Tribunal: STF
Processo: AO 2891
Classe: AO
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-02
Data de publicação: 2024-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação popular proposta por Adriano de Alencar Saboya contra a União e o Conselho Nacional do Ministério Público, em que pede a nulidade de atos praticados com base na Resolução n. 256/2023 do próprio conselho.  



    Narra o autor ser procurador do trabalho aposentado e insurge-se contra o pagamento de licenças compensatórias a membros do Ministério Público do Trabalho ainda na atividade, com previsão na Resolução n. 256/2003.  



    Noticia ter tomado conhecimento desses pagamentos porque recebe, em seu e-mail, informações relacionadas à carreira que integrou antes da aposentadoria.  



    Sustenta que os atos praticados com base no referido ato normativo geram lesão ao erário.



    Pede liminarmente a suspensão dos pagamentos realizados com base no ato normativo impugnado e, ao final, a suspensão definitiva de todos os atos praticados com fundamento na Resolução n. 256/2023 ou a sua anulação, além do decreto de invalidade de todos os atos da Administração dos quatro ramos do Ministério Público da União.



    Formula, ainda, pedido de gratuidade de justiça.  



    É o breve relatório. Decido.  



    A presente ação não preenche requisitos mínimos que permitam sua análise e julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.  



    Com efeito, pretende o autor popular o reconhecimento de inconstitucionalidade da Resolução editada pelo Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP, o que não pode ser feito pela via eleita.  



    O Supremo Tribunal Federal já apreciou caso semelhante e firmou o entendimento de que a ação popular não pode ser utilizada como sucedâneo de ações de controle de constitucionalidade. 



    Ademais, sequer há que se falar em fungibilidade, uma vez que o autor popular não se encontra entre os legitimados para o ajuizamento das ações adequadas.



    É nesse sentido o reiterado entendimento do Supremo Tribunal Federal:  



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO ORIGINÁRIA. MAGISTRADOS. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. INADEQUAÇÃO DA VIA PROCESSUAL ELEITA. AÇÃO POPULAR QUE NÃO SE DESTINA À SUSTAÇÃO DE ATOS NORMATIVOS GENÉRICOS. INEXISTÊNCIA DE DIREITO EXCLUSIVO DA MAGISTRATURA. INCOMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A ação popular, via processual eleita pelo autor, não pode ser utilizada como alternativa à não propositura de uma ação direta de inconstitucionalidade, sob pena de uma ampliação indevida do rol de legitimados previsto no art. 103 da Constituição da República. Tal instrumento processual tem como objetivo anular atos administrativos lesivos ao Estado, e não a anulação de atos normativos genéricos. 2. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, n, da Constituição Federal, demanda a existência de situação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados e que o direito postulado seja exclusivo da categoria. 3. Nesse sentido: A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - tendo presente a interpretação dada ao preceito constante do art. 102, I, n, da Constituição (RTJ 128/475 - RTJ 138/3 - RTJ 138/11) - firmou-se no sentido de não reconhecer a competência originária desta Corte, sempre que a controvérsia envolver vantagens, direitos ou interesses comuns à magistratura e a outras categorias funcionais (AO 465 AgR/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO). 4. In casu, ausente o requisito da exclusividade do direito postulado, não há falar em competência desta Corte para a causa. 5. Agravo regimental DESPROVIDO (AO 1.725 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 10/3/2015).  



    Como se observa, o caso em análise consubstancia verdadeira burla ao rol de legitimados previsto na Constituição Federal para o ajuizamento das ações diretas de controle de constitucionalidade.  



    O julgado acima citado trata de situação semelhante em que um membro de determinada categoria se insurge contra o pagamento de verbas pecuniárias a outros membros e ajuíza uma ação popular questionando efeitos concretos com base em um ato normativo.  



    Nesse sentido, oportuno revisitar trecho do voto do Relator, Ministro Luiz Fux, que abordou a impossibilidade de ajuizamento de ação popular para discussão de tema semelhante ao versado no caso em exame:  



    Vale dizer, fica evidente, pelas próprias alegações autorais, que a presente ação popular foi ajuizada com o nítido intuito de substituir uma eventual ação direta de inconstitucionalidade que não foi ajuizada. Como ao autor não é atribuída a legitimidade ativa para a propositura de ação direta, por não estar mencionado no rol do art. 103 da Constituição da República, optou, em flagrante desconformidade com a unidade normativa do ordenamento jurídico, pela via inadequada da ação popular. Caso sua pretensão fosse acolhida, bastaria que todo e qualquer cidadão ajuizasse uma ação popular para sustentar a inconstitucionalidade de uma lei ou outro ato normativo, o que ampliaria indevida e inconstitucionalmente o rol dos legitimados a provocar o controle concentrado de constitucionalidade no Brasil.



    Nesse contexto, ação popular é via processual inadequada, não podendo ser utilizada como alternativa à não propositura de uma ação direta de inconstitucionalidade, sob pena de uma ampliação indevida do rol de legitimados previsto no art. 103 da Constituição da República.  



    No mesmo sentido foi a decisão proferida na AO 2.480 (Rel. Min. Luiz Fux, DJe 13/12/2019), apontando, também, que a ação popular não pode ser manejada no Supremo Tribunal Federal:



    Entretanto, como ação que é, a ela se impõem determinados pressupostos e requisitos de cabimento. Com efeito, se até mesmo os direitos fundamentais são passíveis de restrições e limitações, não poderia ser diferente em relação a garantia-meio, a instrumento processual de tutela da res publica tal qual se revela a ação popular, ainda que de status constitucional. 



    Destaca-se, dessa forma, que o juízo competente para apreciar as ações populares é o juízo de primeira instância, consoante as regras gerais de competência e conforme a entidade interessada, conforme preceitua o art. 5º, da Lei nº 4.717/65. Não cabe ao Supremo Tribunal Federal, por ausência de disposição expressa no rol do art. 102, I, da Constituição da República, apreciar ações populares originariamente, independente das autoridades que estejam alcançadas pela decisão.



    Em julgado da minha relatoria, pontuei, na mesma direção, que uma ação civil pública, tal como uma ação popular, não se prestaria à finalidade de questionar ato emanado do Conselho Nacional de Justiça – CNJ:  



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM PETIÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ILEGITIMIDADE DA PARTE. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. AGRAVO DESPROVIDO. I – O Supremo Tribunal Federal tem entendido que regulamentações genéricas expedidas pelo Conselho Nacional de Justiça e Conselho Nacional do Ministério Público têm força normativa primária, decorrente da própria Constituição Federal. Assim, devem ser questionadas por ações diretas de inconstitucionalidade, por seus legitimados reconhecidos. II – Os fundamentos levantados no agravo regimental não são capazes de alterar a conclusão no sentido da ausência de preenchimento mínimo dos requisitos da petição inicial. III – Decisão agravada que se mantém por seus próprios fundamentos. IV – Agravo regimental desprovido (Pet 12.094 AgR, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29/5/2024).  



    Tem-se, portanto, que o autor popular ajuizou ação coletiva como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Nesse ponto, anoto que a eficácia erga omnes da decisão foi expressamente requerida (documento 1, página 63), deixando claro o objetivo da demanda.  



    O Supremo Tribunal Federal assentou que regulamentações genéricas expedidas pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo Conselho Nacional do Ministério Público têm força normativa primária, decorrente da própria Constituição Federal. Assim, devem ser questionadas por ações diretas de inconstitucionalidade, por seus legitimados reconhecidos. Nesse sentido:  



    Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Resolução do CNMP. Interceptação telefônica. Improcedência. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Resolução CNMP nº 36/2009, que dispõe sobre o pedido e a utilização das interceptações telefônicas, no âmbito do Ministério Público. Alegação de violação da competência privativa da União para legislar sobre direito processual e do art. 144, § 1º, IV, e § 4º, da CF/88. 2. Resolução editada pelo CNMP no exercício de sua competência constitucional, em caráter geral e abstrato, não constitui ato normativo secundário. Ação direta conhecida. 3. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o conteúdo da resolução impugnada se insere na competência do CNMP para disciplinar os deveres funcionais dos membros do Ministério Público, entre os quais o dever de sigilo e de zelar pela observância dos princípios previstos no art. 37 da Constituição (ADI 4.263, sob minha relatoria). 4. Ausência de violação à legalidade ou às prerrogativas da Polícia Judiciária. 5. Pedido julgado improcedente, com a fixação da seguinte tese de julgamento: É constitucional o estabelecimento, por resolução do CNMP, de cautelas procedimentais para proteção de dados sigilosos e garantia da efetividade dos elementos de prova colhidos via interceptação telefônica (ADI 5.315/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 7/11/2023 – grifei).  



    Na prática, o que pretende o autor popular é uma medida judicial diretamente no Supremo Tribunal Federal que, genérica e abstratamente, obste de maneira erga omnes determinada política nacional implementada pelo Conselho Nacional do Ministério Público, em sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Tal pretensão não pode ser admitida.



    Ante o exposto, reconhecendo a inadequação da via eleita, julgo extinta a presente ação popular, nos termos dos arts. 485, VI, e 932, VIII, do Código de Processo Civil, do art. 7º da Lei n. 4.717/1964 e do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Sem custas e sem honorários, já que não houve citação.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator