Tribunal: STF
Processo: RE 1514643
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-21
Data de publicação: 2024-09-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Tocantins, assim ementado (eDOC 74, p. 3):



    “EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. JUSTA E PRÉVIA. INCISOS XXII e XXIV DO ARTIGO 5º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INDENIZAÇÃO NÃO SUJEITA AO REGIME DE PRECATÓRIOS. 



    1. A desapropriação indireta, conforme a melhor doutrina é equiparada ao esbulho, visto que, nada mais é que a prática abusiva de apossamento de propriedade de particular, pelo Poder Público, com a consequente integração ao patrimônio estatal, sem a observância do procedimento administrativo expropriatório. Assim, é justa a prévia indenização ao proprietário lesado, nos termos do art. 5º da Constituição Federal que, em seu inciso XXII, garante o direito de propriedade e, inciso XXIV, assegura ao proprietário lesado a “justa e prévia indenização em dinheiro”, nos casos de desapropriação por necessidade e utilidade pública ou por interesse social, como no caso dos autos. 



    2. Em matéria de desapropriação, a regra de pagamento do preço justo e prévio não é ficção, e sim regra constitucional que, se não obedecida, transforma a desapropriação em confisco. Cabe ao Estado colocar no lugar do imóvel o seu valor em dinheiro. A rigor, os pagamentos de indenização em ações de desapropriação não estão sequer sujeitos a precatório porque a indenização deve ser paga ao expropriado antes da transferência do domínio e incorporação da propriedade à Fazenda Pública, e isto em obediência mandamento constitucional (art. 5º, XXIV, CF) e infraconstitucional (art. 32, DecLei n. 3.365/41), já que antes do decreto desapropriatório a administração pública já tem prévio conhecimento do valor que previamente deve pagar. Precedentes TJTO.



     3. Recurso conhecido, porém, NÃO PROVIDO.”



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se violação ao art. 100, da Constituição da República. Nas razões recursais pertinentes à demonstração de existência de repercussão geral, sustenta-se (eDOC 87, p. 7-9):



    “ REPERCURSSÃO GERAL 



    A noticiada violação aos ditames constitucionais transcende os interesses subjetivos da causa em questão, visto que, conforme já analisado e decidido pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento de admissibilidade do Recurso Extraordinário n.° 848.204-Tocantins, reconheceu como repercussão geral matéria congênere à discutida no presente caso. 



    Consoante anteriormente exposto, naquele feito, o Ilustre Ministro Relator Roberto Barroso, ao reconhecer a repercussão geral do assunto, com base no art. 328, parágrafo único, do RI/STF, determinou o retorno dos autos à origem, a fim de que fossem observadas as disposições do art. 543-B do CPC/73.



     A Ementa da decisão restou colidida nos seguintes termos: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. GARANTIA DE JUSTA E PRÉVIA INDENIZAÇÃO EM DINHEIRO. COMPATIBILIDADE COM O REGIME DE PRECATÓRIOS. PRESENÇA DE REPERCUSSÃO GERAL. 1. Constitui questão constitucional saber se e como a justa e prévia indenização em dinheiro assegurada pelo art. 5º, XXIV, da CRFB/1988 se compatibiliza com o regime de precatórios instituído no art. 100 da Carta. 2. Repercussão geral reconhecida.”



     Segundo dispõe o §1° do artigo Art. 1.036 do CPC: “O presidente ou o vice-presidente de tribunal de justiça ou de tribunal regional federal selecionará 2 (dois) ou mais recursos representativos da controvérsia, que serão encaminhados ao Supremo Tribunal Federal ou ao Superior Tribunal de Justiça para fins de afetação, determinando a suspensão do trâmite de todos os processos pendentes, individuais ou coletivos, que tramitem no Estado ou na região, conforme o caso.” 



    Nesse espeque, no caso sub judice, em obediência ao ordenamento processual, deve o egrégio Tribunal de Justiça local acolher a determinação exarada pelo STF e proceder ao sobrestamento do presente feito recursal até o pronunciamento definitivo da Corte, o que, desde já, requer o Estado do Tocantins. ”



    A Presidência do TJTO determinou o sobrestamento dos autos até o julgamento do Tema 865 da sistemática da repercussão geral (eDOC 116).



    O processo foi encaminhado ao órgão julgador para eventual juízo de retratação à luz do Tema 865 (eDOC 182). A 2ª Câmara Cível, considerando não aplicável o referido paradigma ao autos, manteve o acórdão recorrido. A decisão recebeu a seguinte ementa (eDOC 199, p. 6):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. FORMA DE PAGAMENTO. OBRIGAÇÃO SATISFEITA. TESE FIXADA NO TEMA 865 DO STF NÃO APLICÁVEL AO PRESENTE CASO. 1 . O Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento do RE nº 922144/MG, com repercussão geral, Tema 865, firmou tese jurídica no sentido de que a complementação da indenização de bem desapropriado deve, em regra, ser feita mediante precatório, se o ente público estiver em dia com essa despesa, caso contrário, o pagamento deverá ser feito mediante depósito judicial direto. 2. Verifica-se que o precedente em questão não é aplicável ao caso sob análise, eis que neste a discussão gira em torno da forma de pagamento do valor integral da indenização e não da sua complementação. De todo modo, ainda que não se entendesse dessa forma, estamos diante de situação consolidada, haja vista que já houve a satisfação da obrigação, não havendo como modificá-la. 3 . Acórdão mantido em juízo de retratação, pois a tese fixada no Tema 865 do STF não se aplica ao presente caso”.



    O Tribunal de origem admitiu o recurso extraordinário (eDOC 216).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    De plano, verifico que, embora a recorrente tenha destacado tópico específico para a preliminar de repercussão geral, não trouxe fundamentação suficiente e adequada acerca das distinções com o tema 865, nem razões pelas quais este novo tema tem repercussão geral, conforme preconiza a legislação de regência.



    A competência recursal do Supremo Tribunal Federal, fixada nos termos do art. 102, III, da Constituição Federal, foi objeto de relevante alteração constitucional. A reforma promovida pela Emenda Constitucional 45/2004 incluiu o § 3º no art. 102 do texto, estabelecendo, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, a demonstração da repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso, in verbis:



    “No recurso extraordinário, o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros.”



    A remissão feita à regulamentação legal permitiu ao Poder Legislativo, por meio da Lei 11.418/2006, alterar o então vigente Código de Processo Civil para disciplinar a preliminar. Nos termos de seu art. 543-A, § 1º, a repercussão geral foi definida como a demonstração de que há em determinado processo questões que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.



    A definição legal do instituto introduz, no ordenamento positivo nacional, um conceito que, na experiência comparada, tem sido destinado para a definição funcional de precedentes:



    “As decisões podem ser precedentes apenas na medida em que elas são concebidas para se firmarem sobre bases de justificação; porque essas bases de justificação, de acordo com um modelo racional e discursivo de justificação, não podem ficar confinadas a um caso particular. Elas devem ficar disponíveis para aplicação analógica em casos análogos, seja por um simples salto intuitivo de raciocínio analógico ou (de forma mais plausível) por um processo mais reflexivo que universaliza as bases de justificação e as testa em face de fatos similares em casos posteriores.” (MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study. London: Dartmouth, 1997, p. 543, tradução livre).



    Com a mesma compreensão, Luiz Guilherme Marinoni, em pioneira obra sobre o tema, sustentou que a decisão desta Corte nos casos de repercussão geral espraia-se para além do caso concreto, constituindo a sua ratio decidendi, motivo de vinculação tanto para o próprio Supremo Tribunal Federal (vinculação horizontal) como, potencialmente, para os demais órgãos jurisdicionais (vinculação vertical) (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    As alterações processuais promovidas pelo novo Código de Processo Civil mantiveram os contornos da repercussão geral já delineados pela Lei 11.418/2006. O novo diploma legal, no entanto, ao explicitar a compreensão da definição de precedentes, fixou balizas relevantes para examinar os argumentos que permitam ultrapassar os interesses subjetivos da causa.



    O art. 927 do Código de Processo Civil dispõe que serão observados os enunciados de súmulas vinculantes, as decisões desta Corte em controle concentrado de constitucionalidade, os acórdãos em julgamento de recursos extraordinários repetitivos e os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal.



    Poder-se-ia aduzir, em interpretação literal, que a observância obrigatória das decisões desta Corte não se estende aos recursos extraordinários que fogem do regime do art. 1.036 do CPC. No entanto, a interpretação sistemática do Código exige que se leve em conta que, caso tenha a repercussão geral reconhecida, o efeito consequente é a suspensão de todos os processos pendentes e em trâmite em todo o território nacional (art. 1.035, § 5º, do diploma processual). Ademais, a contrariedade com súmula ou jurisprudência dominante implica presunção de repercussão geral (art. 1.035, § 3º, do CPC). Se a repercussão geral visa uniformizar a compreensão do direito, obrigação que atinge a todo o Poder Judiciário (art. 926 do CPC), então a estabilização, a integridade e a coerência, que têm na repercussão geral presumida importante garantia de uniformidade, devem, necessariamente, também atingir as decisões proferidas nos demais recursos extraordinários.



    Por isso, é possível afirmar que, na missão institucional definida pelo constituinte e pelo legislador ao Supremo Tribunal Federal, compete-lhe, no âmbito de sua competência recursal, promover a unidade do Direito brasileiro tanto de maneira retrospectiva quanto prospectivamente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 79).



    Tal unidade impõe, como o exige o Código, a juízes e tribunais o dever de observar as decisões do Supremo Tribunal Federal. Isso porque positivou o Código de Processo Civil verdadeiro sistema obrigatório de precedentes que naturalmente decorreria da hierarquização do Judiciário e da função da Corte Suprema. Observe-se, no entanto, que essa obrigatoriedade não se traduz por vinculação obrigatória. Juízes e tribunais, ainda que decidam com base na jurisprudência dominante dos Tribunais Superiores, têm o dever de motivação, conforme exige o disposto no art. 489, § 1º, do CPC. Dessa forma, devem demonstrar por que o precedente invocado é aplicável ao caso concreto, ou, inversamente, por que se deve realizar uma distinção ou superação do precedente neste mesmo caso concreto. Noutras palavras, o sistema de precedentes explicitado pelo Código de Processo Civil apenas impôs relevante ônus argumentativo a juízes e tribunais quando julgam os casos que assomam a seus órgãos.



    Esse ônus argumentativo impõe a este Supremo Tribunal Federal um dever de cautela a fim de permitir efetivo diálogo exigido pelo sistema de precedentes. Esse diálogo está na base do sistema de precedentes e é, precisamente, o que permite uniformizar a jurisprudência nacional. Não se pode confundir a mera decisão em sede recursal com o conceito uniformizador do precedente. Há, por isso, um elemento crítico na decisão que se torna precedente. Como afirmou Geoffrey Marshall, a perspectiva crítica sobre um precedente sugere que o que o torna vinculante é a regra exigida de uma adequada avaliação do direito e dos fatos (MARSHALL, Georffrey. What is binding in a precedent. In: MACCORMICK, Neil; SUMMERS, Robert S. Interpreting precedents: a comparative study . London: Dartmouth, 1997, p. 503-504, tradução livre).



    É precisamente essa a função cumprida pelo instituto da repercussão geral, isto é, viabilizar o adequado juízo sobre os fatos examinados no caso concreto e a interpretação do direito dada pelas instâncias inferiores, de forma a permitir replicar, por analogia, aos casos que lhe forem análogos, a solução jurídica acolhida pelo Supremo Tribunal Federal.



    Frise-se que, ante a inércia do Poder Judiciário, a viabilização do juízo crítico em sede de repercussão geral é promovida pelas partes. Trata-se, com efeito, de etapa do recurso que impõe às partes o dever de fundamentação específica. Na linha de diversos precedentes desta Corte a ausência dessa arguição (AI-QO 664.567, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 6.9.2007) ou sua inadequada fundamentação (ARE 858.726-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.03.2015; RE 762.114-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 10.08.2015) inviabiliza o conhecimento do recurso interposto perante o Supremo Tribunal Federal.



    No que tange ao conteúdo de tal demonstração, deve-se reconhecer no sistema de precedentes positivado pelo Código indeclinável diretriz interpretativa, a partir da teleologia do instituto. Tal perspectiva funcionalista permite reconhecer, de antemão, que dificilmente supre a exigência de fundamentação a mera asserção sobre erro no exame das premissas fáticas ou a aplicação indevida de norma jurídica nitidamente redigida.



    Tampouco devem ser admitidas como razões suficientes para o exame da repercussão geral normas que possam ser depreendidas analogamente de casos análogos já julgados pelo Tribunal, sem que em face deles seja feita a devida distinção ou superação, a permitir que o Tribunal possa examinar a conveniência de realização de audiências públicas ou de autorizar a participação de terceiros para rediscutir a tese (art. 927, § 2º, do CPC). Encontraria dificuldades, outrossim, a repercussão suscitada a partir de lei local sem que se demonstre sua transcendência, especialmente a todo o território nacional.



    Em vista dos parâmetros fixados pelo art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, é possível assentar, ainda, que dificilmente ostentaria repercussão geral a questão econômica que não apresente dados suficientes para estimar a relação de causalidade entre a decisão requerida e o impacto econômico ou financeiro potencialmente causado. Afigura-se improvável, também, o conhecimento de questão social que sequer apresente titularidade difusa ou coletiva. No que tange à questão político-institucional, tem poucas chances de atender ao ônus de fundamentação a arguição de repercussão geral que deixe de demonstrar pertinência relativamente aos órgãos que integram a alta organização do Estado ou das pessoas jurídicas de direito público que compõem a Federação. Finalmente, dificilmente daria margem ao exame da repercussão geral a questão jurídica arguida que não faça o cotejamento entre a decisão recorrida e a interpretação dada por outros órgãos jurisdicionais ou que não saliente possíveis consequências advindas da adoção pelo Supremo Tribunal Federal do entendimento postulado em sede recursal nos demais órgãos integrantes do Poder Judiciário. Alternativamente, também dificilmente atenderia ao ônus de fundamentação jurídica a arguição que não condiga com uma insuficiente proteção normativa ou interpretativa de um direito fundamental.



    Registre-se, por fim, que o dever de fundamentação vinculada é ônus que incumbe às partes e somente a elas. Pode o Supremo admitir recurso extraordinário entendendo relevante e transcendente a questão debatida por fundamento constitucional diverso daquele alvitrado pelo recorrente (MARINONI, Luiz Guilherme. Repercussão geral no recurso extraordinário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 42). Essa faculdade, em verdade um poder-dever pelo qual a Corte cumpre sua função constitucional, depende, no entanto, para que seja adequadamente exercida, que as partes demonstrem minudentemente as razões pelas quais o Supremo Tribunal Federal deve criar um precedente daquele determinado caso concreto.



    Não cabe, aqui, invocar o dever de colaboração para exigir da Corte a explicitação das razões pelas quais as partes em casos concretos deixaram de cumprir o ônus da fundamentação da repercussão geral. Em casos tais, o que se estaria a postular era que o próprio Relator suprisse o vício processual. Em decorrência do sistema de precedentes, recém-positivado pelo Código de Processo Civil, é necessário que o Supremo Tribunal Federal, no desempenho de sua competência recursal, aja com prudência, a fim de estabilizar, de forma íntegra e coerente, a jurisprudência constitucional.



    Por não ter se desvencilhado do ônus de fundamentar necessária e suficientemente a repercussão geral da matéria em debate, com fulcro no art. 102, § 3º, da Constituição Federal e no art. 932, III, do CPC, deixo de conhecer do recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente