em 17.08.2018.



    4. Writ a que se nega seguimento” (MS n. 35.928, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 24.8.2018).



    8. Na espécie, apontam-se como atos coatores, os acórdãos 
ns. 1.244/2020 e 382/2024, prolatados pelo Plenário do Tribunal de Contas da União pelos quais se determinou “ao então Ministério da Economia, em conjunto com a Advocacia-Geral da União, que adotasse, no prazo de noventa dias após o fim da pandemia, as providências administrativas e judiciais necessárias a fim de ultimar o ressarcimento ao Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, pelo ora recorrente, dos valores das contribuições previdenciárias dos servidores civis e militares de que trata o art. 21, XIV, da Constituição Federal, indevidamente repassados ao recorrente e por ele retidos, no período de janeiro de 2003 a agosto de 2016”.



    Embora não esteja configurada a decadência da impetração quanto aos atos apontados coatores, as razões de pedir e o pedido formulado nesta ação mandamental não guardam relação com os acórdãos 
ns. 1.244/2020 e 382/2024 do Plenário do Tribunal de Contas da União.



    O que se pretende, na espécie, é o reconhecimento da “inexistência de obrigação deste ente distrital no sentido do ressarcimento, em favor do FCDF, dos valores de contribuição previdenciária descontados da remuneração dos integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal entre 2003 e 2016”, matéria que foi decidida pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão 1.633/2016-TCU-Plenário. Nesse sentido, confira-se trecho do voto do Ministro Aroldo Cezar, Relator do Pedido de Reexame naquele órgão de controle externo (Acórdão n. 382/2024):



    “Demais disso, o item 9.4 do Acórdão 1.633/2016-TCU-Plenário determinou a constituição de processo apartado, o que fora cumprido com a autuação do presente processo, com o fito de analisar a viabilidade do referido ressarcimento, diligenciando-se, para tanto, o Ministério da Fazenda, o Ministério do Planejamento e o Distrito Federal para que apresentassem proposta e/ou estudos informando valores históricos, fundamentação dos acréscimos legais e valores corrigidos.



    10. Da conjugação do item 9.4 do Acórdão 1.633/2016-TCU-Plenário com o fundamento exposto em seu Voto condutor, forçoso reconhecer que a obrigação de que o Distrito Federal deveria restituir ao FCDF os valores recolhidos indevidamente de 2003 a agosto de 2016 restou fixada naquele aresto, e não no acórdão ora recorrido. Este processo voltou-se exclusivamente a apurar junto à União e ao Distrito Federal qual o montante devido e de que forma o pagar. Conclui-se ser inviável a rediscussão, neste processo, quanto à obrigação do recorrente restituir os valores recolhidos indevidamente entre 2003 e 2016, por ser matéria transitada em julgado em processo diverso, sendo certo que o acórdão ora recorrido não constituiu ou reconheceu qualquer dever jurídico inédito ao recorrente.



    11. Vê-se que, em verdade, esta Corte de Contas agiu com extrema cautela, eis que buscou analisar neste processo, com participação do Distrito Federal, de que forma seria possível àquele ente federado ressarcir o FCDF, matéria essa já pacificada pelo Acórdão 1.633/2016-TCU-Plenário. Essa cautela se justifica pelo valor, que ultrapassa R$ 5 bilhões, e o impacto sobre as contas públicas distritais que adviria de eventual conversão do processo originário em tomada de contas especial e condenação do Distrito Federal em débito, com curto prazo para pagamento. Assim, há que se repelir alegações do recorrente de que seria inviável restituir referido montante, ante o impacto em suas contas públicas. Ora, o objeto deste processo era exatamente mitigar esse risco. Ao invés de cooperar e indicar alternativas para adimplir com sua obrigação sem comprometimento fiscal de tamanha monta, o recorrente optou por resistir à obrigação já constituída, ao invés de recorrer contra a deliberação desta Corte que a constituiu” (e-doc. 7, grifos nossos). 



    Idêntica conclusão foi alcançada pela Procuradoria-Geral da República ao afirmar que “não se pode considerar como ato coator o Acórdão nº 382/2024-TCU-Plenário, já que, como argumentado pelo próprio impetrante, o processo nº 021.435/2016-2 (que culminou na elaboração do Acórdão 
nº 382/2024) foi instaurado tão somente com a finalidade de ‘conferir cumprimento à determinação constante do item n. 9.4 do Acórdão n. 1.633/2016’ (fls. 3), este sim o ato que gerou efeitos na esfera jurídica do impetrante” 
(e-doc. 25).



    9. Consumada, na espécie vertente, a decadência da impetração, impõe-se o indeferimento da ação mandamental.



Prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário e da pretensão punitiva dos órgãos administrativos de controle – Precedentes do Supremo Tribunal Federal – Tema n. 899 da Repercussão Geral



    10. Ainda que o impetrante argumente que a questão referente à prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário também foi debatida nos Acórdãos ns. 1.244/2020 e 382/2024 do Plenário do Tribunal de Contas da União, melhor sorte não lhe assiste.



    Firmou-se no Supremo Tribunal Federal, no julgamento do tema da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário (Recurso Extraordinário n. 669.069 – Tema 666 da repercussão geral), a tese de ser “prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil” (RE n. 669.069, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe 28.4.2016).



    Na assentada em que se deu aquele julgamento, debateu-se sobre a pretensão de reparação de danos decorrentes de acidente de trânsito com veículo de propriedade da União, ajuizada mais de cinco anos antes do fato. Estabeleceu-se que os ilícitos cíveis, diferente dos ilícitos penais e administrativos, sujeitam-se a prazo prescricional.



    11. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 852.475 (Tema 897 da repercussão geral), a tese firmada foi a de que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa” (RE n. 852.475, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, Plenário, Dje 25.3.2019).



    Com fundamento no § 5º do art. 37 da Constituição da República, este Supremo Tribunal concluiu pela imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, desde que constatada pelo juízo competente a prática de ato doloso de improbidade administrativa. 



    12. Ao apreciar o Tema n. 899 da repercussão geral (Recurso Extraordinário n. 636.886, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020), este Supremo Tribunal assentou a tese de ser “prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas". 



    Naquele julgamento, analisou-se decisão do Tribunal de Contas da União pela qual condenado o ex-presidente da Associação Cultural Zumbi a restituir recursos provenientes de convênio firmado com o Ministério da Cultura. Concluiu-se, então, que as condições autorizativas do reconhecimento da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, nos termos assentados no Tema 897 da repercussão geral, não podem ser constatadas em julgamentos nos Tribunais de Contas, especialmente porque esses órgãos não detêm função jurisdicional, não se prestando seu desempenho à verificação da ocorrência de ato doloso de improbidade administrativa.



    Nos termos do acórdão publicado no Diário da Justiça eletrônico de 24.6.2020, prevaleceu o voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes, no sentido da aplicabilidade do prazo prescricional de cinco anos, previsto na Lei n. 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais), para a exigibilidade de título extrajudicial consubstanciado em decisões finais proferidas pelo Tribunal de Contas da União.



    Estes os principais fundamentos do voto condutor:



    “Em conclusão, nos termos das fundamentações e decisões Plenárias do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    Entendo que, as razões que levaram a maioria da CORTE a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no tema 897, não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que, nos termos do § 3º, do artigo 71 da CF, tem eficácia de título executivo; sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada nessas decisões; uma vez que, (a) a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa; (b) não há decisão judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo. (…)



    As exceções à prescritibilidade estão única e exclusivamente previstas na Constituição Federal, no campo punitivo penal, nos incisos XLII e XLIV do artigo 5º. (...)



    Não seria razoável que, considerando-se as mesmas condutas geradoras tanto de responsabilidade civil como, eventualmente, de responsabilidade penal, houvesse imprescritibilidade implícita de uma única sanção pela prática de um ilícito civil e não houvesse na esfera penal, que é de maior gravidade.



    Em face da segurança jurídica, portanto, nosso ordenamento jurídico afasta a imprescritibilidade das ações civis patrimoniais, quanto mais, na presente hipótese onde o título executivo foi formado perante a Corte de Contas, sem a realização do devido processo legal perante órgão do Poder Judiciário. (…)



    A questão principal, portanto, é o reconhecimento de que não há previsão constitucional expressa de imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. (…)



    A ressalva que permaneceu no § 5º do art. 37 da CF (ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento), mesmo após a retirada da expressão QUE SERÃO IMPRESCRITÍVEIS, teve por finalidade evitar, principalmente, uma anomia em relação à possibilidade de ressarcimento ao erário em face de responsabilização pela prática de eventuais atos ilícitos, enquanto ainda não tipificados pela lei exigida no § 4º do art. 37 da CF como atos de improbidade administrativa.



    A ressalva prevista no § 5º do art. 37 da CF não pretendeu estabelecer uma exceção implícita de imprescritibilidade, mas obrigar constitucionalmente a recepção das normas legais definidoras dos instrumentos processuais e dos prazos prescricionais para as ações de ressarcimento do erário, inclusive referentes a condutas ímprobas, mesmo antes da tipificação legal de elementares do denominado ato de improbidade (Decreto 20.910/1932, Lei 3.164/1957, Lei 3.502/1958, Lei 4.717/1965, Lei 7.347/1985, Decreto-Lei 2.300/1986); mantendo, dessa maneira, até a edição da futura lei e para todos os atos pretéritos, a ampla possibilidade de ajuizamentos de ações de ressarcimento” (voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes no julgamento do RE n. 636.886-RG, Plenário, DJe 24.6.2020, 
fls. 9-20).



    O Ministro Alexandre de Moraes concluiu:



    “(...) entendo que, no caso, não há que se falar em imprescritibilidade, aplicando-se, integralmente, o disposto no artigo 174 do Código Tributário Nacional c/c art. 40 da Lei 6.830/1980, que rege a Execução Fiscal e fixa em cinco anos, respectivamente, o prazo para a cobrança do crédito fiscal e para a declaração da prescrição intercorrente” (voto proferido pelo Ministro Alexandre de Moraes no julgamento do Recurso Extraordinário n. 636.886-RG, Plenário, DJe 24.6.2020, fl. 21).



    13. Embora a apreciação do Tema n. 899 tenha se limitado a assentar a prescrição quinquenal, nos termos da Lei n. 6.830/1980, a partir da formação definitiva do título executivo, que é a decisão final do Tribunal de Contas, aspectos referentes à prescrição intercorrente na formação do débito também foram objeto de manifestação no voto do Ministro Gilmar Mendes, no mesmo sentido da jurisprudência prevalecente neste Supremo Tribunal.



    O Ministro Gilmar Mendes explicitou os marcos interruptivos da prescrição quinquenal decorrentes da interpretação sistemática da legislação infraconstitucional sobre o exercício de ação punitiva pela Administração Pública federal (Lei n. 9.873/1999), da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei n. 8.443/1992), da Lei sobre Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), incluída a Lei de Execuções Fiscais (Lei n. 6.830/1980).



    Na linha da jurisprudência, concluiu pela: a) prescrição quinquenal entre a data da prestação de contas (voluntária) e o início da fase preliminar da tomada de contas, definido pela decisão pela qual se determina a citação ou a notificação do interessado ou responsável (art. 1º da Lei n. 9.873/1999 c/c inc. III do art. 23 da Lei n. 8.429/1992); 
b) interrupção da prescrição: b.1) pela decisão pela qual se determina a citação ou notificação do interessado ou responsável e por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato; b.2) pela decisão condenatória recorrível e por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória na Administração Pública federal (interpretação sistemática do art. 10 da Lei n. 8.443/1992 c/c 
art. 2º da Lei n. 9.873/1999, conforme o voto do Ministro Gilmar Mendes no julgamento do Recurso Extraordinário n. 636.886-RG, Plenário, DJe 24.6.2020).



    Este Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que os prazos prescricionais das pretensões punitiva e de ressarcimento do erário, nos órgãos de controle, são regidos pela Lei n. 9.873/1999. Nesse sentido, por exemplo, os recentes julgados da Primeira Turma deste Supremo Tribunal:



    “MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO DAS PRETENSÕES PUNITIVA E DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO: CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PRO