Tribunal: STF
Processo: ARE 1503113
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-30
Data de publicação: 2024-07-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Porto Alegre e Outro(a/s), em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul assim ementado:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. RESOLUÇÕES Nº 584/2022 E Nº 585/2022 DA MESA DIRETORA DA CÂMARA DE VEREADORES. REVISÃO GERAL ANUAL DOS SUBSÍDIOS DOS VEREADORES. AÇÃO POPULAR. CABIMENTO. SENTENÇA DE EXTINÇÃO REFORMADA. 1. A ação popular, nos termos do artigo 1º da Lei 4.717/65, visa à anulação ou à declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista e demais entidades ali referidas. 2. O artigo 5º, inc. LXXIII da Constituição Federal, assegura que "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência". 3. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 836 (ARE 824781), fixou a seguinte tese: "Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe". 4. A ação popular, de fato, não é meio adequado para a declaração de inconstitucionalidade de lei em tese, não podendo ser utilizada como sucedâneo de ação típica do controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de afronta à reserva de plenário do artigo 97 da Constituição Federal. 5. Para fins de julgamento do presente recurso, é importante ressaltar que esta Corte já admitiu o ajuizamento de ação popular contra "lei de efeitos concretos, que se equipara a ato administrativo" (Agravo de Instrumento nº 70081013096 e Apelação e Reexame Necessário nº 70065800716). 6. No caso dos autos, ainda que se trate de Resolução da Mesa da Câmara de Vereadores, é possível adotar-se a mesma conclusão da lei de efeitos concretos, uma vez que tal ato, ao autorizar a recomposição dos subsídios do Presidente e dos demais Vereadores da Câmara Municipal de Porto Alegre em 14,79%, é dotado de autoexecutoriedade, prescindindo da prática de qualquer outro ato administrativo para que a sua determinação opere efeitos imediatos 7. Precedente do Supremo Tribunal Federal admitindo o cabimento de ação popular em face de resolução legislativa, pois o ato normativo não é dotado de generalidade e abstração, possibilitado-se, ademais, que o exame de eventual desconformidade com a Constituição Federal seja aferida no exercício do controle difuso de constitucionalidade. 8. Hipótese em que na inicial não há pedido de inconstitucionalidade, seja das resoluções ou mesmo da Lei Municipal nº 12.790/2020, sequer por via transversa. Além do mais, as causas de pedir dos pedidos de anulação dos atos administrativos são mais abrangentes do que a mera hipótese reconhecida pela sentença, relativa à possível declaração de inconstitucionalidade, por inobservância dos artigos 29, VI, e 37, X, da CF. 9. Situação na qual a análise de eventual ilegalidade e inconstitucionalidade das Resoluções da Câmara de Vereadores pode se dar no âmbito da ação popular, por meio do controle difuso de constitucionalidade (incidenter tantum), tendo em vista que toda a fundamentação do demandante nesse sentido é a título de causa de pedir e não como o próprio pedido. 10. Recurso provido para reformar a sentença de extinção da ação, devendo os autos retornarem ao juízo de origem para regular prosseguimento. APELO PROVIDO.”  



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, LXXIII, 97, e 125, §2º, da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Da análise dos autos verifica-se a deficiência na fundamentação preliminar da repercussão geral, visto que não basta a simples afirmação genérica de que o tema possui repercussão geral ou a indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto nos arts. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil e 327, § 1º, do Regimento Interno do STF.  



    Na presente hipótese, a parte recorrente não demonstrou a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo.  



    A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que deficiência de fundamentação da preliminar acarreta a inadmissibilidade do recurso extraordinário, mesmo nos casos de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro processo. Nesse sentido: ARE 834.512-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 27.4.2016; ARE 820.902-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 28.8.2014; ARE 663.637-AgR-QO, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, DJe, 06.5.2013; RE 930.889-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe 02.5.2017; e RE 1.298.416-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 19.3.2021, cuja ementa transcrevo:    



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. A reversão do acórdão passa necessariamente pela revisão das provas constantes dos autos. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) desta Corte. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).”  



    Ainda que superado tal óbice, melhor sorte não teria o recurso, uma vez que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que “Não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe” (Tese 836 da repercussão geral), razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. Nesse sentido:



    “Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por entender que é condição da ação popular a demonstração de concomitante lesão ao patrimônio público material. Desnecessidade. Conteúdo do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal. Reafirmação de jurisprudência. Repercussão geral reconhecida. 1. O entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento de ação popular, é exigível a menção na exordial e a prova de prejuízo material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal. 2. A decisão objurgada ofende o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que tem como objetos a serem defendidos pelo cidadão, separadamente, qualquer ato lesivo ao patrimônio material público ou de entidade de que o Estado participe, ao patrimônio moral, ao cultural e ao histórico. 3. Agravo e recurso extraordinário providos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência.” (ARE 824781 RG, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe 09-10-2015)



    Noutro giro, não há falar em ofensa ao art. 97 da Carta Maior ou em contrariedade à Súmula Vinculante 10, porquanto não declarada, na hipótese, a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. Com efeito, a Corte de origem solveu a questão à luz das regras de hermenêutica no âmbito infraconstitucional, sem, portanto, declarar a incompatibilidade entre a Constituição Federal e a norma legal que se pretende ver incidir à espécie. Nesse sentido: RE 639.866-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 16.9.2011; AI 848.332-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 24.4.2012; ARE 1.047.530-AgR/MS, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe 19.12.2017, e ARE 964.753-AgR/CE, Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 10.02.2017, este assim ementado:  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCURSO PÚBLICO. MOMENTO DE COMPROVAÇÃO DO LIMITE DE IDADE MÁXIMO. DESÍDIA DA ADMINISTRAÇÃO. SÚMULA 279/STF. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que o limite de idade, quando regularmente fixado em lei e no edital de determinado concurso público, há de ser comprovado no momento da inscrição do certame. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não se aplica a restrição do art. 97 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido apenas interpreta legislação infraconstitucional, sem declarar sua inconstitucionalidade. 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    Por fim, a Corte de origem consignou que “não há pedido de inconstitucionalidade, seja das resoluções ou mesmo da Lei Municipal nº 12.790/2020, sequer por via transversa”, razão pela qual não se verifica a alegada violação do art. 102, § 2º, da Lei Maior, que trata da instituição, pelos Estados, de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual. Com efeito, a hipótese dos autos é diversa, já que eventual reconhecimento da inconstitucionalidade se daria mediante controle difuso de constitucionalidade, não através de de representação de inconstitucionalidade. Nesse sentido:



    “Reclamação. Decisão judicial que conheceu de ação popular, cujo objeto era a anulação de resolução legislativa pela qual foram criados cargos no âmbito da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Ação que reputava inconstitucional tal resolução. Possibilidade de eventual desconformidade com a Constituição Federal ser aferida no exercício do controle difuso de constitucionalidade. Ausência de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista não se tratar a resolução legislativa impugnada pela ação popular de ato normativo dotado de generalidade e abstração. Reclamação julgada improcedente.” (Rcl 664, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJ 21-06-2002)



    “RECLAMAÇÃO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO PREJUDICIAL – POSSIBILIDADE – INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina.” (Rcl 1898 ED, Relator Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe 06/08/2014) 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE EXERCÍCIO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INDEFERIMENTO DO REGISTRO DE APOSENTADORIAS CONCEDIDAS A SERVIDORES DETENTORES DO DIREITO AO RECEBIMENTO DO “BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA”, INSTITUÍDO PELA LEI 13.464/2017. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO PROCEDENTE. ORDEM CONCEDIDA. 1. A declaração incidental de inconstitucionalidade somente é permitida de maneira excepcional aos juízes e tribunais para o pleno exercício de suas funções jurisdicionais, devendo o magistrado garantir a supremacia das normas constitucionais ao solucionar de forma definitiva o caso concreto posto em juízo. Trata-se, portanto, de excepcionalidade concedida somente aos órgãos exercentes de função jurisdicional, aceita pelos mecanismos de freios e contrapesos existentes na separação de poderes e não extensível a qualquer outro órgão administrativo. [...] 3. CONCESSÃO DA ORDEM NO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO para determinar ao Tribunal de Contas da União que reaprecie os Acórdãos 2791/2018, 2792/2018, 2793/2018, 2794/2018, 2795/2018, 2796/2018, 3102/2018, 3103/2018 e 3104/2018, devendo proceder aos respectivos REGISTROS, desde que o único óbice aos registros das aposentadorias ou pensões seja a legitimidade do pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade, previsto na Lei Federal 13.464/2017.” (MS 35812, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 10-05-2021)  



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de julho de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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