Tribunal: STF
Processo: ARE 1276804
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-13
Data de publicação: 2024-11-13

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ASSOCIAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ASSENTOU A AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA ENTRE O OBJETO DA LIDE E A FINALIDADE ESTATUTÁRIA DA ASSOCIAÇÃO DEMANDANTE. REQUISITOS. LEI 7.347/1985 E CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS E DE CLÁUSULAS ESTATUTÁRIAS. SÚMULAS 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXISTÊNCIA DE RAZÕES SUFICIENTES PARA A MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO QUANTO À MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA QUANTO À FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS À PARTE SUCUMBENTE. ARTIGO 18 DA LEI 7.347/1985. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVÍL PÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO DOS ASSOCIADOS. NÃO CUMPRIMENTO DO REQUISITO DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA DE CONGRUÊNCIA ENTRE AS FINALIDADES INSTITUCIONAIS DO INSTITUTO E O CONTEÚDO DA PRETENSÃO DEDUZIDA NA AÇÃO. QUESTIONAMENTO DAS AUTUAÇÕES POR INFRAÇÕES DE TRÂNSITO DECORRENTES DO PODER DE POLÍCIA. IMPOSSIBILIDADE, NO CASO, DE EQUIPARAÇÃO DOS CONDUTORES DE VEÍCULOS COM CONSUMIDORES. PRECEDENTES DO STJ. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. INTELIGÊNCIA DO ART. 485, INCISO VI, DO CPC. INVERSÃO DA SUCUMBÊNCIA. FIXAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS POR APRECIAÇÃO EQUITATIVA. 



    1. A presente demanda questiona autuações por infrações de trânsito decorrentes do poder de polícia. Esse poder administrativo não pode ser equiparado a uma relação de consumo, o que revela a ausência de adequação entre as finalidades previstas no estatuto do IBPCVA e as exigências do art. 5º, inciso V, alínea b, da Lei nº 7.347/85 para a propositura de Ação Civil Pública.



    2. A manifesta ausência de pertinência temática implica, necessariamente, no acolhimento da preliminar de ilegitimidade ativa arguida pela URBS e pelo Município de Curitiba. Por isso, deve ser extinto o feito sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485, inciso VI do CPC, por ausência de legitimidade processual. Os demais argumentos dos recursos restam prejudicados. 



    RECURSO 1 NÃO PROVIDO. 



    RECURSO 2 PROVIDO. 



    RECURSO 3 PROVIDO.



    REEXAME NECESSÁRIO PREJUDICADO.” (Doc. 22, p. 1-2)  



    Os embargos de declaração opostos pelo Município de Curitiba/PR (Doc. 23) foram desprovidos (Doc. 26).



    Nas razões do apelo extremo, o Instituto Brasileiro de Proteção aos Condutores de Veículos Automotores - IBPCVA apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, inciso XXI, e 37 da Constituição da República. Sustenta a não incidência da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal à espécie. Discorre que, para a proposição de ação civil pública, exige-se dois requisitos, “um relativo ao tempo de constituição e outro relativo à chamada pertinência temática” (Doc. 30, p. 14). Afirma que, no caso dos autos, ambos os requisitos foram preenchidos. Assevera que a sua finalidade estatutária “abrange o assunto aqui discutido” e que a controvérsia dos autos “versa, indiscutivelmente, sobre matéria compatível com os fins institucionais do Instituto Brasileiro de Proteção aos Condutores de Veículos Automotores – IBPCVA” (Doc. 30, p. 15). Diz que possui “escopo estatutário plenamente correspondente com a matéria versada nos autos que, de forma bastante sucinta, visa à declaração de nulidade de autuações e penalidades de trânsito aplicadas pelos Recorridos” (Doc. 30, p.15). Aduz que a presente demanda “visa não apenas a responsabilização dos Recorridos a danos patrimoniais causados a consumidores, como também almeja assegurar interesse difuso ou coletivo” (Doc. 30, p. 17). Salienta que se faz necessária a “equiparação dos condutores de veículos automotores aos consumidores em geral, vez que se submetiam a prestação de serviços de fiscalização e penalização impostas por empresa de economia mista (patrimônio próprio e regime de iniciativa particular), portanto, de natureza privada” (Doc. 30, p. 18). Ressalta que o “consumidor equiparado, nos termos do Código de Defesa do Consumidor, é aquele que, mesmo não tendo relação direta de consumo, sofre pelos vícios dos produtos ou serviços ou faz parte da coletividade atingida por más práticas” (Doc. 30, p. 18-19). Argumenta que, no caso concreto, “os condutores de veículos automotores equiparam-se aos consumidores em geral, especialmente em razão da finalidade lucrativa existente com a implementação do sistema de Municipalização do Trânsito” (Doc. 30, p. 20). Defende que, “em se tratando da gestão do trânsito local ao encargo de empresa privada e de empresa de economia mista, ambas com finalidade lucrativa, desvirtuado fica o princípio da finalidade, haja vista o fato de que a arrecadação não foi, em absoluto utilizada exclusivamente para o fim a que a lei determina, ou seja, a reversão para melhoria do próprio trânsito local” (Doc. 30, p. 24). Apregoa que houve desvirtuamento na aplicação da norma pelo Município de Curitiba, na medida em que ocorreu “interpretação tendente não ao atendimento dos princípios da impessoalidade e da finalidade, muito ao contrário, tudo tendenciou para benesses de particulares e desta afronta à norma independe se houve ou não lucro aos envolvidos, importando sim o fato do desvirtuamento do sistema legal, suficiente para reputar imoral, irregular e com desvio de finalidade o ato de delegação da gestão de trânsito local” (Doc. 30, p. 25). Insurge-se também contra a condenação imposta pelo Tribunal de origem ao pagamento de custas e honorários advocatícios, ao argumento de que a decisão de primeiro grau concedeu isenção “do pagamento de custas, emolumentos, honorários periciais, honorários de advogado, custas e despesas processuais e quaisquer outras despesas” (Doc. 30, p. 26). Requer, ao final, o provimento do recurso para “reformar o acordão proferido pelos Desembargadores da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, a fim de que seja reconhecida a legitimidade ativa do ora Recorrente, determinando-se que outra decisão seja proferida com a apreciação do mérito da causa, bem como afastar a condenação do Instituto Brasileiro de Proteção aos Condutores de Veículos Automotores – IBPCVA ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios” (Doc. 30, p. 27). 



    A URBS - Urbanização de Curitiba S/A e o Município de Curitiba apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário (Docs. 32 e 34).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que se trataria, na espécie, de matéria infraconstitucional e encontraria óbice nas Súmulas 279 e 282 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 36).



    Irresignado, o Instituto Brasileiro de Proteção aos Condutores de Veículos Automotores - IBPCVA interpôs o presente agravo (Doc. 38). 



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Instituto Brasileiro de Proteção aos Condutores de Veículos Automotores - IBPCVA contra o Município de Curitiba, Consilux, Urbanização de Curitiba S.A - URBS e Departamento de Trânsito do Paraná - DETRAN/PR, em virtude de alegada ilegalidade do Programa de Municipalização do Trânsito em Curitiba, sob a alegação de finalidade lucrativa das empresas que coordenam o referido programa e autuam/multam os condutores, objetivando a declaração de “indelegabilidade do poder de polícia à pessoa jurídica de direito privado ou de economia mista, de cunho privado e portanto da incompetência das Segunda e Terceira Requeridas para autuação, notificação, imposição de penalidade e arrecadação de valores pertinentes a pseudo infrações de trânsito verificadas por radares e controles eletrônicos” (Doc. 2, p. 50). 



    In casu, o Tribunal de origem entendeu pela ausência de pertinência temática entre o objeto da presente ação e as finalidades estatutárias da associação postulante. Por oportuno, transcrevo excertos do voto condutor do acórdão ora recorrido, in litteris:



    “Como se vê, a finalidade estatutária da apelada não abrange o assunto aqui discutido. Nesse sentido, como bem salientado pela URBS em suas razões recursais, importante esclarecer que nestes autos trata-se acerca das autuações por infrações de trânsito decorrentes do poder de polícia. O poder de polícia é, consoante os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, um poder administrativo, que não pode ser equiparado a uma relação de consumo.



    (...)



    O Código de Defesa do Consumidor não define, objetivamente, a relação de consumo, mas apresenta seus elementos objetivos e subjetivos, sendo os primeiros o produto ou o serviço e os segundos o consumidor e o fornecedor.



    O art. 3º do CDC assim preceitua: 



    ‘Art. 3° Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços’.



    Da leitura deste dispositivo é possível concluir que, no caso destes autos, o Estado não assume o papel de fornecedor, pois, com relação ao trânsito, não desenvolve atividade de produção, montagem, criação, etc., como assevera o artigo supratranscrito e sim exerce seu poder de polícia. 



    Fica claro, assim, que a relação entre os condutores de veículos e o poder público não se caracteriza como relação de consumo. 



    Verifica-se, assim, que a Associação não preenche o requisito relativo à pertinência temática, porque não há congruência entre o que se discute através da presente ação e com o que dispõe seu estatuto, além de não se afigurar no caso uma relação de consumo que possa ser analisada por meio da Ação Civil Pública. 



    Os sujeitos protegidos pela ação em comento não se enquadram como consumidores, o que vai de encontro com a previsão do art. 21 da Lei nº 7.347/85.



    (...)



    Registre-se, por fim, que embora a interpretação do art. 5º da Lei da Ação Civil Pública não possa extremamente restritiva, sob pena de ‘(...) esvaziamento de um importante instrumento de tutela de interesses e de direito metaindividuais‘, não se pode, da mesma forma, admitir um alargamento dos requisitos de tal forma que se admita o ajuizamento desenfreado de demandas coletivas por associações cujo estatuto não possui qualquer congruência com as questões debatidas em juízo.” (Doc. 22, p. 12-13 e 15, destaquei)



    Destarte, verifica-se que, in casu, o Tribunal de origem decidiu a controvérsia relativa aos requisitos exigidos para a legitimidade ativa ad causam para a propositura da presente ação civil pública com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 7.347/1985 e Código de Defesa do Consumidor), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República.



    Demais disso, para dissentir do que decidido pelo Tribunal a quo, necessária seria a análise das cláusulas estatutárias, bem como o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que atrai a incidência das Súmulas 279 e 454 desta Corte, as quais dispõem: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”e “Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário”. 



    A respeito da aplicação das Súmulas 279 e 454 do Supremo Tribunal Federal, assim discorre Roberto Rosas:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.



    (…)



    O CC/2002 não se estende além do art. 112 (CC/1916, art. 85) no tocante à interpretação dos atos jurídicos. Nele adota-se o princípio da manifestação da vontade acima do sentido literal da linguagem. Menos regras temos em relação à interpretação dos contratos. Mas podemos verificar que essa interpretação está no plano dos fatos, principalmente como deixa entrever Danz. Como observa Washington de Barros Monteiro, para chegarmos à interpretação do contrato é necessário reconstruir o ato volitivo em que se exteriorizou o negócio jurídico, pesquisando meticulosamente qual teria sido a real vontade do agente e, assim, corrigindo sua manifestação, verbal ou escrita, expressa erradamente (Curso..., vol. 5, p. 38). Portanto, os fatos voltariam a ser examinados no STF quando da apreciação do recurso extraordinário. Teríamos o STF como terceira instância, aliás entendida assim por João Mendes, contraditado por José Rodrigues de Carvalho (Do Recurso Extraordinário, Paraíba, 1920, p. 14; RTJ 109/814). V. Súmula STJ-5.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138 e 232)



    Nesse sentido foram as seguintes decisões monocráticas proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em casos semelhantes: ARE 1.347.772 e ARE 1.496.144, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 10/02/2022 e 14/06/2024; ARE 1.359.900, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 07/02/2022; e ARE 1.364.958, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 15/02/2022.



    Assevere-se, ainda, que os fundamentos infraconstitucionais utilizados pelo Tribunal a quo são suficientes para a manutenção da decisão vergastada. Incide, desse modo, também, o óbice da Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”. Nesse sentido:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO DO TRABALHO. RECOLHIMENTO DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO – FGTS. FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL SUFICIENTE: SÚMULA N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.” (ARE 716.214, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 26/02/2013, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal:



    “Pontes de Miranda sustentava opinião favorável à admissão do recurso extraordinário com fulcro num dos fundamentos quando a decisão assenta em vários (Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., t. XII/278). Opiniões contrárias são sustentadas por Lopes da Costa (Direito Processual Civil Brasileiro, 2ª ed., v. III/418) e José Afonso da Silva (Do Recurso Extraordinário, p. 201), que inadmitem o recurso nessas condições.



    A Súmula 283 expressa que é inadmissível o recurso extraordinário quando a decisão recorrida tem mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles (RE 65.072, Rel. Min. Amaral Santos, RTJ 53/371; RE 66.768, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 52/606; RE 60.854, Rel. Min. Barros Monteiro, RTJ 45/855; RE 63.174, Rel. Min. Evandro Lins, RTJ 45/419; RE 79.083, Rel. Min. Rodrigues de Alckmin, RTJ 75/844; RE 79.623, RTJ 75/849; RE 84.077, RTJ 80/906). 



    Aplicável o disposto nesta Súmula (decisão assentada em mais de um fundamento) às decisões do STJ (REsp 16.076; REsp 21.064; REsp 23.026; REsp 29.682).



    V. Luiz Guilherme Marinoni, Manual do Processo de Conhecimento, Ed. RT, 2001, p. 561.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 140)



    Saliente-se, também, que a questão relativa à fixação de honorários advocatícios ao sucumbente em sede de ação civil pública, quando sub judice a controvérsia, implica a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (artigo 18 da Lei 7.347/1985), o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição Federal.



    Por fim, observo que o agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de novembro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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