Tribunal: STF
Processo: ARE 1501078
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-17
Data de publicação: 2024-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE JURISDICIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. SEPARAÇÃO DOS PODERES. MÍNIMO EXISTENCIAL. RESERVA DO POSSÍVEL. IMPLANTAÇÃO DE REDE DE COLETA E TRATAMENTO DE ESGOTO EM SANTA LUZIA, NOVA FRIBURGO. INOCORRÊNCIA DE OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. IMPLANTAÇÃO PAULATINA DE ESTAÇÕES DE TRATAMENTO DE ESGOTO. CONFIRMAÇÃO DA SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA.



    1. Os precedentes do Supremo Tribunal Federal afirmam a possibilidade de implementação, em casos emergenciais, de políticas públicas pelo Poder Judiciário, isto quando verificada a omissão, inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais.



    2. Embora não seja absoluta, a discricionariedade administrativa permite a gestão organizada do erário, a partir da definição de cronogramas e diretrizes governamentais, e confere ao gestor público, consequentemente, autonomia para estabelecer as prioridades locais na implementação das políticas públicas, conjugando o mínimo existencial e a reserva do possível, por critérios justificáveis de conveniência e oportunidade.



    3. O Administrador público está inevitavelmente vinculado às previsões orçamentárias, não lhe sendo possível, a um só tempo e modo, sanar todas as necessidades locais, por mais legítimas que sejam, sem considerar os recursos disponíveis, geralmente escassos.



    4. Pela sua visão panorâmica dos problemas e necessidades locais (expertise e capacidade institucional), o gestor público reúne melhores condições de bem definir as prioridades e o plano de ação da política governamental, efetivando os direitos essenciais da população.



    5. Jurisprudência e doutrina sobre o tema.



    6. Desprovimento do recurso.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 1°, III, 2º, 5°, caput, 23, II, VI e IX, 30, V, 93, IX, 196 e 225, caput e parágrafos, da Constituição da República. Alega-se, em síntese, que a demanda tem por objetivo condenar os recorridos à execução do projeto de coleta, tratamento e descarte de esgoto em localidade situada na região municipal, [...] “tendo em vista que sua ausência implica graves danos à saúde, ao meio ambiente e ao bem-estar da comunidade local”.



    Informa-se, ainda, que, apesar de o acórdão recorrido reconhecer que os serviços vêm sendo implementados pela concessionária recorrida de forma paulatina, ainda que não na localidade objeto da ação civil pública, “[...] não há que se falar em ausência de inércia do Poder Público e da concessionária de serviços públicos, na medida em que o serviço foi concedido há mais de onze anos, ainda que tenha havido uma empresa antecessora, e até a data da propositura da ação apenas quatro estações de tratamento haviam sido instaladas.”.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Inicialmente, não se vislumbra a alegada violação do art. 93, IX, da Carta da República. O dispositivo exige que sejam fundamentadas, ainda que sucintamente, todas as decisões dos órgãos do Poder Judiciário, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de todas as alegações das partes, nem a correção dos fundamentos da decisão. No presente caso, o órgão julgador enfrentou as causas de pedir veiculadas pela parte, bem como motivou adequadamente sua decisão e solucionou a controvérsia aplicando o direito que entendeu pertinente na hipótese. Nesse sentido:



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral.” (AI 791.292-QO-RG/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário Virtual, DJe 13.8.2010). 



    Por seu turno, no julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, ao tempo em que foi permitida a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, esta Corte explicitou que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    Na presente hipótese, o Tribunal a quo decidiu a controvérsia com base nos seguintes fundamentos:



    “Por melhores que sejam as intenções, o Poder Judiciário somente pode interferir na implementação de políticas públicas excepcionalmente, na hipótese de deliberada e injustificável inércia, omissão ou morosidade da Administração, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes1 e - forçoso reconhecer - incursão no temerário “ativismo judicial”.



    Pela sua visão panorâmica dos problemas e necessidades locais (expertise e capacidade institucional), o gestor público reúne melhores condições de bem definir as prioridades e o plano de ação da política governamental, efetivando os direitos essenciais da população2.



    No caso dos autos, bem reconheceu a judiciosa sentença que:



    “fato público e notório que os serviços de captação e tratamento de esgotos estão progredindo nesta cidade, ainda que em velocidade inferior à esperada. Note-se que ao longo dos anos DIVERSAS Estações de Tratamento de Esgotos foram instaladas estrategicamente e segundo diretrizes fixadas pelo Poder Concedente. Desta forma, não há que se falar em completa INÉRCIA ou mesmo em DESINTERESSE por parte dos réus, mas sim em atuações pontuais e previamente analisadas de forma a maximizar os recursos e beneficiar o maior número de pessoas possível. Como já mencionado, a discricionariedade é uma prerrogativa que garante ao Administrador, mediante análise de conveniência e oportunidade, estabelecer qual é, no caso concreto, na medida que melhor atende aos anseios sociais. Desse modo, cabe ao Poder Executivo, e não ao Judiciário, decidir e eleger discricionariamente, atento às limitações e previsões orçamentárias, quais os locais de maior interesse coletivo e que deverão ser atendidos primordialmente pela ação administrativa. (...)



    Ademais, mas não menos importante, inúmeros imóveis dispõem de fossas adequadas não havendo, em relação a estes, contribuição significativa de dano ambiental. Diante de todo este quadro, e com as devidas vênias a entendimentos em contrário, entendo que não deve o Juiz, no seu exercício jurisdicional, substituir o Administrador em tal análise, sendo que intervenções pontuais e direcionadas podem acabar trazendo maiores prejuízos do que benefícios, na medida em que não permitem analisar a situação do serviço como um todo e nem verificar as localidades nos quais o fornecimento é mais premente. Não se olvide que a atuação do judiciário em matéria de políticas públicas deve ser extremamente cautelosa e deve levar em consideração que, a realidade da administração pública não é ideal a ponto de atender todas as demandas da sociedade, impondo-se a seleção de prioridades, em face da escassez de recursos públicos.”



    De fato, restou demonstrado que a localidade denominada Santa Luzia dista cerca de 4,2 quilômetros do centro do Município de Nova Friburgo, e constitui-se em local de baixa densidade populacional, com boa parte das construções existentes destinadas a casas de veraneio abastecidas com água potável e sem rede de coleta de esgotos (fls. 797).



    In casu, bem demonstrou-se que a concessionária Águas de Nova Friburgo vem implantando paulatinamente as estações de tratamento de esgoto, bem como os interceptores responsáveis pela coleta, tendo sido inauguradas, até a data da sentença, quatro Estações de Tratamento de Esgotos, quais sejam, Olaria, Centro, Conselheiro Paulino e Campo Coelho, resultando em um investimento aproximado de R$49.280.332,06.



    Neste contexto, impor à Administração a obrigação de realizar a obra pretendida pelo Ministério Público causará reflexo negativo no plano de expansão dos serviços públicos de saneamento básico do Município, causando desequilíbrio econômico-financeiro no contrato (fls. 576/583), cuja cláusula primeira estabelece a metodologia a ser seguida na implantação dos sistemas de interceptação e tratamento de esgoto sanitário, prevendo o processamento e tratamento de 472 l/s (quatrocentos e setenta e cinco litros por segundo) de rejeitos sanitários.



    Logo, inexiste qualquer inércia da Administração Pública Municipal e/ou da Concessionária em cumprir suas obrigações constitucionais e legais, vez que as obras estão sendo executadas de forma planejada e coordenada, considerando a necessidade de se alinhar a escassez de recursos com o atendimento das necessidades coletivas inadiáveis, a fim de não se acarretar mais prejuízos à população, notadamente no que tange ao alcance inicial das áreas de maior densidade demográfica e compatibilidade de custos.



    Em que pese a alegada morosidade na implementação da rede de captação e tratamento de esgoto na localidade de Santa Luzia, a interferência no cronograma previsto no Contrato de Concessão, nesse momento, implicaria em ingerência indevida no poder discricionário da Administração em planejar e executar, não justificando a intervenção excepcional do Poder Judiciário.”



    No caso, tal como explicitado no acórdão recorrido, o deferimento do pedido formulado na ação civil pública, além de consistir em medida executiva pontual, perpassa pela análise de mérito administrativo, o que não foi autorizado no julgamento do paradigma da Repercussão Geral referente ao Tema 698. Assim, a Administração Pública teria de realizar novo planejamento de suas atividades e, diante da finitude dos recursos públicos, deixaria de realizar gastos antes previstos para outras prioridades eventualmente até mais relevantes e urgentes.



    Impor ao Município de Nova Friburgo a implantação de estações de tratamento de esgoto, bem como os interceptores responsáveis pela coleta dos resíduos, com prazo certo, tão somente porque a questão foi judicializada, fere o princípio da isonomia em relação àquelas políticas públicas que não foram objeto de judicialização.



    As obrigações em questão somente podem ser dimensionadas quando considerada a situação de todas as áreas de atuação do Município, sob pena de precarização das condições estruturais daquelas que não foram beneficiadas pela decisão judicial. 



    Exigir que os entes públicos cumpram obrigações desta natureza de forma setorizada, pontual e específica não contribui para a gestão ambiental do país, independentemente das óbvias boas intenções. Pelo contrário, desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos recursos públicos.



    Entendo, portanto, que não cabe ao Poder Judiciário determinar que o Poder Executivo realize a implantação das estações de tratamento de esgoto e dos interceptores responsáveis pela coleta de resíduo, em determinado prazo, que pode não ser o possível tecnicamente e à luz das leis orçamentárias. 



    Demais disso, consta dos autos que “inexiste qualquer inércia da Administração Pública Municipal e/ou da Concessionária em cumprir suas obrigações constitucionais e legais, vez que as obras estão sendo executadas de forma planejada e coordenada, considerando a necessidade de se alinhar a escassez de recursos com o atendimento das necessidades coletivas inadiáveis, a fim de não se acarretar mais prejuízos à população, notadamente no que tange ao alcance inicial das áreas de maior densidade demográfica e compatibilidade de custos”, assim, eventual revisão da premissas adotadas no acórdão recorrido demandaria o revolvimento da moldura fática delineada, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SISTEMA DE ESGOTO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (ARE 1336514 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 07-10-2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 22.03.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. SANEAMENTO BÁSICO. IMPLANTAÇÃO DE REDES COLETORAS DE ESGOTO. APROVAÇÃO DE NOVOS LOTEAMENTOS. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. ADI 1.842. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERATIVOS. PRECEDENTES. 1. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, quanto à existência de omissão, no que diz respeito à fiscalização e responsabilidade imputada ao Município Recorrente, com vistas à implementação de políticas públicas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos (Súmula 279 do STF) e a análise de normas infraconstitucionais (Leis 6.766/79, 6.938/91 e 11.445/2007, Lei Complementar Municipal 3.439/2016 e NBR 7229 da ABNT), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por ser reflexa a alegada ofensa à Constituição Federal. 3. Ademais, esta Corte possui jurisprudência no sentido da competência comum dos entes federados na promoção de melhorias das condições de saneamento básico (ADI 1.842, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe 16.09.2013). 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1380897 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 15-08-2023)



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS.” (ARE 1389864 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 20-09-2022)



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Impossibilidade de reexame de legislação infraconstitucional e de fatos e provas dos autos. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O recurso extraordinário não se presta ao reexame da legislação infraconstitucional e de fatos e provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279 desta Corte. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. Agravo regimental não provido.” (AI 593676 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 10-04-2012)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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