Tribunal: STF
Processo: ARE 1522975
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-12
Data de publicação: 2024-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravos interpostos contra decisão de inadmissibilidade de dois recursos extraordinários em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Goiás, ementado nos seguintes termos:  



    “DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO E APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESERVAÇÃO DE ÁREA DE RESERVA AMBIENTAL. INVASÃO DE TERRA PÚBLICA. OCUPAÇÃO POR MICRO AGRICULTORES DE SUBSISTÊNCIA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. AFASTADA. OMISSÃO MUNICIPAL DO DEVER DE FISCALIZAÇÃO E PROTEÇÃO. RESPONSABILIDADE PELA RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEVASTADA. MULTA DIÁRIA. I- Na hipótese de um dos elementos federativos ter agido contrário à legislação seja por ação ou omissão, quando o dever lhe competia, cabe ao Poder Judiciário fazer que se cumpra a vontade impressa pelo Poder Legislativo, daí decorre o verdadeiro princípio constitucional da harmonização e independência dos Poderes. II- É dever do Executivo a promoção de medidas protetoras do meio ambiente assim como de recuperação, ainda mais quando concorre, por omissão de responsabilidade, pelo dano ambiental. Inteligência da CF/88 e da Lei Federal n° 6.938/81. III- Em que pese a previsão legal para fixação de astreints contra a Fazenda Pública, em razão da pandemia (COVID-19) todos os recursos dos entes da federação estão voltados à solução ou minimização dos problemas dela decorrentes que não se restringem, apenas, à área da saúde, mas também ao setor econômico e social. Dada a situação emergencial não é razoável impor mais este ônus ao Município, motivo porque reporta-se necessária tanto a prorrogação do prazo de apresentação do projeto de recuperação da área ambiental, quanto a revogação da astreint a fim de evitar mais prejuízo aos cofres públicos. Findo o prazo do cumprimento voluntário estabelecido na sentença, na hipótese de a Municipalidade esquivar-se da obrigação ainda será possível o arbitramento da medida coercitiva em fase de cumprimento. REMESSA E APELO CONHECIDOS E PROVIDOS EM PARTE” (eDOC 62 – ID: 538850c1, p. 12) 



    No recurso extraordinário interposto pelo Município de Goiânia, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 2º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a intervenção indevida do Poder Judiciário na escolha das políticas públicas pelo Poder Executivo.



    Argumenta-se que o Poder Judiciário do Estado de Goiás, ignorando o universo de demandas de políticas públicas a serem implementadas pelo Município de Goiânia e as reais necessidades apresentadas pela população, determinou a realização de providências que possuem elevado custo operacional, o que culmina com o estabelecimento de uma ordem de preferência no implemento de políticas públicas, de forma a vincular a atuação do gestor (eDOC 77 – ID: 3df113df, p. 6).



    Aduz-se a autonomia da Município na escolha das políticas públicas a serem implementadas, bem como para estabelecer a prioridade no implemento das obrigações de concessão de benefícios habitacionais e de elaboração e implementação de Projetos de Recuperação e Revegetação de área degradada, o que deve ser feito respeitando as regras de natureza constitucional (regime licitatórios e orçamentário) a que está vinculado o ente Público (eDOC 77 – ID: 3df113df, p. 8).



    No recurso extraordinário interposto pelo Estado de Goiás, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 225, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a necessidade de serem fixadas astreints para o cumprimento da obrigação.



    Aduz-se que não merece prosperar o argumento juridicamente incorreto utilizado pelo Tribunal a quo para revogar as astreints e prorrogar o cumprimento da obrigação de fazer que, sob a justificativa de ausência de verba pública suficiente, deixou de cumprir com a prestação de natureza reparatória ambiental há quase 8 anos (eDOC 80 – ID: 8cc141e9, p. 15).



    Argumenta-se ser necessário reconhecer a violação ao art. 225 da Constituição Federal, uma vez que o Tribunal de Justiça malferiu o princípio do desenvolvimento sustentável, porquanto o constituinte expressamente previu que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (eDOC 80 – ID: 8cc141e9, p. 15).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar em parte. 



    O Tribunal de origem consignou que restou devidamente comprovado nos autos que o Município de Goiânia omitiu-se no dever de adotar medidas contra eventuais ocupações irregulares, bem como de evitar que tais áreas, como consequência, viessem a provocar degradação ambiental. Com base nisso, condenou o ente público em diversas medidas voltadas à recuperação do dano. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Em análise das razões levantadas e em leitura dos documentos acostados junto aos autos, vislumbro não prosperar a irresignação do ente municipal apelante quanto violação do preceito constitucional estampado no art. 2° que assim prescreve: "São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário." 



    Veja-se que além de o texto da Constituição defender a independência dos Poderes, também determina o fiel cumprimento daquela e da lei em geral, incumbência conferida ao Poder Judiciário.



    No caso em testilha não se verifica qualquer ofensa ao princípio da independência, uma vez que ninguém está acima da norma, nem mesmo os Poderes do Estado, seja qual for o ente da Federal, todos devem obediência à lei.



    Neste sentido, na hipótese de um dos elementos federativos ter agido contrário à legislação seja por ação ou omissão, quando o dever lhe competia, cabe ao Poder Judiciário fazer que se cumpra a vontade impressa pelo Poder Legislativo.



    Assim, extrai-se que em razão de o Município de Goiânia ter se esquivado das práticas de prevenção para que a área pública municipal não fosse objeto de invasão, isto é, deixou de providencias cercamento eficaz, fiscalização e outras formas de deter a ocupação indevida e a consequente devastação ambiental, não há outra medida esperada deste Poder, o qual foi provocado pelo Ministério Público a resolver a demanda, senão a declarada na sentença em reexame. 



    (...)



    Por fim, quanto à multa diária fixada em caso de descumprimento da ordem judicial, nesta parte merece acolhimento o pleito de revogação defendido no recurso, uma vez que ainda que legalmente permitida, em razão da pandemia (COVID-19) todos os recursos dos entes da federação estão voltados à solução ou minimização dos problemas dela decorrentes que não se restringem, apenas, na área da saúde, mas também ao setor econômico e social. 



    Assim, dada a situação emergencial e inesperada que o ente público enfrenta, não é razoável impor mais este ônus ao Município, exigindo-lhe arcar com mais despesas neste momento, motivo porque reporta-se necessária tanto a prorrogação do prazo de apresentação do projeto de recuperação da área ambiental, quanto a revogação da astreint a fim de evitar mais prejuízo aos cofres públicos que se encontra com baixa reserva em meio à crise.



    Findo o prazo do cumprimento voluntário estabelecido na sentença, na hipótese de a Municipalidade esquiar-se da obrigação é possível o arbitramento da medida coercitiva em fase de cumprimento” (eDOC 62 – ID: 538850c1, p. 5-9)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas.



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narradas e provados na inicial, notadamente quanto à omissão do Município de Goiânia em adotas medidas impeditivas de ocupações indevidas, com a consequente degradação do meio ambiente.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)  



    Contudo, há que se destacar que, ainda que autorizada a intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, tal atuação deve ser limitada de modo a não interferir na discricionariedade do Poder Executivo na gestão daquelas. 



    Nesse ponto, anoto que, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, assentou-se a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, com a ressalva de que a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:  



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023 )  



    Na espécie, verifica-se que as medidas fixadas no dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância adentram detalhadamente na forma como o recorrente deve realizar os objetivos pleiteados na ação civil pública, de maneira a não pontuar finalidades genéricas, mas sim discriminar o modo específico como o Município de Goiânia deve agir para atingir a adequada recuperação ambiental. Nesse sentido, confira-se o dispositivo da sentença confirmada pelo Tribunal:  



    “Condeno o Município de Goiânia nas seguintes obrigações:



    1- ) Conceder aos requeridos benefício habitacional, desde que preencham os requisitos do Programa Habitacional, acaso não possuam outra medida. 



    2- ) Elaborar, protocolização, num prazo máximo de 60 dias, junto à Agência Municipal do Meio Ambiente – AMMA, e implantação de PROJETO DE RECUPERAÇÃO E REVEGETAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA – PRAD, da Área de Preservação Permanente localizada na Área Publica Municipal 11, margem esquerda do Córrego Taquaral, contendo:



    a) Supressão de plantas de gêneros alimentícios e espécies exóticas da APP, restauração e revegetação da faixa de 50 (cinquenta) metros do leito do córrego, contemplando eficiente revegetação e delimitação dessas áreas com cercamento, mediante eficaz aparato, destinado a impedir novas ocupações;



    b) Contenção de processos erosivos e de assoreamento de forma a suavizar, enrocar e estabilizar os taludes no trecho em questão;



    c) Cronograma de execução, cuja conclusão não deverá exceder o máximo de 24 (vinte e quatro) meses” (eDOC 56 – ID: a098b628, p. 4)  



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 62 – ID:538850c1) na parte do dispositivo em que a Corte detalha as medidas a que condenado o recorrente, a fim de adequar o julgado ao teor do tema 698 da repercussão geral, notadamente no que se refere à indicação das finalidades a serem alcançadas e à determinação de que a Administração Pública apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, sem especificação das medidas a serem adotadas pelo ente público.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de novembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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