Tribunal: STF
Processo: ADPF 1146
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-22
Data de publicação: 2024-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Processo constitucional. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Conselhos de fiscalização profissional. Ilegitimidade ativa. Pessoas jurídicas de direito público interno (autarquias federais) insubsumíveis ao conceito de entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX).



I. Caso em exame



1. O Conselho Federal de Biomedicina insurge-se contra o regime jurídico dos serviços privados de vacinação humana (Lei nº 14.675/2023), na parte em que atribui, com exclusividade, aos profissionais com formação médica, farmacêutica ou de enfermagem, a responsabilidade técnica pela prestação de tais serviços.



2. Alegada violação dos direitos dos profissionais biomédicos à igualdade (CF, art. 5º, II), à liberdade profissional (CF, art. 5º, XIII), à livre concorrência (CF, art. 170, IV) e, como resultado de tais violações, à dignidade dos integrantes daquela categoria profissional (CF, art. 1º, III).



II. Questão preliminar. Ilegitimidade ativa “ad causam”



3. Acha-se consolidada na jurisprudência desta Corte orientação quanto à ilegitimidade ativa dos conselhos de fiscalização profissional, para a instauração dos processos de controle concentrado de constitucionalidade, em razão de não se enquadrarem no conceito de entidade de classe de âmbito nacional.



4 . As entidades de classe são constituídas pela comunhão de vontades entre pessoas reunidas em torno de fins comuns — compartilhados entre os integrantes da mesma classe ou categoria profissional —, visando à defesa dos interesses do grupo que representam; os conselhos de fiscalização profissional, por sua vez, não exercem papel representativo algum, pois sua atuação — restrita aos poderes que lhe foram outorgados pela União — situam-se na esfera da fiscalização, da regulamentação e do exercício do poder disciplinar sobre as atividades sujeitas ao seu controle.



III. Dispositivo e tese



5. Arguição de descumprimento não conhecida.



6. Tese de julgamento (reafirmação): “Os conselhos de fiscalização profissional — com ressalva do Conselho Federal da OAB, por expressa previsão constitucional — não possuem legitimidade ativa para a propositura de ação de controle concentrado perante o STF, por não se enquadrarem no conceito de entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX)”.



Decisão



    Trata-se de arguição de descumprimento ajuizada pelo Conselho Federal de Biomedicina em face do art. 2º da Lei Federal n.º 14.675/2023, que “Dispõe sobre o funcionamento dos serviços privados de vacinação humana”.



    A norma questionada estabelece que o responsável técnico pelos serviços de vacinação prestados em estabelecimentos privados será, obrigatoriamente, pessoa com formação médica, farmacêutica ou de enfermagem.



    Sustenta a requerente a ocorrência de grave discriminação em relação aos biomédicos, excluídos do rol de profissionais habilitados para o exercício da responsabilidade técnica sobre os serviços privados de vacinação.



    Afirma que o registro profissional confere aos biomédicos, especialmente àqueles habilitados em imunologia, qualificação plena para a assunção da responsabilidade técnica sobre os serviços de vacinação humana, conforme expressamente autorizado pela ANVISA:



    Resolução de Diretoria Colegiada ANVISA n.º 197, de 26 de dezembro de 2017



    Art. 1º - O profissional Biomédico, devidamente registrado no Conselho Regional de Biomedicina habilitado em Imunologia, poderá assumir a responsabilidade técnica de serviço de vacinação.



    Alega que “ao excluir os biomédicos, a Lei n.º 14.675/23, que passou a regulamentar a matéria, desconsidera toda uma categoria de profissionais da saúde, que possui formação específica para promover a vacinação humana, notadamente dos biomédicos especialistas em Imunologia. Inobstante, ao deixar de elencar os biomédicos como responsáveis técnicos pela vacinação humana, a nova legislação, de modo injustificado, tratou desigualmente os profissionais da saúde, que se adaptaram aos requisitos exigidos pela ANVISA, na RDC de n.º 197/17, cujas condições são muito mais complexas do que aquelas expressas na Lei n.º 14.675/23”.



    Imputa violação aos direitos dos profissionais biomédicos à igualdade (CF, art. 5º, II), à liberdade profissional (CF, art. 5º, XIII), à livre concorrência (CF, art. 170, IV) e, como resultado de tais violações, à dignidade dos integrantes daquela categoria profissional (CF, art. 1º, III).



    Requer, cautelarmente, o deferimento de medida liminar, “para que os profissionais biomédicos possam prestar serviços de vacinação humana, sempre com atenção às normas regulamentadoras editadas pela ANVISA, no que diz respeito ao assunto”. 



    No mérito, postula a procedência do pedido, “para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei n.º 214.675 de 2023, por violação aos preceitos fundamentais da igualdade, liberdade (liberdade profissional e livre iniciativa) e da dignidade da pessoa humana, para adicionar à legislação infraconstitucional o profissional biomédico, conjuntamente com o médico, farmacêutico e enfermeiro, como um dos responsáveis técnicos pela prestação de serviço de vacinação humana”.



    É o relatório. Aprecio a admissibilidade do pedido.



     



    Ilegitimidade ativa dos conselhos de fiscalização profissional para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade 



    Observo, desde logo, não assistir legitimidade ativa ao Conselho Federal de Biomedicina, para o ajuizamento desta arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Com efeito, diferente do alegado na inicial, o Conselho Federal de Biomedicina não se qualifica como entidade de classe de âmbito nacional, mas como autarquia federal. 



    Trata-se de pessoa jurídica de direito público interno, instituída pela Lei nº 6.684/79, com a missão institucional de  fiscalizar e orientar as atividades dos profissionais biomédicos. Acha-se, portanto, finalisticamente vinculada ao Poder Executivo da União, mediante supervisão ministerial do Ministério do Trabalho.



    É digno de nota que a Constituição Federal, ao listar — em rol exauriente — os legitimados para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, reservou apenas ao Presidente da República e ao Procurador-Geral da República, no âmbito da União Federal, a legitimação processual para a propositura das ações diretas de inconstitucionalidade (por ação ou omissão) e das ações declaratórias de constitucionalidade (CF, art. 103), extensível também à arguição de descumprimento de preceito fundamental (Lei nº 9.882/99, art. 2º, I).



    É certo que o texto constitucional confere, ainda, ao Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil essa especial prerrogativa processual (CF, art. 103, VII). Ao assim proceder, o legislador constituinte reconheceu, em caráter excepcional, a natureza ímpar da OAB em relação aos demais conselhos de fiscalização profissional, devido à sua história e atribuições especiais, especialmente sua missão institucional de defender a Constituição, a ordem democrática, os direitos humanos e a justiça social.



    Feita essa ressalva, não há como confundir um conselho de fiscalização profissional com uma entidade de classe. Conselhos profissionais são pessoas jurídicas de direito público interno (autarquias), investidos de poder regulamentar e de polícia; as entidades de classe são pessoas jurídicas de direito privado (associações), organizadas para fins não econômicos. Autarquias são criadas por lei e investidas em serviços públicos outorgados pelo ente instituidor; associações constituem-se pela comunhão de vontades entre pessoas reunidas em torno de objetivos comuns. Autarquias tem servidores, investidos em funções públicas; entidades de classe possuem associados, pessoas comprometidas com as finalidades definidas no estatuto social, sem visarem ao recebimento de gratificações ou vantagens econômicas.



    O aspecto principal a ser considerado, no entanto, é o fato de que as entidades de classe são constituídas pela comunhão de vontades entre pessoas reunidas em torno de fins comuns — compartilhados entre os integrantes da mesma classe ou categoria profissional —, visando à defesa dos interesses do grupo que representam; os conselhos de fiscalização profissional, por sua vez, não exercem papel representativo algum, pois sua atuação — restrita aos poderes que lhe foram outorgados pela União — situa-se na esfera da fiscalização, da regulamentação e do exercício do poder disciplinar sobre as atividades sujeitas ao seu controle.



    Não cabe, portanto, ao Conselho Federal de Biomedicina — ainda que momentaneamente ou apenas para fins processuais — declinar da sua condição de entidade de fiscalização profissional (autarquia pública federal), reivindicando, em seu favor, o status de entidade de classe de âmbito nacional, apenas para os fins de instauração do controle concentrado de constitucionalidade.



    Na linha desse entendimento, acha-se consolidada a jurisprudência desta Corte quanto à ilegitimidade ativa dos conselhos de fiscalização profissional, para a instauração dos processos de controle concentrado de constitucionalidade, em razão de não se enquadrarem no conceito de entidades de classe de âmbito nacional:



    LEGITIMIDADE - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONSELHOS - AUTARQUIAS CORPORATIVISTAS. O rol do artigo 103 da Constituição Federal e exaustivo quanto a legitimação para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. Os denominados Conselhos, compreendidos no gênero "autarquia" e tidos como a consubstanciar a espécie corporativista não se enquadram na previsão constitucional relativa as entidades de classe de âmbito nacional. Da Lei Básica Federal exsurge a legitimação de Conselho único, ou seja, o Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Dai a ilegitimidade "ad causam" do Conselho Federal de Farmácia e de todos os demais que tenham idêntica personalidade jurídica - de direito público.



    (ADI 641 MC, Relator(a): NÉRI DA SILVEIRA, Relator(a) p/ Acórdão: MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 11-12-1991, DJ 12-03-1993 PP-03557 EMENT VOL-01695-02 PP-00223)



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO PROPOSTA PELO CONSELHO FEDERAL DE CORRETORES DE IMÓVEIS – COFECI. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO PROPONENTE, POR NÃO SE CARACTERIZAR COMO ENTIDADE DE CLASSE, MAS COMO CONSELHO PROFISSIONAL. AÇÃO QUE NÃO MERECE SER CONHECIDA. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A jurisprudência deste Tribunal se consolidou no sentido de que o rol de legitimados ativos à propositura das ações de controle concentrado de constitucionalidade é taxativo (art. 103 da C/88), não alcançando os conselhos profissionais. 



    2. In casu, a ação foi proposta pelo Conselho Federal de Corretores de Imóveis – COFECI, que, como os outros conselhos profissionais, não se caracteriza como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88), pelo que resta caracterizada sua ilegitimidade ad causam, o que implica o não conhecimento da presente ação declaratória de constitucionalidade. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADC 34 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 05-03-2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-056 DIVULG 20-03-2015 PUBLIC 23-03-2015)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSELHO FEDERAL DE SERVIÇO SOCIAL. DISPOSITIVOS DA LEI Nº 8.742, DE 07.12.93 E DO DECRETO Nº 1.744, DE 08.12.95. Ilegitimidade ad causam do Conselho autor para o ajuizamento de ação da espécie. Precedente do STF (ADI 641). Não-conhecimento da ação.



    (ADI 1463, Relator(a): ILMAR GALVÃO, Tribunal Pleno, julgado em 05-06-1996, DJ 20-06-1997 PP-28468 EMENT VOL-01874-02 PP-00411)



    Agravo regimental em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Conselho Federal de Corretores de Imóveis - COFECI. Entidade que não se enquadra ao conceito de entidade de classe. Ilegitimidade ativa. Agravo a que se nega provimento. 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal fixou-se no sentido de que os Conselhos de Fiscalização Profissional não detêm legitimidade ativa para as ações de controle concentrado de constitucionalidade, por não se enquadrarem no conceito de entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, inc. IX, da Constituição Federal). Precedentes: ADC 34, Relator o Ministro Luiz Fux, Dje 12/8/14; ADI 3993, Relatora a Ministra Ellen Gracie, julgada em 23/05/08, Dje de 29/05/08; ADI 1997, Relator o Ministro Marco Aurélio, 8/6/99; ADI 1928, Relator o Ministro Sydney Sanches, DJ de 19/2/99; ADI 641-MC/DF Relator o Ministro Néri da Silveira, Relator p/ acórdão o Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ de 12/3/93. 



    2. Não há razão para se revisar a jurisprudência sedimentada da Corte. Os conselhos de fiscalização profissional têm como função precípua o controle e a fiscalização do exercício das profissões regulamentadas, exercendo, portanto, poder de polícia, atividade típica de Estado, razão pela qual detêm personalidade jurídica de direito público, na forma de autarquias. Sendo assim, tais conselhos não se ajustam à noção de entidade de classe, expressão que designa tão somente aquelas entidades vocacionadas à defesa dos interesses dos membros da respectiva categoria ou classe de profissionais. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 264 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 18-12-2014, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-036 DIVULG 24-02-2015 PUBLIC 25-02-2015)



    Ante o exposto, em razão da manifesta ausência de legitimidade ativa “ad causam” do Conselho Federal de Biomedicina, não conheço da presente arguição de descumprimento.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de maio de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente