Tribunal: STF
Processo: SL 1773
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-18
Data de publicação: 2024-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Funções de confiança declaradas inconstitucionais. Procedência do pedido.
I.	Caso em exame
1. 	Pedido de suspensão de acórdão que declarou a inconstitucionalidade das funções de confiança de “Coordenador Escolar”, “Gestor Escolar”, “Vice-Gestor Escolar” e “Supervisor Escolar”, instituídas no Município requerente.
II.	Questão em discussão
2. 	 Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela.
III.	Razões de decidir
3.	A tese fixada para o Tema 1.010 da Repercussão Geral parece ter sido aplicada de forma incorreta ao caso. A análise das normas invalidadas revela que os ocupantes das funções de confiança desempenham tarefas de direção, chefia ou assessoramento descritas  na legislação local com grau suficiente de clareza.
4.	Ao prever que as atribuições de direção de unidade escolar e coordenação e assessoramento pedagógicos serão exercidas por professores investidos em funções de confiança, a lei municipal não parece ter usurpado a competência privativa da União para estabelecer diretrizes nacionais.
5.	Risco de grave lesão à ordem pública. A reestruturação das ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional exigirá a realização de concurso público e a nomeação de servidores em quantidade suficiente para assegurar a continuidade do serviço público de educação, de caráter essencial. Diante da probabilidade de êxito do recurso extraordinário interposto contra o acórdão impugnado, não soa razoável obrigar o ente público a adotar medidas administrativas de difícil reversão.
IV.	Dispositivo
6.	Pedido que se julga procedente.
_________
Atos normativos relevantes citados: Lei nº 8.437/1992, art. 4º.
Jurisprudência relevante citada: Rcl 63.091 AgR (2024), Rel. Min. Luís Roberto Barroso.
  
 
    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Prefeito do Município de Itupeva para impugnar acórdão que declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da legislação municipal que instituíram funções de confiança e cargos em comissão no magistério local.
 
    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar dispositivos da Lei Complementar nº 332/2013 do Município de Itupeva (com a redação dada pela Lei Complementar nº 479/2020), que instituíram, no quadro do magistério local, diversos cargos em comissão e funções de confiança. Alegou que as atribuições dos cargos e funções impugnados não correspondem a atribuições de assessoramento, chefia e direção. Disse terem sido criados postos em número elevado e desproporcional (291 cargos em comissão e 209 funções de confiança), em contrariedade à tese firmada por esta Corte no RE 1.041.210, paradigma do Tema 1.010 da repercussão geral. Acrescentou que, ao prever as funções de confiança de “Coordenador Escolar”, “Gestor Escolar”, “Vice-Gestor Escolar” e “Supervisor Escolar”, a lei impugnada invadiu a competência da União para dispor sobre diretrizes e bases da educação, por contrariar o art. 67, I, da Lei nº 9.394/1996 (Lei Darcy Ribeiro), que exige o exercício de função pública da educação por titulares de cargos de provimento de cargo efetivo. Defendeu que as atribuições dos cargos de Controlador Interno e Ouvidor devem ser exercidas por ocupante de cargo efetivo.

    3. O pedido foi julgado procedente, para declarar inconstitucionais os dispositivos impugnados, conferindo-se eficácia prospectiva ao julgado, para que produza efeitos no prazo de 120 dias, a contar de 1º de janeiro de 2025, em razão das limitações impostas pelo período eleitoral. Essa decisão, que foi mantida em embargos de declaração, constitui o objeto da presente medida de contracautela.

    4. A parte requerente defende que a manutenção dos efeitos do acórdão impugnado causará "grave lesão à educação municipal", no que se refere às funções de confiança de “Coordenador Escolar”, “Gestor Escolar”, “Vice-Gestor Escolar” e “Supervisor Escolar”. Argumenta que a falta desses servidores causará “desorganização estrutural” na rede pública de ensino. Afirma que tais funções de suporte pedagógico são destinadas a servidores efetivos, que participam de seleção interna, em conformidade com a Lei Federal nº 9.394/1996 (Diretrizes e Bases da Educação) e a Lei Federal nº 13.005/2014 (Plano Nacional de Educação). Acrescenta que, para cumprir a decisão impugnada, será necessário realizar concurso público, o que se mostra inviável até o próximo ano letivo, em razão das restrições impostas durante o período eleitoral. Sustenta que o acórdão impugnado contraria o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal acerca da aplicação do Tema 1.010 da repercussão geral a funções de confiança instituídas no magistério.

    5. O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, autor da ação de origem, manifestou-se pelo indeferimento do pedido. Destacou que "[n]enhum elemento foi trazido na petição demonstrando que o afastamento de ditos cargos, notadamente do magistério, poderia provocar a paralisação de todo o planejamento da rede municipal de educação".

