Tribunal: STF
Processo: STP 1002
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-08
Data de publicação: 2024-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  



Ementa: Direito constitucional e tributário. Suspensão de tutela provisória. ISSQN. Serviços de administração de fundos constitucionais. Improcedência. 



1. Pedido de suspensão de tutela provisória contra decisão que suspendeu a exigibilidade de créditos de Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN) incidentes sobre os serviços de administração de fundos constitucionais prestados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) à União.



2. Ausência de grave lesão à economia e à ordem pública. Inexistência de histórico de arrecadação de ISSQN sobre atividade de administração de fundos constitucionais. Ausência de comprovação de previsão orçamentário-financeira dessas receitas. 



3. Imunidade tributária. A administração de fundos constitucionais é imposição constitucional e legal, de modo que não configura atividade típica do mercado financeiro. Ausência de risco ao equilíbrio concorrencial. 



4. Pedido que se julga improcedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória, formulado pelo Município de Fortaleza/CE, contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará que deferiu tutela de urgência em agravo de instrumento para suspender a exigibilidade de crédito tributário de Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN). O débito em questão diz respeito ao ISSQN incidente sobre os serviços de administração de fundos constitucionais prestados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) à União.  



    2. Na origem, o Banco do Nordeste do Brasil S/A ajuizou ação ordinária contra o Município de Fortaleza/CE, requerendo tutela de urgência para suspender a exigibilidade do crédito incidente sobre as receitas pagas pela União em razão dos serviços de administração de fundos constitucionais (Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE, do Fundo de Investimentos do Nordeste – FINOR, do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FNDE e do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF), no importe de R$ 1.445.684.562,32 (um bilhão, quatrocentos e quarenta e cinco milhões, seiscentos e oitenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e dois reais, e trinta e dois centavos).



    3. O juízo de primeira instância indeferiu o pedido de tutela provisória. O banco interpôs agravo de instrumento perante o Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, que deferiu a tutela antecipada recursal para suspender a exigibilidade do crédito tributário objeto da ação de origem e determinar que a municipalidade se abstenha de realizar a cobrança do débito, até ulterior deliberação. Contra essa decisão, foi ajuizada a presente medida de contracautela.



    4.  O Município sustenta que a decisão impugnada acarreta grave lesão à economia pública, porque suspendeu o ingresso de mais de R$ 1 bilhão de reais nos cofres públicos, o equivalente a 11% do orçamento de todo o exercício de 2024. Sustenta, ainda, que a decisão ofende a ordem pública, por acarretar prejuízo ao exercício regular das atribuições do Poder Executivo, especialmente nas áreas da educação e da saúde municipal. Argumenta que a decisão ofende o pacto federativo, a autonomia municipal, a competência tributária municipal, o alcance da imunidade tributária recíproca e a impossibilidade de empresas estatais gozarem de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. Por fim, qualifica a matéria como de feição constitucional pela aplicação direta do Temas 508 e 1.140 de Repercussão Geral1, julgados por esta Corte.



    5. O Banco do Nordeste do Brasil S/A apresentou contrarrazões. Sustenta a ausência de risco de lesão à ordem e economia públicas, uma vez que não é possível a frustração de receita que jamais esteve disponível ao Município. Argumenta que os serviços de administração dos fundos constitucionais não são atividades típicas do mercado financeiro, nem se confundem com serviços de financiamento. Afirma que os valores percebidos não se qualificam como encargos financeiros de operações de crédito, tampouco são custeados pelo consumidor final, dado que a taxa de administração que percebe decorre do custeio da gestão de serviços de competência da União.



    6. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    “Suspensão de Tutela Provisória. Constitucional. Imunidade tributária recíproca. Município. Sociedade de Economia Mista. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza. Serviços bancários. Taxa de administração de recursos dos fundos constitucionais ou programas de desenvolvimento. Risco de grave lesão à ordem pública não configurado. Necessidade de exame do mérito da ação de origem. Parecer pelo indeferimento do pedido”.



    7. É o relatório. Decido.  



    8. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:  



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    9. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, que ora se busca suspender. A discussão de fundo envolve matéria de índole constitucional, relativa à abrangência da imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a e § 3º, da Constituição Federal).



    10. No caso, a decisão impugnada suspendeu a exigibilidade de crédito tributário de Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISSQN) incidente sobre os serviços de administração de fundos constitucionais prestados pelo Banco do Nordeste do Brasil S/A à União (FNE, FINOR, FNDE e PRONAF), com determinação para que a municipalidade se abstenha de realizar a cobrança do débito.



    11. De início, entendo não estar comprovado grave risco de lesão à economia pública. Isso porque, apesar de o montante do débito suspenso ser de valor elevado, a Corte de origem tem decidido reiteradamente pela suspensão da cobrança do ISSQN sobre a receita da atividade de administração de fundos constitucionais exercida pelo BNB. Assim, o Município não tem percebido arrecadação do tributo sobre essa base, tampouco comprovou que tal expectativa encontra-se prevista em seu planejamento orçamentário-financeiro. 



    12. Pelo contrário, como mencionado nos autos, os balanços gerais dos exercícios financeiros de 2022 e de 2023, disponibilizados pela Secretaria Municipal das Finanças do Município de Fortaleza, atestam a incerteza quanto à arrecadação das receitas decorrentes dos créditos lançados em face do Banco do Nordeste do Brasil S/A. Nesse sentido, aponta-se que a validade da referida dívida é objeto de intensa discussão judicial.



    13. Por consequência, não identifico risco de grave lesão à ordem pública. A incerteza quanto à efetiva arrecadação da receita tributária em questão, cuja previsão orçamentária não se encontra demonstrada nos autos, não permite qualificar a decisão do Tribunal de Justiça local como ato de interferência na gestão das funções do Poder Executivo local. Ademais, não procede a alegação da municipalidade de que haveria prejuízo para a construção de centros de educação infantil, escolas em tempo integral ou postos de saúde, eis que tais despesas pressupõem previsão orçamentário-financeira, descabendo cogitar-se de vinculação de receita de arrecadação de impostos a órgão, fundo ou despesa (art. 167, IV, da Constituição Federal).



    14.  Por fim, quanto ao tema da imunidade tributária recíproca, ao menos em análise preliminar, própria das medidas de contracautela, não parece haver aderência da tese sustentada pelo Município autor à jurisprudência desta Corte. No julgamento do Tema 508 da Repercussão Geral (RE 600.867, Red. p/ acórdão Min. Luiz Fux, j. 09.09.2020), o Supremo Tribunal fixou tese no sentido de que a “sociedade de economia mista, cuja participação acionária é negociada em Bolsas de Valores, e que, inequivocamente, está voltada à remuneração do capital de seus controladores ou acionistas, não está abrangida pela regra de imunidade tributária prevista no art. 150, VI, ‘a’, da Constituição, unicamente em razão das atividades desempenhadas”.



    15. Por sua vez, no julgamento do Tema 1.140 da Repercussão Geral (RE 1.320.054, Rel. Min. Luiz Fux, j. 14.05.2021), esta Corte reafirmou a jurisprudência no sentido de que “as empresas públicas e as sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, a, da Constituição Federal, independentemente de cobrança de tarifa como contraprestação do serviço”.



    16. No caso em análise, o Banco do Nordeste do Brasil S/A é uma sociedade de economia mista que explora atividade econômica, sujeitando-se, quanto às obrigações tributárias, em regra, ao regime jurídico das empresas privadas, sendo-lhe vedado gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado (art. 173, §§ 1º, II, e 2º, da CF/1988). 



    17. Todavia, a instituição também presta serviços relacionados aos fundos constitucionais, sem aderência ao intuito de remuneração do capital de seus controladores ou acionistas. Trata-se de atividade que serve de instrumento para a consecução de objetivo fundamental da República Federativa do Brasil, consistente em erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, da Constituição Federal). Ressalto que os referidos fundos possuem previsão expressa no texto constitucional, a exemplo do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE e Fundo de Investimentos do Nordeste – FINOR (art. 159, I, c da Constituição e art. 34, § 10, II, do ADCT).



    18. Em relação ao FNE, o Banco do Nordeste do Brasil S/A presta, de maneira exclusiva, serviços de administração. Da mesma forma, consagra-se como agente operador do FINOR, com a finalidade de "elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social" (art. 21, IX, da Constituição Federal). Em relação ao Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE, exerce também funções de agente operador, por imposição legal, ao lado de outras instituições financeiras, todavia, com compulsoriedade e fixação de remuneração pelo Poder Executivo federal.



    19. Os serviços de administração dos fundos constitucionais não se apresentam como atividades típicas do mercado financeiro, tampouco se qualificam como operações de créditos. Os valores percebidos pela instituição que os presta por imposição constitucional e legal equivalem ao custeio da gestão de serviços essenciais, fora do contexto dos tradicionais encargos financeiros de operações de crédito custeados pelos seus consumidores. Dessa forma, não se pode afirmar que eventual reconhecimento da não incidência do ISSQN sobre a referida atividade imponha risco ao equilíbrio concorrencial.



    20. Em conclusão, não identifico risco à ordem pública pela suposta inobservância de teses de jurisprudência dominante fixadas por esta Corte.



    21.  Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



          Publique-se.



Brasília, 8 de abril de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  Tema 508 – Tese: Sociedade e economia mista, cuja participação acionária é negociada em Bolsa de Valores, e que, inequivocamente, está voltada à remuneração do capital de seus controladores ou acionista, não está abrangida pela regra de imunidade tributária prevista o art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal, unicamente em razão das atividades desempenhadas. (STF. RE 600.687, Rel. Min Joaquim Barbosa, Pleno, redator p/ acórdão Min. Luiz Fux, j. 08.09.2020).



      Tema 1140 - Tese: As empresas públicas e as sociedades de economia mista delegatárias de serviços públicos essenciais, que não distribuam lucros a acionistas privados nem ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no artigo 150, VI, a, da Constituição Federal, independentemente de cobrança de tarifa como contraprestação do serviço. (STF. RE 1.320.054, Rel. Min Presidente Luiz Fux, Pleno, j. 13.05.2021).