Tribunal: STF
Processo: ARE 1516569
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-16
Data de publicação: 2024-10-16

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ATO PRATICADO POR EX- PREFEITO DE MATOZINHOS-MG. SUPERFATURAMENTO. LESÃO AOS COFRES PÚBLICOS. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA EMPRESA BENEFICIADA E DE SEUS SÓCIOS. PREJUÍZO AO ERÁRIO. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário com agravo manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - PRELIMINARES - NULIDADE DE SENTENÇA - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - REJEITADAS - SUPERFATURAMENTO - LESÃO AOS COFRES PÚBLICOS - PROCEDIMENTO FRAUDADO - INDEVIDA OMISSAO DO PREFEITO E MÁ GESTAO DE SEU ASSESSOR - ENRIQUECIMENTO ILÍCITO DA EMPRESA BENEFICIADA E DE SEUS SÕCIOS - CONDUTA TIPIFICADA NOS ARTS. 9°, Xl E 10, VIII DA LEI N. 8.429/92 - RESSARCIMENTO AO ERÁRIO - SENTENCA MANTIDA. 



    Verificando-se que a sentença apelada encontra-se devidamente fundamentada enfrentando as questões de fato e de direito versadas nos autos bem como apresenta a devida vinculação entre estas e seu dispositivo impõe-se a rejeição da preliminar de nulidade suscitada. 



    A ação por ato de improbidade administrativa é meio usual para se atacar judicialmente as ações ou omissões administrativas que causem prejuízo ao erário, enriquecimento ilícito ou que atentem contra os princípios da administração pública, nos termos da Lei n° 8.429/92. 



    Não restando demonstrada nos autos a existência de documentos hábeis a comprovação da liquidação de despesas constantes da nota de empenho versada na inicial e não tendo o réu comprovado por outro meio legal a efetiva entrega dos bens adquiridos ou prestação dos serviços contratados há que se concluir pela indevida utilização de recursos públicos. 



    Forçoso dar seguimento e procedência ao pedido de condenação a ressarcimento aos cofres municipais do montante correspondente á diferença pelo superfaturamento praticado sem prejuízo das outras penas imputadas.” (Doc. 33, p. 1)



    Os embargos de declaração opostos contra o julgado de apelação foram desprovidos (Doc. 40).



    Nas razões do apelo extremo, Adão Pereira Santos apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 93, IX, da Constituição da República, em decorrência da rejeição dos embargos de declaração. Alega, também, violação ao artigo 37, caput, da Constituição da República, ao argumento de que “não pode ser responsabilizado objetivamente pela suposta ilegalidade se a própria sentença aponta os demais réus como seus autores e participes, sendo evidente que não se inclui nas atribuições do Chefe do Poder Executivo local e nem lhe seria exigível o exame e controle do pagamento de toda e qualquer despesa“ (Doc. 49, p. 16-17). Sustenta, ainda, afronta ao artigo 5º, inciso LIV, e 37, § 4º, da Constituição da República, porque “o conteúdo fático dos acórdãos recorridos revela a desproporção entre o suposto ilícito praticado e a severidade das sanções aplicadas” (Doc. 49, p. 19). 



    O Ministério Público do Estado de Minas Gerais, em contrarrazões pugna, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso extraordinário, diante da ausência de violação do artigo 93, inciso IX, da Constituição da República, bem como pela incidência das Súmulas 279 e 284 do Supremo Tribunal Federal. Quanto ao mérito, requer o desprovimento do recurso, argumentando que a ”punição do recorrente não se fundou em presunção ou probabilidades, mas na constatação concreta da sua conduta dolosa” (Doc. 59, p. 9), em razão da prática de ato de improbidade administrativa decorrente da fraude na contratação de jantar de confraternização no Município de Matozinhos. 



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais negou seguimento ao recurso extraordinário no que se refere às questões inseridas nos Temas 339 e 576 da Repercussão Geral, com fundamento no artigo 1.030, inciso I, do Código de Processo Civil de 2015, e inadmitiu o recurso quanto à matéria remanescente, com base no artigo 1.030, inciso V, do Código de Processo Civil de 2015, por entender que encontraria óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 64).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo em recurso extraordinário não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra Adão Pereira Santos, Prefeito de Matozinhos-MG, em virtude de irregularidades nas despesas municipais, no exercício de 2005, para fornecimento de refeições e organização de buffets, evidenciadas pelo superfaturamento em R$ 2.000,00 (dois mil reais), inclusos na nota fiscal gerada por evento maculado de fraude, com total inobservância aos princípios da moralidade, da eficiência e da publicidade.



    O Juízo de Direito da Comarca de Matozinhos julgou-a parcialmente procedente para condenar o ora recorrente, nos seguintes termos:



    “3) JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação proposta pelo Ministério Público em face de Adão Pereira Santos para reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa nos termos do art. 10, caput, incisos I, IX e XII, e art. 11, caput, e inciso I, ambos da Lei n° 8.429/92 condenando-o, nos termos do art. 12, da mesma lei, declarando a resolução de mérito na forma do art. 269, I, do CPC: 



    A - a suspensão dos seus direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos. 



    B - a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 08 (oito) anos.



    C - a restituir, solidariamente, aos cofres públicos o valor de R$ 2.600,00 (dois mil e seiscentos reais), atualizado monetariamente pela tabela da CJTMG, desde a data de compensação do cheque (29/12/2005), acrescido de juros de 1% ao mês, a contar da data da citação.



      D - ao pagamento de multa civil fixada em uma vez o valor do acréscimo patrimonial indevido.“ (Doc. 23, p. 11-12)



    Posteriormente, a 7ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais negou provimento ao seu recurso de apelação, mantendo incólume a sentença (Doc. 33).



    Ab initio, saliente-se que, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (DJe de 12/12/2022, destaquei)



    In casu, o Tribunal de origem, ao apreciar a controvérsia, entendeu que a conduta dolosa do ora agravante restou devidamente configurada, consoante se infere do excerto do voto condutor do acórdão recorrido, in litteris:



    “Restaram averiguadas, na presente ação civil pública, as graves irregularidades nas despesas municipais, no exercício de 2005, para fornecimento de refeições e organização de buffets no Município de Matozinhos, evidenciadas pelo superfaturamento em R$ 2.000,00 (dois mil reais), inclusos na nota fiscal gerada por evento maculado de fraude, com total inobservância aos princípios da moralidade, eficiência e da publicidade.



    (...)



    ‘In casu’ vê-se que a retribuição pecuniária dos serviços festivos desenvolveu-se de forma manifestamente irregular, vez que ocasionou enriquecimento ilícito de parte dos réus (Karoline e Mario), restando patente o descaso com o capital publico sob responsabilidade dos demais infratores e o prejuízo ao Erário Publico. 



    É sabido que a formalização (escrituração) das despesas é ato essencial para a devida publicidade, probidade (finalidade proba), eficiência (controle e destinação de gastos) inerentes aos atos administrativos, cuja observância é imperiosa para os servidores da administração direta e indireta, pouco importando a classificação deles, se agentes políticos ou não. 



    Ainda, resta evidente que a improbidade administrativa está intimamente ligada à desonestidade, ao dolo no sentido de lesar a coletividade em benefício próprio ou de terceiros. A lei não trata exclusivamente das questões nas quais esteja envolvido dinheiro público, mas trata de maneira genérica de questões atinentes à eticidade na atividade administrativa e legalidade das condutas dos agentes. Caso a conduta do agente destoe da previsão legal a que está adstrito, caracterizar-se-á a ilicitude da conduta, e advirá a necessidade de sua responsabilização. 



    Logrei vislumbrar a existência de provas suficientes a sustentar o decreto condenatório, mormente no tocante à nota fiscal de nº 000008 (fl. 40) e a microfilmagem do cheque de nº 1440335 (fls. 437 e 438) emitidos ao tempo da gestão do réu, levando a crer que as mercadorias e serviços não estão embasados em documentos comprobatórios de efetiva prestação dos mesmos, ensejando o superfaturamento verificado nos pagamentos indevidos. 



    Ademais, insta ressaltar que os testemunhos de fls. 395 e 396, 398/400, 417 convergem para demonstrar inequivocamente a inexistência da prestação dos serviços, bem como a conduta dos réus de afrontar a legislação vigente.



    Assim, manifestamente presentes o dolo e a culpa dos agentes envolvidos.



    (...)



    Insta ressaltar que os réus não se desincumbiram do ônus de comprovar que os serviços prestados em tela obedeceram aos princípios constitucionais que regem os atos administrativos, se mostrando incensurável a decisão vergastada. 



    Quanto às penalidades impostas, tampouco vislumbro qualquer excesso, em face da gravidade dos fatos e da manifesta má-fé dos requeridos, como bem frisado na decisão guerreada.” (Doc. 33, p. 10-13, destaquei)



    Destarte, o Tema 1.199 da Repercussão Geral, que cuidou da modalidade culposa de improbidade administrativa, não se aplica à espécie, uma vez que o acórdão ora recorrido expressamente consignou a existência do elemento subjetivo de dolo na configuração do ato de improbidade administrativa em questão.



    Nesse sentido foram os acórdãos proferidos, em casos análogos ao presente, por esta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSUFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO INSUFICIENTE. OFENSA AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. TEMA 339/RG. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. COMPARTILHAMENTO DE PROVAS. POSSIBILIDADE. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 



    2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 



    3. No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339), o Supremo Tribunal Federal assentou que o inciso IX do art. 93 da CF/1988 exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente. 



    4. Para se concluir de modo contrário ao entendimento formulado no acórdão recorrido, seria necessária a incursão no conjunto probatório dos autos. Incide, na hipótese, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    5. A jurisprudência assente do STF é no sentido de que provas colhidas no curso de instrução penal podem ser compartilhados para fins de instruir outro processo criminal, procedimento administrativo disciplinar, ou para a investigação de ato de improbidade administrativa. 



    6. Esta CORTE, no ARE 843.989-RG, de minha relatoria, DJe de 12/12/2022, julgado sob a sistemática da repercussão geral (Tema 1199), já decidiu que as sanções previstas na Lei 8.429/1992 continuam a ser aplicadas aos atos de improbidade administrativa praticados com dolo, mesmo após a edição da Lei 14.230/2021. 



    7. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.423.610-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 27/06/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 08.07.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITA. DESPESAS COM PUBLICIDADE E PROPAGANDA ACIMA DO LIMITE PERMITIDO PELAS LEIS 9.504/97 e 4.320/64. ALEGADO CERCEAMENTO DE DEFESA. TEMAS 424 e 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, § 1º, CPC, E 317, § 1º, do RISTF. 



    1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. Art. 1.021, § 1º, CPC. 



    2. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo na conduta da Recorrente, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC c/c art. 81, § 2º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE 1.275.059-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 09/02/2023, destaquei)



    Verifica-se, ainda, que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/1992), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República. 



    Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da configuração do ato doloso de improbidade administrativa do agente público em questão, bem como da razoabilidade e da proporcionalidade das sanções aplicadas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido foi a seguinte decisão:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. 3. Discussão acerca da existência de dolo. Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279 do STF. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Precedentes. 4. Tema 1.199. Não incidência. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (ARE 1.367.543-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 21/11/2022, destaquei)



    Saliente-se também que o princípio do devido processo legal (artigo 5º, LIV), quando debatido sob a ótica infraconstitucional, não revela repercussão geral apta a tornar o apelo extremo admissível, consoante decidido pelo Plenário Virtual do Supremo Tribunal Federal na análise do ARE 748.371, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tema 660:



    “Ante o exposto, manifesto-me pela rejeição da repercussão geral do tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais.” (DJe de 1º/08/2013)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de outubro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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