Tribunal: STF
Processo: SL 1748
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-27
Data de publicação: 2024-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Financeiro. Suspensão de liminar. Lei municipal que autoriza operação de crédito. Pedido procedente.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão que suspendeu a eficácia de lei municipal que autoriza a contratação de operação de crédito.



II. Questão em discussão



2. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam o deferimento de medida de contracautela.



III. Razões de decidir



3. Risco de grave lesão à ordem pública. A lei cuja validade é questionada na origem não importa, por si só, a criação de nova despesa pública. A norma se limita a autorizar o Poder Executivo a contratar operação de crédito. Não por acaso, os precedentes em que esta Corte concluiu pela incidência da regra prevista no art. 113 do ADCT tratam de situações diversas.



4. Risco de grave lesão à economia pública. Os recursos a serem obtidos com a contratação de operação de crédito se vinculam à continuidade da construção de hospital municipal. A paralisação das obras importa o aumento dos custos necessários à sua conclusão.



5. Risco de grave lesão à saúde pública. A interrupção das obras posterga a solução do problema de falta de leitos para atender a demanda reprimida de cirurgias na localidade, além de impactar a oferta de serviços de saúde essenciais à população.



IV. Dispositivo



6. Pedido que se julga procedente.



__________



Atos normativos citados: ADCT, art. 113; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jusrisprudência relevante citada: STP 914 AgR (2023), Relª. Minª. Rosa Weber; SL 1.547 AgR (2022), Rel. Min. Luiz Fux.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Barreiras, que impugna decisão em que o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia deferiu medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade para suspender os efeitos de lei municipal que autorizou a contratação de operação de crédito.



    2. Na origem, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar a Lei n° 1.627/2024 do Município de Barreiras, que “autoriza o Poder Executivo Municipal a contratar operação de crédito com o Banco do Brasil S/A e dá outras providências”. Argumenta que a norma: (i) viola o devido processo legislativo, por ter origem em projeto de lei aprovado em 24h, sem que houvesse divulgação na ordem do dia, publicação da pauta ou participação dos parlamentares na elaboração dos pareceres das comissões pelas quais tramitou; e (ii) afronta o art. 113 do ADCT, que exige a apresentação de estudo de impacto fiscal e orçamentário.



    3. A relatora do feito deferiu medida cautelar, suspendendo os efeitos da lei. Extraio da decisão o seguinte trecho:



    Com efeito, do caderno processual, extrai-se que o Projeto de Lei em exame foi protocolado em 11 de junho de 2024, às 19:20 h (id. 64587355), contendo, unicamente como anexos, o demonstrativo da receita corrente líquida, do relatório resumido da execução orçamentária e o demonstrativo da dívida consolidada líquida, do relatório de gestão fiscal - sem que houvesse, portanto, a juntada de estudo ou estimativa do impacto financeiro-orçamentário da operação de crédito.



    Já no Diário Oficial do Município do dia seguinte ao do protocolo de um projeto de lei contendo um ato de endividamento desta magnitude para um ente federativo subnacional como o é para um Município o comprometimento de dez milhões de reais (mesmo que se trate de Município do porte de Luís Eduardo Magalhães), foi publicada a lei, a denotar que não houve tempo razoável para as discussões perante as Comissões, o que sugere provável ofensa às normas constitucionais reitoras do processo legislativo.



    Do relato da Inicial, não se observa a inserção em regime de urgência, afirma-se que não houve inclusão em ordem dia, publicação da pauta, dentre outros fatos que, devidamente provados, quando não estiverem absorvidos pela intangível condição de questões interna corporis, poderão ser sindicadas por esta Corte, à luz dos preceitos constitucionais, dentro de uma perspectiva objetivamente ampliada do parâmetro de controle - tudo ainda numa análise superficial e sob a aparência da existência dos graves vícios a serem confirmados.



    Isto porque, a regra contida no art. 113 do ADCT, que já não era nova no ordenamento jurídico quando do advento da Emenda Constitucional 095/2016, porque já inserta na Lei de Responsabilidade Fiscal desde a sua vigência em 2000, é medida de observância inescapável ao gestor proponente de projeto de lei de natureza financeiro-orçamentária.



    4. Essa decisão constitui o objeto deste pedido de suspensão de liminar. O Município alega que a manutenção dos efeitos do ato impugnado causa grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Sustenta que a operação de crédito autorizada pela lei cuja eficácia foi suspensa possui finalidade específica: finalizar as obras de hospital municipal que se encontra em construção. Entende que a paralisação das obras causa grave prejuízo à economia municipal, pelo aumento dos preços de insumos de construção civil e da mão de obra e pela possível deterioração da estrutura já construída. Defende que a medida também causa grave prejuízo à população usuária da saúde pública.



    5. A parte autora da demanda de origem apresentou manifestação (doc. 26). Sustenta: (i) a impossibilidade de o pedido de suspensão de liminar ser utilizado como substituto de recurso; (ii) a inviabilidade de se analisar o acervo probatório no âmbito da medida de contracautela; (iii) a ausência de comprovação do dano efetivo à ordem e saúde pública; e (iv) que os recursos para a construção do hospital municipal foram obtidos em outro empréstimo realizado em 2021.



    6. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:  



    Suspensão de liminar. Tribunal de Justiça da Bahia. Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar deferida na origem para suspender autorização legislativa de contratação de operação de crédito. Necessidade de análise probatória. O pedido de suspensão de liminar não é instrumento para se discutir a legalidade ou razoabilidade da decisão cautelar. Não se vislumbra risco de lesão à ordem e a economia públicas que justifique a concessão do instrumento excepcional de contracautela neste momento. Parecer pelo indeferimento do pedido.  



    7. É o relatório. Decido.



    8. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    9. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento do incidente. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça da Bahia que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à eficácia do comando segundo o qual “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro” (art. 113 do ADCT).



    10. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Barreiras, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tinha por objeto sua legislação.



    11. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber, j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 22.10.2015.  



    12. Ao analisar o caso, verifico que o art. 113 do ADCT constitui diretriz de sustentabilidade orçamentária que deve orientar a edição de normas que importem a criação de novas despesas ou a renúncia de receita para entes públicos. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: ADI 5.816, Rel. Alexandre de Moraes, j. em 05.11.2019; ADI 6.074, Rel. Min. Rosa Weber, j. em 08.03.2021; ADI 6.152, Rel. Min. Edson Fachin, j. em 12.12.2022; ADI 6.303, sob minha relatoria, j. em 14.03.2022; ADI 6.080, Rel. Min. André Mendonça, j. em 10.01.2023.



    13. Apesar dessa constatação, identifico risco de grave lesão à ordem, à economia públicas e à saúde públicas que justifica o deferimento da medida de contracautela pleiteada. Isso porque a lei cuja validade é questionada na origem não importa, por si só, a criação de nova despesa pública. A norma se limita a autorizar o Poder Executivo a contratar operação de crédito. Não por caso, os casos anteriormente mencionados, em que esta Corte concluiu pela incidência da regra prevista no art. 113 do ADCT, tratam de situações distintas (e.g. leis de iniciativa parlamentar que reajustam vencimentos de servidores públicos ou concedem incentivos fiscais).



    14. Além disso, os recursos a serem obtidos com a contratação de operação de crédito autorizada pela norma impugnada na origem são vinculados a finalidade específica: continuar a construção de hospital municipal, cujas obras estão 85% concluídas. Segundo a parte requerente, a paralisação das obras importa o aumento dos custos necessários à sua conclusão. Além disso, posterga a solução do problema de falta de leitos para atender a demanda reprimida de cirurgias na localidade, além de impactar a oferta de serviços de saúde essenciais à população. 



    15. Quanto aos argumentos baseados em suposta violação ao devido processo legislativo, registro que, ao apreciar o RE 1.297.884 ED (Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, j. em 30.06.2023), o Supremo Tribunal Federal sedimentou sua jurisprudência no sentido de que, em regra, cabe aos órgãos do Poder Legislativo interpretar seus regimentos internos e aplicar suas normas aos parlamentares. Para que se preserve o princípio da separação dos poderes, a interferência jurisdicional é admissível apenas nos casos de violação direta a normas constitucionais. Veja-se a tese fixada para o Tema 1.120 da repercussão geral:



    Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.



    16. No presente caso, a análise do material em vídeo apresentado (doc. 4) revela nitidamente que, durante a tramitação do projeto de lei perante a Câmara Municipal, a controvérsia surgida entre os parlamentares se relaciona à interpretação do Regimento Interno do órgão legislativo. Tampouco a decisão que ora se pretende suspender menciona qualquer norma constitucional que teria sido violada no processo legislativo que culminou na edição da lei impugnada. Em tais casos, de acordo com a jurisprudência desta Corte, o Poder Judiciário deve adotar postura de autocontenção.



    17. Diante do exposto, julgo procedente o pedido, para suspender os efeitos da medida cautelar deferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia na ação direta de inconstitucionalidade nº 8040286-29.2024.8.05.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na demanda de origem (art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992).



    Publique-se.



Brasília, 27 de agosto de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente