Tribunal: STF
Processo: ARE 1523007
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-25
Data de publicação: 2024-11-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.



    O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CREDENCIAMENTO. PRELIMINAR DE INDEFERIMENTO DA INICIAL. AUSÊNCIA DE DOCUMENTO ESSENCIAL À PROPOSITURA DA AÇÃO. VÍCIO SANADO. PREFACIAL REJEITADA. EDITAL DE CREDENCIAMENTO Nº 01/2019 DA SESAB. CONTRATAÇÃO DE PESSOAS JURÍDICAS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS EM CARÁTER COMPLEMENTAR AOS USUÁRIOS DO SUS. TESE DE INADEQUAÇÃO DA MODALIDADE ESCOLHIDA AFASTADA. INVIABILIDADE DE COMPETIÇÃO. PROCEDIMENTO UTILIZADO PARA CONTRATAÇÃO DE TODOS OS INTERESSADOS QUE ATENDAM ÀS EXIGÊNCIAS EDITALÍCIAS. NECESSIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PRECEDENTES DO TCU. PARTICIPAÇÃO DE COOPERATIVAS. INVIABILIDADE. INTERMEDIAÇÃO ILÍCITA DE MÃO DE OBRA SUBORDINADA. VIOLAÇÃO AO ART. 5º DA LEI Nº. 12.690/2012. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE PREÇO REFERENCIAL RECHAÇADA. VALORES EXPRESSAMENTE ESPECIFICADOS NO EDITAL. ITEM 5 DA NORMA EDITALÍCIA. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA APRESENTAÇÃO DOS DOCUMENTOS DOS PROFISSIONAIS MÉDICOS. POSSIBILIDADE. QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA. REQUISITO NÃO EXIGÍVEL. OMISSÃO ILEGAL. INEXIQUIBILIDADE DOS PRAZOS. RETIFICAÇÃO POSTERIOR. INSURGÊNCIA AFASTADA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO DEMONSTRADO. NULIDADE DO CREDENCIAMENTO Nº 01/2019 CARACTERIZADA. SEGURANÇA CONCEDIDA.



    1. Trata-se de Mandado de Segurança (id.3847614) impetrado pela ANAS – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA AO CIDADÃO, nova denominação da ANPROTEC – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA E PROTEÇÃO AOS DIREITOS DO CIDADÃO em face de ato supostamente ilegal atribuído ao Secretário de Saúde do Estado da Bahia, apontado como Autoridade Coatora responsável pela abertura do Credenciamento nº 01/2019.



    2. Inicialmente, deve ser afastada a preliminar de indeferimento da inicial, ante a ausência de documento indispensável à propositura da ação – qual seja, o Estatuto da Associação/Impetrante –, haja vista tratar-se de vício sanável, tendo sua representação sido regularizada com a juntada dos atos constitutivos de id.4291582.



    3. No mérito, extrai-se dos autos que a Secretaria de Saúde do Estado da Bahia, por meio da Portaria nº. 236, de 11/06/2019, homologou o Edital de Credenciamento nº. 001/2019, tendo como objeto o credenciamento de pessoas jurídicas com vistas à prestação de serviços médicos, em caráter complementar, nas unidades de saúde de urgência/emergência, para atendimento aos usuários do Sistema Único de Saúde (id.3847710, fls. 01 e 06).



    4. Com efeito, o credenciamento é modalidade de contratação direta por inexigibilidade de licitação, prevista no art. 61 da Lei Estadual nº. 9.433/05, utilizada nos casos de inviabilidade de competição, quando, em razão da natureza do serviço a ser prestado e da impossibilidade prática de se estabelecer o confronto entre os interessados, o interesse público possa ser melhor atendido mediante a contratação do maior número possível de prestadores de serviço, hipótese em que a Administração procederá ao credenciamento de todos os interessados que atendam às condições estabelecidas. Trata-se de procedimento amplamente utilizado no âmbito do SUS, que tem como peculiaridades o preço pré-fixado e a diversidade de procedimentos e demanda superior à capacidade de oferta pelo Poder Público.



    5. No caso dos autos, não prospera a insurgência da Demandante de que o credenciamento não é procedimento adequado para a contratação, pois a inviabilidade de competição decorre da ausência de interesse da Administração em restringir o número de contratados. Outrossim, análise dos documentos juntados pelo Estado da Bahia (id.4121894), verifica-se que a SESAB realizou o credenciamento em questão por manifesta necessidade de reestruturação do modelo de prestação de serviços médicos em caráter complementar. Inclusive, a legalidade deste novo modelo de contratação pública fora objeto de Parecer Jurídico elaborado pela Procuradoria Geral do Estado (id. 4121894, fls.06/14 e id.4121896, fls.01/06 ), que concluiu pela adequação do credenciamento como instrumento de consecução do interesse público em relação à demanda administrativa.



    6. Por outro lado, merece acolhimento a alegação da Impetrante de que houve violação ao art. 5º, da Lei nº. 12.690/2012, pois embora não haver óbice à possibilidade de participação de cooperativas em procedimentos públicos, inclusive licitações, há vedação expressa da utilização das Cooperativas de Trabalho para intermediação de mão de obra subordinada. Acerca do tema, o Superior Tribunal de Justiça, bem como os tribunais estaduais, pacificaram o entendimento segundo o qual é inadmissível a participação das cooperativas em processo licitatório para contratação de mão de obra quando o labor, por sua natureza, demandar necessidade de estado de subordinação ante os prejuízos que podem advir para o patrimônio público.



    7. Outrossim, não se ignora a previsão contida no item XII-1 (Parte A – Preâmbulo), do Edital de credenciamento impugnado, por meio do qual se exige, como requisito para habilitação jurídica, que as cooperativas apresentem declaração de que os serviços seriam executados com autonomia pelos cooperados, de modo a não demandar relação de subordinação entre a Cooperativa e os Cooperados, nem entre a Administração e os Cooperados (id.3847710, fl.07 ). No entanto, a referida previsão, embora tenha adequado formalmente o Edital de Credenciamento à legislação aplicável, na prática, a natureza da atividade de prestação de serviços médicos aos usuários do SUS, por sua natureza, demanda subordinação jurídica entre os Cooperados e a Administração Pública.



    8. Registre-se que a Procuradoria de Justiça, no bojo da Ação Mandamental nº. 8013504- 58.2019.8.05.0000, pronunciou-se pela concessão da segurança, para fins de anulação deste mesmo Edital, tendo em vista a possibilidade de participação de cooperativa, aduzindo que “ pairam fortes indícios acerca da existência de subordinação do cooperado à administração pública. Nesse sentido, tratando-se o writ de uma medida destinada a assegurar direito líquido e certo, a participação de cooperativas em que haja vínculo de subordinação recomenda a concessão da segurança, visando preservar os princípios da transparência e moralidade do serviço público (id.7519733, daqueles autos).



    9. Oportuno ressaltar, ainda neste ponto, o recente ajuizamento da Ação Civil Pública nº. 8099101-21.2021.8.05.0001, por meio da qual o Ministério Público objetiva que seja determinada a substituição das pessoas jurídicas contratadas pelo Estado da Bahia através de credenciamento, por servidores concursados ou contratados através de REDA, por entender que tal conduta reiterada do Estado deu ensejo à denominada “pejotização de médicos”, na medida em que a Administração Pública vem fazendo prevalecer a atividade privada, em detrimento da realização de concurso público para o referido cargo, vez que o último fora realizado no ano de 2009.



    10. Não obstante a supramencionada demanda envolva impugnação mais abrangente quando comparada a destes autos, corrobora com o entendimento aqui firmado, no sentido da ilegalidade da participação das cooperativas no procedimento, haja vista a intermediação ilícita de mão de obra subordinada que vem sendo perpetrada pelo Estado da Bahia de forma reiterada.



    11. Assim, resta clara a nulidade do Credenciamento nº. 001/2019, da SESAB, no que se refere à participação de cooperativas no procedimento, impondo-se a sua nulidade, sem embargo do contexto social da pandemia do Covid-19, a qual não obstante ainda seja uma realidade, é fato notório a significativa redução na ocupação dos leitos clínicos e de Unidade de Terapia Intensiva (UTI), – que, na data de hoje encontra-se no percentual de 17% e 28%, respectivamente, conforme dados da Secretaria de Saúde do Estado –, e que não pode levar a perpetuação de tamanha ilegalidade.



    12. A Impetrante defende, ainda, a ilegalidade do Credenciamento, por não haver previsão editalícia acerca dos honorários médicos que prestarão os serviços a serem contratados. No entanto, se encontra especificado no Edital os valores a serem pagos para cada especialidade médica e procedimento, tendo, inclusive, o valor fixo e a parte variável daqueles procedimentos, consoante se extrai do item 5 da norma editalícia (id.4121902, fls.08/09), bem como da tabela de preços referencial, homologada pelo Secretário de Saúde, através da Portaria SESAB nº 369/2019 (id.5320822).



    13. Do mesmo modo, não merece acolhimento a insurgência da Impetrante no ponto em que sustenta a ilegalidade do Credenciamento n.º 01/2019, quanto à regra contida no item XII-3, “e”, do Edital, que exige a apresentação dos documentos pessoais de todos os profissionais que irão executar os serviços constantes no objeto do edital (id.3847710, fls.07/08). Isso porque, além de se tratar de requisito relativo à qualificação técnica (inscrição no órgão de classe e comprovação da especialidade médica), não há a alegada violação ao princípio da isonomia, pois não há, no credenciamento, competição entre os interessados para a escolha de um único vencedor, o que inclusive é o que torna a licitação inexigível.



    14. Oportuno registrar que a contratação direta, sem prévia licitação, não prescinde da apresentação dos documentos de habilitação que normalmente seriam exigidos na fase externa do procedimento. Inclusive, esta afirmação conduz ao acolhimento da alegação da Demandante, de nulidade do Edital, por não prever nenhuma exigência relativa à comprovação da capacidade econômico-financeira dos particulares que pretendem se credenciar.



    15. Decerto que a qualificação econômico-financeira é a demonstração de idoneidade da entidade contratada. Não se olvida que, haja vista a própria finalidade credenciamento, a desnecessidade de se estabelecer critérios extremamente rígidos quanto à capacidade financeira dos participantes, tal como nos procedimentos licitatórios. No entanto, a ausência de previsão de requisitos mínimos para o credenciamento das pessoas jurídicas neste ponto, torna o edital irregular e passível de nulidade, na medida em que a Administração Pública não poderá, de forma prévia, assegurar que estes possuem condição econômica de adimplir o contrato, de modo a evitar a interrupção do serviço ou a eventual responsabilização do Ente Público por encargos não saldados.



    16. Por fim, no tocante ao vício formal alegado, consistente na previsão editalícia de que o prazo para o recebimento da documentação se encerraria no dia 01/06/2019, antes mesmo daedição da Portaria que instituiu o processo de credenciamento, publicada em 12/06/2019, trata-se de equívoco material posteriormente corrigido, com a publicação da Errata no Diário Oficial do Estado da Bahia, em 17/06/2019, alterando-se a data inicial para recebimento da documentação (id.4121843, fls.04/05).



    17. Destarte, sem se descurar do contexto de crise sanitária que ainda se vivencia, mas em observância aos princípios da legalidade e da moralidade, os quais devem nortear a atuação da Administração Pública, e diante das irregularidades constatadas no referido Edital de Credenciamento nº. 01/2019, da SESAB – efetivado em data anterior à pandemia, é bom que se registre –, a sua nulidade é medida que se impõe.



    SEGURANÇA CONCEDIDA, para declarar a nulidade do procedimento de Credenciamento nº. 01/2019, da Secretaria de Saúde do Estado da Bahia, objeto deste writ.



    Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 2º, 37, XXI, 199, § 1º, da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, verifica-se a deficiência na fundamentação da repercussão geral. Não basta a simples afirmação genérica de que o tema tem repercussão geral; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto no artigo 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil e no artigo 327, § 1º, do Regimento Interno do STF.



    No caso, a parte recorrente não demonstrou a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.



    O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 06/09/2007, fixou o seguinte entendimento:



    “I. Questão de ordem. Recurso extraordinário, em matéria criminal e a exigência constitucional da repercussão geral. 



    (...)



    II. Recurso extraordinário: repercussão geral: juízo de admissibilidade: competência.



    1. Inclui-se no âmbito do juízo de admissibilidade - seja na origem, seja no Supremo Tribunal - verificar se o recorrente, em preliminar do recurso extraordinário, desenvolveu fundamentação especificamente voltada para a demonstração, no caso concreto, da existência de repercussão geral (C.Pr.Civil, art. 543-A, § 2º; RISTF, art. 327).



    2. Cuida-se de requisito formal, ônus do recorrente, que, se dele não se desincumbir, impede a análise da efetiva existência da repercussão geral, esta sim sujeita ‘à apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal’ (Art. 543-A, § 2º).



    III. Recurso extraordinário: exigência de demonstração, na petição do RE, da repercussão geral da questão constitucional: termo inicial.



    (...)



    4. Assim sendo, a exigência da demonstração formal e fundamentada, no recurso extraordinário, da repercussão geral das questões constitucionais discutidas só incide quando a intimação do acórdão recorrido tenha ocorrido a partir de 03 de maio de 2007, data da publicação da Emenda Regimental n. 21, de 30 de abril de 2007.” 



    Cabe ressaltar que a intimação do acórdão ora recorrido deu-se, no caso em exame, em data posterior à fixada no citado julgamento.



    Demais disso, cabe salientar que a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que é exigível a demonstração de repercussão geral, devidamente fundamentada, mesmo na hipótese da existência de repercussão geral presumida. Nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE PRELIMINAR. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I - Nos termos do art. 327, caput, do Regimento Interno do STF, com a redação dada pela Emenda Regimental 21/2007, os recursos que não apresentem preliminar de repercussão geral serão recusados. Exigência que também se aplica às hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes.



    II - Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE 791.424-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 18/11/2014).



    Citem-se, ainda, os seguintes julgados: RE nº 569.476/SC-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 25/04/2008; ARE nº 1.163.658/AP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 14/12/2018; ARE nº 1.138.998/PE-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 06/12/2018; ARE nº 1.166.618/ES-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 07/12/2018.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de novembro de 2024.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



Documento assinado digitalmente