Tribunal: STF
Processo: ARE 1504300
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-16
Data de publicação: 2024-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO. Omissões sanadas. EMBARGOS PARCIALMENTE ACOLHIDOS” (eDOC 62 – ID: b2923521, p. 2)  



    Os embargos de declaração acima foram opostos, por sua vez, contra acórdão do TJSP, assim ementado:  



    “Agravo de instrumento ação civil pública de ressarcimento ao erário decisão que rejeitou as preliminares de inépcia da petição inicial; de ilegitimidade passiva; e de prescrição da pretensão de ressarcimento; - pedido de reconsideração formulado pelo agravante prejudicado; preliminares afastadas ação civil pública apta legitimidade passiva reconhecida não verificada a prescrição da pretensão de ressarcimento; decisão mantida. Recurso improvido” (eDOC 30 – ID: 11040c54, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XL e LIV; 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o acórdão do Tribunal de origem não apreciou as questões suscitadas pelo recorrente no que se refere à inexistência de ato de improbidade apto a ensejar a imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário e à necessidade de demonstração do dolo específico de praticar as condutas narradas. 



    Sustenta-se que a retroatividade da lei mais benéfica ('novatio legis in mellius') não possui raio de alcance limitado às normas de cunho criminal, ostentando incidência no direito sancionador como um todo, por se tratar, na verdade, de um princípio geral do Direito (eDOC 66 – ID: ccbe86d1, p. 8).



    Com base nisso, pleiteia-se a extinção da ação, com fundamento na prescrição da pretensão ressarcitória. 



    Aduz-se que as alterações promovidas na Lei nº 8.429/1992 obrigaram à demonstração da presença de dolo específico e que, por ser norma benéfica ao acusado, deve retroagir para reconhecer a ausência de dolo de improbidade nas condutas narradas nos autos. 



    Argumenta-se que não há qualquer elemento nos autos que demonstre a participação do recorrente nas supostas irregularidades apontadas, bem como no suposto superfaturamento (eDOC 66 – ID: ccbe86d1, p. 17).



    Alega-se, ainda, o transcurso do prazo de prescrição intercorrente prevista conforme a nova redação da Lei nº 8.429/1992. Aduz-se que a ação de ressarcimento também cai em improcedência se aplicado, por analogia, a hipótese de prescrição intercorrente, incorporada na LIA pela Lei 14.230/21 – considerando que grande parte dos argumentos do libelo são extraídos da Lei 8.429/92, há margem para a importação de hipótese de prescrição daquela norma para o caso concreto –, segundo a qual, após a propositura da ação, prescreverá em 4 (anos) as sanções possíveis por atos de improbidade administrativa (§ 5º) – metade do prazo de 8 (oito) anos previsto no caput do art. 23, da LIA (eDOC 66 – ID: ccbe86d1, p. 20).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que o recorrente teve participação ativa na celebração do contrato que causou danos ao erário e que a efetiva responsabilidade do agravante somente poderá ser afastada após instrução completa do processo. Ato contínuo, registrou que as ações de ressarcimento ao erário fundadas em atos dolosos de improbidade são imprescritíveis, conforme fixado no julgamento do tema 897 do STF, motivo pelo qual o feito deve ter seu trâmite regular a fim de apurar a responsabilidade dos envolvidos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Não há que se falar em ilegitimidade passiva do agravante. Cuida-se na origem de Ação Civil Pública para ressarcimento de danos, em que se apura supostas irregularidades no processo licitatório nº 029/95, na época em que o ora embargante era Prefeito Municipal. Ainda que exista Comissão de Licitação, o Prefeito teve participação ativa na contratação uma vez que autorizou a realização da concorrência que supostamente causou danos ao erário, bem como assinou o contrato e seus aditivos. Razão pela qual a indícios de responsabilidade, devendo a princípio o agravante ser mantido no polo passivo da ação. A efetiva responsabilidade do agravante somente poderá ser afastada após instrução completa do processo. 



    No que concerne a alegação de prescrição da pretensão de ressarcimento, o recurso de agravo de instrumento também não comporta acolhida, visto que nos termos do Tema 897 do STF, as ações de ressarcimento de dano fundadas na prática de ato improbo doloso, como é o caso dos autos, são imprescritíveis” (eDOC 62 – ID: b2923521, p. 3-4)  



    Efetivamente, os argumentos do recorrente se confundem com o mérito da ação de ressarcimento, pois invocam a ausência de ato de improbidade, por inexistir prova do dolo específico nas condutas do recorrente. Sendo assim, tais argumentos não se mostram aptos à extinção do feito prematuramente, sem a correspondente instrução, oportunidade em que o recorrente poderá defender a tese da ausência de dolo nas condutas. 



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo regimental nos embargos de divergência no agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. 2. Improbidade administrativa. Ressarcimento ao erário. Prescritibilidade. 3. Modalidade dolosa do ato de improbidade assentada pelo Tribunal de origem. Discussão sobre a natureza do ato. Súmula 279. 4. Decisão monocrática invocada como paradigma de divergência. Impossibilidade. Inadmissibilidade dos embargos de divergência. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (ARE 1142089 ED-AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05.10.2020 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE 1479523 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2024 – grifo nosso)  



    Ainda que assim não fosse, no que se refere à prescrição da pretensão punitiva, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do tema 1.199, cujo paradigma é o RE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, assentou que o novo regime prescricional inserido pela Lei nº 14.230/2021 à Lei de Improbidade Administrativa não retroage para os feitos já iniciados. Eis a ementa deste precedente:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei" (ARE 843989, Rel. Min. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 12.12.2022 - grifo nosso)



    Sendo assim, verifica-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal nesse ponto.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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