Tribunal: STF
Processo: RE 1479408
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-13
Data de publicação: 2024-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ESTAÇÕES DE RÁDIO-BASE. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÃO: TEMAS 919 E 1.235 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRDINÁRIO PROVIDO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base nas als. a, c e d do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Décima Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “APELAÇÃO CÍVEL — Embargos à execução fiscal — Taxa de licença p/ localização e funcionamento de estação rádio base do exercício de 2013 - Município de Santos — Insurgência contra sentença que julgou procedentes os embargos execução - Alegação de usurpação da competência da União para legislar sobre o funcionamento das rádios-base — Inocorrência - Cobrança municipal que decorre do exercício de poder de polícia — Sentença de procedência reformada — Precedentes do STF e desta 15a câmara de Direito Público - Recurso provido” (fl. 2, e-doc. 5).



    Opostos embargos infringentes, foram rejeitados (e-doc. 10). 



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 21, 22 e 30 da Constituição da República.



    Afirma que “a divisão constitucionalmente de competências, estabeleceu competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, vedando qualquer concorrência ou suplementação no que se refere ao referido setor, pois as matérias elencadas nos artigos 21 e 22 da CF são expressamente excetuadas da competência corrente, como também, a competência complementar/suplementar exige a omissão do ente federal e estadual para que o município possa legislar, já que o mesmo não pode contrariar ou alterar o disposto em lei federal e estadual” (fls. 9-10, e-doc. 7).



    Assevera que apesar da ausência de previsão constitucional “a recorrida editou lei complementar 3.750/71, na qual estabeleceu taxa de licença para localização e funcionamento sobre Estação de Rádio Base, como se exercesse algum Poder normativo ou fiscalizatório sobre a atividade de telecomunicações” (fl. 10, e-doc. 15).



    Argumenta, ainda, que “a legislação municipal prevê a incidência da taxa sobre ‘estabelecimentos comerciais, industriais, profissionais e similares’. Todavia, a Estacão Rádio Base não é um estabelecimento. A estação rádio base não se dedica ao comércio, à indústria ou tampouco consiste em uma prestadora de serviço” (fl. 13, e-doc. 15).



    Ressalta que “a legislação municipal em tela não pode incidir sobre matéria de telefonia, pois o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva” e que “ainda, mesmo que fosse possível entender pela possibilidade de suplementação pela municipalidade de normas federais relativas a telecomunicações, ainda assim inconstitucional a lei local em testilha. Isso porque, a competência suplementar exige, além de interesse exclusivamente local, também, que a matéria não tenha sido esgotada pelo ente competente para legislar sobre a mesma, o que inexiste no caso dos autos” (fl. 11, e-doc. 15).



    Aduz que “a Lei Federal nº 9.472/97, por meio de seu artigo 1º criou a Anatel como Agência Reguladora da atividade de telecomunicações, e estabelece em seu artigos 19 a competência/Poder de Polícia exclusivo de tal autarquia federal para regular, fiscalizar e taxar toda a atividade de telecomunicações” e que “a taxa decorre da existência de poder de polícia concernente ao poder do ente tributante de limitar e fiscalizar a atividade taxada, e tem de corresponder ao custo da atividade fiscalizadora. O município como visto, não possui qualquer competência para regular, limitar e portanto, fiscalizar, a atividade de telecomunicações, pois a lei reservou exclusivamente à Anatel tal mister, sendo-lhe, em decorrência defesa a instituição de taxa de fiscalização, por ausência do necessário fator -gerador a ampará-la” (fls. 15 e 18, e-doc. 7).



    Pede o provimento do presente recurso “para reformar o v. acórdão recorrido, declarando-se a inconstitucionalidade e inexigibilidade da cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento de antenas de telefonia instituída pelo município recorrido, com a consequente extinção da execução fiscal” (fl. 20, e-doc. 7).



    3. Em juízo de retratação, foi mantido o acórdão recorrido por decisão cuja ementa tem o seguinte teor: 



    “APELAÇÃO CÍVEL - Embargos à execução fiscal - Taxa de licença p/ localização e funcionamento de estação rádio base do exercício de 2013 - Município de Santos - Insurgência contra sentença que julgou procedentes os embargos execução - Alegação de usurpação da competência da União para legislar sobre o funcionamento das rádios-base - Inocorrência - Cobrança municipal que decorre do exercício de poder de polícia - Sentença de procedência reformada - Precedentes do STF e desta 15ª Câmara de Direito Público - Recurso provido. 



    EMBARGOS À EXECUÇÃO TAXA DE LICENÇA E FUNCIONAMENTO - Exercício de 2013 - Município de Santos -Fato gerador decorrente do poder de polícia - Julgada procedente em primeiro grau - Estação Rádio-Base - Previsão na Lei Municipal - Súmula 157 do C. STJ cancelada - Violação a preceitos constitucionais afastada - Lançamento válido - Competência municipal para a tributação - Apelo provido - Sentença reformada - Sucumbência pela empresa/autora - Precedentes do C. STF e do C. STJ - Prevalência do voto majoritário - Embargos Infringentes interpostos pela empresa -contribuinte rejeitados. 



    JUÍZO DE ADEQUAÇÃO - RECURSO EXTRAORDINÁRIO - RECURSO REPETITIVO - Artigo 1.040, inciso 11, do CPC - Tema nº 919 do E. STF - RE nº 776.594/RJ - ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa.’ - Viabilidade da competência municipal para a fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, pois decorrente do seu poder de polícia - Viabilidade de convivência harmônica entre as competências dos entes federados - Acórdãos em consonância com o entendimento estabelecido pelo E. STF - Modulação, nada obstante, do precedente vinculante, para que o reconhecimento da inconstitucionalidade alcance, tão somente, as ações ajuizadas após a publicação da ata de julgamento, em 07/12/2022 - Decisões mantidas” (fl. 3, e-doc. 14).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste à recorrente.



    No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.110/SP, Relator o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal assentou ser “inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União”.



    Este Supremo Tribunal reconheceu a inconstitucionalidade de lei local para tratar da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre serviços de telecomunicações. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados: 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERB. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL QUE VERSA SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - em especial, no julgamento da ADI 3.110 -, firmou o entendimento de ser inconstitucional lei local que trata da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.316.382-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 26.5.2021). 



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL N. 8.896/2002, QUE REGULAMENTA A INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO-BASE DE TELEFONIA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 3.110. VERBA HONORÁRIA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, ART. 85, § 11. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3.110, ministro Edson Fachin, concluiu pela inconstitucionalidade de lei local que, sob a escusa de proteger a saúde da população, disciplina a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invasão de competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 2. Decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade é de observância obrigatória por todos os juízes e tribunais (CPC, art. 927, I). 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido” (RE n. 578.287-AgR-segundo, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 14.3.2022). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente” (ADI n. 3.110, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 10.6.2020). 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Art. 22, inciso IV, da Constituição Federal. 4. Lei municipal que regulamentou a instalação de antenas transmissoras. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária” (RE n. 1.095.733-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 18.1.2021).



    5. No Recurso Extraordinário n. 776.594, Tema 919 da repercussão geral, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa”. Confira-se a ementa desse julgado: 



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa’. 6. Recurso extraordinário provido” (Plenário, DJe 9.2.2023).



    6. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.370.232/SP, Tema 1.235 da repercussão geral, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o Município não detém a competência para regulamentar a atividade de instalação de estações de rádio-base, não se incluindo no rol de suas competências instituir e cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia. Eis a tese firmada nesse paradigma: “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.



    Confira-se também a ementa desse julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe 13.9.2022).



    Na espécie vertente, o Tribunal de origem considerou legítima a cobrança pelo Município da taxa de licença para funcionamento da recorrente, ao fundamento de que a exação tem por base o poder de polícia do Município, em descumprimento ao decidido no Tema 1.235 da repercussão geral.



    No mesmo sentido, confiram-se os seguintes julgados: RE n. 1.474.752, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe 23/2/2024; ARE n. 1.417.732/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 14.2.2023; ARE n. 1.403.772/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 10.10.2022; e RE n. 1.376.147-ED, de minha relatoria, DJe 1º.6.2022.



    7. Registre-se que no julgamento do Recurso Extraordinário n. 776.594, precedente do Tema 919, este Supremo Tribunal Federal decidiu pela modulação dos “efeitos da declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344 do Município de Estrela d’Oeste, de 6 de dezembro de 2006, estabelecendo que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, ficando ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data”, restringindo-se a decisão à lei objeto do julgado. 



    8. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) para cassar o acórdão recorrido e julgar procedentes os pedidos iniciais, em observância ao que decidido nos Temas 919 e 1.235 da repercussão geral, invertidos os ônus sucumbenciais.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de março de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora