Tribunal: STF
Processo: SL 1711
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-01
Data de publicação: 2024-04-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. pedido de suspensão de liminar. Inconstitucionalidade de cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa municipal. Desproporcionalidade do percentual de cargos em comissão. Prazo para cumprimento da decisão.



1.  Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de leis que criaram cargos em comissão e funções comissionadas, fixando em 120 dias o prazo para que a decisão produza efeitos; e (ii) reconheceu ser desproporcional a taxa mínima de cargos em comissão a serem ocupados por servidores efetivos prevista na legislação local, concedendo prazo de 180 dias para a sua revisão, sob pena de fixação do percentual em 50%. 



2.  Risco de grave lesão à ordem pública quanto ao item (i). A reestruturação das ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional pode exigir a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores e à realização de concurso público de seleção. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público, em especial nas áreas da educação e saúde. Precedentes.



3. Ausência de grave lesão à ordem pública quanto ao item (ii). Segundo a petição inicial, cerca de 32% dos cargos em comissão da estrutura administrativa do ente público requerente não são ocupados por servidores efetivos. Assim, a eventual alteração da taxa mínima prevista na legislação para 50% não causaria qualquer impacto no cenário atual.



4. Pedido que se julga parcialmente procedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Ibaté que impugna decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que declarou inconstitucionais dispositivos da legislação municipal que previam a criação de cargos em comissão e funções de confiança de “Assessor”, “Coordenador”, “Chefe”, “Diretor” e “Vice-Diretor”. O ato impugnado também reconheceu a desproporcionalidade do percentual dos cargos em comissão que devem ser ocupados servidores efetivos.



    2. Na origem, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo para impugnar dispositivos e expressões de leis do Município de Ibaté. O requerente entende que as normas municipais são incompatíveis com a Constituição Federal e com a Constituição Estadual, pelas seguintes razões: (i) criaram indevidamente cargos comissionados e funções comissionadas para exercer atribuições profissionais, burocráticas ou técnicas, que prescindem de relação de especial confiança; (ii) não observaram a necessidade de contratação por concurso público para o preenchimento de cargos e funções do magistério; (iii) invadiram a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes básicas da educação nacional; (iv) instituíram um sistema de controle interno único para os Poderes Executivo como para o Legislativo; e (v) fixaram percentual ínfimo de cargos em comissão na estrutura administrativa a serem ocupados por servidores efetivos.  



    3. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 2.934/2016 e de dispositivos e expressões das Leis Complementares nº 3.175/2019, nº 3.180/2019, nº 3.192/2019, nº 3.206/2020, nº 3.342/2021 e nº 3.375/2022, todas do Município de Ibaté. Confira-se a ementa do julgado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Inconstitucionalidade da Lei nº 2.934/2016 e dos dispositivos constantes nas Leis Complementares nº 3.175/2019, nº 3.180/2019, nº 3.192/2019, nº 3.206/2020, nº 3.342/2021 e nº 3.375/2022, todos do Município de Ibaté, que dispõem sobre a estrutura administrativa de cargos e empregos públicos - Cargos de provimento em comissão e funções de confiança cujas atribuições não correspondem a funções de direção, chefia ou assessoramento, mas a atividades burocráticas e técnicas - Relação de confiança não evidenciada Violação aos artigos 111 e 115, inciso II e V, ambos da Constituição do Estado de São Paulo - Tema objeto de julgamento nos autos da Repercussão Geral 1.010 (RE 1.041.210), em que o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento no sentido de que 'a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais' (leading case) - Julgamentos reiterados desta Corte Funções de suporte à docência - Contratação que deve observar o regime jurídico administrativo especial - Afronta ao artigo 67, inciso I da lei federal nº 9.394/96 - Instituição de Sistema de Controle Interno único e comum para os Poderes Executivo e Legislativo - Afronta ao artigo 20, inciso III da Constituição Bandeirante Disposições que deveriam ser disciplinadas por resolução Função gratificada de controle interno - Ausência de descrição das atribuições em lei formal - Violação à reserva de lei e à separação de poderes - Violação aos artigos 35 e 150 da Constituição do Estado de São Paulo Fixação de percentual ínfimo de cargos em comissão na estrutura administrativa a serem ocupados por servidores efetivos Inconstitucionalidade parcial - Concessão do prazo de 180 dias para adequação, sob pena de fixação de percentual mínimo de 50% para provimento por servidores efetivos - AÇÃO JULGADA PROCEDENTE, com modulação dos efeitos, aplicando-se o prazo de 120 dias, e observada a irrepetibilidade de valores porventura auferidos.



    4. Os efeitos da decisão foram modulados. Diante da declaração de inconstitucionalidade das normas que previam a criação de cargos em comissão e funções de confiança, concedendo-se o prazo de 120 dias, contados da data do julgamento, para que o Município adotasse as providências administrativas necessárias para a reestruturação de seu quadro de pessoal. Assegurou-se, ainda, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes desses cargos, diante de seu caráter alimentar. Com relação à taxa mínima de provimento de cargos em comissão por servidores efetivos, estabeleceu-se o prazo de 180 dias para a revisão da norma, sob pena de fixação do percentual em 50%.  



    5. No pedido de suspensão, o Município alega que há grave risco de lesão à ordem pública e administrativa. Argumenta que a decisão impugnada pode acarretar a paralisação dos serviços públicos, já que atinge cerca de 190 (cento e noventa) cargos comissionados e funções de confiança, distribuídos em toda a estrutura do Poder Executivo, em especial nas áreas de saúde e educação. Pontua que, atualmente, apenas 38 dos 121 cargos em comissão e funções gratificadas não são ocupados por servidores públicos efetivos (31,40%) - 3,66% do quadro total de servidores do município. Defende que os ocupantes dessas funções são responsáveis por implementar, acompanhar e executar as ações e programas governamentais, de modo que não exercem mera atividade burocrática e administrativa.



    6. Afirma que grande parte das funções declaradas inconstitucionais são do magistério e, portanto, o encerramento do prazo de modulação durante o ano letivo pode acarretar a paralisação do funcionamento de suas creches e unidades escolares. Sustenta que, “com o retorno desses professores às salas de aula, considerando que já foram atribuídas as aulas e classes, haverá excesso de pessoal sem aproveitamento, enquanto faltarão os profissionais em posições estratégicas que tem atribuições de direção, chefia e assessoramento”. 



    7. Alega que o prazo de 120 dias é exíguo para o cumprimento do acórdão impugnado, tendo em conta a complexidade da medida imposta ao Município, que depende da abertura de concurso, da elaboração de projeto de lei, da realização de estudos técnicos prévios, da análise do impacto financeiro para a execução de rescisões e da criação de empregos públicos. Entende que há obstáculos ao cumprimento da decisão impugnada em 2024, já que (i) o orçamento foi definido em 2023, sem a previsão dos impactos decorrentes da reestruturação determinada e (ii) trata-se de ano eleitoral.



    8. O Ministério Público do Estado de São Paulo, requerente na demanda de origem, apresentou contestação. Afirma que a decisão impugnada reconheceu a desconformidade da legislação municipal com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no tema nº 1.010 da repercussão geral. Ressalta que “as autoridades públicas municipais de há longo tempo estão cientes dos questionamentos relacionados à estrutura administrativa do município, com inúmeros julgados do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo a respeito da mesma matéria”. Sustenta que há “risco de dano inverso, consistente na manutenção de situação jurídica em desconformidade à ordem constitucional, inclusive com reflexos ao erário”.



    9. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento parcial do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Criação de cargos em comissão por legislação municipal. Modulação de efeitos. Prazo de cento e vinte dias para a reorganização da estrutura funcional. Risco de lesão à ordem pública. Configuração. Percentual mínimo de cargos em comissão a serem providos por servidores de carreira. Inviabilidade. Parecer pelo parcial deferimento do pedido.  



    10. É o relatório. Decido.



    11. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:  



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos art. 37, II e V, da Constituição.  



    13. Este Tribunal tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Ibaté para apresentar o pedido de suspensão, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tinha por objeto sua legislação.



    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. 22.10.2015.



    15. Na hipótese em exame, a decisão que se busca suspender atinge cerca de 190 cargos em comissão e funções de confiança, que alcançam as mais diversas áreas da administração do Município requerente. Diante desse cenário, reconheço que a manutenção dos efeitos do acórdão impugnado tem potencial para causar grave lesão à ordem pública. Isso porque, para cumprir a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o Município precisará reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Essa tarefa pode exigir a prática de diversos atos, relacionados, por exemplo, à criação de novos cargos públicos por lei, ao planejamento orçamentário e financeiro necessário à admissão de novos servidores e à realização de concurso público de seleção. Em tal cenário, o prazo concedido - 120 dias - é excessivamente curto para a adoção de todas essas providências, o que revela a existência de risco concreto de descontinuidade do serviço público, em especial nas áreas da educação e saúde. 



    16. O Plenário do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido que tal prazo não é suficiente para a implementação de decisões com conteúdo semelhante. As decisões proferidas, com relação ao serviço de educação, levam em conta “as peculiaridades do ensino, que pressupõe[m] a continuidade das aulas e demais atividades durante o ano letivo, assim como o devido planejamento para o seguinte”. Confiram-se os seguintes precedentes, julgados sob a relatoria Minª. Rosa Weber, então Presidente: SL 1.613 MC-Ref, j. em 28.03.2023; SL 1.595, j. em 03.05.2023; SL 1.649, j. em 22.08.2023; SL 1.658 MC-Ref, j. em 04.09.2023.



    17.  Por outro lado, quanto à parte da decisão impugnada que considerou ínfima a taxa mínima de cargos em comissão que devem ser providos por servidores efetivos prevista na legislação municipal, a solução é distinta. Não se comprova qualquer risco à ordem ou à economia pública caso o Município não promova a revisão da norma no prazo estabelecido. Pelo contrário: de acordo com a petição inicial, cerca de 32% dos cargos em comissão não são ocupados por servidores efetivos. Desse modo, a eventual alteração da taxa mínima para 50% não causaria qualquer impacto no cenário atual.



    18. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida na ação direta de inconstitucionalidade nº 2089190-37.2023.8.26.0000, apenas na parte em que invalidou os dispositivos que criaram cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa do ente público requerente, pelo período necessário à adoção das providências demandadas para o seu cumprimento, limitado a 12 (doze) meses, contados a partir da publicação desta decisão. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



Brasília, 1º de abril de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente