Tribunal: STF
Processo: ARE 1524888
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-13
Data de publicação: 2024-11-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982, ALTERADA PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL..ERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. ART. 11, CAPUT. MODIFICAÇÃO DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE CONDUTA. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. - O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1.199, fixou a seguinte tese: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo -DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei’. - Hipótese na qual a inicial atribuiu ao réu a conduta prevista no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92, e, por força da modificação pela lei superveniente, deixou de caracterizar-se como espécie aberta e exemplificativa, favorecendo o réu” (e-doc. 72).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 82).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XXXVI e XL do art. 5º e § 4º do art. 37 da Constituição da República.



    Argumenta que “o acórdão, ao aplicar retroativamente a redação do art. 11 da Lei nº 8.429/92 dada pela Lei nº 14.230/2021, contrariou o disposto nos arts. 5º, XXXVI, XL c/c 37, § 4°, 48, VIII, da CF” (fl. 9, e-doc. 97).



    Pede “o provimento do recurso, para: a) não aplicar retroativamente a Lei nº 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, reformando o acórdão para julgar procedente o pedido de condenação do recorrido pela prática do ato de improbidade previsto no art. 11, caput da LIA. No entanto, caso essa Corte admita a retroatividade da citada norma, pede, ainda, a reforma o acórdão para julgar procedente o pedido de condenação do recorrido pela prática do ato de improbidade previsto no inciso XI do art. 11 da Lei nº 8.429/92, na nova redação” (fl. 13, e-doc. 97).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido na origem pelo fundamento de que o acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, ressaltando que “o STF, recentemente, se manifestou no sentido de que as mudanças promovidas pela Lei nº 14.230/2021 no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) se aplicam aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado” (e-doc. 102).



    Interposto o agravo, pede-se “que o presente Agravo admitido e provido, viabilizando o seguimento e o êxito do Recurso Extraordinário interposto” (e-doc. 116).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    5. Na espécie vertente, o Tribunal de origem assentou:



    “A necessidade de definir a aplicação superveniente da Lei nº 14.230/2021, em especial em relação à necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA, e à aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente, foi submetida ao Supremo Tribunal Federal, por meio do Tema nº 1.199, e, em 18/8/2022, a Corte Suprema fixou a seguinte tese: (...). 



    Extrai-se da Tese fixada o entendimento segundo o qual a Lei nº 14.230/2021, e a consequente revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, alcançam os atos de improbidade praticados antes da lei e que não tenham sentença condenatória transitada em julgado ao tempo de sua aplicação. (...)



    Na espécie em exame, o apelante salienta que imputou ao réu a prática de dois atos de improbidade, consistentes na nomeação de dois irmãos para cargos comissionados na estrutura administrativa dos Poderes Legislativo e Executivo e na expedição de portaria forjada contendo a exoneração de Mayner Geraldo de Souza Lemos, com fins de instruir documentação a ser encaminhada ao Ministério Público. 



    Nesse cenário, inseriu a conduta praticada pelo réu no caput do art. 11 da Lei n. 8.429/92, por violação aos princípios da Administração Pública. Todavia, é preciso considerar que, se no início da ação de improbidade administrativa o art. 11, da Lei n. 8.429/92 continha determinada redação, é certo que a Lei n. 14.230/2021 o modificou, estabelecendo a necessidade de enquadramento da conduta em um dos incisos, impossibilitando a subsunção unicamente a princípios de interpretação aberta. (...)



    O ‘e notadamente’ da redação original permitia tanto o enquadramento da conduta pelo caput, quanto por um dos incisos, ao passo que atualmente a improbidade só se caracteriza por uma das condutas descritas nos incisos do citado artigo. 



    O que era inicialmente uma norma aberta - a ser preenchida caso a caso segundo a valoração individual do acusador e do Juiz, daí o uso da expressão ‘e notadamente’ – deixou de ser e passou a traduzir uma norma de tipos fechados, algo mais apropriado para uma ação que objetiva punir conduta que ofenda a probidade administrativa. 



    A nova redação do art. 11 objetivou, segundo é possível observar de seus incisos atuais, aprisionar o intérprete a um numerus clausus de situações objetivas que traduzam ofensa aos princípios enumerados no caput do referido dispositivo. 



    Assim, no contexto da nova lei, a alegação de ofensa à moralidade administrativa ou a algum outro princípio deve estar associada uma hipótese por ele mencionada, circunstância que preserva o patrimônio jurídico do acusado de forma mais ampla. 



    Por conseguinte, não mais é possível a condenação do réu pelo caput do citado art. 11 e a retroatividade deve ser observada em razão dos fundamentos já declinados acima. 



    Outrossim, a nova redação da LIA impede que o magistrado modifique o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor (art. 17, § 10-C). 



    A mudança legislativa que proporciona benefício ao réu deve ser levada em consideração ao tempo do julgamento, que não se encerrou na espécie em comento. 



    Por isso, deve ser confirmada a sentença, embora com fundamentos diversos, para julgar integralmente improcedente a ação quanto à imputação formulada pelo Parquet no que toca à violação dos princípios da Administração Pública na forma do art. 11 da LIA” (e-doc. 72).



    6. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989, Tema 1.199 da repercussão geral, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se — nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA — a presença do elemento subjetivo — DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa —, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (DJe 12.12.2022).



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, que assentou a impossibilidade de condenação pelo art. 11 da Lei n. 8.249/1992 (ofensa genérica aos princípios da Administração Pública) em processo não transitado em julgado, em razão das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. FATOS INCONTROVERSOS. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DE EVENTUAL DOLO POR PARTE DO AGENTE. 1. O Colegiado de origem não decidiu em harmonia com a jurisprudência do Supremo, ao não considerar o entendimento do Plenário desta Corte no julgamento do Tema RG nº 1.199, no sentido de aplicar a Lei nº 14.230, de 2021, aos processos de conhecimento em curso, ante a ausência de análise de eventual dolo por parte do agente. 2. O quadro fático delineado nos autos é incontroverso, não sendo o caso da incidência do enunciado nº 279 da Súmula da Corte. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.440.072-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 1º.7.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI 
N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23.1.2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 
2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE 
n. 1.450.417-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.2.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 
n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.453.452-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.2.2024).



    7. Quanto à natureza civil da ação de improbidade como óbice à aplicação de instrumentos de Direito Penal, especificamente a retroação da lei mais benigna, ressalte-se que essa questão foi analisada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, constando no voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:



    “A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...) Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não 
ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (ARE n. 843.989, Plenário, DJe 12.12.2022, fls. 68-72).



    Assim, no julgamento do ARE n. 803.568- AgR-segundo-EDv-ED por este Supremo Tribunal Federal, assentou-se que a retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 foi estendida às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sem trânsito em julgado no momento da edição da nova lei.



    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal. 



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de novembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora