Tribunal: STF
Processo: RE 1467166
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-25
Data de publicação: 2024-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais da Seção Judiciária de Sergipe.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a e b, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 2º, 5º, XXXV, LIV, LV, 62, caput, 246, do texto constitucional (eDOC. 5, ID: a4ca8687). 



    Sustenta a ausência de vício de inconstitucionalidade na edição da Medida Provisória 664/2014, convertida na Lei 13.135/2015.



    Alega que não houve ofensa direta ao disposto nos arts. 62, 201 e 246 do texto constitucional, pois a edição da medida provisória visou preencher lacuna legislativa criada pela não regulamentação da matéria pelo Poder Legislativo. 



    Aduz, ainda, que não compete ao Poder Judiciário interferir nas atividades próprias dos Poderes Executivo e Legislativo, visto que, na espécie, o ato normativo declarado inconstitucional estabelece a natureza, o conteúdo, os requisitos e o destinatário dos benefícios previdenciários nos limites das competências atribuídas aos atores políticos.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PENSÃO POR MORTE. LAPSO TEMPORAL. UNIÃO ESTÁVEL. ART. 77 DA LEI Nº 8.213, DE 1991, COM A REDAÇÃO DA LEI Nº 13.135, DE 2015. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELA TURMA RECURSAL DE SERGIPE. ALEGAÇÃO DE INDEVIDA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI FEDERAL E DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º, 5º, XXXV, LIV E LV, 62, CAPUT, 194, I, 201, CAPUT E INCISO I E § 3º, 226 E 246 DA CF/88. PROCEDÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DIVERGE DA JURISPRUDÊNCIA DO STF FIRMADA NO SENTIDO DE QUE SOMENTE SE ADMITE O EXAME JURISDICIONAL DO MÉRITO DOS REQUISITOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA EM CASOS EXCEPCIONALÍSSIMOS, EM QUE A AUSÊNCIA DESSES PRESSUPOSTOS SEJA EVIDENTE, O QUE NÃO É O CASO DOS AUTOS. ADEMAIS, AO CONTRÁRIO DO QUANTO DECIDIDO PELA TURMA RECURSAL, A RESTRIÇÃO IMPOSTA PELO ART. 246 DA CF/88 DIZ RESPEITO APENAS AOS DISPOSITIVOS QUE TENHAM SOFRIDO ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL OU CUJA NORMA REGULAMENTADORA TENHA A FINALIDADE DE CONFERIR DENSIDADE À NORMA OBJETO DE EMENDA. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO.” (eDOC. 39, ID: 8a7ab534, p. 1)



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, registro que, quanto ao alegado vício formal de inconstitucionalidade, em razão da edição de medida provisória para regulamentar dispositivo da Constituição objeto de emenda entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda Constitucional 32/2001, esta Corte entende que a vedação prevista no art. 246 da Constituição Federal abrange apenas os dispositivos constitucionais que tenham sofrido alteração substancial ou cujo diploma infraconstitucional regulamentador tenha a finalidade de conferir densidade à norma constitucional objeto de emenda. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. 2. Medida Provisória convertida na Lei n° 10.848, de 2004. Questão de ordem quanto à possibilidade de se analisar o alegado vício formal da medida provisória após a sua conversão em lei. A lei de conversão não convalida os vícios formais porventura existentes na medida provisória, que poderão ser objeto de análise do Tribunal, no âmbito do controle de constitucionalidade. Questão de ordem rejeitada, por maioria de votos. Vencida a tese de que a promulgação da lei de conversão prejudica a análise dos eventuais vícios formais da medida provisória. 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: ‘É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive’. Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão ‘empresa brasileira de capital nacional’ pela expressão ‘empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país’, incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos.” (ADI 3.090-MC/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. 1. O controle jurisdicional da interpretação conferida pelo Poder Executivo aos conceitos jurídicos indeterminados de urgência e relevância deve ser restrito às hipóteses de zona de certeza negativa da sua incidência, o que não se verifica no caso concreto. 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. 4. O artigo 62, § 1º, I, d, da Constituição veda a edição de medida provisória sobre matéria relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no artigo 167, § 3º, da CRFB. 5. In casu, a medida provisória não inova em matéria orçamentária, porquanto determinou (i) a incorporação, pela EBC, do patrimônio anteriormente pertencente à RADIOBRÁS, tendo em vista que a primeira passou a exercer as funções desempenhadas pela segunda, sucedendo-a nos seus direitos e obrigações; e (ii) a readequação de contrato de gestão antes celebrado pela União, procedendo, pois, a mero remanejamento de verbas destinadas, inicialmente, a entidades que tiveram suas funções absorvidas pela EBC. 6. A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade quando da revogação superveniente do ato normativo impugnado ou do exaurimento de sua eficácia. Precedentes: ADI 4.058, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 14/2/2019; ADI 1.454/DF, rel. min. Ellen Gracie, Plenário, DJ de 3/8/2007; ADI 1.445-QO/DF, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 29/4/2005. 7. A ausência de impugnação específica dos artigos 1º a 3º da Lei 11.652/2008 impossibilita o conhecimento da ação quanto ao ponto. Precedentes: ADI 4.169, rel. min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 7/11/2018; ADI 4.647, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 21/6/2018. 8. Ação direta parcialmente conhecida e, nesta parte, julgados improcedentes os pedidos.” (ADI 3.994/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09.9.2019)



    Quanto ao alegado vício formal por ausência dos requisitos de relevância e urgência, a questão já foi objeto de apreciação por oportunidade do julgamento do RE 592.377/RS, Tema 33 da repercussão geral, em que se assentou a excepcionalidade da sindicabilidade do mérito, pelo Poder Judiciário, da relevância e urgência de medida provisória:



    “CONSTITUCIONAL. ART. 5º DA MP 2.170/01. CAPITALIZAÇÃO DE JUROS COM PERIODICIDADE INFERIOR A UM ANO. REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. SINDICABILIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. ESCRUTÍNIO ESTRITO. AUSÊNCIA, NO CASO, DE ELEMENTOS SUFICIENTES PARA NEGÁ-LOS. RECURSO PROVIDO. 1. A jurisprudência da Suprema Corte está consolidada no sentido de que, conquanto os pressupostos para a edição de medidas provisórias se exponham ao controle judicial, o escrutínio a ser feito neste particular tem domínio estrito, justificando-se a invalidação da iniciativa presidencial apenas quando atestada a inexistência cabal de relevância e de urgência. 2. Não se pode negar que o tema tratado pelo art. 5º da MP 2.170/01 é relevante, porquanto o tratamento normativo dos juros é matéria extremamente sensível para a estruturação do sistema bancário, e, consequentemente, para assegurar estabilidade à dinâmica da vida econômica do país. 3. Por outro lado, a urgência para a edição do ato também não pode ser rechaçada, ainda mais em se considerando que, para tal, seria indispensável fazer juízo sobre a realidade econômica existente à época, ou seja, há quinze anos passados. 4. Recurso extraordinário provido (RE 592.377/RS, Red. p/ acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 20.3.2015)



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que tanto a Medida Provisória 664/2014 quanto a Lei 13.135/2015 são inconstitucionais, ao argumento de que tais normas (i) não teriam observado o requisito da urgência para edição de medida provisória; (ii) teriam regulamentado dispositivo da Constituição Federal objeto de emenda durante o período vedado; (iii) teriam violado o princípio da vedação ao retrocesso. Com base nisso, reconheceu o direito do recorrido em receber pensão por morte sem o limite temporal inserido pela Lei 13.135/2015, aplicando-se, assim, a redação original do art. 77 da Lei 8.213/91. Nesse sentido, extraio o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “Sobre a duração do benefício, a aplicação do art. 77, § 2º, V, da Lei 8.213/91, com a redação dada pela MP 664/14 e respectiva Lei de conversão 13.135/15, é inconstitucional. 



    De fato, o diploma legislativo contraria a Constituição porque esbarra no art. 246: ‘É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive’, sendo certo que o benefício de pensão por morte é expressamente disciplinado no Texto da Carta de 88: ‘Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: (...) I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada’. 



    Note-se que a Lei de conversão 13.135/2015 não afasta a inconstitucionalidade, porque nulo o processo legislativo ante o vício de origem, pois a alteração foi veiculada na versão inicial da medida provisória e não no curso do processo legislativo. 



    Não altera a interpretação a regra do art. 23, §4º, da EC 103/19, voltada a regular de modo transitório a duração da pensão no RGPS, sem validade para tornar constitucional o regramento anterior.” (eDOC. 4, ID: 85941214, p. 4-5)



    O artigo 201 da Constituição Federal, antes da alteração promovida, dispunha da seguinte forma: 



    “Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202. 



