Tribunal: STF
Processo: MS 36852
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-10
Data de publicação: 2024-04-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental interposto em face de decisão de minha lavra que negou seguimento ao mandado de segurança, impetrado por Maria Betânia Nunes da Silva e outros, contra o Acórdão 5.922/2019, proferido pela 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União.



    O ato coator negou aos impetrantes o registro do ato de concessão inicial de pensão em que figuram como beneficiários, bem como assinou prazo para que o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios fizesse cessar o pagamento de verbas referentes à incorporação de quintos transformadas em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI), por força do art. 62-A da Lei 8.112/1992.



    Nas razões recursais, os agravantes sustentam, em síntese, que ostentam a condição de pensionistas de servidor beneficiário da ação coletiva do Sindjus/DF, de modo que a pensão decorre justamente da remuneração desse servidor enquanto em atividade ou aposentado. 



    Afirmam que se a pensão por morte decorre da remuneração do servidor público falecido, nela incluída a parcela relativa aos quintos assegurada judicialmente em época própria, não há que se falar em exclusão da parcela de quintos por ocasião do pagamento da pensão aos seus titulares (eDOC 38). 



    Em contrarrazões, a União aponta a ausência de impugnação aos fundamentos da decisão agravada (eDOC 42). 



    Após detida análise dos autos, reconsidero a decisão que negou seguimento ao mandado de segurança (eDOC 36), julgo prejudicado o agravo regimental e passo à nova apreciação da causa. 



    Vejamos.



    Inicialmente, rememoro que os impetrantes se insurgem contra ato do Tribunal de Contas da União que, através do Acórdão 5.922/2019, proferido pela 1ª Câmara, considerou ilegal a inclusão de VPNI referente a benefício supostamente concedido por decisão transitada em julgado em seus proventos, negando registro ao ato de concessão inicial da pensão.



    De início, consignei que o título judicial transitado em julgado tratou somente da incorporação dos quintos à remuneração dos servidores da ativa (e não aos seus pensionistas), de modo que o acórdão proferido pelo TCU estaria em consonância com a jurisprudência firmada nesta Suprema Corte sobre a matéria (RE 638.115, tema 395-RG).



    Não se desconhece, outrossim, que o fato de o título judicial apontado pela impetrante não mencionar que o benefício se estenderia aos aposentados e pensionistas impede o avanço da discussão no campo da ofensa ao direito adquirido ou à coisa julgada. 



    Todavia, a incorporação das parcelas dos quintos era devida à remuneração do servidor por força de decisão judicial, tendo ocorrido seu falecimento em 15.10.2014. Em relação aos impetrantes, havia uma legítima expectativa de direito, que restou atendida com a concessão da pensão, em 3.11.2014, permanecendo ao longo dos anos até que o Tribunal de Contas da União determinasse, no julgamento de 23.7.2019, o corte abrupto da parcela. 



    Nesse contexto, é de se pressupor que os impetrantes tenham confiado na legislação e na administração, não merecendo reprimenda os beneficiários que agem com boa-fé. Assim, de rigor, incidem na espécie os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.



    O tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis: 



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica.” (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz:



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público.” (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96).



    Na Alemanha, uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. 



    Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitado a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje, a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977.



    Como visto, o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, parece-me que, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Em sentido semelhante, cito o seguinte precedente:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. VANTAGEM NOMINALMENTE IDENTIFICADA – VPNI. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. LEI 9.614/1998 E MP 2.226- 45/01. RE 638.115-RG. TEMA 395 DA REPERCUSSÃO GERAL. PARCIAL PROVIMENTO DOS SEGUNDOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. PARCELAS PRETÉRITAS. POSSIBILIDADE. MANUTENÇÃO DAS VERBAS RECEBIDAS EM VIRTUDE DE DECISÕES ADMINISTRATIVAS. ABSORÇÃO INTEGRAL POR REAJUSTES FUTUROS. SÚMULA 279 DO STF. REESTRUTURAÇÃO NA CARREIRA. NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. 1. Esta Corte, ao apreciar o RE 638.115-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 395 da repercussão geral, decidiu pela impossibilidade da incorporação de quintos decorrentes do exercício de funções comissionadas no período entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001, por contrariedade ao princípio da legalidade. 2. Posteriormente, no julgamento dos segundos embargos de declaração no mencionado RE 638.115-RG, o Plenário, ao modular os efeitos da decisão, acolheu parcialmente o recurso, por maioria de votos e com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos, quando fundado em decisão judicial transitada em julgado.” (RE 1.289.055-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Dje 28.9.2021).



    Sobre o tema, confiram-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas: MS 35.167, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 27.3.2023; MS 39.116, Rel. Min. André Mendonça, Dje 5.9.2023; e MS 38.700, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 15.2.2023.



    Sublinho, ademais, que, no julgamento do RE 638.115-ED-ED, de minha relatoria, ocorrido em 18.12.2019, esta Corte acolheu, por maioria de votos, os embargos de declaração com efeitos infringentes, para modular os efeitos da decisão proferida no julgamento do processo paradigmático do tema 395 da sistemática da repercussão geral, para determinar a manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros, a contar da data daquele julgamento.



    Confira-se, a propósito, a ementa do referido julgado:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225- 48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638.115-ED-ED, de minha relatoria, Dje 8.5.2020).



    Como visto, a Corte entendeu ser possível, com fundamento no princípio da segurança jurídica, admitir-se a manutenção do pagamento dos quintos incorporados à remuneração de servidor por decisão administrativa, até que sejam absorvidos por quaisquer reajustes futuros à data de 18.12.2019 (julgamento do RE 638.115-ED-ED), em razão da necessária preservação das legítimas expectativas criadas pela Administração Pública que, diante de sua inércia, termina por consolidar situações inconstitucionais pelo decurso de longos períodos de tempo. 



    Entendo que se a aplica ao caso a mesma racio decidendi, tendo em vista que o ato que concedeu aos impetrantes a pensão por morte de servidor, acrescendo às suas pensões o pagamento de quintos incorporados à remuneração do servidor falecido, também decorre de decisão administrativa.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão constante do eDOC 36 e concedo parcialmente a segurança, a fim de cassar o ato coator para que outro seja proferido pelo Tribunal de Contas da União, assegurando aos impetrantes o restabelecimento do pagamento de quintos/décimos após a edição da Lei 9.624/1998, até que seja absorvido por quaisquer reajustes futuros à data de 18.12.2019, nos termos da tese firmada no julgamento do RE 638.115-ED-ED, tema 395 da sistemática da repercussão geral.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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