Tribunal: STF
Processo: ARE 1474443
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-08
Data de publicação: 2024-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 11).



    Na origem, o MUNICÍPIO DE JOSÉ BONIFÁCIO ajuizou Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em face de CELSO OLIMAR CALGARO (ex-Prefeito), JOSÉ RICARDO PEREIRA (ex-vereador), e PAULO ROBERTO CHIOCA (servidor e chefe do serviço de compras do município).



    Alegou que, na eleição de 2004, os dois primeiros requeridos mantinham funcionários públicos trabalhando em prol de suas campanhas eleitorais, pintando muros, confeccionando faixas, placas e cartazes dentro das repartições públicas e em horário de expediente, sendo que os materiais e a mão de obra eram custeados com recursos do erário (Doc. 2, fl. 2).



    Afirmou que o requerido CELSO OLIMAR CALGARO fretou nove ônibus para transportar alunos que iriam prestar o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) na cidade de São José do Rio Preto, tendo o requerido, na ocasião, ingressado nos ônibus promovendo-se eleitoralmente (Doc. 2, fl. 2).



    Aduziu que o terceiro requerido (PAULO ROBERTO CHIOCA) concorreu para a prática dos atos ilícitos, pois, na condição de chefe do serviço de compras do município autorizou, em nome da Prefeitura, a aquisição dos materiais utilizados para confecção das propagandas eleitorais (Doc. 2, fl. 6).



    Por fim, postulou, em sede de liminar, a decretação da indisponibilidade de bens dos requeridos de modo a garantir o ressarcimento dos danos; e, no mérito, requereu a procedência do pedido, para condená-los pela prática dos atos de improbidade administrativa, com aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei 8.429/1992. 



    O Juízo singular julgou parcialmente procedente o pedido, para condenar CELSO OLIMAR CALGARO (ex-Prefeito) e JOSÉ RICARDO PEREIRA (ex-vereador) pela prática dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (art. 11 da Lei 8.429/1992). Quanto a PAULO ROBERTO CHIOCA, foi absolvido (Doc. 3).



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento às Apelações interpostas pelos condenados e pelo Município, em acórdão assim ementado (fl. 2, Doc. 11):



    “EMENTA — AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA — Prefeito Municipal e Vereador que se utilizaram em proveito próprio de espaço público e do trabalho de servidores públicos — Fatos comprovados — Inexistência de prova concreta do dano ao erário, bem como da participação do chefe do serviço de compra do município — Presença do elemento subjetivo — Ofensa aos princípios que regem a Administração Pública — Ato ímprobo configurado (art. 11, "caput" e I, da Lei 8.492/92) — Sanções aplicadas consoante os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade — Sentença de parcial procedência — Recursos não providos. ” 



    Opostos Embargos de Declaração por CELSO OLIMAR CALGARO (Doc. 13) e por JOSÉ RICARDO PEREIRA (Doc. 15), foram ambos desprovidos (Doc. 17).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 26), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, CELSO OLIMAR CALGARO aponta violação ao art. 37 da Carta da República, “diante da ausência dos elementos caracterizadores da conduta ímproba, além de divergir dos acórdãos paradigmas apontados nas razões recursais” (Doc. 26, fl. 5). 



    Para tanto, defende que, “para a configuração do ato de improbidade administrativa necessário a presença do dolo ou culpa, o que no caso em análise, inexiste, de modo que, não havendo má-fé do recorrente, inaplicável o artigo 37, da CF ao caso em analise, diante da ausência da quebra dos princípios da administração. Sem a presença de dolo, enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário, ou mesmo má-fé, segundo previsão da lei, não há que se cogitar a incidência de ato de improbidade administrativa” (fl. 7, Doc. 26). 



    No ponto, assevera que o acórdão recorrido não reconhece a ação dolosa do recorrente, o que seria indispensável para tipificar o ato de improbidade administrativa (fl. 9, Doc. 26). Além disso, aduz que o acórdão recorrido concluiu pela “inexistência de dano ao erário” (Doc. 26, fl. 10). 



    Com base nisso, argumenta que “não tendo (…) infringido o artigo 11 da LIA, o v. acordão vergastado acabou por violar, também, o artigo 12”, pois o Tribunal confirmou as sanções drásticas aplicadas na sentença (fls. 10-11. Doc. 62). 



    Por fim, postula o provimento do presente recurso para que seja reconhecida a inaplicabilidade do art. 37 à hipótese vertente (fl. 14, Doc. 26). 



    Em seguida, o RE foi sobrestado até o julgamento de mérito do Tema 309 da repercussão geral (Alcance das sanções impostas pelo art. 37, § 4º, da Constituição Federal aos condenados por improbidade administrativa) (fl. 2, Doc. 23).



    Na sequência, o Presidente da Seção de Direito Público do TJSP afastou a aplicação do Tema 309 ao caso dos autos por não ter relação com a matéria ora debatida e, assim, reconsiderou a decisão de sobrestamento do recurso. Prosseguindo, em juízo de admissibilidade, negou seguimento ao apelo extremo, aplicando o Tema 576 da repercussão geral - O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias; e, no tocante às demais questões, inadmitiu o recurso aos fundamentos de que (a) “quanto à apontada ausência de dano e do elemento subjetivo doloso, os argumentos expendidos não são suficientes para infirmar as conclusões do v. acórdão combatido que contém fundamentação adequada para lhe dar respaldo, tampouco ficando evidenciado o suposto maltrato à norma constitucional enunciada” (fl. 2, Doc. 28); e (b) as Súmulas 279 e 636, ambas do STF têm incidência no caso concreto.



    No Agravo (Doc. 30), o agravante alega que o acórdão recorrido violou dispositivos constitucionais e que não pretende revisão de fatos e provas.



    É o relatório. Decido. 



    No caso concreto, o Tribunal de origem confirmou a sentença de parcial provimento do pedido do Município para condenar CELSO OLIMAR CALGARO (ora recorrente) e JOSÉ RICARDO PEREIRA pela prática de ato improbidade administrativa prevista no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na redação original, com base nos seguintes fundamentos (fls. 5-8, Doc. 11):



    “É incontroverso que os apelantes mandaram confeccionar as placas contendo propaganda eleitoral de ambos. 



    É igualmente incontroverso que as placas foram confeccionadas por servidores do setor de pintura da Prefeitura Municipal. 



     O que se discute é se os servidores trabalharam em favor dos apelantes em horário de serviço, se o material que utilizaram foi adquirido com recursos públicos e se as placas e faixas de propaganda foram armazenadas em espaço público. 



    A controvérsia reside na exegese da prova coligida nos autos. 



    (...)



    Está comprovado que os materiais de pintura e as placas de propaganda política de ambos os réus apelantes foram encontrados e apreendidos nas dependências do almoxarifado da Prefeitura Municipal (laudo pericial e fotos juntados a fls. 22/47). 



    Da mesma forma a prova oral produzida nestes autos e nos da ação eleitoral é robusta no sentido de que os serviços foram realizados por servidores públicos em horário de expediente. 



    Não aproveita ao apelante José Ricardo o argumento de que não tinha poder de mando, nem era superior hierárquico dos servidores. 



    Evidente o conluio entre ele e o então Prefeito Municipal, além do que ambos foram beneficiados pela prestação daqueles serviços. 



    Não aproveita igualmente ao então Prefeito Municipal a decisão exarada pelo Colendo Tribunal Superior Eleitoral. 



    Lá os fatos foram analisados à luz da legislação eleitoral, com a conclusão de que o material apreendido não se mostrava com a potencialidade de interferir no resultado do pleito, ou seja, reconheceu-se que inexistiu afronta ao artigo 73 da Lei 9.507/97, que visa à preservação da igualdade entre os candidatos. 



    Não se negou ali que o fato constituiu improbidade administrativa. É o que consta do acórdão proferido pelo TRE/ST que, embora reformado no que toca à matéria referente à Lei Eleitoral, permaneceu íntegro no ponto referente ao ato ímprobo. Conforme consta da decisão monocrática proferida pelo Ministro Cezar Peluso, que acolheu o recurso especial eleitoral n° 25099 — José Bonifácio-SP, interposto pelos ora apelantes, dentre outros, contra a decisão do TRE/SP e na qual reproduziu excerto do voto da relatora designada em que ficou reconhecida a improbidade administrativa: " E, não se diga, que tal prática, para ensejar a consequente apenação, demandava prova da efetiva influência no eleitorado, pois a espécie de conduta vedada aqui tratada é (...) daquelas que enseja a devida responsabilização, inclusive cassação do diploma, quando perpetrada, dado constituir improbidade administrativa, pelo que o bem jurídico tutelado na espécie é a moralidade administrativa, que não se compadece com a utilização de materiais e de servidores públicos para atividades de propaganda eleitoral" (fis. 130). 



     Vale dizer, o Ministro Cezar Peluso apenas anotou que o fato não constitui ilícito eleitoral, pois o que se discutia era, não obstante fosse ímprobo o ato, se ele era dotado de potencialidade capaz de interferir no resultado do pleito. 



    Presente igualmente o elemento subjetivo, pois, ao utilizarem dos serviços de servidores e de espaço público para proveito próprio, praticaram de forma consciente e deliberada conduta antijurídica e, via de consequência, ato de improbidade administrativa atentatório aos princípios que regem a Administração Pública. 



    Não se trata, desta maneira, de mera irregularidade, como preconiza do apelante Celso. 



    (…)



    No que se refere ao recurso do Município, como bem decidiu o MM Juiz, não ficou demonstrado de forma convincente que os materiais empregados foram fornecidos com recursos públicos e, se assim é, impossível concluir que apelado Paulo Roberto tivesse autorizado a aquisição do material de pintura em benefício dos então Prefeito e Vereador.



    Não cabe, pois, a majoração das sanções aplicadas, nem a condenação de Paulo Roberto. 



    Por fim, adequadas as sanções impostas, tendo o magistrado atentado para os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Grave foi a conduta dos apelantes, porquanto a Administração Pública não pode ficar refém de condutas de agentes que tratam da coisa pública como se fosse uma ação entre amigos, em vez de cuidarem dela em estrito respeito aos princípios constitucionais que a regem.” 



    Dessa forma, o acórdão recorrido confirmou as seguintes sanções que foram impostas na sentença (fl. 16, Doc. 3):



    “a) condenar CELSO OLIMAR CALGARO: a) suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 (três) anos; b) pagamento de multa civil valor de duas vezes o salário recebido no último mês de 2004, correspondente ao salário de Prefeito Municipal de José Bonifácio, integral, sem a incidência de qualquer desconto, atualizado desde o seu recebimento, de acordo com a tabela prática de atualização dos débitos judiciais do Tribunal de Justiça de São Paulo, acrescido de juros de mora de 1% ao mês da citação; c) proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, pelo período de 03 (três) anos, por infração ao art. 11 da Lei n. 8.429/92; 



    b) condenar JOSÉ RICARDO PEREIRA: a) suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 (três) anos; b) pagamento de multa civil valor de duas vezes o salário recebido no último mês de 2004, correspondente ao salário de Vereador Municipal de José Bonifácio, integral, sem a incidência de qualquer desconto, atualizado desde o seu recebimento, de acordo com a tabela prática de atualização dos débitos judiciais do Tribunal de Justiça de São Paulo, acrescido de juros de mora de 1% ao mês da citação; c) proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, pelo período de 03 (três) anos, por infração ao art. 11 da Lei n. 8.429/92; “



    Da leitura dos trechos do acórdão acima transcritos, observa-se que o Tribunal de origem concluiu que foi comprovado nos autos que o ex-Prefeito Municipal - CELSO OLIMAR CALGARO - e o ex-Vereador - JOSÉ RICARDO PEREIRA, de forma consciente e deliberada, utilizaram em proveito próprio o espaço público e o trabalho de servidores públicos, em horário de expediente, em prol de suas campanhas eleitorais. Diante desses fatos e, considerando não haver prova concreta de dano o erário, condenou-os pela prática de ato administrativo por ofensa aos princípios que regem a Administração Pública (caput do art. 11 da Lei 8.49/1992, na sua redação original).



    A partir do contexto fático delineado pelo Tribunal de origem, verifica-se que, efetivamente, foram utilizados recursos públicos para fins ilícitos. O acórdão recorrido registrou de forma expressa que os serviços foram realizados por servidores públicos em horário de expediente e o material utilizado foi acondicionado em espaço público para proveito próprio.



    Como se sabe não é mais possível impor condenação pelo artigo 11 da LIA, a menos que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, pois a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. 



    Nesse sentido, confira-se: 



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada.



    6. Agravo regimental desprovido (ARE 1.346.594 AgR-segundo, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 31/10/2023)



    O entendimento acima não se aplica quando houver sentença condenatória transitada em julgado.



    No presente processo, os fatos datam do ano de 2004 - ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que introduziu extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa, e o processo ainda não transitou em julgado. Além disso, o caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na redação original, que era meramente exemplificativo, a partir da Lei 14.230/2021, passou a prever taxativamente as condutas ímprobas.



    A antiga disposição do caput do art. 11 dispunha que:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”



    No caso em apreço, a conduta imputada pelo Município aos requeridos (CELSO OLIMAR CALGARO - ex-Prefeito) e (JOSÉ RICARDO PEREIRA - ex-vereador) consistiu em manter funcionários públicos trabalhando em favor de suas campanhas eleitorais dentro das repartições públicas e em horário de expediente.



    Tal conduta continua tipificada no art. 11, inciso XII, da Lei 8.429/1992, na redação trazida pela Lei 14.230/2021, in verbis:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    (...)



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no §1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)”



    Logo, houve apenas uma mudança na capitulação jurídica da conduta atribuída aos requeridos, que em nada altera o fato narrado na petição inicial, a qual como visto, continua sendo ato de improbidade a gerar responsabilidade administrativa.



    Assim, INEXISTIU ABOLITIO CRIMINIS, pois a evolução legislativa produzida pelo Congresso Nacional em defesa da Democracia e de suas Instituições efetuou o fenômeno jurídico conhecido como CONTINUIDADE NORMATIVO-TÍPICA, estabelecendo na nova lei as elementares dos tipos dos atos de improbidade administrativa utilizados pelos legitimados no momento da propositura da Ação Civil Pública; mantendo, dessa forma, as condutas descritas no campo da ilicitude administrativa.



    A revogação de um determinado tipo não implica, necessariamente, anistia geral de todas as condutas nela tipificadas, haja vista que pelo princípio da continuidade normativo-típica haverá possibilidade de que certas condutas previstas na norma revogada tenham sido objeto da norma revogadora, tal como ocorreu na espécie.



    Ou seja, não houve qualquer extirpação da conduta antes prevista no caput do art. 11 da Lei 8.429/92, uma vez que ela foi simplesmente transferida para a nova figura normativa introduzida pela Lei 14.230/2021, de forma a imprimir mais clareza na tipificação da conduta. Evidente, portanto, que não houve abolitio criminis, mas continuidade normativo-típica.



    De outro lado, o Tribunal de origem, considerando a gravidade da conduta, aplicou as seguintes sanções aos condenados: (a) pagamento de multa civil no valor de duas vezes o salário recebido; (b) proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, pelo período de 03 (três) anos; e (c) suspensão dos direitos políticos pelo período de 3 (três) anos.



    A propósito, a Lei 14.230/2021 estabeleceu as seguintes sanções para as condutas tipificadas no art. 11:



    “Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)



    (…)



    III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”



    Assim, das sanções aplicadas na origem, apenas a de suspensão dos direitos políticos não consta mais no rol da cominações que podem ser aplicadas na hipótese de condenação pelo art. 11.



    As demais sanções, além de permanecerem elencadas no art. 12, inciso III, acima citado, foram estabelecidas pelo Tribunal de origem conforme os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, em especial diante da gravidade das condutas praticadas pelos requeridos. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, conheço do Agravo para, desde logo, DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, unicamente para excluir da condenação do réu, ora recorrente, a pena de suspensão dos direitos políticos.



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de março de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente