Tribunal: STF
Processo: ARE 1065633
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-27
Data de publicação: 2024-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA ENTRE PREFEITURA E MINISTÉRIO PÚBLICO. DISCUSSÃO DE NULIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 454 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se, na origem, de agravo de instrumento, com pedido de efeitos suspensivo recursal, em desfavor da decisão em embargos à execução, interpostos contra o Ministério Público do Estado de Minas Gerais, pedindo para sustar a obrigação assumida no Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta até julgamento dos referidos embargos à execução (e-doc. 1, p. 1-28).



    2. O pedido foi julgado improcedente e determinada “a intimação do município de Juiz de Fora para cumprimento do TAC no prazo de sessenta dias” (e-doc. 3. p. 51).



    3. Em exame de recurso, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais manteve a decisão do Juízo de 1º Grau. Eis o teor da ementa:



    “EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA-TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL - ART.5°, §6º DA LEI Nº 7.347/85 C/C ART. 585, INCISO II DO CPC/73- DESCONSTITUIÇÃO - ILEGALIDADE OU VÍCIO NA MANIFESTAÇÃO DAS PARTES - MATERIA QUE DEPENDE DE INSTRUÇÃO PROCESSUAL - CONTRATAÇÃO DE FARMACÊUTICO RESPONSÁVEL EM DISPENSÁRIO DE MEDICAMENTOS FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS A - PACIENTES DO SUS - RECURSO DESPROVIDO. 1. O Termo de Ajustamento de Conduta é considerado ato administrativo negocial, no qual o ente público e o titular da Ação Civil Pública firmam acordo, sendo lhe conferido eficácia de título executivo extrajudicial, como se extrai do art.5°, §6º da Lei nº 7.347/85 e do art. 585, inciso II do CPC/73. 2. A desconstituição de titulo executivo extrajudicial depende da demonstração de ilegalidade no acordo firmado, ou vicio na manifestação de vontade do ente público, o que desafia a instrução processual. 3. Recurso desprovido." (e-doc. 3, p. 229).



    4. Apresentados embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 4, p. 13-20).



    5. No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República (e-doc. 4, p. 23-), a parte recorrente afirma que o acórdão atacou os arts. 2º e 60, § 4º, da Constituição.



    5.1. Alude ser “inegável afirmar que carece de validade o termo de ajustamento da conduta, POIS SEU OBJETO SE MOSTRA JURIDICAMENTE IMPOSSÍVEL, não somente considerando o lapso temporal impraticável para a execução de todas as medidas, como também todas elas implicam em ingerência do Ministério Público na Administração Pública, ferindo o poder discricionário atribuído ao Chefe do Poder Executivo Municipal, a quem cabe definir as prioridades de sua Administração” (e-doc. 4, p. 31; grifos no original). 



    5.2. Argumenta que “o controle da atividade administrativa pelo Poder Judiciário se circunscreve ao exame da legalidade e legitimidade, ou seja, o Poder Judiciário e o Ministério Público não podem dizer sobre o mérito administrativo (oportunidade e conveniência), antes devendo examinar somente o cabimento e a regularidade formal do ato, sob pena de violar cláusula pétrea da Constituição Federal (art. 60, §4º, inciso III), que determina independência e separação dos Poderes (art. 2º)" (e-doc. 4, p. 31-32).



    6. O Ministério Público manifestou-se em contrarrazões pela negativa de seguimento do recurso ou, sucessivamente, pelo seu desprovimento, indicando ausência de repercussão geral, ofensa aos enunciados nº 279 e nº 735 da Súmula do STF e a utilização de via processual inadequada para o exame de lei federal (e-doc. 4, p. 43-48).



    7. O recurso não foi admitido, porquanto, mesmo “remanescendo no acórdão fundamentos não atacados, eventual reforma do aresto implicaria reexame do conteúdo fático-probatório dos autos, de impossível análise na via eleita, o que impede o trânsito do recurso, nos termos do disposto nos Enunciados nºs 283 e 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal” (e-doc. 4, p. 54).



    8. Apresentado o recurso de agravo (e-doc. 4, p. 57-65), os autos foram distribuídos ao e. Ministro Marco Aurélio (e-doc. 7), que, em decisão monocrática (e-doc. 8), determinou a devolução dos autos por afetação ao Tema nº 698 do ementário da Repercussão Geral, em decisão assim fundamentada:



    “1. O Tribunal, no recurso extraordinário nº 684.612/RJ, da relatoria da ministra Cármen Lúcia, concluiu pela repercussão geral do tema atinente à limitação do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado em relação as matérias às quais a Constituição da República garanta especial proteção. 



    2. Ante o quadro, considerado o fato de o recurso veicular matéria similar, havendo a intimação do acórdão impugnado ocorrido posteriormente à data em que iniciada a vigência do sistema da repercussão geral, bem como presente o objetivo maior do instituto evitar que o Supremo, em prejuízo dos trabalhos, tenha o tempo tomado com questões repetidas , determino a devolução do processo à origem. Faço-o com fundamento no artigo 328, parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal, para os efeitos do artigo 543-B do Código de Processo Civil de 1973.”



    9. O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, em exame de adequação, assim compreendeu:



    “(...) Em nova análise da questão controvertida nos autos, verifica-se ser o caso de afastar a aplicação do mencionado Tema ao caso em espécie, tendo em vista tratar-se de execução de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), livremente pactuado entre as partes, situação não alcançada pelo aludido paradigma. 



    Assim, considerando-se que a matéria debatida parece não estar abrangida pelo Tema n° 698 (RE-684.612/RJ), e tendo em vista que já foi proferido juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, que ensejou inclusive este agravo, determina-se a devolução dos autos ao Supremo Tribunal Federal.” (e-doc. 12).



    10. Os autos foram remetidos à Corte e os recebi em substituição na forma do art. 38 do RISTF. 



    É o relatório.



    Decido.



    11. Transcrevo, para melhor esclarecimento da matéria controvertida, trechos dos fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



   “(...) Conheço do recurso uma vez que presentes os pressupostos subjetivos e objetivos de admissibilidade do recurso.



   Da análise dos autos, observa-se que no bojo da Ação Civil Pública de origem o Município de Juiz de Fora e o Ministério Público do Estado de Minas Gerais, firmaram Termo de Ajustamento de Conduta no qual restou consignado:



O COMPROMISSÁRIO se obriga a, no prazo de 24 (vinte e quatro) meses, manter em todas as dependências físicas da respectiva Secretaria de Saúde, em que se proceda dispensação. acautelamento e manipulação de medicamentos fornecidos pelo Sistema Único de Saúde (Unidades Básicas, almoxarifados, hospital, dentre outros). responsáveis técnicos - profissionais farmacêuticos - registrados e habilitados perante o Conselho Regional de Farmácia. (fl.452-TJ).



   No entanto, o mencionado acordo não fora cumprido pelo agravante, razão pela qual o parquet ingressou com ação de execução visando à efetivação do acordado entre as partes (fls.445/449-TJ).



   Na hipótese dos autos, verifica-se que o recorrente pretende a desconstituição do TAC firmado com o agravado, sob o argumento de que a essencialidade na contratação de servidores farmacêuticos para exercer a função de dispensário de medicamentos fora afastada pelo col. STJ, no julgamento do REsp nº 1.110.906-SP, submetido à regra do art. 543-C do CPC/73, cujo julgamento é superveniente à celebração do acordo, no qual restou decidido que:



ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. REPRESENTATIVO DA CONTROVERSIA. ART. 543-C DO CPC. CONSELHO REGIONAL DE FARMÁCIA, DISPENSÁRIO DE MEDICAMENTOS. PRESENÇA DE FARMACÊUTICO. DESNECESSIDADE. ROL TAXATIVO NO ART. 15 DA LEI N. 5.991/73. OBRIGAÇÃO POR REGULAMENTO. DESBORDO DOS LIMITES LEGAIS. ILEGALIDADE. SUMULA 140 DO EXTINTO TFR. MATÉRIA PACIFICADA NO STJ.



1. Cuida-se de recurso especial representativo da controvérsia, fundado no art. 543-C do Código de Processo Civil sobre a obrigatoriedade, ou não, da presença de farmacêutico responsável em dispensário de medicamentos de hospitais e clinicas públicos, ou privados, por força da Lei n. 5.991/73.



2. Não é obrigatória a presença de farmacêutico em dispensário de medicamentos, conforme o inciso XIV do art. 4º da Lei n. 5.991/73, pois não é possível criar a postulada obrigação por meio da interpretação sistemática dos arts. 15 e 19 do referido diploma legal. (...)



6. Recurso sujeito ao regime do art. 543-C do CPC, combinado com a Resolução STJ 08/2008. Recurso especial improvido. (REsp 1110906/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/05/2012, DJe 07/08/2012)



   Como é cediço, o Termo de Ajustamento de Conduta é considerado ato administrativo negocial, no qual o ente público e o titular da Ação Civil Pública firmam acordo visando atender ao interesse público que deu ensejo à propositura da demanda.



   Dessa forma, visando atribuir força vinculante ao acordo entabulado entre as partes conferiu-se ao TAC a eficácia de titulo executivo extrajudicial, como se extrai da Lei nº 7.347/85 e do CPC/73, in verbis:



Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:



(...)



§ 6º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de titulo executivo extrajudicial.



Art. 585. São títulos executivos extrajudiciais:



(...)



II-a escritura pública ou outro documento público assinado pelo devedor, o documento particular assinado pelo devedor e por duas testemunhas: o instrumento de transação referendado pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública ou pelos advogados dos transatores; (destaquei)



   Isso porque, como dito acima, o TAC deve ser compreendido como ato administrativo consensual em que o ente público reconhece o dano causado e busca formalizar acordo para melhor atender os interesses dos administrados prejudicados pela prática do ato lesivo. 



   Destarte, ao se firmar o Termo de Ajustamento de Conduta o ente público visa viabilizar a reparação do dano, não mais se discutindo eventual culpa da Administração, pois com a formalização do acordo a existência do dano e a culpabilidade são reconhecidas de forma expressa pelo ente público.



   Nesse passo, por se tratar de título executivo extrajudicial, sua desconstituição depende da existência de ilegalidade no acordo firmado ou vicio na manifestação de vontade do ente público, o que não restou demonstrado nos autos.



   Dessa forma, conquanto o col. Superior Tribunal de Justiça tenha afastado a essencialidade da presença de farmacêutico responsável em dispensário de medicamentos em julgamento posterior à celebração do acordo, o julgado posterior não é suficiente para desconstituir o TAC anteriormente firmado.



   Por oportuno, transcrevo trecho do substancioso parecer do Il. Procurador de Justiça:



"Lado outro, foi o Município quem optou por firmar o compromisso frisa-se, sem qualquer vicio de vontade pois se conscientizou da necessidade de se evitar que toneladas de medicamentos viessem a perder a validade como vem ocorrendo conforme constatado pela Auditoria Técnica realizada em todos os setores da Secretaria Municipal de Saúde, e também pelo Relatório de Inspeção Sanitária elaborado conjuntamente pelas Vigilâncias Sanitárias Estadual e Municipal dos Almoxarifados Central e Auxiliar da Secretaria de Saúde do agravante (...)" (fl.512/512v-TJ)



   Nesse sentido, já se manifestou este Eg. Tribunal de Justiça:



    PROCESSO CIVIL. CONSTITUCIONAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA, TITULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. VALIDADE. CONCRETIZAÇÃO DO SENTIDO MAIS AMPLO DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA E IMPESSOALIDADE. DESCUMPRIMENTO. EXECUÇÃO. SENTENÇA CONFIRMADA. 



    - Inexistente vicio ou justificativa que autorize a desconstituição de Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público Estadual, rejeita-se a tese de desnecessidade de seu cumprimento.



    - Se o recorrente, antes da edição de Súmula que restringe a interpretação da Resolução nº 7/2005 do CNJ firmou, de livre e espontânea vontade Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministério Público, acolhendo e concretizando sentido mais abrangente dos princípios da moralidade administrativa e impessoalidade, não pode agora desejar que o pronunciamento da Suprema Corte tenha caráter retroativo para propiciar o descumprimento da obrigação que livremente assumiu. (destaquei) (TJMG Apelação Cível 1.0017.08.036158-1/002, Relator(a): Des. (a) Alberto Vilas Boas 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 28/09/2010, publicação da súmula em 08/10/2010)



   Em contrapartida, ressalte-se ainda que o precedente do col. Superior Tribunal de Justiça supramencionado considerou desnecessária a contratação de farmacêutico responsável em dispensário de medicamentos sem, contudo, considerá-la ilegal.



   É dizer, o entendimento do col. Superior de Justiça estabelece que a contratação do profissional é faculdade conferida ao poder público, porquanto embora dispensável, não se reveste de ilegalidade. Noutro giro, conforme reconhecido pelo próprio município em sua minuta recursal o Termo de Ajustamento de Conduta que se pretende desconstituir fora firmado no dia 16 de agosto de 2010 (fl.454-TJ).



   Entretanto, transcorridos quase cinco anos de sua assinatura, o referido acordo ainda não foi cumprido pela municipalidade.



   Registre-se ainda que a ação de execução do TAC fora ajuizada pelo parquet em setembro de 2013 (fls.445/449-TJ), portanto a municipalidade teve tempo razoável para efetivar o cumprimento da determinação judicial.



   Demais disso, ao revés do alegado pelo recorrente, extrai-se do TAC que a realização de concurso público e criação de cargos de técnicos farmacêuticos na Secretaria Municipal de Saúde somente ocorrerá na hipótese em que a necessidade dos serviços se tornar permanente, podendo o ente municipal contratar servidores mediante Processo Seletivo Simplificado



    CLÁUSULA SEGUNDA Sendo necessário o ingresso permanente de profissionais farmacêuticos no quadro de servidores da Secretaria de Saúde de Juiz de Fora, para atendimento ao disposto em cláusula anterior. se obriga o COMPROMISSÁRIO a promover a abertura do respectivo CONCURSO PÚBLICO, nomeando-s os candidatos aprovados. dentro das vagas abertas, tão logo o certame seja encerrado.



Parágrafo Único Em sendo necessária a contratação temporária de profissionais farmacêuticos visando ao atendimento da obrigação assumida no "caput" da cláusula primeira, ou mesmo no sentido de se possibilitar a implementação das adequações estruturais da Secretaria de Saúde, deverá o COMPROMISSÁRIO promover o respectivo Processo Seletivo Simplificado. (fls.452/453-TJ).



   Dessa forma, nada impede que o município realize a contratação dos servidores a titulo precário até que sejam solucionados os problemas administrativos e de logística alegados na minuta recursal, razão pela qual não se verifica o alegado risco de prejuízo na espécie.



   Pelo contrário, o que se extrai dos autos é que o perigo de dano corre da maneira reversa na espécie, uma vez que conforme destacado na r. decisão agravada existem "fortes indícios de inadequado controle da distribuição de medicamentos aos usuários do SUS, ocasionando o desamparo assistencial da população, que estaria desassistida do fornecimento de medicação nas UAPS" (fl.441-TJ).



   Assim, ausente a verossimilhança das alegações e também o periculum in mora, mantenho a r. decisão agravada.



   Conclusão



   Com estes fundamentos, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO.



   É como voto.” (e-doc. 3, p. 231-236; grifos no original). 



    12. Como se pode perceber acima, o cerne de toda a controvérsia gira em torno da validade do Termo de Ajustamento de Conduta celebrado entre o Ministério Publico do Estado de Minas Gerais e o Município de Juiz de Fora. Desse modo, para divergir da conclusão estabelecida no acórdão recorrido seria necessário reexaminar o TAC e os pressupostos fáticos dos autos, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, ante o óbice dos enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF. Nessa linha, são os seguintes precedentes:



     “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSO DE COMPETÊNCIA DO TST. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 181. CONTRATAÇÃO DE PESSOAL. POR MEIO DE CONVÊNIO. TERCEIRIZAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DO TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA – TAC. TEMA 660 DA RG. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. RAZÕES DO RE QUE NÃO ATACAM OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULAS 279, 283, 284 E 454 DO STF. LEI FEDERAL 9.637/98. ALEGADA OFENSA À CLAUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. SÚMULA VINCULANTE 10. IMPROCEDÊNCIA. ART. 102, III, ALÍNEAS “C” E “D” DA CF. NÃO CABIMENTO DO APELO EXTREMO. 



    1. As razões do recurso extraordinário não atacam todos os fundamentos do acórdão recorrido. Súmulas 283 e 284 do STF. 



    2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à validade de cláusula de contrato de gestão e do TAC, demandaria a análise de legislação infraconstitucional, o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, além do reexame de cláusulas contratuais, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, nos termos das Súmulas 279 e 454 do STF



    3. Carece de repercussão geral a discussão acerca dos pressupostos de admissibilidade de recursos da competência de cortes diversas (Tema 181, da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 598.365-RG).



    4. No julgamento do ARE 748.371-RG, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º.08.2013, Tema 660, o Plenário desta Corte assentou que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Carta da República, como no caso dos autos.



    5. É firme a jurisprudência do STF no sentido de que não se exige reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação das normas jurídicas que emerge do próprio exercício da jurisdição, sendo necessário para caracterizar violação à cláusula de reserva de plenário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade entre a norma legal e o Texto Constitucional, o que não ocorreu, na hipótese.



    6. O Tribunal de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição Federal, tampouco julgou válida lei local contestada em face de lei federal, mas apenas interpretou as normas infraconstitucionais de regência e cláusulas contratuais, o que impede o cabimento do apelo extremo fundado nas alíneas “c” e “d” da CF. 



    7. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não que houve condenação em honorários na instância de origem.“



     (ARE nº 1.276.244-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 12/11/2021, p. 13/12/2021; grifos nossos).



     “EMENTA: Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo e Processual Civil. Termo de ajustamento de conduta. Regularização da Procuradoria Geral Municipal. Descumprimento. Título executivo parcialmente inexigível. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes.



    1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de termo de ajustamento de conduta, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 454 e 279/STF.



    2. Agravo regimental não provido.



    3. É inaplicável ao caso o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve a fixação prévia de honorários advocatícios na causa.“



(ARE nº 1.367.356-AgR/GO, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 27/05/2022, p. 29/06/2022; grifos nossos).



    13. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    14. Para além, consigno que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    15. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator