Tribunal: STF
Processo: RE 1486327
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-07
Data de publicação: 2024-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região.



    Na origem, o Instituto IBRADIM (INSTITUTO BRASILEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DOS MUNICÍPIOS) opôs Embargos em face da execução de título extrajudicial proposta pela UNIÃO, pretendendo exonerar-se da dívida imposta pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que o condenou ao pagamento de débito que, atualizado até junho de 2019, perfazia o valor de R$ 514.887,95 (quinhentos e catorze mil, oitocentos e oitenta e sete reais e noventa e cinco centavos) (Doc. 1). 



    Tal débito foi constituído pelo TCU em virtude de penalidade de ressarcimento ao erário, aplicada sob o entendimento de que o Convênio 08/2005 celebrado entre a Secretaria Especial de Agricultura e Pesca da Presidência da República e o Instituto Oceanus, que visava dar apoio ao desenvolvimento da maricultura no litoral de Alagoas, não foi executado. 



    O juízo a quo julgou procedente o pleito (Doc. 2); e, em sede de apelação interposta pela UNIÃO, o Tribunal de origem negou-lhe provimento em acórdão assim ementado (fls. 3-4, Doc. 5): (fls. 3-4, Doc. 5):



    “CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ACÓRDÃO DO TCU. ILEGALIDADES. OCORRÊNCIA. CONVÊNIO PARCIALMENTE EXECUTADO. AUSÊNCIA DE CERTEZA.



    1. Trata-se, na origem, de embargos à execução opostos por INSTITUTO IBRADIM (INSTITUTO BRASILEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DOS MUNICÍPIOS) em face da execução de título extrajudicial proposta pela UNIÃO, no qual se pretende exonerar-se da dívida decorrente de condenação imposta pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que condenou o embargante ao pagamento de débito que, atualizado até junho de 2019, perfazia o valor de R$ 514.887,95 (quinhentos e catorze mil, oitocentos e oitenta e sete reais e noventa e cinco centavos);



    2. Tal débito foi constituído pelo TCU em virtude de penalidade de ressarcimento ao erário, aplicada sob o entendimento que o Convênio 08/2005 celebrado entre a Secretaria Especial de Agricultura e Pesca da Presidência da República e o Instituto Oceanus, que visava dar apoio ao desenvolvimento da maricultura no litoral de Alagoas, não foi executado;



    3. O juízo a quo julgou procedente o pleito, daí o apelo que se examina. Em suas razões recusais, o embargante aduz não ser cabível ao Poder Judiciário revisar o mérito das decisões emanadas do TCU;



    4. Ressalta-se, em primeiro lugar, a discussão sobre o alcance e a validade da imposição de ressarcimento ao erário constitui lídimo questionamento de legalidade, não envolvendo o mérito da decisão do Tribunal de Contas da União, mas sim condizendo com a existência do motivo que ensejou a decisão tomada pelo órgão de controle, razão pela qual se submete à censura do Judiciário, sob pena de afronta à garantia do art. 5º, XXXV, da CF;



    5. Assim, ressalta-se ser pacifico na doutrina e na jurisprudência o entendimento segundo o qual há independência entre as instâncias civil, penal e administrativa, de modo que a esfera administrativa só se subordina à penal e à ação de improbidade na hipótese de sentença absolutória que reconheça a não-ocorrência do fato ou negue a sua autoria, o que não é o caso dos autos, em que a absolvição veio lastreada por insuficiência de provas;



    6. Todavia, como bem ressaltado pelo magistrado sumariante, na Ação de Improbidade de nº 0001275-83.2008.4.05.8000, após ampla instrução probatória, verificou-se que, a maior parte do objeto do convênio em tela foi executado, não havendo provas suficientes do cometimento de desvio ou apropriação de patrimônio e recursos públicos por parte dos réus, o que afasta a alegação de não execução do objeto conveniado;



    7. Diante de tal panorama, à vista da ausência de certeza e liquidez do título executivo que a ampara, é de rigor manter a procedência dos presentes embargos à execução;



    8. Apelação improvida, mantendo-se a sentença por todos os seus fundamentos.” 



    Opostos Embargos de Declaração pela UNIÃO (Doc. 6), foram desprovidos (Doc. 7).



    Irresignada, a UNIÃO interpôs o presente Recurso Extraordinário, com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal (Doc. 9), apontando violação aos arts. 93, IX; e 71, II e VIII, da CF/1988 (fl. 5, Doc. 9). 



    Sustenta, para tanto, que “o texto constitucional é expresso e claro quanto à competência do TCU para o julgamento das contas dos gestores de recursos públicos federais”, de modo que “a decisão que revisita o mérito da decisão da Corte de Contas, salvo nas hipóteses em que o STF excepciona tal revisão (irregularidade formal grave), configura violação direta e expressa à norma constitucional. A possibilidade de desconstituição de acórdão do Tribunal de Contas da União pelo Poder Judiciário demanda a ocorrência de irregularidade formal ou manifesta ilegalidade, sendo vedada a reapreciação do mérito” (fl. 10, Doc. 9).



    Aduz que o Tribunal de origem, “sem que, de fato existisse alguma irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade no Acórdão do TCU, invadiu competência conferida à Corte de Contas para julgamento das contas dos responsáveis pela gestão de verbas federais e negou provimento à apelação da União” (fl. 11, Doc. 9).



    Acrescenta que “a sentença e o Acórdão ora guerreado se fiaram somente no fato de que não restou demonstrado o desvio ou apropriação de dinheiro, sendo que o escopo do TCU no julgamento é muito mais amplo do que isso, motivo pelo qual descabe exatamente a interferência do Judiciário sobre o mérito de tais decisões” (fl. 11, Doc. 9). 



    Ao fundamento de que não houve “irregularidade formal, nem tampouco manifesta ilegalidade procedimental, o v. Acórdão recorrido inequivocamente invadiu a competência do Tribunal de Contas da União. Não houve, portanto, controle de legalidade, que haveria de restringir-se à observância procedimental da Tomada de Contas, do contraditório e ampla defesa naquela seara. Se foi reconhecido pelo próprio acórdão o respeito à ampla defesa e ao contraditório, não poderia verificar a justiça da decisão” (fl. 12, Doc. 9).



    Requer, ao final, o provimento do presente recurso, a fim de reformar o acórdão recorrido, “julgando-se ao final improcedentes os embargos à execução e dando-se seguimento ao feito executivo” (Doc. 9, fl. 12).



    É o relatório. Decido. 



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (Doc. 9, fl. 6):



    III.2 - DA REPERCUSSÃO GERAL



    O CPC/15 estabelece que, in verbis:



    (…)



    No caso dos autos, a matéria discutida se encontra revestida de repercussão geral, tendo em vista que o v. Acórdão recorrido, ao adentrar no mérito da decisão do Tribunal de Contas da União, subverte todo o sistema de controle externo da Administração Pública. Mantida decisão nesse sentido, o efeito multiplicador será imediato. 



    O controle judicial das decisões do Tribunal de Contas da União, a quem a própria Constituição Federal atribuiu competência para julgar as contas e aplicar às respectivas sanções aos administradores e gestores públicos, extrapola, à evidência, o âmbito do presente processo. 



    Presente assim a repercussão geral, porque certamente a decisão a ser proferida pela Excelsa Corte constituirá paradigma para casos futuros e poderá até abrir caminho para a edição de uma súmula vinculante. 



    Oportuno transcrever precedente do Supremo Tribunal Federal onde restou assentada a repercussão geral, posto aplicável, mutatis mutandis, ao presente caso: 



    (…)



    Essa matéria possui uma relevância que transcende este caso concreto, revestindo-se de interesse geral, institucional, semelhantemente ao que já ocorria, no passado, quando vigorava no sistema processual brasileiro, o instituto da arguição de relevância, amoldando-se plenamente às exigências contidas nos §§1º e 2º, do art. 1.035, do CPC. 



    Justifica-se, portanto, a atuação desse Augusto Supremo Tribunal Federal no caso presente, eis que se trata de caso de interesse geral, por ser matéria de ordem pública, cuja decisão não se confina à esfera subjetiva de direitos exclusivamente dos litigantes do presente processo, mas sim se revela útil a grupos inteiros e a uma grande quantidade de pessoas. 



    Presente, assim, a repercussão geral porque certamente a decisão a ser proferida por esse e. Supremo Tribunal Federal exercerá influência em julgamentos futuros e poderá até abrir caminho para a edição de uma súmula vinculante. 



    Frise-se que a questão ora versada ultrapassa a esfera meramente subjetiva dos litigantes, apresentando relevância geral sob o prisma econômico. 



    Acrescente-se o EFEITO MULTIPLICADOR, haja vista que, tratando-se da União Federal, cuja postulação, em regra, envolve temas de grande relevância econômica e, ainda, que são discutidos em inúmeros processos. 



    A questão ora versada igualmente apresenta repercussão geral do ponto de vista político e social, na medida em que a decisão a ser prolatada influenciará na existência de maior ou menor verba a ser destinada à implementação das políticas públicas e sociais. 



    Pelo exposto, devidamente demonstrado, de forma específica, a repercussão geral da controvérsia versada nos presentes autos, pugna a UNIÃO pela admissão do presente recurso extraordinário.” 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, quanto à suscitada ofensa ao art. 93, IX, da Carta Magna, o Juízo de origem não destoou do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339). 



    Nessa oportunidade, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que o inciso IX do art. 93 da Constituição Federal de 1988 “exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”. 



    No caso em apreço, a fundamentação do acórdão recorrido alinha-se às diretrizes desse precedente. 



    Por outro lado, a despeito da oposição dos Embargos de Declaração, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    Quanto ao mais, a sentença julgou procedente os Embargos à Execução do Instituto IBRADIM, para extinguir a execução do título originado no processo de tomada de contas especial por parte do TCU, com esteio nos seguintes argumentos (fls. 7-14, Doc. 2):



    “16. Examinando atentamente os autos, constato que a empresa executada foi condenada pelo Tribunal de Contas da União pela não execução do objeto relativo ao Convênio 08/2005, celebrado entre a Secretaria Especial de Agricultura e Pesca da Presidência da República e o Instituto Oceanus, que visava dar apoio ao desenvolvimento da maricultura no litoral de Alagoas (cf. Ids. 4058000.4870893 e 4058000.4870917 do processo de execução).



    (...)



    21. Nada obstante, verifico que, na ação de improbidade de nº 0001275-83.2008.4.05.8000, após ampla instrução probatória, que englobou a análise de extenso volume de documentos e a oitiva de testemunhas, este juízo constatou que a maior parte do objeto do convênio em tela foi executado, não havendo provas suficientes do cometimento de desvio ou apropriação de patrimônio e recursos públicos por parte dos réus, conforme se colhe dos fundamentos adiante reproduzidos 



    (…)



    22. Nessa perspectiva, em homenagem aos princípios da celeridade e da economia processual, entendo que as provas produzidas naquele processo podem ser utilizadas como prova emprestada, nos termos do art. 369[3] c/c o art. 372[4], ambos do NCPC, uma vez que produzida com observância ao contraditório e a União não apresentou nenhuma impugnação.



    23. Oportuno então que destacar que apesar de a empresa executada, ora embargante, não figurar como parte na ação de improbidade e na ação criminal acima mencionada, amparado no amplo acervo probatório formado naqueles autos, estou convencido de que não houve provas suficientes do cometimento de desvio ou apropriação de patrimônio e recursos públicos por parte dos réus, devendo ser afastada a alegação de irregularidade na execução do convênio.



    24. Sendo assim, entendo que o título originado no processo de tomada de contas especial por parte do TCU tornou-se incerto, portanto, impassível de ser objeto de execução, uma vez que a certeza do título obrigacional representa elemento imprescindível para os fins do disposto no art. 783 do Código de Processo Civil.



    25. Nessa medida, impõe-se o acolhimento do pedido da embargante/executada, culminando na extinção da presente execução, no tocante ao INSTITUTO IBRADIM (INSTITUTO BRASILEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DOS MUNICÍPIOS).”



    Essa decisão foi confirmada pelo Tribunal de origem nos seguintes termos (fl. 2, Doc. 5):



    “Ressalto, em primeiro lugar, a discussão sobre o alcance e a validade da imposição de ressarcimento ao erário constitui lídimo questionamento de legalidade, não envolvendo o mérito da decisão do Tribunal de Contas da União, mas sim condizendo com a existência do motivo que ensejou a decisão tomada pelo órgão de controle, razão pela qual se submete à censura do Judiciário, sob pena de afronta à garantia do art. 5º, XXXV, da CF. 



    Assim, destaco ser pacífico na doutrina e na jurisprudência o entendimento segundo o qual há independência entre as instâncias civil, penal e administrativa, de modo que a esfera administrativa só se subordina à penal e à ação de improbidade na hipótese de sentença absolutória que reconheça a não-ocorrência do fato ou negue a sua autoria, o que não é o caso dos autos, em que a absolvição veio lastreada por insuficiência de prova.



    Todavia, como bem ressaltado pelo magistrado sumariante, na Ação de Improbidade nº 0001275-83.2008.4.05.8000, após ampla instrução probatória, verificou-se que, a maior parte do objeto do convênio em tela foi executado, não havendo provas suficientes do cometimento de desvio ou apropriação de patrimônio e recursos públicos por parte dos réus, o que afasta a alegação de não execução do objeto conveniado. 



    Diante de tal panorama, à vista da ausência de certeza e liquidez do título executivo que a ampara, é de rigor manter a procedência dos presentes embargos à execução. “



    Dessa forma, para se chegar à conclusão diversa do acórdão recorrido no sentido de que “após ampla instrução probatória, verificou-se que, a maior parte do objeto do convênio em tela foi executado, não havendo provas suficientes do cometimento de desvio ou apropriação de patrimônio e recursos públicos por parte dos réus”, seria necessário analisar todo o acervo fático e probatório constante dos autos, o que encontra restrição na Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de maio de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente