Tribunal: STF
Processo: ARE 1471679
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-19
Data de publicação: 2024-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário interposto pela MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO contra acórdão do ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (TJRJ), proferido nos seguintes termos:



    “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.144, DE 27/03/2017, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. DIPLOMA LEGAL QUE “DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE PLACAS DE SINALIZAÇÃO ALERTANDO A EXISTÊNCIA DE TUBULAÇÃO DE GÁS, DA COMPANHIA ESTADUAL DE GÁS – CEG, LOCALIZADA NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. PROJETO DE LEI DEFLAGRADO E PROMULGADO PELA CÂMARA MUNICIPAL, APÓS DERRUBADA DO VETO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PREVISÃO DE CRITÉRIOS RÍGIDOS NA REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL NO QUE SE REFERE AO GÁS NATURAL. OUTORGA AOS ESTADOS-MEMBROS DA COMPETÊNCIA PARA EDIÇÃO DE LEIS ATINENTES AOS SERVIÇOS LOCAIS DE GÁS CANALIZADO (ART. 72, § 2º, DA CERJ, QUE REPRODUZ O ART. 25, § 2º, DA CRFB/88). INEXISTENTE COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR LEGISLATIVA MUNICIPAL PARA A REGULAÇÃO DA MATÉRIA. SINALIZAÇÃO DE TUBULAÇÃO DE GÁS QUE OBSERVA PADRÕES ESPECÍFICOS, NACIONAL E ESTADUAL, ASSIM COMO A PREVISÃO EXISTENTE EM CONTRATO DE CONCESSÃO. FISCALIZAÇÃO NO MUNICÍPIO QUE JÁ É EXERCIDA PELA AGÊNCIA REGULADORA DE ENERGIA E SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (AGENERSA) E PELO CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE (CONEMA). INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA. TRANSGRESSÃO, MEDIANTE USURPAÇÃO, DA COMPETÊNCIA DO ESTADO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA NO ÂMBITO LOCAL. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE AO ESTABELECER OBRIGAÇÃO NÃO PREVISTA NO CONTRATO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO, VIOLOU, IGUALMENTE, OS PRINCÍPIOS DA RESERVA DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES, POR TRATAR-SE DE TEMA RELATIVO AO FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO POR VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NOS ARTS. 72, § 2º, 112, §1º, II, “D” C/C ART. 145, VI, “A”, E 7º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO, POR VÍCIO FORMAL E MATERIAL.”



    A Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro opôs embargos de declaração (e-DOC 5) ao acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, recurso que, por sua vez, teve seu provimento negado (e-DOC 7), em julgado assim ementado: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.144, DE 27/03/2017, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, QUE “DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE PLACAS DE SINALIZAÇÃO ALERTANDO A EXISTÊNCIA DE TUBULAÇÃO DE GÁS, DA COMPANHIA ESTADUAL DE GÁS – CEG, LOCALIZADA NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. ACÓRDÃO QUE, POR MAIORIA, JULGOU PROCEDENTE O PEDIDO PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA IMPUGNADA, COM EFICÁCIA EX TUNC, POR AFRONTA AO DISPOSTO NOS ARTS. 72, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, E ARTS. 7º E 112, §1º, II, “D”, C/C ART. 145, VI, “A” DO CITADO DIPLOMA, POR VÍCIO FORMAL E MATERIAL. OMISSÃO INEXISTENTE. INCONFORMISMO QUE HÁ DE SER VEICULADO ATRAVÉS DO MEIO PRÓPRIO. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO”.



    No apelo extremo (e-DOC 9), alega-se violação aos artigos 2º, 30, I, e 61, § 1º, II, “d”, da Constituição Federal de 1988 (CF/88). O recorrente sustenta, em síntese, que trata-se de matéria de interesse local, “o qual se caracteriza de acordo com as peculiaridades do Município do Rio de Janeiro”. Entende, ademais, que “[a] lei não cria cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, nem mesmo cria, extingue ou modifica órgão administrativo, ou confere nova atribuição a órgão da administração pública, que exigiria iniciativa do Chefe do Poder Executivo”. 



    Apresentadas contrarrazões (e-DOC 11), a Corte Local obstou o processamento do apelo extremo, dando ensejo à interposição do presente agravo (e-DOC 14), seguido da apresentação de contraminuta ao agravo pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro (e-DOC 16).



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República pugna pela negativa de seguimento ao agravo (e-DOC 23).



    Decido. 



    Não merece prosperar o inconformismo.



    O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 6.144, de 27 de março de 2017, que dispôs sobre a obrigatoriedade de instalação de placas de sinalização alertando sobre a existência de tubulação de gás da Companhia Estadual de Gás – CEG/NATURGY.



    Eis o inteiro teor da norma questionada:



“LEI N. 6.144, DE 27 DE MARÇO DE 2017, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO



     



EMENTA: DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE PLACAS DE SINALIZAÇÃO ALERTANDO A EXISTÊNCIA DE TUBULAÇÃO DE GÁS, DA COMPANHIA ESTADUAL DE GÁS – CEG, LOCALIZADA NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. 



O Presidente da Câmara Municipal do Rio de Janeiro nos termos do art. 56, IV combinado com o art. 79, § 7º, da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro, de 5 de abril de 1990, não exercida a disposição do § 5º do art. 79, promulga a Lei nº 6.144, de 27 de março de 2017, oriunda do Projeto de Lei nº 1808 de 2016, de autoria do Senhor Vereador Professor Rogério Rocal. 



Art.1º- Será obrigatória a instalação de placas de sinalização alertando a existência de tubulação da Companhia Estadual de Gás - CEG, localizadas no Município do Rio de Janeiro. 



Art. 2º- As referidas placas informativas serão instaladas, em local visível e de fácil leitura. Parágrafo único. Nos perímetros urbanos, a instalação de placas de sinalização terá uma distância menor ou igual a cem metros.



Art.3º- As placas serão confeccionadas com material plástico, acrílico ou metálico.



Art.4º- A CEG deverá emitir um Boletim à Defesa Civil Municipal informando os procedimentos adotados em cada denúncia de vazamento solicitado pelo cidadão carioca.



 Art. 5º– O não cumprimento dos dispositivos desta Lei implicará à CEG a imposição de multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), cujo valor será corrigido anualmente pela variação de créditos tributários do Município do Rio de Janeiro, aplicada em dobro em caso de reincidência, omissão e/ou negligência.



Art. 6º - A instalação das placas de que trata esta Lei se dará no prazo de cento e vinte dias.



 Art.7º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 



    O acórdão contém a seguinte fundamentação:



    “Ademais, ao estabelecer obrigação não prevista no contrato administrativo de concessão, a norma impugnada, de iniciativa parlamentar, violou o disposto no art. 112, § 1º, “d” 2 , c/c art. 145, VI, da CERJ , por tratar-se de matéria relativa ao funcionamento da administração, de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, vulnerando igualmente o Princípio da Separação de Poderes (art. 7º4 , da CERJ).” (e-DOC 3, grifos nossos)



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas.



    Assim, na linha do entendimento firmado por esta Egrégia Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. 



    Nessa linha, cito os seguintes precedentes:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. ALTERAÇÃO DA ESTRUTURA E DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INICIATIVA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. 



    1. O Tribunal de origem reconheceu que a lei municipal de origem parlamentar, ao dispor sobre atos de organização interna da gestão municipal, invadiu a competência privativa do chefe do poder executivo prevista no art. 46, § 1º, II, c, da Constituição estadual. 



    2. No julgamento do ARE 878.911-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, em sede de repercussão geral, foi reafirmada a jurisprudência do STF no sentido de que somente não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios. 4. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.104.765 AgR/RN, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 25/5/2018, grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE ATRIBUIÇÕES E ESTABELECE OBRIGAÇÃO A ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Acórdão recorrido que se encontra em sintonia com a jurisprudência desta Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 653.041 AgR/MG, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 9/8/2016, grifos nossos).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 4.295/2004 do Estado do Rio de Janeiro, a qual autoriza os diretores de escolas públicas estaduais a ceder espaço para a realização de encontro de casais, jovens e adolescentes de todos os grupos religiosos e dá outras providências. Lei que versa a respeito das atribuições, organização e funcionamento das instituições de ensino públicas estaduais. Competência do chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 



    1. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo. 



    2. Agravo regimental não provido.” 



    (ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 28/5/2018, grifos nossos).



    Na espécie, a norma declarada inconstitucional pelo Tribunal de origem, ao determinar a instalação de placas de sinalização, a cada 100 metros, para alertar a existência de tubulação de gás no Município do Rio de Janeiro, versou a respeito das atribuições, organização e funcionamento da Administração municipal, além de lhe estabelecer obrigações, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo. 



    Sendo assim, patente a ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade do diploma legislativo por ter emanado de proposição de origem parlamentar, com interferência nas atividades próprias do Poder Executivo.



    Ademais, outro fundamento da conclusão a que chegou a Corte a quo foi o da inconstitucionalidade formal por incursão em competência privativa do Estado, como se depreende de trecho do julgado:



    “Em relação aos Estados restou outorgada a competência para legislar sobre os serviços locais de gás canalizado, assim como a sua exploração, diretamente ou mediante concessão, conforme previsto expressamente no art. 25, § 2º, norma reproduzida no art. 72, § 2º, da Carta Estadual, in verbis:



    (...)



    Dessa forma, não restou conferido ao Município, expressa ou implicitamente, competência suplementar legislativa concernente a regulação da matéria em questão (art. 30, I e II, da CRFB/88), inclusive porque expressamente remetida a regulamentação do serviço de gás canalizado local à lei estadual. (art. 72, § 2º, da CERJ, art. 25, § 2º, da CRFB/88). 



    Demais disso, a colocação de placas e marcos para sinalização de tubulação de gás já encontra previsão regulatória nacional (Agência Nacional do Petróleo - ANP, Normas técnicas da Petrobrás), assim como no âmbito estadual, neste caso sob fiscalização da Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro (AGENERSA) e do Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONEMA), sob o aspecto ambiental. 



    Outrossim, a matéria também está prevista em cláusula padrão do contrato de concessão da CEG, conforme se extrai, exemplificativamente, de processo instaurado por solicitação da Câmara Técnica de Energia da AGENERSA para apuração de irregularidade consistente na identificação de trechos da rede de gás natural instalada em determinado Município sem sinalização indicativa de existência da rede. 



    (...)



    Dessa forma, a lei municipal vergastada ao dispor sobre a obrigatoriedade de instalação de placas de sinalização de tubulação de gás da CEG, definindo os critérios a serem observados e a cominação de multa, incorre em vício de forma (inconstitucionalidade formal orgânica), transgredindo, mediante usurpação, a competência privativa do Estado para legislar sobre a matéria no âmbito local.” (e-DOC 3, grifos nossos)



    A Constituição Federal, sobre o tema gás canalizado, preconiza o que segue:



    “Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.



    § 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.



    § 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 5, de 1995)” (grifos nossos)



    Assim, é que, no tocante ao tema exploração de gás canalizado, caberá aos Estados a edição de normas regulamentadoras que estruturarão a exploração direta ou mediante concessão dos serviços locais de gás canalizado.



    Nessa linha é que o acórdão proferido pelo TJRJ consignou que a colocação de placas e marcos para sinalização de tubulação de gás fica sob a fiscalização da Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro (AGENERSA) e do Conselho Estadual do Meio Ambiente (CONEMA), sob o aspecto ambiental. 



    Além disso, o acórdão recorrido expressamente fez constar que a matéria específica acerca da colocação de placas de sinalização de tubulação de gás está prevista em cláusula padrão do contrato de concessão da CEG firmado com o Estado do Rio de Janeiro, do qual se depreende:



“CLÁUSULA QUARTA — OBRIGAÇÕES DA CONCESSIONÁRIA



(§1°). Obriga-se, ainda, a CONCESSIONÁRIA: cumprir e fazer as normas legais e regulamentares do serviço, inclusive as normas da ASEP-RJ, respondendo perante o ESTADO, a ASEP-RJ, os consumidores e terceiros pelas eventuais consequências danosas da exploração dos serviços. 



NT-905-BRA- Parte 7 - PLACAS E MARCOS PARA SINALIZAÇÃO DE TUBULAÇÃO DE GÁS - Critérios de instalação: 



Item 4.1.2, “Para sinalização de rede de gás instalados ao longo das faixas de domínio de rodovias e estradas públicas ou privadas, deverá ser utilizado apenas um marco, instalado sobre o eixo da tubulação. Nos casos onde esta situação não for possível, deverá se proceder de acordo com o disposto no item 4.1.1. Nestes casos será utilizado o marco contido na NT-915-BRA Parte 1.”



    Destarte, conquanto os Municípios detenham competência para suplementar a legislação estadual e adaptá-la à sua realidade local, naquilo que lhes for peculiar, não poderão as entidades federativas menores dispor de modo contrário ao que estabelecido na legislação estadual ou invadir as normas regulamentadoras dos Estados acerca do tema do gás canalizado.



    Confira-se o seguinte precedente:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 51 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ADOÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA POR ESTADO-MEMBRO. POSSIBILIDADE. ARTIGOS 62 E 84, XXVI DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 32, DE 11.09.01, QUE ALTEROU SUBSTANCIALMENTE A REDAÇÃO DO ART. 62. REVOGAÇÃO PARCIAL DO PRECEITO IMPUGNADO POR INCOMPATIBILIDADE COM O NOVO TEXTO CONSTITUCIONAL. SUBSISTÊNCIA DO NÚCLEO ESSENCIAL DO COMANDO EXAMINADO, PRESENTE EM SEU CAPUT. APLICABILIDADE, NOS ESTADOS-MEMBROS, DO PROCESSO LEGISLATIVO PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE VEDAÇÃO EXPRESSA QUANTO ÀS MEDIDAS PROVISÓRIAS. NECESSIDADE DE PREVISÃO NO TEXTO DA CARTA ESTADUAL E DA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS E LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO MODELO FEDERAL. 



    1. Não obstante a permanência, após o superveniente advento da Emenda Constitucional 32/01, do comando que confere ao Chefe do Executivo Federal o poder de adotar medidas provisórias com força de lei, tornou-se impossível o cotejo de todo o referido dispositivo da Carta catarinense com o teor da nova redação do art. 62, parâmetro inafastável de aferição da inconstitucionalidade argüida. Ação direta prejudicada em parte.



    2. No julgamento da ADI 425, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 19.12.03, o Plenário desta Corte já havia reconhecido, por ampla maioria, a constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, desde que, primeiro, esse instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e, segundo, sejam observados os princípios e as limitações impostas pelo modelo adotado pela Constituição Federal, tendo em vista a necessidade da observância simétrica do processo legislativo federal. Outros precedentes: ADI 691, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19.06.92 e ADI 812-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 14.05.93.



    3. Entendimento reforçado pela significativa indicação na Constituição Federal, quanto a essa possibilidade, no capítulo referente à organização e à regência dos Estados, da competência desses entes da Federação para “explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação” (art. 25, § 2º).



    4. Ação direta cujo pedido formulado se julga improcedente.” (ADI n. 2391, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 16/3/2007, grifos nossos).



    Nesses termos, concluo que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Corte Suprema.



    Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de fevereiro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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