Tribunal: STF
Processo: Rcl 61670
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-21
Data de publicação: 2024-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido de liminar ajuizada pelo Município de Petrópolis/RJ contra decisão proferida pelo Desembargador Ricardo Rodrigues, Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), nos autos do Processo 0049987-97.2023.8.19.0000, para garantir a observância da decisão proferida na ADPF 1.043 MC/DF, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski.



    O Município sustenta, em suma, que:



    “[...] o comando estabelecido por esse STF foi vulnerado pelo Exmo. Sr. Presidente do TJRJ na decisão reclamada, que, no meio da execução orçamentária de 2023, impôs abruptamente a drástica redução do percentual de participação do Município de Petrópolis de 4,645% para apenas 1,419%, determinação esta que opera efeitos imediatos. Como antecipado, diante da decisão reclamada, o Governador do Estado do Rio de Janeiro editou o Decreto Estadual Fluminense nº. 48.634/2023, em 7.8.2023, implementando o novo percentual de Petrópolis, valendo já para as distribuições realizadas em agosto de 2023.



    A decisão reclamada culminará, do dia para a noite, em perda abrupta de arrecadação estimada para o Município de Petrópolis de R$ 288.000.000,00 (duzentos e oitenta e oito milhões de reais) e em perda imediata, para o orçamento dos meses restantes do ano de 2023, de R$ 120.000.000,00 (cento e vinte milhões de reais). Isso corresponde a uma redução de 70% da cota-parte de Petrópolis do produto da arrecadação do ICMS e a uma redução de aproximados 28% das receitas correntes totais de seu orçamento fiscal.” (documento eletrônico 1, pp. 12-13; grifos no original). 



    Ao final, requer:



    “[...]



    (iv) ao final, a procedência da presente reclamação, a fim de que seja cassada a decisão reclamada, proferida pelo Exmo. Sr. Desembargador Presidente do TJRJ nos autos da suspensão de liminar nº. 0049987-97.2023.8.19.0000, retomando-se a eficácia das decisões suspensas pelo decisum ora reclamado.” (doc. eletrônico 1, p. 28)



    A medida liminar foi deferida, para a suspensão da decisão reclamada (doc. eletrônico 40, p. 4).



    O reclamante requereu efeito retroativo aos efeitos da medida liminar (doc. eletrônico 70), que foi indeferido (doc. 74).



    Os Municípios de Niterói (doc. eletrônico 44), Teresópolis (doc. eletrônico 52), Duque de Caxias (doc. eletrônico 54) e Campos dos Goytacazes (doc. eletrônico 62) interpuseram agravo regimental.



    O Município de Niterói apresentou contestação (doc. eletrônico 59)



    O Município de Volta Redonda (doc. eletrônico 50), Petróleo Brasileiro - Petrobrás (doc. eletrônico 64), e Município do Rio de Janeiro (doc. eletrônico 76) requereram ingresso no feito como assistentes.



    O Município de Maricá/RJ apresenta impugnação ao pedido do reclamante (doc. eletrônico 87).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. ICMS. PERCENTUAL DE DISTRIBUIÇÃO. AUTORIDADE DA DECISÃO DO STF. INEXISTÊNCIA DE AGRESSÃO A JULGADO OU POSICIONAMENTO VINCULANTE DO STF. ADPF 1.043. NÃO CARACTERIZADA ADERÊNCIA ESTRITA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. NÃO CABIMENTO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO E PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. - Parecer pela improcedência da Reclamação.” (doc. eletrônico 68, p. 1)



    É o relatório. Decido. 



    Defiro a intervenção do Município de Volta Redonda, Petróleo Brasileiro - Petrobrás e Município do Rio de Janeiro como assistentes.



    A reclamação é improcedente, pois a decisão reclamada não afrontou precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, conforme será explicitado.



    No caso dos autos, conforme relatado, o Município reclamante busca garantir a observância da decisão cautelar proferida na ADPF 1.043 MC/DF pelo Ministro Ricardo Lewandowski, então relator do feito.



    Na oportunidade, o Ministro Ricardo Lewandowski, diante da possibilidade de mudanças abruptas no planejamento das contas municipais, que poderiam acarretar danos às políticas públicas mais básicas, determinou a suspensão dos efeitos da Decisão Normativa - TCU 201/2022, mantendo como patamar mínimo os coeficientes de distribuição do FPM utilizados no exercício de 2018 durante o exercício de 2023, compensando-se, nas transferências subsequentes, os valores já transferidos a menor. Veja-se trecho pertinente da referida decisão paradigma:



    “[...] Ora, mudanças abruptas de coeficientes de distribuição do FPM - notadamente antes da conclusão do censo demográfico em curso - que têm o condão de interferir no planejamento e nas contas municipais acarretam uma indesejável descontinuidade das políticas públicas mais básicas, sobretudo de saúde e educação dos referidos entes federados, prejudicando diretamente as populações locais menos favorecidas. 



    Um Estado de Direito enseja a autodeterminação das pessoas pela previsibilidade das consequências de suas ações. Isso porque, como pontua Odete Medauar, todas as ações e iniciativas públicas já empreendidas no passado constituem ‘compromissos da Administração que geraram, no cidadão, esperanças fundadas’, impedindo mudanças normativas ou procedimentais abruptas ou radicais cujas ‘consequências revelam-se chocantes’.



    [...]



    Esse é o motivo, inclusive, pelo qual se exige do Poder Público que aja com lealdade, transparência e boa-fé, sendo-lhe vedado modificar a conduta de forma inesperada, anômala ou contraditória, de maneira a surpreender o administrado ou frustrar as suas legitimas expectativas. 



    Assim, não é difícil entrever, no ato aprovado pela Corte de Contas, a ofensa ao Pacto Federativo e a quebra do princípio da legítima confiança e da segurança jurídica, nem deixar de vislumbrar a vulneração de direitos já incorporados ao patrimônio dos Municípios afetados e das suas populações locais. Justificada, portanto, a urgência do provimento cautelar.”  



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou aludida decisão em Sessão Virtual encerrada em 17/2/2023.



    Após a propositura desta reclamação, em decisão final, esta Suprema Corte decidiu, em acórdão da minha relatoria:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ALTERAÇÃO DE COEFICIENTES DE DISTRIBUIÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS COM BASE EM SENSO NÃO FINALIZADO. POSTERIOR FINALIZAÇÃO DO CENSO. LEI COMPLEMENTAR 198/2023, QUE CRIOU REGRA DE TRANSIÇÃO EM FAVOR DE MUNICÍPIOS QUE SERIAM PREJUDICADOS. JULGAMENTO DO MÉRITO DA ADPF, POR RAZÕES DE SEGURANÇA JURÍDICA. PROCEDÊNCIA DA ADPF. MANUTENÇÃO DA MEDIDA LIMINAR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. I – Decisão Normativa do Tribunal de Contas da União (TCU) 201/2022 que altera coeficientes de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, com fundamento no Censo demográfico de 2022, quando ainda não havia sido finalizado. II - Violação a preceito fundamental, decorrente da abruta alteração dos coeficientes do FPM, contrariamente à legítima expectativa das administrações municipais, e em desobediência ao disposto na Lei Complementar 165/2019. III - ADPF julgada procedente, com a manutenção da medida liminar.” (ADPF 1043/DF, da minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 15/3/2024; grifei)



    Por sua vez, a decisão reclamada deferiu requerimento formulado pelo Município de Teresópolis/RJ com vistas à suspensão dos efeitos de várias decisões interlocutórias proferidas por juízos de primeiro grau, as quais determinaram a retificação das DECLAN’s-IPM das empresas Petrobras (Angra dos Reis), GE Celma LTDA. (Petrópolis), Companhia Siderúrgica Nacional – CSN (Volta Redonda) e Vale S/A (Mangaratiba), “como forma de evitar grave lesão à ordem e à economia públicas”. (doc. eletrônico 36, p. 21).



    É certo que, ao suspender os efeitos de tais decisões proferidas em primeiro grau, a decisão reclamada, tal como indicada no caso paradigma, promoveu profunda alteração no orçamento do município, em razão do recálculo da sua participação na arrecadação do ICMS. 



    Por outro lado, também é certo que as liminares concedidas em primeiro grau (que foram posteriormente suspensas por decisão do Presidente do TJRJ), da mesma forma, alteraram profundamente toda a participação do ICMS dos municípios do Estado do Rio de Janeiro.



    É inclusive a alegação do Município de Teresópolis ao pleitear a Suspensão de Liminar, perante o Presidente do TJRJ:



    “Pois bem, as teratológicas decisões judiciais prolatadas pelos Juízos da 4ª Vara Cível da Comarca de Petrópolis nos autos do Processo nº 0804833- 28.2022.8.19.0042; da Central de Dívida Ativa da Comarca de Volta Redonda nos autos do processo nº 0012101-94.2022.8.19.0066; da Central de Dívida Ativa da Comarca de Angra dos Reis nos autos do processo nº 01980-65.2023.8.19.0003; e, da Vara Única da Comarca de Mangaratiba nos autos do processo nº 0003997-61.2021.8.19.0030, abruptamente – em sede liminar - implementaram radical mudança nos Índices Definitivos relativos à Participação dos Municípios no Produto da Arrecadação do ICMS (IPM), para os exercícios de 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 e 2024.” (doc. eletrônico 6, p. 3)  



    Assim, a rigor a concessão da suspensão das liminares proferidas pelo Presidente do TJRJ tão-somente restabeleceu o status quo ante em termos da participação dos municípios no ICMS, no Estado do Rio de Janeiro.



    O Município do Rio de Janeiro informou que houve, em primeiro grau, pelo menos, 18 processos com discussões semelhantes, nos quais se pleiteou a retificação da DECLAN-IPM. Informa, ainda, que foram proferidas 11 sentenças de improcedência e apenas 1 sentença de procedência, a qual ainda não foi confirmada pelo Tribunal (doc. eletrônico 79). 



    Os 4 processos relacionados à Suspensão da Liminar 0049987-97.2023.8.19.0000 e, portanto, a esta reclamação não foram julgados até o momento.



    É certo que, em reclamação constitucional, não é possível verificar o acerto ou desacerto da tese sustentada nesses 4 processos. São as instâncias ordinárias, a princípio, quem deve analisar as provas dos autos e verificar se as DECLAN´s-IPM devem ser ou não retificadas e, indiretamente, quais os municípios devem ser beneficiados.



    Porém, impõe-se reconhecer que as liminares, ao beneficiar os 4 municípios (Angra dos Reis, Petrópolis, Volta Redonda e Mangaratiba) reflexamente acabaram por prejudicar abruptamente o repasse do ICMS aos outros 88 municípios fluminenses.



    Tal insegurança foi constatada pelo Presidente do TJRJ, ao analisar a Suspensão da Liminar:



    “Por outro lado, se a ratio da exigência legal em comento é ‘a reparação de situação inesperada que tenha promovido a alteração no status quo ante em prejuízo da Fazenda Pública’, é mister reconhecer sua presença na hipótese em tela. De fato, as decisões impugnadas impõem ao município requerente – e a outros recém-admitidos como interessados (Niterói e Duque de Caxias, v.g.) – redução abrupta e relevante de receita indispensável à gestão financeira e ao cumprimento de suas obrigações administrativas.



    Ao adentrar o mérito do pleito suspensivo, é forçoso constatar a grave lesão à ordem e à economia públicas.



     Inegavelmente, constitui fato gerador de insegurança e instabilidade financeira entre os municípios fluminenses a proliferação de decisões judiciais singulares que interferem de forma assistemática nos critérios de repartição da receita de ICMS, de modo a majorar o índice de determinado ente municipal sem a ciência ou a participação dos demais – litisconsortes passivos necessários, repise-se –, que acabam por experimentar repentina e substancial redução de receita, em prejuízo da gestão financeira, do planejamento fiscal e do próprio cumprimento de suas obrigações administrativas.” (doc. eletrônico 36, p. 19; grifei)



    Nesse contexto, as decisões liminares em primeiro grau, por alterar de forma abrupta as participações do ICMS dos municípios fluminenses, também não observaram o precedente vinculante proferido pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADPF 1043/DF. O ato reclamado apenas retornaram os municípios ao status quo ante.



    É importante observar que, por ocasião do deferimento da medida liminar nos autos desta reclamação, havia a percepção, diante dos elementos constantes nos autos, de que o município reclamante estava sendo o grande prejudicado. No entanto, com o contraditório e a instrução probatória, ficou evidente que havia muitos municípios prejudicados pelas medidas liminares proferidas em primeiro grau, o que motivou o Presidente do TJRJ a proferir, com acerto, a decisão reclamada. 



    A reclamante indicou o valor da causa em R$ 1.000,00. Assim, por se tratar de valor irrisório, os honorários devem ser fixados equitativamente, nos termos do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, revogo a liminar concedida, julgo improcedente a reclamação e prejudicados os agravos regimentais interpostos.



     Condeno a reclamante ao pagamento de honorários advocatícios, no valor de R$ 1.000,00, nos termos do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, a ser executado nas instâncias ordinárias.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de março de 2024.



    Ministro Cristiano Zanin



    Relator