Tribunal: STF
Processo: MS 32980
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-09
Data de publicação: 2024-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Edmauro Oliveira da Silva impetrou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no acórdão n. 111/2013/Plenário (representação), mantido pelo acórdão n. 928/2014/Plenário (pedido de reexame). Este ato julgou parcialmente procedente a representação (TC n. 023.512/2007-7), determinando “ao Tribunal Regional Eleitoral do Acre que promova a revisão das parcelas de quintos incorporadas ou atualizadas indevidamente, mediante o aproveitamento de tempo residual de função existente em 4/9/2001, concedidas aos seus servidores ativos, inativos e eventuais pensionistas, dispensando a devolução dos valores indevidamente recebidos de boa-fé, conforme o teor da Súmula TCU nº 249”.  



    Segundo narra, é servidor público do TRE/AC desde 1996 e no período de 25 de julho de 1997 e 1º de janeiro de 2003, exerceu diversas funções comissionadas.  



    Relata que o Sindicato dos Servidores da Justiça Eleitoral do Estado do Acre (Sinsejeac) postulou, administrativamente, a concessão de benefícios financeiros em razão do exercício de funções no período de 10 de novembro de 1997 a 5 de setembro de 2001 (processo n. 1.363/2003). Informa que o requerimento foi deferido pelo TRE/AC em 20 de janeiro de 2005, data em que teve início o pagamento das parcelas de quintos incorporados.



    Esclarece que o Tribunal de Contas, ao tomar conhecimento da existência do processo administrativo n. 1.363/2003, instaurou representação (TC n. 023.512/2007-7), com vistas a apurar o recebimento indevido de parcelas de quintos, reconhecidas administrativamente e pagas pelo Tribunal Regional Eleitoral. 



    Sustenta que a Administração Pública decaiu do direito de anular a incorporação de 1/5 de FC-4 à sua remuneração, tendo em vista que a Corte de contas tomou conhecimento da concessão da verba em 5 de setembro de 2007, mas proferiu a decisão anulatória em 30 de janeiro de 2013. Frisa que o pronunciamento do TCU deveria ter ocorrido até 5 de setembro de 2012, conforme o disposto no art. 54 da Lei n. 9.784/99.



    Afirma ter direito líquido e certo à incorporação de quintos, com fundamento nas Leis n. 8.911/1994 e 9.624/98, além da MP n. 2.225-45/2001, combinado com o princípio da estabilidade financeira do servidor que exerceu função comissionada no período compreendido entre 1997 e 2001, amparado, ainda, pela doutrina e jurisprudência pertinentes.



    Defende que a decisão que suprimiu seu direito violou o princípio da segurança jurídica, da proteção à confiança e da estabilidade das relações jurídicas.  



    Requer, ao fim:



    a) que seja deferida a medida a segurança liminar, sem necessidade da oitiva da parte contrária, determinando-se a imediata suspensão dos efeitos dos Acórdãos TCU n.º’s. 111/2013 e 928/2014, que anulou a incorporação de 1/5 de FC-4 na remuneração do impetrante, determinando ao TRE/AC que mantenha, efetivo e regularmente, o pagamento integral dos 4/5 da FC-4, ao Impetrante, como vinha sendo efetivamente repassado até a remuneração de Março de 2014; 



    b) que, ao final, seja confirmada a segurança liminar deferida e declarada a nulidade dos Acórdãos TCU n.º’s 111/2013 e 928/2014, por afrontarem as legislações específicas, bem como, decretando a decadência administrativa da decisão do TCU, em razão de se haver ultrapassado o prazo de 5 (cinco) anos entre a suposta irregularidade e a decisão final do Tribunal de Contas da União, evitando, assim, ferir o direito de contraditório e ampla defesa, o instituto da decadência, o devido processo legal e o princípio da segurança jurídica; 



    c) que seja proibido ao TCU a reapreciar o mérito da concessão do 1/5 de FC4, ante a presença inexorável da decadência administrativa, bem como determinado ao TRE/AC que se exima de realizar qualquer ato administrativo que leve a exclusão ou suspensão do pagamento do 4/5 de FC-4, regularmente estabelecida através do Processo Administrativo n.º 1363/2003; 



    d) assim, via de consequência, que se seja declarado o direito líquido e certo do Impetrante em continuar recebendo os 4/5 da comissão gratificada, nos termos do Processo Administrativo n.º 1363/2003, ante a regularidade deste procedimento, bem como em face da autorização legal insculpida pela legislação específica acima explicitada e, por fim, em razão da decadência administrativa aplicável às decisões do TCU e TRE/AC, em face do Art. 54, da Lei n.º Lei n.º 9.784/99;



     e) a condenação dos Impetrados no pagamento das taxas, custas e emolumentos processuais, bem como honorários advocatícios, de acordo os termos do Art. 20, do CPC. 



    Foram apresentadas informações (eDoc 35).



    O ministro Celso de Mello, então Relator, indeferiu o pedido de liminar (eDoc 36).  



    O impetrante interpôs agravo (eDoc 38).  



    A Procuradoria-Geral da República opina pelo não conhecimento do mandado de segurança ante a decadência da impetração ou a denegação da ordem, em parecer assim ementado (eDoc 90):



    Mandado de segurança originário. TCU. Quintos. Cômputo de tempo residual. O impetrante decaiu de seu direito de impetrar mandado de segurança: o pedido de reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para o mandado de segurança, conforme Súmula 430 do STF. A abertura de procedimento administrativo pelo TCU, e bem assim a notificação do próprio interessado para apresentar defesa, interromperam a contagem do prazo decadencial, conforme previsto no art. 54, § 2º da Lei 9.784/99. A Lei 9.624/1998 assegurou o cômputo do tempo de serviço residual, obtido até 10.11.1997, para a concessão da próxima parcela de quintos, observando-se o prazo de 12 meses no exercício da função em comissão. Parecer pelo não conhecimento do mandado de segurança face à decadência ou, no mérito, pela denegação da ordem. 



    É o relatório. Decido.



    2. Na hipótese em análise, o Tribunal de Contas da União considerou ilegal o recebimento de parcelas de quintos, reconhecidas administrativamente e pagas pelo Tribunal Regional Eleitoral do Acre, decorrentes do cômputo de tempo residual de exercício de função comissionada posterior a 10 de novembro de 1997 (acórdão n. 11/2013 - eDoc 62 e eDoc 14, fls. 37-66).



    Contra esse pronunciamento, o autor interpôs recurso de reconsideração (eDoc 20 e eDoc 28, fls. 1/2). O Plenário, em 9 de abril de 2014, negou-lhe provimento (eDoc 29, fls. 15-27, e eDoc 12, fls. 3-15).



    A presente ação mandamental foi ajuizada em 28 de maio de 2014, tendo o autor alegado, em síntese, a decadência do direito de anulação da decisão administrativa do TRE/AC.



    Passo, assim, ao exame deste mandamus.



    Inicialmente, afasto o argumento do Ministério Público Federal de decadência da impetração, uma vez que o recurso de reconsideração possui efeito suspensivo, o acórdão que negou provimento ao recurso foi proferido em 9 de abril de 2014 e esta ação foi ajuizada em 28 de maio de 20141, dentro, portanto, dos cento e vinte dias previsto na Lei n. 12.016/2009.



    Rejeito, igualmente, a alegação de que foi ultrapassado o prazo para o Tribunal de Contas rever a decisão do TRE/AC, que deferiu o pedido administrativo de inclusão na remuneração dos servidores de valores relativos às incorporações de quintos pelo exercício de função/cargo comissionado, no período de 9 de abril de 1998 a 5 de setembro de 2001.



    O lapso temporal entre as decisões do Tribunal Regional Eleitoral e do Tribunal de Contas não tem o condão de impedir a apreciação judicial da matéria, por se tratar de questão declarada inconstitucional pelo Supremo, conforme se depreende do voto proferido no RE 638.115 ED-ED, Tribunal Pleno, Ministro Gilmar Mendes, DJe de 8 de maio de 2020:



    2) Pagamento dos quintos decorrente de decisão administrativa. 



    Os embargantes aduzem, em síntese, a omissão da decisão embargada com relação à decadência e a coisa julgada administrativas, as quais impossibilitariam a revisão das incorporações efetivadas pela Administração há mais de cinco anos a contar da data do julgamento do mérito deste recurso extraordinário. 



    Não assiste razão aos embargantes quanto a esse ponto. 



    A Constituição Federal ao instituir, em seu art. 5º, XXXV, o princípio da inafastabilidade da jurisdição, refletiu o adoção, pelo ordenamento pátrio, do Sistema da Unidade da Jurisdição (modelo inglês), segundo o qual o Poder Judiciário detém o monopólio da função jurisdicional, de modo que todos os atos emanados pela Administração Pública estarão sujeitos ao controle judicial. 



    A doutrina conceitua a denominada “coisa julgada administrativa ” como a impossibilidade de revisão, pela própria Administração, daquilo que já foi decidido por órgãos administrativos. Como dito, trata-se de instituto voltado para a Administração Pública, não vinculando ou vedando a atuação do Judiciário. 



    Conforme ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho, é importante registrar que o alcance e os efeitos da coisa julgada administrativa são diversos daqueles decorrentes da coisa julgada judicial. No primeiro caso, o autor afirma que a definitividade é relativa, haja vista que vincula apenas Administração Pública, podendo ser revista pelo Poder Judiciário. Por outro lado, a definitividade no âmbito da coisa julgada judicial, via de regra, é absoluta. Nesse sentido, confira-se:



    [...]



    Feitas essas considerações, concluo que tal instituto não tem implicação direta no caso em análise. Isso porque, conforme demonstrado, as decisões administrativas que concederam a incorporação dos quintos aos servidores não têm o condão de obstar a apreciação judicial da matéria, especialmente quando baseadas em interpretação declarada inconstitucional pelo STF. 



    No que tange à denominada “decadência administrativa”, o art. 54 da Lei 9.784/99 estabelece o seguinte: “O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.



     Infere-se do citado dispositivo que a determinação nele contida direciona-se à Administração Pública, que fica impossibilitada de anular os atos dos quais decorram efeitos favoráveis aos destinatários depois de transcorridos 5 anos.



    Acrescente-se que tal vedação tem sido mitigada pela jurisprudência desta Corte, que vem admitindo a não submissão da Administração ao prazo de 5 anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/99 em caso de revisão de ato flagrantemente inconstitucional (MS 28279, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 29.04.2011; MS 29.270 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe 2.6.2014; AR 2.582 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe 19.5.2017).



    Além disso, ao apreciar o Tema n. 839, o Plenário assentou a possibilidade de anulação de um ato administrativo pela Administração Pública, mesmo após decorrido o prazo decadencial previsto na Lei n. 9.784/1999 (RE 817.338, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, DJe de 31 de julho de 2020)



    No mais, entendo que a segurança deve ser concedida em parte.



    No que se refere à incorporação de quintos, o Supremo, ao analisar o RE 638115 ED-ED (Tema n. 395), fixou a seguinte tese de repercussão geral:



    Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal. Obs: Redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da 12ª Sessão Administrativa do STF, realizada em 09/12/2015.



    Após o julgamento de inúmeros embargos de declaração, foram firmados os seguintes posicionamentos:



    Embargos de declaração no recurso extraordinário. 



    2. Repercussão Geral. 



    3. Direito Administrativo. 



    4. Servidor público. 5. Incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. Impossibilidade. 



    6. Cessada a ultratividade das incorporações em qualquer hipótese, seja decorrente de decisões administrativas ou de decisões judiciais transitadas em julgado. RE-RG 730.462, Rel. Min. Teori Zavascki. 



    7. Ausência de omissão, contradição ou obscuridade. 



    8. Embargos rejeitados.



    (RE 638.115 ED, Tribunal Pleno, ministro Gilmar Mendes, DJe de 10 de agosto de 2020). 



    Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 



    2. Repercussão Geral. 



    3. Direito Administrativo. Servidor público. 



    4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 



    5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 



    6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 



    7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 



    8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 



    9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 



    10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.



    (RE 638.115 ED-ED, Tribunal Pleno, ministro Gilmar Mendes, DJe de 8 de maio de 2020 – grifei).



     No entanto, o Tribunal Pleno, no exame do MS 25.763 ED-ED, ministro Gilmar Mendes, DJe de 9 de junho de 2023, concluiu pela impossibilidade da cessão imediata do pagamento de quintos, determinada por decisão administrativa, até integral absorção por qualquer outro reajuste futuro concedido àqueles que, na data da modulação, recebiam a parcela em seus contracheques. A ementa ficou assim resumida:



    Embargos de declaração nos embargos de declaração em mandado de segurança. 



    2. Administrativo. Servidor público. 



    3. Incorporação de quintos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e da MP 2.225-45/2001. 



    4. Decisões administrativas reconhecendo o direito à incorporação. Manutenção do pagamento dos quintos até integral absorção por qualquer outro reajuste futuro àqueles que, na data da modulação, recebiam a parcela em seus contracheques. 



    5. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. 



    6. Extensão do entendimento firmado no RE-ED-ED 638.115 (tema 395 da RG), de minha relatoria. Observância do princípio da segurança jurídica. Modulação dos efeitos da decisão. 



    7. Embargos de declaração acolhidos, sem efeitos infringentes, para sanar erro material e prestar esclarecimentos.



    ( Grifei)



    Nestes autos, o impetrante demonstrou que o direito pleiteado lhe foi concedido por decisão administrativa do Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Acre, nos autos do processo administrativo n. 1.363/2003 (eDoc 10, fls. 25-30). Há, assim, justificativa para a concessão parcial da medida pretendida, nos moldes da jurisprudência firmada pelo Supremo. 



    3. Do exposto, concedo parcialmente a segurança para anular acórdão n. 111/2013 (representação), mantido pelo acórdão n. 928/2014, formalizados pelo Plenário do Tribunal de Contas da União, em relação ao impetrante, e determino que a Corte de Contas profira novo pronunciamento, observando o atual posicionamento do Supremo sobre a matéria.



    Declaro prejudicado o agravo interposto pelo autor.



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 9 de dezembro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=4581251