Tribunal: STF
Processo: ARE 1528270
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-09
Data de publicação: 2024-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Mato Grosso:



    “REMESSA NECESSÁRIA – MANDADO DE SEGURANÇA – PROJETO DE EMENDA À LEI ORDINÁRIA – ALTERAÇÃO DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE RONDONÓLIS – VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – ORDEM CONCEDIDA – CONTROLE CONSTITUCIONAL PREVENTIVO PELO PODER JUDICIÁRIO – POSSIBILIDADE ESTRITA – OBSERVÂNCIA DE HIGIDEZ DO TRÂMITE LEGISLATIVO – INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA RETIFICADA EM REMESSA NECESSÁRIA. 1. Somente se admite o controle preventivo da constitucionalidade de uma lei pelo Poder Judiciário sobre Proposta de Emenda à Constituição ou projeto de lei em trâmite na Casa Legislativa, na via do mandado de segurança, para garantir ao parlamentar o respeito ao devido processo legislativo, vendando a sua participação em procedimento desconforme com as regras constitucionais. 2. O controle de constitucionalidade atinente à vício formal e material não é cabível via mandado de segurança. Inadequação da via eleita. 3. Sentença concessiva da ordem retificada em sede de remessa necessária” (fls. 1-2, e-doc. 8).



    2. No recurso, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput do art. 25 e o § 4º do art. 60 da Constituição da República, ao argumento de que, “ao examinar se a matéria do Projeto de Emenda feria Cláusula Pétrea, o r. Juiz de 1ª Instância exemplarmente cumpriu com o regramento constitucional mencionado, e concedeu o Mandamus pleiteado, visando anular todos os Atos Legislativos praticados por ambos os motivos que o r. Acórdão em exame reconhece como passíveis de sua aplicação” (fl. 26, e-doc. 13).



    Sustenta que, “quando o r. Acórdão sob exame fundamenta a reforma da r. Sentença na afirmação de que o nobre Julgador de Piso ultrapassou a competência material pertinente, por ter destacado, dentre seus fundamentos, o fato de que a matéria tratada no Projeto de Emenda resultava em apropriação de competência legislativa privativa da União, com a devida vênia, se equivoca, perpetuando a lesão ao artigo 60, parágrafo 4º, da Carta Magna, e ao Princípio Constitucional da Simetria” (fl. 27, e-doc. 13).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido sob os fundamentos de incidência da Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal e de ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 18).



    O agravante sustenta que “a análise sobre a violação constitucional não depende da verificação de legislação infraconstitucional, como, por equívoco, manifestou a nobre Decisão Agravada” e que seria “necessário, como demonstra a conduta adotada pelo digno Juízo de Piso, (...) verificar ‘se a matéria contida no teor do projeto de emenda tipifica alguma das matérias constitucionais reconhecidas como Cláusula Pétrea’” (fl. 8, e-doc. 20).



    Afirma ter sido “toda a matéria recursal (...) devidamente prequestionada, motivo pelo qual requer (...) seja admitido o Recurso Extraordinário obstado indevidamente” (fl. 12, e-doc. 20).



    Pede “seja conhecido e provido este Agravo, para que, em contrariedade ao r. Despacho que denegou seguimento ao Recurso Extraordinário, pelo Egrégio Tribunal a quo, admita-o e o conheça, possibilitando seja julgado o mérito recursal, com provimento dos pleitos por ele apresentados, para, dessa forma, decidir esta Máxima Corte Constitucional, visando a pacificação jurisprudencial” (fl. 12, e-doc. 20).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4.  Razão jurídica não assiste ao agravante.



    5. A alegação de contrariedade aos dispositivos da Constituição da República, suscitada no recurso extraordinário, não foi objeto de debate e decisão prévios no Tribunal de origem, tampouco os embargos de declaração opostos comprovam ter ocorrido, no momento processual próprio, o necessário prequestionamento. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.108.060-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 6.6.2018).



    Ainda que se pudesse superar esse óbice, o que não se dá, como anotado, melhor sorte não teria o agravante.



    6. Na espécie, o Tribunal de origem assentou:



    “Extrai-se dos autos que a parte autora, então vereador do Município de Barão de Rondonópolis/MT, ajuizou o presente writ ao argumento de ilegalidade no trâmite legislativo do projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 01, de 21 de junho de 2021, para adicionar alínea ao inciso IX do artigo 130 da Lei Orgânica do Município. O juízo de primeiro grau concedeu a liminar vindicada, confirmando-a, posteriormente, no bojo da sentença concessiva da ordem ao seguinte fundamento: (...) Quanto à temática, impende consignar que é cediço que somente se admite o controle preventivo da constitucionalidade de uma lei pelo Poder Judiciário sobre Proposta de Emenda à Constituição ou projeto de lei em trâmite na Casa Legislativa, na via do mandado de segurança, para garantir ao parlamentar o respeito ao devido processo legislativo, vendando a sua participação em procedimento desconforme com as regras constitucionais. (...) Sendo assim, o parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e emendas constitucionais que não se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. No caso em tela, a análise pelo juiz de primeiro grau ultrapassa a necessária higidez do processo legislativo observado no trâmite do Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 01, de 21 de junho de 2021, que tramita na Câmara Municipal de Rondonópolis/MT. Com efeito, a r. sentença se funda no fato de que os elementos dos autos apontam que o projeto de emenda 01 padece de vícios de inconstitucionalidade formal e material, decorrente da apropriação da competência legislativa privativa da União para dispor sobre licitações e contratações públicas, conforme disposto no art. 22, inc. XXVII, da CF/88. Entretanto, o controle da constitucionalidade material – conteúdo - ou formal – regras de competência, iniciativa e quórum – só poderá ser exercido pelo Poder Judiciário de maneira repressiva, via de regra. As únicas exceções ficam para os casos de análise de inconstitucionalidade em razão de PEC manifestamente ofensiva à cláusula pétrea, ou quando há desrespeito ao processo legislativo que, por simetria, reproduz aquele fixado na Constituição Federal. Entretanto, a r. sentença de primeiro grau não fundamenta a concessão da segurança em nenhum dos dois pilares acima enumerados, já que a decisão avançou para a análise de elementos materiais e formais do projeto de lei, mormente pelo apontado vício de competência legislativa, o que não se admite no ordenamento jurídico brasileiro. (...) Desta feita, o controle preventivo formal de constitucionalidade é de ser exercido pelo próprio Legislativo, quando será exercido sempre politicamente, sem a intromissão do Poder Judiciário em quaisquer das fases, ficando a este atribuído, com exclusividade, o controle repressivo e o controle preventivo em caso de inconstitucionalidade material, sempre exercido já sobre a lei existente, seja pela via concentrada ou difusa. Por isso, não se afigura legítimo, como estipulado na sentença, que o Poder Judiciário imiscua-se no conteúdo de projeto de lei, na via preventiva do mandado de segurança, obstando o curso da produção legislativa. Tampouco é legítimo ao autor se valer do writ em busca da dita declaração de inconstitucionalidade do referido projeto de lei, já que ‘o mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade.’ [MS 34432 AgR, rel. min. Luiz Fux, P, j. 07-03-2017, DJE 56 de 23-03-2017.] Nesse passo, ainda que o referido projeto de lei tivesse sido convertido em ato normativo, a partir da sua aprovação, promulgação e publicação, em nenhuma hipótese seria o mandado de segurança a via adequada para o exercício do controle de constitucionalidade sobre o dito ato, veja-se que a vedação já foi sumulada pelo STF, a teor do verbete de n. 266: (...) Ante o exposto, em sede de remessa necessária, retifico a r. sentença para denegar a segurança em razão da inadequação da via eleita” (fls. 4-8, e-doc. 8). 



    O Tribunal de origem decidiu em harmonia com o entendimento jurisprudencial deste Supremo Tribunal no sentido de ser incabível a impetração de mandado de segurança para a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. Assim, por exemplo:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROVIMENTO 71/2018. ATO NORMATIVO E DE CONTEÚDO GENÉRICO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. IMPOSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE COM EFEITOS ERGA OMNES EM MANDADO DE SEGURANÇA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM INTERPRETAR CONCENTRADAMENTE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RECURSO DE AGRAVO PROVIDO PARA NÃO CONHECER DA IMPETRAÇÃO. 1. O Mandado de Segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. 2. A impetração do mandamus exige a descrição de fatos que, em tese, configurem violação de direito líquido e certo do impetrante, sendo incabível seu ajuizamento contra lei ou ato normativo em tese (Súmula 266 do STF). 3. Inadequação do uso da via do mandado de segurança para a realização de controle concentrado de constitucionalidade. Impossibilidade do exercício de controle difuso quando, ao declarar a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo em face da Constituição Federal a decisão gerar efeitos erga omnes, retirando-os do ordenamento jurídico. 4. Usurpação de competência privativa do Supremo Tribunal Federal, por ser o único Tribunal cujo texto constitucional autoriza a realização de interpretação concentrada da Constituição Federal, não sendo, portanto, permitida essa possibilidade em ações subjetivas, como verdadeiro sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, a fim de exercer controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo. 5. A revogação tácita do Provimento 71/2018 pela edição da Resolução 305/2019, pelo Conselho Nacional de Justiça, reforça a impossibilidade do conhecimento do mérito da impetração. 6. Recurso de agravo provido para NÃO CONHECER do Mandado de Segurança. CASSADA A DECISÃO LIMINAR” (MS n. 35.779-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29.8.2022).



    7. Rever o decidido nas instâncias originárias demandaria o reexame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie e do conjunto fático-probatório constante do processo, procedimento inviável de ser validamente adotado nessa via processual. Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo: 



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTOS DE EMBARGABILIDADE. PRETENSÃO MERAMENTE INFRINGENTE. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESSUPOSTOS DE CABIMENTO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. ILEGITIMIDADE DA AUTORIDADE APONTADA COMO COATORA. REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO ACERVO PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. 1. Não há obscuridade, contradição, omissão ou erro material no acórdão questionado, o que afasta a presença dos pressupostos de embargabilidade. 2. A via recursal adotada não se mostra adequada para a renovação de um julgamento que ocorreu regularmente. 3. O Tribunal de origem, ao apreciar a controvérsia, entendeu pela ausência de interesse processual da recorrente, assim como pela ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora. 4. Para dissentir das conclusões do acórdão recorrido, seria imprescindível o reexame da legislação infraconstitucional aplicável (Lei nº 12.016/2009) e do acervo probatório dos autos, providência vedada em recurso extraordinário. A hipótese atrai a incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. 5. Embargos de declaração rejeitados, com determinação de trânsito em julgado e de baixa imediata dos autos” (ARE n. 1.181.538-ED-AgR-ED, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020).



    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Mandado de segurança. Cabimento. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.215.766-ED-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli (Presidente), Plenário, DJe 11.11.2019).



    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESSUPOSTOS DE CABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE PELO STF. AUSÊNCIA DE PLANO DIRETOR, SUPOSTA AMPLIAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO IPTU PELA CONVERSÃO DA UFIR E INEXISTÊNCIA DE PUBLICAÇÃO DOS ANEXOS DA LEI QUE ALTEROU A PLANTA GENÉRICA DE VALORES: REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INVIABILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. IPTU. ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS DEPOIS DA EC 29/2000. CONSTITUCIONALIDADE. TAXA DE REMOÇÃO DE LIXO DOMICILIAR. CONSTITUCIONALIDADE. SÚMULA VINCULANTE 19 E 29 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 487.363-AgR, Relator o Ministro Teori Zavascki, Segunda Turma, DJe 18.2.2015).



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESSUPOSTOS DE MANDADO DE SEGURANÇA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL: ILEGITIMIDADE ATIVA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS, ILEGITIMIDADE PASSIVA DO GOVERNADOR E INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SÚMULA STF 283. 1. As razões do presente recurso não atacam um dos fundamentos da decisão agravada. Incidência da Súmula STF 283. 2. Agravo regimental improvido” (RE n. 386.010-AgR, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 19.3.2010).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora