Tribunal: STF
Processo: ARE 1476557
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-28
Data de publicação: 2024-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI MUNICIPAL Nº 1.743, DE 2019. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE COM O TEMA Nº 348 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL COM BASE NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO. 



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE IPORÁ. CRIAÇÃO DE ZONAS DE CHÁCARAS DE RECREIO. MATÉRIA TÍPICA DE PLANO DIRETOR. NECESSIDADE DE PRÉVIO ESTUDO TÉCNICO E CONSULTA POPULAR. 



    Tendo o município de Iporá mais de 20 mil habitantes e tendo sua Lei municipal 1.743/19 tratado de matéria típica de Plano Diretor, eram imprescindíveis os prévios estudos técnicos e a efetiva participação popular para dar legitimidade e validade constitucional formal ao processo legislativo, o que não ocorreu, ferindo, assim, a determinação contida no art. 85, § 2º e 132, § 3º, da Constituição do Estado de Goiás (precedentes desta Corte).



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.” (e-doc. 5, p. 7).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 30, incs. I e VIII, e 182 da Constituição da República e ao Tema nº 348 do ementário da Repercussão Geral.



    2.1. Alega que “foi proposta, aprovada e sancionada a Lei municipal nº 1.743, de 2019, de Iporá - GO, visando o controle do parcelamento do solo no âmbito da zona rural e de expansão urbana, para inibir a ocupação irregular do solo e regulamentar a formação de sítios e chácaras de recreio, com os requisitos urbanísticos mínimos a serem observados. Tudo conforme as diretrizes fixadas no respectivo Plano Diretor” (e-doc. 15, p. 11).



    2.2. Argumenta que “exigir que seja aplicado apenas o Plano Diretor, viola diretamente os incisos I e VIII do artigo 30 bem como o artigo 182 da CF” (e-doc. 15, p. 20).



    2.3. Pede seja “conhecido e provido [o recurso extraordinário], para declarar a constitucionalidade da Lei 1.743/2019, do Município de Iporá - GO” (e-doc. 15, p. 20).



    3. Em contrarrazões o Ministério Público do Estado de Goiás argumenta que, “in casu, o recorrente, ao encaminhar a justificativa do projeto de lei à Câmara Municipal, explicitou apenas as razões políticas da proposição legislativa, deixando de fazer qualquer menção à realização dos imprescindíveis estudos técnicos e, ainda, à participação popular. Logo, tem-se que a Lei Municipal nº 1.743/19 é fruto de competência legislativa que não se exerceu com respeito aos pressupostos vinculados do ato legislativo, contrariando, de forma flagrante, o texto constitucional, razão pela qual não há que se falar em reforma do acórdão objurgado. Outrossim, a apreciação do pleito recursal exigiria a interpretação da legislação local (Lei Municipal nº 1.743/19), procedimento inviável na via do Recurso Extraordinário” (e-doc. 17, p. 7).



    4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela incidência dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 19).



    5. O agravante argumenta que “não existe necessidade de revolvimento de fato ou de prova para julgamento da questão constitucional“, e que, ”não há análise de direito local” (e-doc. 21, p. 7 e 11).



    É o relatório.



    Decido.



    6. O recurso não merece prosperar.



    7. A matéria tratada neste recurso não guarda identidade com o Tema nº 348 do ementário da Repercussão Geral. Naquele paradigma, RE nº 607.940/DF, fixou-se a tese de que: “os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor”.



    7.1. Nos presentes autos, discute-se o fundamento do acórdão recorrido que concluiu: “é inegável que o projeto de lei tinha que ser precedido de estudos técnicos do órgão competente, com participação de entidades representativas da comunidade, nos termos do art. 85, § 2º, e art. 132, § 3º, da Constituição do Estado de Goiás” (e-doc. 5, p. 3).



    8. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, a fundamentação do acórdão recorrido:



    “Do exame dos autos, observo que o órgão ministerial questiona a constitucionalidade da Lei 1.743/19, do município de Iporá, cujo objetivo encontra-se estampado em seu art. 1º, senão vejamos:



    ‘Esta Lei tem por objetivo a orientação e controle de todo parcelamento do solo efetuado no âmbito da zona rural do Município de Iporá, em áreas a serem enquadradas como áreas urbanas especiais ou de expansão urbana.’



    Assim, como bem observado na inicial, embora a referida lei não tenha promovido alteração expressa e direta no Plano Diretor do município de Iporá, o fato é que seu conteúdo, inegavelmente diz respeito a matéria típica do plano diretor, já que trata do uso e ocupação do solo, em zonal rural e urbana. 



    Também, os arts. 4º e 5º da Lei deixam claro que caberá à Prefeitura declarar as áreas rurais de zona de chácara de recreio e de outros empreendimentos residenciais, comerciais, dentre outros. Confira-se:



    ‘Art. 4º - As áreas rurais podem ser declaradas zona de chácara de recreio, observadas as condições impostas nesta lei municipal específica, após a solicitação do proprietário do imóvel, cabendo à Prefeitura de Iporá, por intermédio de seu órgão de planejamento, estudar a viabilidade, aprovar e autorizar o empreendimento, expedindo as pertinentes autorizações. 



    Art. 5º - Serão considerados para fins desta Lei os empreendimentos residenciais, comerciais, de atividades como armazéns gerais de estocagem, espaço para eventos, motéis entre outros.’



    Assim sendo, é inegável que o projeto de lei tinha que ser precedido de estudos técnicos do órgão competente, com participação de entidades representativas da comunidade, nos termos do art. 85, § 2º, e art. 132, § 3º, da Constituição do Estado de Goiás, ao assim prescrever:



    ‘Artigo 85. O Plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. 



    § 2º - O Plano Diretor, elaborado por órgão técnico municipal, com a participação de entidades representativas da comunidade, abrangerá a totalidade do território do Município e deverá conter diretrizes de uso e ocupação do solo, zoneamento, índices urbanísticos, áreas de interesse especial e social, diretrizes econômico-financeiras, administrativas, de preservação da natureza e controle ambiental. 



    Art. 132. O Estado criará organismo, com nível de Secretaria de Estado, para formulação, avaliação periódica e execução da política ambiental, cabendo-lhe apreciar: 



    § 3º. Todo projeto, programa ou obra, público ou privado, bem como a urbanização de qualquer área, de cuja implantação decorrer significativa alteração do ambiente, está sujeito à aprovação prévia do Relatório de Impacto Ambiental, pelo órgão competente, que lhe dará publicidade e o submeterá à audiência pública, nos termos definidos em lei.’



    É nesse sentido, também, a orientação emanada do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01): (...)



    Assim sendo, pela matéria tratada na lei impugnada e pela população do município de Iporá, seriam, de fato, necessários, os prévios estudos técnicos e a efetiva participação popular para dar legitimidade e validade constitucional formal ao processo legislativo, o que não ocorreu.



    (...)



    Ante o exposto, julgo procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, para declarar inconstitucional a Lei 1.743/19, do município de Iporá, ante a ofensa aos arts. 85, § 2º e 132, § 3º, da Constituição do Estado de Goiás.” (e-doc. 5, p. 2-6; grifos nossos).



    9. Quanto ao pedido entabulado pelo recorrente, “para declarar a constitucionalidade da Lei 1.743/2019, do Município de Iporá - GO” (e-doc. 15, p. 21), é de se anotar que a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 1.743, de 2019, foi declarada pelo Tribunal de origem com fundamento em artigos da Constituição estadual que não são de reprodução obrigatória de dispositivos da Constituição da República. 



    9.1. Assim, somente a partir da reapreciação do quadro fático-probatório e da legislação infraconstitucional local seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal a quo, o que é inviável no campo extraordinário, ante os óbices dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 



    9.2. Nesse sentido são os seguintes precedentes:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL EM FACE DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS. IMPOSSIBILIDADE. 1. O Tribunal de origem declarou lei municipal inconstitucional com base em dispositivo de controle normativo local que não é fruto de reprodução obrigatória de artigo da Constituição Federal. Tal situação afasta a competência do Supremo Tribunal Federal para a análise da questão (Súmula 280/STF). Precedentes. 



    2. Para dissentir das conclusões adotadas pelo Tribunal a quo, seria necessário o reexame dos fatos e do material probatório constante dos autos, providência vedada em recurso extraordinário, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que no caso não há prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento.”



     (ARE nº 1.311.062-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 06/12/2021, p. 09/12/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 2.037/1992 DO MUNICÍPIO DE CUBATÃO/SP EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 280/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com base em norma da Constituição estadual que não é de observância obrigatória pelos entes Federados, o que inviabiliza, portanto, a análise do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 280/STF. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.058.463-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 26/10/2018, p. 06/11/2018).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. OBSERVÂNCIA DO PLANO DIRETOR. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 927.439-AgR/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 29/03/2016, p. 25/04/2016).



    9.3. No mesmo sentido são as decisões monocráticas proferidas no ARE nº 1.465.080/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 10/11/2023, p. 14/11/2023; ARE nº 1.368.159/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 11/03/2022, p. 17/03/2022; e no RE nº 280.795/PR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 12/02/2007, p. 27/03/2007.



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    11. Consigno, ainda, que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    12. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, deixo de fixar honorários recursais.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator