Tribunal: STF
Processo: RE 1521031
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-26
Data de publicação: 2024-11-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTRATAÇÃO DE ENFERMEIROS PELO MUNICÍPIO DE PETRÓPOLIS PARA ATUAÇÃO EM DETERMINADA ENTIDADE HOSPITALAR. PRESSUPOSTOS PARA INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO EXPRESSAMENTE ASSENTADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. ANÁLISE: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM. EXIGÊNCIA DE CONTRATAÇÃO DE ENFERMEIROS. DESCABIMENTO. SEPARAÇÃO DE PODERES. 1- Aproveitando-se do excesso de demandas que afoga o Judiciário (e contribuindo mais para tanto), os Conselho de Fiscalização autoproclamaram inexistente legitimação para propor demandas sindicais disfarçadas de ações civis públicas. Assim, eximem-se de pagar custas e honorários, embora as hipóteses nada tenham a ver com os objetivos da Lei n.º 7.347/85. É inviável ao Conselho Regional de Enfermagem arrogar-se ares de sindicato e, sem base em lei, pretender obrigar Município ou Estado a contratar profissionais de enfermagem para serem lotados em órgãos que, segundo a entidade, precisam de mais profissionais. 2- O Juiz não pode fixar política pública e obrigar o ente público à contratação de novos enfermeiros, sem base legal e em agressão à separação dos poderes, consagrada no artigo 2º da Lei Maior. As políticas públicas e as prioridades em face da escassez são escolhidas a partir de comandos legislativos e executivos daqueles que foram eleitos democraticamente. O Conselho de Enfermagem deve exercer seu poder de polícia, dotado de execução direta, e autuar quem infringe a lei. Mas pretender a genérica contratação de mais enfermeiros e a imposição de medidas vinculadas ao exercício de atividades de enfermagem, ao invés de centrar seus esforços na fiscalização e na punição dos desvios e dos maus profissionais caracteriza apenas a clássica confusão, no Brasil, entre corporações de fiscalização e puro corporativismo. Pedido improcedente. Remessa necessária provida e apelo do COREN/RJ desprovido.” (e-doc. 19, p. 10).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 20, p. 1).



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com fundamento nas als. “a” e “c” do permissivo constitucional, o Conselho Regional de Enfermagem do Estado do Rio de Janeiro aponta violados os arts. 2º, 5º, inc. XIII, 7º, inc. XXII, 23, inc. II, 196, 197 e 198 da Constituição da República. Pleiteia o provimento do recurso, a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados procedentes os pedidos iniciais relativos à contratação de enfermeiros, sob pena de contrariedade ao princípio fundamental do direito à vida. 



    3.1. Assevera que a inobservância às “normas técnicas que estipulam as condições mínimas para o exercício da enfermagem e a acentuada deficiência na prestação de serviços básicos de saúde possibilita a intervenção ativa de provimentos judiciais para assegurar a prestação adequada dos serviços” e, nesse sentido, “a intervenção judicial para impor o cumprimento da legislação do exercício profissional da enfermagem e a execução eficiente das políticas públicas essenciais, não afronta a separação dos Poderes”.



    3.2. Sustenta que a Resolução Cofen nº 146, de 1992, na qual se estipula que “toda instituição onde exista unidade de serviço que desenvolva ações de Enfermagem deverá ter Enfermeiro durante todo o período de funcionamento da unidade”, foi editada em conformidade ao estabelecido pelo art. 2° da Lei nº 5.905, de 1973, pelo qual se estabelece a competência dos Conselhos Regionais de Enfermagem para disciplinar a atuação dos enfermeiros.



    3.3. Narra que o Cofen apenas atuou no limite de suas atribuições, a fim de estabelecer a quantidade mínima de enfermeiros por leito, o que decorre da determinação constitucional de “garantir ao cidadão o mínimo existencial”. 



    3.4. Nesse cenário, discorre sobre a necessidade de contratação de profissionais enfermeiros pelo Município de Petrópolis, ante o déficit verificado nas inspeções realizadas nas entidades de saúde locais, e porque o ente municipal em nenhum momento atendeu ao ônus que lhe cabe, no sentido de demonstrar que não tem condições de realizar as contratações pleiteadas (e-docs. 22 e 23).



    4. Instado a manifestar-se novamente, em razão do Tema nº 698 do rol da Repercussão Geral (e-doc. 29, p. 1), o Colegiado de origem negou o juízo de retratação (e-doc. 97). A decisão de admissibilidade do extraordinário está no e-doc. 113.



    É o relatório.



    Decido.



    5. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Seja como for, toda postulação é improcedente.



     Aproveitando-se do excesso de demandas que afoga o Judiciário (e contribuindo mais para tanto), os Conselho de Fiscalização vêm arvorando-se em inexistente legitimação para propor demandas sindicais disfarçadas de ações civis públicas.



     Assim, eximem-se de pagar custas, honorários e eventual perícia. 



    Há mais: na verdade, ainda que pagassem as custas (como deveriam fazer), e estivessem sujeitos a honorários da contraparte, a rigor nem assim haveria a legitimidade do Conselho Regional para postulações como a dos autos. A verdade é que as autarquias fiscalizadoras algumas vezes vestem a roupa sindical, quando a lógica imporia (salvo em países com desvios vários) a total separação entre a busca de desígnios corporativos e a fiscalização da seara do Conselho, com punição de entes e da má atuação profissional. A busca de desígnios meramente corporativos jamais poderia, prevalecesse a lógica, ser tarefa dos Conselhos. Mas nem é preciso prolongar tal debate. 



    Embora não se devesse admitir, aceita-se adequado dizer, na presente lide, que o Conselho é parte legítima e a ação civil é cabível. Afinal, o Município não contesta isso, os Tribunais têm julgado aos borbotões sem discutir o assunto e é mais direto entrar no mérito. 



    No mérito, no entanto, não se pode extrair da Lei n.º 5.905/73 o alcance pretendido pelo Conselho (e, até, já acatado em um e outro precedente). Obrigar o Município de Petrópolis à contratação de mais e novos enfermeiros e técnicos/auxiliares de enfermagem é agressão ao sistema de separação de poderes e ao comando do art. 2º da Lei Maior.Trata-se de tarefa legislativa, e do contrário há afronta nítida ao art. 5º, II, da Lei Maior. 



    No caso, buscar a contratação de mais enfermeiros, quando não há obrigação diretamente advinda de lei, é tarefa preponderantemente de sindicato, e, no Brasil, os Conselhos acabam abarcando tais misteres, com todos os males históricos do corporativismo (não cabe aqui discuti-los). As autarquias fiscalizadoras podem, e devem, punir quem não cumpra a lei, nos limites da lei. Mas não há base legal (e nem lógica) para exigir que as unidades de saúde aumentem o quadro com mais profissionais, por ser assim (em tese) recomendável. De outro lado, a sociedade brasileira ainda espera que os Conselhos atuem efetivamente como órgãos fiscalizadores do exercício da profissão, preponderantemente punindo os maus profissionais (essa tarefa até se choca com a perspectiva sindical). 



    O Conselho autor é autarquia especial dotada de personalidade jurídica de direito público, e tem meios diretos e adequados ao exercício de atividade de fiscalização; detém poder de polícia, e pode promover atos imperativos e executórios, autuar e multar. 



    Assim, se tal ou qual estabelecimento está exercendo atividades sem o necessário suporte de enfermeiros, cabe exercer o competente poder de polícia, pois, preenchidos os pressupostos próprios, a lei confere poder executório às ações das autarquias de fiscalização. Mas não tem sentido, por exemplo, que a OAB venha ao Judiciário para obrigar certo município, ou certo Estado, a contratar mais advogados e mais juristas. Cumpre ao Conselho verificar concretamente a hipótese de transgressão à lei e agir. No caso, porém, o Conselho inverte as perspectivas, e invade a seara da esfera administrativa, com afronta ao art. 2º da Lei Maior. A ação criará cargos públicos e comandará seu provimento, ou obrigará à terceirização, sem a mínima perspectiva dos diversos comandos que impossibilitam o pleito. 



    Cabe ao Conselho deduzir, com base em fatos efetiva e diretamente apurados, a ocorrência de violação de lei por falta, em tal ou qual momento, de número de enfermeiros, autuando pelo exercício irregular da profissão de enfermeiro, ou algo similar com base legítima. E aplicar a punição prevista em lei.



    Não se pode é pretender coerção indeterminada, com a obrigação de contratar número determinado de enfermeiros (ofensiva ao artigo 5º, II, da Lei Maior). Ademais, não se deve admitir ao Judiciário supervisionar ou aplicar políticas públicas, sob a tese de omissão, algo que apenas tumultua e piora o estado das coisas (a judicialização de tudo, no Brasil, é o exemplo dessa piora). Em suma, sob o aspecto jurídico, o problema é definir e indicar qual o erro da administração e, se ele existe, comunicar o fato aos responsáveis (controle interno e externo, MP, etc) e, quando cabível, diretamente autuar os responsáveis. Mas o que se pretende aqui é obrigar o Município de Petrópolis a contratar enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem para serem lotados no CAPS NISE DA SILVEIRA. 



    Aferir prioridades, possibilidades e recursos é matéria sempre delicada, pois envolve questões de organização administrativa e orçamentária – que devem ser aferidas pelo próprio administrador, sob o crivo das penas legais. Infelizmente, é esse crivo das penas legais que não se estuda.



     Não compete ao Judiciário exercer ingerência sobre os atos do Executivo, e substituí-lo, sob a alegação de omissão. Se há omissão, a lei afirma os mecanismos necessários, mas não pode o magistrado desfilar seus critérios administrativos. A atuação do Judiciário é adstrita à regularidade e legalidade do ato administrativo, e a tomada de seu mérito configura ofensa à separação dos poderes, consagrada no artigo 2º da Lei Maior.



    Assim, obrigar o Município a contratar enfermeiros, implementar o SAE e adotar medidas vinculadas ao exercício de atividades de enfermagem é avançar sobre aspectos que devem ser apreciados pelo setor administrativo próprio, que tem, ou não, motivos pertinentes para assim não proceder. Se não os tem, o caso pode ser de improbidade administrativa, sem prejuízo de eventual prática de crime de prevaricação. Se o administrador os tem, então a razão está com ele. 



    Dessa forma, o correto é afirmar que o Judiciário – se admitida, para argumentar, a necessidade dos enfermeiros e de técnicos e a possibilidade orçamentária e prioritária de contratá-los – ainda assim deve interferir, em tais casos, para julgar ações punitivas (penais e de improbidade) contra os administradores que não cumprem seu dever. Mas é errado tomar a si tarefa administrativa e afirmar a necessidade e a conveniência de tal ou qual providência, sem ao menos apreciar as razões de contingenciamento de despesas, distribuição de funções, limites orçamentários, e outras. 



    Nesse sentido, confiram-se arestos desta Eg. Corte:



    (...)



    Do exposto, dá-se provimento à remessa necessária para julgar totalmente improcedente o pedido. Nega-se provimento ao apelo do COREN/RJ. Sem verba honorária recursal, na forma do artigo 18 da Lei n.º 7.347/85. 



    É o voto.” (e-doc. 10).



    6. De início, não cabe o extraordinário pela al. “c” do permissivo constitucional, porquanto em momento algum o Colegiado de origem “julgou válida lei contestada em face da Constituição”. Do que se contém no acórdão recorrido, percebe-se, ao contrário do alegado, que o TJRJ não nega a possibilidade de controle judicial a respeito da observância aos preceitos fundamentais da Constituição da República, tendo, entretanto, concluído que, no caso concreto, não estariam presentes os requisitos necessários à intervenção do Poder Judiciário.



    7. No mais, é de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Constituição da República. 



    8. Em aprofundamento da refutada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à salvaguarda de direitos fundamentais. 



    9. Nessa ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 13/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).



    10. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, nesse aspecto, precedente desta Suprema Corte:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



     (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).



    11. Guardadas tais balizas, verifica-se, no acórdão recorrido, que o TJRJ, analisando o quadro fático dos autos e a legislação infraconstitucional, não reconheceu configurada situação que ensejasse a atuação suplementar do Poder Judiciário no tocante à pretendida imposição, ao município do Rio de Janeiro, de contratação de enfermeiros para determinada unidade de saúde. 



    12. Nesse cenário, para reformar o entendimento do Tribunal de origem, somente mediante revisão do conjunto fático-probatório e da legislação local de regência seria possível aquilatar a necessidade, ou não, da intervenção do Judiciário sobre o Município recorrido, em relação à contratação de profissionais da enfermagem para determinado hospital, o que encontra óbice nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 



    13. No mesmo sentidos os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM. OBRIGAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAL ENFERMEIRO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.287.638-AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 16/11/2020, p. 23/02/2021).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Ação Civil Pública. Conselho Regional de Enfermagem. Pretensão de impor ao poder público a contratação de enfermeiro, em observância aos limites quantitativos mínimos de profissionais. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.”



    (ARE nº 1.294.487-AgR-segundo/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/05/2021, p. 27/05/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS). MUNICÍPIO. CONTRATAÇÃO DE MÉDICOS. COMPLEMENTAÇÃO DE HONORÁRIOS. SERVIÇOS HOSPITALARES. DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NORMA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do que assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o debate sobre reexame do conjunto fático-probatório e interpretação de cláusulas contratuais, referem-se ao plano infraconstitucional. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental que se nega provimento.”



    (ARE nº 682.893-AgR/RN, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, j. 23/02/2016, p. 08/03/2016).



    14. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    15. Para além, consigno que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    16. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de novembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator