Tribunal: STF
Processo: ADI 7025
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (Adepol/Brasil) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade, tendo por objeto os arts. 1º, parágrafo único; 3º, XI; e 10, XIII, XV, XVI, XX e parágrafo único, da Lei n. 17.170, de 24 de maio de 2012, do Estado do Paraná, que versa sobre o sistema remuneratório dos policiais civis.



    Afira ter legitimidade ativa como entidade de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX). Menciona a finalidade institucional voltada à defesa dos direitos e interesses das autoridades policiais e da polícia judiciária. Tem como configurada a pertinência temática, porquanto a norma impugnada dispõe sobre a remuneração de seus associados.



    Aponta violados os arts. 7º, IX, XIII e XVI, e 39, § 3º, da Constituição Federal, por meio dos quais assegurados aos servidores públicos os direitos a adicional noturno, limitação da jornada a 8 horas diárias e 44 semanais, bem assim remuneração do serviço extraordinário com acréscimo de ao menos 50% em relação ao normal.



    Assevera que a lei impugnada não prevê o pagamento de horas extras, de adicional noturno e de adicional por acúmulo de funções, tampouco limita a jornada dos policiais civis. 



    Evoca precedentes no sentido da viabilidade do acréscimo de parcelas à remuneração por subsídio (ADIs 5054 e 5114, ministra Cármen Lúcia; e ADI 4079, ministro Roberto Barroso.



    Refere-se ao direito dos policiais civis de receberem gratificação por tempo integral e dedicação exclusiva (Tide), além daquela por encargos especiais (art. 10 da lei impugnada). Assinala que essas verbas não remuneram as horas extras ou o acúmulo de funções, mas, sim, a periculosidade e as condições especiais de trabalho.



    Aduz ser inconstitucional a diária especial por atividade extraordinária voluntária (Deaev), na medida em que não remunera as horas extras. Argumenta que os policiais civis se veem compelidos a aceitar o exercício de atividade extraordinária por remuneração inferior à devida a título de horas extras.



    Realça que delegados de polícia acumulam funções em mais de uma comarca e o descumprimento habitual do limite da duração do trabalho.



    Requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia dos arts. 1º, parágrafo único; 3º, XI; e 10, XIII, XV, XVI, XX e parágrafo único, da Lei n. 17.170/2012 do Estado do Paraná, com a atribuição de interpretação conforme à Constituição, a fim de assentar-se que não são vedadas a limitação da carga horária de trabalho; a remuneração do trabalho noturno superior à do diurno; a remuneração do serviço extraordinário com adicional de ao menos 50%; e a remuneração adicional pelo acúmulo de funções.



    Pede, ao fim, a confirmação da cautelar, bem assim a declaração de inconstitucionalidade da diária especial por atividade extraordinária voluntária prevista no art. 3º, XI, da Lei n. 17.170/2012 do Estado do Paraná. Subsidiariamente, a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 1º, parágrafo único, e 3º da referida Lei.



    O Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Paraná afirma a higidez constitucional das normas. Defende que a adoção do regime de subsídio visa compensar as situações excepcionais, como o trabalho perigoso, noturno e extraordinário, inerente à carreira policial.



    O Governador do Estado do Paraná afirma a inviabilidade de cumulação de outras verbas remuneratórias com a percepção de subsídio. Assevera que as vantagens remuneratórias anteriormente recebidas foram incorporadas ao subsídio. Afirma que o desempenho das atividades em jornadas irregulares e durante plantões noturnos são inerentes ao regime da carreira. Postula a improcedência do pedido.



    O Advogado-Geral da União articula a ilegitimidade ativa da requerente, tendo em vista que a norma impugnada não se restringe ao sistema remuneratório da categoria dos delegados de polícia. No mérito, aponta a impossibilidade de acumulação do subsídio com outras verbas remuneratórias. Sustenta que as atividades prestadas não ostentam natureza extraordinária, levando em conta o regime especial de trabalho das categorias. Pondera incorporadas ao subsídio as gratificações pagas antes da alteração do regime remuneratório. Acresce inexistir previsão legal para pagamento das verbas pretendidas. Manifesta-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência.



    A Procuradoria-Geral da República alega a ilegitimidade ativa da proponente, por representar apenas uma fração das categorias atingidas pelas disposições impugnadas. Quanto ao mérito, aponta que a “Diária Especial por Atividade Extraordinária Voluntária” remunera o plantão realizado pelos integrantes da corporação e não se confunde com o pagamento de serviço extraordinário ou de adicional noturno. Opina pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência.



    2. Em que pesem os argumentos lançados na petição inicial, entendo ser caso de inadmissibilidade desta ação em virtude da ilegitimidade ativa da Associação dos Delegados de Polícia do Brasil (Adepol/Brasil).



    Tenho como encerrado, no art. 103 da Constituição de 1988, o rol de legitimados para propor a ação direta de inconstitucionalidade, no qual se incluem, por força do inciso IX, a confederação sindical e a entidade de classe de âmbito nacional.



    Cumpre ressaltar que a evolução jurisprudencial desta Corte, quanto à ampliação do acesso ao controle concentrado de constitucionalidade, refere-se à abrangência da expressão “entidade de classe de âmbito nacional”. 



    Ao interpretar o preceito, a jurisprudência do Supremo se firmou no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, o atendimento aos seguintes requisitos: (i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que implica representação em, pelo menos, nove unidades da Federação, por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei Orgânica dos Partidos Político. 



    Portanto, os interesses patrocinados pela organização devem ser homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. Além disso, a entidade deve estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, um bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014, e ADI 4.313, ministro Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015).



    Ora, a disposição impugnada repercute sobre a esfera jurídica de mais de uma classe, e a eventual procedência do pedido veiculado nesta ação atingirá indistintamente todos os sujeitos compreendidos no âmbito ou universo subjetivo de validade da norma declarada inconstitucional (ADI 3.843, ministro Cezar Peluso, DJe de 10 de abril de 2008; ADI 5.461 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 9 de setembro de 2019). 



    Por tal razão, não se afigura legítimo que uma associação representativa de apenas uma das classes atingidas impugne, pela via abstrata da ação direta, a norma cuja inconstitucionalidade produziria efeitos erga omnes. Observem a seguinte ementa:



    Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Não conhecimento da ação. Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME). Ilegitimidade ativa. Impugnação do sistema de previdência dos servidores militares do Estado do Pará. Entidade que não abrange a totalidade dos atuantes dos corpos militares estaduais, compostos de praças e oficiais. Precedentes. Agravo a que se nega provimento.



    (ADI n. 4.473 AgR, ministro Dias Toffoli, DJ de 1º de agosto de 2012 - grifei).



    Na espécie, a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil não representa a totalidade das carreiras da Polícia Civil. Além disso, a repercussão da alegada inconstitucionalidade – atinente à fixação da remuneração das carreiras mediante subsídio das carreiras de delegado de polícia e dos policiais civis, bem como a cumulatividade com outras verbas remuneratórias e eventual incorporação daquelas pagas na sistemática remuneratória anterior – não se restringe à esfera jurídica dos associados da autora.



     O Supremo já entendeu, em casos análogos, não possuir a Adepol/Brasil legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade, nos termos assim resumidos:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" - CF/88, ART. 103 — ROL TAXATIVO — ENTIDADE DE CLASSE — REPRESENTAÇÃO INSTITUCIONAL DE MERA FRAÇÃO DE DETERMINADA CATEGORIA FUNCIONAL — DESCARACTERIZAÇÃO DA AUTORA COMO ENTIDADE DE CLASSE — AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. RECURSO DE "AGRAVO REGIMENTAL" A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    [...]



    - Não se qualificam como entidades de classe, para fins de ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, aquelas que são constituídas por mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes.



    (ADI n. 1875 AgR, ministro Celso de Mello, DJe de 12 de dezembro de 2008)



    MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DA RESOLUÇÃO Nº 32, DE 09.12.97, DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, QUE REGULAMENTA O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA À CONSTITUIÇÃO (ARTS. 2º, 22, I, 24, XI, E 129, III, VI E VII), AO CÓDIGO DE PROCESSO PENAL (ARTS. 10, §§ 1º E 3º, 16 E 18) E À LEI COMPLEMENTAR Nº 75/93 (ARTS. 9º, I A IV, 38, IV, 57, I, A E E). PRELIMINAR: ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA AUTORA, POR NÃO REPRESENTAR UMA CLASSE, MAS UMA SUBCLASSE OU FRAÇÃO DE UMA CLASSE, PARA OS FINS DO ART. 103, IX, 2ª PARTE, DA CONSTITUIÇÃO. 



    1. Preliminar. A autora não representa uma entidade de classe, mas uma subclasse ou fração de uma classe, porque a associação não alberga uma categoria profissional no seu todo, quer considerada como a dos funcionários da Polícia Federal, quer considerada como a dos Delegados de Polícia, ainda que se lhe reconheça o âmbito nacional. Precedentes. 



    Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida por ilegitimidade ativa ad causam CF, art. 103, IX, segunda parte).



    (ADI n. 1806 QO, ministro Maurício Corrêa, DJ de 23 de outubro de 1998)



    No mesmo sentido concluiu esta Corte no julgamento da ADPF 750, ajuizada pela Adepol/Brasil em face de normas disciplinadoras de cassação de aposentadoria e disponibilidade contidas no estatuto dos servidores públicos civis do Estado de Pernambuco. 



    Na ocasião, o Plenário consignou que a entidade, a despeito de representar toda a classe dos delegados de polícia, não é juridicamente constituída para representar as diversas outras categorias do serviço público estadual, incluídos os demais quadros da política civil, como os agentes, escrivães e peritos. Confiram a ementa do julgado:



    AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA. ENTIDADE DE CLASSE QUE NÃO REPRESENTA AS DEMAIS CATEGORIAS DO SERVIÇO PÚBLICO ALCANÇADAS PELAS NORMAS IMPUGNADAS. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (ADPF 750 AgR, ministra Cármen Lúcia, DJe de 1 de dezembro de 2021)



    Não se trata de adotar-se, ou não, hermenêutica defensiva, a ensejar o efeito adverso de restringir o escopo de discussão nesta Corte de demandas e matérias envolvendo violação a direitos fundamentais. O papel do Supremo – assim como é a missão de toda corte constitucional ou suprema corte a que atribuída a jurisdição constitucional – é voltado à guarda do Texto Constitucional e à proteção dos direitos fundamentais e do processo democrático. Há de se atentar, portanto, para a opção política do legislador constituinte no tocante ao arranjo estabelecido para este Tribunal e para a jurisdição constitucional a partir das ações de controle concentrado. 



    Não se desconhece que o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a legitimidade da requerente para propor ação direta de inconstitucionalidade, a título exemplificativo, quando em jogo suposto tratamento discriminatório quanto ao teto salarial de delegados de polícia (ADI 3855, ministro Gilmar Mendes, DJe de 3 de dezembro de 2021) ou o deferimento, por magistrado, de diligências complementares no curso de inquérito policial (ADI 3904, de minha relatoria, DJe de 3 de fevereiro de 2022). 



    Nessa esteira, mostra-se salutar estabelecer relevante distinção. 



    Em que pese o caráter nacional da requerente, tendo em vista a representação em, pelo menos, nove unidades da federação, congregando como associados os delegados das Polícias Federal e Civis dos Estados e do Distrito Federal, a Adepol/Brasil não representa todos aqueles atingidos pelo quadro de inconstitucionalidade.



    Ora, a análise da procedência ou não do pedido leva em conta não só a categoria dos delegados de polícia do Paraná, mas também os subsídios pagos a todos os servidores públicos da Polícia Civil, a evidenciar o não cumprimento dos requisitos para a atuação como entidade de classe de âmbito nacional detentora de legitimidade para deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo.



    3. Do exposto, julgo extinta esta ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução do mérito, com fundamento nos arts. 4º da Lei n. 9.868/1999 e 21, § 1º, do Regimento Interno.



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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