Tribunal: STF
Processo: RE 1498958
Classe: RE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-19
Data de publicação: 2024-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.



    O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. UNIÃO. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL. INDÍCIO DE IRREGULARIDADE. SUSPENSÃO PREVENTIVA. POSSIBILIDADE. ATO ADMINISTRATIVO. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE E LEGITIMIDADE. PODER DISCRICIONÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. SENTENÇA REFORMADA. INVERSÃO DO ÔNUS SUCUMBENCIAL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PROVIDAS.



    1. Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pela UNIÃO em face da sentença que julgou parcialmente procedente o pedido formulado pela autora, ora apelada, para determinar à União que ultime o processo administrativo instaurado contra a Autora, no prazo de 30 (trinta) dias, findos os quais, caso não haja a aplicação de qualquer penalidade, deverá ser restabelecida a conexão ao sistema de vendas pelo sistema DATASUS. Determinou, ainda que a União Federal se abstenha de reter valores das vendas relacionadas ao período e a desbloquear os valores das vendas anteriores ao bloqueio.



    2. O Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) é coordenado pela Secretaria de Ciência, Tecnologia, Inovação e Insumos Estratégicos em Saúde (SCTIE/MS) e regulamentado pelo Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação n° 5/2017, que dispõe sobre o programa e estabelece regras específicas para sua operacionalização e funcionamento, que são de conhecimento prévio do interessado, que ao solicitar a adesão e/ou renovação atesta estar ciente de todo o conteúdo e exigências previstas e se compromete a cumprir em face da relação contratual constituída, estando, portanto, sujeito às ações de controle, monitoramento e penalidades.



    3. O artigo 10 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017, dispõe sobre os critérios para participação de farmácias e drogarias da rede privada no Programa.



    4. Os artigos 16 a 18 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 preveem o controle sobre cada venda de medicamentos, por meio de código de barras e sistema eletrônico de acompanhamento. Na Subseção V da referida Portaria estão previstos mecanismos de controle e monitoramento das atividades praticadas pelas farmácias e drogarias, sendo que o artigo 37 estabelece uma série de situações que podem ser consideradas irregulares durante a execução do programa. Nesse passo, é natural e legal a atuação do Ministério da Saúde em fiscalizar e monitorar a execução do convênio celebrado com a autora, ora apelada.



    5. Em razão de indícios de irregularidades identificados na execução do Programa Farmácia Popular, a Coordenação do Programa Farmácia Popular verificou a necessidade de instauração de procedimento para averiguação dos fatos e notificou a autora, ora apelada, da suspensão preventiva de sua conexão com o Sistema Autorizador de Vendas do PFPB e do pagamento, a partir da competência de ABRIL/2020, por meio do Ofício nº 1060/2020/CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS.



    6. O § 3º do art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 prevê, em casos excepcionais, a possibilidade de suspensão preventiva sem prévia defesa da empresa aderente ao Programa Farmácia Popular do Brasil, postergando o exercício do contraditório para momento posterior.



    7. Consoante se extrai da Nota Técnica referida, a Coordenadora do Programa Farmácia Popular informou que, após a realização de monitoramento eletrônico, foram constatados indícios de irregularidades na execução do programa pela farmácia mandante, ora apelada. Assim, diante dos indícios quanto à possível ocorrência de fraude por parte do estabelecimento e com base no que determina o artigo 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5, de 28 de setembro de 2017, concluiu-se pela suspensão preventiva da conexão do estabelecimento com o Sistema Autorizador de Vendas do PFPB, e do pagamento, a partir da competência de ABRIL/2020, tendo a autora, ora apelada, sido comunicada através do Ofício nº 1060/2020/CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS.



    8. Deve ser afastada qualquer tese de violação à ampla defesa e ao contraditório, pois a Coordenação do Programa Farmácia Popular informou “tendo em vista a natureza cautelar da suspensão sobredita, torna-se necessária a exposição dos motivos quando da intimação para apresentação de defesa pelo DENASUS, pois a prévia notificação do interessado ou a publicidade inicial dos motivos da investigação pelo DAF/SCTIE/MS pode tornar inócua a medida investigatória a ser realizada pelo DENASUS". E ainda salientou que "A apresentação de documentos e esclarecimentos pela empresa foi postergado para o momento da instauração do procedimento de averiguação dos fatos quando a empresa será notificada para a apresentação de esclarecimentos/justificativa/documentos diante de quaisquer irregularidades detectadas respeitados os Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório.".



    9. No que tange à observância dos preceitos legais e constitucionais da duração razoável do processo administrativo, da moralidade administrativa, da razoabilidade e da proporcionalidade, cumpre destacar que a suspensão preventiva da conexão impede apenas a dispensação de medicamentos e/ou correlatos no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), mas não impede a empresa de desempenhar suas atividades de farmácia e drogaria, não interferindo nas suas atividades comerciais. Tal medida tem como escopo evitar danos ao Erário e, por tal razão, não possui prazo determinado, porquanto não pode a Administração Pública permitir que empresa com indícios de irregularidades venha a acessar normalmente o programa e continue a receber valores do Ministério da Saúde, nos termos dos arts. 9º e 26, do Anexo LXXVII, da Portaria de Consolidação nº 5/2017.



    10. A providência da suspensão é imprescindível para assegurar a proteção ao Erário e ao usuário final do sistema, eis que vendas supostamente fraudadas poderiam acarretar repasse de verba pública, de valor substancial, diretamente para o particular, em detrimento da manutenção do PFPB e dos direitos fundamentais da população brasileira mais necessitada e que se beneficia do programa, estando a referida suspensão perfeitamente amparada na regra do art. 45 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, verbis: "Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado."



    11. Em defesa do interesse público e do Erário, o art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 autoriza a suspensão preventiva sempre que se detectar indícios ou notícias de irregularidade na execução do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) pelos estabelecimentos, prevendo, em seus parágrafos, a postergação do exercício do contraditório. Portanto, havendo indícios de irregularidade e prejuízo ao Erário, impõe-se a aplicação da suspensão ao sistema, havendo amparo normativo para tal conduta por parte da Administração Pública. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5046791-69.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJe 15.12.2021.



    12. A suspensão preventiva ocorreu de forma fundamentada e em consonância com a legislação em vigor. Além disso, trata-se de um ato administrativo, que goza de presunção de veracidade e legitimidade, não tendo a parte autora, ora apelada, se desincumbido de comprovar qualquer tipo de irregularidade na conduta da Administração Pública.



    13. Obrigar a União Federal a restabelecer a conexão da apelada ao Sistema Autorizador de Vendas do Programa Farmácia Popular do Brasil - PFPB é agressão ao sistema de separação de poderes e ao comando do art. 2º da Lei Maior, não havendo base legal (e nem lógica) para exigir que o Judiciário invada a aferição administrativa e imponha o restabelecimento da conexão ao Programa.



    14. Remessa necessária e apelação providas, para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido, com a inversão do ônus sucumbencial, de modo a condenar a apelada ao pagamento de honorários advocatícios arbitrados em 10% (dez por cento) do valor da causa, devidamente atualizado.



    Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 5º, incisos XXXV, LV e LXXVIII; e 37, caput, da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, verifica-se que o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Militar. Cerceamento de defesa. Indeferimento de provas. Repercussão geral. Ausência. Proventos com remuneração correspondente ao grau hierárquico superior. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Esse entendimento foi reafirmado em sede de repercussão geral. Vide: i) ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/13 - Tema 660 e ii) ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJe de 31/8/11 - Tema 424. 3. Inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636/STF. 4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE nº 1.143.354-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 01/02/2019).



    Ademais, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    A NOTA TÉCNICA Nº 741/2020-CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS, exarada pela Coordenadora do Programa Farmácia Popular (evento 32, out 2, folhas 4 a 16, 1º grau), aponta que, foram constatados os seguintes indícios de irregularidades na execução do programa, pelo estabelecimento DROGARIAS ATUAL DA COSTA VERDE LTDA:



    [...]



    Consoante se extrai da Nota Técnica referida, a Coordenadora do Programa Farmácia Popular informou que, após a realização de monitoramento eletrônico, foram constatados indícios de irregularidades na execução do programa pela farmácia mandante, ora apelada. Assim, diante dos indícios quanto à possível ocorrência de fraude por parte do estabelecimento e com base no que determina o artigo 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5, de 28 de setembro de 2017, concluiu-se pela suspensão preventiva da conexão do estabelecimento com o Sistema Autorizador de Vendas do PFPB, e do pagamento, a partir da competência de ABRIL/2020, tendo a autora, ora apelada, sido comunicada através do Ofício nº 1060/2020/CPFP/CGAFB/DAF/SCTIE/MS (evento 1, not 7, 1º grau).



    Deve ser afastada qualquer tese de violação à ampla defesa e ao contraditório, pois a Coordenação do Programa Farmácia Popular informou “tendo em vista a natureza cautelar da suspensão sobredita, torna-se necessária a exposição dos motivos quando da intimação para apresentação de defesa pelo DENASUS, pois a prévia notificação do interessado ou a publicidade inicial dos motivos da investigação pelo DAF/SCTIE/MS pode tornar inócua a medida investigatória a ser realizada pelo DENASUS". E ainda salientou que "A apresentação de documentos e esclarecimentos pela empresa foi postergado para o momento da instauração do procedimento de averiguação dos fatos quando a empresa será notificada para a apresentação de esclarecimentos/justificativa/ documentos diante de quaisquer irregularidades detectadas respeitados os Princípios da Ampla Defesa e do Contraditório.".



    No que tange à observância dos preceitos legais e constitucionais da duração razoável do processo administrativo, da moralidade administrativa, da razoabilidade e da proporcionalidade, cumpre destacar que a suspensão preventiva da conexão impede apenas a dispensação de medicamentos e/ou correlatos no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), mas não impede a empresa de desempenhar suas atividades de farmácia e drogaria, não interferindo nas suas atividades comerciais. Tal medida tem como escopo evitar danos ao Erário e, por tal razão, não possui prazo determinado, porquanto não pode a Administração Pública permitir que empresa com indícios de irregularidades venha a acessar normalmente o programa e continue a receber valores do Ministério da Saúde, nos termos dos arts. 9º e 26, do Anexo LXXVII, da Portaria de Consolidação nº 5/2017.



    Assim, tem-se que a providência da suspensão é imprescindível para assegurar a proteção ao Erário e ao usuário final do sistema, eis que vendas supostamente fraudadas poderiam acarretar repasse de verba pública, de valor substancial, diretamente para o particular, em detrimento da manutenção do PFPB e dos direitos fundamentais da população brasileira mais necessitada e que se beneficia do programa, estando a referida suspensão perfeitamente amparada na regra do art. 45 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, verbis:



    "Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado." 



    Cabe ressaltar, ainda, que, em defesa do interesse público e do Erário, o art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 autoriza a suspensão preventiva sempre que se detectar indícios ou notícias de irregularidade na execução do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB) pelos estabelecimentos, prevendo, em seus parágrafos, a postergação do exercício do contraditório. Portanto, havendo indícios de irregularidade e prejuízo ao Erário, impõe-se a aplicação da suspensão ao sistema, havendo amparo normativo para tal conduta por parte da Administração Pública.



    [...]



    Em conclusão, a suspensão preventiva ocorreu de forma fundamentada e em consonância com a legislação em vigor. Além disso, trata-se de um ato administrativo, que goza de presunção de veracidade e legitimidade, não tendo a parte autora, ora apelada, se desincumbido de comprovar qualquer tipo de irregularidade na conduta da Administração Pública.



    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Sobre o tema:



    “ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli, DJe de 24/04/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 05/07/2021)



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/04/2005).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/08/2021)



    No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/2019; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/05/2019 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/05/2019.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de junho de 2024.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



Documento assinado digitalmente