Tribunal: STF
Processo: Rcl 63643
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-01
Data de publicação: 2024-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade2119923-20.2022.8.26.0000, por suposta violação ao decidido no ARE 878.911-RG (tema 917).



    O reclamante narra que o Prefeito do Município de Santo André/SP ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei Municipal 10.484/2022, que instituiu a carteira municipal de saúde da mulher.



    Relata que a mencionada ADI foi julgada procedente, por vício de iniciativa, para declarar a inconstitucionalidade do referido diploma municipal. Afirma que foi interposto recurso extraordinário pelo ora reclamante, o qual foi inadmitido, com fundamento na tese firmada pelo STF no julgamento do ARE 878.911-RG (tema 917). Prossegue aduzindo que foi interposto agravo interno, o qual foi desprovido.



    Salienta que “a Lei n° 10.484/2022, ao instituir a Carteira Municipal de Saúde da Mulher, com a compilação dos dados em um único documento, visou a facilitar o atendimento das mulheres em todas as unidades de saúde, pública e particular, municipal, estadual e federal, possibilitando a atenção integral à saúde das beneficiárias”. (eDOC 1, p. 4 - ID: ac1a075e)



    Sustenta que “a norma se mostra apta a propiciar o resultado almejado, contemplando mecanismos razoáveis, que dão suporte à efetivação da saúde da mulher, e proporcionais, já que não criam ônus financeiros ou dificuldades operacionais excessiva”. (eDOC 1, p. 76- ID: ac1a075e)



    Salienta que, se fosse, de fato, aplicado o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, seria caso de improcedência da citada ação direta de inconstitucionalidade.



    Por fim, requer a procedência da reclamação para cassar o ato reclamado.



    A Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André requer seu ingresso como terceira interessada (eDOC 18 - ID: c053c5e8).



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ora reclamado, prestou informações. (eDOC 36 - ID: 019d2895)



    Em contestação, o Prefeito do Município de Santo André defende o ato reclamado, ao fundamento de que a legislação em questão padece de vício de iniciativa. (eDOC 37 - ID: 5f4eead3)



    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado:



    “Reclamação constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2119923-20.2022.8.26.0000. Lei nº 10.484/2022 do município de Santo André. Iniciativa parlamentar, a qual instituiu a Carteira Municipal de Saúde da Mulher e dá outras providências. Alegação de interferência do Poder Legislativo em atos de planejamento, organização e gestão administrativa. Suposta violação à iniciativa privativa do Poder Executivo. ADI Estadual julgada procedente. Recurso Extraordinário interposto em face dessa decisão. Não seguimento do recurso, sob o fundamento de incidência do teor do Tema 917 da Repercussão Geral. Agravo Interno que manteve a decisão de não seguimento. Nestes autos, alegação do Reclamante de não incidência do Tema 917 da Repercussão Geral. Conteúdo da Lei nº 10.484/2022 cuja matéria não se sujeita à iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. Parecer pela procedência da Reclamação, para que seja dado seguimento ao RE, levando em conta os exatos limites da Tese de mérito do Tema 917/STF.” (eDOC 40 - ID: 57217c90)



    É o relatório.



      Decido.



    Inicialmente, rememoro que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, “l”, da CF/88). Nesse sentido, o novo Código de Processo Civil de 2015 estabelece o rol das hipóteses de cabimento da reclamação, nos termos a seguir:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…)” 



    O §4º do mesmo artigo prevê que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem. 



    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.



    Nesses termos, a reclamatória proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida somente será cabível quando presentes os seguintes pressupostos necessários e cumulativos, quais sejam: o esgotamento das instâncias ordinárias, com o julgamento do agravo interno interposto contra decisão do tribunal de origem que inadmite o recurso extraordinário com fundamento na sistemática da repercussão geral; e a plausibilidade da tese de erro na aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na repercussão geral pelo Juízo a quo, a indicar teratologia da decisão reclamada.



    No caso dos autos, entendo que restaram atendidos ambos os requisitos para o cabimento da reclamação, pois configurado o esgotamento das instâncias ordinárias e o equívoco na aplicação do tema 917 da repercussão geral pelo Tribunal de origem.



     Explico.



    Na inicial, o reclamante suscita violação ao entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no ARE 878.911-RG (tema 917), em que se assentou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.



    Eis a ementa do julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na ocasião, a Corte reafirmou sua jurisprudência, no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Logo, não se permite interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.



    No caso dos autos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido formulado na ADI para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10.484/2022, do Município de Santo André.



    Na ocasião, o Tribunal de origem assentou que “ao instituir carteira municipal de saúde para mulheres e estabelecer as informações que nela deverão ser registradas, os locais em que deverão estar disponíveis para preenchimento dos dados e retirada pelas pacientes, bem como o dever de solicitar sua apresentação para fins de novos procedimentos e acompanhamento dos procedimentos anteriores nas unidades de saúde, a lei impugnada não se limitou a estabelecer regras programáticas, genéricas e abstratas a serem adotadas pela Administração Municipal em matéria de saúde pública, mas, sim, delimitou sua forma e modo de agir e, dessa maneira, interferiu em atos de planejamento, organização e gestão administrativa, matéria cuja iniciativa legislativa é reservada exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo, violando os arts. 5º, 47, incisos II, XIV e XIX, alínea “a”, e 144 da Constituição Estadual.”(eDOC 12, p. 60 - ID: ab07dc09). Confira-se a ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI Nº 10.484/2022, DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, A QUAL INSTITUIU A CARTEIRA MUNICIPAL DE SAÚDE DA MULHER, DANDO OUTRAS PROVIDÊNCIAS LEI IMPUGNADA QUE NÃO SE LIMITOU A ESTABELECER REGRAS PROGRAMÁTICAS, GENÉRICAS E ABSTRATAS A SEREM ADOTADAS PELA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL EM MATÉRIA DE SAÚDE PÚBLICA, MAS, SIM, DELIMITOU SUA FORMA E MODO DE AGIR E, DESSA MANEIRA, INTERFERIU EM ATOS DE PLANEJAMENTO, ORGANIZAÇÃO E GESTÃO ADMINISTRATIVA, MATÉRIA CUJA INICIATIVA LEGISLATIVA É RESERVADA EXCLUSIVAMENTE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO VIOLAÇÃO DOS ARTS. 5º, 47, INCISOS II, XIV E XIX, ALÍNEA “A”, E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL PRECEDENTES DO ÓRGÃO ESPECIAL AÇÃO PROCEDENTE.” (eDOC 12, p. 57, ID: ab07dc09)



    Foi interposto recurso extraordinário em face da referida decisão, o qual teve o seguimento negado ao fundamento de que o acórdão recorrido estaria em consonância com o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, haja vista que configurada ingerência indevida nas atribuições de órgãos do Poder Executivo. (eDOC 12, p. 94-95 - ID: ab07dc09)



    Interposto agravo interno, este teve o provimento negado nos termos da seguinte ementa:



    “Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Artigo 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado – Agravo interno não provido.” (eDOC 10, p. 85 - ID: cb635aa6)



    Pois bem.



    Eis o teor do diploma impugnado:



    “Art. 1º Fica instituída, no município de Santo André, a Carteira Municipal de Saúde da Mulher, de expedição gratuita, que é um instrumento de registro de todas as informações relativas a doenças de que a mulher seja portadora, do seu tipo sanguíneo, bem como de todos os atendimentos e procedimentos a que tenha se submetido em estabelecimentos de saúde públicos ou privados no município de Santo André. 



    §1º A Carteira Municipal de Saúde da Mulher será expedida pelo Poder Executivo Municipal, e deverá estar disponível nas unidades de saúde para o preenchimento dos dados da paciente e retirada no momento do atendimento junto ao profissional de saúde atendente.  



    §2º Para os fins de atendimento, os mesmos serão todos anotados na Carteira, identificando-se a unidade de saúde e o profissional da rede pública ou privada executora da ação registrada.  



    §3º Em nenhuma hipótese serão consignados dados considerados sigilosos, segundo a ética médica.  



    Art. 2º As unidades municipais de saúde deverão solicitar de suas pacientes a apresentação da referida Carteira quando ocorrer à realização de novos procedimentos e acompanhamento dos anteriores. 



    Parágrafo único. A não apresentação da Carteira Municipal de Saúde da Mulher, em hipótese alguma, implicará na recusa de atendimento por parte dos estabelecimentos de saúde públicos ou privados às pacientes. 



    Art. 3º A instituição da Carteira Municipal de Saúde da Mulher e seus benefícios deverão ser amplamente divulgados ao público em geral e aos profissionais do serviço de saúde. 



    Art. 4º Deverá constar na Carteira Municipal de Saúde da Mulher, em local adequado, informações como endereço, telefone, e congêneres, relativas a órgãos que atuam no combate à violência contra a mulher, bem como informações básicas a respeito da Lei Maria da Penha (Lei nº 11.340, de 7 de Agosto de 2006). 



    Art. 5º As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário. 



    Art. 6º O Poder Executivo Municipal regulamentará a presente lei no que couber. 



    Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação”.



     Da leitura do citado diploma, percebe-se que não há qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração municipal, tampouco o regime jurídico de seus servidores. Desse modo, não se vislumbra qualquer ingerência do Poder Legislativo nas matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.



    Como já mencionado anteriormente, as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, previstas no art. 61, §1º, da Constituição Federal, devem ser interpretadas de forma restritiva, a fim de preservar a autonomia do Poder Legislativo e garantir que este possa exercer plenamente suas funções constitucionais.



    Nesse sentido, confira-se trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “Assim, a Lei municipal ora questionada, ao criar instrumento capaz de condensar informações relativas aos atendimentos das mulheres na rede pública e privada de saúde municipal, além de otimizar a prestação do serviço público de saúde dessa parcela da população local, permite que as destinatárias da referida política tenham consigo todos os dados atinentes a tais atendimentos. Referido diploma estabelece, em verdade, política pública concretizadora do direito fundamental à saúde, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício (art. 6º da Constituição Federal e art. 1º da Lei 8.080/90). E conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não usurpa iniciativa reservada ao chefe do Executivo lei de iniciativa parlamentar que se limita a explicitar o conteúdo de direito fundamental previsto na Constituição.



    (...)



    Não tratando, a Lei n° 10.484/2022 do município de Santo André, do regime jurídico de servidores públicos, nem causando impactos concretos em questões sensíveis à organização do Poder Executivo, de rigor a procedência da Reclamação no sentido de ver reconhecida a aplicação indevida do teor do Tema 917 desse Supremo pela Câmara Especial de Presidentes dos Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo”. (eDOC 40, p. 6-7 - ID: 57217c900)



    Logo, verifica-se que o ato reclamado equivocou-se ao assentar que o acórdão recorrido estaria em conformidade com o tema 917 da repercussão geral, tendo em vista tratar-se de hipótese alheia às fixadas em seu julgamento.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 1273372 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 1.6.2023)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (ARE 1462680 AgR, Rel. Min. CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 29.2.2024)



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE APLICAÇÃO INDEVIDA DO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA. INSTITUIÇÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL PARA A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Não ofende a tese fixada por esta CORTE, no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, decisão proferida no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública. 2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL se firmou no sentido de que “a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente” (RE 1.279.725, Rel. Min. NUNES MARQUES, Redator para o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Plenário, DJe de 05/06/2023). 3. Agravo Interno a que se NEGA PROVIMENTO”. (Rcl 61707 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 18.3.2024; grifo nosso)



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, que seja realizado novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, com observância aos termos explicitados na presente decisão.



     



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente