Tribunal: STF
Processo: RE 1497840
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-19
Data de publicação: 2024-06-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    Na origem (Doc. 2), o MUNICÍPIO DE TATUÍ ajuizou a ação civil pública por ato de improbidade administrativa c/c ressarcimento ao erário em face de JOSÉ MANOEL CORREA COELHO (ex-Prefeito) e VALQUÍRIA BRUNO DE OLIVEIRA.



    Alega o Município, em síntese, que Comissão instituída para análise dos atos praticados pelo departamento de Recursos Humanos constatou a alteração da referência da remuneração dos cargos em comissão de forma ilegal.



    Narra o autor que JOSÉ MANOEL CORREA COELHO nomeou a segunda ré para ocupar o cargo comissionado de Engenheira de Tráfego. 



    Aduz que, embora a Lei Municipal 3.169/1999 indique a referência salarial “G-III” para o cargo em questão, o ex-Prefeito, por meio de simples portaria, alterou a classificação salarial para “I-XIII” e “I-XVII”. 



    Salienta o Município que tal manobra é inconstitucional.



    Aduz que o valor recebido pela segunda ré foi muito superior à referência legal, pois deveria ter recebido o valor de R$ 21.148,18, porém lhe pagaram R$ 146.639,36 - ou seja, recebeu uma diferença a maior de R$ 125.491,18. 



    Pleiteou a concessão de liminar consistente na indisponibilidade dos bens pertencentes aos réus e, ao final, a procedência da demanda com a condenação solidária ao ressarcimento do montante referente à verba ilegalmente concedida a maior para a segunda ré, bem como a condenação por ato de improbidade administrativa previsto no artigo no artigo 10, I e XII, ou artigo 11, caput, e I, da Lei 8.429/1992. 



    O Juízo singular julgou parcialmente procedente o pedido, para condenar o primeiro réu JOSÉ MANOEL CORREA COELHO pela prática de ato de improbidade administrativa tipificado nos artigos 10, I e XII, e 11, caput, I, ambos da Lei Federal 8.429/1992, e rejeitar a pretensão formulada em face da segunda requerida VALQUÍRIA BRUNO DE OLIVEIRA (Doc.150).



    Assim, condenou o primeiro requerido (fl. 8, Doc. 150):



    “I) ao ressarcimento do dano causado ao erário, R$ 125.491,18 (cento e vinte e cinco mil quatrocentos e noventa e um reais e dezoito centavos), cujo valor deverá ser atualizado até a data do efetivo pagamento conforme a Tabela Prática do E. TJSP e acrescido de juros de mora de 1% ao mês, incidentes desde a data desta sentença;



    II) à perda da função pública que eventualmente estiver exercendo;



    III) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos;



    IV) pagamento de multa civil correspondente a duas vezes o valor do dano atualizado; e



    V) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.”



    Interpostas apelações pela PREFEITURA MUNICIPAL DE TATUÍ e por JOSÉ MANOEL CORREA COELHO, o Tribunal de origem deu provimento ao recurso da municipalidade, unicamente para excluir a condenação ao pagamento das custas e despesas processuais e da verba honorária ao advogado da corré, por ausência de má-fé. Quanto ao apelo do réu foi desprovido. Eis ementa do acordão (Doc. 218, fl. 2):



    “Apelação. Ação Civil Pública. Improbidade Administrativa. Aumento dos vencimentos de Valquíria Bruno de Oliveira. Referência de salário para cargo em comissão que foi fixada pela lei que criou o cargo e não em lei diversa. Improbidade configurada. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos. Sentença reformada em pequena parte, tão somente para excluir a condenação da Municipalidade no pagamento das verbas de sucumbência, por inexistência de má-fé. Recurso do ente municipal provido e recurso de José Manoel não provido.” 



    No Recurso Extraordinário (Doc. 232), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, JOSÉ MANOEL CORREA COELHO alega que o acórdão violou o art. 37, § 4º, da CF/1988, pois “entendeu pela ocorrência de dano ao erário e violação aos princípios administrativos (…) em razão da expedição de ato administrativo que teria beneficiado servidor comissionado, mais precisamente, a transposição de referência salarial com base em Lei local vigente” (Doc. 232, fl. 5).



    Destaca que o STF reconheceu a repercussão geral da matéria no Tema 309, no qual se debaterá o alcance das sanções impostas pelo art. 37, § 4º, da Constituição Federal aos condenados por improbidade administrativa. 



    Aduz que “os artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa consistem em dispositivos legais com rol exemplificativos, posto que mencionam qualquer ação ou omissão, sem, contudo, estabelecer de fato, quais são essas ações ou omissões geradoras dos atos de improbidade administrativa, implicando em interpretação subjetiva, fazendo-se necessária a análise da legalidade do alcance da penalidade do art. 12, do mesmo diploma legal, para os casos onde o Chefe do Poder Executivo realiza ato administrativo, com base em Lei local vigente, ainda que com contornos inconstitucionais e interpretação legislativa equivocada, em observância, inclusive, ao princípio constitucional da segurança jurídica” (Doc. 232, fl. 25).



    Ressalta, ainda, que “a aplicação das penalidades do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa face ao Recorrente, são desconexas com o que determina o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, em especial ao que toca a condenação à suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos (art. 12, inciso II, Lei 8.429/1992)” (fl. 25, Doc. 232).



    Assim, requer o provimento do presente recurso para reformar o acórdão recorrido, pois “a conduta do Recorrente José Manoel não consta do rol dos artigos 10 e 11, da Lei de Improbidade Administrativa, bem como fere os princípios da proporcionalidade e razoabilidade” (fl. 28, Doc. 232). 



    Em seguida, o Presidente da Seção de Direito Público do TJSP determinou o envio dos autos ao órgão julgador para eventual juízo de retratação ao decidido no Tema 1199 da repercussão geral (RE 843.989-RG) (Doc. 253).



    Em nova análise da matéria, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em juízo negativo de readequação ao Tema 1199, manteve o acórdão anteriormente prolatado, nos termos da seguinte ementa (fl. 2, Doc. 256):



    “Recursos Extraordinário e Especial. Readequação. Apelações. Improbidade Administrativa. Devolução dos autos à Turma Julgadora em cumprimento ao artigo 1.040, II, CPC, com relação ao tema nº 1199, STF (RE nº 843.989/PR) - definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. Ausência de trânsito em julgado da condenação. Parâmetros definidos pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema n.º 1199 que foram observados no v. acórdão em reexame. I - Aumento de vencimentos para ocupante de cargo em comissão por Portaria baseada na LM nº 3.706/2005, que não prevê referência de salários para os cargos em comissão no Município de Tatuí. II - Majoração injustificada dos vencimentos, ao arrepio da legislação que disciplinava os vencimentos do cargo (Lei n.º 3.169/99). III Dolo específico configurado. Aumento de vencimento que é ato vinculado e não poderia ter sido efetivado com discricionariedade, em referência salarial eleita por meio de critérios subjetivos, que não foram tornados públicos. IV - Acórdão mantido.”



    Após, o RE foi admitido, e os autos, encaminhados às instâncias superiores (Doc. 268).



    É o relatório. Decido. 



    No caso concreto, foram os seguintes os fundamentos do Tribunal de origem em juízo de retratação negativo ao decidido por esta CORTE no Tema 1199 (Doc. 256, fl. 7):



    “Sustentou o Município terem os requeridos incorrido na prática de improbidade administrativa, por ilegalidade dos atos de enquadramento dos vencimentos do servidor, posto que a referência dos vencimentos do cargo em comissão seria prevista na lei pela qual foi criado o cargo e não em lei diversa. Nesse contexto, a Lei nº 3.706/2005, alterada pela LM nº 4.175/2009, não versaria a respeito de cargos em comissão. Aduziu, também, que os artigos 3º e 4º da Lei 3.706/2005 foram declarados inconstitucionais pelo colendo Órgão Especial deste TJ/SP. 



    Ocorre que a LM nº 3.706/2005 não prevê, de fato, referência para os cargos em comissão no Município de Tatuí, porque essa referência é fixada pela lei de criação de cada cargo. 



    Conquanto haja lei fixando a referência salarial “G-III” (R$ 1.151,12) para o cargo da requerida Valquíria, verifica-se que as variações dos vencimentos da servidora destoaram significativamente da referência salarial legal, na medida em que a diferença entre os vencimentos da referência “G” e “I-XXI” era de R$ 6.740,38 mensais. 



    Deve ser pontuado que, nada obstante tenha a Lei Municipal nº 4.175/2009 acrescentado referências de vencimentos à Lei nº 3.706/2005, não houve qualquer menção a respeito de quais cargos eram contemplados, i.e., a qual cargo cada inciso novo se referia, daí a ilegalidade do reenquadramento.



    Impende destacar, ainda, que o aumento de proventos é ato vinculado, porém, os atos em questão não foram justificados pelo então Prefeito, que não poderia tê-los realizado na forma discricionária como fez, em referências salariais inadequadas e mediante critérios subjetivos. Noutro giro, sendo discricionário ou vinculado, todo ato administrativo deve ser motivado/fundamentado, sob pena de nulidade, de acordo com o disposto no art. 2º, “d”, da Lei nº 4.717/65. Esta disposição legal não foi observada nas diferenças salariais pagas à funcionária Valquíria, daí a configuração do ato ímprobo, praticado pelo alcaide no exercício de suas funções. 



    (…)



    Assim é que a conduta do apelante José Manoel se subsome ao artigo 10, incisos I e XII e ao artigo 11, caput e inciso I, ambos da Lei nº 8.429/92. 



    (…)



    Ocorre que a conduta do então Prefeito não se resume à equivocada interpretação da lei. Para além de ampliar o sentido e alcance da norma, com o escopo de aumentar vertiginosamente os vencimentos de cargos comissionados (que, repise-se, sequer são mencionados na Lei Municipal nº 3.706/2005 que fundamentou o ato), o recorrente também ignorou a Lei Municipal nº 3.169/99 que criou o cargo em questão e expressamente fixou a referência salarial. 



    Mas não é só, o então Chefe do Poder Executivo Municipal entendeu por bem não fundamentar o ato de reenquadramento que, por majorar os vencimentos do servidor, era vinculado. Não satisfeito, o recorrente praticou o ato como se discricionário fosse, em referência salarial inadequada, mediante critérios subjetivos, que não foram tornados públicos.



     Em verdade, não há nada que não se possa justificar pelo absoluto desconhecimento do apelante. Nada obstante, ao modificar o sentido e alcance da Lei Municipal nº 3.706/2005 e deliberadamente ignorar a Lei Municipal nº 3.169/99, assim como a necessidade de motivação dos atos administrativos e o princípio da publicidade, o Chefe do Poder Executivo Municipal foi além da absoluta desídia e quis ofender a probidade. 



    Dito de outro modo, a conduta do recorrente é dolosa, porque em muito superou a inadequada aplicação da lei, o recorrente quis o resultado da sua conduta. 



    Destarte, tenho que o v. acórdão se encontra em conformidade com as teses firmadas pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do Tema n.º 1199, daí porque deve ser mantido. ” 



    Pelas transcrições acima, constata-se que o Tribunal de origem condenou o ora recorrente pela prática de ato de improbidade previsto no art. 10, I e XII, e art. 11, I, da Lei 84.29/1992, ao fundamento de que o réu atuou com o dolo ao aumentar, em desconformidade com lei municipal, o vencimento do cargo em comissão ocupado pela segunda ré e também, de forma discricionária, sem fundamentação, e por critérios que não foram tornados públicos, promoveu o reenquadramento do cargo que, por implicar majoração de vencimentos, é ato vinculado que não prescinde de motivação.



    Como se sabe não é mais possível impor condenação pelo artigo 11 da LIA, a menos que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, pois a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    O entendimento acima não se aplica quando houver sentença condenatória transitada em julgado.



    Acerca da matéria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 25 de outubro de 2021 não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (...)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    À partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.



    §1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de anistia geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988) : quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime ( A democracia no limiar do século XXI . São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional (Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado Direito Administrativo Sancionador (DAS), que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 revogação do ato de improbidade administrativa culposo o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de anistia geral aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de retroatividade da lei civil mais benéfica;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.



    Em regra, a lei não deve retroagir, pois não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.



    O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que:



    A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.



    Portanto, a retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.



    A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum.



    Nesse sentido, RAFAEL MUNHOZ DE MELLO afirma que:



    não se pode transportar para o Direito Administrativo Sancionador a norma penal da retroatividade da lei que extingue a infração ou torna mais amena a sanção punitiva", pois "não há no Direito Administrativo sancionador