Tribunal: STF
Processo: RE 1493743
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-13
Data de publicação: 2024-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    A Donington Participações S/A e a Estoril Participações S/A interpõem recurso extraordinário contra acórdão da 1ª. Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios que confirmou a sentença de improcedência proferida pelo Juízo da correspondente 6ª. Vara da Fazenda Pública em ação pelo rito ordinário na qual as autoras pretendiam anular decisões colegiadas do Tribunal de Contas do Distrito Federal que culminaram na determinação de devolução, ao erário, da quantia de R$ 2.493.278,01 (dois milhões, quatrocentos e noventa e três mil, duzentos e setenta e oito reais e um centavo), valor atualizado até 19.10.2015, em razão de irregularidades encontradas na repactuação de contrato de locação celebrado com o Detran/DF.



    Em suas razões, as recorrentes alegam, em síntese, que as impugnadas decisões sancionatórias estariam maculadas por não haverem fixado prazo para a regularização das irregularidades identificadas, daí decorrendo a nulidade dos atos de cobrança delas decorrentes.



    Em contrarrazões, o Distrito Federal pugna pela manutenção do acórdão recorrido.



    Admitido o recurso por decisão da Presidência do TJDFT, os autos foram a mim distribuídos.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não provimento do recurso extraordinário.



    Esse o relatório. Decido.



    O recurso não prospera.



    Preliminarmente, observo que as recorrentes não cumpriram o requisito contido no art. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil, c/c o art. 102, § 3º, da Constituição Federal, dada a carência de fundamentação apta a demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais suscitadas.



    Extraio das razões recursais excerto por meio do qual, em termos genéricos, as recorrentes pretenderam satisfazer a aludida exigência:



    “O debate gravita em torno de tutela de direito objetivo relativa à inconstitucionalidade de decisões de tribunal de contas de unidade da federação, o qual não assinalou prazo para que órgão auditado adotasse as providências que entendeu necessárias ao exato cumprimento da lei, tendo atribuído chancela de débito a valores recebidos por força de aditivo de contrato de locação, tacitamente, anulando a avença, firmada por entidade vinculada a outro poder.



    É oportuno salientar que a inconstitucionalidade afronta os Princípio da Separação dos Poderes e da Simetria, com evidentes riscos para a segurança jurídica, para os limites do sistema de freios e contrapesos e para o pacto federativo.



    Destaca-se, assim que os fatos, portanto, são dotados de relevância econômica, social e jurídica; diante da atuação nacional dos 31 (trinta e um) tribunais de contas (TCU, 27 Tribunais de Contas estaduais e 3 Tribunais de Contas do municípios) sobre todos os entes federados do país, do grande volume de recursos envolvidos na fiscalização dos primeiros e da instabilidade social gerada pela inobservância dos limites de atuação das cortes de contas, tanto particulares que contratam com a administração pública, como para os gestores e funcionários públicos, com para a sociedade em geral.”  



    Segundo firme entendimento do Supremo, a demonstração da repercussão geral não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo (ARE 786.878 AgR, ministro Alexandre de Moraes).



    O cumprimento dessa exigência se faz necessário até mesmo nas hipóteses de suposta repercussão geral presumida, conforme indicam as ementas a seguir transcritas:



    DEFICIÊNCIA NA DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/2015. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL.



    1. Deficiência na fundamentação, em recurso extraordinário interposto sob a égide do CPC/2015, da existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC/2015. O preenchimento desse requisito demanda a demonstração, no caso concreto, da existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo. A afirmação genérica da existência de repercussão geral ou a simples indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte são insuficientes para o atendimento do pressuposto. […]



    (ARE 1.341.486 AgR, ministra Rosa Weber, DJe de 3 de dezembro de 2021)



    ...............................................................................................



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INSUFICIÊNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. […]



    I Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe ao recorrente demonstrar de maneira formal e fundamentada a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, ainda que se trate de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro recurso […]



    (RE 1.339.918 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 4 de novembro de 2021)



    Lado outro, a mera afirmação de que o pronunciamento recorrido viola determinado dispositivo constitucional (EC n. 113/2021, art. 3º) não supre a exigência do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil, c/c o art. 102, § 3º, da Carta da República.



    Exige-se, para tanto, a apresentação de fundamentação suficientemente apta a revelar a transcendência, pois a afirmação genérica da existência de repercussão geral ou a simples indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte são insuficientes para o atendimento do pressuposto (ARE 1.341.486 AgR, ministra Rosa Weber).



    Para além disso, há outros óbices sumulares ao conhecimento do recurso. 



    O órgão fracionário do Tribunal de Justiça estadual se baseou nos elementos fático-probatórios dos autos para concluir pelo não-preenchimento dos requisitos autorizadores de repactuação contratual, a qual causou a existência de prejuízo ao erário.



    Bem demonstram essa particularidade os trechos a seguir transcritos da ementa do acórdão recorrido (por mim destacados nos pontos mais pertinentes à espécie):



    (...).



    REEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. CORTE DE CONTAS. AFIRMAÇÃO PELO NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS. PREJUÍZO AO ERÁRIO. CONSTATAÇÃO. APURAÇÃO VIA DE SINDICÂNCIA FISCALIZATÓRIA. CONVERSÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DECISÕES EXPEDIDAS. CONFORMAÇÃO PROCESSUAL. IMPUTAÇÃO DE PAGAMENTO. POSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA MATERIAL DAS CORTES DE CONTAS. VIOLAÇÃO PRINCIPIOLÓGICA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. COMPETÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO. VIOLAÇÃO. INOCORRÊNCIA. PODER[1]DEVER DE FISCALIZAÇÃO. GARANTIA DO INTERESSE PÚBLICO. RESSARCIMENTO. IMPUTAÇÃO. LEGÍTIMA. PEDIDO. IMPROCEDÊNCIA. QUESTÕES AFETAS À EXIGIBILIDADE DO DÉBITO. PRESCRIÇÃO, CONFUSÃO, CERTEZA, EXIGIBILIDADE E LIQUIDEZ. MATÉRIAS DISSONANTES DA PRETENSÃO ANULATÓRIA. (...).SANCIONAMENTO. LEGÍTIMO. (...).



    (...).



    2. Cuidando-se de ação anulatória aviada em face de decisões exaradas pela Corte de Contas Distrital, por meio das quais fora imputado o ressarcimento de verbas indevidamente recebidas por empresas que mantiveram relação com a administração face ao não preenchimento dos requisitos necessários para celebração do termo aditivo contratual que pactuaram, a pretensão deduzida é particularizadamente de natureza declaratória de nulidade, cuja causa de pedir faz alusão específica a elementos de deficiência formativa que remontariam ao nascedouro dos atos jurídicos (lato sensu) impugnados, ressoando, pois, incongruente a arguição de teses a envolver tão-somente a exigibilidade judicial do título executivo delas resultante, mormente quando já aviado executivo fiscal, por meio do qual os aludidos pontos defensivos foram ou são passíveis de serem suscitados.



    (...).



    5. A despeito da diversidade entre as modalidades de fiscalização e controle quanto ao emprego de verbas públicas, tendo os atos materiais de instauração de Auditoria de Regularidade, inclusive posteriormente convertida em Tomadas de Contas Especial, por intermédio da qual fora apurada a irregularidade da qual emergira a imputação de pagamento direcionada às entidades contratadas, sido efetivados anteriormente ao prazo de cinco anos, contados da data em que o termo aditivo contratual sindicalizado fora pactuado, inviável falar-se, sob qualquer prisma, em decadência do poder-dever de empreender medidas volvidas ao ressarcimento ao Erário.



    6. Ao inovar o ordenamento jurídico, dando-lhe nova conformação e roupagem, a Constituição Federal conferira aos Tribunais de Contas a função de auxiliar o Poder Legislativo, no exercício do controle externo, na função de efetivar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos da Administração Pública, o que abrangera a análise dos aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade e até mesmo razoabilidade de atos administrativos que gerem receita ou despesa pública (CF, art. 71), emergindo daí que a constatação quanto à ocorrência de prejuízo ao Erário, permite-se que as Cortes de Contas expeçam atos destinados a elidi-los, seja pela imputação de pagamento aos beneficiários da vantagem indevida ou o sancionamento dos responsáveis pelo desfalque (aplicação de multa).



    7. A Lei Orgânica do Distrito Federal estabelecera, em seu art. 78, que o “controle externo, a cargo da Câmara Legislativa, será exercido com auxílio do Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao qual compete”, entre outros, “apreciar e apurar denúncias sobre irregularidades e ilegalidades dos atos sujeitos a seu controle”, inclusive assinalando “prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, verificada a ilegalidade”. Além disso, o §1º do referido dispositivo enuncia ainda regra jurídica a explicitar que o ato de sustação de contratos administrativos deve ser “adotado diretamente pela Câmara Legislativa”, ocasião em que, de pronto, determinará ao Poder Executivo a adoção das medidas cabíveis.



    8. No âmbito de suas esferas de competências, ao lado das atribuições de fiscalização e controle de verbas públicas, podem as Cortes de Contas realizar a prática de atos materiais volvidos à imposição de obrigação de ressarcimento ao Erário quanto a valores indevidamente vertidos ou mesmo de aplicação sanções pecuniárias (multas), apreensão essa que é extraída, aliás, da própria literalidade da redação contida no artigo 78, § 5º, da Lei Orgânica do Distrito Federal, a enunciar que as decisões do Tribunal de Contas do Distrito Federal, das quais resultem imputação de débitos ou multa, terão eficácia de título executivo.



    9. Aferido que o procedimento deflagrado pela Corte de Contas que culminara com a apuração da irregularidade cometida pelas entidades contratadas pela autarquia de trânsito distrital, em ambiente de pactuação aditiva de contratos de locação, ainda que indicados como destinados à promoção do reequilíbrio econômico-financeiro da avença, foi conduzido com subserviência ao devido processo legal, sem ainda extrapolar quaisquer das competências materiais da referida Corte, os atos administrativos se tornam impassíveis de sindicabilidade judicial, mormente inexistindo ofensa aos princípios constitucionais, expressos ou implícitos, ou a qualquer dispositivo legal regente da atividade administrativa, pois inviável o controle do mérito das decisões realizadas pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal.



    10. Evidenciada a inadequação do termo aditivo celebrado, diante do não preenchimento dos requisitos necessários à concessão de reajustamento para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, maculando a relação contratual firmada, surge ao Tribunal de Contas, no exercício do poder de fiscalização, a possibilidade de imputar aos beneficiários a obrigação de ressarcir o erário, sem prejuízo das sanções eventualmente cabíveis aos agentes estatais responsáveis, sem que isso se transmude em violação à disposição normativa inserta no artigo 71, §1º, da Constituição Federal, porquanto não operada a suspensão contratual, cuja competência inexoravelmente á atribuída ao Poder Legislativo, mas apenas a imputação de pagamento como forma de sanar a nódoa que lhe fora imprecada.



    11. A efetiva participação da parte interessada no processo administrativo por meio do conhecimento dos atos instrutórios e decisórios, sendo-lhe assegurado o direito ao recurso e, inclusive, pedido de reconsideração, com o enfrentamento necessário das questões suscitadas por decisões substanciosamente fundamentadas, evidenciam a estrita observância às garantias de ampla defesa e do contraditório como postulado do devido processo legal formal e material, extirpando-se o pretendido lastro material invocado como estofo para a declaração de nulidade dos atos promanados do Tribunal de Contas do Distrito Federal.



    (...).  



    Concluir de forma diversa demandaria o reexame fático-probatório sabidamente incompatível com a via extraordinária.  



    Para manter a sentença de improcedência do pedido, o Colegiado Distrital adotou múltiplos fundamentos, dos quais as recorrentes impugnaram tão somente a suposta ausência de fixação de prazo para regularização das ilegalidades.



    Ocorre que os demais capítulos do acórdão recorrido, não impugnados pelas recorrentes, eram suficientes, por si sós, para a sua manutenção, circunstância que evidencia a deficiência das razões do extraordinário, fazendo incidir o óbice do enunciado 283 da Súmula do Supremo, que assim prevê:



    É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.  



    Saliento que a invocação de ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório não tem repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (Tema n. 660/RG).



    Finalmente, ainda que superados esses vastos fundamentos que impedem o conhecimento do recurso extraordinário, melhor sorte não socorreria a irresignação.



    A Constituição Federal, no art. 71, inciso II, é expressa em prever a legitimidade da atuação das Cortes de Contas ao auxiliarem o Poder Legislativo no exercício do controle externo, exatamente como ocorreu na hipótese dos autos. Nesse sentido, entre muitos outros, acórdão assim ementado:



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JULGAMENTO DAS CONTAS DAQUELES QUE DEREM CAUSA A PERDA, EXTRAVIO OU OUTRA IRREGULARIDADE DE QUE RESULTE PREJUÍZO AO ERÁRIO. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INVIABILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.



    1. A competência do Tribunal de Contas da União para julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, bem assim as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público decorre não da natureza do ente envolvido, mas sim, da origem pública dos recursos.



    2. No caso sob exame, a atuação do TCU enquadra-se perfeitamente ao disposto no art. 71, II, da Carta Magna, que assevera competir àquela Corte de Contas julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.



    3. A certeza e a liquidez do direito pressupõem fatos incontroversos, lastrados em prova pré-constituída, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (AgR no MS 30.106/DF, Ministro Edson Fachin, DJ de 1º.6.2023)   



    Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.  



    Ao amparo do § 11 do art. 85 do CPC, majoro em 10% (dez por cento) a verba honorária fixada na instância ordinária.  



    Publique-se.



    Brasília, 13 de junho de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente