Tribunal: STF
Processo: ADI 7347
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-09
Data de publicação: 2024-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB), tendo como objeto os arts. 1º e 5º da Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, os quais reinstituíram o voto de qualidade pró-Fisco no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF).



    Eis o teor dos dispositivos impugnados:



    “Art. 1º Na hipótese de empate na votação no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, o resultado do julgamento será proclamado na forma do disposto no § 9º do art. 25 do Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972.



(...)



    Art. 5º Fica revogado o art. 19-E da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002”.



    Aduziu o requerente que a revogação promovida pelo citado art. 5º enseja a restauração do § 9º do art. 25 do Decreto nº 70.235/72, na redação conferida pela Lei nº 11.941/09, a qual determinou que, no caso de empate nos julgamentos ocorridos no CARF ou na Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF), “os Presidentes da Turmas, que são sempre conselheiros representantes da Fazenda Nacional, ‘terão o voto de qualidade’”.



    Sustentou que os dispositivos questionados violaram os arts. 2º e 62, caput, da Constituição Federal bem como princípios estruturantes do Estatuto do Contribuinte.



    Sobre a alegada violação do art. 62 do texto constitucional, disse que a utilização de medida provisória só é possível se presente situação de relevância e urgência, e não por mera questão de conveniência. Entendeu que é “inadmissível e inconcebível falar em urgência para a revogação de uma norma que vigia há quase três anos” e que a medida provisória em referência foi editada “sob a justificativa de redução dos ‘prejuízos’ ocasionados pela regra então vigente”. Apontou que outro objetivo com a edição desse ato normativo foi “aumentar a arrecadação de tributos federais”.



    Afirmou o requerente, contudo, que a medida provisória em tela “não tem o condão de alcançar essas finalidades”. Indicou que a motivação do diploma “não especificou se os empates que ocasionaram os referidos cancelamentos decorreram do livre convencimento motivado dos conselheiros integrantes do órgão ou se, por algum motivo, seriam injustificáveis, como seria de rigor” (grifo no original). Asseverou também que a situação referida na exposição de motivos “decorreu da limitação dos julgamentos em razão da pandemia de COVID-19 e da paralisação dos servidores da Receita Federal do Brasil durante vários meses” (grifo no original).



    Destacou que o CARF tem a finalidade de controlar a legalidade dos atos administrativos tributários federais e que, mesmo com o uso do voto de qualidade, os valores não ingressarão imediatamente no caixa da União, em razão de os contribuintes buscarem o Judiciário, como ocorria sistematicamente no passado.



    Consignou que, no período no qual “vigorava o empate favorável ao contribuinte (14.04.2020 a 12.01.2023)[,] a arrecadação federal aumentou significativamente” e que menos de 2% dos casos julgados foram definidos por meio dessa sistemática. Declarou que “a dimensão econômica dos temas julgados não é motivo para que se modifique a disciplina dos empates”.



    Arguiu que o inconformismo do Governo quanto à possibilidade de derrota no caso de empate partiria “de uma espécie de ‘desconfiança’ em relação à idoneidade dos conselheiros indicados pelas entidades representativas da iniciativa privada e da sociedade civil, como se, na prática, eles atuassem no interesse destas” (grifo no original). Relembrou, contudo, que a missão do CARF é assegurar à sociedade imparcialidade e celeridade na solução dos litígios tributários.



    Na essência, defendeu não estar presente qualquer contexto que justifique a edição de medida provisória para versar sobre a matéria em referência. Sustentou também haver inconstitucionalidade formal por invasão de competência outorgada à lei complementar (art. 146, III, b, da Constituição Federal). Nesse contexto, indicou que o Código Tributário Nacional estipula o princípio in dubio pro contribuinte (art. 112), sendo que as normas questionadas teriam se utilizado de critério radicalmente distinto. Entendeu que o voto de qualidade pró-Fisco viola a isonomia e a proporcionalidade.



    A respeito da violação da separação dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal), anotou, resumidamente, que medida provisória não pode subverter vontade soberana do Congresso Nacional, não cabendo ao Presidente da República “legislar contra os interesses do povo declarados pelo Congresso Nacional sempre que entender que o seu interesse de momento foi prejudicado”.



    No tocante à ofensa aos princípios da legalidade e do devido processo legal (arts. 5º, caput e LIV; e 150, I, da Constituição Federal), registrou que o primeiro “somente permite a constituição do crédito tributário no caso de certeza sobre a ocorrência da hipótese de incidência prevista na lei”, sendo que, no caso de empate, há inequívoca dúvida. Nesse contexto, ainda mencionou o princípio da presunção de inocência. Disse também que “[é] diante da necessária unicidade da decisão colegiada, amparada pelo princípio do devido processo legal, que se pode dizer que o empate do órgão julgador configura, sim, uma ‘dúvida’”. 



    Em sede de medida cautelar, pediu que seja suspensa a eficácia dos dispositivos questionados para que seja aplicada a anterior regra prevista no art. 19-E da Lei nº 10.522/02, ou, subsidiariamente, que se determine que seja suspensa a proclamação dos resultados de julgamento dos casos em que haja empate na votação, até a manifestação do Plenário da Corte sobre a matéria ou a conversão em lei da medida provisória questionada.



    Acionei o rito do art. 10 da Lei nº 9.868/99.



    O Presidente da República prestou informações pelo descabimento do provimento liminar pleiteado e, no mérito, pela improcedência dos pedidos (doc. eletrônico nº 45).



    Por meio da petição nº 12.933/23, e-doc nº 49, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil peticionou nos autos, trazendo informações acerca de ocorrência de reuniões institucionais e de acordo sobre o tema e pedindo a concessão de medida cautelar em novos termos.



    Na sequência, determinei que o Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República se manifestassem no prazo comum de 48h.



    Em relação ao pedido de medida cautelar formulado na exordial, o Advogado-Geral da União, mediante a petição nº 14.075/23 (e-doc nº 52), se manifestou pelo indeferimento do pedido de medida cautelar. 



    Em relação ao pedido de medida cautelar formulado na petição nº 12.933/23, o Advogado-Geral da União substituto se manifestou (e-doc nº 65) louvando a proposta de solução conciliatória. Todavia, aduziu que, embora não tenha objeção jurídica ao conteúdo da proposta, “por deferência às atribuições constitucionais do Poder Legislativo, entende merecerem ser apreciadas pelas Casas Legislativas”. O Procurador-Geral da República, por seu turno, opinou pelo recebimento da petição nº 12.933/23 como aditamento à inicial e pelo indeferimento do pedido de medida cautelar (e-doc nº 82).



    Por meio da petição nº 21.919 (e-doc nº 90), o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil requereu a suspensão das pautas do CARF já publicadas e a determinação de que não fossem pautadas novas matérias até que o Congresso Nacional aprecie a MP nº 1.160/23 ou até que a medida cautelar da presente ação seja julgada pela Corte.



    O Advogado-Geral da União (e-doc nº 97) e o Procurador-Geral da República (e-doc nº 108) se manifestaram pelo indeferimento do pedido de suspensão dos julgamentos do CARF. Posteriormente, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil reiterou o pleito de liminar.



    É o breve relatório.



    Como visto, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade tendo como objeto os arts. 1º e 5º da Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, os quais reinstituíram o voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF).



    Verifica-se, contudo, que houve a perda superveniente do objeto da presente ação direta.



    Com efeito, a Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, teve seu prazo de vigência encerrado em 1º de junho de 2023, conforme Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 41, de 2023, não tendo sido convertida em lei.



    Eis o teor do ato declaratório em questão:



    “ATO DECLARATÓRIO DO PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL Nº 41, DE 2023



    O PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL, nos termos do parágrafo único do art. 14 da Resolução nº 1, de 2002-CN, faz saber que a Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, que ‘Dispõe sobre a proclamação do resultado do julgamento, na hipótese de empate na votação no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, e sobre a conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda e altera a Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, para dispor sobre o contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade’, teve seu prazo de vigência encerrado no dia 1º de junho de 20231”.



    Antes de prosseguir, registro que, também em 2023, foi editada a Lei nº 14.689/23, a qual reinstituiu o voto de qualidade no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). Ainda nesse contexto, anote-se que já há ação direta impugnando disposições dessa nova lei (ADI nº 7.548/DF, de relatoria do Ministro Edson Fachin).



    De acordo com a orientação da Corte, “[o] decurso do prazo constitucional previsto no art. 62, § 3º, da CF, sem deliberação pelo Congresso Nacional, importa na perda da eficácia da Medida Provisória e, consequentemente, no prejuízo da Ação Direta” (ADI nº 6.537/ED-AgR, Tribunal Pleno, Redator do acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 23/11/21). No mesmo sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA PROVISORIA N. 190/90 - PERDA DE EFICACIA POR FALTA DE APRECIAÇÃO OPORTUNA PELO CONGRESSO NACIONAL (CF, ART. 62, PARAGRAFO ÚNICO) - PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA. - A medida provisória constitui espécie normativa juridicamente instável. Esse ato estatal dispõe, em função das notas de transitoriedade e de precariedade que o qualificam, de eficácia temporal limitada, na medida em que, não convertido em lei, despoja-se, desde o momento de sua edição, da aptidão para inovar o ordenamento positivo. - A perda retroativa de eficácia jurídica da medida provisória ocorre tanto na hipótese de explicita rejeição do projeto de sua conversão em lei quanto no caso de ausência de deliberação parlamentar no prazo constitucional de trinta (30) dias. Uma vez cessada a vigência da medida provisória, pelo decurso ‘in albis’ do prazo constitucional, opera-se, ante a superveniente perda de objeto, a extinção anômala do processo de ação direta de inconstitucionalidade” (ADI nº 293-QO, Tribunal Pleno Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 18/6/93).



    Corroborando o entendimento: ADI nº 5.847/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 27/4/18; ADI nº 7.181/DF, de minha relatoria, DJe de 29/6/23.



    Ante o exposto, julgo prejudicada a presente ação direta.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de abril de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/Congresso/adc-41-mpv1.160.htm. Acesso em: 5 de abr de 2024.