    (...) 



    § 5º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho de segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”



    Com o advento da Emenda Constitucional 20/1998, a redação do dispositivo passou a ser a seguinte: 



    “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. 



    (...) 



    § 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.” 



    Assim, verifico que não houve alteração substancial no conteúdo do art. 201, V, do texto constitucional, motivo pelo qual não subsiste a inconstitucionalidade declarada incidentalmente pelo Tribunal de origem. Estando a vedação contida no art. 246 da Constituição Federal vocacionada a impedir a validade de medidas provisórias que regulamentem norma objeto de emenda constitucional, é certo que, não tendo o art. 201 sofrido alteração substancial na sua redação, tampouco pode ser considerada inválida a medida provisória que o regulamenta.



    Observo, ainda, que, no caso em apreço, não resta devidamente demonstrada a patente ausência de urgência nem a alteração substancial no conteúdo da norma impugnada, motivo pelo qual não se verifica a alegada inconstitucionalidade. 



    Por fim, não há como placitar o entendimento do Tribunal de origem no sentido de que a MP 664/2014, posteriormente convertida na Lei 13.135/2015, teria desrespeitado o princípio da vedação do retrocesso social. 



    Ressalto que princípio da vedação do retrocesso não tem aceitação universal na doutrina. 



    Quem admite tal vedação sustenta que, no que tange aos direitos fundamentais que dependem de desenvolvimento legislativo para se concretizar, uma vez obtido certo grau de sua realização, legislação posterior não pode reverter as conquistas obtidas. A realização do direito pelo legislador constituiria barreira para que a proteção atingida seja desfeita sem compensações (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Curso de Direito Constitucional. 12. ed. Saraiva: São Paulo, 2017, p. 146). 



    Ademais, segundo Paulo Gustavo Gonet Branco, mesmo os que acolhem a tese da proibição do retrocesso, entendem que o princípio da proporcionalidade pode inspirar uma nova regulação do direito fundamental, que não destrua totalmente, sem alternativas, o direito antes positivado. 



    Nesse sentido, pronunciei-me no julgamento do ARE 704.520/SP, Tema 771 da repercussão geral, que discutia a constitucionalidade da redução dos valores de indenização do Seguro DPVAT pela Medida Provisória 340/2006, convertida na Lei 11.482/2007. Naquela oportunidade, assim me manifestei:



    “Com efeito, dizer que a ação estatal deva caminhar no sentido da ampliação dos direitos fundamentais e de assegurar-lhes a máxima efetividade possível, por certo, não significa afirmar que seja terminantemente vedada qualquer forma de alteração restritiva na legislação infraconstitucional, desde que, é claro, não se desfigure o núcleo essencial do direito tutelado, como seria o caso, se fôssemos adotar a tese de que os valores devidos a título de seguro DPVAT são imodificáveis ou irredutíveis.”



    Com essas considerações, não há que se falar, no caso, em desfiguração do núcleo essencial do direito fundamental e, por conseguinte, em violação ao princípio da vedação ao retrocesso social.



    Realço apenas que a nova redação do art. 77 da Lei 8.213/1991, alterada pela MP 664/2014 e, por conseguinte, pela Lei 13.135/2015, já teve sua constitucionalidade reconhecida por esta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 15.12.2021. PENSÃO POR MORTE. LIMITAÇÃO TEMPORAL. PRETENSÃO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DE FORMA VITALÍCIA. ARTS. 74, I, e 77, § 2º, V, DA LEI FEDERAL Nº 8.213/91. REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 13.135/2015. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise demanda o reexame de legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Federais nºs 8.213/1991 e 13.135/2015. 2. Além disso, o acórdão recorrido, ao considerar constitucional o art. 77, § 2º, V, da Lei nº 8.213/91, na redação dada pela Medida Provisória nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015, não divergiu da jurisprudência desta Corte. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude da ausência de fixação de honorários pelo Tribunal de origem.” (ARE 1.360.219-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 03.5.2022)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reconhecendo a constitucionalidade da Medida Provisória 664/2014, convertida na Lei 13.135/2015, cassar o acórdão recorrido e, consequentemente, determinar que o Tribunal de origem profira novo julgamento de acordo com as diretrizes definidas nesta decisão. Tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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