Tribunal: STF
Processo: ARE 1494777
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-11
Data de publicação: 2024-06-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, ementado nos seguintes termos:  



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE SENTENÇA EXTRA PETITA. NÃO ACOLHIDA. CONDENAÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO COMO CONSEQUÊNCIA DA REPARAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. DESNECESSIDADE DE DOLO ESPECÍFICO. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. I. Em análise dos autos, verifica-se que a pretensão autoral cinge-se à verificação de cometimento de ato de improbidade administrativa. II. Compulsando-se os autos, constata-se que restou configurado o dolo do ato de improbidade administrativa quando o demandado não apresentou justificativa plausível e razoável em relação ao descumprimento de ordem judicial válida, apresentando simples alegação de discordância em relação aos fundamentos da decisão. III. O ato de improbidade descrito nos autos refere-se ao fato do apelante, na qualidade de Superintendente do IPM, haver descumprido ordem judicial proferida pelo juízo da 3ª Vara da Fazenda Pública dentro dos autos da ação 079964-85.8.06.0001, ato este, considerado ilegal. Na referida decisão, o magistrado de piso determinou que o Instituto de Previdência do Município de Fortaleza – IPM procedesse ao reconhecimento e provação da Fundação Instituto Integrado de Saúde no processo seletivo realizado IPM por meio do edital de Chamamento nº. 01/2019, bem como celebrasse o contrato de credenciamento, além de determinar o estabelecimento de cotas mensais de atendimento aos beneficiários do IPM. O magistrado determinou, ainda, a condenação da pena pecuniária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por dia a partir do 5º dia útil subsequente à devolução dos mandados aos autos devidamente cumpridos. Certo é que o referido descumprimento culminou na condenação no montante de R$ 515.000,00 (quinhentos e quinze mil reais) à título de astreintes. IV. Certo é que, consoante ao entendimento do Superior Tribunal de Justiça e da doutrina nacional, para a configuração de ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da Administração Pública, não é necessária a comprovação de dolo específico, sendo suficiente a comprovação de dolo genérico: “Não se exige o dolo específico para a configuração de ato de improbidade administrativo descrito no art. 11 da LIA, sendo suficiente o ‘dolo genérico’, ou seja, a conduta consciente e voluntária do agente voltada à realização dos elementos objetivos que compõem os atos de improbidade.”. V. No que tange à alegação de ser referida decisão a quo extra petita em face da condenação exarada pelo magistrado pelo magistrado de piso ao ressarcimento integral do dano ao erário, está não merece prosperar. Isso porque, em que pese não haver sido formulado pedido específico pelo parquet, entende-se que o pleito autora, in casu, deverá ser interpretado em sua integralidade em face da utilização do método lógico-sistemático de hermenêutica, visto que a jurisprudência do STJ é pacífica no que diz respeito à aplicação das penalidades quando caracterizado o prejuízo ao erário. Em casos como o dos autos, o ressarcimento não será considerado uma sanção, mas apenas uma consequência imediata e necessária de reparação do ato ímprobo, não configurando, portanto, uma penalidade. VI. Recurso conhecido e improvido. Sentença mantida” (eDOC 41 – ID: 1c564a4a, p. 1-2)  



    Na origem, trata-se de ação civil de improbidade administrativa movida contra atos de Mário Mamede Filho que, na qualidade de Superintendente, teria descumprido ordem judicial, com fundamento no art. 11, II, da Lei nº 8.429/1992. 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, LIV e LV; e 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a ausência de comprovação do dolo do agente público em descumprir com a decisão judicial.



    Alega-se que não há nenhuma prova documental, pericial ou testemunhal que apresente conduta do recorrente no sentido de agir para fins de descumprimento da ordem judicial em debate, e mais ainda, é completamente inexistente, sem sequer notícia ou indício dos autos, a não ser por mera afirmação da outra parte interessada – FUNDAÇÃO INSTITUTO INTEGRADO DE SAÚDE – e do órgão acusador, a existência de “uma perseguição” por parte do recorrente a Fundação e/ou a algum de seus dirigentes, sendo completamente esdrúxula aos autos esta imputação feita ao recorrente (eDOC 63 – ID: d94da6ad, p. 6-7).



    Afirma-se, ainda, não ter oferecido qualquer resistência ao cumprimento da decisão judicial. Aduz-se que [e]m nenhum momento, se vê na presente ação qualquer outra manifestação de conduta, seja formal ou informal, seja documental ou testemunhal, relatando atitude diversa por parte do recorrente que não seja a de cumprir o determinado pela Justiça(eDOC 63 – ID: d94da6ad, p. 6-7).



    Argumenta-se que não se desincumbiu o Ministério Público Estadual, quando de seu Procedimento Administrativo nº 11.218/2010-2, que deu base a presente ação judicial, de averiguar a minúcia dos fatos em debate, contentando-se com a mera superficialidade da acusação por parte da Fundação Instituto Integrado de Saúde, acusação desprovida de qualquer prova – que transparecia ser o recorrente responsável por uma possível não execução incompleta da ordem judicial emanada da 3ª Vara da Fazenda Pública de Fortaleza, o que de fato não ocorreu (eDOC 63 – ID: d94da6ad, p. 14-15).



    Requer-se, ao fim, a reforma do acórdão do Tribunal de origem, para julgar improcedentes os pedidos da inicial.



    É o relatório.



    Decido. 



    Com razão o recorrente.



    Extrai-se dos autos, inicialmente, que o Ministério Público do Estado do Ceará ofereceu ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em desfavor do recorrente visando a sua condenação pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, II, da Lei nº 8.429/1992 (eDOC 3 - ID: f23be8d7).



    Em primeiro grau de jurisdição, a demanda foi julgada procedente no particular para condenar o agravante como incurso na conduta então positivada no art. 11, II, da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções do art. 12, II, da mesma lei (eDOC 24 - ID: e70a7260).



    Em segundo grau de jurisdição, o Tribunal de Justiça do Ceará negou provimento à apelação interposta (eDOC 41 - ID: 1c564a4a).



    Antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, contudo, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se:   



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original:  



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições,e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;



    IV - negar publicidade aos atos oficiais;



    V - frustrar a licitude de concurso público;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso)   



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021:  



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente” (grifo nosso)  



    Como se percebe, a nova legislação alterou o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei nº 8.429/1992, art. 11).



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que:  



    “O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade.



    Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo.



    A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11.



    Na legislação anterior, constituía ato de improbidade “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo”. Agora, a ação reprovada consiste em “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado”.



    Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública.



    Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta. (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52)” (grifo nosso)  



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11, da Lei nº8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado, sendo que tal lesão não necessita da comprovação de enriquecimento ilícito ou do dano ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Lado outro, não há qualquer impedimento para que eventuais sentenças cujos recursos contra elas interpostos ainda se encontrem pendentes de julgamento sejam afetadas pelas alterações.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem reconheceu a prática de ato de improbidade, com fundamento no art. 11, II, da Lei nº 8.429/1992, consistente na conduta dolosa de descumprir com decisão judicial. Ato contínuo, condenou o recorrente nas sanções do art. 12, II, da lei mencionada. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Inicialmente, passo à análise da questão que aufere se o demandado cometeu, de fato, o ato de improbidade administrativa. Isso porque, alega este não ter empreendido conduta dolosa objetivando o descumprimento de decisão judicial.



    Consoante ao exposto nos autos, constata-se que fora configurado o dolo do ato de improbidade administrativa quando o demandado não apresentou justificativa plausível e razoável em relação ao descumprimento de ordem judicial válida, apresentando simples alegação de discordância em relação aos fundamentos da decisão.



    Consoante ao entendimento do Superior Tribunal de Justiça e da doutrina nacional, para a configuração do ato de improbidade administrativa que atente contra os princípios da Administração Pública não é necessária a comprovação de dolo específico, sendo suficiente a comprovação de dolo genérico (...)” (eDOC 41 – ID: 1c564a4a, p. 4)  



    Dessa forma, considerando-se a ratio decidendi do Tema 1.199, notadamente quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, tem-se como perfeitamente aplicável ao presente feito as novas disposições da Lei nº 8.429/1992.



    Isso porque a redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade com fundamento no inciso II do dispositivo, deve incidir imediatamente neste processo, com a redação atual, que não mais permite a condenação pela prática de ato previsto no dispositivo mencionado, em razão da sua revogação (II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício).



    Assim, considerando-se a aplicabilidade imediata da norma aos processos sem trânsito em julgado; que a condenação realizada pelo Tribunal de origem buscou fundamento unicamente em inciso revogado da Lei nº 8.429/1992; e não tendo sido narradas outras condutas que pudessem, eventualmente, subsumirem-se ao demais incisos ainda vigentes do art. 11, concluo pela impossibilidade da condenação pleiteada pelo Ministério Público, tendo em vista a ausência de fundamento legal para tanto.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará (eDOC 41 – ID: 1c564a4a), para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de junho de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente