Tribunal: STF
Processo: SL 1710
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-01
Data de publicação: 2024-04-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. pedido de suspensão de liminar. Inconstitucionalidade de cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa municipal. Prazo para cumprimento da decisão.



1.  Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que criou cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa do ente público requerente; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos.



2.  Risco de grave lesão à ordem pública. A reestruturação das ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional pode exigir a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores e à realização de concurso público de seleção. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público, em especial nas áreas da educação e saúde. Precedentes.



3. Pedido que se julga parcialmente procedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Guararema/SP, que impugna decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que declarou inconstitucionais dispositivos da legislação municipal e, consequentemente, invalidou a criação de cargos em comissão de “Assessor” e “Diretor” e de funções de confiança de “Diretor técnico”, “Encarregado técnico” e “Coordenador técnico”, distribuídos em vários órgãos da administração municipal.  



    2. Na origem, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo para impugnar dispositivos e expressões de leis do Município de Guararema. O requerente entende que as normas municipais são incompatíveis com a Constituição Estadual, sob o argumento de que houve a criação indevida de cargos comissionados e funções de confiança para exercer atribuições profissionais, burocráticas ou técnicas, que prescindem de relação de especial confiança.  



    3. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de expressões constantes dos anexos I, II e IV, todos da Lei nº 3.464/2022 do Município de Guararema. Confira-se a ementa do julgado:



    Ação Direta de Inconstitucionalidade - Município de Guararema - Lei Municipal n. 3.464, de 02 de março de 2022, que “Altera a Lei Municipal nº 3390, de 29 de dezembro de 2020, alterada pela Lei Municipal nº 3431, de 20 de outubro de 2021, que dispõe sobre a Estrutura de empregos, salários e carreiras da Prefeitura Municipal de Guararema e dá outras providências” - Não verificada inépcia da inicial - Ato normativo inconstitucional que já nasce maculado com o vício - Ação direta de inconstitucionalidade possui natureza declaratória - Não sujeição à preclusão consumativa - Expressões “Assessor I”, “Assessor II”, “Assessor Especial de Modernização e Sustentabilidade”, “Diretor de Recursos Humanos”, “Diretor de Gestão e Controle de Suprimentos”, “Diretor de Patrimônio”, “Diretor de Difusão, Fomento, Produção e Políticas Públicas de Cultura”, “Diretor de Ações Educacionais”, “Diretor de Políticas de Fomento ao Desenvolvimento Econômico”, “Diretor de Políticas Públicas de Fomento ao Esporte e Lazer”, “Diretor de Controle e Fluxo de Procedimentos”, “Diretor de Tecnologia da Informação”, “Diretor de Gestão e Planejamento em Tecnologia”, “Diretor de Obras e Infraestrutura”, “Diretor de Engenharia de Obras”, “Diretor de Controle de Contratos”, “Diretor de Defesa Civil”, “Diretor de Gestão Administrativa e Gerenciamento Financeiro”, “Diretor de Planejamento, Informação, Regulação e Auditoria”, “Diretor de Vigilância em Saúde”, “Diretor de Assistência e Promoção à Saúde”, “Diretor de Urgência e Emergência Hospitalar”, “Diretor de Monitoramento”, previstas no Anexo I e Anexo II, bem como das expressões “Diretor Técnico”, “Encarregado Técnico” e “Coordenador Técnico”, previstas no Anexo IV - Cargos de natureza técnica, burocrática e meramente administrativa - Ausência de caráter de função de confiança, chefia ou assessoramento a justificar o cargo em comissão - Contrariedade aos artigos 111, 115, inciso II e V e 155 da Constituição do Estado de São Paulo e 37, inciso II e V do Constituição Federal Tema 1.010 de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal - Precedentes deste Col. Órgão Especial - Modulação do julgado para que produza efeitos a partir de 120 dias contados do julgamento - Irrepetibilidade dos valores recebidos pelos ocupantes dos cargos em comento - Ação julgada procedente.



    4. Os efeitos da decisão foram modulados, concedendo-se o prazo de 120 dias, contados da data do julgamento, para que o Município adotasse as providências e readequações administrativas necessárias. Assegurou-se, ainda, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes desses cargos, tendo em conta que foi efetivamente prestado o serviço.  



    5. No pedido de suspensão, o Município de Guararema assevera que a “legislação questionada criou tanto cargos em comissão para acesso direto à administração pública municipal, [...] como funções de confiança destinadas aos servidores do quadro efetivo”. Sustenta que os cargos em comissão foram criados em conformidade com as teses fixadas por esta Corte nos temas nºs 1.010 e 670 da repercussão geral, tendo em conta que possuem atribuições de direção, chefia e assessoramento. Defende que o exercício dessas atribuições pressupõe a existência de relação de confiança com a autoridade nomeante. 



    6. Argumenta que a decisão impugnada gera risco de lesão à ordem pública, tendo em vista que pode acarretar a paralisação dos serviços públicos, já que atinge todos os seus cargos e funções de comando (120 postos de direção e assessoramento), deixando a Administração Pública, na linha de decisão, apenas com o Prefeito e Secretários Municipais. Ressalta que “as funções de confiança julgadas inconstitucionais são ocupadas, em sua grande maioria, por empregados das pastas de saúde e educação, as maiores da estrutura administrativa do Município de Guararema”. Afirma que o retorno de seus ocupantes aos cargos de origem pode causar “verdadeiro tumulto na rede de saúde e de ensino, especialmente em um período conturbado de início de ano eleitoral, início de ano letivo e o possível surto de dengue deflagrado pela saúde pública nacional”. Alega que o prazo de 120 dias, que se findará em 29.05.2024, é exíguo para o cumprimento do acórdão impugnado, tendo em conta que a reestruturação das carreiras e do sistema demanda não apenas a seleção por concurso público, mas também a realização de estudos técnicos, econômicos e financeiros e a aprovação de legislação pela Câmara Municipal. 



    7. O Ministério Público do Estado de São Paulo, requerente na demanda de origem, apresentou contestação. Afirma que a decisão impugnada reconheceu a desconformidade da legislação municipal com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, paradigma do tema nº 1.010 da repercussão geral. Alega que o prazo de modulação estabelecido é suficiente para a edição normativa necessária à reestruturação administrativa. Defende que não foi demonstrada a situação de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Sustenta que há “risco de dano inverso, consistente na manutenção de situação jurídica em desconformidade à ordem constitucional, inclusive com reflexos ao erário”. 



    8. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo parcial deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Criação de cargos em comissão por legislação municipal. Modulação de efeitos. Prazo de cento e vinte dias para a reorganização da estrutura funcional. Risco de lesão à ordem pública. Configuração. Parecer pelo parcial deferimento do pedido.  



    9. É o relatório. Decido.  



    10. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:  



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    11. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos art. 37, II e V, da Constituição.  



    12. Este Tribunal tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Guararema/SP para apresentar o pedido de suspensão, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tinha por objeto sua legislação.  



    13. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. 22.10.2015.



    14. Na hipótese em exame, a decisão que se busca suspender atinge cerca de 120 cargos em comissão e funções de confiança, que alcançam as mais diversas áreas da administração do Município requerente. Diante desse cenário, reconheço que a manutenção dos efeitos do acórdão impugnado tem potencial para causar grave lesão à ordem pública. Isso porque, para cumprir a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o Município precisará reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Essa tarefa pode exigir a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores e à realização de concurso público de seleção. Em tal cenário, o prazo concedido - 120 dias - é excessivamente curto para a adoção de todas essas providências, o que revela a existência de risco concreto de descontinuidade do serviço público, em especial nas áreas da educação e saúde. 



    15. O Plenário do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que tal prazo não é suficiente para a implementação de decisões com conteúdo semelhante. As decisões proferidas, com relação ao serviço de educação, levam em conta “as peculiaridades do ensino, que pressupõe[m] a continuidade das aulas e demais atividades durante o ano letivo, assim como o devido planejamento para o seguinte”. Confiram-se os seguintes precedentes, julgados sob a relatoria Minª. Rosa Weber, então Presidente: SL 1.613 MC-Ref, j. em 28.03.2023; SL 1.595, j. em 03.05.2023; SL 1.649, j. em 22.08.2023; SL 1.658 MC-Ref, j. em 04.09.2023.



    16. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida na ação direta de inconstitucionalidade nº 2219061-23.2023.8.26.0000, pelo período necessário à adoção das providências demandadas para o cumprimento da ordem ora impugnada, limitado a 12 (doze) meses, contados a partir da publicação desta decisão. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



Brasília, 1º de abril de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente