Tribunal: STF
Processo: RE 1413026
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-29
Data de publicação: 2024-01-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



     



    “Mandado de injunção. Omissão legislativa. Inexistência. Legitimidade.



    1 - A Câmara Legislativa do Distrito Federal não é parte legítima para responder a mandado de injunção em que se pretende suprir omissão legislativa quanto à regulamentação do benefício especial a servidores que aderirem ao RPC. A competência para iniciativa de lei sobre a matéria é privativa do governador (art. 71, § 1º, II, da LODF).



    2 - Não há omissão legislativa quando inexiste dever constitucional de legislar, sobretudo se a norma regulamentadora já existente trata do tema.



    3 - Disciplina legislativa que não contempla interesses dos beneficiados pela norma não significa omissão a ser sanada por meio de mandado de injunção.



    4 - Ordem denegada.” (e-doc. 8).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, os recorrentes apontam violação aos arts. 6º e 40, §§ 14 e 16, ambos da Constituição da República. Argumentam ter havido omissão parcial na edição da Lei Complementar distrital nº 932, de 2017, por não ter a norma que regulamentou o art. 40, §§ 14 e 16, da CRFB disciplinado acerca das regras aplicáveis aos servidores que ingressaram no serviço público antes da instituição do regime de previdência complementar e a ele pretendam aderir, e das contribuições previdenciárias recolhidas a maior por esses servidores, em violação ao art. 1º, inc. IV; do art. 150, inc. IV; e do art. 5º, da CRFB. Alegam que não se trata de concordância ou não com a forma como foi estabelecida a questão, mas, sim, de ausência de qualquer observância ao benefício especial. Sustentam que tais circunstância caracterizam óbice ao exercício do direito constitucional de opção pelo RPC e, consequentemente, a uma previdência social justa. Afirmam que houve violação à determinação constitucional de um mecanismo de ressarcimento ou de complementação de benefícios aos casos de limitação de seu valor ao teto do Regime Geral, tal como se verificou no art. 34 da EC 103, de 2019 (e-doc. 10).



    3. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o recurso extraordinário não serve ao reexame da legislação infraconstitucional. Argumenta que não foram enfrentados todos os fundamentos do acórdão. Sustenta que a matéria discutida foi tratada pela norma em questão, sendo incabível, portanto, mandado de injunção (e-doc. 13).



    4. O recurso extraordinário foi admitido, sob o fundamento de que, "em análise aos pressupostos constitucionais de admissibilidade, verifica-se que o recurso extraordinário merece ser admitido quanto à apontada ofensa ao artigo 40, §§ 14 e 16, da Carta Magna" (e-doc. 15).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. De início, observo que (a) alguns dos dispositivos indicados como violados nas razões do recurso extraordinário não foram objeto de prequestionamento, (b) inexistiu debate das questões que lhes são correlatas no acórdão recorrido e (c) não foram opostos embargos de declaração visando à sua discussão (e-doc. 34, p. 80-87).  



    6. Apesar do argumentado pelos recorrentes acerca da ocorrência de prequestionamento, resta evidente pela leitura do acórdão a inexistência de análise prévia da questão posta sob o ângulo constitucional quanto aos arts. 1º, inc. IV; 5º; 6º; e 150, inc. IV, da Constituição da República. Incidem em relação às alegações de violação de tais dispositivos o óbice dos enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF:



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.” 



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



    7. Quanto ao restante, para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “A LC Distrital n. 932/17, que instituiu o regime de previdência complementar do Distrito Federal e reestruturou o regime próprio de previdência social, instituiu a DF-Previcom, disciplinando sua organização e funcionamento.



    Prevê o art. 38 da lei que ao titular de cargo efetivo ou vitalício que tenha ingressado na administração direta, autárquica e fundacional do Distrito Federal em data anterior ao do início de funcionamento da DF-Previcom é assegurada a permanência no RPPS do DF com os direitos e as obrigações estabelecidas na legislação vigente à época da concessão dos benefícios daquele regime.



    O exercício dessa opção é irrevogável e irretratável, não sendo devida pelos patrocinadores qualquer contrapartida referente ao valor dos descontos já efetuados sobre a base de contribuição acima do limite previsto na lei (§ 4º).



    Embora o § 4º refira-se expressamente à opção de que trata o caput do art. 38 - que menciona a permanência dos servidores no RPPS -, é certo que a permanência não acarreta compensação ou contrapartida.



    A única compreensão possível é que o § 4º refere-se à opção pela migração - os demais parágrafos do referido artigo também se referem, todos, à migração. Essa sim, dá ensejo à discussão sobre eventual direito à compensação por benefício especial. Segue que, ao afastar qualquer contrapartida ou compensação, o § 4º refere-se à opção de migração, não de permanência. 



    Certo é que a LC Distrital n. 932/17, ao regulamentar o regime de previdência complementar dos servidores distritais expressamente afastou qualquer contrapartida ou compensação referente aos descontos já efetuados sobre a integralidade da remuneração aos servidores que optassem pela migração de regime previdenciário. 



    E ainda que não se entenda que a lei foi expressa ao afastar a compensação, não se pode desconsiderar que não há qualquer determinação constitucional que obrigue o ente federativo a ressarcir ou compensar valores de contribuições nos casos de migração de regime.



    Os entes não estão obrigados a criar benefício especial que compense os servidores públicos que optem por migrar do RPPS para o RPC. Trata-se de faculdade do ente federativo para estimular a migração de regime. Tanto que, conforme informado pelos impetrantes, somente sete, dos vinte e sete estados da Federação, o instituíram.



    O mandado de injunção se destina a viabilizar o exercício de direitos que se encontrem pendentes de regulamentação normativa, por omissão do poder público no atendimento a um dever de legislar imposto pela Constituição. Se não há dever imposto constitucionalmente,inexiste omissão legislativa inconstitucional a ser suprida.



    O ressarcimento ou compensação só será obrigatório se o ente optar pela extinção do regime próprio, conforme estabelece o art. 34, II, da referida EC, o que não é o caso do Distrito Federal.



    O dever constitucional estabelecido para o ente federativo é o de criar o regime previdenciário complementar e regulamentá-lo.



    Não há dever de criar ou regulamentar benefício especial que fomente a migração -- é interesse político de cada ente federativo (e, portanto, decisão política do seu governante) oferecer estímulo ou vantagem a seus servidores para que migrem de regime previdenciário. Afinal, amigração mostra-se benéfica à previdência social, ou seja, ao próprio ente. Se não é benéfica ao servidor, basta que ele não migre e permaneça no RPPS.



    Saliente-se, ademais, que, conforme parecer da AGU n. JL-03, de 18.5.20, adotado pela Presidência da República, o benefício especial tem natureza compensatória, e não previdenciária, a ser custeado pelo ente federativo que o instituir, e não pelo RPPS, o que reforça o entendimento de que se trata de decisão política do ente federativo, por iniciativa do chefe do Poder Executivo, concedê-lo ou não.



    Os impetrantes não pretendem superar omissão parcial na regulamentação do RPC, mas suprir insatisfação com a disciplina legal dada a esse regime. Não existem obstáculos efetivos para o exercício do direito de opção ao regime previdenciário complementar a ser protegido por mandado de injunção.” (e-doc. 8; grifos nossos).



    8. O writ previsto no art. 5º, inc. LXXI, da Constituição da República tem como pressuposto a existência de omissão legislativa que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    9. São duas, portanto, as premissas básicas para o cabimento do mandado de injunção: (i) a inexistência de norma regulamentadora de direitos e liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania previstos na Constituição da República e (ii) que essa inexistência torne inviável o exercício de tais garantias.



    10. O processo em questão trata de lei distrital que instituiu o regime complementar do Distrito Federal e previu a possibilidade de as novas regras serem aplicadas a servidores que ingressaram no serviço público anteriormente a ela, por opção de tais servidores. A norma, portanto, regulamentou o direito previsto no § 16 do art. 40 da Constituição da República, além de instituir o regime previsto no § 14 do mesmo artigo.



    11. Tal como exposto no acórdão recorrido, não se vislumbra omissão legislativa que tenha impedido os associados e sindicalizados que integram as entidades impetrantes de migrar para o regime complementar. Os argumentos trazidos no recurso são, em verdade, contrários à forma como foi regulamentada tal migração, não sendo o mandado de injunção a via correta para tal discussão.



    12. Em situação análoga, já decidiu o Supremo Tribunal Federal que:



    “Apesar de o mandado de injunção ser cabível contra omissões parciais (art. 2º, Lei nº 13.300/2016), não é o instrumento adequado para avaliar se a legislação existente atende de modo suficiente aos ditames constitucionais. Nesse sentido: MI nº 582-0/RJ, Rel. Min. Sidney Sanches, j. em 28.08.2002; no MI nº 6.681-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 07.04.2017; e no MI nº 6.464-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 07.10.2015.



    (...)



    Os impetrantes não pretendem superar omissões parciais na regulamentação dos comandos constitucionais que tratam do tema, mas sanar dúvidas de interpretação ou insatisfações com a disciplina legal dada a esse regime. Muito embora não existam obstáculos efetivos para o exercício do direito de opção, procuram segurança jurídica para que seus integrantes possam decidir por aderir ao regime de previdência complementar sem quaisquer indefinições sobre o alcance e sentido das normas contidas na legislação e sem estarem submetidos a eventuais mudanças em sua interpretação. As inquietações que afligem os autores, todavia, não podem ser aplacadas nesta sede.”



    (MI nº 710-9/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 29/08/2019, p. 03/09/2019).



    13. Conclui-se que o acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência desta Suprema Corte, uma vez que julgou incabível o uso de mandado de injunção em situação em que existente norma regulamentadora do direito constitucional discutido.



    14. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    15. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    16. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Por se tratar, na origem, de mandado de injunção, inaplicável o art. 85, § 11, do CPC (art. 14 da Lei nº 13.300, de 2016 c/c art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009).



    Publique-se.



    Brasília, 29 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator