Tribunal: STF
Processo: RE 1519471
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-23
Data de publicação: 2024-10-23

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO FINANCEIRO. PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. DUODÉCIMOS. BASE DE CÁLCULO. RECURSOS DESTINADOS AO FUNDEB. INCLUSÃO. NECESSIDADE. ARTIGO 29-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. PRECEDENTES. RECURSO PROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário movido pelas alíneas “a” e “c” do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E PROCESSUAL CIVIL - REEXAME NECESSÁRIO E RECURSO DE APELAÇÃO - AÇÃO DECLARATÓRIA - REPASSE DE DUODÉCIMOS A CÂMARA MUNICIPAL - INCLUSÃO DOS RECURSOS DO FUNDEB - IMPOSSIBILIDADE - PRECEDENTES DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E DO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO VOLUNTÁRIO PREJUDICADO.



    - Os recursos do FUNDEB, independentemente da origem, não podem ser utilizados para fins diversos de suas destinações constitucional e legalmente definidas, sendo indevida, destarte, a inclusão desses valores para composição da base de cálculo do duodécimo repassado a Câmara Municipal.”



    No apelo extremo, a parte recorrente tece preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta ofensa ao artigo 29-A da Constituição Federal.



    O Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade recursal.



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso merece prosperar.



    Com efeito, o ingresso definitivo de recursos no Erário constitui as denominadas receitas públicas, na forma de receitas tributárias ou de transferências1. Conceito, ademais, adotado no artigo 6º da Lei 4.320/1964.



    A partir dessa perspectiva, o artigo 29-A da Constituição Federal estabelece que a composição da base de cálculo para delimitação do duodécimo referente ao total de despesas do Poder Legislativo municipal é o somatório das receitas tributárias municipais provenientes de IPTU, ISS, ITBI, contribuições de melhoria, taxas, IR sobre ganhos de servidores municipais, e receitas oriundas das transferências constitucionais das cotas partes municipais do IOF-ouro, ITR, IPVA, ICMS, IPI-exp e FPM (arts. 153, § 5º; 158 e 159, da Constituição Federal). A propósito, destaque-se que se tratam, esses, de recursos próprios que ingressam no tesouro municipal, diretamente ou mediante transferências constitucionalmente estabelecidas. Nesse diapasão, eis o teor da disposição constitucional:



    “Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:



    I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes;



    II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes;



    III - 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;



    IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes;



    V - 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;



    VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes.”



    Nos termos do artigo 60, inciso II, do ADCT, na redação da Emenda Constitucional 53/2006, os municípios devem transferir receitas próprias ao FUNDEB, proporcionalmente, no percentual de 20% dos recursos originados dos impostos previstos nos artigos 158, incisos II, III e IV, e 159, inciso I, alíneas a e b, e inciso II, da Constituição Federal.



    O ponto proposto na demanda diz com a possibilidade de uma leitura ampliativa da disposição estabelecida no artigo 29-A da Constituição. A pretensão do Município é afastar os valores já vinculados ao FUNDEB do cálculo do teto de gastos do legislativo municipal.



    Para delimitação do alcance do Texto Constitucional, mister que se investigue o contexto em que a redação objeto de debate foi forjada.



    A Emenda Constitucional nº 25, que incluiu o artigo 29-A na Constituição Federal, foi publicada na data de 15 de fevereiro de 2000. Naquele momento, estava em elaboração a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, norma fundamental da gestão dos recursos públicos no país, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.



    A lei em referência incorporou a seu texto primados básicos de uma gestão responsável, prevendo severas penalidades ao administrador público que se distanciasse de seus preceitos.



    Em artigo elucidativo, Celso de Barros Correia Neto2 bem resume os princípios que a Lei Complementar 101/2000 incorporou, in verbis:



    “(...) Quais seriam os princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal? Inicialmente, podem-se apontar cinco:



    a) equilíbrio orçamentário;



    b) transparência;



    c) controle do gasto público;



    d) ação fiscal planejada; e



    e) responsabilidade dos agentes públicos.



    Unidas, essas diretrizes formariam o conceito de gestão fiscal responsável, mencionado no art. 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Individualmente, cada um deles representaria um objetivo estabelecido pelo legislador complementar para guiar a ação dos gestores públicos das três esferas de governo.



    A questão do controle dos gastos públicos, seja como restrição à elevação da dívida, seja como limitação à despesa com pessoal, está compreendida no problema do equilíbrio orçamentário. Controlar dívida e gasto com pessoal pretende ser um caminho para se atingir o equilíbrio nas contas públicas. O termo ‘responsabilidade’ descreve a relação de um sujeito com um mandamento legal: a capacidade de obrigar-se e de suportar as consequências jurídicas de seus atos. No caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, ser responsável’ significa mais do que isso. Significa agir obedecendo ao padrão de conduta estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, numa definição que acaba por remeter aos demais princípios.



    Ainda que despicienda a positivação, os princípios postos na Lei de Responsabilidade Fiscal são de gradiente relevante. Destaque especial merecem os do equilíbrio orçamentário e do controle do gasto público.



