Tribunal: STF
Processo: ARE 1490887
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-01
Data de publicação: 2024-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Presidente da Câmara Municipal de Nova Lima formalizou agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário, fundamentada na incidência do óbice do enunciado n. 284 da Súmula do Supremo.



    Nas razões do agravo, sustentou a inaplicabilidade daquele verbete, em razão da natureza constitucional do debate, e reiterou os argumentos expendidos no apelo extremo.



    Passo a analisar o extraordinário. E, ao examiná-lo, verifico que foi formalizado em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, em sede de controle de constitucionalidade, assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 66/2020 DO MUNICÍPIO DE NOVA LIMA – ISENÇÃO IPTU – EMPRESAS DE PEQUENO PORTE – INEXISTÊNCIA DE COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO QUANTO AOS TRIBUTOS – COMPETÊNCIA CONCORRENTE – ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO – AUSÊNCIA – INCONSTITUCIONALIDADE – PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    É de competência legislativa concorrente a iniciativa de leis que tratam de matéria tributária, mas a validade da norma depende da demonstração da estimativa de impacto orçamentário e financeiro, que se aplica a todos os entes da federação, nos termos do artigo 113 do ADCT/CF, por imprescindível que se considere a perda de recursos pela lei orçamentária ou a adoção de medidas compensatórias a fim de garantir o aumento da receita por outra fonte, instrumento indispensável para a gestão fiscal responsável, e não apresentado pelo legislativo municipal.



    No apelo excepcional, assevera que a norma questionada é de natureza autorizativa, de forma que não cria qualquer obrigação ao poder público, mas apenas uma faculdade para que a administração municipal proceda com a suspensão de prazos dos processos administrativos e conceda a isenção de IPTU.



    Aduz que não há falar na aplicação do art. 113 do ADCT, visto que o legislativo municipal não aprovou a renúncia de receitas, mas apenas a faculdade para que o poder executivo pudesse decidir se iria ou não proceder com a suspensão dos prazos processuais ou com a isenção do IPTU no ano de 2020.



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. Ressalto, desde logo, que o Recorrente deixou de indicar qual dispositivo constitucional teria sido violado, o que, por evidente deficiência em sua fundamentação, faz incidir, na espécie, o enunciado n. 284 da Súmula/STF, circunstância que impede o acesso à via extraordinária. Nesse sentido:



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ausência de indicação, no apelo extremo, dos dispositivos constitucionais violados. Deficiência de fundamentação do recurso extraordinário. Súmula nº 284/STF. Precedentes.



    1. É inadmissível o recurso extraordinário quando a deficiência de sua fundamentação – a não indicação dos dispositivos constitucionais violados – não permitir a exata compreensão da controvérsia. Incidência da Súmula nº 284/STF. 



    (ARE 1.218.799 AgR, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, DJe de 9 de outubro de 2019)



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL SUPOSTAMENTE VIOLADO. DEFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INADMISSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.



    1. O recurso extraordinário é inadmissível quando a deficiência de sua fundamentação, que sequer indica o dispositivo constitucional supostamente violado, não permitir a exata compreensão da controvérsia, ex vi do enunciado 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. Precedentes: ARE 1.185.152-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 29/05/19; ARE 707.173AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 23/04/15; ARE 822.208-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 10/12/14. (...)



    (ARE 1.320.332 AgR, Tribunal Pleno, ministro Luiz Fux, DJe de 13 de agosto de 2021)



    Para além disso, ainda que se pudesse superar esse óbice, melhor sorte não socorreria ao Recorrente. O Colegiado de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal de Nova Lima n. 66/2020, ao possibilitar a suspensão de processos administrativos fiscais e execuções fiscais, pelo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, e a isenção de IPTU às microempresas, empresas de pequeno porte e micro empreendedores individuais, sem o devido estudo de impacto orçamentário e financeiro, conforme exigido pelo art. 113 do ADCT. Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    Como se vê, o controle de constitucionalidade provocado pelo Prefeito do Município de Nova Lima põe em perspectiva a compatibilidade da Lei Municipal nº 66/2020 – Lei de iniciativa parlamentar – com o ordenamento constitucional, notadamente com os dispositivos que tratam da repartição de competências entre os Poderes da República. 



    Desta feita, o requerente aponta vício formal da norma, por violação às regras de iniciativa privativa de lei, com consequente aumento de despesas.



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    Ora, o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, incluído pela EC nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União” dispõe: (...)



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    Por certo, então, que não há vedação para a iniciativa de lei de matéria tributária pela Câmara Municipal de Nova Lima, todavia, a concessão de isenção do IPTU, prevista na norma indigitada, impõe que a proposta legislativa seja instruída com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário que demonstrasse a consideração da perda de recursos pela lei orçamentária ou a adoção de medidas compensatórias a fim de garantir o aumento da receita por outra fonte, circunstância não verificada no caso em exame.



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    Destarte, mesmo diante da competência legislativa concorrente em matéria tributária a norma legal que prevê a isenção do IPTU para ter validade dependeria da demonstração da estimativa de impacto orçamentário e financeiro, conforme exige expressamente o artigo 113 do ADCT, que se aplica a todos os entes da federação, consoante entendimento que se consolidou no Supremo Tribunal Federal, e ao qual, ao me reposicionar, me filio: (...)



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    Neste contexto, é inconstitucional a Lei Municipal de Nova Lima nº 66/2020, que inclui a suspensão dos processos administrativos fiscais e execuções fiscais pelo prazo de 180 dias e isenção de IPTU às microempresas, empresas de pequeno porte e micro empreendedores individuais, sem que o processo legislativo estadual fosse devidamente instruído pelo estudo de impacto orçamentário e financeiro. 



    Com base nestas considerações, julgo procedente o pedido inicial para declarar a inconstitucionalidade da Lei do Município de Nova Lima nº 66, promulgada em 01 de outubro de 2020.



    A respeito da matéria, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) prevê que “qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro”. O Supremo possui jurisprudência no sentido de que essa norma do ADCT é de reprodução obrigatória a todos os entes federativos. 



    Evoco, nesse contexto, julgados do Plenário que confirmam o entendimento:



    CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. (...)



    2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, “g”, da CF – à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) –, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.



    (ADI 5816, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 26 de novembro de 2019)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. LEI Nº 1.293, DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) PARA PESSOAS PORTADORAS DE DOENÇAS GRAVES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 150, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. RENÚNCIA DE RECEITA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 150, II, DA CARTA MAGNA: CARÁER EXTRAFISCAL DA ISENÇÃO COMO CONCRETIZAÇÃO DA IGUALDADE MATERIAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 



    1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. (...)



    3. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou a isenção do IPVA a diversos beneficiários proprietários de veículos portadores de doenças graves, de modo a inviabilizar o ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva.



    4. Ação direta conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.293, de 29 de novembro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento.



    (ADI 6074, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe de 08 de março de 2021)



    Recurso extraordinário. Direito tributário. IPTU. Isenção. Lei nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP. Ausência de prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro. Inconstitucionalidade. Artigo 113 do ADCT. Modulação dos efeitos da decisão. 



    1. De acordo com a jurisprudência da Corte, deve ser observado por todos os entes da federação o art. 113 do ADCT, o qual estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. 



    2. Incidiu em inconstitucionalidade a Lei nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP, a qual dispôs sobre isenção de IPTU, em razão de a respectiva proposição legislativa não ter sido acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro. (...)



    5. Modulação dos efeitos da decisão, estabelecendo-se que ela produza efeitos ex nunc, a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, de modo a preservar as isenções de IPTU concedidas até a mesma data.



    (RE 1.343.429, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, DJe de 18 de abril de 2024)



    As razões de decidir adotadas nesses precedentes são aplicáveis ao contexto, não merecendo reparo o acórdão recorrido, ainda que a norma, em concreto, indique mera faculdade ao Poder Executivo municipal de conceder isenção de IPTU, tendo em conta que, na linha da responsabilidade fiscal cobrada a todos os entes federativos pela Constituição, essa possibilidade de renúncia de receita deve ser acompanhada por previsões compensatórias, ainda que nenhum dos mecanismos seja, efetivamente, acionado. Nessa linha:



    Direito constitucional e tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. IPVA. Isenção. Ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro. (...)



    2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática. (...)



    4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política.



    5. Com base no art. 113 do ADCT, toda proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT. (...)



    8. Fixação da seguinte tese de julgamento: É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.



    (ADI 6303, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 18 de março de 2022)



    Desse modo, conforme a jurisprudência desta Suprema Corte, a regra deliberativa a respeito dos impactos orçamentários e financeiros constitui imposição constitucional relevante, e sua abrangência ultrapassa o limite federativo da União, devendo, portanto, ser observada por todos os entes políticos, mesmo naquelas leis que, em tese, sejam apenas autorizativas de renúncias de receitas. 



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    4. Ao recurso interposto em processo de controle de constitucionalidade, na origem, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC. 



    5. Publique-se.



Brasília, 1º de agosto de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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