Tribunal: STF
Processo: RMS 39519
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-18
Data de publicação: 2024-01-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de Recurso Ordinário em Mandado de Segurança, interposto por Anna Flaviana da Cunha de Souza, contra decisão do Superior Tribunal de Justiça, no âmbito do MS 19.200, de relatoria da Ministra Regina Helena Costa, cujo acórdão que denegou a ordem mandamental restou assim ementado:  



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. ANULAÇÃO DE PORTARIA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ART. 1.040, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICAÇÃO DA TESE N. 839/STF. CAUSA DE PEDIR REMANESCENTE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA VIOLAÇÃO À LEI N. 9.784/1999 E AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. SEGURANÇA DENEGADA. 



    I – Retorno dos autos ao Colegiado para o exercício de juízo de retratação, nos termos do art. 1.040, II, do CPC/2015. 



    II - O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário n. 817.338, submetido à sistemática da repercussão geral sob o Tema n. 839, fixou a seguinte tese: “No exercício do seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria nº 1.104/1964, quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”. 



    III - Causa de pedir remanescente. 



    IV - A impetração de mandado de segurança pressupõe a existência de direito líquido e certo, comprovado mediante prova pré-constituída. 



    V - Ausência de elementos aptos a demonstrar a violação aos princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, ou o caráter político do ato de afastamento das Forças Armadas. 



    VI- Juízo de retratação exercido. Segurança denegada, em aplicação à tese fixada em repercussão geral”. (eDOC 107 – ID: 84d6f220)  



    Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado por beneficiária de pensão por morte de ex-militar, perante o Superior Tribunal de Justiça, com o objetivo de reconhecer-se a ilegalidade da Portaria 1.958/2012, que anulou a Portaria 720/2003, que reconhecera a condição de anistiado do cônjuge da impetrante. A impetrante aduz, em síntese, a ocorrência da decadência para revisão do ato de anistia. 



    Inicialmente, a segurança foi concedida para reconhecer a decadência do direito de a Administração Pública rever a legalidade da Portaria 720/2003, tendo em vista o transcurso de prazo superior a 5 (cinco) anos entre a concessão do benefício e a sua revisão (eDOC 48 – ID: 4ec4baf7). 



    Em juízo de retratação, a Corte Superior de origem denegou a segurança, com fundamento no tema 839 da repercussão geral, a fim de reconhecer a possibilidade de revisão a qualquer tempo da legalidade do ato que concedeu a anistia (eDOC 107 – ID: 84d6f220).



    Nas razões do presente recurso ordinário, alega-se a violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. (eDOC 139 – ID: e185ffd1)



    Aduz-se que não lhe foi oportunizada a defesa no âmbito do procedimento administrativo de revisão da anistia do cônjuge da recorrente. 



    Afirma-se, ainda, que não fora prolatada qualquer decisão no bojo do processo administrativo antes da publicação da portaria que anulou a anistia, não havendo, portanto, qualquer notificação quanto ao teor da decisão antes da edição do ato normativo, o que inviabilizou a interposição do recurso correspondente (eDOC 139 – ID: e185ffd1, p. 7-8). 



    Sustenta-se ainda que, conforme o disposto no art. 12 da Lei 10.559/2002, os procedimentos revisionais deveriam ter sido analisados pela Comissão de Anistia e, posteriormente, encaminhados para o Ministro de Estado da Justiça, tendo em vista ser esse o procedimento previsto para a própria concessão da anistia, e não examinado por Grupo de Trabalho Interministerial – GTI (eDOC 139 – ID: e185ffd1, p. 4). 



    Em contrarrazões, a União alega a correta aplicação do tema 839 da repercussão geral, dado que o precedente teria consignado expressamente a inaplicabilidade do prazo decadencial quinquenal do art. 54 da Lei 9.785/1999 à revisão das anistias a cabos da Aeronáutica concedidas com fundamento na Portaria 1.104/1964 (eDOC 157 – ID: f9abaae3). 



    Sustenta-se também que as alegações formuladas em recurso ordinário configuram inovação recursal, posto que não fizeram parte dos fundamentos apresentados na petição inicial do mandado de segurança. 



    É o relatório. Decido. 



    A pretensão recursal não merece êxito. 



    Inicialmente, cumpre ressaltar que o mandado de segurança, em razão de não admitir dilação probatória, exige a demonstração incontroversa dos fatos e provas, de forma pré-constituída, para a caracterização do direito líquido e certo. 



    No caso dos autos, o recorrente defende, em síntese, a inobservância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, tendo em vista (1) a inobservância do procedimento previsto para a anulação da anistia; e (2) a não oportunização de defesa e de apresentação de recuso no âmbito do processo administrativo.



    Pois bem. 



    O Superior Tribunal de Justiça denegou a segurança, com fundamento no tema 839 da repercussão geral. Diante disso, afastou a ocorrência da decadência do direito de a Administração Pública anular o ato que concedeu anistia ao recorrente. A propósito, confira-se trecho do acórdão recorrido:



    “Contudo, o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do RE n. 817.338/DF, fixou, em repercussão geral, a tese segundo a qual “(n)o exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever a concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”.



    (...)



    Fundamentada na decisão do Supremo Tribunal Federal no RE n. 817.338/DF, a Primeira Seção desta Corte, ao analisar os procedimentos de revisão das anistias concedidas com base na Portaria n. 1.104/GM-3/1964, entendeu que tais processos não podem cercear a defesa do interessado, não bastando, contudo, a alegação genérica de nulidade, devendo ser demonstrada a condução irregular pela administração (MS n. 26.496, Ministro Relator para o acórdão Gurgel de Faria, DJe 1º.7.2021; MS n. 26.528, Ministro Relator Sérgio Kukina, DJe 4.6.2021; MS n. 26.497, Ministro Relator Sérgio Kukina, DJe 4.6.2021). 



    Com efeito, a Lei n. 12.016/2009 estabelece, em seu art. 1º, como condição para utilização da via mandamental, a existência de direito líquido e certo a ser protegido contra ato emanado de autoridade investida nas atribuições do Poder Público, assim sendo caracterizados aqueles de pronta demonstração e aferição, prescindíveis de dilação probatória. 



    No caso em tela, além da decadência do direito à anulação da anistia concedida – afastada pelo decidido no Tema n. 839 do STF -, a causa de pedir remanescente é a suposta nulidade do procedimento administrativo fundamentador do ato, por não ter sido oportunizada a produção de provas ou a apresentação de recurso.



    Entretanto, a própria Impetrante junta sua regular intimação para acompanhamento do processo de anulação n. 08802.011086/2011-33, assim como a primeira página da respectiva defesa no procedimento administrativo (fls. 37/38e), abstendo-se de demonstrar de forma concreta a violação aos princípios do devido processo legal. 



    Portanto, não há sustentação probatória da nulidade alegada, e eventual esclarecimento sobre o tópico demandaria dilação probatória inviável na via mandamental.



    (...)



    Da mesma maneira, não há demonstração do caráter político do ato de afastamento do seu ex-marido das atividades remuneradas na Força Aérea, apto a fundamentar a manutenção da anistia, porquanto a argumentação delineada neste expediente limitou-se à defesa da natureza política da Portaria n. 1.104/1964, o que foi afastado pelo Supremo Tribunal Federal no sobredito Tema 839. 



    Posto isso, em juízo de retratação, reconsidero a decisão para efeito de aplicação de tese fixada em repercussão geral, e DENEGO a segurança.” (eDOC 109 – ID: 3a7cb32c, p. 0-17)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Superior Tribunal de Justiça não destoa da orientação firmada pelo STF no julgamento do tema 839 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, no qual se assentou que a Administração Pública pode rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Confira-se a ementa do referido julgado:  



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020).  



    No mais, cumpre registrar que a alegação de violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal não foi apresentada na petição inicial do mandado de segurança, ou qualquer outro momento processual. 



    Como visto, o Superior Tribunal de Justiça não adentrou o mérito quanto à suposta ilicitude do procedimento de anulação da anistia do recorrente, limitando-se a reconhecer a inocorrência da decadência, bem como o direito da Administração Pública de revisar os atos de anistia concedidos com base na Portaria 1.104/1964. 



    Sendo assim, o desenvolvimento de tal tese apenas em sede de recurso ordinário configura inovação recursal, inviável segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:  



    “Direito Constitucional e Administrativo. Agravo em recurso ordinário em mandado de segurança. Anulação da Portaria de Anistia. Inovação recursal. Negado provimento. 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou provimento a recurso ordinário, mantendo decisão do Superior Tribunal de Justiça que, em juízo de retratação (art. 1.040, II, do CPC), denegou o mandado de segurança. 2. Hipótese em que o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a decisão reformada contrariava o decidido no RE 817.338/DF (Tema 839-RG), no qual o Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de revisão da concessão de anistia, mesmo após o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos previsto na Lei nº 9.784/1999. 3. Impossibilidade de ampliação do objeto do mandamus, em sede recursal ordinária, para incluir questões que não foram suscitadas no Tribunal a quo. Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (RMS 39.232 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 31.8.2023 – grifo nosso);  



    “Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Inovação recursal. Impossibilidade. Processo administrativo disciplinar. Observância dos requisitos de dosimetria da pena. Sanção disciplinar aplicada com base nas circunstâncias objetivas do fato e nas circunstâncias subjetivas do infrator. Impossibilidade de exame de fatos e reavaliação de provas do feito administrativo em sede de mandado de segurança. Agravo regimental não provido. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica no sentido da impossibilidade de inovação do objeto do mandamus, em sede recursal ordinária, para incluir questões que não foram suscitadas na instância a quo. Precedentes. 2. Foram consideradas, no caso, as circunstâncias objetivas do fato e as circunstâncias subjetivas do infrator, previstas no art. 128, caput, da Lei nº 8.112/90, para a aplicação ao agravante da sanção disciplinar de demissão, a qual se encontra devidamente fundamentada sob a legislação de regência. 3. Ausência de indícios de ilegalidade, tampouco de ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da penalidade aplicada, que enseje a nulidade da decisão tomada no processo administrativo disciplinar em questão. 4. Conclusão diversa da alcançada pela autoridade administrativa competente demandaria rediscussão de fatos e reexame de provas produzidas no âmbito do processo disciplinar, providência incompatível com o rito mandamental. 5. Agravo regimental não provido.” (RMS 34.701 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 11.9.2017 – grifo nosso).  



    Ainda que assim não fosse, anoto que o impetrante, ora recorrente, não logrou êxito em apresentar documento jurídico válido e idôneo para fins de demonstrar de forma cabal o direito à manutenção da anistia. Em outras palavras, não houve a juntada de prova pré-constituída da violação do direito líquido e certo. Trata-se, nesse caso, de requisito formal para o cabimento do mandado de segurança, o qual não foi devidamente preenchido. 



    Desse modo, verifica-se que a comprovação da pretensão do recorrente demanda dilação probatória, o que torna inviável o presente recurso em mandado de segurança. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. PORTARIA N. 1.104/1964. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338/DF (TEMA 839). INDEVIDA INOVAÇÃO DAS TESES RECURSAIS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU DE AFRONTA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES.AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RMS 39.210 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 24.8.2023 – grifo nosso);  



    “Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Constitucional. 3. Anistia política. Mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear o reconhecimento do direito ao recebimento de indenização por valores retroativos. 4. Não comprovação do direito indicado na inicial. Falta de demonstração de direito líquido e certo.5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (RMS 37.735 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 2.5.2023 – grifo nosso).  



    Vale salientar que a ausência dos requisitos constitucionais para o acesso à via estreita do mandado de segurança não impede que a parte requeira o que entende lhe ser de direito pelas vias ordinárias, no âmbito das quais será possível a ampla produção de provas. 



    Ante o exposto nego seguimento ao recurso, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno desta Corte.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de janeiro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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