Tribunal: STF
Processo: ARE 1467564
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-14
Data de publicação: 2024-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário interposto pela MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO contra acórdão do ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (TJRJ), proferido nos seguintes termos:



    “REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.663, DE 01 DE NOVEMBRO DE 2019. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE “DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DE SERVIÇO TELEFÔNICO PARA O ENCAMINHAMENTO DE DENÚNCIAS DE MAUS-TRATOS A ANIMAIS NA ESTRUTURA DA PREFEITURA DO RIO DE JANEIRO DENOMINADO DISQUE PROTEÇÃO ANIMAL”. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. CRIAÇÃO DE SERVIÇO DE ATENDIMENTO TELEFÔNICO NA ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. INDEVIDA INTROMISSÃO NA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA DISPOR SOBRE A ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, A TEOR DOS ARTIGOS 112, §1º, INCISO II, ALÍNEA “D”, E 145, INCISO VI, ALÍNEA “A”, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PARECERES MINISTERIAL E DA PROCURADORIAGERAL DO ESTADO EM RESPALDO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, COM EFEITOS ERGA OMNES E EX TUNC. 



   Embora elogiável o objetivo perseguido pelo legislador municipal - e sem que se olvide que a proteção aos animais constitui matéria de competência e iniciativa legislativa comum aos entes federativos, como dispõe o artigo 23, inciso VII, da Constituição da República -, a lei impugnada, ao criar serviço telefônico para recebimento de denúncias de maus-tratos a animais, estabelecendo de forma detalhada seu funcionamento, horário de atendimento e, até mesmo, o número mínimo de funcionários, dispõe sobre matéria relacionada ao funcionamento e organização da Administração Pública, abrangida pela reserva de administração, o que a torna inconstitucional por vício de iniciativa, em razão da vulneração aos artigos 112, §1º, inciso II, alínea “d”, e 145, VI, ambos da Constituição Estadual, ferindo, por via de consequência, o basilar princípio da separação entre Poderes, previsto, expressamente, no artigo 7º da Carta Fluminense, impondo-se a declaração da sua inconstitucionalidade com efeitos ex tunc e erga omnes, como de regra no controle concentrado de constitucionalidade.



   PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.” (grifos nossos)



    No apelo extremo (e-DOC 5) sustenta-se, em suas razões recursais, violação aos artigos 2º, 61, §1º, II, e 84, VI, da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Argumenta que, o acórdão deixou de considerar que o estabelecimento de diretrizes difere da estipulação de obrigações, logo, o disposto na lei municipal não violaria separação constitucional de poderes, preservando a autonomia do Poder Executivo.



    Apresentadas contrarrazões (e-DOC 7), a Corte Local obstou o processamento do apelo extremo, decisão que foi seguida pela interposição de agravo interno (e-DOC 11) pela Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, o qual teve seu provimento negado pelo Tribunal local, e pela interposição do presente agravo (e-DOC 12), seguido da apresentação de contraminuta ao agravo pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro (e-DOC 14).



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República pugna pelo não conhecimento do agravo (e-DOC 26).



    Decido. 



    Não merece prosperar o inconformismo.



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei municipal n. 6.663, de 1º de novembro de 2019, que dispôs sobre a criação de serviço telefônico para o encaminhamento de denúncias de maus-tratos a animais no Município do Rio de Janeiro.



    Eis o teor da norma questionada:



    “Lei n. 6.663 do Município do Rio de Janeiro, de 1º de novembro de 2019



    Art. 1º Fica criado o serviço telefônico para o encaminhamento de denúncias de maus-tratos a animais denominado Disque Proteção Animal na estrutura da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. 



    § 1º O serviço terá código telefônico numérico de acesso próprio e deverá ser acessado também por meio do Serviço 1746, ou do serviço de atendimento a demandas da prefeitura que venha a sucedê-lo, por meio de transferência telefônica, não vinculado ou dependente deste, e com a finalidade precípua de receber as denúncias descritas no caput. 



    § 2º O serviço deverá ser disponibilizado ao público durante as vinte e quatro horas do dia, todos os dias da semana, e deverá ser informado número de protocolo do pedido ao usuário antes da realização do atendimento. 



    § 3º O número de atendentes à disposição dos usuários nunca deverá ser inferior a dez. 



    Art. 2º As denúncias deverão ser imediatamente comunicadas à Subsecretaria de Bem Estar Animal - SUBEM, ou órgão que vier a sucedê-lo em suas atribuições, para o devido tratamento e providências. 



    Art. 3º O serviço Disque Proteção Animal deverá comunicar ao usuário, em até duas horas após o encaminhamento da denúncia, as providências tomadas pela Subsecretaria de Bem Estar Animal relativas ao caso denunciado. 



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” (grifos nossos)



    O acórdão contém a seguinte fundamentação:



    “Embora elogiável o objetivo perseguido pelo legislador municipal - e sem que se olvide que a proteção aos animais constitui matéria de competência e iniciativa legislativa comum aos entes federativos, como dispõe o artigo 23, inciso VII, da Constituição da República -, é estreme de dúvidas que o detalhamento específico da implementação, com a determinação da forma de funcionamento, seu horário de atendimento e, até mesmo, número mínimo de funcionários, está longe de consubstanciar mero ‘estabelecimento de diretrizes’, como sustentou a Câmara Municipal do Rio de Janeiro em sua manifestação (item 044), mas, sim, cuida-se de verdadeira estruturação de serviço a ser prestado pela Administração Pública, violando o princípio da separação dos poderes. 



    Neste diapasão, a imposição de atribuições a órgãos do Poder Executivo, por lei de iniciativa parlamentar, viola os artigos 112, §1º, inciso II, alínea “d”, e 145, VI, ambos da Carta Fluminense, já que a hipótese é de reserva de administração, conforme reafirmada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive, sob o regime da Repercussão Geral (Tema 917), que dispõe que, somente, não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo a lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata de sua estrutura, da atribuição de seus órgãos, ou do regime jurídico de seus servidores.” (e-DOC. 3 - grifos nossos)



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas.



    Assim, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. 



    Nessa linha, cito os seguintes precedentes:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA E DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. 



    1. O Tribunal de origem reconheceu que a lei municipal de origem parlamentar, ao dispor sobre atos de organização interna da gestão municipal, invadiu a competência privativa do chefe do poder executivo prevista no art. 46, § 1º, II, c, da Constituição estadual. 



    2. No julgamento do ARE 878.911-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, em sede de repercussão geral, foi reafirmada a jurisprudência do STF no sentido de que somente não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.104.765 AgR/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 25/5/2018, grifos nossos)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 653.041 AgR/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 9/8/2016, grifos nossos)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 4.295/2004 do Estado do Rio de Janeiro, a qual autoriza os diretores de escolas públicas estaduais a ceder espaço para a realização de encontro de casais, jovens e adolescentes de todos os grupos religiosos e dá outras providências. Lei que versa a respeito das atribuições, organização e funcionamento das instituições de ensino públicas estaduais. Competência do chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 



    1. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo. 



    2. Agravo regimental não provido.”



    (ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 28/5/2018, grifos nossos)



    Na espécie, a norma declarada inconstitucional pelo Tribunal de origem estipulou ao Poder Executivo Municipal o dever de criar um serviço de atendimento telefônico para recebimento de denúncias de maus-tratos a animais, disponível vinte e quatro horas por dia e com número mínimo de 10 (dez) atendentes, a quem caberá 1) encaminhar imediatamente as denúncias recebidas à Subsecretaria de Bem-Estar Animal - SUBEM e 2) comunicar ao usuário, em até 2 (duas) horas após o encaminhamento, as providências tomadas em relação ao caso.



    Percebe-se, assim, que a lei municipal, de iniciativa parlamentar, instituiu nova atribuição à administração do Município, interferindo na organização do serviço e na destinação de recursos humanos para a sua execução.



    Nesses termos, concluo que acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Corte Suprema.



    Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de fevereiro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente