Tribunal: STF
Processo: ARE 1525414
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-23
Data de publicação: 2024-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos.



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Oitava Turma do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO FISCAL. CONDENAÇÃO IMPOSTA PELO TCU. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. APLICAÇÃO DO TEMA 897 DO EXCELSO STF AFASTADA. INCIDÊNCIA DA TESE FIXADA NO TEMA 899. TEORIA DA ACTIO NATA. 



    1. Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que rejeitou a exceção de pré-executividade oposta no curso de execução fiscal de acórdão oriundo de julgamento do Tribunal de Contas da União, que condenou a parte executada a ressarcir ao erário o valor originário de R$ 23.341.667,11(vinte e três milhões, trezentos e quarenta e um mil, seiscentos e sessenta e sete reais e onze centavos). 



    2. Ultimado o julgamento do agravo de instrumento, restam prejudicados o agravo interno e os embargos de declaração opostos contra a decisão que indeferiu a antecipação dos efeitos da tutela recursal. 



    3. No julgamento do RE 636.886 (Tema 899), entendeu por bem a Excelsa Corte Constitucional conferir tratamento específico ao ressarcimento ao erário decorrente de condenação imposta pelo Tribunal de Contas da União, firmando a esse respeito tese acerca da prescritibilidade da pretensão fazendária: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. 



    4. Consolidou a Suprema Corte a tese de que a pretensão de ressarcimento ao erário fundada unicamente em condenação oriunda da Corte de Contas é prescritível, o que não impediria o ajuizamento de ação de improbidade com relação aos mesmos fatos e na qual poderia ser deduzida pretensão de ressarcimento ao erário que, nos termos do citado TEMA 897, seria imprescritível. 



    5. O termo inicial da contagem da prescrição deve ser definido com base na Teoria da Actio Nata, não havendo que se falar em inércia até a ciência da Procuradoria Federal/AGU acerca da condenação imposta pela Corte de Contas, o que se deu apenas em 26.09.2014, seguindo-se o ajuizamento da execução fiscal dentro do prazo prescricional qüinqüenal em 08.04.2019. Olvidou-se a parte agravante de que a execução fiscal originária encerra hipótese em que o título executivo é produzido por órgão diferente daquele que o executa, logo, indispensável a prévia ciência deste último acerca dos seus termos. Antes disso, não há prazo prescricional em curso. 



    6. Agravo de Instrumento desprovido. Prejudicados o agravo interno e os embargos de declaração.”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    Sustenta a recorrente que “o v. aresto infirmado contrariou o disposto no § 5º do art. 37 da Constituição Federal, divergindo frontalmente da tese vinculante firmada pelo E. Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE n° 636.886/AL (Tema n° 899) em sede de Repercussão Geral, literis: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’”. 



    Aduz, em síntese, que, “por força da v. decisão vinculante proferida pelo Pretório Excelso no RE n° 636.886/AL, a ação de cobrança do crédito referente ao ressarcimento ao Erário, fundada em decisão do TCU, prescreve em 5 (cinco) anos contados da data de sua constituição definitiva, conforme expressamente dispõe o art. 174 do CTN”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido para “os seguintes fins: I) Determinar o retorno dos autos ao E. TRF da 2ª Região para que seja refeita a contagem do lustro prescricional, desta feita considerando como termo inicial do prazo prescricional quinquenal a data do trânsito em julgado do Acórdão exequendo do TCU (art. 174 do CTN), ou, alternativamente, desde logo; II) Decretar a prescrição da Execução Fiscal originária, na forma do art. 487, II, do CPC (ex vi do Tema nº 899/STF c/c art. 174 do CTN). 



    Decido.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem manteve a decisão que “rejeitou a Exceção de Pré-Executividade oposta pela Agravante, na qual argüiu-se a prescrição da pretensão de ressarcimento dos valores a que foi condenada em acórdão oriundo de julgamento realizado pelo TCU”. 



    No tocante à aplicação da tese fixada no Tema nº 899 da Repercussão Geral ao caso dos presentes autos, extraio os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Observa-se que o provimento do evento 35 dos autos originários, que rejeitou a argüição de prescrição ao argumento de imprescritibilidade das condutas dolosas de improbidade administrativa, foi em parte reconsiderado, tendo a Juíza de Primeiro Grau, diante da notícia do julgamento do RE 636.886/AL, reexaminado a questão, mantendo a rejeição sob o argumento de que a contagem da prescrição quinquenal somente teria se iniciado em 26.09.2014, momento em que, nos termos do art. 81, inciso III, da Lei nº 8.443/1992, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União cientificou o órgão de representação processual do Exequente (Procuradoria-Geral Federal/Advocacia Geral da União) da existência da condenação de ressarcimento ao erário público. 



    De fato, no julgamento do RE 636.886 (Tema 899), entendeu por bem aquela Excelsa Corte Constitucional conferir tratamento específico ao ressarcimento ao erário decorrente de condenação imposta pelo Tribunal de Contas da União, firmando a esse respeito tese acerca da prescritibilidade da pretensão fazendária: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. 



    Além disso, o Relator do referido RE, Ministro ALEXANDRE DE MORAES, caminhou em seu voto no sentido de afastar eventual conflito entre a tese que então consagrava e a já fixada pelo Excelso STF no Tema 897, acerca da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada na prática de ato administrativo doloso. Confira-se, a esse respeito, o teor do acórdão do citado Tema 899:



    (...)



    Em conclusão, consolidou a Suprema Corte a tese de que a pretensão de ressarcimento ao erário fundada unicamente em condenação oriunda da Corte de Contas é prescritível, o que não impediria o ajuizamento de ação de improbidade com relação aos mesmos fatos e na qual poderia ser deduzida pretensão de ressarcimento ao erário que, nos termos do citado TEMA 897, seria imprescritível.” 



    Pois bem. Cabe delimitar, inicialmente, a jurisprudência desta Suprema Corte acerca da prescritibilidade das ações de ressarcimento por danos causados ao erário em conformidade com o disposto no artigo 37, § 5º, da Constituição Federal.



    No que diz respeito à prescritibilidade das ações de ressarcimento sem que o prejuízo decorra de ato de improbidade administrativa, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 669.069/MG, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, feito paradigma do Tema nº 666 da sistemática da repercussão geral, fixou seguinte tese:



    “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.”



    Posteriormente, o Plenário desta Corte, ao julgar o RE nº 852.475/SP, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes (Tema nº 897), no qual se discutia a prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos por ato de improbidade administrativa, firmou a tese de que: 



    “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”



    Como visto, de acordo com esses referidos paradigmas de repercussão geral, somente podem ser consideradas como imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). 



    Ressalte-se que esse entendimento foi confirmado pelo Plenário desta Suprema Corte no julgamento do RE nº 636.886/AL (Tema nº 899), feito que tratava da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário fundada em decisão de Tribunal de Contas, ocasião na qual restou fixada a tese de que:



    “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.”



    Para melhor elucidar a questão, transcrevo, por oportuno, a seguinte passagem do voto do Relator do mencionado RE nº 636.886/AL, Ministro Alexandre de Moraes, que bem aborda o tema:



    “Na presente hipótese é necessário, inicialmente, analisar o posicionamento dessa CORTE SUPREMA em relação a imprescritibilidade ou não das ações de ressarcimento ao erário, decorrentes de ilícitos civis, inclusive os atentatórios à probidade da administração, em conformidade com o mandamento constitucional do § 4º do art. 37 da CF; para fins de aplicação de uma das TESES decididas pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: 



    (a) TEMA 666, decidido em Repercussão Geral no RE 669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI), com a seguinte TESE: É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil ou 



    (b) TEMA 897, decidido na Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN, com a seguinte TESE: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 



    A excepcional hipótese de imprescritibilidade proclamada pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL exige dois requisitos: 



    (1) prática de ato de improbidade administrativa devidamente tipificado na Lei 8.429/92; (2) presença do elemento subjetivo do tipo DOLO; conforme TESE, com a qual guardo reservas, que estabeleceu: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (TEMA 897 RE-RG 852475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN).



    Em relação a todos os demais atos ilícitos não caracterizados como atos de improbidade ou atentatórios à probidade na administração praticados sem dolo, ou ainda, pretéritos à edição da Lei 8.429/1992, manteve-se a ampla possibilidade de ajuizamento de ações de ressarcimento, dentro do respectivo prazo prescricional, aplicando-se o TEMA 666, como decidido em Repercussão Geral no RE 669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI), com a seguinte TESE: 



    É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil . 



    Em conclusão, nos termos das fundamentações e decisões Plenárias do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.” 



    Sobre o tema, anotem-se os seguintes julgados:



    “AGRAVOS INTERNOS EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DE VALORES. PRESCRIÇÃO. CONSUMAÇÃO. AUSÊNCIA DE MARCO INTERRUPTIVO. 1. A jurisprudência do Supremo consolidou-se no sentido da prescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, exceção feita àquela decorrente de atos de improbidade praticados com dolo. 2. Inexistindo legislação a fixar prazo prescricional no tocante à formação do débito a ser cobrado pelo Tribunal de Contas da União, aplica-se o prazo de 5 (cinco) anos, resultante de interpretação sistemática dos princípios da segurança jurídica (CF, art. 5º, XXXVI) e do devido processo legal (CF, art. 5º, LIV) com a legislação infraconstitucional: Leis n. 9.873/1999 (relativa ao exercício de ação de ressarcimento pela Administração Pública federal); 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União); 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa); e 6.830, de 22 de setembro de 1980 (Lei de Execução Fiscal). 3. Ante a regra da prescritibilidade que rege o direito brasileiro, a prática de atos voltados a apurar fatos considerados irregulares na destinação de verba pública obtida mediante celebração de convênio não implica a interrupção do prazo prescricional, independentemente do tempo transcorrido, na hipótese de a parte interessada deles não haver tomado ciência. 4. O decurso de tempo superior a 5 (cinco) anos entre os atos tidos como irregulares e a citação na TC n. 009.423/2009, em que rejeitadas as contas apresentadas e condenada a ré ao ressarcimento de valores, impõe o reconhecimento da prescrição, uma vez que a impetrante não teve conhecimento de qualquer ato da Administração Pública voltado à apuração das inconsistências na utilização das verbas oriundas de convênios. 5. Agravos internos desprovidos” (MS nº 38.223/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 26/05/2023 - grifo nosso).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. REPASSE DE VERBAS. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. PRESCRITIBILIDADE. TEMAS 666 E 897 DA REPERCUSSÃO GERAL. VINCULAÇÃO AO JUÍZO DE ADMISSIBILIDADE DO TRIBUNAL DE ORIGEM: INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE nº 1.354.368/RJ-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 18/04/2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação de ressarcimento da Fazenda Pública pelos gastos com curso de doutorado realizado no exterior e não concluído. Prescrição. 3. São prescritíveis as pretensões de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. Temas 666 e 897. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.256.622/RJ-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 02/03/2021).



    Assim, verifica-se que o acórdão recorrido não se afastou da orientação jurisprudencial firmada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento do mencionado Tema nº 899 da Repercussão Geral. 



    Entretanto, não obstante tal entendimento, o Tribunal de origem, amparado em fundamento infraconstitucional diverso e nos fatos e provas dos autos, concluiu não ter ocorrido, na espécie em exame, a prescrição da pretensão executória. Nesse ponto, reproduzo os seguintes fundamentos do acórdão atacado:



    “No caso dos autos, contudo, o afastamento da tese da imprescritibilidade não aproveita a parte executada. Conforme bem registrou a sentença, a execução fiscal foi ajuizada antes do término do qüinqüênio prescricional. Isso porque o Exequente somente teve ciência do acórdão do TCU em 26.09.2014, data em que o Ministério Público que atua perante a Corte de Contas encaminhou o Ofício nº 2030/2014-TCU/PROC-MEVM à Procuradoria Geral Federal/Advocacia Geral da União. 



    Ao contrário do que defende a parte agravante, o termo inicial da contagem da prescrição deve ser definido com base na Teoria da Actio Nata, não havendo que se falar em inércia até a ciência da Procuradoria Federal/AGU acerca da condenação imposta pela Corte de Contas. Conforme bem registrou a Magistrada de Primeiro Grau, o inciso III do artigo 81 da Lei nº 8.443/1992 foi expresso ao atribuir ao Procurador Geral junto ao Tribunal de Contas, dentre outras responsabilidades, a de ‘promover junto à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da União, as medidas previstas no inciso II do art. 28 e no art. 61 desta Lei, remetendo-lhes a documentação e instruções necessárias;’. 



    Dentre as citadas ‘medidas’ está exatamente a cobrança judicial da dívida, prevendo o referido artigo 28 que, expirado o prazo para o pagamento da dívida pelo responsável, o Tribunal poderá ‘autorizar a cobrança judicial da dívida por intermédio do Ministério Público junto ao Tribunal, na forma prevista inciso III do artigo 81 desta Lei’. 



    Nesse cenário, correta a decisão ao considerar que a fluência do prazo prescricional não se iniciou antes da comunicação levada a efeito pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, a partir da qual a AGU/Procuradoria Federal teve ciência da condenação. Olvidou-se a parte agravante de que a execução fiscal originária encerra hipótese em que o título executivo é produzido por órgão diferente daquele que o executa, logo, indispensável a prévia ciência deste último acerca dos seus termos. Antes disso, não há prazo prescricional em curso.”



    Esse o quadro, é certo que para acolher a pretensão recursal e divergir do entendimento firmado pelo Tribunal a Quo quanto ao termo inicial do prazo prescricional da pretensão executória seria necessária a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 8.443/1992) e o reexame e dos fatos e provas dos autos. Assim, a afronta ao dispositivo constitucional suscitado no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido, o seguinte julgado da Primeira Turma desta Corte que trata especificamente do tema em questão:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL ORIUNDO DE DECISÃO DO TCU PROFERIDA EM SEDE DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE. TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA. OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS. PROVIDÊNCIAS VEDADAS NA VIA EXTRAORDINÁRIA. 1. Na origem, cuida-se de ação ordinária ajuizada em face da UNIÃO e da FUNASA, visando à declaração de nulidade de acórdão do TCU proferido no processo de Tomada de Contas Especial n. 023.648/2007-5, o qual deu origem à CDA n. 20129444304655-34, em decorrência da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos oriundos de Convênio firmado entre a FUNASA e o Município de Cândido Godói/RS no quadriênio 1997/2000, período em que o autor foi prefeito daquela cidade. 2. O Tribunal de origem, inicialmente, afastou a aplicação ao caso do Tema 899 da repercussão geral, ao entendimento de que a Corte de Contas determinou que o demandante devolvesse os valores recebidos em função do convênio firmado com o Ministério da Saúde, de tal sorte que não existirá uma ação autônoma de ressarcimento embasada em acórdão do Tribunal de Contas, já que esse ressarcimento é buscado através da execução de tais créditos (Vol. 146, fl. 2). Aduziu que no caso concreto não ocorreu a prescrição, mas sim a decadência do direito do autor, cujo prazo começou “a contar a partir do trânsito em julgado administrativo da decisão por meio da qual o Tribunal de Contas "condena" o agente público, imputando-lhe débito de alguma natureza”. 3. No julgamento do RE 636.886-RG, Tema 899, de minha relatoria, DJe de 24/6/2020, o Plenário desta SUPREMA CORTE fixou tese no sentido de que É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. 4. O referido precedente paradigma tratava da prescritibilidade (ou não) da execução de título executivo extrajudicial oriundo de acórdão do TCU firmado em Tomada de Contas Especial em que se imputou débito ao particular. No presente processo, de forma idêntica, a execução baseia-se em título executivo extrajudicial oriundo de decisão do TCU proferida nos autos da Tomada de Contas Especial n. TC 023.648/2007-5, que transitou em julgado em 30/11/2010. Logo, o presente caso amolda-se ao Tema 899 da repercussão geral. 5. O art. 1º-A, da Lei 9.873/1999, que regulamenta o prazo prescricional para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, dispõe que: Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. Na hipótese dos autos, a Execução Fiscal n. 5003038-58.2012.4.04.7115 foi ajuizada em face do recorrente em 30/10/2012 (Vol. 85, fl. 2) - dentro, portanto, do prazo prescricional. 6. Para se chegar à conclusão diversa do entendimento formulado pelo acórdão recorrido acerca do prazo prescricional para ajuizamento da ação anulatória em face do acórdão do TCU, seria necessário analisar a questão à luz da legislação infraconstitucional de regência (Decreto 20.910/1932), bem como dos fatos e provas constantes dos autos, providências vedadas nesta sede recursal. 7. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (RE nº 1.393.329/RS-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 07/10/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.511.234/RS e ARE nº 1.452.448/RJ, ambos de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, DJe de 24/09/2024 e 31/10/2023, respectivamente; RE nº 1.476.886/DF, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 21/02/2024; e RE nº 1.412.094/DF, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 23/03/2023).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de novembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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