Tribunal: STF
Processo: RE 1468747
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-05
Data de publicação: 2024-04-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. SUPOSTO BIS IN IDEM. ANULAÇÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. CONSUMAÇÃO. NOTAS E PARECERES DA AGU QUE NÃO SE PRESTAM À CARACTERIZAÇÃO DE MEDIDA IMPUGNATIVA NOS TERMOS DO § 2º DO ART. 54 DA LEI 9.784/99. AFRONTA AO ART. 8º DA CF/88. VIOLAÇÃO REFLEXA. PRECEDENTES DO STF. SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO PREJUDICADO. 1. A viúva do anistiado político post mortem tem legitimidade ativa para defender a validade da portaria anistiadora, da qual se beneficiou. 2. A Constituição Federal, no § 5º do seu art. 37, previu que ‘A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento’. De igual modo, por compreensão extensiva, incumbe à lei a determinação de prazo de decadência quando desta se tratar, conforme sobreveio no art. 54, §§ 1º e 2º, da Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. 3. Hipótese em que a Administração Pública não busca, por meio da portaria impugnada, combater eventual inconstitucionalidade na concessão da anistia política em favor do falecido marido da Impetrante, mas tão somente sanar suposto equívoco administrativo que resultaria em um bis in idem. Nesse contexto, a eventual afronta ao art. 8º do ADCT seria meramente reflexa, o que não autoriza o afastamento da decadência administrativa. Precedente do STF. 4. Não incide a ressalva inscrita na parte final do caput do art. 54 da 9.784/99, pois não se fala, em momento algum, na ocorrência de má-fé, vício que não pode ser presumido. 5. O conceito de ‘autoridade administrativa’, a que alude o § 2º do art. 54 da Lei de Processo Administrativo, não pode ser estendido a todo e qualquer agente público, sob pena de tornar inaplicável a regra geral contida no caput, em favor da decadência. 6. Devem ser consideradas como ‘exercício do direito de anular’ o ato administrativo apenas as medidas concretas de ‘impugnação à validade do ato’, tomadas pelo Ministro de Estado da Justiça – autoridade que, assessorada pela Comissão de Anistia, tem competência exclusiva para decidir as questões relacionadas à concessão ou revogação das anistias políticas, nos termos do art. 1º, § 2º, III, da Lei 9.784/99 c/c 10 e 12, caput, da Lei 10.559/02. 7. Os pareceres jurídicos, de caráter facultativo, formulados pelos órgãos consultivos dos Ministérios não se enquadram na definição de ‘medida de autoridade administrativa’ no sentido previsto no art. 54, § 2º, da Lei 9.784/99. 8. Manifestações genéricas não podem obstar a fluência do prazo decadencial a favor de cada anistiado, que já contava com o seu direito individual subjetivado, materializado, consubstanciado em ato administrativo da autoridade competente, o Sr. Ministro da Justiça, subscritor da respectiva Portaria concessiva de tal benefício legal, militando, em seu prol, os princípios da legalidade, boa-fé e legitimidade, em consonância com a ordem jurídica em vigor. 9. No caso, a anulação da anistia foi promovida quando já ultrapassados quase 7 (sete) anos, restando consumada a decadência administrativa, nos termos do caput do art. 54. E, mesmo se considerada, excepcionalmente, a data da publicação da Portaria/MJ 1.338, de 16/6/10, que instaurou o processo de revisão da anistia, como hábil a afastar a decadência, ainda assim esta já se havia consumado. 10. Admitindo-se, ainda, que o prazo de decadência, previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, pode ser interrompido, ou mesmo suspenso, o que, em princípio, é contra a natureza do instituto (art. 207 do CC), ainda assim, para tanto, seria, como é, imprescindível – sob pena de violação às garantias maiores do devido processo, do contraditório, da ampla defesa, etc. – que o beneficiário do prazo em curso seja, individualmente, cientificado do teor do ato interruptivo ou suspensivo, no curso do referido prazo, na forma prescrita no art. art. 66, da Lei 9.784/99, in verbis: ‘Os prazos começam a correr a partir da data da cientificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento’. 11. Presume-se, por força do art. 3º da LINDB, o conhecimento da lei, sendo defeso escusar o seu cumprimento sob alegação de desconhecê-la. Tal presunção, todavia, não se estende a atos administrativos, como aqueles já referidos, praticados, genericamente, nos idos de 2005 e 2010, sem, contudo, dar conhecimento aos dependentes econômicos do anistiado político, que foram beneficiados pela referida anistia. 12. Segurança concedida para declarar a decadência do direito de a Administração Pública anular a Portaria/MJ 3.428, de 16/11/04 e, por conseguinte, de realizar qualquer desconto referente aos valores pagos por força da referida portaria anistiadora. Custas ex lege. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos da Súmula 105/STJ. Agravo regimental da União prejudicado.” (eDOC. 11, ID: eaa8d99a, p. 1-2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 5º, II, XXXVI, LXIX, 37, caput, do texto constitucional e ao art. 8º do ADCT (eDOC. 19, ID: 00a2e0fc).



    Sustenta, em síntese, (i) a inaplicabilidade de prazo decadencial em caso de manifesta inconstitucionalidade; (ii) a existência de conduta da Administração Pública apta a interromper ou suspender o prazo decadencial; (iii) a impossibilidade de transcurso do prazo prescricional; (iv) a inexistência de direito adquirido a regime jurídico.



    A Vice-Presidência do STJ, inicialmente, determinou o sobrestamento do feito (eDOC. 23, ID: 9b6f21c2), posteriormente ao julgamento do paradigma de repercussão geral, determinou o encaminhamento dos autos à Seção competente (eDOC. 27, ID: 2e9dbe42), oportunidade na qual foi refutado o juízo de retratação, em acórdão assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. ANULAÇÃO DE PORTARIA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ART. 1.040, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICAÇÃO DA TESE 839/STF. DISTINGUISHING. MOTIVAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. ACÓRDÃO MANTIDO. I – Retorno dos autos ao Colegiado para o exercício de juízo de retratação, nos termos do art. 1.040, II, do Código de Processo Civil de 2015. II - O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário n. 817.338, submetido à sistemática da repercussão geral sob o Tema n. 839, fixou a seguinte tese: “No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”. III – No presente caso, não se trata de anulação com base no disposto na Portaria n. 1.104/1964, tampouco fundamentada na ausência de ato com motivação exclusivamente política, porquanto mantida a condição de anistiado, com repercussões patrimoniais na pensão recebida pela Impetrante. IV – No acórdão prolatado por esta 1ª Seção restou assentado que, no caso em tela, a Administração Pública não buscou combater eventual inconstitucionalidade na concessão da anistia política em favor do falecido marido da Impetrante, mas, tão somente, sanar suposto equívoco administrativo decorrente da interpretação da Lei n. 10.559/2002. Nesse contexto, suscitada afronta ao art. 8º do ADCT seria meramente reflexa, impossibilitando, por conseguinte, o afastamento da decadência. V – Juízo de retratação rejeitado. Acórdão mantido.” (eDOC. 29, ID: 6d8d1be3, p. 1)



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário, consoante a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO QUE RECONHECEU A CONDIÇÃO DE ANISTIADO POLÍTICO. DECADÊNCIA DO DIREITO À AUTOTUTELA. TEMA 839 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO REFUTA JUÍZO DE RETRATAÇÃO. PRECEDENTES DO STF. - Parecer pelo provimento do recurso extraordinário.” (eDOC. 111, ID: cd46991f)



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 817.338/DF, Tema 839 da repercussão geral, assentou que a Administração Pública, no exercício do seu poder de autotutela, poderá rever os atos de concessão de anistia, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, conforme acórdão assim ementado:



     “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: ‘No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.’” (RE 817.338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020)



    No caso em análise, o Superior Tribunal de Justiça assentou que, na hipótese, não se discute a inconstitucionalidade da concessão de anistia política à parte recorrida, mas, sim, erro da Administração Pública na concessão, com o mesmo fundamento, de dupla indenização estatal. Extraio do acórdão recorrido:



    “Impende ressaltar, nesse ponto, que não se olvida que o Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que ‘[s]ituações flagrantemente inconstitucionais [...] não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal’ (MS 28.279/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJe 28/4/10). 



    Ocorre não se esta a hipótese dos autos. 



    Com efeito, no caso concreto a questão a ser dirimida não versa acerca de uma eventual inconstitucionalidade observada no processo de concessão da anistia política defendida pela Impetrante, pois, como asseverado pela própria Autoridade Impetrada (fl. 62e):



    O ato impugnado consubstancia a decisão revisora, nos autos do Requerimento de Anistia, post mortem, de Doacir Fernandes de Oliveira, decisão essa precedida de regular apuração de equívoco administrativo, este caracterizado na concessão de dupla indenização do Estado, sob os mesmos fundamentos. Uma, a reparação em prestação permanente, mensal e continuada, na forma da Portaria nº 3.419, de 16 de novembro de 2004, esta revista nos termos da Portaria nº 1.445, de 1º de agosto de 2001. Outra, a indenização em prestação única, nos moldes da Portaria nº 3.428, também de 16 de novembro de 2004.



    Nesse contexto, ainda que se pudesse admitir um eventual equívoco da Comissão de Anistia na concessão da reparação econômica em parcela única, prevista na Portaria/MJ 3.428, de 16/11/04, este ocorreu no campo infraconstitucional, à luz da Lei 10.559/09, não havendo falar em "ato inconstitucional", mormente porque eventual afronta à Constituição se daria de forma indireta, o que não desafia exame de (in)constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal e, muito menos, por esta Corte.



    (...)



    De outro lado, diante do que foi expressamente reconhecido pela Autoridade Impetrada, também não incide na espécie a ressalva inscrita na parte final do art. 54 da Lei 9.784/99, pois a portaria impugnada busca solucionar um equívoco administrativo, inexistindo qualquer referência à ocorrência de má-fé, vício que não pode ser presumido. 



    Da mesma forma, não há espaço jurídico para se invocar o § 2º do mesmo artigo. O conceito de ‘autoridade administrativa’, a que alude tal dispositivo, não pode ser estendido a todo e qualquer agente público, sob pena de tornar inaplicável a regra geral contida no caput, em favor da decadência.” (eDOC. 11, ID: eaa8d99a, p. 10-11)



    O STJ, ao reapreciar a controvérsia e refutar o exercício de juízo de retratação, reafirmou que a questão jurídica em análise não envolvia a inconstitucionalidade da portaria concessiva por ausência de ato com motivação exclusivamente política, mas, sim, a percepção de duplo benefício com o mesmo fundamento. Colho do acórdão:



    “No caso em tela, contudo, a anulação da concessão de anistia em desfavor do de cujus não tem por fundamento a Portaria n. 1.104/1964, tampouco a ausência de motivação exclusivamente política do ato institucional, sendo, portanto, inaplicável a ratio decidendi assentada no sobredito julgamento do Tema n. 839 da repercussão geral. 



    Isso porque a condição de anistiado político do falecido cônjuge da Impetrante não foi afastada pelo ato coator, mediante o qual, com fundamento nos arts. 3º, § 1º, e 16 da Lei n. 10.559/2002, apenas se reconheceu a irregular acumulação de dois pagamentos, benefícios ou indenizações, com idêntico fato gerador. 



    Com efeito, a Impetrante, por ocasião do deferimento do pedido de anistia política, recebeu dupla reparação econômica, quais sejam: i) prestação única, por intermédio da Portaria n. 3.428/2004, sob o fundamento de que o anistiado foi impedido de atuar na aviação civil por força das Portarias Reservadas da Aeronáutica, consoante o § 3º do art. 8º do ADCT; e ii) prestação mensal, permanente e continuada em decorrência da Portaria n. 1.445/2005, correspondente aos proventos do posto de Major da Aeronáutica, em razão de o militar ter sido desligado dos quadros da Força Aérea Brasileira por força do Ato Institucional n. 01/1964. 



    No ato de anulação da Portaria n. 3.428/2004, a Administração convalidou a Portaria n. 1.445/2005, sob o fundamento de que a ilegalidade não decorreu da concessão da anistia, propriamente, mas, sim, do duplo benefício deferido à Impetrante, como extrai-se do Parecer n. 583/2010/CONJUR/MD (fls. 107/130e):



    51. Está bem fixado, portanto, que o douto legislador ordinário, ao regulamentar a disposição do §3º do art. 8º do ADCT, deu às Portarias Reservadas o mesmo tratamento dispensado aos demais atos de exceção (nem mais, nem menos), tanto que simplesmente houve por bem incluí-las no rol do art. 2º da Lei nº 10.559/02, sem evidenciar qualquer espécie de ressalva ou excepcionalidade, muito menos em relação a uma suposta possibilidade de segunda indenização. 



    52. Aliás, ao contrário, toda a ratio essendi da Lei nº 10.559/02 passa pelo entendimento da impossibilidade de ser concedida reparação dúplice baseada em um mesmo fundamento de fato. Nesse sentido:



    ‘Art. 16. Os direitos expressos nesta Lei não excluem os conferidos por outras normas legais ou constitucionais, vedada a acumulação de quaisquer pagamentos ou benefícios ou indenização com o mesmo fundamento, facultando-se a opção mais favorável.’ 



    ‘Art. 3º, § 1º: A reparação econômica em prestação única não é acumulável com a reparação econômica em prestação mensal, permanente e continuada.’.



    53. Noutras palavras: (A) não pode haver cumulação de indenização dada pela Lei nº 10.559/02 com indenização dada por outra lei anterior que tratasse de anistia política (pode até haver, por certo, melhoria, mas cumulação, não); e (B) mais especificamente, não pode haver cumulação de indenizações, com base na própria atual Lei de Anistia. 



    54. Em conclusão, não pode ser concedido, na via administrativa, o pagamento de duas indenizações aos aeronautas/aeroviários ou a qualquer outro anistiado político, por absoluta vedação legal. 



    55. Não é só isso. Analisando-se com mais vagar a forma detalhadamente estabelecida para concessão e cálculo da reparação mensal econômica (nos ditames da Lei nº 10.559/02 e determinações da Comissão de Anistia), o impedimento se torna mais evidente. 56. Observe-se: num primeiro momento, se reconhece que o anistiado sofreu ato de exceção e não deveria ter sido excluído da respectiva Força. Ato-contínuo, a fim de propiciar a reparação do dano, lhe são concedidas, a reintegração à Força e todas as promoções que teria recebido caso houvesse permanecido na ativa (o que se faz pela utilização do critério dos paradigmas). Em seguida, se faz o cálculo, respeitada a regra de prescrição, de todos os valores a que faria jus em razão da reintegração e das promoções que estão sendo tardiamente reconhecidas, devendo ser abatidos os valores que eventualmente já tenham percebido das Forças. 



    57. Em conclusão, a indenização pecuniária concedida pela Lei de Anistia, aos militares excluídos das Forças, sob a forma de reparação econômica mensal, tem como pressuposto a idéia (fictícia, por certo, contudo, fundamental) de que o anistiado não teria sido excluído da Força, ou seja, o quantum indenizatório é calculado como se ele houvesse permanecido no serviço ativo, tanto que é reintegrado à Força. 



    58. Explicando o modus operandi de cálculo da indenização, se torna mais fácil entender o descabimento de uma segunda indenização somatória dos salários decorrente de impedimento de exercer a profissão no ramo da aviação. Considerando que o anistiado recebe a indenização prevista na Lei nº 10.559/02 como se houvesse permanecido no serviço ativo, não há como entender que o anistiado poderia ter desenvolvido profissão civil, posto que, no caso dos aeronautas/aeroviários, seriam situações indubitavelmente incompatíveis: manter o emprego civil com o desenvolvimento da carreira militar, ao mesmo tempo. 



    59. Ora, descabe, então, por completo, estabelecer uma segunda indenização somatória de salários pelo fato de não ter sido possível exercer atividade civil, já que, no panorama da primeira indenização conferida, esta situação (exercer atividade civil) não seria mesmo possível (destaques no original).



    Da análise dos excertos acima, verifica-se não haver, no caso, flagrante inconstitucionalidade a impedir o transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei n. 9.784/1999.” (eDOC. 29, ID: 6d8d1be3, p. 15-18)



    Nesses termos, inequivocamente, inaplicável o entendimento firmado no RE 817.338/DF, Tema 839 da repercussão geral, pois, no caso concreto, não se está diante de ato da Administração Pública tendente a rever a concessão de anistia, por ter se comprovado a ausência de ato com motivação exclusivamente política.



    Assim, verifico que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito da legislação local, pois envolve a incidência do prazo decadencial para Administração Pública rever seus próprios atos em circunstância na qual ausente qualquer inconstitucionalidade flagrante, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. Nesse sentido, cito precedente:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Decadência. Lei 9.784/99. Matéria debatida no tribunal de origem restringe-se ao âmbito infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. 4. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. 5. Possibilidade de a Administração anular seus próprios atos, quando eivados de vício que os tornam ilegais. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 950.814-AgR/RS, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 18.5.2016)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, § 1º, do RISTF) e, tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC, em virtude do art. 25 da Lei 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de abril de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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