Tribunal: STF
Processo: ADI 6420
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-09
Data de publicação: 2024-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Associação Brasileira das Indústrias Exportadoras de Carnes (ABIEC), visando à declaração da inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 7.263/2000, que instituiu o Fundo Estadual de Transporte e Habitação (FETHAB), bem com dos Decretos estaduais 1.261/2000 e 1.262/2017, tendo em vista violação aos arts. 146, inciso III, a; e 155, § 2º, incisos I, X, a, e XII, e, da Constituição Federal.



    Eis o teor das normas impugnadas:



    Lei nº 7.263/2000, do Estado do Mato Grosso (na redação dada pela Lei estadual nº 10.818/2019)



    “Art. 7º O benefício do diferimento do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, previsto na legislação estadual para as operações internas com soja, gado em pé, madeira serrada e madeira em tora, fica condicionado a que os contribuintes, remetentes da mercadoria, contribuam para o FETHAB e, conforme o caso, para o FABOV, para o Instituto Mato-grossense do Algodão - IMAmt, para o Instituto Mato-grossense do Agronegócio - IAGRO, bem como para o Centro das Indústrias Produtoras e Exportadoras de Madeira do Estado de Mato Grosso.



    [...]



    § 1º-A. A contribuição ao FETHAB será, também, devida nas operações mencionadas com os produtos adiante arrolados, hipóteses em que o remetente da mercadoria deverá recolher os valores assinalados que serão creditados à conta do referido Fundo: 



    I – 0,03% (três centésimos por cento) do valor da UPF/MT, vigente no período, por quilograma de carne desossada das espécies bovina ou bufalina, transportado, nas operações de exportação, bem como nas operações equiparadas à exportação, previstas no parágrafo único do art. 3º da Lei Complementar Federal nº 87, de 13 de setembro de 1996; 



    II – 0,03% (três centésimos por cento) do valor da UPF/MT, vigente no período, por quilograma de carne com osso e miudezas comestíveis das espécies bovina ou bufalina, transportado, nas operações de exportação, bem como nas operações equiparadas à exportação, previstas no parágrafo único do art. 3º da Lei Complementar Federal nº 87, de 13 de setembro de 1996; 



    [...]



    § 7º. Ressalvado o disposto no § 1º-A deste artigo, o recolhimento das contribuições de que trata este artigo ocorrerá de forma monofásica, não incidindo em mais de uma operação.



    [...]



    Art. 8º. O pagamento das contribuições referidas nos §§ 1º e 1º-A do artigo 7º e nos artigos 7º-A, 7º-C, 7º-C-1, 7º-D, 7º-D-1, 7º-F e 7º-F-1 é, cumulativamente: 



    (...)



    III – condição para manutenção de regime especial para apuração e recolhimento mensal do ICMS nas operações interestaduais e para remessa da mercadoria para exportação com suspensão ou não incidência do imposto. 



    § 1º. A opção pela efetivação das contribuições ao FETHAB, ao FABOV e às entidades pertinentes, indicadas no caput do artigo 7º, é condição para obtenção dos regimes especiais mencionados no inciso III do caput deste artigo.”



    Sustenta-se, ainda, que a declaração de inconstitucionalidade desses dispositivos também deve ser estendida aos dispositivos de decretos estaduais que os regulamentam (arts. 10, §§ 2º, I e II, e 5º, 11, caput, inciso III e § 1º, e 27-I-4 do Decreto estadual 1.261/2000; e, art. 3º, §§ 5º-A e 5º-D do Decreto estadual 1.262/2017).



    Em suas razões, a requerente argumenta, quanto aos incisos I e II do art. 7º, a inconstitucionalidade da exigência da contribuição ao FETHAB sobre as exportações diretas e indiretas (saídas com fim específico de exportação) de carne bovina.



    Aduz que o art. 8º, III e § 1º, da lei mato-grossense sujeita ao pagamento do FETHAB nas exportações diretas e indiretas o gozo de supostos regimes especiais (i) de apuração mensal de ICMS nas operações interestaduais e (ii) de exportação direta ou indireta com suspensão ou não incidência de ICMS.



    Alega que a Constituição autoriza os Estados e o Distrito Federal a instituírem apenas impostos, taxas de serviço e de polícia, contribuição de melhoria decorrente de obras públicas e contribuição cobrada dos seus servidores para financiamento da respectiva previdência. Afirma que, diante da impossibilidade de ser enquadrada em qualquer outra figura tributária à disposição dos Estados, a contribuição ora discutida é parcela de ICMS exigida como condição para o gozo da sua própria não incidência nas exportações.



    Argumenta que a contribuição ao FETHAB, por se tratar de ICMS, não pode incidir sobre as exportações, como prevê o § 1º-A do art. 7º da Lei estadual 7.263/2000. Aduz que, quanto às exportações diretas, a inconstitucionalidade é material e consiste em ofensa ao art. 155, § 2º, X, a, da Constituição.



    Aponta que, no tocante às exportações indiretas, a inconstitucionalidade é formal, tendo em vista que o legislador estadual trata de matéria reservada à lei complementar. Aduz, nesse ponto, que a jurisprudência desta Corte é no sentido de que são inconstitucionais, por invasão da esfera de competência da lei complementar tributária, as normas editadas por qualquer ente político que a contrariem (art. 146, III, a, da Constituição).



    Defende que exportações diretas são imunes desde logo, enquanto as indiretas gozam de isenção heterônoma quando realizadas, devendo o ICMS ser exigido caso o contribuinte não comprove a exportação em certo prazo.



    Ressalta que, na espécie, os “regimes ordinários da Constituição e da lei complementar são ali qualificados de ‘especiais’, ficando na dependência do pagamento do FETHAB sobre as próprias exportações”. Assim, “[à] falta de ‘opção’ do contribuinte pelo pagamento dessa ‘contribuição facultativa’, as suas exportações diretas ou indiretas acarretarão o imediato pagamento do ICMS, que se promete será devolvido mediante prova do embarque”.



    Nesse particular, destaca haver diferença entre o não pagamento do ICMS, incondicionado ou sujeito a condição resolutória, e o pagamento imediato do ICMS em qualquer caso, sujeito a condição resolutória (restituído posteriormente em face de prova da exportação). Aponta que, juridicamente, “isenção reversível e pagamento restituível são institutos distintos”, e, do ponto de vista econômico, “o impacto de cada um desses arranjos no fluxo de caixa das empresas é claramente diverso”.



    Requer a procedência da ação para que seja declarada a inconstitucionalidade “do § 1º-A, incisos I (parte) e II (parte), e do § 7º do art. 7º; ou, sucessivamente, do inciso III do caput e do § 1º (este último sem redução de texto) do art. 8º da Lei nº 7.263/2000 do Estado de Mato Grosso, e ainda dos dispositivos de decretos estaduais que os regulamentam (art. 10, §§ 2º, I e II, e 5º e art. 27-I-4 do Decreto estadual nº 1.261/2000; e art. 11, caput, inciso III e § 1º do Decreto estadual nº 1.261/2000 e §§ 5º-A e 5º-D do art. 3º do Decreto estadual nº 1.262/2017, respectivamente)”.



    Nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999, determinei a requisição de informações e a remessa dos autos, sucessivamente, à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República, para que se manifestassem (eDOC 17).



    O Governador do Estado do Mato Grosso opinou pela improcedência da ação (eDOC 28).



    Posteriormente, a Advocacia-Geral da União (AGU) também se manifestou por sua improcedência, conforme a seguinte ementa:



“Fundo Estadual de Transporte e Habitação. Artigos 7º, § 1º-A, incisos I e II, e § 7º; e 8º, inciso III e § 1º, da Lei nº 7.263/2000, do Estado do Mato Grosso. Artigos 10, § 2º, incisos I e II, e § 5º; 11, caput, inciso III e § 1º; e 24-I-4, do Decreto estadual nº 1.261/2000. Artigo 3º, § § 5º-A e 5º-D, do Decreto estadual nº 1.262/2017. Preliminar. Ilegitimidade ativa da requerente. Mérito. Fixação de contribuição ao Fundo Estadual de Transporte e Habitação. Alegação de violação aos artigos 146, inciso III, alínea ‘a’; 155, § 2º, incisos I, X, alínea ‘a’, e XII, alínea ‘e’, da Carta Constitucional. Diante da ausência de natureza compulsória da contribuição objurgada, criada como opção à adesão a regime especial de apuração de ICMS, o pagamento dos correspondentes valores não pode ser classificado como imposto, o que afasta a incidência das limitações constitucionais atinentes à espécie. Ausência de óbice constitucional à fixação de regimes especiais de apuração de ICMS. Manifestação pela não conhecimento da ação direta e, no mérito, por sua improcedência”. (eDOC 34, p. 1)



    A Procuradoria-Geral da República (PGR), por sua vez, opinou pela parcial procedência do pedido:



“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE ATIVA. HOMOGENEIDADE DA CATEGORIA REPRESENTADA. SANEAMENTO DO ESTATUTO SOCIAL. POSSIBILIDADE. CONTRIBUIÇÃO AO FETHAB. COMPULSORIEDADE. AUSÊNCIA. NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. DIFERIMENTO DE ICMS. CONCESSÃO DE REGIME ESPECIAL CONDICIONADO AO RECOLHIMENTO DA CONTRIBUIÇÃO. COMPETÊNCIA DE LEI ESTADUAL. CONDICIONAMENTO À IMUNIDADE DO ICMS NA EXPORTAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ART. 155, § 2º, X, A DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL.



1. Admite-se regularização da representação processual ou comprovação de atendimento aos requisitos para ajuizamento de ação de controle de constitucionalidade, desde que antes da decisão de mérito.



2. A contribuição ao FETHAB - Fundo Estadual de Transporte e Habitação, por não ser compulsória, não possui natureza jurídica de tributo, não estando submetida aos limites constitucionais do poder de tributar.



3. Lei estadual pode condicionar o diferimento de ICMS e a concessão de regimes especiais ao recolhimento da FETHAB, por se tratar de matéria de competência estadual, conforme previsão da Lei Complementar 86/97.



4. Não cabe ao ente estatal impor restrição a imunidade tributária estabelecida na Constituição Federal, sendo inconstitucional condicionar a incidência do ICMS sobre exportações ao recolhimento da FETHAB. — Parecer pelo conhecimento da ação direta e pela parcial procedência do pedido, para ser declarada a inconstitucionalidade da parte final do inciso III do caput e do § 1º do art. 8º da Lei 7.263/2000 do Estado de Mato Grosso, com a redação da Lei 10.818/2019”. (eDOC 42, p. 1-2)



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, registro que esta ação direta de inconstitucionalidade foi proposta contra dispositivos da Lei 7.263/2000, do Estado de Mato Grosso, bem como dos Decretos estaduais 1.261/2000 e 1.262/2017, relativos à cobrança, realizada no contexto do ICMS, de contribuição destinada ao Fundo Estadual de Transporte e Habitação (FETHAB). Esse fundo estabelece condições para o diferimento do ICMS em operações internas com os produtos agropecuários que elenca e fixa obrigações para os contribuintes substitutos nas operações com combustíveis.



    A requerente afirma que a Lei 7.263/2000, que instituiu o Fundo Estadual de Transporte e Habitação (FETHAB), estendeu a contribuição “’voluntária’ a esse fundo às exportações diretas e indiretas de carne bovina, inclusive condicionando ao seu pagamento a outorga de supostos regimes especiais (i) de apuração do ICMS pelo regime mensal de débito e crédito nas saídas interestaduais de carne bovina e (ii) de suspensão ou não incidência de ICMS nas exportações diretas ou indiretas da mesma mercadoria” (eDOC 1, p. 1).



    Com efeito, uma das receitas do fundo é a contribuição a que se refere o art. 7º, § 1º-A, da Lei 7.263/2000, do Estado do Mato Grosso, exigida no âmbito do ICMS como condição para obtenção dos regimes especiais mencionados no inciso III do caput do referido art. 8º da mesma norma. A contribuição destinada ao FETHAB é cobrada mediante percentual do valor da UPF/MT, vigente no período, de acordo com o peso dos produtos indicados nos incisos do art. 7º Lei 7.263/2000.



    Não obstante as alegações da parte, verifico que, recentemente, houve substancial modificação no contexto dos parâmetros de controle de constitucionalidade, com a edição da Emenda Constitucional 132, de 20 de dezembro de 2023, que incluiu o art. 136 no ADCT.



    Esse dispositivo prevê que os estados possuidores, em 30.4.2023, de fundos destinados a investimentos em obras de infraestrutura e habitação e financiados por contribuições sobre produtos primários e semielaborados estabelecidas como condição à aplicação de diferimento, regime especial ou outro tratamento diferenciado, relativos ao ICMS, podem instituir “contribuições semelhantes, não vinculadas ao referido imposto”, observadas as estipulações referidas nos incisos desse artigo.



    Transcrevo, a propósito, o inteiro teor do art. 136 do ADCT, incluído pela EC 132/2023:



    “Art. 136. Os Estados que possuíam, em 30 de abril de 2023, fundos destinados a investimentos em obras de infraestrutura e habitação e financiados por contribuições sobre produtos primários e semielaborados estabelecidas como condição à aplicação de diferimento, regime especial ou outro tratamento diferenciado, relativos ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição Federal, poderão instituir contribuições semelhantes, não vinculadas ao referido imposto, observado que:



    I - a alíquota ou o percentual de contribuição não poderão ser superiores e a base de incidência não poderá ser mais ampla que os das respectivas contribuições vigentes em 30 de abril de 2023;



    II - a instituição de contribuição nos termos deste artigo implicará a extinção da contribuição correspondente, vinculada ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição Federal, vigente em 30 de abril de 2023;



    III - a destinação de sua receita deverá ser a mesma das contribuições vigentes em 30 de abril de 2023;



    IV - a contribuição instituída nos termos do caput será extinta em 31 de dezembro de 2043.



    Parágrafo único. As receitas das contribuições mantidas nos termos deste artigo não serão consideradas como receita do respectivo Estado para fins do disposto nos arts. 130, II, ‘b’, e 131, § 2º, I, ‘b’, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.



    Nesses termos, verifico que a discussão quanto à constitucionalidade da contribuição destinada ao Fundo Estadual de Transporte e Habitação restou prejudicada, tendo em vista a modificação no contexto dos parâmetros de controle de constitucionalidade.



    Registro, assim, a jurisprudência desta Corte no sentido do reconhecimento da prejudicialidade da ação direta quando se verifica inovação substancial no parâmetro constitucional de controle, orientação que também se aplica ao presente caso; in verbis:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 3310/99. COBRANÇA DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DE INATIVOS E PENSIONISTAS. EC 41/2003. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DO SISTEMA PÚBLICO DE PREVIDÊNCIA. PREJUDICIALIDADE. 1. Contribuição previdenciária incidente sobre os proventos dos servidores inativos e dos pensionistas do Estado do Rio de Janeiro. Norma editada em data posterior ao advento da EC 20/98. Inconstitucionalidade da lei estadual em face da norma constitucional vigente à época da propositura da ação. 2. Superveniência da Emenda Constitucional 41/2003, que alterou o sistema previdenciário. Prejudicialidade da ação direta quando se verifica inovação substancial no parâmetro constitucional de aferição da regra legal impugnada. Precedentes. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada” (ADI nº 2.197, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 2.4.2004 - grifou-se)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Alteração do parâmetro constitucional para a aferição da inconstitucionalidade da Decisão nº 819/96 proferida pelo Tribunal de Contas da União. - Quando há, posteriormente ao ajuizamento da ação direta, modificação, que interesse à norma impugnada, no parâmetro constitucional que lhe serve de aferição para a declaração de inconstitucionalidade, ou não, dele, esta Corte já firmou o entendimento de que a ação direta fica prejudicada por essa circunstância superveniente. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada, ficando cassada a liminar deferida” (ADI nº 1.691, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 4.4.2003 - grifou-se)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INSTRUMENTO DE AFIRMAÇÃO DA SUPREMACIA DA ORDEM CONSTITUCIONAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO LEGISLADOR NEGATIVO – LEI COMPLEMENTAR Nº 224/2000, DO ESTADO DE RONDÔNIA (ART. 64, “CAPUT” E PARÁGRAFO ÚNICO) – A NOÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE/INCONSTITUCIONALIDADE COMO CONCEITO DE RELAÇÃO – A QUESTÃO PERTINENTE AO BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE – POSIÇÕES DOUTRINÁRIAS DIVERGENTES EM TORNO DO SEU CONTEÚDO – O SIGNIFICADO DO BLOCO DE CONSTITUCIONALIDADE COMO FATOR DETERMINANTE DO CARÁTER CONSTITUCIONAL, OU NÃO, DOS ATOS ESTATAIS – NECESSIDADE DA VIGÊNCIA ATUAL, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, DO PARADIGMA CONSTITUCIONAL ALEGADAMENTE VIOLADO – SUPERVENIENTE MODIFICAÇÃO/SUPRESSÃO DO PARÂMETRO DE CONFRONTO E DO TEXTO DA NORMA ESTATAL IMPUGNADA – HIPÓTESE DE PREJUDICIALIDADE – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – AÇÃO DIRETA JULGADA PREJUDICADA – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.”



(ADI 2.971 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 13.2.2015 - grifou-se)



    Ressalto, por derradeiro, os recentes julgamentos das ADIs 7.363 e 6.382, nos quais esta Corte apreciou normas similares, dos Estados de Goiás e do Maranhão, que instituíram, respectivamente, contribuições destinadas ao FUNDEINFRA e ao FDI; in verbis:



“EMENTA Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Direito tributário. Contribuição destinada ao Fundo Estadual de Infraestrutura do Estado de Goiás (FUNDEINFRA). Modificação substancial no contexto dos parâmetros de controle. Prejudicialidade. 1. A jurisprudência da Corte é firme quanto ao reconhecimento da prejudicialidade da ação direta quando se verifica inovação substancial no parâmetro constitucional de controle, orientação que se aplica ao presente caso. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



(ADI 7.363 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.4.2024 - grifou-se)



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Direito tributário. 3. Contribuição destinada ao Fundo Estadual de Desenvolvimento Industrial e de Infraestrutura do Estado do Maranhão. Modificação substancial no contexto dos parâmetros de controle. Prejudicialidade. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida. 5. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



(ADI 6.382 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 8.10.2024 - grifou-se)



    Ante o exposto, julgo prejudicada a ação direta de inconstitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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