Tribunal: STF
Processo: RE 1482817
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. ICMS. CRÉDITOS. APROVEITAMENTO. MERCADORIAS ADQUIRIDAS DE FORNECEDORES SITUADOS NA ZONA FRANCA DE MANAUS. A CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS ÀS INDÚSTRIAS INSTALADAS OU QUE VIEREM A SE INSTALAR NA ZONA FRANCA DE MANAUS NÃO NECESSITA DE AUTORIZAÇÃO DO CONFAZ. ARTIGO 15 DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 24/1975. RECEPÇÃO PELO ARTIGO 40 DO ADCT. A CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS RELATIVOS AO ICMS A CONTRIBUINTES DO ESTADO DO AMAZONAS SITUADOS FORA DA ZONA FRANCA DE MANAUS, BEM COMO A CONTRIBUINTES, AINDA QUE INSTALADOS NA REFERIDA REGIÃO, QUE NÃO REALIZEM ATIVIDADE INDUSTRIAL, ESTÁ SUBMETIDA À PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DOS DEMAIS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL, SOB PENA DE OFENSA AO DISPOSTO NO ARTIGO 155, § 2º, XII, “G”, DA CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES: ADI 4.832 E ADPF 1.004. CRÉDITO DECORRENTE DE INCENTIVO FISCAL INDEVIDAMENTE CONCEDIDO PELO ESTADO DE ORIGEM DA MERCADORIA. ESTORNO PROPORCIONAL PELO ESTADO DE DESTINO. CONSTITUCIONALIDADE. TEMA 490 DE REPERCUSSÃO GERAL. RE 628.075. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. INAPLICABILIDADE AO CASO DOS AUTOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO. REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA - ICMS - Impetrante visa ao reconhecimento do seu direito líquido e certo ao aproveitamento dos créditos de ICMS relativos às mercadorias adquiridas de fornecedores situados na Zona Franca de Manaus - Cumulativamente, postula a anulação do crédito tributário constituído pelo AIIM nº 4.035.256-0 - Sentença concessiva da segurança - Razões recursais defendem a legalidade do auto de infração, suscitando, dentre outros argumentos, a aplicação da orientação firmada no RE nº 628075/RS (Tema 490), a qual estabeleceu que ‘o estorno proporcional de crédito de ICMS efetuado pelo Estado de destino, em razão de crédito fiscal presumido concedido pelo Estado de origem sem autorização do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), não viola o princípio constitucional da não cumulatividade’ - Modulação dos efeitos - Atribuição de efeitos ‘ex nunc’ à decisão, ‘para que fiquem resguardados todos os efeitos jurídicos das relações tributárias já constituídas’ - Relação tributária que é anterior à decisão do STF - Caso dos autos contemplado pela modulação - Teses subsidiárias atinentes à decadência, valor da multa e juros, que não comportam análise diante da anulação do AIIM - Manutenção da decisão, por fundamento diverso.



    Reexame necessário e recurso de apelação improvidos, com observação.”



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos.



    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação do artigo 155, § 2º, I e XII, “g”, da Constituição Federal. 



    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário.



    O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso.



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso merece prosperar em parte.



    Com efeito, o Plenário desta Corte, no julgamento do RE 628.075, Redator do acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/10/2020, Tema 490, fixou a seguinte tese de repercussão geral: “O estorno proporcional de crédito de ICMS efetuado pelo Estado de destino, em razão de crédito fiscal presumido concedido pelo Estado de origem sem autorização do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), não viola o princípio constitucional da não cumulatividade”. Outrossim, a Corte conferiu efeitos ex nunc à decisão “para que fiquem resguardados todos os efeitos jurídicos das relações tributárias já constituídas. Isto é, caso não tenha havido ainda lançamentos tributários por parte do Estado de destino, este só poderá proceder ao lançamento em relação aos fatos geradores ocorridos a partir da presente decisão”.



    Dessa orientação divergiu o acórdão recorrido, vez que, in casu, trata-se de mandado de segurança que pretende a anulação de crédito fiscal lançado em momento anterior ao marco temporal acima referido, de forma que a modulação de efeitos não se aplica à hipótese dos autos.



    Nada obstante, a matéria controvertida se refere à validade do aproveitamento de créditos de ICMS relativos a mercadorias adquiridas de fornecedores situados na Zona Franca de Manaus.



    O Plenário desta Corte, no julgamento da ADI 4.832, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 22/2/2024, assentou que, por força do artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975, dispositivo integrante do quadro normativo recepcionado pelo artigo 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a concessão de incentivos fiscais relativos ao ICMS às indústrias instaladas ou que vierem a se instalar na Zona Franca de Manaus não se submete à prévia autorização em convênio interestadual no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ.



    Consignou-se, contudo, que a concessão de incentivos fiscais relativos ao ICMS a contribuintes do Estado do Amazonas situados fora da Zona Franca de Manaus, bem como a contribuintes, ainda que instalados na referida região, que não realizem atividade industrial, está submetida à prévia autorização dos demais Estados e do Distrito Federal, por meio de deliberação do CONFAZ, sob pena de ofensa ao disposto no artigo 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição Federal. Confira-se a ementa do julgado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 13 E 24 DA LEI 2.826/2003; LEI 3.830/2012; ARTIGOS 16, 27, 28, 29, 30, 31-A, 32, 33 E 34-A DO DECRETO 23.994/2003; E DECRETO 33.082/2013, TODOS DO ESTADO DO AMAZONAS. CONCESSÃO DE INCENTIVOS FISCAIS RELATIVOS AO ICMS ÀS INDÚSTRIAS INSTALADAS OU QUE VIEREM A SE INSTALAR NA ZONA FRANCA DE MANAUS SEM AMPARO EM CONVÊNIO CELEBRADO NO ÂMBITO DO CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA - CONFAZ. POSSIBILIDADE. ARTIGO 15 DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 24/1975. DISPOSIÇÃO INTEGRANTE DO QUADRO NORMATIVO RECEPCIONADO PELO ARTIGO 40 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. EXCEÇÃO À REGRA DO ARTIGO 155, § 2º, XII, ‘G’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ‘CRÉDITO ESTÍMULO’. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. NECESSIDADE DE LIMITAÇÃO DA INCIDÊNCIA DO BENEFÍCIO ÀS INDÚSTRIAS INSTALADAS OU QUE VIEREM A SE INSTALAR NA ZONA FRANCA DE MANAUS. ‘CORREDOR DE IMPORTAÇÃO’. BENEFÍCIO QUE SE DIRIGE EXCLUSIVAMENTE A EMPRESAS COMERCIAIS. INCONSTITUCIONALIDADE. O ARTIGO 15 DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 24/1975 EXCEPCIONA DA DELIBERAÇÃO DO CONFAZ APENAS OS INCENTIVOS FISCAIS CONCEDIDOS ÀS ‘INDÚSTRIAS’ DA ZONA FRANCA DE MANAUS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO.



    1. A Zona Franca de Manaus foi instituída pela Lei federal 3.173/1957 e passou a ter pleno funcionamento com a edição do Decreto-Lei 288/1967, que a definiu como ‘uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância, a que se encontram, os centros consumidores de seus produtos’ (artigo 1º).



    2. O § 6º do artigo 23 da Constituição Federal de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional 1/1969, dispunha que ‘As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos fixados em convênios, celebrados e ratificados pelos Estados, segundo o disposto em lei complementar’. Para dar eficácia a referido dispositivo constitucional foi editada a Lei Complementar federal 24/1975. Nada obstante, o artigo 15 da referida lei consignou que sua disciplina ‘não se aplica às indústrias instaladas ou que vierem a instalar-se na Zona Franca de Manaus, sendo vedado às demais Unidades da Federação determinar a exclusão de incentivo fiscal, prêmio ou estimulo concedido pelo Estado do Amazonas’.



    3. A Constituição Federal de 1988, ao tratar do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS), sucessor do antigo imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias (ICM), manteve a exigência de deliberação dos Estados e do Distrito Federal para a concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais relativos ao tributo, conforme a disciplina de lei complementar (artigo 155, § 2º, XII, ‘g’, da CRFB/1988).



    4. O constituinte originário também optou por preservar provisoriamente o regime tributário diferenciado da Zona Franca de Manaus, dispondo que ‘é mantida a Zona Franca de Manaus, com suas características de área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais, pelo prazo de vinte e cinco anos, a partir da promulgação da Constituição’ (artigo 40, caput, do ADCT). O prazo de vigência da regra transitória foi ampliado em 60 (sessenta) anos pelos artigos 92 e 92-A do ADCT, incluídos, respectivamente, pelas Emendas Constitucionais 42/2003 e 83/2014.



    5. A vedação à concessão de isenções heterônomas, introduzida pela nova ordem constitucional (artigo 151, III, da CRFB/1988), não tem o condão de restringir aos tributos federais os incentivos fiscais mantidos na Zona Franca de Manaus, vez que i) o constituinte originário pode criar exceções às regras e princípios por ele estabelecidos, ainda que considerados cláusulas pétreas, pois não há hierarquia entre normas constitucionais originárias (ADI 815, Plenário, Rel. Min. Moreira Alves,DJ de 10/5/1996; e ii) não há a alegada restrição a tributos federais no artigo 40 do ADCT ou na legislação por ele abarcada. Nesse sentido foi a conclusão do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 310, Plenário, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 9/9/2014, ocasião em que declarou a inconstitucionalidade dos Convênios ICMS 1, 2 e 6, todos de 1990, do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ, que suprimiram benefícios fiscais relativos ao ICMS concedidos no âmbito da Zona Franca de Manaus.



    6. O âmbito de incidência do artigo 40 do ADCT não se limita aos incentivos fiscais já existentes quando da promulgação da Constituição Federal de 1988, pois a norma transitória prevê a manutenção da Zona Franca de Manaus ‘com suas características’, isto é, preserva o regime jurídico daquela região enquanto ‘área livre de comércio, de exportação e importação, e de incentivos fiscais’, não havendo se falar em impossibilidade de criação de novos incentivos fiscais, desde que fundados no arcabouço normativo que disciplina o regime da Zona Franca de Manaus.



    7. O artigo 34 do ADCT recepcionou a legislação tributária anterior compatível com a Constituição Federal de 1988, bem como determinou a observância das disposições da Lei Complementar federal 24/1975 quanto aos convênios relativos ao ICMS até o advento de nova legislação sobre a matéria (ADI 902-MC, Plenário, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 22/4/1994).



    8. O artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975, que dispensa a prévia autorização em convênio interestadual para a concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS às indústrias instaladas ou que venham a se instalar na Zona Franca de Manaus, está inserido no contexto do regime tributário diferenciado da Zona Franca de Manaus, expressamente mantido pelo artigo 40 do ADCT, não havendo incompatibilidade com o disposto no artigo 155, § 2º, XII, ‘g’, do corpo permanente da Constituição Federal, justamente por se tratar de exceção encampada por disposição transitória originária, com o objetivo de promover o desenvolvimento daquela região (artigo 170, VII, da CRFB/1988).



    9. Não há incompatibilidade do artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975 com os artigos 150, II, e 152 da Constituição, que vedam tratamento desigual entre contribuintes que se encontram em situação equivalente ou entre bens e serviços em razão de sua procedência ou destino, pois cuida-se de norma excepcional fundada no interesse nacional, consubstanciado no desenvolvimento da região amazônica (RE 592.891, Plenário, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 20/9/2019, Tema 322 da Repercussão Geral).



    10. As normas do Estado do Amazonas impugnadas versam dois incentivos fiscais relativos ao ICMS: i) o ‘crédito estímulo’ – artigo 13 da Lei estadual 2.826/2003 e artigo 16 do Decreto estadual 23.994/2003 – e ii) o ‘corredor de importação’ – Lei estadual 3.830/2012, Decreto estadual 33.082/2013, artigo 24 da Lei estadual 2.826/2003 (revogado pela Lei estadual 3.830/2012), e artigos 27, 28, 29, 30, 31-A, 32, 33 e 34-A do Decreto estadual 23.994/2003). O primeiro ‘estabelece uma série de benefícios, com a diferenciação do crédito do ICMS entre 55% e 90,25%, para diversos produtos, inclusive podendo ser concedido num total de 100%, apresentando como critério, o restabelecimento das condições de competitividade’ enquanto que o segundo ‘estabeleceu uma série de benefícios ao estabelecimento comercial importador situado no território do Estado do Amazonas’. Ambos os incentivos fiscais foram concedidos sem amparo em convênio celebrado no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ e abarcam todo o Estado do Amazonas, não se limitando aos contribuintes instalados na Zona Franca de Manaus.



    11. O denominado ‘corredor de importação’ é incentivo fiscal que se dirige exclusivamente a empresas comerciais, sendo vedada sua aplicação à importação de mercadorias destinadas à industrialização, conforme se observa do disposto nos artigos 1º, § 1º; e 3º, § 1º, I, da Lei estadual 3.830/2012.



    12. O artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975 excepciona da deliberação do CONFAZ apenas os incentivos fiscais relativos ao ICMS concedidos às ‘indústrias’ instaladas ou que venham a se instalar no Zona Franca de Manaus, não alcançando os benefícios concedidos a empresas de natureza estritamente comercial.



    13. A concessão de incentivos fiscais relativos ao ICMS a contribuintes do Estado do Amazonas situados fora da Zona Franca de Manaus, bem como a contribuintes, ainda que instalados na referida região, que não realizem atividade industrial, está submetida à prévia autorização dos demais Estados e do Distrito Federal, por meio de deliberação do Conselho Nacional de Política Fazendária - CONFAZ, sob pena de ofensa ao disposto no artigo 155, § 2º, XII, ‘g’, da Constituição Federal, por não estarem tais hipóteses abarcadas pelo quadro normativo especial encampado pelo artigo 40 do ADCT. Precedentes: ADI 5.882, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 2/6/2022; ADI 2.549, Plenário, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 3/11/2011; ADI 3.664, Plenário, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 21/9/2011; ADI 3.803, Plenário, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 21/9/2011; ADI 4.152, Plenário, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 21/9/2011; ADI 1.247, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 17/8/2011; ADI 2.345, Plenário, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 5/8/2011; ADI 3.794, Plenário, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 1º/8/2011; ADI 2.458, Plenário, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ de 16/5/2003.



    14. ‘Não se há cogitar de inconstitucionalidade indireta, por violação de normas interpostas, na espécie vertente: a questão está na definição do alcance do art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a saber, se esta norma de vigência temporária teria permitido a recepção do elenco pré-constitucional de incentivos à Zona Franca de Manaus, ainda que incompatíveis com o sistema constitucional do ICMS instituído desde 1988, no qual se insere a competência das unidades federativas para, mediante convênio, dispor sobre isenção e incentivos fiscais do novo tributo (art. 155, § 2º, inciso XII, letra ‘g’, da Constituição da República)’ (ADI 310, Plenário, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 9/9/2014).



    15. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado parcialmente procedente o pedido, para declarar i) a inconstitucionalidade dos artigos 1º e 3º da Lei 3.830/2012 do Estado do Amazonas (redação original e alterações posteriores); ii) a inconstitucionalidade por arrastamento dos artigos 4º-A, 5º e 7º da Lei 3.830/2012 do Estado do Amazonas, do Decreto 33.082/2013 do Estado do Amazonas e dos artigos 27, 28, 29, 30, 31-A, 32, 33 e 34-A do Decreto 23.994/2003 do Estado do Amazonas; e iii) a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do artigo 13 da Lei 2.826/2003 do Estado do Amazonas e do artigo 16 do Decreto 23.994/2003 do Estado do Amazonas, para restringir seu âmbito de incidência às indústrias instaladas ou que vierem a se instalar na Zona Franca de Manaus.”



    Nesse mesmo sentido foi a decisão desta Corte no julgamento da ADPF 1.004, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 5/3/2024, em que foi declarada a “inconstitucionalidade de quaisquer atos administrativos do Fisco paulista e do Tribunal de Impostos e Taxas do Estado de São Paulo - TIT que determinem a supressão de créditos de ICMS relativos à aquisição de mercadorias oriundas da Zona Franca de Manaus, contempladas com incentivos fiscais concedidos unilateralmente às indústrias ali instaladas com fundamento no artigo 15 da Lei Complementar federal 24/1975”.



    Ex positis, PROVEJO PARCIALMENTE o recurso extraordinário, com fundamento no disposto no artigo 932, V, do Código de Processo Civil, para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem para novo julgamento da apelação e do reexame necessário, considerado o quanto decidido por esta Corte nos julgamentos da ADI 4.832 e da ADPF 1.008 e do Tema 490 de Repercussão Geral, afastada a aplicação ao caso da modulação de efeitos fixada neste último.



    Por se tratar de mandado de segurança, não há majoração de honorários advocatícios (Súmula 512 do STF).



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente