Tribunal: STF
Processo: ADI 7695
Classe: ADI
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-08
Data de publicação: 2024-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Procuradoria Geral da República, contra o art. 166-A, inc. I e §§ 2º, 3º e 5º, da Constituição Federal, dispositivos acrescidos pela Emenda Constitucional nº 105/2019, que instituíram as transferências especiais conhecidas como “emendas PIX”. 



2. Eis o teor dos dispositivos impugnados: 



    “Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: 



    I - transferência especial; 



    (...) 



    § 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos:       



    I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere;       



    II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e       



    III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo.       



    § 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos.   



    (...)



    § 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste artigo.”



3. A Procuradoria Geral da República sustenta que os dispositivos impugnados - que dispõem sobre a alocação de recursos federais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios por meio de emendas impositivas ao projeto de lei orçamentária anual (PLOA) - “contrariam preceitos constitucionais que tutelam o ideal republicano, o princípio democrático e a soberania popular (art. 1º), a separação de poderes (art. 2º), os objetivos do Estado de garantir o desenvolvimento nacional e reduzir as desigualdades sociais e regionais (arts. 3º, II e III, e 170, VII), o direito à informação (art. 5º, XXXIII), os princípios da impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, caput), a competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União relativamente à aplicação de recursos repassados pela União (art. 71, VI) e o dever estatal de disponibilizar informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais em meio eletrônico de amplo acesso público (art. 163-A); disposições constitucionais que se inserem no núcleo protetivo dos limites materiais de reforma (cláusulas pétreas) da Constituição, relativas ao pacto federativo, à separação dos Poderes e às normas de direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º, I, III e IV).” (e-doc. 1, fl. 33)



4.  Alega que as referidas “emendas PIX” reduzem a capacidade de controle da aplicação de verbas federais e, uma vez que são “desprovidas das ferramentas de fiscalização constitucionais, arriscam a se convolar em instrumento deturpador das práticas republicanas de relacionamento entre agentes públicos, propiciando o proveito de interesses distintos dos que a atividade política deve buscar” (e-doc. 1, fl. 27). Dessa forma, omitem dados indispensáveis, tal como as “emendas do Relator-geral no ‘orçamento secreto’.” (e-doc. 1, fl. 30)



5.  Sustenta, ainda, que “os recursos federais repassados aos Estados, Distrito Federal e Municípios mediante convênios (caso das transferências voluntárias, nos termos do art. 25 da Lei Complementar n. 101, de 4.5.2000) não são apropriados pelos entes recebedores, pois se destinam especificamente à execução do objeto do convênio, por isso a sua aplicação está sujeita à fiscalização da Controladoria-Geral da União e do Tribunal de Contas da União.” (e-doc. 1, fl. 31)



6. Ao final, requer, a concessão de medida cautelar, ad referendum, para que seja decretada a “suspensão da eficácia da disciplina inconstitucional imposta pelo art. 166-A, I e §§ 2º, 3º e 5º, da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional n. 105/2019.” (e-doc. 1, fls. 42-43)



7.  No mérito, pugna pela procedência da presente ação, “ a fim de que se declare em definitivo a inconstitucionalidade do art. 166-A, I e §§ 2º, 3º e 5º, da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional n. 105/2019, e, por derivação necessária, do art. 83 da Lei n. 14.791/2023 (LDO 2024) e da Instrução Normativa n. 93/2024 do Tribunal de Contas da União, por ofensa ao art. 60, § 4º, I, III e IV, c/c os arts. 1º, 2º, 3º, II e III, 5º, XXXIII, 37, caput, 71, VI, 163-A e 170, VII, todos da Constituição.” (e-doc. 1, fl. 43)



8. A presente ação direta foi distribuída por prevenção, em virtude da identidade parcial do seu objeto em relação ao da ADI nº. 7.688, sob minha relatoria. 



9. É o relatório. Decido. 



10. A controvérsia instaurada consiste na aferição da compatibilidade das chamadas “emendas PIX” com a Constituição. Consoante argumenta a autora, o repasse direto de recursos federais a entes subnacionais, com a dispensa de celebração de convênio (ou instrumento congênere) e de vinculação a projetos ou atividades específicas, por meio de transferências especiais (“emendas PIX”), ofende um conjunto de normas constitucionais, em especial os limites materiais ao poder de reforma previstos no art. 60, § 4º, incs. I (forma federativa de Estado), III (separação dos Poderes) e IV (direitos e garantias individuais), da Constituição. Há plausibilidade na argumentação atinente à ofensa apontada pela PGR. 



11. Há de se notar que a nova figura da emenda impositiva demanda revisão do sistema de controles externos e internos, pois a inovação transforma cada parlamentar, de per si, em algo bastante próximo a um ordenador de despesas, como se pertencesse ao Poder Executivo. Com efeito, o DL nº. 200/1967 define: 



    “Art. 80. omissis.



    § 1° Ordenador de despesas é tôda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda.”



12. Ora, se é o parlamentar que IMPÕE em que o dinheiro será gasto, exige-se, caso mantido o instituto na Constituição, inovações simétricas nos sistemas de controle, a fim de que a Constituição seja cumprida, tal como menciona a PGR na presente ADI. Se assim não ocorrer, teremos um perigoso e inconstitucional “jogo de empurra”, em que, ao certo, ninguém se identifica como responsável pela aplicação de parcela relevante do dinheiro público. 



13. Nesse atípico “jogo”, o parlamentar pode argumentar que apenas indica, mas não executa; o Executivo pode informar que está apenas operacionalizando uma “emenda impositiva”; e o gestor estadual ou municipal pode alegar ser mero destinatário de algo que vem “carimbado”. Em casos de não aderência ao Plano Plurianual (PPA), da falta de economicidade ou de improbidade administrativa, quem responderá por isso? Nesse contexto, compreendo que somente o reforço da transparência e da rastreabilidade pode resolver essa problemática, inclusive à vista desse novo tipo de função parlamentar: a de “ordenador de despesas”.



14. Ora, como destaca a PGR, “o exercício da prerrogativa parlamentar de apresentação de emendas ao PLOA, portanto, está limitado pela necessidade de observância das condicionantes de compatibilidade com o PPA e a LDO. A legitimidade das alterações propostas pelos parlamentares depende, ainda, de que sejam acompanhadas da indicação dos recursos que as viabilizarão – recursos que deverão provir de anulação de despesa prevista no projeto e que não tenham estabilidade estatuída pelo constituinte, que guardem relação sistemática com o projeto originário ou que consistam em mera correção de erros ou omissões” (e-doc. 1, fl. 15). 



15. Logo, ainda que sejam de execução obrigatória, as emendas impositivas “devem estar compassadas pelos parâmetros inspiradores dos deveres de transparência com máxima publicidade de informações. Essas informações devem ser, invariavelmente, completas, precisas, claras e fidedignas, para, dessa forma, viabilizar o controle social e a atuação efetiva dos órgãos de fiscalização interna e de controle externo”, o que requer seja seguido “o entendimento do STF no julgamento conjunto das ADPF n. 850, 851, 854 e 1.014/DF.” (e-doc. 1, fls. 16-17)



16. Assim, entendo cabível o deferimento, em parte, da tutela requerida, inclusive para o fim de prevenir a responsabilidade penal e civil de agentes públicos, como consequência de atos possivelmente inconstitucionais, tal como ressaltei na decisão que proferi, em sede de cautelar, na ADI nº. 7.688. 



17. Quanto ao fumus boni iuris, ressalto que a probabilidade do direito é demonstrada pelo conjunto de dados que sinalizam a insuficiência dos instrumentos de planejamento e a inadequação dos mecanismos de transparência e de rastreabilidade quanto às transferências especiais (“emendas PIX”).



18. De sua vez, o periculum in mora é demonstrado ante à possibilidade de danos irreparáveis ao erário e à ordem constitucional, decorrentes da realização de transferências especiais (“emendas PIX”) sem o atendimento dos pressupostos constitucionais da transparência e da rastreabilidade (art. 163-A da Constituição). 



19. Ante o exposto, com fundamento no art. 10, § 3°, da Lei n°. 9.868/1999, ACOLHO, em parte, o pedido formulado pela PGR em sede cautelar, para reafirmar que a execução das transferências especiais (“emendas PIX”) fica condicionada ao atendimento dos requisitos constitucionais da transparência e da rastreabilidade (art. 163-A da Constituição), conforme decisão que proferi na ADI nº. 7.688 e os fundamentos constantes na petição da PGR. 



20. Excepcionalmente, ADMITO a continuidade da execução das transferências especiais (“emendas PIX”) nas hipóteses de: 



1) obras já em andamento, para pagamento de medições, observadas as seguintes condições, de forma cumulativa: a) apresentação de atestado sobre a medição, emitido por órgão a ser definido pelo Poder Executivo Federal; b) total transparência e rastreabilidade do recurso a ser transferido; c) registro do plano de trabalho na plataforma Transferegov.br, e 



2) calamidade pública devidamente reconhecida pela Defesa Civil e publicada em Diário Oficial.



21. As referidas determinações judiciais poderão ser revistas em face de medidas concretas eventualmente adotadas pelos Poderes Legislativo e Executivo para remover os vícios apontados na petição da PGR e na decisão que proferi na ADI nº. 7.688. 



22. Tais medidas concretas de adequação à Constituição serão examinadas após a votação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o ano de 2025, a fim de aferir o atendimento do devido processo orçamentário - constante da Constituição - especialmente à vista do conteúdo do seu artigo 165, parágrafo 2º. Esse caminho é o mais razoável para assegurar o respeito à Constituição e à jurisdição deste Supremo Tribunal, evitando um inadmissível efeito backlash, que pode ensejar novo exame de pedidos de caráter cautelar, já que os partícipes de um processo judicial tem DEVERES conforme consagra o artigo 77 do Código de Processo Civil.



23. Os demais pedidos, inclusive a declaração de inconstitucionalidade definitiva dos dispositivos impugnados, os quais instituem as transferências especiais (“emendas PIX”), serão apreciados em decisão de mérito. 



24. Solicito informações ao Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), no prazo de 30 (trinta) dias, na forma do art. 6º da Lei nº. 9.868/1999. 



25. Após, abro vista, sucessivamente, no prazo de 15 (quinze) dias, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, nos termos do art. 8º da Lei nº. 9.868/1999. 



26. Submeto esta decisão ao Plenário para referendo.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de agosto de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente