Tribunal: STF
Processo: ACO 1118
Classe: ACO
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-12
Data de publicação: 2024-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado de Sergipe contra a União e Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE, com fundamento no art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição Federal, com o objetivo de suspender a inscrição do Estado nos cadastros restritivos federais, em razão de suposto descumprimento do Convênio SUDENE/DDS n. 084/1999 (Processo n. 03045.000084/1999-85) e, assim, possibilitar a contratação de operações de crédito e a transferência de recursos federais.



    O Estado de Sergipe afirma que, por intermédio da Secretaria do Estado da Fazenda, firmou o Convênio SUDENE/DDS n. 084/1999 com a SUDENE, visando a "implantação de sistema de água nas escolas rurais do interior do Estado" Informa ainda o Estado-autor que auditoria realizada pela SUDENE teria apontado algumas irregularidades quanto às despesas efetuadas "após o término da vigência do [Convênio, bem como] suposto desvio de finalidade quando da execução do [seu] objeto" (documento eletrônico 2, p. 2). 



    Noticia ainda aquele Estado que, por meio do Ofício n. 463/2006, a SUDENE teria solicitado a devolução de recursos no montante de R$ 1.166.862,75 (um milhão, cento e sessenta e seis mil, oitocentos e sessenta e dois reais e setenta e cinco centavos). Segundo ele, houve interposição de recurso, que não foi conhecido, do que resultou sua inscrição no Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias - CAUC (documento eletrônico 2, p. 3). 



    Imputa à Administração anterior as alegadas irregularidades no Convênio n. 84/1999 e sustenta que, desde 27/06/2007, prazo final para a restituição do valor recebido, a SUDENE teria, injustificadamente, retardado a instauração da Tomada de Contas Especial contra os ex-administradores faltosos (documento eletrônico 2, p. 4). 



    Argumenta o Autor que a instauração da mencionada Tomada de Contas seria suficiente para suspender o registro de inadimplência do Estado, conforme determina o art. 5º, § 2º, da Instrução Normativa n. 1/1997, com redação dada pela Instrução Normativa n. 5/2005, ambas da Secretaria do Tesouro Nacional. 



    Pondera que a demora da SUDENE na instalação do processo de Tomada de Contas Especial perante o Tribunal de Contas da União tem prejudicado seus interesses, pois a manutenção do registro de inadimplência no Cauc/Siafi o impede de celebrar novos convênios e contratar operações de crédito. 



    Sustenta que "punir o Ente Público por conduta imputável ao ex-gestor, cuja responsabilidade vem sendo apurada, para além de subverter o princípio da soberania popular e do sufrágio universal, consubstancia, de igual modo, violação a outro princípio: o da intranscendência das sanções" (documento eletrônico 2, p. 12). 



    Ao final, pede a procedência da Ação para que seja declarada a irregularidade da "inscrição do Estado de Sergipe ou qualquer de seus órgãos em todo e qualquer cadastro administrado pela União (SIAFI, CAUC, CADIN, CONCONV, v.g) em decorrência do Convenio SUDENE/DDS nº 084/99, Processo nº 03045.000084/1999-85, SIAFI 384022, antes que a Tomada de Contas Especial seja aberta e julgada definitivamente" (documento eletrônico 2, p. 12). 



    Pede, ainda, seja determinada a "impossibilidade de aplicação de sanções prévias e arbitrárias contra o Estado de Sergipe, sem a observância do devido processo legal e antes de uma deliberação final na Tomada de Contas no âmbito da União" (documento eletrônico 2, p. 12). 



    Em 7/12/2007, a Min. Cármen Lúcia, então relatora do feito, deferiu a medida liminar requerida pelo Estado de Sergipe nos autos da Ação Cautelar Preparatória n. 1.896/SE, e determinou a suspensão da inscrição de inadimplência daquele Estado no CAUC/SIAFI, decorrente da execução do Convênio SUDENE/DDS n. 084/1999. Tal medida cautelar foi referendada pela Primeira Turma em 29/04/2008, em julgamento assim ementado:



    EMENTA: AÇÃO CAUTELAR. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI. ÓBICE À CELEBRAÇÃO DE NOVOS ACORDOS, CONVÊNIOS E OPERAÇÕES DE CRÉDITO. INADIMPLÊNCIA IMPUTADA A EX-GESTORES. APARENTE DEMORA NA INSTAURAÇÃO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. LIMINAR DEFERIDA. REFERENDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira - Siafi e no CAUC - Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre eles e entidades federais. 



    2. A aparente demora na instauração de Tomada de Contas Especial, atribuída ao Convenente responsável pela apuração de eventuais irregularidades praticadas por ex-gestores de convênios, não deve inviabilizar a celebração de novos ajustes. 



    3. Medida liminar referendada. (AC 1896 MC/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJ 01/08/2008) 



    Em 14/1/2008, a Min. Cármen Lúcia determinou a citação das rés para, querendo, contestarem a presente ação (documento eletrônico 2, pp. 120-122)



    A União contestou o pedido arguindo a falta de interesse de agir, pois o Estado de Sergipe estaria inscrito no CAUC/SIAFI por outros motivos. Alegou ausência de violação ao princípio da intranscendência, além do caráter vinculante da inscrição do ente público no CAUC/SIAFI (documento eletrônico 2, pp. 143-156)



    A SUDENE apresentou contestação alegando: (i) carência da ação pela ausência de interesse de agir; (ii) insuficiência da instauração do processo de tomada de contas especial para a suspensão da inadimplência; (iii) regularidade da inscrição do ente estatal no CAUC/SIAFI enquanto não sanadas totalmente as irregularidades detectadas, mesmo que ocorridas em gestão anterior (documento eletrônico 2, pp. 171-192).



    O Estado de Sergipe apresentou réplica (documento eletrônico 2, pp. 211-220).



    Em 28/8/2008, a Min. Cármen Lúcia determinou a intimação das partes para manifestarem-se sobre as provas que pretendiam produzir, especificando-as e justificando-as (documento eletrônico 2, p. 222)



    A Agência de Desenvolvimento do Nordeste - Adene (então denominação da SUDENE) e a União informaram que não pretendem produzir novas provas (documento eletrônico 2, p. 234 e p. 242). 



    Em 17/9/2008, ao manifestar-se sobre provas, o Estado de Sergipe requereu: a) fosse oficiado o Superintendente da Sudene para informar sobre a instauração ou não de tornada de contas especial e sobre as demais medidas adotadas quanto ao Convênio Sudene/DDS n. 084/1999, Processo n. 03045.000084/1999-85, SIAFI 384022, noticiando o andamento; b) fosse oficiado ao Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, solicitando-se informações sobre a instauração de procedimento tendente à apuração/responsabilidade de pretensas irregularidades no aludido convênio (Convênio Sudene/DDS n. 084/1999, Processo n. 03045.000084/1999-85, SIAFI 384022) (documenento eletrônico 2, pp. 230-232). Tal providência foi determinada pela Min. Cármen Lúcia em 9/10/2008 (documento eletrônico 2, pp. 244-245)



    Em 9/10/2008 (documento eletrônico 2, pp. 244-245), a Min. Cármen Lúcia determinou fosse oficiado à SUDENE e ao Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe para prestarem as informações requeridas pelo Estado de Sergipe.



    Em 31/10/2008, a SUDENE encaminhou nota técnica (documento eletrônico 2, pp. 254-259).



    Em 6/11/2008, o Tribunal de Contas de Sergipe informou inexistirem procedimentos de apuração de irregularidades no Convênio Sudene/DDS n. 84/1999 (documento eletrônico 2, p. 270). 



    Em 18/12/2009, a Procuradoria-Geral da República emitiu parecer pela improcedência dos pedidos da ação (documento eletrônico 3, pp. 48-55).



    Em 1º/07/2016, a Rel. Min. Cármen Lúcia proferiu despacho para autor e rés informarem sobre a possibilidade de composição na Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal – CCAF e sobre a existência de interesse na continuidade da presente ação em virtude do transcurso do tempo. (documento eletrônico 3, pp. 57-60)



    Em 19/04/2017, tendo em vista manifestações de interesse das partes na realização de conciliação perante a CCFA, o Min. Ricardo Lewandowski, sucessor na relatoria do feito, determinou que fossem tomadas as providências necessárias para a solução consensual da demanda (documento eletrônico 14).



    Em 11/12/2018, a União requereu o prosseguimento do feito, pugnando pela improcedência dos pedidos formulados, tendo em vista a frustração quanto à negociação dos conflitos perante a CCFA (documento eletrônico 33)



    O Estado de Sergipe, em 21/02/2019, também pugnou pelo prosseguimento do feito e pela procedência dos pedidos exarados na exordial (documento eletrônico 36).



    Em 13/05/2020, em nova manifestação, a Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da ação, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. CAUC/SIAFI/CADIN. SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA NAS ESCOLAS RURAIS DO INTERIOR DO ESTADO DE SERGIPE. PRESTAÇÃO DE CONTAS. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INSTAURAÇÃO. DESNECESSIDADE. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA CONDICIONADA. INOCORRÊNCIA DE COMPOSIÇÃO PERANTE A CCAF. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. Ação cível originária, proposta com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição Federal, que objetiva cancelar a inscrição do autor nos sistemas CAUC/SIAFI/ CADIN e possibilitar a contratação de operações de crédito e a transferência de recursos federais. 



    2. A instauração e a conclusão de procedimento de tomada de contas especial não são requisitos prévios à inscrição de ente em débito com a União nos cadastros federais de inadimplência. 



    3. A inscrição nos cadastros federais de inadimplência não configura afronta aos princípios do devido processo legal e do contraditório, quando comprovadas a notificação prévia e a concessão de ampla defesa ao ente federado. 



    4. A imposição de sanções ao ente federado estadual em razão de pendências praticadas por ex-gestores não constitui afronta aos princípios da intranscendência e da separação de poderes, salvo nas hipóteses em que o atual gestor público tenha adotado as providências necessárias para a responsabilização dos agentes públicos antecessores que cometeram as irregularidades constatadas, o que não se verifica no caso. 



    ' Parecer pela improcedência do pedido.” (documento eletrônico 38, pp. 1-2)



    É o relatório necessário. Decido.



    Primeiramente, afasto as preliminares arguidas pelos réus. 



    Em diversas oportunidades, este Supremo Tribunal Federal reconheceu a sua competência para processamento e julgamento das ações cíveis que versem sobre a inscrição de Estado-membro nos cadastros de inadimplência geridos pela União, em virtude da potencialidade de existência de conflito federativo, a atrair a regra do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição Federal. Como exemplo, menciono seguinte decisão recente do Plenário deste Tribunal: 



    “EMENTA REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA DO STF. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DO FNDE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA: INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA.



    1. Inscrição do Estado do Pará em Cadastro federal de Inadimplência, por parte da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). 



    2. O art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República circunscreve, sob a esfera de atuação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta. 



    3. São partes legítimas para figurarem no polo passivo os entes da Federação responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão. 



    (...)” 



    6. Referendo da tutela de urgência deferida. (ACO 3638-MC-Ref/PA, Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, DJe 12/09/2023; grifei)



    Com essa mesma orientação, cito, anda, os seguintes precedentes: ACO 3635 MC-Ref/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02/08/2023; ACO 2905/RR, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 17/10/2022; ACO 1824/AP, Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 21/10/2021; ACO 3399/AM, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 03/11/2020; ACO nº 2.636-MC-Ref/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14/10/2010, p. 11/11/2010; AC nº 2.200/MT-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia , DJe de 27/02/09.



    Pois bem. Passo ao exame do mérito.



    A questão de fundo da presente ação é relativa à legalidade da inscrição do Estado de Sergipe, autor da demanda, em cadastro federal de inadimplência, em virtude de supostas irregularidades na execução financeira do Convênio SUDENE/DDS n. 084/1999, firmado entre o Estado-autor e a SUDENE.



    O autor narrou que foi surpreendido com notificação que apontava irregularidades na execução do referido convênio. Assim, foi intimada a devolver a quantia de R$ 1.166.862,75 (um milhão, cento e sessenta e seis mil, oitocentos e sessenta e dois reais e setenta e cinco centavos) à União/SUDENE, sob pena de inclusão nos cadastros desabonadores do Governo Federal. 



    Na espécie, verifico que assiste razão ao autor. A inscrição Estado de Sergipe no CAUC/SIAFI foi, consoante documentos acostados aos autos, efetivada sem que fosse respeitado o devido processo legal e o direito de defesa do Estado-autor.



    O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, ao julgar RE 1.067.086/BA, paradigma do Tema 327 de Repercussão Geral, de relatoria da Min. Rosa Weber, DJe 21/10/2020, firmou o entendimento no sentido de que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Eis a ementa do acórdão:



    “EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União. 



    2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal. 



    3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto.



    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: 



    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” 



    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral.“ (RE 1.067.086/BA, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 21/10/2020; grifei)



    Como se vê, com supedâneo no princípio do devido processo legal, o entendimento desta Suprema Corte está consolidado no sentido de que, para proceder à inscrição dos demais entes federativos em cadastros restritivos (SIAFI/CAUC), a União deve realizar o procedimento da tomada de contas especial, garantindo, assim, o exercício efetivo do contraditório e da ampla defesa do ente federado. 



    Transportando-se esse raciocínio para o caso dos autos, percebe-se que não houve a devida instauração e conclusão da tomada de contas especial para a apuração dos danos ao erário federal, bem como das respectivas responsabilidades, na execução do Convênio SUDENE/DDS n. 084/1999, firmado entre o Estado-autor e a SUDENE, o que desrespeita o entendimento do Plenário firmado no mencionado RE 1.067.086/BA.



    Instada a se manifestar, a União e a SUDENE não comprovaram, no caso particular dos autos, terem procedido à instauração da tomada de contas especial. Limitaram-se a mencionar o envio de notificação ao Estado de Sergipe acerca das supostas irregularidades constatadas na execução do Convênio, com a finalidade de alertar a inadimplência e cobrar o valor entendido como devido. 



    Nesse cenário, configura-se incompatível com a garantia do devido processo legal atribuir ao Estado-autor as consequências do registro em cadastro de restrições quando não lhe é permitido fazer uso de um procedimento que lhe garanta a ampla defesa. 



    Aliás, a comunicação de irregularidades por meio do envio de ofícios e pareceres, por si só, não se revela capaz de consagrar o princípio do devido processo legal. Nesse sentido, transcrevo excerto do voto do e. Min. Gilmar Mendes no supracitado RE 1.067.086/BA: 



    “(...) ainda que a União tenha empreendido esforços no sentido de informar o Ente inadimplente sobre as pendências relativas ao convênio objeto da demanda, esta Suprema Corte já assentou que a simples troca de ofícios entre os convenentes não é suficiente para garantir o cumprimento do princípio do devido processo legal e da ampla defesa, havendo, para tanto, a necessidade de instauração do procedimento formal de tomada de contas especial” (RE 1.067.086/BA, voto do Min. Gilmar Mendes, DJe 21/10/2020)



    Em suma, é de rigor, in casu, a procedência da demanda, para reconhecer a ilegalidade da inscrição do Estado-autor em cadastro federal da inadimplência, ante a inobservância do princípio do contraditório e da ampla defesa, nos termos do decidido no RE 1.067.086/BA, paradigma do Tema RG 327. Com essa mesma orientação, menciono as seguintes decisões monocráticas: ACO 3163/DF, de minha relatoria, DJe 07/03/2024; ACO 3231/PE, de minha relatoria, DJe 23/02/2024; ACO 3229/AL, Rel. Min. André Mendonça, DJe 04/12/2023; ACO 3617/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 09/08/2023; ACO 2480/MG, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 22/11/2023; ACO 3511/PI, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 30/08/2023; ACO 3275/PE, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 18/06/2021. 



    Dispositivo:



    Posto isso, julgo procedente o pedido, extinguindo o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, inc. I, do CPC, tornando definitiva a tutela provisória concedida na AC 1896-MC/SE, para determinar à União e à SUDENE que se abstenham de inscrever o Estado de Sergipe em cadastro federal de inadimplência em virtude de eventual irregularidades na execução do Convênio SUDENE/DDS nº 084/1999, até que seja finalizada a tomada de contas especial e observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.



    Condeno os réus, na proporção de 50%, ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em R$ 1.000,00 (um mil reais), com fundamento nos arts. 85, § 8º c/c art. 87, § 1º, todos do CPC.



    Intime-se.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de março de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator