Tribunal: STF
Processo: ARE 1454560
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-05
Data de publicação: 2024-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI ESTADUAL Nº 11.236, DE 2020. CRIAÇÃO DE ÓRGÃO DE PERÍCIA OFICIAL. SUBORDINAÇÃO À ESTRUTURA DA POLÍCIA CIVIL ESTADUAL. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO. 



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, assim ementado: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. MEDIDA PROVISÓRIA CONVERTIDA EM LEI ESTADUAL CONTESTADA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INSTITUIÇÃO DE PERÍCIA OFICIAL DE NATUREZA CRIMINAL, COM AUTONOMIAS FUNCIONAL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA E ATRIBUIÇÃO PARA REALIZAR OS EXAMES NECESSÁRIOS À ELUCIDAÇÃO DE ILÍCITOS PENAIS. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. 



    I — A Medida Provisória Estadual nº 303/2019, convertida na Lei Estadual maranhense nº 11.236/2020, instituiu a Perícia Oficial de Natureza Criminal, com atribuição para realizar os exames necessários à elucidação de ilícitos penais, dotando tal órgão de autonomias funcional, financeira e orçamentária, além de criar o cargo de Perito Geral, provido por livre nomeação do Governador, simultaneamente extinguindo o cargo de Superintendente de Polícia Técnico-Científico. 



    II — A Lei Federal nº 12.030/2009, no seu art. 2º, apenas assegura ao ‘exercício da atividade de perícia oficial de natureza criminal’ as autonomias ‘técnica, científica e funcional’, sem atribuir-lhe a autonomia ‘financeira e orçamentária’ — como o fazem os atos normativos impugnados. A legislação federal assegura à perícia oficial apenas a autonomia necessária ao emprego dos métodos científicos inerentes à sua esfera de conhecimento técnico e à livre expressão das conclusões e demonstrações dos objetos por ela analisados à luz daquelas metodologias. Tal autonomia, contudo, não se estende à esfera financeira e orçamentária exatamente porque o conjunto de parâmetros que orienta aquela legislação federal concebe a perícia oficial como uma repartição ou um departamento da polícia, vale dizer, um ente subordinado à organização institucional em que está inserida e voltada, primordialmente, à elucidação de fatos relevantes ao Direito Penal. 



    III — Embora possa ser criada autarquia por meio da conversão de medida provisória — como já reconheceu o STF, ao julgar a ADI 4.029/DF, ao declarar a constitucionalidade da criação do ICMBIO —, a criação de uma autarquia de Perícia Oficial recomendaria o debate legislativo acerca da sua estrutura operacional (instalações, prédios, materiais, computadores etc.). Igualmente, dado que a legislação impugnada não confere à Perícia Oficial outras atribuições que não a própria análise de fatos e objetos relacionados aos ilícitos penais, há de se questionar em que medida tal estabelecimento autárquico estaria alinhado à regra constitucional da eficiência (art. 37, CF), uma vez que já existe uma estrutura institucional em funcionamento, na forma de departamento da Polícia Civil, para a realização de tal atividade. Ademais, observa-se que a própria legislação impugnada, bem como a mensagem do Chefe do Executivo ao Legislativo estadual insistem que a Perícia Técnica é departamento subordinado à estrutura organizacional da Polícia Civil estadual. Logo, no caso sub judice, a inconstitucionalidade reside na inserção da autonomia financeira e orçamentária dentre os parâmetros do modelo de ‘departamento/repartição’. 



    IV — Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade parágrafo único do art. 1º da Lei Estadual maranhense nº 11.236/2020.” (e-doc. 5, p. 2-3).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 7).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 61, § 1º, inc. II, al. “a”; 84, inc. VI; e 144 da Constituição da República.



    3.1. Alega que “não se mostra contrário à Constituição Federal e à Constitucional Estadual a disposição legal que prevê autonomia administrativa e financeira a um órgão administrativo para melhor exercer sua missão finalística” (e-doc. 8, p. 11).



    3.2. Argumenta que “não há qualquer proibição para que a Perícia Oficial tenha determinada característica administrativa ou que não seja dotada de autonomia financeira e orçamentária. Não havendo qualquer limitação, não há como sustentar sua inconstitucionalidade” (e-doc. 8, p. 12).



    3.3. Pede “seja conhecido e provido o presente Recurso Extraordinário para que, reconhecendo a constitucionalidade do art. 1º, parágrafo único, da Lei estadual nº 11.236/2020, seja reformado o acórdão recorrido e, por consequência, julgada totalmente improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade” (e-doc. 8, p. 14).



    4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela incidência do enunciado nº 280 da Súmula do Supremo Tribunal Federal:



    “(...) o Aresto não reputou inconstitucional a possibilidade de o Chefe do Poder Executivo dispor sobre a organização da administração pública tal como lhe é assegurado na CE por força de norma de reprodução obrigatória. O Acórdão, tão somente, reputou inviável assegurar autonomia financeira e orçamentária ao Órgão de Perícia Oficial, em sede de controle de lei ordinária estadual (Lei nº 11.236/2020, art. 1º), autêntico e único objeto da ADIn local. Portanto, o parâmetro de controle normativo local alvo da representação de inconstitucionalidade não corresponde a norma da Constituição Federal de reprodução obrigatória, sendo forçoso obstar o RE por aplicação da Súmula nº 280/STF.” (e-doc. 10).



    5. O agravante argumenta que “a afronta direta aos postulados constitucionais invocados viabiliza o conhecimento e provimento do recurso extraordinário, não sendo necessário nem mesmo perquirir sobre eventual análise da legislação infraconstitucional ou mesmo da legislação constitucional estadual” (e-doc. 11, p. 7).



    É o relatório.



    Decido.



    6. O recurso não merece prosperar.



    7. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, a fundamentação do acórdão recorrido:



    “O cerne da questão debatida, aqui, consiste em estabelecer quais, dentre dois conjuntos distintos de parâmetros, a legislação impugnada visa instituir para a Perícia Oficial. 



    Por um lado, pode-se estabelecer, por meio da legislação impugnada, um órgão autônomo de Perícia Oficial, dissociado da função precípua de segurança pública. Neste caso — seguindo as normativas constitucionais, infraconstitucionais e jurisprudenciais —, tal órgão poderia ser estruturado como autarquia e, nesta condição, teria a atribuição de auxiliar não apenas a Administração Pública na realização de exames e investigações, com o objetivo de agregar dados e perspectivas científicas, mas também a de servir à população em geral, emitindo orientações para tribunais e câmaras arbitrais, por exemplo, acerca da realização de exames grafotécnicos, laboratoriais, contábeis e de diversas naturezas. Sob os parâmetros de autarquia, a Perícia oficial pode ser requisitada pela Defensoria Pública, por exemplo, para acompanhar exames e emitir parecer sobre laudos realizados pela polícia técnico-científica ou mesmo por outros avaliadores oficiais, como auditores da receita estadual, técnicos públicos de engenharia de estradas, leiloeiros etc. Neste caso, a Perícia Oficial é um órgão da Administração Pública, cujo desiderato consiste em auxiliar as atividades e serviços por meio do fornecimento de informações, dados, laudos e orientações aptos ao esclarecimento de fatos de quaisquer naturezas que sejam de interesse público. Nesse sentido, a autonomia financeira e orçamentária não é apenas recomendável, mas necessária à própria instituição de tal órgão, dadas as necessidades da estruturação da carreira e da organização inerentes a ele, isto é: uma dotação orçamentária própria e administradores públicos responsáveis pela execução orçamentária e pela destinação dos recursos organizacionais.



    Por outro lado, pode-se estabelecer, também por meio da legislação impugnada, um mero ‘rearranjo’ ou uma simples ‘reorganização’ da repartição ou do departamento hoje conhecido como ‘Polícia Técnico-Científica’, que passaria a se chamar ‘Perícia Oficial de Natureza Criminal’, e cuja supervisão seria incumbida ao cargo público que agora se chamaria ‘Perito Geral’ e não mais ‘Superintendente de Polícia Técnico-Científico’. Neste caso, o aludido departamento seria, obviamente, uma estrutura acoplada à Polícia Civil, subordinada ao Delegado Geral de Polícia e teria a atribuição principal de agregar dados e elementos científicos para a elucidação de fatos delituosos, de interesse dos órgãos de segurança pública e das questões afetas ao Direito Penal. Sob estes parâmetros, o departamento de Perícia Oficial não poderia ter autonomia financeira e orçamentária, dado que não é dotado de autonomia administrativa própria, que demande dotação orçamentária e gestor público responsável para a execução e destinação de recursos organizacionais, os quais permaneceriam sob a atribuição do Delegado Geral de Polícia.



    Observe-se, com efeito, que a Lei Federal nº 12.030/2009, no seu art. 2º, apenas assegura ao ‘exercício da atividade de perícia oficial de natureza criminal’ as autonomias ‘técnica, científica e funcional’, sem atribuir-lhe a autonomia ‘financeira e orçamentária’ — como o faz o parágrafo único do art. 1º da Medida Provisória Estadual nº 303/2019 e o parágrafo único do art. 1º da Lei Estadual maranhense nº 11.236/2020. Nesse sentido, a legislação federal assegura à perícia oficial apenas a autonomia necessária ao emprego dos métodos científicos inerentes à sua esfera de conhecimento técnico e à livre expressão das conclusões e demonstrações dos objetos por ela analisados à luz daquelas metodologias. Tal autonomia, contudo, não se estende à esfera financeira e orçamentária exatamente porque o conjunto de parâmetros que orientam aquela legislação federal concebe a perícia oficial como um departamento da polícia, vale dizer, um ente subordinado à organização institucional em que está inserida e voltada, primordialmente, à elucidação de fatos relevantes ao Direito Penal.



    É também sob o pálio desta distinção entre ‘autarquia’ e ‘departamento’ que o Supremo Tribunal Federal — ao pronunciar-se, na ADI 3.469/SC, sobre a Constitucionalidade parcial da Emenda à Constituição do Estado de Santa Catarina, que criou o ‘Instituto-Geral de Perícia’ — registrou que as competências de tal autarquia: ‘apesar de possuírem relação com as atividades desempenhadas pela polícia judiciária estadual, tais atribuições não se restringem ao auxílio da polícia civil, mas também são utilizadas para fornecer elementos ao Ministério Público, aos magistrados e à Administração Pública’, razão pela qual, ‘mesmo que desempenhe funções auxiliares às atividades policiais, o Instituto-Geral de Perícia não precisa, necessariamente, estar vinculado à polícia civil’.



    Exatamente sob a égide desta mesma distinção entre ‘autarquia’ e ‘departamento’, o Supremo Tribunal Federal, na ADI 2.616/PR, ao julgar improcedente a ação ajuizada contra Emenda à Constituição do Paraná, que instituiu a autarquia de ‘Polícia Científica’, reafirmou a possibilidade de ‘criação de um órgão autônomo de perícia, sem que, contudo, tenha tal órgão caráter policial, no sentido do art. 144 da Constituição Federal. Tratar-se-ia, apenas, de órgão administrativo vocacionado a auxiliar tecnicamente a Polícia Civil no inquérito policial’. 



    Percebe-se, com isso, que, ou a ‘Perícia Oficial’ segue o modelo de departamento, no qual a ela não se atribui autonomia financeira e orçamentária, sob pena de infringência das atribuições e da hierarquia da Polícia Civil, ou submete-se aos parâmetros de uma autarquia, com autonomias financeira e orçamentária, alinhadas aos seus próprios objetivos e incumbências institucionais, que apenas contingencial e ocasionalmente envolvem o auxílio às atividades de investigação da Polícia Civil. 



    A legislação aqui impugnada, contudo, funde inconstitucionalmente os dois modelos. Por um lado, ela parece instituir um mero rearranjo do departamento de polícia técnico-científica. Por outro lado, ela parece estabelecer um modelo autárquico em que tal órgão teria autonomia financeira e orçamentária. Essa fusão é inconstitucional, na medida em que o estabelecimento de dotação orçamentária para órgão específico, integrante da própria estrutura da Polícia Civil, não pode ser destacada do próprio orçamento da Polícia Civil e atribuída a outro gestor público que não o seu próprio chefe, que, no caso do Estado do Maranhão, é o Delegado Geral de Polícia. 



    Com isso, deve-se considerar que a criação de autarquia — embora possa ser realizada por meio da conversão de medida provisória, como já reconheceu o STF, ao julgar a ADI 4.029/DF, declarando a constitucionalidade da criação do ICMBIO — recomendaria o debate legislativo acerca de estrutura operacional da Perícia Oficial (instalações, prédios, materiais, computadores etc.). Igualmente, dado que a legislação impugnada não confere à Perícia Oficial outras atribuições que não a própria análise de fatos e objetos relacionados aos ilícitos penais, há de se questionar em que medida tal estabelecimento autárquico estaria alinhado à regra constitucional da eficiência (art. 37, CF), uma vez que já existe uma estrutura institucional em funcionamento, na forma de departamento da Polícia Civil, para a realização de tal atividade. Ademais, observa-se que a própria legislação impugnada, bem como a mensagem do Chefe do Executivo ao Legislativo estadual insistem que a Perícia Técnica é departamento subordinado à estrutura organizacional da Polícia Civil estadual. Logo, no caso sub judice, a inconstitucionalidade reside na inserção da autonomia financeira e orçamentária dentre os parâmetros do modelo de ‘departamento’.” (e-doc. 5, p. 5-7; grifos nossos).



    8. O Supremo Tribunal Federal assentou “que a Polícia Científica não possui caráter de órgão de segurança pública, entretanto nada impede que ela exista e desempenhe funções de auxílio técnico à Polícia Civil, sem ter de, necessariamente, estar vinculada a esta última” e que, “tratar-se-ia, apenas, de órgão administrativo vocacionado a auxiliar tecnicamente a Polícia Civil no inquérito policial”. Nesse sentido:



    “Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGISLAÇÃO QUE CONSIDERA AGENTES DE NECROTOMIA, PAPILOSCOPISTAS E PERITOS OFICIAIS COMO SERVIDORES DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DO TOCANTINS, E QUE DISCIPLINA ATRIBUIÇÕES DA SUPERINTENDÊNCIA DE POLÍCIA CIENTÍFICA DO ESTADO. AUTONOMIA DA POLÍCIA CIENTÍFICA. POSSIBILIDADE DE O ENTE FEDERADO CRIAR SUPERINTENDÊNCIA DE POLÍCIA CIENTÍFICA NÃO SUBORDINADA À POLÍCIA CIVIL. OMISSÃO E OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. TENTATIVA DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 1. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição ou obscuridade, o que não ocorre no presente caso. Mero inconformismo não caracteriza omissão ou contradição para fins de oposição de embargos de declaratórios. 2. Não se prestam os embargos de declaração para rediscutir a matéria, com objetivo único de obtenção de excepcional efeito infringente para fazer prevalecer tese debatida e que, no entanto, restou vencida no Plenário. 3. Embargos de Declaração conhecidos e rejeitados.”



    (ADI nº 6.621-ED/TO, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 14/02/2022, p. 10/03/2022, grifos nossos).



    “(...) 4. Não ofende o § 4º do art. 144 da Constituição a estruturação de um órgão composto por peritos criminais e médicos legistas, separado da Polícia Civil e autônomo. O art. 50 da Constituição do Estado do Paraná, na redação originária, embora faça menção ao órgão denominado de ‘Polícia Científica’, por si só, não cria uma nova modalidade de polícia, como órgão de segurança pública, mas apenas disciplina órgão administrativo de perícia. Nada impede que o referido órgão continue a existir e a desempenhar suas funções no Estado do Paraná, não precisando, necessariamente, estar vinculado à Polícia Civil. 5. Ação direta julgada prejudicada na parte referente à Emenda à Constituição do Estado do Paraná nº 10/2001, e conferindo-se interpretação conforme à expressão “polícia científica”, contida na redação originária do art. 50 da Constituição Estadual, tão somente para afastar qualquer interpretação que confira a esse órgão o caráter de órgão de segurança pública.”



    (ADI nº 2.575/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 24/06/2020, p. 16/11/2020, grifos nossos).



    8.1. Confira-se trecho do voto proferido pelo Ministro Dias Toffoli, Relator, na ADI nº 2.616/PR:



    “(...) No ponto, concordo que a literalidade do § 4º do art. 144 da Constituição Federal atribui à Polícia Civil as funções de polícia judiciária e de apuração de infrações penais. De outra parte, não ignoro que as perícias sejam um valioso instrumento para a apuração das infrações penais. É certo, ademais, que a perícia criminal constitui uma atividade que se desenvolve, precipuamente, no curso do inquérito criminal, o qual, por sua vez, deve ser, por força do dispositivo constitucional em apreço, necessariamente presidido por autoridade da Polícia Civil (feita a exceção, é claro, daquilo que é de competência federal ou militar).



    Não entendo, contudo, que a autonomia dos órgãos de perícia seja suficiente para alterar esse quadro. É que concebo a possibilidade de atuação de perícia autônoma, em inquérito policial conduzido pela Polícia Civil, sem que haja qualquer ofensa ao preceito contido no § 4º do art. 144 da Constituição . 



    A perícia criminal constitui atividade eminentemente técnica, que, lastreada em conhecimentos científicos das mais variadas áreas do conhecimento, auxilia a investigação criminal. Essa atividade técnica pode ser desempenhada por órgão de perícia autônomo, que atua em auxílio à autoridade da Polícia Civil. É possível, de tal sorte, conciliar o trabalho da Polícia Civil e da perícia autônoma, na medida em que essa preste auxílio técnico àquela no curso do inquérito policial. 



    Tais considerações, a meu juízo, autorizam a criação de um órgão autônomo de perícia, sem que, contudo, tenha tal órgão caráter policial, no sentido do art. 144 da Constituição Federal. Tratar-se-ia, apenas, de órgão administrativo vocacionado a auxiliar tecnicamente a Polícia Civil no inquérito policial.



    (...)



    Desse modo, a meu ver, o art. 50 da Constituição do Estado do Paraná, na sua redação originária, conquanto faça menção ao órgão denominado de “Polícia Científica”, por si só, não cria uma nova modalidade de polícia, um novo órgão de segurança pública, mas apenas disciplina órgão administrativo de perícia.”



    (ADI nº 2.616/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 19/11/2014, p.10/02/2015, grifos nossos).



    9. A conclusão do acórdão acerca da “possibilidade de criação de um órgão autônomo de perícia, sem que, contudo, tenha tal órgão caráter policial, no sentido do art. 144 da Constituição Federal”, e que, “tratar-se-ia, apenas, de órgão administrativo vocacionado a auxiliar tecnicamente a Polícia Civil no inquérito policial” (e-doc. 5, p. 6-7), harmoniza-se com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    11. Consigno, ainda, que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    12. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, deixo de fixar honorários recursais.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de março de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator