Tribunal: STF
Processo: ACO 3683
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-14
Data de publicação: 2024-06-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA – EMBRAPA. EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS – ISS. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA (AL. A DO INC. VI DO ART. 150 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). MATÉRIA DECIDIDA NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA N. 3.469. COISA JULGADA. AÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. COMPETÊNCIA DECLINADA PARA ANÁLISE DA REPETIÇÃO DE INDÉBITO. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. 



Relatório



    1. Ação declaratória combinada com repetição de indébito, com requerimento de tutela de urgência, autuada neste Supremo Tribunal como ação cível originária. A ação foi ajuizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa, em 10.8.2020 no juízo da Segunda Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, contra o Distrito Federal. Por ela se buscou o reconhecimento de imunidade tributária sobre suas atividades, nos termos da al. a do inc. VI do art. 150 da Constituição da República, relativamente à incidência do Imposto sobre Serviços – ISS.



O caso



    2. A autora alega ter sido “instituída por Lei, [ser] integralmente dependente do Tesouro Nacional (possui[r] orçamento aprovado e controlado por órgãos superiores), [ser] sujeita à supervisão do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e [ter] regulamento aprovado pelos órgãos federais competentes” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Salienta ter como “finalidades institucionais: (a) promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologia para o desenvolvimento agrícola do Brasil; (b) dar apoio técnico e administrativo a órgãos do Poder Executivo, com atribuições de formulação, orientação e coordenação das políticas de ciência e tecnologia no setor agrícola” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Relata que “o objetivo social da autora, descrito no estatuto acima reproduzido, revela que suas atividades e bens estão ligados à prestação de serviços públicos típicos do Estado, na forma do inciso V, do artigo 23, da Constituição Federal, razão por que as atividades, bens e serviços da Autora são atingidos pela imunidade tributária, aplicando-se o disposto no artigo 150, inciso VI, alínea ‘a’ e parágrafo segundo, da Constituição Federal. Assim, nenhum imposto pode ser exigido da Autora por qualquer ente federativo” (fl. 8, e-doc. 1).



    Assevera a “necessidade de concessão de tutela de urgência/evidência, pois a submissão da Autora às cobranças impede o desempenho de suas atividades sociais e sujeita-a à fiscalização do Réu quanto a tais pagamentos, inclusive quanto à cobrança extrajudicial (inscrição em dívida ativa, envio a protesto) e judicial (execução fiscal)” (fl. 16, e-doc. 1).



    Alega “inexigív[eis] tanto os lançamentos quanto as cobranças de impostos municipais/distritais realizadas pelo réu, em especial o ISS, razão pela qual se mostra necessária a concessão de ordem judicial para remoção do ilícito indicado e imposição de ordem inibitória, sob pena de pagamento de astreintes a serem arbitradas (...) em caso de descumprimento” (fl. 18, e-doc. 1).



    Anota que “nenhum imposto é devido pela Autora ao Réu, devendo esse ser condenado a restituir à Autora, com juros, correção monetária e demais consectários legais, todos os montantes de impostos relativos ao ‘ISS’ recolhidos pela Autora aos cofres do Réu, em decorrência de seu pagamento cristalinamente inconstitucional e indevido” (fl. 18, e-doc. 1).



    Afirma que, “na forma dos cálculos anexos, atualizados até 7/7/2020, a autora pagou ao réu a importância de R$ 13.793,35 (treze mil, setecentos e noventa e três reais, trinta e cinco centavos) de ISS, na conformidade dos documentos anexos e isso apenas no período compreendido entre 2019 a 2020” (fl. 18, e-doc. 1).



    Requer “tutela liminar de urgência/evidência para o fim de determinar ao réu que se abstenha de lançar e cobrar da autora ISS, sob pena de pagamento de multa diária em valor que atenda ao princípio da efetivação das ordens judiciais e autorize a autora a depositar as quantias cobradas pelo réu em juízo, até o deslinde da presente controvérsia” (fl. 20, e-doc. 1).



    No mérito, pede “sejam julgados procedentes os pedidos, em especial, para: declarar, por sentença, ser a autora imune a tributação de ISS criado, instituído, majorado, lançado e cobrado pelo réu, por ser a autora detentora do direito subjetivo de imunidade tributária, na forma do disposto no artigo 150, inciso VI, letra ‘a’, da Constituição Federal; III – condenar o réu a restituir à autora, com juros, correção monetária e demais consectários legais, todos os impostos estaduais relativos ao ISS recolhidos ao arrepio do disposto no artigo 150, inciso VI, letra ‘a’, da Constituição da Constituição Federal, em decorrência de seu pagamento indevido, na conformidade dos documentos anexos e ao que for apurado em liquidação de sentença” (fl. 20, e-doc. 1).



    3. O Distrito Federal apresentou contestação em 12.11.2020. Alegou que “a autora não faz jus à imunidade tributária prevista no art. 150, VI, letra ‘a’, da Constituição federal”, pois “a [Constituição] é clara em contemplar com a chamada imunidade recíproca apenas as pessoas jurídicas da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, sendo que a exceção está no § 2º que inclui as Autarquias e as Fundações, desde que instituídas e mantidas pelo Poder Público” (fl. 129, e-doc. 2). 



    Acrescentou que “a autora NÃO atua sob os mais diversos segmentos sociais, assim como todas as atividades NÃO têm nítido interesse público e social” e “não foi criada pela União como instrumento de atuação social ou para oferecer serviço público de caráter obrigatório e indispensável à população”, pois foi “concebida como instrumento de alavanca econômica, mais precisamente para alavancar o setor agropecuário brasileiro” (fl. 130, e-doc. 2). 



    Pediu fosse julgado improcedente o pedido.



    4. Em 27.3.2024, o juízo da Segunda Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal declinou da competência para conhecer da ação:



    “Em relação à interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal sobre a norma prevista no art. 102, inciso I, ‘f’, da CF, há que se analisar, também, a natureza e a extensão do conflito, de sorte se este seria capaz de ensejar abalo ao pacto federativo. 



    Nesse ponto, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que sua aplicabilidade estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação (ACO QO nº 1.048, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 31.10.2007). 



    Daí que, para a caracterização da hipótese prevista na norma supra, é necessária a ocorrência de verdadeiro conflito federativo, hábil a gerar abalo à harmonia existente entre os Entes federados e suas entidades da administração indireta. 



    No caso dos autos, discute-se a extensão da imunidade tributária recíproca em favor de empresa pública federal, prestadora de serviço público, tema que afeta diretamente as receitas e a autonomia financeira do Distrito Federal de um lado, e da entidade da Administração Indireta, prestadora do serviço público, de outro lado, o que já demonstra denso potencial para o desequilíbrio do pacto federativo. 



    Consigne-se que na ACO 3469, a Ministra Cármen Lúcia consignou, em sua decisão, datada de 11/05/2021, que ‘9. Este Supremo Tribunal assentou sua competência originária para dirimir controvérsia sobre a extensão da imunidade tributária prevista na al. a do inc. VI do art. 150 da Constituição da República às empresas públicas e sociedades de economia mista. Confiram-se a ACO n. 2.243-AgR-segundo, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 25.2.2016; a ACO n. 2.149-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma virtual, DJe 18.10.2017; a ACO n. 2.730-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 31.3.2017; e a ACO n. 1.460-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 10.12.2015’. 



    Em situações análogas, o STF já se manifestou no sentido de que cabe ao próprio STF a competência originária para julgamento de demanda que envolve conflito entre empresa pública federal e estado-membro para reconhecimento de imunidade tributária: (...).



    Assim, diante do claro antagonismo que potencializa o conflito federativo entre a EMBRAPA e o Distrito Federal, reconheço a incompetência deste Juízo para processar e julgar o presente feito, tendo em vista que competência é do Supremo Tribunal Federal, nos termos da alínea ‘f’, do inciso I, do art. 102, da Constituição Federal de 1988. 



    Ante o exposto, declino da competência e determino a remessa dos presentes autos para o Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, I, ‘f’, da Constituição Federal” (fls. 150-153, e-doc. 2).



    5. O processo foi autuado neste Supremo Tribunal Federal como Ação Cível Originária n. 3.683/DF e vieram-me em conclusão em 7.6.2024.



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    6. Este Supremo Tribunal afirmou sua competência originária para dirimir controvérsia sobre a extensão da imunidade tributária prevista na al. a do inc. VI do art. 150 da Constituição da República às empresas públicas e sociedades de economia mista. Confiram-se, por exemplo, a ACO n. 2.243-AgR-segundo, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 25.2.2016; a ACO n. 2.149-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18.10.2017; a ACO n. 2.730-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 31.3.2017; e a ACO n. 1.460-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 10.12.2015.



    7. Em 11.5.2021, julguei procedente a Ação Cível Originária n. 3.469/DF ajuizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa contra o Distrito Federal “para reconhecer à autora a imunidade tributária prevista na al. a do inc. VI do art. 150 da Constituição da República e determinar ao Distrito Federal abstenha-se de cobrar da autora os impostos previstos naquele dispositivo constitucional, restituindo o que tenha sido indevidamente cobrado nos cinco anos anteriores à propositura da ação” (DJe 12.5.2021, grifos nossos).



    Em sessão virtual de 20.8.2021 a 27.8.2021, essa decisão foi mantida, em sede de agravo regimental, pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA – EMBRAPA. EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS – ISS. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA (AL. A DO INC. VI DO ART. 150 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”(DJe 3.9.2021).



    Esse acórdão transitou em julgado em 22.9.2021.



    8. Em 18.4.2024, neguei seguimento à Ação Cível Originária n. 3.677/DF ajuizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa contra o Distrito Federal objetivando o reconhecimento de imunidade tributária sobre suas atividades, nos termos da al. a do inc. VI do art. 150 da Constituição da República, quanto à incidência do Imposto Sobre Serviços – ISS. Neste caso, havia coisa julgada a impossibilitar o julgamento da ação que tinha as mesmas partes e o mesmo pedido da Ação Cível Originária n. 3.469/DF (DJe 29.4.2024).



    9. Na espécie em exame, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa ajuizou, em 10.8.2020, no juízo da Segunda Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, a presente ação declaratória contra o Distrito Federal com o mesmo pedido de declaração de imunidade recíproca contido nas Ações Cíveis Originárias ns. 3.469 e 3.677. 



    Na presente ação se tem pedido “para: declarar, por sentença, ser a autora imune a tributação de ISS criado, instituído, majorado, lançado e cobrado pelo réu, por ser a autora detentora do direito subjetivo de imunidade tributária, na forma do disposto no artigo 150, inciso VI, letra ‘a’, da Constituição Federal”.



    Conforme ressaltei, esse pedido foi atendido no julgamento da Ação Cível Originária n. 3.469 e a decisão transitou em julgado, pelo que há coisa julgada a inviabilizar a análise da ação nesse ponto.



    Há, ainda, na presente ação, pedido de repetição de indébito. A autora afirma que “pagou ao réu a importância de R$ 13.793,35 (treze mil, setecentos e noventa e três reais, trinta e cinco centavos) de ISS, na conformidade dos documentos anexos e isso apenas no período compreendido entre 2019 a 2020” (fl. 18, e-doc. 1) e pede seja o réu condenado “a restituir à autora, com juros, correção monetária e demais consectários legais, todos os impostos estaduais relativos ao ISS recolhidos ao arrepio do disposto no artigo 150, inciso VI, letra ‘a’, da Constituição da Constituição Federal, em decorrência de seu pagamento indevido, na conformidade dos documentos anexos e ao que for apurado em liquidação de sentença” (fl. 20, e-doc. 1).



    10. Na decisão proferida na Ação Cível Originária n. 3.469, além do reconhecimento da imunidade tributária, havia determinação para que fosse restituído o que houvesse “sido indevidamente cobrado nos cinco anos anteriores à propositura da ação” (DJe 12.5.2021). 



    Eventual interesse na continuação da ação quanto ao pedido de repetição de indébito deve ser analisado no juízo da Segunda Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal. 



    Este Supremo Tribunal considera-se incompetente, nos termos da al. f do inc. I do art. 102 da Constituição da República, para julgar ações instauradas entre entes federados quando a causa versar sobre questões estritamente econômicas ou patrimoniais sem efeito sobre o pacto federativo, como se tem na ação de repetição de indébito. 



    Em 13.6.2023, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente procedente a Ação Cível Originária n. 3.618 ajuizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa contra Santa Cataria objetivando o reconhecimento de sua imunidade recíproca e a repetição de indébito de tributos pagos. Essa a ementa do julgado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA. IMUNIDADE RECÍPROCA. 1. Ação cível originária ajuizada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) em face do Estado de Santa Catarina, objetivando o reconhecimento de sua imunidade recíproca, por prestar serviço público de natureza essencial, exclusivo e não concorrencial. 2. Reconhecimento da imunidade tributária recíproca relativa aos serviços prestados pela Embrapa, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 3. Pedido parcialmente procedente. Prejudicado o agravo” (ACO 3.618/SC, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 6.11.2023).



    Em seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso, Relator, salientou que o pedido de repetição de indébito não poderia ser analisado neste Supremo Tribunal Federal por ser matéria natureza meramente patrimonial:



    “3. Deixo de analisar os pedidos relativos à repetição de tributos e à alteração dos cadastros dos veículos da autora no Departamento Estadual de Trânsito, uma vez que a competência desta Corte se restringe aos conflitos federativos, devendo a autora pleitear a repetição e demais consectários do reconhecimento de sua imunidade recíproca nas instâncias judiciais próprias. 4. A jurisprudência do Tribunal já se consolidou quanto à natureza meramente patrimonial do pleito de repetição de tributos. Com efeito, uma vez reconhecida a imunidade tributária por esta Corte, possível nulidade de autos de infração deve ser analisada pelas instâncias ordinárias. Confiram-se, quanto ao ponto, os seguintes precedentes (...) 5. Em face do exposto, confirmo a liminar e julgo parcialmente procedente o pedido para reconhecer a imunidade tributária recíproca à autora e determinar que o Estado de Santa Catarina se abstenha de lançar e cobrar impostos relativos às atividades sociais desenvolvidas pela Embrapa, ficando prejudicado o agravo” (DJe 6.11.2023, grifos nossos).



    Ainda nesse sentido, a Ação Cível Originária 2.476-AgR/SC julgada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em 29.3.2021:



    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DEMANDA OBJETIVANDO RESTITUIÇÃO DE INDÉBITO. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. PRECEDENTES. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A discussão sobre a repetição de indébito de valores derivados de Convênios, a título de juros e correção monetária, revela pretensão de natureza meramente patrimonial, inapta à configuração do conflito federativo ao qual reservada a competência originária prevista no art. 102, I, ‘f’, da CF. 2. A competência originária da Suprema Corte é fixada a partir do pedido principal deduzido na lide. Insuficiente, para atrair a competência originária do artigo 102, I, ‘f’, a mera alegação de que teriam gerado, os valores cuja a restituição se requer, o registro pretérito do agravante nos cadastros federais de inadimplência. Precedentes. 3. Agravo regimental conhecido e não provido” (ACO 2.476-AgR/SC, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 8.4.2021, grifos nossos). 



    A Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal, em 3.11.2022, decidiu pela impossibilidade de se discutir a anulação de créditos tributários e a repetição de indébito, por não configurar conflito federativo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. IMUNIDADE DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA ESTADUAL EM FACE DE TRIBUTOS FEDERAIS. CONFLITO FEDERATIVO CONFIGURADO. IMPOSSIBILIDADE DE DISCUSSÃO DE ANULAÇÃO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS E REPETIÇÃO DE INDÉBITO. DISCUSSÕES MERAMENTE PATRIMONIAIS. ADITAMENTO À INICIAL. RECURSO PROVIDO” (ACO n. 3.127-AgR/MS, Redator para o Acórdão o Ministro, Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 9.12.2022).



    11. A triangulação da relação processual ocorreu no juízo da Segunda Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal com a citação do réu, tendo sido apresentada contestação.



    Pelo princípio da causalidade, o ônus da sucumbência deve recair sobre aquele que deu causa ao ajuizamento da ação, mesmo quando vier a ser julgada extinta sem análise de mérito.



    No § 10º do art. 485 do Código de Processo Civil, dispõe-se:



    “Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor. (...)



    § 10. Nos casos de perda do objeto, os honorários serão devidos por quem deu causa ao processo”.



    Assim, na espécie dos autos, o ônus da sucumbência deve recair sobre a autora, que conferiu à causa o valor de R$ 13.793,35 (treze mil, setecentos e noventa e três reais e trinta e cinco centavos).



    Não sendo esse valor irrisório a autorizar a fixação dos honorários por apreciação equitativa fundada no § 8º do art. 85 do Código de Processo Civil, devem ser previstos com fundamento no § 3º do art. 85 do Código de Processo Civil.



    12. Pelo exposto, nego seguimento à presente ação quanto ao pedido de declaração de imunidade tributária por haver coisa julgada sobre a matéria (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e declino da competência para o juízo da Segunda Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal para analisar eventual persistência de interesse na repetição de indébito (§§ 1º e 3º do art. 64 do Código de Processo Civil).



    Condeno a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária – Embrapa ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor da causa (§ 3º do art. 85 do Código de Processo Civil).



    À Secretaria Judiciária, para imediata adoção das providências cabíveis. 



    Publique-se.



    Brasília, 14 de junho de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



    Relatora