Tribunal: STF
Processo: ARE 1517159
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-04
Data de publicação: 2024-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DOS DIREITOS COLETIVOS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. PRECEDENTES. REGULAMENTAÇÃO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. ALEGADA OMISSÃO ILÍCITA AFASTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República.



    2. A Décima Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região decidiu:



    “DIREITO À SAÚDE. TUTELA COLETIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PARA USO DIVERSO. DEFINIÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INCORPORAÇÃO DE NOVAS TECNOLOGIAS. LIMITES DA ATUAÇÃO JUDICIAL. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. O Poder Judiciário deve apreciar lesão ou ameaça a direito fundamental previsto na Constituição desde uma perspectiva coletiva, inclusive para apreciar as possíveis omissões do poder público no desenho institucional de políticas públicas relacionadas com o interesse deduzido em juízo. 



    2. Não é possível, e nem legítimo, desde a perspectiva da separação de poderes, a mera substituição das escolhas políticas das instâncias deliberativas próprias por decisões judiciais que não possuem a mesma densidade democrática. 



    3. Ausência de elementos concretos convergentes no sentido de existir uma omissão inconstitucional e que afronte o direito fundamental à saúde enquanto direito transindividual. 



    4. Não se pode concluir pela ausência ilegítima de uma política pública de incorporação de medicamentos ou mesmo de ofensa direta ao direito fundamental social à saúde” (fl. 8, e-doc. 169).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 188). 



    4. O agravante argumenta que, “na origem, a ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal tem por escopo sanar omissão ilícita da UNIÃO, ora recorrida, no tocante à regulamentação da assistência farmacêutica no âmbito do Sistema Único de Saúde, na medida em que o regulamento atual não confere tratamento adequado e célere ao caso de muito usuários” (fl. 6, e-doc. 197). 



    Afirma que “importa destacar que o próprio Judiciário já reconheceu em inúmeras oportunidades e segue reconhecendo que a existência de risco de efetivo ou potencial dano significativo impacto na saúde em razão da insuficiência da política pública vigente – ocasionada dentre tantos motivos pelo fato de que o regulamento atual não fornece tratamento adequado e célere ao caso de muitos usuários –, pode e deve ser tutelada a fim de compelir a Administração Pública aos cuidados reputados indispensáveis com a saúde e a vida do usuário do SUS” (fl. 7, e-doc. 197). 



    Sustenta que “não se pretende, ao contrário do que consta do acórdão recorrido, que o Poder Judiciário adentre na esfera de discricionariedade do administrador, senão que sejam supridas substanciais e nocivas omissões na implementação de política pública de saúde, de maneira a atender a integralidade das necessidades da população de forma universal e igualitária (artigos 1963 e 198, inciso II4 , da CF; e artigo 7º, incisos II e IV, da Lei nº 8.080/90), e não de modo pontual e individual, como atualmente ocorre, em detrimento do próprio sistema e da população usuária do SUS” (fl. 7, e-doc. 197). 



    Ressalta que, “se é devido ao Poder Judiciário tutelar o direito a prestações específicas de saúde sem ferir o mérito administrativo, não há como não se reconhecer também esta possibilidade em nível coletivo, notadamente quando se cuida da única opção que realmente assegura a universalidade, igualdade e integralidade da assistência, vetores esses que devem necessariamente informar o sistema público de saúde” (fls. 8-9, e-doc. 197). 



    Afirma que “apenas quando a União assumir com efetividade sua posição de órgão definidor das políticas públicas do Sistema Único de Saúde é que se poderá atingir o ideal de igualdade e universalidade que o permeia” (fl. 18, e-doc. 197).



    No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 196 e 198 da Constituição da República. 



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    A controvérsia posta nestes autos versa sobre ação civil pública, ajuizada pelo Ministério Público Federal, na qual se pretende a regulamentação de procedimento administrativo que viabilize o fornecimento de medicamentos não previstos em políticas públicas do Sistema Único de Saúde - SUS. 



    6. O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos: 



    “O direito à saúde é direito indisponível com dimensão individual e coletiva. A tutela jurisdicional coletiva já se encontra consagrada no ordenamento jurídico brasileiro inclusive no direito à saúde enquanto interesse difuso protegido pela lei (art. 1º, IV, Lei n. 7.347/85). (...)



    O Poder Judiciário, portanto, não só pode como deve - quando provocado - apreciar lesão ou ameaça a direito fundamental previsto na Constituição desde uma perspectiva coletiva, inclusive para apreciar as possíveis omissões do poder público no desenho institucional de políticas públicas relacionadas com o interesse deduzido em juízo. O que não é possível, e nem legítimo, desde a perspectiva da separação de poderes, é a mera substituição das escolhas políticas das instâncias deliberativas próprias por decisões judiciais que não possuem a mesma densidade democrática.



    No caso dos autos, diferente do que alegado pelo órgão ministerial, não se vislumbra negativa na apreciação da questão controvertida por parte do magistrado de primeiro grau. A sentença indicou o seguinte: ‘a definição das políticas públicas de saúde é função típica do Executivo, o qual deve exercê-la para realização do direito fundamental à saúde e de acordo com os procedimentos fixados na legislação. Nesse contexto, o Judiciário deve atuar para garantir que o ordenamento jurídico, constitucional e infraconstitucional, seja respeitado’ (e. 46).



    O trecho deixa claro que as razões da negativa dos pedidos estão, na realidade, relacionadas com o modo como o tema da incorporação de medicamentos e produtos já é tratado pela legislação e concretizado pela administração pública federal.



    O Ministério Público Federal defende, em linhas gerais, que a postura da União no que tange ao fornecimento de medicamentos ou produtos não incluídos em políticas de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS) não atende ao direito fundamental à saúde. Assim, em grande síntese, seria necessário regulamentar um procedimento para tanto, com prazos adequados e dispensa da apresentação de estudos de avaliação econômica para deflagração do processo de incorporação. (...)



    O registro do medicamento junto à ANVISA é requisito para a incorporação, mas a existência de registro não é suficiente para essa incorporação. Não há que se confundir, portanto, o controle sanitário com a avaliação administrativa realizada em torno da possibilidade de efetiva inclusão do medicamento ou produto junto ao SUS. A inclusão envolve uma avaliação ampla, já que impacta em todos os usuários do sistema de saúde. Não por outra razão que devem ser elaborados estudos, inclusive acerca do impacto financeiro.



    No caso dos autos, alega-se deficiência no fluxo de incorporação, já que são exigidos relatórios de avaliação econômica e não há uma política específica para entrega de medicamentos ainda não inclusos no sistema de saúde. Não há, porém, elementos concretos convergentes no sentido de existir uma omissão inconstitucional e que afronte o direito fundamental à saúde enquanto direito transindividual.



    O parquet aponta também que o processo burocrático de incorporação oculta o desinteresse da União em adicionar tecnologias custosas ao sistema de saúde. Uma vez mais a argumentação não tem respaldo nas provas apresentadas no curso da instrução. Se existem interesses velados por parte do ente federal, não se logrou êxito em demonstrar tal intencionalidade. Pelo contrário, a União aportou, como exemplo, diversos casos de medicamentos que foram incorporados ao longo dos anos recentes (e. 42). (...)



    A proteção do Sistema Único de Saúde pode e deve ser feita na via judicial quando necessário. Por outro lado, não podem ser desprezadas as escolhas políticas apresentadas pelo desenho normativo decorrente do texto constitucional e das leis infraconstitucionais aprovadas pelo Congresso Nacional. No caso concreto em exame, até podem existir lacunas no quadro normativo, mas não se pode concluir pela ausência ilegítima de uma política pública de incorporação ou mesmo de ofensa direta ao direito fundamental social à saúde” (fls. 4-7, e-doc. 169).



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou a legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública em defesa dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos. 



    Este Supremo Tribunal assentou também a possibilidade de intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, especialmente quando se cuida de adoção de providências específicas, garantidoras do direito constitucional fundamental à saúde, impossível de ser usufruído pela ausência de condições materiais imprescindíveis.



    O direito à saúde é de natureza constitucional indisponível, impondo-se ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o seu efetivo acesso.



    Sua não observância, considerando-se a omissão estatal, enseja sua proteção pelo Poder Judiciário. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Legitimidade do Ministério Público. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Reserva do possível. Invocação. Impossibilidade. Precedentes. 1. Esta Corte já firmou a orientação de que o Ministério Público detém legitimidade para requerer, em Juízo, a implementação de políticas públicas por parte do Poder Executivo de molde a assegurar a concretização de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos garantidos pela Constituição Federal, como é o caso do acesso à saúde. 2. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 3. A Administração não pode invocar a cláusula da reserva do possível a fim de justificar a frustração de direitos previstos na Constituição da República, voltados à garantia da dignidade da pessoa humana, sob o fundamento de insuficiência orçamentária. 4. Agravo regimental não provido” (AI n. 674.764-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 25.10.2011).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 700.227-ED, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 31.5.2013).



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Agravo regimental não provido” (AI 708.667-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 10.4.2012).



    “Suspensão de Liminar. Agravo Regimental. saúde pública. Direitos fundamentais sociais. Art. 196 da Constituição. Audiência Pública. Sistema Único de saúde - SUS. Políticas públicas. Judicialização do direito à saúde. Separação de poderes. Parâmetros para solução judicial dos casos concretos que envolvem direito à saúde. Responsabilidade solidária dos entes da Federação em matéria de saúde. Ordem de regularização dos serviços prestados em hospital público. Não comprovação de grave lesão à ordem, à economia, à saúde e à segurança pública. Possibilidade de ocorrência de dano inverso. Agravo regimental a que se nega provimento” (SL n. 47-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 30.4.2010).



    7. Na espécie vertente, o Tribunal de origem concluiu pela ausência de “elementos concretos convergentes no sentido de existir uma omissão inconstitucional e que afronte o direito fundamental à saúde enquanto direito transindividual”, assentando não caber ao Poder Judiciário a definição e implementação de políticas públicas de saúde, especialmente quando não verificada inércia do Poder Executivo, a quem cabe atuar de acordo com os procedimentos fixados na legislação.



    Como se pode verificar, além de observar o entendimento deste Supremo Tribunal quanto à intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, o Tribunal Regional Federal da Quarta Região resolveu a controvérsia posta nestes autos com base nos elementos de prova e na legislação infraconstitucional aplicável à espécie.



    No caso em exame, para, eventualmente, acolher a pretensão do Ministério Público Federal e rever o entendimento adotado na origem seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. SUBSTITUIÇÃO POR FÁRMACOS FORNECIDOS PELO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE SUS. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NO CONJUNTO PROBATÓRIO. REEXAME DE PROVAS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 827.931-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 26.9.2014).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO ADEQUADO AOS NECESSITADOS. DEVER DO ESTADO (TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL). COMPROVAÇÃO DA NECESSIDADE DO TRATAMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - O acórdão recorrido está em consonância com o que foi decidido no Tema 793 da Repercussão Geral, RE 855.178-RG/SE, Rel. Min. Luiz Fux, no sentido de que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. III - É inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Súmula 279/STF. IV - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.121.669-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 5.9.2018).



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. DIREITO À SAÚDE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. EXTENSÃO DOS EFEITOS DE DECISÃO PROFERIDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEIS 7.347/1985 E 8.078/1990. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 857.623-AgR-segundo, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 15.7.2020).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante. 



     



    8. Pelo exposto, nego provimento a este recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de outubro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora