Tribunal: STF
Processo: ADPF 1086
Classe: ADPF
Órgão julgador: LUÍS ROBERTO BARROSO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-28
Data de publicação: 2024-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Companhia de Saneamento do Estado do Pará (COSANPA). Bloqueio, penhora, sequestro e arresto de bens e valores. Empresa estatal prestadora de serviços públicos essenciais. Atividade realizada em regime de exclusividade, sem finalidade lucrativa. Violação ao regime dos precatórios (CF, art. 100), ao princípio da separação dos Poderes (CF, art. 2º) e à segurança orçamentária (CF, art. 167).



1. Arguição ajuizada para questionar a validade das medidas judiciais de constrição patrimonial (bloqueio, penhora, sequestro e arresto de bens e valores) determinadas contra a Companhia de Saneamento do Estado do Pará (COSANPA).



2. Consiste a COSANPA em empresa estatal (sociedade de economia mista) prestadora de serviços públicos essenciais (saneamento básico e abastecimento hídrico), controlada pelo Estado do Pará (controle acionário), cuja atividade é exercida em ambiente não concorrencial (única prestadora no território em que atua) e sem finalidade lucrativa (não distribui lucros entre sócios; todo capital é investido no aprimoramento dos serviços).



3. Aplica-se o regime constitucional dos precatórios (CF, art. 100 e ss) às empresas públicas e às sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos, sempre que exercerem suas atividades em regime não concorrencial e sem fins lucrativos. Precedentes do Plenário.



4. Medida liminar deferida, ad referendum do Plenário.



Decisão  



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, proposta pela Governadora em exercício do Estado do Pará, visando a questionar a validade constitucional de decisões judiciais, proferidas por órgãos do Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região e do Tribunal de Justiça do Pará, pelas quais está sendo determinada a penhora, o bloqueio e o sequestro de bens e valores da Companhia de Saneamento do Estado do Pará (COSANPA).



    2. A requerente alega que a COSANPA não pode ser submedida a medidas de expropriação judicial, tais como o bloqueio de valores custodiados em instituições bancárias ou a penhora de bens (para venda em leilão judicial).



    3. Segundo a autora, a Companhia de Saneamento paraense qualifica-se como empresa estatal integrante da Administração Pública indireta do Estado do Pará, tendo sido criada para a prestação de serviços públicos essenciais à população (abastecimento de água potável e esgotamento sanitário), motivo pelo qual suas dívidas financeiras só podem ser pagas mediante o rito especial próprio às execuções contra a Fazenda Pública (CF, art. 100 e ss).



    4. Nessa linha, afirma que a COSANPA realiza serviços públicos essenciais de saneamento básico e abastecimento de água, atuando na maior parte do território estadual; depende de financiamento público estadual para custear suas atividades; sujeita-se ao controle acionário do Estado do Pará (detentor de 99,98% das ações); atua em setor público sujeito ao monopólio da Administração Pública estadual, sem nenhuma concorrência com empresas privadas, nem exploração de atividade com finalidades econômicas ou mesmo distribuição de lucros entre acionistas.



    5. Sustenta que as decisões questionadas violam os seguintes princípios fundamentais: (a) o princípio da independência e da harmonia entre os Poderes (art. 2º); (b) o do livre exercício da direção superior da administração pública (CF, art. 84, II); (c) o do regime especial de pagamento de dívidas da Fazenda Pública mediante expedição de precatórios e requisições de pequenos valores (CF, art. 100 e ss); (d) o da segurança orçamentária (CF, art. 167, VI); e (e) o princípio da continuidade da prestação dos serviços públicos (CF, art. 175, parágrafo único, II e IV).



    6. Ao final, requer o acolhimento do pedido, formulado nos seguintes termos:



    c) no mérito, julgada integralmente procedente, em decisão com efeitos “erga omnes” e vinculante, acolhendo-se toda argumentação que determina que a execução de decisões judiciais, proferidas em face da COSANPA, submeta-se ao regime de precatórios e RPV, bem assim que, por via de consequência, não se submeta à constrição judicial de seus recursos próprios à novas ordens de bloqueios, penhoras e coisa do gênero, situações apenas aplicáveis às entidades de direito privado, o que não é o caso daquela instituição, na forma dos arts. 2º, 84, II, 100, 167, VI e X, e 173, § 1º, II da Constituição do Brasil, por ser medida de direito.



    7. O Advogado-Geral da União opinou pela procedência do pedido, em parecer assim ementado: 



    Administrativo e financeiro. Decisões judiciais que negam à Companhia de Saneamento do Estado do Pará – COSANPA a aplicabilidade do regime de precatórios para o pagamento de seus débitos judiciais. Preliminar. Inobservância ao requisito da subsidiariedade. Mérito. Sociedade de economia mista prestadora de serviço público essencial em regime não concorrencial: aplicabilidade do regime de precatórios. Precedentes dessa Corte Suprema. Não cabe ao Poder Judiciário modificar, mediante a imposição de atos constritivos, a destinação de recursos públicos previamente definida pelas autoridades governamentais competentes, notadamente por tais medidas implicarem interferência indevida no âmbito de atribuições reservado aos demais Poderes estatais. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência do pedido formulado pelo arguente.    



    8. O Procurador-Geral da República, por sua vez, também opinou pela procedência desta arguição de descumprimento, consoante ementa do parecer:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ORDENS JUDICIAIS DE BLOQUEIO DE VERBAS PÚBLICAS. DÍVIDAS DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL EM REGIME NÃO CONCORRENCIAL E SEM INTUITO PRIMÁRIO DE LUCRO. SUJEIÇÃO AO REGIME CONSTITUCIONAL DE PRECATÓRIOS. MEDIDAS CONSTRITIVAS QUE ALTERAM PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA SEM PRÉVIA APROVAÇÃO LEGISLATIVA. AFRONTA AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA E DA SEPARAÇÃO DE PODERES. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal admite arguição de descumprimento de preceito fundamental contra ordens judiciais de bloqueio, de arresto, de penhora e de sequestro de recursos de empresas públicas e de sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, sob alegação de afronta aos preceitos fundamentais da divisão funcional de Poder, da legalidade orçamentária e do regime de precatórios (CF, arts. 2º, 100 e 167, VI). Precedentes. 



    2. Medidas judiciais constritivas sobre recursos públicos, destinadas ao pagamento de débitos de empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público em regime não concorrencial, além de transgredirem o regime constitucional dos precatórios (CF, art. 100), implicam alteração de programa orçamentário sem prévia autorização legislativa (CF, art. 167, VI), e consequente afronta ao princípio da divisão funcional de Poder (CF, art. 2º). 



    — Parecer pelo conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência do pedido.



    9. Presente esse contexto, aprecio a liminar.



    Questões preliminares



    10. A arguição de descumprimento tem como finalidade evitar o risco de dano ou reparar a lesão a preceito constitucional fundamental resultante de comportamento ativo ou omissivo dos órgãos e entidades do Poder Público (CF, art. 102, § 1º; Lei nº 9.882/99, art. 1º).



    11. É preciso enfatizar, contudo, que o uso da arguição de descumprimento está sujeito à observância da cláusula de subsidiariedade (Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º), a significar que o emprego da ADPF somente se justifica quando não houver qualquer outro meio processual disponível, capaz de resolver — de maneira ampla, geral e imediata — a controvérsia constitucional envolvendo situação de risco de dano ou de perigo de lesão a preceito fundamental (ADPF 33, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 07.12.2005).



    12. Sobre tal aspecto, existe jurisprudência consolidada nesta Suprema Corte quanto à possibilidade da utilização da arguição de descumprimento de preceito fundamental, com o propósito de impugnar decisões judiciais que ordenam, como no caso, o bloqueio, o arresto, a penhora e o sequestro de recursos de empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público. Tem-se presente, em tais situações, possível risco de lesão aos preceitos fundamentais da independência e harmonia entre os Poderes (CF, art. 2º), da legalidade em matéria de despesas orçamentárias (CF, art. 167, VI), além do regime constitucional de precatórios (CF, art. 100 e ss), entre outros (ADPF 556, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14.02.2020).



    13. Diante dos fundamentos expostos, entendo configurada, no caso, situação de possível lesão a preceitos fundamentais, especialmente à continuidade da prestação de serviços públicos essenciais à saúde da população do Estado do Pará.



    14. É de ressaltar que a Companhia de Saneamento (COSANPA) figura como ré ou executada em múltiplas ações envolvendo a cobrança de dívidas pecuniárias (cíveis e trabalhistas). Somente por meio do emprego da arguição de descumprimento de preceito fundamental a empresa estatal poderá ter acesso a instrumento processual capaz de solucionar — de maneira ampla, geral e imediata — a controvérsia constitucional posta.



    15. Presente a legitimidade processual ativa da Governadora em exercício do Estado do Pará e configurados os demais requisitos de admissibilidade, conheço da arguição de descumprimento. Aprecio, desse modo, o pedido.



    Regime de precatórios



    16. A questão controvertida consiste em saber se as empresas estatais prestadoras de serviços públicos, como a COSANPA, estão sujeitas à cobrança judicial de suas dívidas por meio do procedimento comum (expropriação judicial) ou mediante adoção do rito especial próprio da Fazenda Pública (precatórios).



    17. Mostra-se importante essa distinção, pois os devedores em geral, pessoas físicas ou jurídicas, quando inadimplentes, sofrem a execução judicial de suas dívidas mediante expropriação judicial. Isso significa que os bens físicos do devedor (casas, veículos, joias etc) serão alienados (vendidos em juízo ou por particular) ou adjudicados (entregues ao credor para quitar a dívida), assim como seus créditos (dinheiro, depósitos, ações e outros títulos de valor) serão arrecadados, até o montante suficiente à satisfação da dívida.



    18. Essa mesma sistemática, contudo, não pode ser adotada em relação à Fazenda Pública, pois se a execução judicial contra o Estado ocorresse mediante simples arrecadação das contas do Tesouro ou alienação dos bens da Administração Pública, tais medidas acarretariam a paralisação de servições essenciais à população.



    19. Por esse motivo, a Constituição de 1988 instituiu a sistemática dos precatórios, por meio da qual todos os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em razão de condenações judiciais definitivas serão pagos em ordem cronológica, conforme a data da inscrição do crédito (precatório). Esse modelo, como se vê, favorece a segurança orçamentária e o planejamento financeiro do Estado; preserva a harmonia e a independência entre a Administração Pública e o Judiciário; promove a igualdade de tratamento entre os credores; e preserva a prestação contínua e adequada dos serviços públicos essenciais.



    20. Segundo a jurisprudência firmada por esta Corte, para efeito de aplicação do regime dos precatórios, a expressão “Fazenda Pública” (CF, art. 100) abrange os órgãos da Administração Pública direta, suas autarquias e fundações públicas, assim como as empresas estatais prestadoras de serviços públicos, desde que, neste último caso, não exista concorrência com empresas privadas, não ocorra exercício de atividade com fins econômicos, nem distribuição de lucros entre acionistas. Nessa linha:



    DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO, PENHORA E SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS PELA JUSTIÇA DO TRABALHO. CABIMENTO DA ADPF PARA IMPUGNAR ATO JURISDICIONAL. 



    1. Arguição proposta pelo Governador do Amapá contra decisões judiciais proferidas sob a jurisdição do TRT-8ª Região que determinaram o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais, ao fundamento de que os valores em questão constituiriam créditos devidos pelo Estado a empresas que são rés em ações trabalhistas. 



    2. As decisões judiciais se enquadram na definição de “ato do poder público” de que trata o caput do art. 1º da Lei nº 9.882/1999, o que as sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade via ADPF. A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o requisito da subsidiariedade é satisfeito quando inexiste, no caso, outro meio processual eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental de forma ampla, geral e imediata. Precedentes. 



    3. Atos de constrição praticados pela Justiça do Trabalho sobre verbas públicas, sob alegação de que as empresas reclamadas deteriam créditos a receber da administração estadual. Violação do contraditório, da ampla defesa, do princípio do juiz natural, do sistema de precatórios e da segurança orçamentária. Precedentes. 



    4. Conversão da apreciação da liminar em exame de mérito, para julgar procedente o pedido, com fixação da seguinte tese: “Verbas estaduais não podem ser objeto de bloqueio, penhora e/ou sequestro para pagamento de valores devidos em ações trabalhistas, ainda que as empresas reclamadas detenham créditos a receber da administração pública estadual, em virtude do disposto no art. 167, VI e X, da CF, e do princípio da separação de poderes (art. 2º da CF)”.



    (ADPF 485, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 07-12-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-021 DIVULG 03-02-2021 PUBLIC 04-02-2021)



    21. No caso, o exame do perfil societário e econômico da Companhia de Saneamento do Estado do Pará (COSANPA) revela que a empresa estadual em questão preenche todos os requisitos necessários à observância do regime constitucional dos precatórios (CF, art. 100 e ss).



    22. Com efeito, trata-se de empresa estatal (sociedade de economia mista) prestadora de serviços públicos essenciais (saneamento básico e abastecimento hídrico), controlada pelo Estado do Pará (controle de 99% das ações), cuja atividade é exercida em ambiente não concorrencial (única prestadora no território em que atua) e sem finalidade lucrativa (não distribui lucros entre sócios; todo capital é investido no aprimoramento dos serviços).



    23. Desse modo, assiste razão à arguente quando defende a aplicação, à referida empresa estatal, do regime de precatórios, nos termos da jurisprudência dessa Suprema Corte.



    Separação de poderes (CF, art. 2ª) e segurança orçamentária (CF, art. 167)



    24. De outro lado, a COSANPA depende de subvenções públicas para custear suas atividades. Trata-se, portanto, de verbas previstas na legislação orçamentária e que, por isso, já estão afetadas ao cumprimento de programações orçamentárias definidas conjuntamente pelo Executivo e pelo Legislativo.



    25. Vê-se, daí, que as ordens judiciais de bloqueio das contas da COSANPA atingem diretamente os recursos públicos consignados no orçamento estadual, ocasionando indevida intervenção do Poder Judiciário na alocação dos recursos públicos definida pelo Executivo e pelo Legislativo. Disso resulta situação de grave transgressão ao princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º) e ao postulado da segurança orçamentária (CF, art. 167).



    26. É por isso que o Supremo Tribunal Federal, reafirmando a independência entre os Poderes e a legalidade orçamentária, tem declarado a inconstitucionalidade de decisões judiciais que, como no caso, determinam o bloqueio, a penhora e o sequestro de bens e valores das empresas estatais, cuja atividade consiste na prestação de serviços públicos, em regime não concorrencial e sem fins lucrativos. Nessa linha:



    Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Referendo de medida cautelar. Conversão em julgamento definitivo de mérito. Decisões judiciais que determinaram bloqueio de valores da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB) para cumprimento de condenações trabalhistas. Sociedade de economia mista prestadora do serviço público de saneamento básico em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro. Incidência do regime constitucional dos precatórios. Precedentes. Procedência do pedido. 



    1. Conforme a jurisprudência do STF, aplica-se o regime de precatórios às sociedades de economia mista que prestam serviço público essencial em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro. Precedentes (ADPF nº 556/RN, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 14/2/20, DJe de 6/3/20; ADPF nº 616/BA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 24/5/21, DJe de 21/6/21; ADPF nº 513/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 28/9/20, DJe de 6/10/20; ADPF nº 524/DF-MC-Ref, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, Red. do ac. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 13/10/20, DJe de 23/11/20; RE nº 852.302/AL-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 15/12/15, DJe de 29/2/16). 



    2. A CAESB é uma sociedade de economia mista cujo objetivo primordial é a prestação do serviço público essencial de saneamento básico no âmbito do Distrito Federal, onde atua com caráter de exclusividade. 



    3. A lógica aplicada aos precatórios visa proteger a organização financeira dos órgãos da Administração Pública, de forma a garantir a fiel execução do orçamento e, consequentemente, a efetiva implementação das políticas públicas ali previstas, bem como estabelecer isonomia entre os credores do Estado, promovendo a racionalização do pagamento das condenações judiciais da Fazenda Pública. 



    4. O reconhecimento da incidência do regime de precatórios à CAESB, além de privilegiar os postulados da legalidade orçamentária (art. 167, inciso III, CF/88) e da continuidade dos serviços públicos, também prestigia a proteção à saúde coletiva e o acesso ao mínimo existencial, visto que a empresa presta serviço público de esgotamento sanitário e de fornecimento de água no Distrito Federal, os quais compõem o núcleo essencial do direito a uma existência digna. 



    5. Conversão do referendo à liminar em julgamento definitivo de mérito, julgando-se procedente a arguição de descumprimento de preceito fundamental e confirmando-se a medida cautelar na qual se determinou a incidência do art. 100 da Constituição Federal às condenações judiciais contra a Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal (CAESB).



    (ADPF 890, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 29-11-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-049 DIVULG 14-03-2022 PUBLIC 15-03-2022)



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. EMPRESA PARAIBANA DE ABASTECIMENTO E SERVIÇOS AGRÍCOLAS – EMPASA. JUSTIÇA DO TRABALHO. CONSTRIÇÃO JUDICIAL. VERBAS TRABALHISTAS DEVIDAS A EMPREGADOS PÚBLICOS. LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. SISTEMA DE PRECATÓRIOS. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. 



    1. A jurisprudência do STF é no sentido de que empresa pública que atua na ordem econômica prestando serviços públicos próprios do Estado, sem intuito de lucratividade ou caráter concorrencial, equipara-se ao conceito de Fazenda Pública e demais entidades de direito público com assento no art. 100 da Constituição da República. 



    2. Empresa pública que tem por objetivo executar e fiscalizar a política de abastecimento de gêneros alimentícios presta serviço público relevante sem intuito de lucro. Precedentes. 



    3. É inconstitucional o bloqueio de recursos públicos para o pagamento de verbas trabalhistas devidas a empregado público, por ofender o princípio da legalidade orçamentária, haja vista a impossibilidade de constrição judicial de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público, por força de convênio e para finalidade específica legalmente definida. 4. Arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se dá procedência.



    (ADPF 844, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 22-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-175 DIVULG 01-09-2022 PUBLIC 02-09-2022)



    CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados. 



    2. Medida Cautelar confirmada e ação julgada procedente.



    (ADPF 664, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 19-04-2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-084 DIVULG 03-05-2021 PUBLIC 04-05-2021)



    27. Ante o exposto, defiro o pedido de medida cautelar, “ad referendum” do Plenário, para suspender as decisões judiciais proferidas por Juízes e órgãos vinculados ao TRT/8ª Região e ao Tribunal de Justiça do Estado do Pará que tenham determinado a penhora, o sequestro, o arresto ou o bloqueio de bens e valores titularizados pela Companhia de Saneamento do Estado do Pará, bem assim determinar que os órgãos judiciários em questão observem o rito dos precatórios em relação ao pagamento de dívidas da COSANPA.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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