    6. O Procurador-Geral da República se manifestou pelo não conhecimento do pedido ou, subsidiariamente, por seu indeferimento. O parecer recebeu a seguinte ementa:

Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Criação de funções de confiança por lei complementar municipal declarada inconstitucional. Modulação de efeitos. Pedido formulado pelo Prefeito de Itupeva/SP. Ilegitimidade ativa. Mérito. Risco de grave lesão à ordem e à economia públicas não demonstrados. Inviabilidade da utilização da medida de contracautela como sucedâneo recursal. Parecer pelo não conhecimento do pedido; no mérito, caso superado o óbice, pelo indeferimento do pedido.

    7. Apresentou-se, por fim, emenda à petição inicial, de modo a indicar como requerente o Município de Itupeva.

    8. É o relatório. Decido.

    9. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 

    10. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação do arts. 22, XXIV, e 37, II e V, da Constituição.

    11. Este Tribunal tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Itupeva para apresentar o pedido de suspensão, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tinha por objeto legislação que dispõe sobre cargos e funções do seu quadro de pessoal.

    12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. 22.10.2015.

    13. No caso em exame, a parte requerente pretende suspender a eficácia do acórdão impugnado apenas na parte em que declarou inconstitucionais as funções de confiança de “Coordenador Escolar”, “Gestor Escolar”, “Vice-Gestor Escolar” e “Supervisor Escolar”. Segundo as informações prestadas pela Secretaria Municipal de Educação, o provimento judicial atinge pelo menos 86 servidores efetivos, distribuídos por 33 escolas e creches municipais. Sobre o ponto, confiram-se os seguintes trechos da ementa do acórdão impugnado:

“(...) CARGOS COMISSIONADOS E FUNC¸O~ES DE CONFIANC¸A. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. “Assessor de Departamento”, “Assessor de Divisão”, “Assessor de Unidade”, “Assessor Especializado”, “Assessor de Secretaria”, “Chefe de Divisão”, “Secretário da Junta do Serviço Militar”, “Coordenador de Área”, “Coordenador de Departamento”, “Coordenador de Divisão”, “Coordenador de Serviços”, “Coordenador de Setor”, “Coordenador de Unidade”, “Controlador Interno”, “Coordenador Escolar”, “Gestor Escolar”, “Vice-Gestor Escolar” e “Supervisor Escolar” constituídos de atribuições técnicas, burocráticas e operacionais, desprovidas de exigências de alta complexidade ou da necessária relação de confiança extrema entre autoridade nomeante e servidor nomeado. Inobservância do Tema 1.010 do E. STF. Mera nomenclatura do cargo ou da função, sem efetivas atribuições de chefia, assessoramento ou direção, incapazes de justificar a excepcionalidade do provimento em inobservância à regra do concurso público. 
CARGOS DE MAGISTE´RIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. “Coordenador Escolar”, “Gestor Escolar”, “Vice Gestor Escolar” e “Supervisor Escolar”. Além da inconstitucionalidade material, houve usurpação de competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Artigo 22, inciso XXIV, da Constituição Federal e artigo 251 da Constituição Estadual. Editada a Lei Federal no 9.394/96, que regula o assunto em seu artigo 67, inciso I e § 2o. Violação ao princípio do pacto federativo. Precedentes deste C. Órgão Especial. Ofensa aos artigos 111 e 115, incisos II e V, aplicados por simetria aos Municípios, nos termos do artigo 144, todos da Carta Magna Paulista. (...)”.

    14. Algumas das atribuições previstas no Anexo VI da Lei Complementar nº 332/2013 do Município de Itupeva, na redação consolidada pela Lei Complementar nº 479/2020, foram descritas da seguinte forma:

“COORDENADOR ESCOLAR
 ATRIBUIÇÕES
Assessorar a direção no perfeito funcionamento da Educação Básica quanto aos aspectos didáticos e pedagógicos;
Elaborar ou sugerir a Gestão Escolar, modificações nos Planos de ensino de acordo com a legislação vigente, e solicitar o encaminhamento para homologação;
Acompanhar a aplicação e desenvolvimento dos Planos de ensino dos vários componentes curriculares;
(...)
Apresentar para a direção o relatório das atividades desenvolvidas nos cursos para fins de prestação de contas;
 Acompanhar o cumprimento dos planos de aulas de cada componente curricular através dos diários de classes;
Fiscalizar as metodologias de avaliação do Processo Ensino aprendizagem conforme Plano de educacional aprovado e Regimento Escolar;
(...)
GESTOR ESCOLAR 
ATRIBUIÇÕES 
Cumprir as deliberações da secretaria Municipal de Educação; Representar a Instituição de Ensino em todas as instâncias educacionais; 
Responder administrativamente pela Instituição de Ensino; 
Coordenar a elaboração, execução e avaliação da proposta pedagógica, com efetiva participação de sua equipe de apoio pedagógico e de docentes; 
Responder pelo cumprimento da legislação educacional, das disposições do Regimento Escolar, da Proposta Pedagógica, das normas e instruções emitidas pelas autoridades educacionais competentes; 
(...)
Representar a Instituição de Ensino em atos públicos e nas relações com órgãos particulares; 
(...)
Presidir aos Conselhos: de Escola, Classe, APM e demais órgãos escolares; 
(...)
VICE-GESTOR ESCOLAR
ATRIBUIÇÕES 
Cumprir as deliberações da secretaria Municipal de Educação; 
Representar a Instituição de Ensino em todas as instâncias educacionais; 
Responder administrativamente pela Instituição de Ensino; 
Coordenar a elaboração, execução e avaliação da proposta pedagógica, com efetiva participação de sua equipe de apoio pedagógico e de docentes; 
Responder pelo cumprimento da legislação educacional, das disposições do Regimento Escolar, da Proposta Pedagógica, das normas e instruções emitidas pelas autoridades educacionais competentes; 
Coordenar, acompanhar e supervisionar as ações e os processos de ensino aprendizagem, respondendo pela legalidade e autenticidade da vida escolar dos alunos; 
(...) 
SUPERVISOR ESCOLAR 
ATRIBUIÇÕES 
Coordenar a elaboração e a execução das políticas de sua área de competência, gerindo a supervisão visando ao cumprimento das metas de governo na área da Educação;  
Prestar assessoramento ao Secretário Municipal em assuntos de sua área de competência; 
Executar as competências e atribuições previstas nesta Lei Complementar, bem como aquelas que forem delegadas ou 1determinadas pelas autoridades hierarquicamente superiores, inclusive as de representação; 
Participar das atividades de planejamento da Secretaria Municipal; 
Participar de organismos interinstitucionais, conselhos e demais órgãos colegiados da sua área de atuação e competência; 
Administrar com o dever de cuidado e zelo o patrimônio - imobiliário e mobiliário - alocado à supervisão sob sua responsabilidade; (...)”.

    15. Em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio das medidas de contracautela, identifico que foi incorretamente aplicada ao caso a tese fixada por esta Corte ao apreciar o Tema 1.010 da Repercussão Geral. Confira-se o enunciado:

“a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 
b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 
c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e 
d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”.

    16.  A análise da legislação municipal impugnada na origem revela que os ocupantes das funções de confiança declaradas inconstitucionais desempenham tarefas de direção, chefia ou assessoramento descritas de forma suficientemente clara. Isso demonstra, em tese, a sua compatibilidade com a tese fixada para o Tema 1.010 da repercussão geral. Nesse sentido: Rcl 63.091 AgR, sob minha relatoria, Tribunal Pleno, j. em 02.09.2024.

    17. Além disso, não identifico de imediato o vício formal indicado no acórdão impugnado, decorrente da suposta usurpação da competência privativa da União para legislar sobre as diretrizes e bases da educação (art. 22, XXIV, da Constituição). É verdade que a Lei Federal nº 9.394/1996 prevê que o ingresso nas carreiras do magistério público se dá por concurso público (art. 67) - reiterando, aliás, o texto expresso da Constituição (art. 206, V). Dessa previsão, contudo, não se extrai comando para que as funções de direção de unidade escolar e coordenação e assessoramento pedagógicos (art. 67, § 2º, da Lei Federal nº 9.394/1996) sejam exercidas por servidores que integram carreiras específicas. Assim, ao prever que essas atribuições serão exercidas por professores investidos em funções de confiança, a lei municipal não parece ter contrariado a norma nacional.

    18. Diante desse contexto, identifico risco de grave lesão à ordem pública que justifica o deferimento da medida de contracautela pleiteada. Veja-se que, para cumprir a decisão impugnada, o Município requerente precisará reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional, de modo a instituir cargos efetivos para o desempenho de atribuições de gestão, supervisão e coordenação escolar. Será necessário realizar concurso público e nomear servidores em quantidade suficiente para assegurar a continuidade do serviço público de educação, de caráter essencial. No entanto, diante da probabilidade de êxito do recurso extraordinário interposto contra o acórdão impugnado, não soa razoável obrigar o ente público a adotar medidas administrativas de difícil reversão.

    19. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na ação direta de inconstitucionalidade n.º 2294061-29.2023.8.26.0000 apenas na parte em que declara inconstitucionais os dispositivos relativos às funções de “Coordenador Escolar”, “Gestor Escolar”, “Vice-Gestor Escolar” e “Supervisor Escolar”. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992. 

Publique-se.

Brasília, 18 de outubro de 2024.

Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente