Tribunal: STF
Processo: SL 1763
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-06
Data de publicação: 2024-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Programa assistencial declarado inconstitucional. Procedência do pedido.
I.	Caso em exame
1.	Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto acórdão que declarou inconstitucionais normas municipais que criaram programa voltado à reinserção de pessoas desempregadas no mercado de trabalho, prevendo que realizassem serviços de manutenção, limpeza, conservação e restauração de equipamentos públicos ou de entidades assistenciais sem finalidade lucrativa.
II.	Questão em discussão
2.	Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela.
III.	Razões de decidir
3.	A colaboração de bolsista, em caráter eventual, como contrapartida de sua participação em programa de apoio a desempregados, não se confunde com o regime de contratação temporária. Precedentes.
4.	Risco de grave lesão à ordem pública. A decisão impugnada acarreta a imediata extinção de programa assistencial que atende 45 núcleos familiares em situação de vulnerabilidade social. Além disso, a Promotoria de Justiça local exigiu o pronto cumprimento do julgado, sob pena de se configurar crime de desobediência e ato de improbidade administrativa.
IV.	Dispositivo
5.	Pedido que se julga parcialmente procedente.
_________ 
Atos normativos citados: Constituição, arts. 23, II e X, e 203, III e VI; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.
Jurisprudência citada: RE 658.026 (2014), Rel. Min. Dias Toffoli; SL 1.561 (2022), Rel. Min. Luiz Fux; SL 1.531 (2022), Rel. Min. Luiz Fux; SL 1.527 (2022), Rel. Min. Luiz Fux;  RE 791.826 AgR (2018), Rel. Min. Dias Toffoli; RE 730.720 (2018), Rel. Min. Alexandre de Moraes; RE 1.432.079 (2023), Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 6.693 (2021), Relª. Minª. Rosa Weber, SL 1.650 AgR (2023), Relª. Minª. Rosa Weber; Rcl 51.796 AgR (2022), Relª. Minª. Rosa Weber; SL 1.641 (2023), Relª. Minª. Rosa Weber; e Rcl 43.063 AgR (2022), Relª. Minª. Rosa Weber.

    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Iacanga para impugnar acórdão em que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarou a inconstitucionalidade de atos normativos locais que instituíram programa voltado ao atendimento de pessoas em situação de desemprego. O programa prevê, entre outras atividades, a participação dos beneficiários em serviços de manutenção, limpeza, conservação e restauração de (i) bens públicos da Administração direta, autárquica ou fundacional, (ii) bens de entidades assistenciais sem fins lucrativos e (iii) vias e logradouros públicos.

    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar a Lei nº 1.595/2017 e a Lei Complementar nº 120/2018 e, por arrastamento, o Decreto nº 948/2017, todos do Município de Icanga (autos n° 2293998-38.2022.8.26.0000). Essas normas dispõem sobre o programa “Frente de Trabalho”, destinado a pessoas em situação de desemprego por período igual ou superior a seis meses, que não recebam aposentadoria, pensão, seguro desemprego ou benefício assistencial equivalente. O órgão do Ministério Público sustentou que a previsão de que os beneficiários do programa prestem serviços a órgãos públicos, com o pagamento de bolsa correspondente a um salário mínimo, configura contratação temporária, sem que estejam presentes as situações que a justificam, nos termos do art. 37, IX, da Constituição e da tese fixada no RE 658.026, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 11.04.2014, paradigma do Tema 612 da repercussão geral.

    3. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça local julgou o pedido procedente, nos termos da seguinte ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei Municipal nº 1.595/2017, Lei Complementar Municipal nº 120/2018, e, por arrastamento, do Decreto nº 948/2017, todos do Município de Iacanga - criação de Programa de Auxílio ao Desemprego denominado “Frente de Trabalho” – contratação temporária de servidores públicos sem concurso público, disfarçada de programa de assistência social - ofensa aos arts. 111, 115, II e X, e 144, da Constituição Estadual, e ao art. 37, “caput”, II e IX, da Constituição Federal – Tema 612 do STF, dotado de repercussão geral – inocorrência de situação excepcional a justificar a admissão de servidores sem concurso – realização de tarefas corriqueiras, ordinárias da Administração – manutenção e limpeza de logradouros públicos – desemprego que não se caracteriza como situação transitória e incomum, a respaldar a contratação temporária de servidores – ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.595/2017, da Lei Complementar Municipal nº 120/2018 (que apenas alterou o “caput” do art. 2º da primeira lei) e, por arrastamento, do Decreto nº 948/2017, que regulamentou a Lei Municipal nº 1.595/2017, todos do Município de Iacanga, ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos selecionados para a “Frente de Trabalho”.

    4. Os embargos de declaração opostos contra esse acórdão foram rejeitados. O Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender que o acórdão impugnado está alinhado à tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal para o Tema 612 da repercussão geral. Contra essa decisão, o Município interpôs agravo interno, atualmente pendente de julgamento.

    5. O Município pede a suspensão dos efeitos do acórdão de mérito proferido na ação direta de inconstitucionalidade. Defende que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Sustenta que o programa questionado se alinha aos deveres de combater a pobreza e os fatores de marginalização, promover a integração ao mercado de trabalho e reduzir a vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza, previsto nos arts. 23, X, e 203, III e VI, da Constituição. Afirma a compatibilidade do projeto com outros preceitos constitucionais, notadamente a dignidade humana. Diz que a prestação de serviços constitui contrapartida de caráter pedagógico e colaborativo, com enfoque na reinserção dos beneficiários no mercado de trabalho, razão pela qual não se configura contratação por tempo determinado. Entende que a ação foi formulada em moldes semelhantes ao programa “Bolsa-Trabalho”, instituído pelo Estado de São Paulo.

    6. Afirma que a decisão impugnada tem efeitos imediatos e concretos, já que extingue programa social que estava em vigor há quase sete anos, gerando consequências psicológicas, emocionais e financeiras para os assistidos e seus dependentes. Explica que o programa possui 45 beneficiários ativos, em sua maioria egressos do sistema prisional. Destaca que o Município possui 10.437 habitantes, sendo “baixíssima” a quantidade de grandes empregadores locais. Defende que a paralisação das atividades de limpeza e manutenção predial acarretará danos à ordem administrativa. Afirma que o Ministério Público local está exigindo o imediato cumprimento dos acórdãos impugnados, sob pena de responsabilização do administrador local por crime de desobediência e ato de improbidade administrativa.

    7. Em 19.08.2024, deferi medida cautelar, para suspender a eficácia da decisão impugnada, até a apreciação do mérito desta medida de contracautela.

    8. O Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contestação. Sustenta a inconstitucionalidade das leis impugnadas na ação de origem, por violação ao princípio do concurso público e inobservância dos requisitos que admitem a hipótese excepcional de contratação por tempo determinado, conforme a tese fixada no Tema 612 da Repercussão Geral. Argumenta que a ação direta de origem foi ajuizada em dezembro de 2022, motivo pelo qual a Administração Pública municipal teve tempo suficiente para adotar as medidas necessárias à extinção do programa assistencial. Afirma que o número de beneficiários é reduzido, o que afasta o alegado risco ao funcionamento da estrutura administrativa.  Pondera que há risco de dano inverso, pela manutenção de situação jurídica em desconformidade com a ordem constitucional.

    9. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento parcial do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:

Suspensão de Liminar. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Legislação municipal que instituiu programa emergencial para combate ao desemprego. Hipótese que não se amolda à contratação temporária. Não configurada ofensa à regra do concurso público (art. 37, II, da Constituição). Não enquadramento no Tema n. 612 da Sistemática da Repercussão Geral. Parecer pelo deferimento parcial do pedido.

    10. É o relatório. Decido.

    11. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos: 

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento do incidente. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos arts. 37, II e IX, da Constituição.

    13. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Iacanga para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto legislação instituidora de programa assistencial municipal.

    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.

    15. No caso, discute-se a possibilidade de beneficiários de programa assistencial - voltado à reinserção de pessoas desempregadas no mercado de trabalho - realizarem serviços de manutenção, limpeza, conservação e restauração de bens, vias e logradouros públicos. De acordo com a decisão impugnada, a implementação dessa política tem por obstáculos a exigência constitucional de realizar concurso público para a investidura em cargos públicos e o caráter excepcional das contratações temporárias (art. 37, II e IX, da Constituição).

    16. A questão já foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal. No contexto da pandemia causada pela COVID-19, esta Corte já deferiu medidas de contracautela para suspender decisões que interromperam programas similares, por entender que: (i) seu caráter assistencial afasta a disciplina das contratações temporárias; e (ii) a matéria se insere na competência dos municípios, por constituir objetivo da assistência social (arts. 23, II e X, e 203, III e VI, da Constituição). Veja-se, nesse sentido: SL 1.561, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 18.08.2022; SL 1.531, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 11.05.2022; SL 1.527, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 19.04.2022.

    17. No mesmo sentido, a 2ª Turma concluiu que a colaboração de bolsista, em caráter eventual, como contrapartida de sua participação em programa de apoio a desempregados, não se confunde com o regime de contratação temporária (RE 791.826 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 20.04.2018). O argumento foi reafirmado em decisões posteriores (RE 730.720, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 17.08.2018; e RE 1.432.079, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 30.05.2023). A tese parece se alinhar, ainda, ao precedente em que esta Corte reconheceu a “possibilidade da instituição de programas de residência jurídica, no âmbito de órgãos e entidades da Administração Pública, destinados a bacharéis em direito e a estudantes inscritos em programas de pós-graduação que objetivam desenvolver as capacidades e conhecimentos técnicos necessários ao ingresso no mercado de trabalho” (ADI 6.693, Relª. Minª. Rosa Weber, j. em 24.01.2021).

    18. Em outros julgados, contudo, o Tribunal entendeu que programas do gênero implicariam a contratação temporária de servidores sem a presença dos requisitos constitucionais necessários. Confiram-se: SL 1.650 AgR, Relª. Min.ª Rosa Weber, j. em 25.09.2023; Rcl 51.796 AgR, Relª. Min.ª Rosa Weber, j. em 24.06.2022; SL 1.641, Relª. Min.ª Rosa Weber, j. em 13.06.2023; e Rcl 43.063 AgR, Relª. Min.ª Rosa Weber, j. em 27.05.2022.

    19. Diante desse quadro, identifico risco de grave lesão à ordem pública que justifica a concessão da medida de contracautela pleiteada. Entendo que o programa “Frente de Trabalho” está vinculado à competência comum em matéria de assistência social (arts. 23, II e X, e 203, III e VI, da Constituição). Em princípio, essa circunstância afasta a necessidade de realização de concurso público e de observância dos requisitos aplicáveis à contratação temporária (art. 37, II e IX, da Constituição).

    20. Os beneficiários do programa são pessoas desempregadas há pelo menos seis meses, sem amparo de outros benefícios assistenciais ou previdenciários, que passam a receber auxílio mensal no valor de um salário mínimo, pelo período de até 12 meses. Os assistidos devem participar de cursos de qualificação profissional e de trabalhos socioeducativos com psicólogos e assistente social, bem como realizar, de forma “participativa”, serviços de manutenção, limpeza, conservação e restauração de bens, vias e logradouros públicos e de entidades assistenciais sem fins lucrativos (arts. 2º, II e III, e 5º, da Lei Municipal nº 1.595/2017).

    21. A imediata extinção do programa assistencial aparentemente afetará 45 núcleos familiares que se encontram em situação de vulnerabilidade social. Além disso, em 09.08.2024, a Promotoria de Justiça local determinou a notificação do Prefeito para cumprir o acórdão ora impugnado em cinco dias, sob pena de ser responsabilizado por crime de desobediência e ato de improbidade administrativa.

    22. Apesar de estarem reunidos os pressupostos necessários à concessão da medida, o pedido de que a suspensão da eficácia da decisão impugnada perdure até o julgamento de eventual reclamação ajuizada contra decisão do Tribunal de origem não pode ser plenamente acolhido. Isso porque, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992, a ordem de suspensão “vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal”. 

    23. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para, confirmando a medida cautelar anteriormente deferida, suspender a eficácia da decisão impugnada, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na ação direta de inconstitucionalidade n° 2293998-38.2022.8.26.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito da ação principal.

Publique-se.

Brasília, 6 de setembro de 2024.

Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente