Tribunal: STF
Processo: ARE 1476424
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-06
Data de publicação: 2024-02-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Goiás.



    Na origem, o GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS juizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Estadual 21.410, de 18 de maio de 2022, promulgada pela ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS, que concedeu perdão fiscal aos produtores rurais estaduais que não emitiram nota fiscal eletrônica na compra ou venda de gado em operações internas acompanhadas de Guia de Trânsito de Animal – GTA, até a data de sua publicação.



    Para tanto, alega a existência de vício formal, tendo em vista a ausência de realização de prévio estudo de impacto orçamentário e financeiro, exigido pelo art. 113, do ADCT da Constituição Federal, de reprodução obrigatória pelas Constituições Estaduais, bem como por ser anterior ao convênio do Conselho Nacional Fazendário (CONFAZ), mediante o qual os estados e o Distrito Federal autorizam a concessão de benefício fiscal referente ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), em ofensa aos arts. 104, da Constituição Estadual, 155, § 2º, XII, “g”, da CF/1988, e 8º, IX, da LC 159/2017. 



    Sustenta, ainda, que a remissão não poderia ocorrer em relação ao dever de cumprimento de obrigação acessória, sob pena de vulneração do art. 24, I, da CF/1988, que estabelece a competência da União para legislar sobre normas gerais de direito tributário.



    Ao final, requer seja julgada procedente a presente Ação Direta, com a declaração de inconstitucionalidade da integralidade da Lei estadual 21.410, de 18 de maio de 2022, com efeitos retroativos (ex tunc). 



    Eis o teor da Lei 21.410, de 18 de maio de 2022:



    “Art. 1° Ficam remidos os créditos tributários e não tributários da Receita Estadual e da Agência Goiana de Defesa Agropecuária — AGRODEFESA, inscritos ou não inscritos, ajuizados ou não ajuizados, cujos fatos geradores tenham ocorrido até a data de publicação desta Lei, independentemente do valor, decorridos do transporte de gado bovino desacompanhado de nota fiscal, embora acompanhado de Guia de Trânsito de Animal — GTA. 



    Art. 2° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás julgou procedente a Ação Direta, em acórdão assim ementado (fls. 8-9, Doc. 4):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 21.410/22. PRELIMINARES. NÃO CONHECIMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE REFLEXA. INOBSERVÂNCIA AO ARTIGO 10, DA LEI 9.868/99. 



    1- Eventual análise de normas infraconstitucionais para a aferição do respeito à competência não caracteriza ofensa reflexa à Constituição Estadual. Precedentes do STF. 



    2- Demonstrada a excepcional urgência para a concessão de cautelar, a fim de suspender a eficácia da lei impugnada, notadamente pela inobservância das exigências previstas no texto constitucional, Ato Das Disposições Constitucionais Transitórias e leis complementares, não há que se falar em nulidade por não ter sido o Presidente da Assembleia Legislativa intimado a apresentar manifestação prévia. Preliminares rejeitadas. 



    PERDÃO FISCAL CONCEDIDO AOS PRODUTORES RURAIS NÃO EMITENTES DE NOTA FISCAL ELETRÔNICA NA COMPRA OU VENDA DE GADO EM OPERAÇÕES INTERNAS ACOMPANHADAS DE GUIA DE TRÂNSITO DE ANIMAL – GTA. PEDIDO PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 



    3- É inconstitucional a lei de remissão dos créditos tributários e não tributários da Receita Estadual e da Agência Goiana de Defesa Agropecuária – AGRODEFESA, decorrentes do transporte de gado bovino desacompanhado de nota fiscal, embora acompanhado de Guia de Trânsito de Animal – GTA, sem anterior convênio celebrado entre os Estados e o Distrito Federal, no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), nem a realização de estimativa do impacto orçamentário-financeiro ao estado, em Regime de Recuperação Fiscal desde o mês de janeiro do ano passado, cuja renúncia de receitas pode superar o montante de R$ 436.000.000,00 (quatrocentos e trinta e seis milhões de reais), que enseja a modulação dos efeitos do acórdão (ex tunc), a partir da data da concessão da cautelar, tendo em vista as razões de segurança jurídica e do excepcional interesse social, à luz do princípio da boa-fé. 



    4- Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com modulação de efeitos ex tunc. Medida cautelar confirmada.”



    Opostos Embargos de Declaração pela parte autora, especificamente em relação à modulação dos efeitos do julgado (Doc. 6), foram rejeitados (Doc. 10).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 8), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS alega violação aos seguintes dispositivos constitucionais: (a) art. 102, I, “a”, já que “a questão supostamente constitucional arguida na petição inicial tratava apenas de inconstitucionalidade reflexa” (fl. 16, Doc. 8); e (b) art. 155, §2º, XII, “g”, pois, diferentemente do entendimento firmado no acórdão recorrido, o art. 155, §2º, XII, “g”, da CF/1988 e o art. 1° da Lei Complementar 24/75 “falam em isenções e incentivos fiscais. Todavia, o caso dos autos “não trata desse assunto, mas de remissão tributária (fl. 17, Doc. 8). (…) “Se assim é, como bem parece ser, não há necessidade de deliberação do CONFAZ a respeito de remissão, mas somente de incentivos fiscais outros” (fl. 18, Doc. 8). 



    Requer, ao final, o conhecimento e provimento do presente recurso pra reformar o acórdão recorrido, reconhecendo a constitucionalidade da norma impugnada.



    Em contrarrazões (Doc. 12), alega-se, preliminarmente, a inadmissibilidade do RE pois o acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência do STF a respeito da matéria. No mais, defende-se a inconstitucionalidade formal da norma impugnada “em razão da inexistência de estudo prévio de impacto orçamentário e financeiro, exigido pelo art. 113 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 (ADCT da CF/88), que consiste em norma de reprodução obrigatória pelas Constituições Estaduais; e, no que toca aos créditos tributários, pela inobservância da necessidade de prévio convênio no âmbito do Conselho Nacional Fazendário (CONFAZ) para a concessão de benefício fiscal referente ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), conforme art. 104 da Constituição do Estado de Goiás (CE/GO) que reproduz o art. 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição Federal (CF)” (fl. 6, Doc. 12).



    O Juízo de origem inadmitiu o RE mediante aplicação das Súmulas 279 e 280 do STF (Doc. 14).



    No Agravo (Doc. 16), a parte agravante defende a inaplicabilidade dos referidos óbices sumulares.



    É o relatório. Decido.



    Não assiste razão ao recorrente.



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (fl. 11, Doc. 8):



    “d) Da Repercussão Geral e da necessidade de reforma do julgado 



    Diz o artigo 102, §3°, da Constituição Federal` que "[n]o recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros". A repercussão geral caracteriza-se pela existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, politico, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo, nos termos do artigo 1.035, §1°, do Código de Processo Civil.” 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, foram os seguintes os fundamentos do acórdão recorrido para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual 21.410, de 18 de maio de 2022 (fls. 4-7, Doc. 4):



    “Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido cautelar, proposta pelo GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS, em face da Lei estadual 21.410, de 18 de maio de 2022, promulgada pela ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE GOIÁS, que concedeu perdão fiscal, até a data de sua publicação, aos produtores rurais estaduais que não emitiram nota fiscal eletrônica na compra ou venda de gado em operações internas acompanhadas de Guia de Trânsito de Animal – GTA, diante de alegado vício formal, à míngua da realização de estudo prévio de impacto orçamentário e financeiro, exigido pelo artigo 113, do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, cuja reprodução é obrigatória pelas Constituições Estaduais, e de anterior convênio, no âmbito do Conselho Nacional Fazendário (CONFAZ), mediante deliberação conjunta dos estados e do Distrito Federal, para a concessão de benefício fiscal referente ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), a teor dos artigos 104, da Constituição Estadual, 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, da Carta Magna, e 8º, inciso IX, da Lei complementar 159/17. 



    [...]



    Superadas as preambulares, passo ao exame do mérito. 



    Do mérito. 



    A norma indicada como inconstitucional contém a seguinte redação: 



    “Art. 1° Ficam remidos os créditos tributários e não tributários da Receita Estadual e da Agência Goiana de Defesa Agropecuária - AGRODEFESA, inscritos ou não inscritos, ajuizados ou não ajuizados, cujos fatos geradores tenham ocorrido até a data de publicação desta Lei, independentemente do valor, decorridos do transporte de gado bovino desacompanhado de nota fiscal, embora acompanhado de Guia de Trânsito de Animal - GTA. 



    Art. 2° Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”. 



    De acordo com os artigos 155, § 2º, inciso XII, “g”, da Constituição Federal, e 104, inciso II e § 2º, inciso X, “g”, da Constituição Estadual, cabe à lei complementar “regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados”. 



    A lei complementar federal 24/75 preceitua, no artigo 2º, que a concessão de benefícios fiscais de ICMS, tal como a remissão, não prescinde de anterior convênio celebrado pelos aludidos entes federativos, no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), com aprovação unânime dos representantes presentes. 



    Outrossim, consta no artigo 113, do ADCT, que “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”. 



    A lei complementar 101/2001 ou Lei de Responsabilidade Fiscal, quando trata da renúncia de receita, exige a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício de início da vigência da concessão do incentivo tributário e nos dois seguintes, o atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do artigo 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias ou o acompanhamento de medidas de compensação, no período mencionado anteriormente, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição, o que também não ocorreu. 



    Não se pode descurar, ainda, do ingresso do Estado de Goiás, em janeiro do ano passado, no Regime de Recuperação Fiscal (RRF), instituído pela Lei Complementar 159/17, cujo artigo 8º, inciso IX veda “a concessão, a prorrogação, a renovação ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, ressalvados os concedidos nos termos da alínea ‘g’ do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal”, ressalva, esta, concernente à deliberação unânime dos representantes dos Estados e do Distrito Federal, no âmbito do CONFAZ, desatendida como visto. 



    Por último, mas não menos importante, na ADI 5256507.85.2020.8.09.0000, este Tribunal deferiu a medida cautelar para suspender a eficácia do artigo 8º, da Lei estadual 20.723/20, com redação quase idêntica ao da norma telada, até o julgamento final, que a ratificou. A seguir, transcrevo a ementa assentada: 



    […]



    Ante o exposto, acolho o parecer ministerial de cúpula para julgar inconstitucional a Lei 21.410/2022, ratificando a medida cautelar aludida. De acordo com o artigo 27, da Lei 9868/99, tendo em vista as razões de segurança jurídica e do excepcional interesse social, à luz do princípio da boa-fé, os efeitos do acórdão (ex tunc) devem incidir a partir da data da concessão da liminar, qual seja, 25/01/2023, ante a noticiada renúncia de receitas de ordem superior a R$ 436.000.000,00 (quatrocentos e trinta e seis milhões de reais), atinentes aos 5.591 (cinco mil, quinhentos e noventa e um) processos administrativos tributários tratando dessa matéria, atualmente no estado, que ainda sofre os efeitos econômicos da pandemia de COVID-19.”



    Acerca da matéria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao apreciar o Tema 817, fixou a seguinte tese de julgamento: 



    “É constitucional a lei estadual ou distrital que, com amparo em convênio do CONFAZ, conceda remissão de créditos de ICMS oriundos de benefícios fiscais anteriormente julgados inconstitucionais.”



    Confira-se a ementa do julgado:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. ICMS. BENEFÍCIOS FISCAIS JULGADOS INCONSTITUCIONAIS. REMISSÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS PRECEDIDA DE CONVÊNIOS. POSSIBILIDADE. 



    1. Recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida para definir se é constitucional que os Estados e o Distrito Federal, com amparo em convênios do CONFAZ, concedam remissão de créditos de ICMS oriundos de benefícios fiscais declarados inconstitucionais.



    2. O ICMS é imposto de competência dos Estados e do DF, mas, devido a seu potencial lesivo ao pacto federativo, a Constituição determinou que cabe ao legislador complementar estabelecer a forma como são concedidos e revogados benefícios fiscais a ele relacionados, a fim de impedir a guerra fiscal. O legislador complementar, por sua vez, previu a obrigatoriedade de autorização do CONFAZ, mediante convênio, como pressuposto de validade da lei estadual de desoneração.



    3. No caso ora em julgamento, a lei distrital concedeu a remissão de créditos de ICMS devidamente autorizada por dois convênios do CONFAZ. Indevida, portanto, a intervenção desta Corte para limitar a autonomia dos entes quando eles atuam dentro das balizas constitucionais.



    4. A hipótese não se confunde com constitucionalização superveniente, uma vez que a lei distrital impugnada não convalidou as leis anteriormente julgadas inconstitucionais. O Distrito Federal apenas concedeu novo benefício fiscal amparado em convênios do CONFAZ.



    5. Desprovimento do recurso extraordinário, reconhecendo-se a constitucionalidade da Lei do Distrito Federal nº 4.732/2011, com a redação dada pela Lei nº 4.969/2012, com a fixação da seguinte tese: “é constitucional a lei estadual ou distrital que, com amparo em convênio do CONFAZ, conceda remissão de créditos de ICMS oriundos de benefícios fiscais anteriormente julgados inconstitucionais”. (RE 851421 / DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Dje de 14/3/2022, Tribunal Pleno)



    O acórdão recorrido observou o referido entendimento.



    No mesmo sentido:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. ICMS. AUSÊNCIA DE PRÉVIA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO NA CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL POR DECRETO ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO FIRMADO PELO PLENÁRIO DO SUPREMO AO JULGAR A ADI 3.702 E O RE 851.421. TEMA N. 817/RG. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. AUSÊNCIA. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 



    1. O acórdão recorrido está em conformidade com o decidido pelo Supremo na ADI 3.702, ministro Dias Toffoli, DJe de 30 de agosto de 2011, em que afirmou o diferimento de ICMS como benesse fiscal e condicionou a validade da concessão apenas com a prévia aprovação dos demais Estados-membros, em observância ao disposto no art. 155, § 2º, XII, “g”, da Carta Magna.



    2. A jurisprudência do Supremo foi ratificada por ocasião do exame do RE 851.421, Tema n. 817/RG, quando se fixou a seguinte tese de repercussão geral: “É constitucional a lei estadual ou distrital que, com amparo em convênio do CONFAZ, conceda remissão de créditos de ICMS oriundos de benefícios fiscais anteriormente julgados inconstitucionais”



    3. O Supremo – no julgamento do ARE 914.045, ministro Edson Fachin, Tema n. 856/RG – firmou entendimento no sentido de ser “desnecessária a submissão à regra da reserva de plenário quando a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário ou em Súmula deste Supremo Tribunal Federal”.



    4. Descabe a modulação dos efeitos da decisão, por não ter ocorrido mudança no entendimento do Supremo e ante a ausência de declaração de inconstitucionalidade de ato normativo, a revelar o não preenchimento dos requisitos do § 3º do art. 927 do Código de Processo Civil.



    5. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 6. Agravo interno desprovido.” (RE 1383572-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. NUNES MARQUES, DJe de 17/04/2023)



    Adite-se que o Juízo de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei 21.410/2022 do Estado de Goiás considerando também a ausência de prévio estudo de impacto orçamentário e financeiro, requisito estabelecido no artigo 113 do ADCT e na Lei de Responsabilidade Fiscal.



    No entanto, a parte recorrente não se insurgiu contra esse argumento. Assim, na hipótese, incide o óbice da Súmula 283/STF (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles), pois o recurso deixou incólume argumento apto por si só a sustentar o julgado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     Publique-se. 



    Brasília, 6 de fevereiro de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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