    Com olhos voltados para o caso, depreende-se que a interpretação que o Município pretende atribuir ao dispositivo constitucional se afasta dos primados adrede citados. Inegavelmente, o pedido busca a leitura do Texto Constitucional que permita um limite de gastos mais substancioso que aquele oriundo de uma interpretação mais restritiva.



    Aqui, mutatis mutandis, contudo, o que deve imperar é o primado da prudência, válido tanto para a contabilidade privada quanto para a pública. Ou seja, o limite de gasto deve ser fixado pelo menor valor.



    Recorrendo a Carlos Maximiliano3 encontramos a definição das expressões “interpretação extensiva e restritiva”:



    “220 – As duas expressões – interpretação extensiva e restritiva deixam na penumbra, indistintas, imprecisas, mais ideias do que a linguagem faz presumir; tomadas na acepção literal, conduzem a frequentes erros. Nenhuma norma oferece fronteiras tão nítidas que eliminem a dificuldade em verificar se se deve passar além, ou ficar aquém do que as palavras parecem indicar (1). Demais não se trata de acrescentar coisa alguma, e, sim, de atribuir à letra o significado que lhe compete: mais amplo aqui, estrito acolá. A interpretação extensiva não faz avançar as raias do preceito; ao contrário, como a aparência verbal leva ao recuo, a exegese impele os limites de regra até ao seu verdadeiro posto (2). Semelhante advertência, mutatis mutandis, tem cabimento a respeito da interpretação restritiva: não reduz o campo da norma; determina-lhe as fronteiras exatas; não conclui de mais, nem de menos do que o texto exprime, interpretado à luz das ideias modernas sobre Hermenêutica.



    Rigorosamente, portanto, a exegese restritiva corresponde, na atualidade, à que outrora se denominava declarativa estrita; apenas declara o sentido verdadeiro e o alcance exato; evita a dilatação, porém não suprime coisa alguma. Abstém-se, entretanto, de exigir o sentido literal: a precisão reclamada consegue-se com o auxílio dos elementos lógicos, tomados em apreço todos os fatores jurídico-sociais que influíram para elaborar a regra positiva (3).”



    E, assim, leciona o autor acerca da utilização de uma ou outra:



    “224 – Embora se não trate de processos diferentes e, sim, de efeitos dessemelhantes, todavia a distinção entre extensiva e restritiva conserva importância prática: ainda convém mantê-la, desde que haja o cuidado de atribuir aos termos tradicionais significado compatível com as ideias modernas, se não preferirem substituí-los por outros mais precisos, como seriam exegese ampla e restrita, por exemplo. Realiza-se a primeira quando, em havendo dúvida razoável sobre a aplicabilidade de um texto, por extensão, ao caso em apreço, resolvem pela afirmativa; a segunda, ao verificar-se hipótese contrária, isto é, quando optam pela não aplicabilidade. Entretanto, em uma e outra emergência a escolha entre a amplitude e a estrutura depende do dever primordial de não tornar irrealizável, o objetivo da regra em apreço. Tanto a exegese rigorosa como a liberal se inspiram na letra e no espírito e razão da lei: tomam cuidado com os males que o texto se propôs evitar ou combater, e com o bem que deveria proporcionar (destacamos).” - grifos acrescidos



    Assim, há de se concluir que as parcelas previstas no artigo 60, II, do ADCT, na redação da Emenda Constitucional 53/2006, não foram, em momento algum, excluídas do montante definido no artigo 29-A da Constituição Federal como base de cálculo do teto de gastos do legislativo municipal. A exegese rigorosa neste caso se impõe, diante de todo o contexto em que se encontra inserida a disposição. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. REPASSE DUODECIMAL AO PODER LEGISLATIVO. INCLUSÃO DAS VERBAS RELATIVAS AO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As verbas municipais repassadas ao Fundeb integram a base de cálculo do duodécimo devido ao Legislativo municipal, consoante dispõe o art. 29-A da Constituição. Precedente. II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.285.471-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 11/3/2021)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. DUODÉCIMO. BASE DE CÁLCULO. FUNDEB. RECURSOS MUNICIPAIS PRÓPRIOS. TRANSFERÊNCIAS. ARTIGO 29-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO PARA, REFORMANDO O ACÓRDÃO RECORRIDO, DENEGAR A SEGURANÇA.” (RE 985.499, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 1º/9/2020)



    Dessa orientação divergiu o acórdão recorrido.



    Ex positis, PROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no art. 932, inc. V, do Código de Processo Civil, para julgar improcedente a pretensão do Município de excluir os recursos destinados ao FUNDEB da base de cálculo dos duodécimos devidos ao Poder Legislativo municipal.



    A parte recorrida arcará com os ônus da sucumbência fixados a quo.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de outubro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente




1  OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 99-100.




2 NETO, Celso de Barros Correia. As Razões da Lei de Responsabilidade Fiscal. Revista Tributária e de Finanças Públicas, vol. 95/2010, p. 63 – 94, Nov - Dez / 2010




3 MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e Aplicação do Direito. Editora Forense, 2017.