Tribunal: STF
Processo: MS 39206
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-10
Data de publicação: 2024-05-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Gilmar Peralta Oliveira, contra o Acórdão 4.021/2022, proferido pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, que, nos autos do Processo TC 006.601/2022-7, julgou ilegal o ato de concessão de sua aposentadoria e negou-lhe o registro, tendo em vista a incorporação de quintos/décimos após a edição da Lei 9.624/1998, amparada por decisão judicial transitada em julgado.



    Transcrevo trecho da deliberação do ato impugnado:



    “ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, com fundamento nos arts. 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 17, inciso III, 143, inciso II, 259, inciso II, 260 e 262 do Regimento Interno/TCU, em considerar ilegal presente concessão de aposentadoria e negar o respectivo registro, e de fazer as seguintes determinações, de acordo com os pareceres emitidos nos autos:



    [...]



    1.7.2. esclarecer ao órgão de origem que, a despeito da negativa de registro, as parcelas de incorporadas com amparo em funções comissionadas exercidas entre 8/4/1998 e 4/9/2001, uma vez amparadas por decisão judicial transitada em julgado, deverão ter seu pagamento mantido, nos exatos termos da modulação de efeitos estabelecida pelo STF no RE 638.115/CE, sendo desnecessária, portanto, a emissão de novo ato concessório.” (eDOC 8, ID: a8927b42).



    Em suas razões, o impetrante narra que se encontrava vinculado ao quadro de pessoal da Universidade Federal de Pelotas, tendo sido aposentado em razão do cumprimento dos requisitos para a inatividade, com proventos integrais, acrescidos de parcelas incorporadas de quintos/décimos de Cargo de Direção assegurados por decisão judicial transitada em julgado.



    Considera que não há ilegalidade no processo de aposentadoria, de modo que o reconhecimento judicial do direito à incorporação das parcelas controvertidas bem como a ausência de propositura de ação rescisória são evidências de que o órgão público anuiu com a decisão, sendo inviável que o TCU se sobreponha ao entendimento do Poder Judiciário, no ponto.



    Conclui que “a decisão do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO afigura-se algo verdadeiramente devastador, vexaminoso e humilhante, ainda que, financeiramente, não tenha – no momento – gerado qualquer prejuízo”.



    Pugna, liminarmente, pela suspensão do ato coator, com determinação de cancelamento do acórdão que julgou ilegal sua aposentadoria, de modo a conferir-lhe o registro. 



    No mérito, requer a concessão de ordem para que seja determinado ao TCU que revise o entendimento adotado nos acórdãos impugnados, a fim de julgar legal o ato concessório de sua aposentadoria, determinando-se o correspondente registro, bem como seja mantido o pagamento das parcelas de quintos/décimos incorporados à sua remuneração por decisão judicial transitada em julgado. Pleiteia, ainda, a concessão do benefício da justiça gratuita.



    A autoridade coatora apresentou informações, resumidas na seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (ainda não apreciado), impetrado por Gilmar Peralta Oliveira em face do Acórdão de relação n. 4.021/2022 – TCU – Segunda Câmara, mantido pelo Acórdão n. 6.059/2022 – TCU – Segunda Câmara (embargos de declaração) e pelo Acórdão n. 2.260/2023 – TCU – Segunda Câmara (pedido de reexame), por meio dos quais o TCU considerou ilegal o ato de aposentadoria do impetrante e negou o respectivo registro. 1. Em preliminar: ausência de interesse processual do impetrante, a ensejar extinção do processo sem resolução de mérito (art. 485, VI, CPC). Ausência de utilidade na presente prestação jurisdicional. Negativa de registro do ato de aposentadoria efetuado pelo TCU por meio do Acórdão de relação n. 4021/2022, da Segunda Câmara, todavia, em respeito à coisa julgada, com a ressalva expressa para que o órgão ao qual o impetrante é vinculado (Universidade Federal de Pelotas) não viesse a promover qualquer alteração no ato de aposentadoria, em respeito à sentença transitada em julgado. 2. Impossibilidade de o Poder Judiciário determinar que o TCU registre a aposentadoria concedida ao impetrante. Somente a esta Corte de Contas assiste competência, para apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, nos termos do art. 71, III, da Constituição Federal. Eventual entendimento do Poder Judiciário em dar provimento a pedido em processo judicial deve limitar a ordem para afastar os efeitos do ato impugnado, tido por ilegal, não sendo cabível que o próprio Poder Judiciário, substituindo-se ao TCU, julgue legal o ato de concessão de aposentadoria, com o fim de mandar ser ele registrado pela Corte de Contas. 3. Legalidade e legitimidade do Acórdão de Relação n. 4021/2022 – TCU – Segunda Câmara, o qual está devidamente fundamentado nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada. 4. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora. 5. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações das autoridades arroladas como coatoras.” (eDOC 20, ID: 317107b6).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do mandado de segurança, por ausência de interesse de agir, uma vez que o pagamento das parcelas relativas aos quintos foi mantido. No mérito, opina pela denegação da ordem (eDOC 24, ID: bc66c47a).



    É o relatório. Decido.



    A presente ação mandamental foi ajuizada com a finalidade de anular o Acórdão 4.021/2022, proferido pela 2ª Câmara do TCU, que, no âmbito da TC 006.601/2022-7, julgou ilegal o ato de concessão de aposentadoria do impetrante e negou-lhe o correspondente registro, tendo em vista a incorporação de quintos/décimos após a edição da Lei 9.624/1998, amparada por decisão judicial transitada em julgado.



    Cumpre salientar que, nas deliberações contidas no Acórdão 4.021/2022, ora impugnado, determinou-se a manutenção do pagamento das parcelas relativas aos quintos/décimos, nos seguintes termos:



    “1.7.2. esclarecer ao órgão de origem que, a despeito da negativa de registro, as parcelas de incorporadas com amparo em funções comissionadas exercidas entre 8/4/1998 e 4/9/2001, uma vez amparadas por decisão judicial transitada em julgado, deverão ter seu pagamento mantido, nos exatos termos da modulação de efeitos estabelecida pelo STF no RE 638.115/CE, sendo desnecessária, portanto, a emissão de novo ato concessório.” (eDOC 8, p. 1, ID: a8927b42).



    Segundo a Corte de Contas, embora o beneficiário faça jus à continuidade da percepção da parcela de quintos/décimos incorporada aos seus proventos com fundamento no ato jurídico perfeito e na coisa julgada, o ato de aposentadoria deve ser julgado ilegal, com negativa de registro. 



    Isso porque o Tribunal de Contas da União entendeu que o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar os embargos de declaração opostos nos autos do RE 638.115, não alterou sua orientação quanto ao mérito da controvérsia, no sentido de ser indevida a concessão da vantagem de quintos em razão do exercício de funções comissionadas após o advento da Lei 9.624/1998.



    Por meio do Acórdão 6.059/2022, o TCU apreciou os embargos de declaração opostos pelo impetrante, rejeitando-os (eDOC 9, ID: 522d4525). Posteriormente, ao examinar o pedido de reexame apresentado pelo impetrante, a Corte de Contas negou-lhe provimento, por meio do Acórdão 2.260/2023 (eDOC 6, ID: be60461d).



    Como visto, o impetrante, embora não tenha obtido o registro de sua aposentadoria, concedida em 26.4.2017, permanece recebendo seus proventos, acrescidos da parcela relativa aos quintos incorporados, já que o Tribunal de Contas da União determinou a manutenção do respectivo pagamento.



    Nesse contexto, é de se pressupor que o impetrante tenha confiado na legislação de regência e nos atos emanados pela Administração Pública, não merecendo reprimenda o beneficiário que age com boa-fé. Assim, de rigor, incide à espécie o princípio da segurança jurídica e da confiança legítima.



    O tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis: 



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica.” (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz:



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público.” (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96).



    Na Alemanha, uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal, contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. 



    Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitado a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje, a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977.



    Como visto o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, parece-me que, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Em sentido semelhante, cito o seguinte precedente:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. VANTAGEM NOMINALMENTE IDENTIFICADA – VPNI. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. LEI 9.614/1998 E MP 2.226- 45/01. RE 638.115-RG. TEMA 395 DA REPERCUSSÃO GERAL. PARCIAL PROVIMENTO DOS SEGUNDOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. PARCELAS PRETÉRITAS. POSSIBILIDADE. MANUTENÇÃO DAS VERBAS RECEBIDAS EM VIRTUDE DE DECISÕES ADMINISTRATIVAS. ABSORÇÃO INTEGRAL POR REAJUSTES FUTUROS. SÚMULA 279 DO STF. REESTRUTURAÇÃO NA CARREIRA. NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. 1. Esta Corte, ao apreciar o RE 638.115-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 395 da repercussão geral, decidiu pela impossibilidade da incorporação de quintos decorrentes do exercício de funções comissionadas no período entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001, por contrariedade ao princípio da legalidade. 2. Posteriormente, no julgamento dos segundos embargos de declaração no mencionado RE 638.115-RG, o Plenário, ao modular os efeitos da decisão, acolheu parcialmente o recurso, por maioria de votos e com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos, quando fundado em decisão judicial transitada em julgado.” (RE 1.289.055-AgR, Relator Ministro Edson Fachin, Dje 28.9.2021).



    Sobre o tema, confiram-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas: MS 35.167, Relator Ministro Edson Fachin, DJe 27.3.2023; MS 39.116, Relator Ministro André Mendonça, Dje 5.9.2023; e MS 38.700, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 15.2.2023.



    Sublinho, ademais, que, no julgamento do RE 638.115-ED-ED, de minha relatoria, ocorrido em 18.12.2019, esta Corte acolheu, por maioria de votos, os embargos de declaração com efeitos infringentes, para modular os efeitos da decisão proferida no julgamento do processo paradigmático do tema 395 da sistemática da repercussão geral, para determinar a manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas ou judiciais, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros, a contar da data daquele julgamento (18.12.2019).



    Esse entendimento se deu em razão de o Supremo Tribunal Federal assentar necessária preservação das legítimas expectativas criadas pela Administração Pública, especialmente quando nos deparamos com a inércia do próprio Poder Público em apreciar o ato de registro da aposentadoria, consolidando situações inconstitucionais pelo decurso de longos períodos de tempo.



    Considerando que, no caso, o TCU já determinou a manutenção do pagamento dos quintos incorporados aos proventos do servidor por força de decisão judicial transitada em julgado, nos termos em que decidido por esta Corte nos autos do RE 638.115-ED-ED, remanesce nos autos apenas a necessidade de que seja realizado o registro da aposentadoria do impetrante.



    Ante o exposto, concedo a segurança, a fim de cassar os Acórdãos 4.021/2022, 6.059/2022 e 2.260/2023, proferidos pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos do Processo TC 006.601/2022-7, diante da legalidade do ato de concessão de aposentadoria do impetrante, assegurando-lhe, por consequência, o correspondente registro com a incorporação de quintos/décimos após a edição da Lei 9.624/1998, nos termos do entendimento firmado por esta Corte no julgamento do RE 638.115-ED-ED.



    Defiro o benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de maio de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente