Tribunal: STF
Processo: ACO 3684
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-28
Data de publicação: 2024-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 



1. A inscrição de Estado-membro no CAUC deve ser precedida de processo administrativo no qual sejam observados os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



2. Plausibilidade do direito e perigo na demora caracterizados.



3. Tutela de urgência deferida.  



Relatório  



    1. Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado de Minas Gerais contra a União e o FNDE, por meio da qual postula a concessão “de tutela provisória de urgência, para determinar à União, inaudita altera pars, que se retire a inscrição do Estado de Minas Gerais dos cadastros de inadimplência federais referente às supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2024, consistentes na ausência de envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias – RREO, mais especificamente, em relação ao descumprimento do envio bimestral das informações relativas a aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), ao longo de todo o exercício de 2024, uma vez que estão presentes os requisitos legais para a concessão de tal medida, nos exatos termos dos artigos 294, 297 e 300, todos do CPC/2015”. 



    2. Como provimento final, “requer seja julgado procedente o pedido para determinar a exclusão das inscrições do Estado de Minas Gerais e da sua administração direta, em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União (especialmente o CAUC), no que diga respeito a todo o exercício de 2024 (envio bimestral), referente a supostas irregularidades na transmissão de dados ou aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE”. 



    3. Segundo relata o Estado autor, “encontra-se inscrito indevidamente junto ao CAUC – Cadastro Único de Convênios, operacionalizado pela STN, em razão da não transmissão bimestral no ano de 2024 dos dados orçamentários ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE, nos termos da Portaria Interministerial nº 424/2016 e suas alterações e art. 11 da Instrução Normativa nº 03/2021”.  



    4. Argumenta que, “conforme Nota Técnica nº 6/SEE/SPF/2024, emitida pela Secretaria de Estado de Educação de Minas Gerais, o processamento dos recursos orçamentários da educação, via SIOPE, envolve uma massa de dados expressiva e complexa, o que dificulta a estruturação das informações nos moldes do sistema da União, inviabilizando, portanto, sua transmissão no primeiro bimestre de 2024”.  



    5. Afirma que, não obstante beneficiado pelo quanto decidido na ACO nº 3.635/MG, em relação “aos dados do exercício de 2023”, em razão da pendência no envio dos dados do ano de 2004, “já se encontra impedido de receber recursos e repasses referentes a transferências voluntárias, bem como contratar e receber desembolsos oriundos de operações de crédito, dentre outros recursos dessa natureza”. Pontua que “essa situação já implica no comprometimento da execução de diversas ações educacionais”.  



    6. Sustenta a irregularidade da medida restritiva sindicada nestes autos, ao argumento de que “se deu sem a necessária observância do devido processo legal em momento em que o Estado realizava tratativas para acordo extrajudicial com o FNDE para tentativa de envio dos dados” e de que “levou em consideração informações colhidas em sistema informatizado que, de acordo com a Portaria n. 844/08 e alterações, ‘não serão utilizadas para fins de controle’”. 



    7. Assevera que “a referida inclusão não se fez preceder sequer da prolação de decisão administrativa” e que, além disso, ela “somente seria possível após regular oportunidade de prestação de contas perante os competentes órgãos de controle”. Aponta ofensa ao art. 5º, incs. LIV e  LV, da CRFB e ao art. 2º, § 3º, da Portaria/MEC nº 844, de 2008.  



    8. Em decisão de 12/06/2024, determinei, antes da análise do pedido de tutela de urgência, a intimação da parte ré para sobre ele se manifestar, no prazo de 10 dias (e-doc. 11). 



    9. Intimado, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) já apresentou contestação (e-doc. 15), ratificada pela União (e-doc. 18). Aponta a incompetência desta Corte para processar e julgar o feito, sob o argumento de que não há discussão envolvendo matéria “sensível ao equilíbrio do pacto federativo”, nos termos do art. 102, inc. I, al. “f”, da CRFB. Suscita, ainda, sua ilegitimidade passiva, argumentando não ter praticado “qualquer ato administrativo que tenha resultado no registro do autor no SIAFI/CAUC”. Quanto à matéria de fundo, argumenta que “a responsabilidade pela alimentação do banco de dados do SIOPE é dos próprios entes governamentais detentores das informações financeiras” e que, “ocorrendo situação de restrição de qualquer ente da Federação junto ao CAUC, decorrente de informações extraídas do SIOPE, não há como o FNDE intervir ou alterar a situação de restrição registrada, visto que o CAUC é de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional – STN/MF, que o mantém e o regulamenta”. 



    10. Pontua que as informações são tratadas de forma automatizada e que as medidas adotadas buscam atender ao disposto no art. 212 da CRFB e no art. 25, § 1º, da Lei Complementar nº 101, de 2000. Entende observados o contraditório e o devido processo legal, tendo em vista a elaboração da Informação nº 2952/2024-Diosi/Cosef/Cgfse/Digef/FNDE, “na qual refutou, de forma bem apropriada, a tese defendida pelo Estado de Minas Gerais”. Por fim, defende a regularidade da inscrição do autor em cadastro restritivo e pugna pela improcedência da ação.  



    11. Vieram-me os autos conclusos para exame.  



    É o relatório.  



Análise  



    12. De início, destaco que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de ser esta Corte competente para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro ou entidades que compõem sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, inc. I, al. “f”, da CRFB). Nesse sentido cita-se, exemplificativamente, o precedente desta Corte na AC nº 2.636-MC-Ref/PE (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14/10/2010, p. 11/11/2010), bem como o seguinte julgado, de minha relatoria:  



    “EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA DO STF. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DO FNDE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA: INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. Inscrição do Estado do Pará em Cadastro federal de Inadimplência, por parte da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). 2. O art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República circunscreve, sob a esfera de atuação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta. 3. São partes legítimas para figurarem no polo passivo os entes da Federação responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão. 4. A inscrição de Estado-membro no Cauc deve ser precedida de processo administrativo no qual sejam observados os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, o que se dará ou a partir do julgamento de um processo de tomada de contas especial ou análogo ou a partir da instauração e regular processamento de outro processo de natureza administrativa. 5. Em sede de cognição sumária, caracterizados a plausibilidade do direito e o perigo na demora. 6. Referendo da tutela de urgência deferida”.



    (ACO nº 3.638-MC-Ref/PA, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 04/09/2023, p. 12/09/2023; grifos acrescidos).  



    13. Na mesma ocasião, na linha do precedente firmado por esta Corte na ACO nº 3.278-AgR/MG (Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 14/05/2020), foi assentado serem partes legítimas para figurarem no polo passivo da demanda os entes federados responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão. Na espécie, verifica-se que a União atua como responsável pela gestão e administração do CAUC, e o FNDE como responsável pela gestão das informações do Siope e seu registro no CAUC, disso derivando a legitimidade de ambos os entes públicos para figurarem no polo passivo desta demanda.  



    14. Assim, assentada a competência deste Supremo Tribunal Federal e a legitimidade passiva do FNDE e da União, passo à apreciação do pedido de tutela de urgência.  



    15. Destaco, neste sentido, que esta Corte tem, consistentemente, reconhecido que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.  



    16. Anoto, nesta linha, ter o Pleno deste Supremo Tribunal Federal julgado o RE nº 1.067.086-RG/BA, de relatoria da Ministra Rosa Weber, sob o rito da repercussão geral (Tema RG nº 327), oportunidade em que consolidou entendimento sobre o tema. Para melhor compreensão acerca da matéria, transcrevo a ementa do julgado:  



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União. 2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal. 3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto. 4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: ‘A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.’4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral.”



    (RE nº 1.067.086-RG/BA, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 16/09/2020, p. 21/10/2020; grifos nossos).   



    17. Como se observa do teor dessa ementa, na oportunidade fez-se uma distinção em relação às causas ensejadoras da inadimplência para efeito de determinar a obrigatoriedade, ou não, do prévio julgamento da tomada de contas especial como requisito para inscrição do ente federal nos cadastros de inadimplentes.  



    18. Não obstante, ressaltou-se que, em todas as situações, devem ser respeitados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previamente à inscrição do ente federado em qualquer cadastro de inadimplentes. Logo, a observância do devido processo legal é medida que se impõe, seja por meio da tomada de contas especial (“nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual”) ou por meio da notificação do ente faltoso (nos casos de “não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial”).  



    19. Assim, conquanto o presente caso, pelo que se apreende do processado, se amolde à hipótese “b” da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327 (sendo desnecessária, por conseguinte, a tomada de contas especial como requisito para a inscrição da entidade no cadastro de inadimplentes), remanesce, contudo, a obrigação de garantia do devido processo legal.  



    20. Transcrevo, a propósito, trecho da Informação nº 2952/2024-Diosi/Cosef/Cgfse/Digef/FNDE, elaborada pelo Chefe de Divisão de Operacionalização do Siope - Diosi, em resposta ao Ofício nº 01272/2024/SGCT/AGU, que indica os motivos que levaram à inscrição do Estado de Minas Gerais nos cadastros restritivos (e-doc. 16, p. 8):  



    “(...) 23. Diante do exposto, considerando que os dados dos anos de 2014 a 2022 e do 1º ao 3º bimestre de 2023, objetos das referidas notificações não foram transmitidos ao SIOPE (Recibos de Transmissão - SEI 4127572), considerando o descumprimento do prazo legal de envio do Anexo VIII do RREO ao SIOPE (art. 165, 8 3º, da CF/88, art. 52 da Lei nº 101/2000 e art. 38, 8 1º, da Lei 14.113/2020) e as orientações repassadas pelo do Despacho nº 01353/2024/CCREC/PFFNDE/PGF/AGU (Anexo nº 4046399), foi realizada a inativação, na Plataforma do SIOPE (SEI 4127618), dos registros de suspensão das restrições, relativas às irregularidades anotadas nos itens 3.2.3 e 5.1 do CAUC. 



    24. Em substituição a Minuta de Proposta de Acordo Extrajudicial do Gov. MG (SEI 3920731), foi protocolada a Minuta de Termo de Acordo Extrajudicial SIOPE - SEE/SPF (SEI 4129427) no Processo Administrativo SEI nº 23034.040858/2022-39, sendo que o Processo foi encaminhado para análise e manifestação da Procuradoria Federal no FNDE. 



    25. Conforme os Recibos de Transmissão (SEI 4204571), as irregularidades do Estado de Minas Gerais levantadas junto ao SIOPE é o não envio dos dados e informações referentes ao Anexo VIII do RREO do período de 2014 a 2023 e do 1º e 2º bimestre de 2024 (regularidade espelhada no item 3.2.3 do CAUC), a não comprovação do cumprimento da aplicação mínima de recursos em manutenção e desenvolvimento do ensino, exigida pelo art. 212 da CF (regularidade atualmente espelhada no item 5.1 do CAUC), e a não comprovação de regularidade na aplicação mínima de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb (art. 212-A da CF), por não haver dados para a apuração dos indicadores legais desses exercícios financeiros, cujos prazos de transmissão já estão expirados. 



    26. Cabe enfatizar que os dados são recebidos no SIOPE em sequência de períodos de competência, que para transmitir os dados do ano de 2024 são necessárias as transmissões de 2023 e dos anos anteriores, e que o item 5.1 do CAUC espelha apenas a comprovação relativa ao último ano com o prazo encerrando, ou seja, a partir de 01/02/2024, esse referencial passou a demonstrar a situação referente ao ano de 2023. 



    27. Nesse contexto, conforme o Extrato CAUC (SEI 4204544), de 20/06/2024, a situação do Estado de Minas Gerais é de A COMPROVAR nos itens 3.2.3 (envio Anexo 8 do RREO ao Siope) e 5.1 (Aplicação Mínima de Recursos em Educação) do CAUC. (...).”



    21. A documentação acostada pela autarquia federal, juntamente com a contestação, sugere que, intimada a Secretaria de Estado de Educação do Governo de Minas Gerais a apresentar “defesa escrita acerca da ausência de transmissão de dados referentes aos exercícios de 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022 e do 1º, 2º e 3º bimestres de 2023 no referido Sistema”(e-doc. 18, p. 13), o prazo para manifestação transcorreu in albis.  



    22. De fato, os documentos trazidos aos autos revelam que, não obstante as tratativas entre União, FNDE e Estado de Minas Gerais, no sentido do estabelecimento de acordo extrajudicial com o intuito de viabilizar o repasse de informações e a regularização da situação fiscal do Estado-membro, tendo este se comprometido a regularizar, “até o dia 28/02/2024, as declarações pendentes no SIOPE relativas ao exercício de 2023” e a apresentar, no prazo legal, as “declarações bimestrais relativas ao exercício de 2024 e seguintes” (e-doc. 16, p. 18), não o fazendo, no prazo estabelecido, foi automaticamente incluído no CAUC.  



    23. Importante registrar que a mera troca de ofícios ou expedientes, sem demonstração efetiva de atendimento aos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como do postulado do devido processo legal, não é suficiente à demonstração da efetiva defesa do ente federado. Nesse sentido, cito, exemplificativamente, o seguinte precedente:  



    “EMENTA: AGRAVO EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. CONVÊNIO. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, CONTRADITÓRIO E DEVIDO PROCESSO LEGAL. NECESSIDADE DE PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. REPERCUSSÃO GERAL NO RE 1.067.086/BA – TEMA 327. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é estável quanto à necessidade da Tomada de Contas Especial previamente ao registro do Estado Federado no SIAFI/CAUC/CADIN. Tese de Repercussão geral no RE 1.067.086, da minha relatoria (DJe de 28.9.2020). 2. A jurisprudência desta Suprema Corte orienta no sentido de que a troca de ofícios e/ou expedientes entre a União e os Estados Federados não afastam a necessidade da Tomada de Contas Especial para fins de inscrição nos cadastros federais de inadimplência. Precedentes. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.”



    (ACO nº 3.022-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 29/03/2021, p. 12/04/2021; grifos acrescidos).  



    24.  De fato, ainda que em benefício do cumprimento do comando emanado do art. 212, caput, da CRFB, a inscrição automática de ente federado em cadastro de inadimplência — em decorrência da inobservância dos requisitos previamente introduzidos nos sistemas informatizados de controle, bem como em razão de eventuais limitações de ordem técnica —, não deve prevalecer sobre os princípios constitucionais informadores do processo administrativo. Por consequência, a inscrição do Estado autor em cadastro de inadimplente, anteriormente ao exercício de seu direito de defesa e sem que sejam asseguradas as garantias constitucionais pertinentes, com a subsequente decisão fundamentada da autoridade administrativa competente, constitui evidente inversão do procedimento para tanto assentado por esta Corte quando do julgamento do Tema RG nº 327.  



    25. Assim, estando comprovado que o caso dos autos se amolda à hipótese “b” da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327 e não demonstrada a observância da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal previamente à inscrição do Estado de Minas Gerais no cadastro de inadimplência, há que se reconhecer a presença dos requisitos para o deferimento da tutela de urgência reclamada.  



Dispositivo  



    26. Ante o exposto, concedo a tutela de urgência requerida, para determinar à União e ao FNDE que suspendam as inscrições de inadimplência do Estado de Minas Gerais no Cadastro Único de Convênios (CAUC), em decorrência da ausência de transmissão dos dados, via Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos de Educação (Siope), dos bimestres vencidos de 2024.  



    27. A presente medida cautelar deverá ser submetida a referendo pelo Plenário desta Corte, nos termos do art. 21, inc. IV, do RISTF.  



    28. Intimem-se os demandados, para fins de cumprimento da presente decisão. Desnecessária citação formal dos réus, porquanto já apresentada contestação.  



    29. Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República, para parecer (art. 52, inc. VI, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator