Tribunal: STF
Processo: ARE 1526960
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. PRIVATIZAÇÃO DA COMPANHIA VALE DO RIO DOCE. TESE DE SITUAÇÃO FÁTICA CONSOLIDADA PELO DECURSO DO TEMPO. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇAO COM RELAÇÃO À AFERIÇÃO DOS CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO DA EMPRESA. POSSÍVEL LESÃO AO PATRIMÔNIO PUBLICO. ANULAÇÃO DA SENTENÇA DE EXTINÇÃO DO PROCESSO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL.NECESSIDADE DE PERÍCIA. REMESSA PROVIDA. -A ação popular é o remédio constitucional colocado à disposição de qualquer cidadão para anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, conforme disposto no art. 5°, LXXIII, da Constituição Federal. II - No que tange ao alcance do controle dos atos administrativos, não cabe ao Poder Judiciário adentrar no juízo de conveniência, oportunidade ou eficiência da Administração, nem na valoração dos motivos ou na escolha do objeto, que caracterizam o mérito administrativo. Deve o Judiciário limitar-se a apreciá-lo sob o prisma da legalidade. III - As questões formais relativas aos editais da licitação de alienação da empresa e da formação do consórcio de avaliação, tais como a mera publicação do aviso de edital e de sua não -publicação em língua inglesa, não estão superadas pelo decurso do tempo. (Vencida, no ponto, a Relatora). IV - A questão relativa à avaliação, por óbvio, não pode ser reduzida à simplória tese de situação fática consolidada pelo decurso do tempo. Há que se ter presente que as ações populares têm por objetivo, dentre outros, a recomposição do patrimônio público lesado. Nesse sentido, as alegações relativas aos critérios de avaliação do patrimônio da CVRD ganham relevo, pois, se corretas, eventual sub-avaliação ou não -avaliação terá levado a um gigantesco prejuízo ao patrimônio público, dada a enormidade do patrimônio da empresa. São irregularidades que, se existentes, não estão atingidas pelo decurso do tempo, ou consolidadas pela transferência da empresa ao domínio privado. V - Os argumentos dos autores populares, no que tange à sub-avaliação ou não -avaliação do patrimônio da CVRD, encontram respaldo no relatório do Grupo de Assessoramento Técnico da Comissão Externa da Câmara dos Deputados, formada por especialistas reunidos pela Coordenação dos Programas de Pós-graduação em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, que apurou significativa diferença entre os valores das reservas registrados pela Vale na Securities and Exchange Comission, em Nova Iorque, que foram conferidos e admitidos pelas autoridades americanas, porém, posteriormente, foram reduzidos pela empresa Merril Lynch quando da avaliação do patrimônio da empresa, entre os anos de 1995 e 1996. VI - Sem que tenha sido permitida a necessária dilação probatória, não há como aferir a correção dos critérios adotados na avaliação. A sentença, tal como proferida, furtou-se a prestar a tutela jurisdicional, ferindo os princípios basilares do acesso à Justiça. VII - Remessa ex-officio provida, para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à Vara de origem, visando o regular prosseguimento do feito” (eDOC 31, p. 63-64)  



    Na origem, trata-se de ação popular movida com o objetivo de anular o processo de desestatização promovido à empresa Vale S/A.



    No recurso extraordinário interposto pela Vale S/A, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 60 § 4º, III; 70; 71, II, IV, V; 93, IX; e 173, “d”, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a legalidade dos critérios utilizados para realizar a avaliação da Vale S/A por oportunidade da sua desestatização. Aduz-se a inocorrência de danos morais ou patrimoniais ao erário público, em razão da privatização da Vale (...) e que, (...) conforme amplamente demonstrado e no mais notório, o processo de desestatização da Vale proporcionou tanto ao Tesouro Nacional, quanto à sociedade brasileira, inúmeros benefícios, inclusive no que toca ao incremento da arrecadação tributária (eDOC 57 – ID: 931f71ff, p. 9).



    Argumenta-se que o Poder Executivo Federal, com fundamento, no artigo 9º da Lei nº 8.031/1990, adotou três providências de salvaguarda adicional à avaliação da empresa, consistentes em:  



    I. A UNIÃO deterá ações de classe especial do capital social da CVRD, conhecidas como "GOLDEN SHARE", que lhe confiram poder de veto, por prazo indeterminado, nas seguintes matérias; 



    a) liquidação da companhia; 



    b) alteração da denominação social; 



    c) mudança de sede; 



    d) mudança no objeto social no que se refere a exploração mineral; 



    e) alienação ou encerramento das atividades de qualquer uma das etapas dos sistemas integrados de minério: depósitos minerais, jazidas e minas/ ferrovias/portos e terminais marítimos; 



    f) quaisquer modificações nos direitos atribuídos às ações que compõem o capital social da CVRD; e 



    g) quaisquer modificações nos direitos atribuídos à GOLDEN SHARE; 



    II. A UNIÃO deterá as ações preferenciais de classe especial, na Sociedade de Propósitos Especiais (SPE) que controlará a CVRD, que lhe confiram poder de veto, pelo prazo de cinco anos, nas seguintes matérias: 



    a) qualquer alteração em seu objeto social; 



    b) quaisquer modificações nas regras de limites de participação de acionistas em seu capital social; 



    c) liquidação da Companhia; 



    d) quaisquer modificações nas regras de desconcentração aplicáveis a seus acionistas; 



    e) alienação, oneração ou transferência, sob qualquer forma, de ações ou de quaisquer valores mobiliários permutáveis em ações ordinárias da CVRD de sua propriedade exceto em relação às ações ordinárias da CVRD adquiridas fora do âmbito do leilão e desde que mantido o mesmo percentual dessas ações adquiridas no referido Leilão; e 



    f) quaisquer modificações nos direitos atribuídos à ação preferencial de classe "A". 



    III. O Edital de Privatização da CVRD inclui a exigência de emissão de debêntures, de modo a preservar os interesses de seus acionistas sobre diretos minerários residuais, não valorados ou de prazo remoto de que é titular a CVRD." (eDOC 57 – ID: 931f71ff, p. 7-8)  



    Afirma-se que a desestatização, assim como a respectiva avaliação, fora aprovada pelo Tribunal de Contas da União, sendo que o seu questionamento apenas seria possível em caso de patente ilegalidade da decisão daquela Corte (eDOC 57 – ID: 931f71ff, p. 9)



    Sustenta-se assim que, ao determinar a realização de prova pericial destinada a proceder a uma nova avaliação do valor de venda da Vale, fixado para o processo de desestatização de seu capital social, o v. acórdão recorrido negou vigência aos dispositivos constitucionais que estabelecem a separação de Poderes, a competência do Tribunal de Contas da União e a excepcionalidade da exploração de atividade privada pelo Estado (eDOC 57 – ID: 931f71ff, p. 11)



    Por fim, alega-se a existência de coisa julgada decorrente de outras ações populares movidas com o mesmo objeto da presente ação, a ausência de nulidade na não publicação do edital do leilão em língua inglesa e a ofensa à reserva de plenário. 



    Afirma-se que, ainda que, por amor ao debate, se admitisse que os consultores deveriam ter elaborado versão em inglês do edital, a licitação seria plenamente válida, uma vez que se trataria de irregularidade superável e o interesse público atendido com a licitação seria mais relevante (eDOC 57 – ID: 931f71ff, p. 18)



    No recurso extraordinário interposto pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2°; 3; I; 5º, caput, XXXV, XXXVI, LIV, LXXVIII; 60, §4°, III; 71; 84, IV; 97, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a ofensa à reserva de plenário, sob o fundamento de que o Tribunal a quo afastou a incidência dos artigos 6°, VII, 18 e 21, V, da Lei n° 8.031/90, sem especificar claramente os dispositivos constitucionais em relação aos quais as mencionadas normas estariam em descompasso (eDOC 62 – ID: 8415df1b, p. 11).



    Sustenta-se, ainda, a existência de coisa julgada. Afirma-se que o Tribunal de origem ignorou as sentenças transitadas em julgado proferidas nas Ações Populares n° 950007451-6 e n° 97.92364 e na Ação Civil Pública n° 1998.010960-2 (eDOC 62 – ID: 8415df1b, p. 8).



    Alega-se a falta de razoabilidade na anulação dos atos de desestatização da Vale S/A e a ofensa à garantia constitucional ao ato consumado. Argumenta-se que são inquestionáveis os benefícios decorrentes, da privatização da CVRD (...) e que (...) o desfazimento de ato administrativo que produziu validamente seus efeitos por mais de uma década, não se mostra razoável (eDOC 62 – ID: 8415df1b, p. 4-5).



    No recurso extraordinário interposto pela União, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2°; 5º, caput, XXXVI, LIV, LIII; 48; 71; e 97, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta a ofensa ao princípio da separação dos poderes, sob o fundamento de que, quando vem o Executivo a fixar uma Política de Estado, que foram as chamadas privatizações, consagradas pelo detentor do Poder Constituinte Originário, e, posteriormente, chancelada pelo Parlamento que aprovou as leis relativas ao Plano Nacional de Desestatização, não pode  o Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo para substituir pelo seu próprio critério o do Administrador Público no que diz respeito à fixação das modalidades de pagamento e eleição dos métodos de apuração do preço de venda (eDOC 65 – ID: f2d28260, p. 21).



    Argumenta-se, ainda, que ocorre também violação ao Princípio da Separação dos Poderes quando procura o aresto negar validade, por via transversa, ao legítimo exercício da competência legislativa do Congresso Nacional, que promulgara a Lei no 8.031/90, substituída anos mais tarde pela ainda vigente Lei no 9.491/97 (...) e que (...) os acórdãos traduzem completa desconsideração do pronunciamento do Tribunal de Contas da União, nos autos de seu processo n° 015.694/1995-0, o qual concluiu que o preço fixado com base nos guerreados critérios (eDOC 65 – ID: f2d28260, p. 22-23).



    Alega-se, por fim, a ofensa aos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade, do devido processo legal, assim como à cláusula de reserva de plenário. 



    Aduz-se que o critério de avaliação firmado pelo Edital da privatização levou em conta precisamente as expectativas do mercado, isto é, dos potenciais compradores, de forma realista e observando o direcionamento teleológico da Lei n° 8.031/90 (...) e que o Tribunal incorreu em supressão de instância ao fixar (...) como deveria proceder-se a perícia para aferição dos critérios de avaliação estabelecidos pelo Edital, suprimindo com isto a autoridade do Juízo de primeiro grau, ao qual competiria, caso assim entendesse por bem, determinar ou não a perícia (eDOC 65 – ID: f2d28260, p. 35-36).



    É o relatório.



    Decido. 



    Assiste razão aos recorrentes.



    Inicialmente, registro que o Superior Tribunal de Justiça afetou os recursos especiais interpostos igualmente pela União, BNDES e Vale S.A no âmbito de outras ações populares ajuizadas contra a privatização da Companhia Vale do Rio Doce ao IAC nº 7º, nos seguintes termos:  



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. PROCESSO COLETIVO. AÇÕES POPULARES. PRIVATIZAÇÃO DA COMPANHIA VALE DO RIO DOCE. LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. EXISTÊNCIA DE DECISÕES DIVERGENTES SOBRE A MESMA QUESTÃO JURÍDICA. RECONHECIMENTO DOS REQUISITOS PREVISTOS NO ART. 947 E PARÁGRAFOS DO CPC/2015 E NOS ARTS. 271-B AO 271-G DO RISTJ. INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA ADMITIDO. 1. A controvérsia relacionada ao caso dos autos envolve diversas ações populares ajuizadas em vários Estados e no Distrito Federal no contexto da privatização da Companhia Vale do Rio Doce, com o objetivo de discutir múltiplos aspectos do processo fundado no Programa Nacional de Desestatização instituído pela Lei nº 8.031/90. 2. Em algumas das referidas ações populares, houve sentença de extinção do processo sem julgamento do mérito, o que foi reformado pelo Tribunal de origem para determinar o prosseguimento em primeiro grau de jurisdição e, essencialmente, iniciar a fase instrutória dos processos com a determinação de realização de perícia. Por outro lado, há notícia nos autos de outras ações populares e ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal sobre o mesmo caso que foram julgadas improcedentes, inclusive com trânsito em julgado. Inegável, portanto, a existência de decisões judiciais, aparentemente incompatíveis, em relação à mesma questão jurídica. 3. O tema, conforme visto no tópico "histórico do demanda" na presente decisão, tramita no âmbito do Poder Judiciário há mais de vinte (20) anos e, apesar de diversas tentativas de viabilizar o julgamento conjunto das diversas ações ou outra alternativa processual que fosse capaz de evitar decisões judiciais incompatíveis, ainda não há perspectiva de finalização do julgamento. O caso examinado também envolve discussões sobre a eventual lesão ao erário decorrente de subavaliação da companhia privatizada e, em outro extremo, configura verdadeiro paradigma relacionado ao princípio da segurança jurídica do sistema judicial brasileiro. Em razão de tais considerações é necessário definir a questão jurídica de uma maneira que permita ampla participação dos envolvidos e, ao mesmo tempo, seja efetiva no sentido de eliminar a divergência jurídica sobre a apontada controvérsia jurídica. 4. O Código de Processo Civil de 2015 previu no art. 947 e parágrafos, o incidente de assunção de competência (IAC). Preliminarmente, deve ser consignado que a controvérsia contida nos autos é específica e, embora envolva determinado número de processos (além dos 37 processos listados na presente decisão que tramitam no STJ, existe a informação nos autos sobre a existência de quantidade similar de processos em tramitação na instância ordinária originária e recursal), não se enquadra nas hipóteses típicas de multiplicidade que recomendam o julgamento sob a sistemática dos recursos repetitivos. 5. O incidente de assunção de competência previsto no CPC/2015 é dotado de importante função no sistema brasileiro de precedentes, pois além de evitar ou compatibilizar dissídios jurisprudenciais, papel também desempenhado pelos embargos de divergência nas Cortes Superiores, é técnica de julgamento que gera precedente de efeito vinculante, prevista no inciso III do art. 927 do CPC/2015, o que impõe a sua observância por Tribunais e juízes na ótica do novo ordenamento processual. 6. A referida técnica de julgamento confere eficiência ao princípio da isonomia, pois a admissão da proposta de incidente de assunção de competência no caso concreto dará efetividade ao presente recurso especial, a fim de que o decidido por esta Corte Superior seja aplicado a todos os processos relacionados à presente controvérsia jurídica, o que afasta a possibilidade de decisões divergentes sobre o mesmo tema. 7. Entre as hipóteses de cabimento do incidente de assunção de competência é possível identificar requisitos de existência do instituto: a) recurso, remessa necessária ou ação de competência originária; b) relevante questão de direito. 8. Em tal contexto, é manifesto que existem no recurso especial examinado relevantes questões de direito com ampla repercussão social. Esses fatores exigem a interpretação desta Corte Superior para conferir unidade ao direito federal, sobretudo com vistas à tutela da segurança jurídica e em razão da competência originária do STJ na promoção da uniformidade decisória sobre a questão federal controvertida. 9. Outrossim o § 2º do art. 947 do CPC/2015 dispõe que o ‘órgão colegiado julgará o recurso, a remessa necessária ou o processo de competência originária se reconhecer interesse público na assunção de competência’. Embora o conceito de interesse público permita múltiplas interpretações, para efeito de admissão do incidente de assunção de competência, está relacionado à definição da interpretação da próprias questões jurídicas contidas no presente recurso especial. 10. Portanto, no caso dos autos, estão atendidos os requisitos legais do cabimento do incidente de assunção de competência no presente recurso especial, pois a matéria discutida envolve relevante questão de direito, bem como é inegável o reconhecimento de grande repercussão social do tema. Ademais, a competência para analisar o presente incidente deve ser da Primeira Seção deste Tribunal Superior, responsável pela uniformização da interpretação de temas de direito público, conforme estabelecido no RISTJ. 11. Por fim, considerando a tramitação no Tribunal Regional Federal da 1ª Região de processos idênticos aos indicados na presente decisão, em observância ao princípio da economia processual e em razão de racionalidade na gestão processual, é possível admitir a devolução dos processos para o Tribunal de origem para aplicação dos arts. 1.040 e 1.041 do CPC/2015, ainda que por analogia. 12. Incidente de Assunção de Competência admitido.” (ProAfR no REsp 1806016/PA, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 15/09/2020, DJe 22/09/2020)  



    Em 28 de agosto de 2024, os Ministros da Primeira Seção do STJ, por unanimidade, deram provimento ao recurso especial, ante a violação do instituto da coisa julgada, sendo aprovada a seguinte tese no tema IAC7:



    “Diante da conexão existente entre as ações populares que possuem como objeto litigioso a privatização da Companhia Vale do Rio Doce, ainda que sob os mais diversos pretextos (conforme se verifica das razões de decidir no CC 19.686/DF, STJ), a superveniência de sentença transitada em julgado em uma delas (REO 2002.01.00.034012-6; TRF 1ª Região) possui eficácia de coisa julgada oponível “erga omnes”, nos termos do art. 18 da Lei 4.717/65, motivo pelo qual a parte dispositiva deve recair sobre todas as ações populares que possuem o mesmo objeto.” (grifei)



    No caso dos autos, verifico que a ação popular proposta por Acrísio Soares Mota questiona o edital de privatização da Companhia Vale do Rio Doce, Edital nº PND-A-01/97, tendo por finalidade impedir o leilão a partir da declaração de nulidade dos atos administrativos a ele relacionados (eDoc 03; ID: 6ddb23b6).



    Embora a sentença tenha sido de improcedência (eDoc 24; ID: 1552a188), o Tribunal Regional Federal da 1ª Região deu provimento à remessa oficial para anular a sentença e determinar o retorno dos autos à Vara de origem, visando o regular prosseguimento do feito, por entender necessária a realização de perícia (eDoc 31, ID: 3b97645d).



    Nos recursos extraordinários em exame, alega-se, entre outros fundamentos, violação à coisa julgada, posto que a matéria, nos termos do art. 18 da Lei 4717, restou resolvida com a sentença proferida no REO 2002.01.00.034012-6, pelo TRF 1ª Região, conforme já fixado pelo Superior Tribunal de Justiça.



    De fato, a ação popular, garantia constitucional do cidadão prevista no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, foi regulamentada pela Lei 4.717 que, em seu art. 18, estabelece que a sentença da ação popular faz coisa julgada oponível erga omnes:  



    Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.



    O STJ, ao julgar o REsp 1806016, deu provimento aos recursos especiais por reconhecer ocorrência de violação ao art. 18 da Lei 4.717/65 e ao instituto da coisa julgada. Destaco o seguinte trecho da ementa do referido julgado, na parte em que importa para a presente decisão:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA. PROCESSO COLETIVO. AÇÕES POPULARES. PRIVATIZAÇÃO DA COMPANHIA VALE DO RIO DOCE. DEMANDAS COM O MESMO OBJETIVO E FUNDAMENTOS JURÍDICOS IGUAIS OU ASSEMELHADOS. CONEXÃO (CC 19.686/DF). EXISTÊNCIA DE DECISÕES DIVERGENTES SOBRE A MESMA QUESTÃO JURÍDICA. ART. 18 DA LEI 4.717/65. EFICÁCIA DE COISA JULGADA OPONÍVEL “ERGA OMNES”. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. NECESSIDADE DE JULGAEMNTO ÚNICO SOBRE O MESMO OBJETO LITIGIOSO.



    (...)



    5. Nessa ordem de ideias, importa analisar, inicialmente, a tese em que se questiona a configuração ou não de coisa julgada em virtude do trânsito em julgado de ações populares e de ação civil pública relacionadas ao caso concreto.



    6. A propósito do tema, nota-se que a primeira atuação do Superior Tribunal de Justiça em questão relacionada ao litígio se deu no julgamento do Conflito de Competência nº 19.686/DF, de Relatoria do Ministro Demócrito Reinaldo, em que esta Corte Superior determinou a centralização para processamento das primeiras 27 ações populares no Juízo da 4ª Vara da Seção Judiciária do Pará-SJ/PA, ao fundamento da inegável conexão em todas as ações populares analisadas no incidente em que, sob os mais diversos fundamentos, visam impedir a privatização da CVRD. Nesse sentido, consta do julgado que, ‘ao fim e ao cabo, as ações populares envolvidas no conflito, com variações de reduzida significação nos respectivos fundamentos (fáticos e jurídicos), objetivam de forma clara e evidente, impedir a venda da empresa Vale do Rio Doce ou por ilegalidade ou inconstitucionalidade de um ou alguns dos atos preparatórios, por sub-avaliação de bem ou bens que integram o seu patrimônio, ou, finalmente, por se entender que determinados bens (ou empresas) devem ser excluídas da avaliação (ou da venda), cuja alienação, segundo afirmam, é lesiva ao patrimônio da União.’ (CC n. 19.686/DF, relator Ministro Demócrito Reinaldo, Primeira Seção, julgado em 10/9/1997, DJ de 17/11/1997, p. 59398.)



    7. Evidenciada a conexão, a observância dos efeitos processuais, como a reunião dos processos, atende a caros valores democráticos, quais sejam, a estabilidade das relações jurídicas e a proteção da confiança nas instituições, garantidos na unidade do provimento jurisdicional a ser proferido, nos termos do art. 18 da Lei 4.717/65: ‘A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível ‘erga omnes’, exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova’.



    8. Ocorre que, não obstante tal reconhecimento e o superveniente ajuizamento de diversas outras ações populares inseridas no contexto da privatização da Companhia Vale do Rio Doce, o Tribunal Regional da 1ª Região conferiu solução diversa a casos conexos: a) mantendo sentença de improcedência a fim de reafirmar a aplicação da teoria do fato consumado (na hipótese, importa mencionar como paradigma o julgamento da Remessa Ex Officio nº 2002.01.00.034012-6/PA; Processo da origem nº 95.0007451-6; já transitada em julgado); b) reformando a sentença para reconhecer a necessidade de realização de prova pericial destinada a verificar os critérios de avaliação do patrimônio da CVRD, como no caso representativo da controvérsia ora em julgamento.



    9. A disparidade da conclusão jurídica foi justificada pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região ao argumento de que somente as questões relacionadas aos aspectos formais do edital estariam acobertadas pelo transcurso do tempo, o que não abrangeria o questionamento sobre os critérios de avaliação do patrimônio da CVRD para licitação. Todavia, tal compreensão vai de encontro às reiteradas manifestações desta Corte Superior sobre os termos em que se reconheceu a conexão e a necessidade de julgamento único dessas ações populares, representando violação ao teor do art. 18 da Lei 4.717/65.



    10 Com efeito, o julgamento único, efeito da atribuição da qualidade ‘erga omnes’ à sentença prolatada no âmbito da ação popular, decorre da compreensão de que o autor popular representa toda a sociedade civil que integra, pois não é titular exclusivo do bem jurídico e sua legitimação legal é comum a indeterminado número de pessoas. Diante de tal cenário, a autoridade da coisa julgada se estende e repercute para toda a coletividade nos estritos limites do objeto litigioso do processo que, no caso dos autos, diz respeito à privatização da Companhia Vale do Rio Doce.



    11. Ademais, a sentença proferida no julgado paradigma - REO TRF 1ª Região nº 20002.01.00.034012-6 - tem como fundamento a teoria do fato consumado e aduz que ‘a privatização levada a efeito já produziu alterações na realidade fática que o ordenamento jurídico e o próprio Poder Judiciário não podem desconhecer, sendo mais desastroso, hoje, alterar-se essa situação em detrimento de todas as mudanças já produzidas. Vale dizer, na esteira de reiterados pronunciamentos do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, tem-se uma situação de fato consolidada que não é mais passível de modificações.’



    12. A aplicação da teoria do fato consumado ante a consolidação da privatização da estatal não se encaixa na exceção de que trata o art. 18 da Lei 4.717/65, de modo que a coisa julgada com efeito ‘erga omnes’ deve recair sobre todas as demais ações populares conexas. (...)” (IAC no REsp nº 1806016-PA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção do STJ, julgado em 28.08.2024 - grifei)



    Verifico, portanto, que o acórdão recorrido, ao desconsiderar a coisa julgada formada na REO 2002.01.00.034012-6 do TRF da 1ª Região, violou o art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, que protege a coisa julgada.



    Assim, a matéria evoca, inevitavelmente, o princípio da segurança jurídica.



    A propósito do direito comparado, vale a pena trazer à colação clássico estudo de Almiro do Couto e Silva sobre a aplicação do aludido princípio:



    “É interessante seguir os passos dessa evolução. O ponto inicial da trajetória está na opinião amplamente divulgada na literatura jurídica de expressão alemã do início do século de que, embora inexistente, na órbita da Administração Pública, o principio da res judicata, a faculdade que tem o Poder Público de anular seus próprios atos tem limite não apenas nos direitos subjetivos regularmente gerados, mas também no interesse em proteger a boa fé e a confiança (Treue und Glauben)dos administrados.



    (...)



    Esclarece OTTO BACHOF que nenhum outro tema despertou maior interesse do que este, nos anos 50 na doutrina e na jurisprudência, para concluir que o princípio da possibilidade de anulamento foi substituído pelo da impossibilidade de anulamento, em homenagem à boa fé e à segurança jurídica. Informa ainda que a prevalência do princípio da legalidade sobre o da proteção da confiança só se dá quando a vantagem é obtida pelo destinatário por meios ilícitos por ele utilizados, com culpa sua, ou resulta de procedimento que gera sua responsabilidade. Nesses casos não se pode falar em proteção à confiança do favorecido. (Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Tübingen 1966, 3. Auflage, vol. I, p. 257 e segs.; vol. II, 1967, p. 339 e segs.).



    Embora do confronto entre os princípios da legalidade da Administração Pública e o da segurança jurídica resulte que, fora dos casos de dolo, culpa etc., o anulamento com eficácia ex tunc é sempre inaceitável e o com eficácia ex nunc é admitido quando predominante o interesse público no restabelecimento da ordem jurídica ferida, é absolutamente defeso o anulamento quando se trate de atos administrativos que concedam prestações em dinheiro, que se exauram de uma só vez ou que apresentem caráter duradouro, como os de índole social, subvenções, pensões ou proventos de aposentadoria.”



    Na mesma linha, observa Couto e Silva em relação ao direito brasileiro:



    “MIGUEL REALE é o único dos nossos autores que analisa com profundidade o tema, no seu mencionado ‘Revogação e Anulamento do Ato Administrativo’ em capítulo que tem por título ‘Nulidade e Temporalidade’. Depois de salientar que ‘o tempo transcorrido pode gerar situações de fato equiparáveis a situações jurídicas, não obstante a nulidade que originariamente as comprometia’, diz ele que ‘é mister distinguir duas hipóteses: (a) a de convalidação ou sanatória do ato nulo e anulável; (b) a perda pela Administração do benefício da declaração unilateral de nulidade (le bénéfice du préalable)’. (op. cit., p.82). (SILVA, Almiro do Couto e. Os princípios da legalidade da administração pública e da segurança jurídica no estado de direito contemporâneo. Revista da Procuradoria-Geral do Estado. Publicação do Instituto de Informática Jurídica do Estado do Rio Grande do Sul, V. 18, No 46, p. 11-29, 1988).”



    Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça material.



    Ante o exposto, dou provimento aos recursos extraordinários para julgar improcedente a ação, nos termos da sentença “erga omnes” publicada em ação popular conexa já transitada em julgado (REO TRF 1ª Região nº 2002.01.00.034012-6).  



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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