Tribunal: STF
Processo: Rcl 70158
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-03
Data de publicação: 2024-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do processo nº 2121013-29.2023.8.26.0000. 



    Narra a parte reclamante que interpôs recurso extraordinário cuja inadmissibilidade foi fundamentada no Tema 917 da repercussão geral.



    Sustenta que "a decisão monocrática prolatada pelo Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, não está em consonância com o entendimento atual da Suprema Corte, na aplicação da regra da Repercussão Geral do Tema 917, vez que a Agravante/Reclamante demonstrou o “distinguishing”, pois apesar do Poder Legislativo não poder modificar a estrutura dos órgãos do Poder Executivo de forma a invadir o espaço de autoadministração do mesmo, poderá atribuir novas funções, explicações ou regulamentação de atividade que cabe a determinado órgão, uma vez que criar um órgão é diferente de prevenir e coibir possíveis falhas na imposição das multas administrativas pelos agentes públicos municipais que exerçam a atividade de fiscalização (poder de polícia), e com isso, minimizar os impactos das ações de responsabilidade civil propostas em face do Município de Santo de André e os gastos públicos com o pagamento das indenizações" (eDoc 1, p. 6).



    Aduz que "no caso sob exame, não há vedação constitucional ao Legislativo para iniciar o processo legislativo, pois a matéria é de iniciativa comum ou concorrente, por abranger normas procedimentais (impedir aplicação de multas indevidas pelos agentes públicos e a responsabilização do Município por tais atos), não alcançando as hipóteses de iniciativa privativa dispostas no art. art. 61, §1º, II, “e”, da C.F e art. 24, §2º, 2, da CE/SP)" (eDoc 1, p. 10). 



    Afirma que "o Poder Legislativo apesar de não poder modificar a estrutura dos órgãos do Poder Executivo de forma a invadir o espaço de autoadministração do mesmo, poderá atribuir novas funções, explicações ou regulamentação de atividade que cabe a determinado órgão, uma vez que criar um órgão é diferente de criar uma política pública dentro das atribuições já fixadas para um órgão existente" (eDoc 1, p. 10). 



    Salienta que "a Lei Municipal nº 10.568, de 20 de setembro de 2022, do Município de Santo André, que estabelece mecanismos para desestimular a aplicação de multas indevidas, objetiva através de normas procedimentais (art. 24, XI, da CF – competência concorrente) regulamentar as aplicações de multas no Município de Santo André, com vista a aprimorar os procedimentos na aplicação de multas e impedir a responsabilidade civil do Município diante de tais atos" (eDoc 1, p. 12).



    Assevera que "analisando a Lei Municipal nº 10.568, de 20 de setembro de 2022, que estabelece mecanismos para desestimular a aplicação de multas indevidas pelo Município de Santo André, não há falar em usurpação da competência para iniciar o processo legislativo, do Prefeito, pois não está disciplinando sobre “regime jurídico dos servidores públicos”, existe diferença entre a organização e funcionamento da administração, cuja iniciativa legislativa está reservada ao chefe do Poder Executivo, e as normas procedimentais que desestimulam a aplicação de multa indevida pela Municipalidade, de iniciativa comum ou concorrente, que é a hipótese dos autos" (eDoc 1, p. 22).



    Ao final, requer “a cassação da decisão monocrática reclamada, julgando-se improcedente a demanda originária, ou, (ii) em outra hipótese, que seja determinado ao Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo que profira nova decisão, adequando-se ao precedente firmado no Tema nº 917 da Repercussão Geral, no sentido de que a Constituição, permite ao Poder Legislativo, em lei de sua iniciativa, estabelecer mecanismos para desestimular a aplicação de multas indevidas no Município de Santo André, na medida em que a Lei Maior preceitua competir à União, aos Estados e ao Distrito Federal a competência concorrente para legislar sobre procedimentos em matéria processual (art. 24, XI) e aos Municípios, suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II), não se enquadrando nas matérias de iniciativa privativa do Poder Executivo, inexistindo usurpação de competência de matéria da administração (art. 61) e violação ao Princípio da Separação de Poderes (art. 2°)" (eDoc 1, p. 29).



    Em despacho de 29.07.2024, posterguei o exame da liminar para colher prévias informações e citar a parte beneficiária da decisão reclamada (eDoc 27).



    As informações foram prestadas (eDoc 31).



    A parte beneficiária apresentou contestação (eDoc 36).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer com a seguinte ementa (eDoc 39):



    “RECLAMAÇÃO. INADMISSIBILIDADE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO RATIFICADA EM SEDE DE AGRAVO INTERNO PELA CÂMARA ESPECIAL DE PRESIDENTES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, SOB A ALEGAÇÃO DE QUE O ACÓRDÃO ENTÃO RECORRIDO ESTAVA DE ACORDO COM O TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL. RECLAMAÇÃO SUSTENTANDO A MÁ APLICAÇÃO DO TEMA 917/RG. PROCEDÊNCIA PARCIAL DAS ALEGAÇÕES. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNICA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO QUANTO AO ART. 2º DA REFERIDA LEI, QUE TRATA DA NECESSIDADE DE O AGENTE PÚBLICO EXPLICITAR DE FORMA CLARA E PRECISA OS MOTIVOS E A JUSTIFICATIVA PARA A IMPOSIÇÃO DE PENALIDADES. EXCEÇÃO AOS ARTS. 3º E 4º, QUE TRATAM DA DO REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS AO DELINEAREM SUAS RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVA E CIVIL. PARECER PELA PROCEDÊNCIA PARCIAL DA RECLAMAÇÃO.”



    É o relatório. Decido. 



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência;



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: 



    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. 



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação”.



    No caso concreto, ao inadmitir o recurso extraordinário, alegando-se que a matéria cujo tema de fundo já tivera repercussão geral analisada pelo Supremo Tribunal Federal, a autoridade reclamada se utilizou de atribuição própria, inexistindo cogitar de usurpação da competência desta Corte. É que a aplicação da referida sistemática é atribuição das Cortes de origem, nos termos do art. 1.030, § 2º, do CPC. Inviável, portanto, o manejo da reclamação.



    Com efeito, no julgamento do ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 917 da repercussão geral, o Plenário reafirmou a jurisprudência desta Corte no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos". Eis a ementa do referido julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na hipótese dos autos, o ato reclamado manteve decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender correta a aplicação do Tema 917-RG. Eis a ementa do acórdão reclamado (eDoc 23, p. 2):



    “Agravo interno - Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – "Distinguishing" não demonstrado – Agravo interno não provido.”



    Colho do voto (eDoc 5, p. 3-5):



    “O agravo interno, previsto no artigo 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil, bem como no artigo 33-A, § 1º, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, não merece provimento, por correta a negativa de seguimento ao recurso extraordinário em tela.



    Cabe registrar que, para o provimento deste recurso, à agravante incumbiria demonstrar que a específica hipótese retratada nos autos não está em consonância com o paradigma que originou a tese acolhida pela Corte Superior.



    Em outras palavras, a recorrente deve deixar claro o denominado distinguishing, a diferença fundamental entre o caso julgado neste processo e aquele exposto no paradigma. Possível, ainda, à recorrente, mesmo se delineada alguma similitude com o indicado paradigma, comprovar situação fática específica capaz de prejudicar a aplicação do precedente qualificado.



    A agravante, porém, não demonstrou tais situações. Com efeito, in casu, o acórdão alvo de recurso enfrentou adequadamente as questões apresentadas e, com fundamentos claros e coerentes, concluiu:



    "E, no mérito, é inegável que a lei em questão - de iniciativa da Mesa da Câmara de Vereadores de Santo André - tratou de aspectos inerentes ao regime jurídico dos servidores públicos municipais.



    Com efeito, ao versar sobre temas como responsabilidade civil e administrativa e penalidades em caso de descumprimento, o Diploma Legal se mostrou flagrantemente inconstitucional, uma vez que tais matérias são de



    iniciativa reservada do Chefe do Executivo.



    (...)



    Em resumo, a disciplina da estrutura ou das atribuições dos diferentes órgãos da Administração é reservada ao Chefe do Poder Executivo, cuja matéria, portanto, não poderia ter sido disciplinada pelo Poder Legislativo.



    (...)



    Bem configurada, destarte, a inconstitucionalidade nomodinâmica (formal) por vício de iniciativa, bem como a violação ao “princípio da separação de poderes”, consagrado no art. 5º da CE.



    (...)



    No mais, como bem apontado pela douta Procuradoria-Geral de Justiça em seu parecer, vale citar, a respeito da matéria, a tese sedimentada pelo E. Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da repercussão geral, com o seguinte teor: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal)”. " (fls. 97/100 dos autos principais).



    O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, nos autos do ARE nº 878.911, reconheceu a existência de repercussão geral e editou o Tema nº 917, com a seguinte tese:



    (...)



    Daí resulta que o caso tratado nestes autos está em harmonia, a contrario sensu, com referida tese e não existe motivo que autorize conclusão diversa. É dizer, o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico aplicado ao caso paradigma, ausentes argumentos efetivamente novos neste agravo interno, restrito a repisar alegações já afastadas pelo Órgão Especial desta Corte.



    Por epítome, ausente demonstração do distinguishing, é plenamente cabível a incidência art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil, com a negativa de seguimento ao referido recurso extraordinário.



    Diante do exposto, pelo meu voto, nego provimento ao agravo interno.”



    Nesse contexto, do cotejo entre o ato reclamado e o parâmetro de controle, depreende-se a ausência de razão à parte reclamante, uma vez que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo concluiu que a lei impugnada, ao versar sobre temas como responsabilidade civil, administrativa e sanções aplicáveis aos agentes públicos, trata de matéria relacionada ao regime jurídico dos servidores municipais, abrangida pela reserva de administração. Logo, não há teratologia na aplicação do Tema de Repercussão Geral pelo Tribunal de origem.



    Cumpre registrar que, nos termos da jurisprudência desta Corte, a reclamação constitucional não se revela instrumento processual adequado para se questionar o acerto de decisão do Tribunal de origem que, aplicando ao caso concreto precedente desta Corte em sede de repercussão geral, inadmite recurso extraordinário. Confiram-se:



    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO AO APELO EXTREMO PELA CORTE DE ORIGEM. OBSERVÂNCIA DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS RECURSAIS ORDINÁRIAS PARA CABIMENTO DA RECLAMAÇÃO. CONTRIBUIÇÃO. PLANO DE PREVIDÊNCIA PRIVADA. CORREÇÃO DE VALORES. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. NÃO CONFIGURADA VIOLAÇÃO DA AUTORIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS POR ESTA CORTE NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS 591.797 E 626.307. 1. A reclamação não constitui instrumento processual adequado para questionar o acerto de decisão do Tribunal de origem que, tendo em vista a ausência de repercussão geral firmada no âmbito desta Suprema Corte, e com suporte no art. 543-B, § 2º, do CPC, considera inadmitido recurso extraordinário. Precedentes. 2. (...) 4. Agravo regimental conhecido e não provido.” (Rcl 21167 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 7.12.2020; grifos nossos) 



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECISÃO DENEGATÓRIA DE SEGUIMENTO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA RECONHECIDA. NÃO CABIMENTO DE RECURSO OU RECLAMAÇÃO PARA O STF. 1. O Plenário desta Corte firmou o entendimento de que não cabe recurso ou reclamação ao Supremo Tribunal Federal para rever decisão do Tribunal de origem que aplica a sistemática da repercussão geral, a menos que haja negativa motivada do juiz em se retratar para seguir a decisão da Suprema Corte. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 15.165 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2013; grifos nossos) 



    No caso, sob o fundamento de possível má aplicação do tema de repercussão geral, busca a parte agravante desconstituir a intelecção cognitiva do juízo de origem relativamente aos fatos constantes dos autos, modificando, dessa forma, o substrato sobre o qual aplicado o tema de repercussão geral. 



    No entanto, não constitui o objetivo da reclamação o reexame do enquadramento legal dado pela autoridade reclamada aos fatos narrados na peça recursal, ante a existência na legislação processual de instrumental próprio à defesa do direito supostamente vulnerado, sob pena de tornar a reclamação mero substitutivo recursal. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. A RECLAMAÇÃO NÃO É SUCEDÂNEO DE RECURSO PRÓPRIO. RECURSO IMPROVIDO. I - A reclamação constitucional não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso próprio para conferir eficácia à jurisdição invocada nos autos da decisão de mérito. II - Não impugnação de todos os fundamentos da decisão agravada. Fundamentação recursal deficiente (Súmula 287). III - Reclamação improcedente. IV - Agravo regimental improvido.” (Rcl 5684 AgR, Rel. Min, Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 15.8.2008) 



    “RECLAMAÇÃO – OBJETO. A reclamação pressupõe usurpação da competência do Supremo ou desrespeito a decisão proferida, sendo imprópria a utilização da medida como sucedâneo recursal.” (Rcl 45567 AgR, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 15.4.2021) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. LEGALIDADE. ART. 25, § 1º, DA LEI 8.987/1995, AUSÊNCIA DE DECLARAÇÃO EXPRESSA OU IMPLÍCITA DE INCONSTITUCIONALIDADE. SÚMULA VINCULANTE 10 DO STF. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO RECURSAL. NÃO CABIMENTO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Incabível a reclamação cujo fundamento reside na existência de contradição intrínseca ao ato reclamado. Existência de mecanismo nas vias recursais ordinárias para atendimento da pretensão de reforma. Impossibilidade do uso da ação reclamatória como substitutivo recursal. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 31183 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, Dje 4.3.2020) 



    Sendo assim, os argumentos que embasam a presente reclamação não são suficientes a demonstrar a existência de teratologia ou peculiaridade capaz de tornar incorreta a aplicação do Tema de repercussão geral utilizado para respaldar a decisão reclamada, a qual, ao contrário do que asseverado, apresenta-se em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal para o caso.



    Ante o exposto, nos termos dos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à reclamação, ficando prejudicado o exame da medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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