Tribunal: STF
Processo: MS 39628
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-23
Data de publicação: 2024-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONSUMAÇÃO DA DECADÊNCIA. ART. 23 DA LEI 12.016/2009. TRANSCURSO DE MAIS DE 120 DIAS ENTRE A CIÊNCIA DO ATO IMPUGNADO E A IMPETRAÇÃO. INDEFERIMENTO DA INICIAL. PROCESSO EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 



     DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança impetrado por José Roberto Pontalti contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no acórdão 1.548/2023 (doc. 18), prolatado em sede de tomada de contas especial (TCE), no processo TC 013.107/2014-3, em que restou decretada a indisponibilidade de bens do impetrante.



    As informações foram prestadas pela autoridade coatora, consoante ementa a seguir transcrita:



    “Mandado de Segurança impetrado por José Roberto Pontalti, com vistas à anulação da determinação cautelar de indisponibilidade de seus bens (Acórdão n. 1.548/2023-TCU-Plenário), adotada no processo de tomada de contas especial TC 013.107/2014-3, após terem sido julgadas irregulares suas contas, com condenação ao pagamento de débito e multa (Acórdão n. 12.491/2019-TCU-2ª Câmara). 



    Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, devendo o processo ser extinto, com fundamento no art. 23 da Lei n. 12.016/2009 c/c o art. 21, §1º, do RISTF. 



    Cautelar de indisponibilidade de bens: Possibilidade de o Tribunal de Contas da União (TCU), nos termos de seu Regimento Interno, prolatar medida cautelar com vistas à preservação do patrimônio público, inclusive sem oitiva prévia da parte. Teoria dos poderes implícitos. Poder cautelar reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) e pelo Supremo Tribunal Federal (STF). 



    Prerrogativa legal, no início ou no curso de qualquer apuração, de o TCU decretar cautelarmente, por prazo não superior a um ano, a indisponibilidade de bens de responsável, tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração, a teor do que dispõe o art. 44, §2º, da Lei 8.443/1992. 



    Tutela de urgência: impossibilidade de acolhimento do pedido de decisão liminar visando à suspensão do Acórdão n. 1.548/2023-TCU-Plenário, uma vez não preenchidos os requisitos previstos no art. 7º, inciso III da Lei n. 12.016/2009 para a sua concessão, porquanto ausentes a relevância de seus fundamentos (fumus boni iuris) e o risco de que se possa tornar inócua a decisão final a ser proferida (periculum in mora). 



    Possibilidade de risco inverso, caso seja deferida a medida liminar pleiteada pelos Impetrantes, consistente na probabilidade de os supostos prejuízos não serem ressarcidos aos cofres públicos. 



    Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora” (doc. 30)



    A Procuradoria Geral da República apresentou parecer no sentido da denegação da segurança, consoante ementa a seguir transcrita:



    “Mandado de Segurança. Condenação em Tomada de Contas Especial. Decretação de indisponibilidade patrimonial, para se garantir o adimplemento. 



    1.O TCU sobrestou o procedimento lá em trâmite, em face da pendência da ação anulatória. Não mais subsistindo o provimento judicial que havia sido concedido na anulatória, o procedimento no TCU voltou a ter curso. 



    2.Não há direito líquido e certo a se condicionar o limite da indisponibilidade decretada pelo TCU ao valor depositado na anulatória, pois esta não mais subsiste. 



    3.Pela denegação da segurança” (doc. 46)



    A União não se manifestou (doc. 51).



    É o relatório. DECIDO.



    Trata-se de impugnação do acórdão 1548/2023 (doc. 18), no qual o Tribunal de Contas da União, após condenar o impetrante ao ressarcimento ao erário e ao pagamento de multa, decretou a indisponibilidade de seus bens por um ano, a fim de garantir o integral ressarcimento do dano.



    In casu, o presente mandado de segurança é manifestamente incabível, porquanto decorreram mais de 120 dias entre a data de ciência do ato impugnado e a data de impetração. 



    Sobre o prazo decadencial para a impetração do mandado de segurança, o art. 23 da Lei 12.016/2009 determina: 



    “Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.” 



    Cuida-se de prazo decadencial que não comporta interrupção ou suspensão, consoante já reconhecido por esta Suprema Corte, in verbis: 



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATOS OMISSIVOS E COMISSIVOS. DECADÊNCIA. TERMO A QUO. ART. 18 DA LEI N. 1.533/51. AGRAVO IMPROVIDO. (...) 2. A decadência não admite suspensão ou interrupção. Precedente [AgR-MS n. 25.816, de que fui relator, DJ de 4.8.06]. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (MS 26733 AgR, Relator Ministro EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe 30/11/2007)



    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA DO DIREITO A IMPETRAÇÃO. Lei 1.533/51, art. 18. I. - Decadência do direito a impetração: quando o impetrante ingressou, administrativamente, contra o ato de demissão praticado pelo Ministro de Estado, já se esgotara o prazo de 120 dias. Ademais, proferida a decisão na via administrativa, o impetrante pediu o reexame do pleito, vale dizer, pediu reconsideração. Acontece que o pedido de reconsideração, na via administrativa, não interrompe o prazo para o mandado de segurança . Súmula 430-STF. II. - Recurso ordinário improvido.” (RMS 21491, Relator Ministro CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, DJ 19/02/1993 –grifos meus)



    “AGRAVO REGIMENTAL. Mandado de segurança impetrado no 121º dia da publicação do ato no Diário Oficial. Decadência. O prazo decadencial de 120 dias para impetrar mandado de segurança, contra ato do Presidente da República que demite funcionário público, conta-se do primeiro dia útil seguinte ao da sua publicação no Diário Oficial, não estando sujeito a suspensão ou a interrupção . Art. 18 da Lei n. 1.533, de 31.12.51. Agravo regimental improvido.” (MS 21356 AgR, Relator Ministro PAULO BROSSARD, Tribunal Pleno, DJ 18/10/1991 – grifos meus)



    Sob esse enfoque, a abalizada doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, Malheiros Editores: São Paulo, 35ª edição, 2013, p. 63/64), predica que:



    “O prazo para impetrar mandado de segurança é de 120 dias, a contar da data em que o interessado tiver conhecimento oficial do ato a ser impugnado. Esse prazo é de decadência do direito à impetração – e, como tal, não se suspende nem se interrompe desde que iniciado. Como a CF de 1988, no art. 5º, LXIX, nada diz a respeito de prazo fatal para a impetração de mandado de segurança, questionou-se nos Tribunais se a fixação de tal prazo decadencial por legislação ordinária seria constitucional. O STF decidiu a matéria editando a Súmula 632, em que se reconheceu a constitucionalidade do prazo decadencial do art. 18 da antiga Lei 1.533/1951 (cujo teor foi mantido no art. 23 da Lei 12.016/2009)”. 



    E, conforme entendimento jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal, a data de ciência do ato impugnado é a da publicação do ato na imprensa oficial. Destaco trecho explicativo da questão inserto na minha obra sobre o tema, verbis:



    “A contagem do prazo para impetração do Mandado de Segurança segue tradicional esculpida no art. 224 do CPC/2015, haja vista a natureza processual da Lei 12.016/2009: computam-se os prazos, excluindo o dia do começo e incluindo o dia do vencimento.



    A Lei 12.016/2009, no art. 23, fixa como dies a quo do prazo decadencial a data de ciência do ato coator. Disso decorrem importantes constatações.



    (...)



    Em terceiro lugar, com a publicação do ato na imprensa oficial, considera-se operada sua ciência, porque ulterior intimação pessoal da parte não lhe reabre o prazo para impetração. Então, como regra, o prazo começará a correr com a publicação do ato administrativo apontado como coator na imprensa oficial, se esse tipo de divulgação tiver ocorrido. ”(FUX, Luiz. Mandado de Segurança. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p.114-115)



    Deveras, a jurisprudência desta Corte é remansosa na compreensão de que em se tratando de decisões proferidas no âmbito de processos administrativos, o termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias para a impetração do writ tem como parâmetro a data em que o ato coator é publicado na imprensa oficial, fato que enseja a sua ciência pelo interessado. Nesse sentido, destaco: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PENALIDADE APLICADA PELO CNJ. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. 1. O prazo decadencial para impetração de mandado de segurança, nos casos em que o interessado participou do processo administrativo, é contado a partir da publicação do ato impugnado na imprensa oficial. Precedentes. 2. Mandado de segurança a que se nega seguimento.” (MS 32455/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 3/8/2015, grifei)



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Decadência. Prazo decadencial de 120 dias contados da publicação do acórdão coator. Agravo a que se nega provimento. 1. O ato questionado consiste em acórdão do Tribunal de Contas da União que recaiu sobre uma série de recursos interpostos pelos interessados, entre eles, o agravante. Como o impetrante participou do processo administrativo, constituiu advogado e, inclusive, formulou pedido de reexame e embargos de declaração, o prazo decadencial alusivo à impetração começa a correr a partir da publicação do ato atacado na imprensa oficial. Precedentes. 2. O impetrante deixou fluir integralmente o prazo de 120 (cento e vinte) dias para a impetração do mandado de segurança, uma vez que, tendo sido o acórdão coator publicado em 5/11/07, somente veio a este Supremo Tribunal Federal em 16/6/08. 3. Agravo regimental não provido.” (MS 27.399-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, Dje de 21/09/201, grifei)



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Decadência. Prazo decadencial de 120 dias contados da publicação do acórdão coator. Agravo não provido. 1. O ato questionado consiste em acórdão do Tribunal de Contas da União, decisão que recaiu sobre uma série de recursos de reconsideração interpostos pelos interessados, entre eles, o agravante. Como o impetrante participou do processo administrativo, constituiu advogado e, inclusive, formulou pedido de reconsideração, o prazo decadencial alusivo à impetração começa a correr a partir da publicação do ato atacado na imprensa oficial. Precedentes. 2. O impetrante deixou fluir integralmente o prazo de 120 (cento e vinte) dias para a impetração do mandado de segurança, uma vez que, tendo sido o acórdão coator publicado em 9/7/10, somente veio a este Supremo Tribunal Federal em 5/8/11. 3. Agravo regimental não provido”. (MS 30820, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 11/9/2012, grifei)



    Cito, ainda, os seguintes precedentes: MS 33668 AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, Dje de 28/6/2017; MS 24868, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, Dje 1º/8/2017; MS 28948, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, Dje 31/8/2015. 



    Verifico que o acórdão impugnado foi publicado na imprensa oficial no dia 4/8/2023 (doc. 39, p. 2). O impetrante manejou o presente writ apenas em 6/3/2024 (doc. 23), após, portanto, o decurso do prazo decadencial. Assim, evidencia-se a decadência, já que ultrapassado o prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei 12.016/2009. 



    Insta salientar que foi a decisão contida no acórdão 1.548/2023, proferido em 26/07/2023, que originou a indisponibilidade dos bens. Por esta razão, para fins de contagem do prazo decadencial, devem ser desconsideradas as demais decisões subsequentes no âmbito do mesmo processo de TCE. Com efeito, os acórdãos 2484/2023 (doc. 20) e 154/2024 (doc. 13) resultaram de julgamento de recursos de agravo e de embargos de declaração interpostos não pelo impetrante, mas exclusivamente por Antônio Silvério de Almeida.



    De todo modo, ainda que a questão do decurso do prazo decadencial pudesse ser superada, como bem pontuou o Ministério Público em seu parecer, quanto ao mérito, melhor sorte não assiste ao impetrante. 



    A tutela antecipada que havia sido concedida na ação anulatória no âmbito da justiça federal não mais subsiste. O acórdão do TRF-4 que julgou o pedido improcedente teve seu trânsito em julgado em 11/11/2022. O levantamento do sobrestamento da tomada de contas especial, vinculado aos autos de origem, objeto do presente writ, ocorreu em 30/05/2023. Destarte, inexistente direito líquido e certo que impeça ou limite a decretação de indisponibilidade pelo TCU, tendo em vista a inexistência do fundamento que sustenta as alegações da exordial.



    Caso o entendimento do TCU fosse ilegal, teratológico ou abusivo, as questões deveriam estar comprovadas de plano, questão inocorrente na espécie. Nessas condições, presume-se a capacidade institucional e habilitação técnica para determinadas escolhas, o que impõe ao Poder Judiciário a autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria e a sua função constitucional específica para tanto (SCHAUER, Frederick. Playing by the rules: a philosophical examination of rule-based decision-making in law and in life. Oxford: Oxford University Press, 1998; SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. John M. Olin Program in Law & Economics Working Paper nº 156, 2002).



    Por fim, saliento que a perda do direito à via do mandado de segurança não extingue o direito subjetivo eventualmente titularizado pela parte impetrante, de modo que poderá, caso assim entenda, buscar a tutela jurisdicional nas vias ordinárias.



    Ex positis, indefiro a petição inicial e JULGO EXTINTO O PROCESSO, sem resolução do mérito, na forma dos artigos 10, caput, da Lei 12.016/2009 e 485, I, do CPC.



    Custas pelo impetrante.



    Brasília, 23 de maio de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente