Tribunal: STF
Processo: Rcl 65385
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-14
Data de publicação: 2024-02-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça de São Paulo contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Processo 2022217-03.2023.8.26.0000), que teria aplicado, equivocadamente, o entendimento firmado por esta CORTE ao apreciar o  Tema 917-RG, ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES.



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (Doc. 1): 



    “O colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade movida pela Prefeita Municipal de Mirassol, conforme ementa do venerando acórdão abaixo transcrita: 



    […]



    Diante de tal decisão, o Procurador-Geral de Justiça interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição da República. Contudo, o excelentíssimo Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo negou seguimento aos recursos, ao proferir a seguinte decisão: 



    […]



    Contra tal decisão, foi aviado agravo interno, com fulcro no art. 1.030, I, a, do Código de Processo Civil, sustentando, em síntese, que o caso não está em harmonia com a tese firmada em repercussão geral (Tema 917). 



    Sobreveio, então, decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que rechaçou a pretensão, nos seguintes termos: 



    […]



    No caso em tela, desponta claro que o manejo da reclamação se faz indispensável, visto que, ao não acolher agravo interno e concluir que o objeto do recurso extraordinário se amoldava ao Tema 917 de repercussão geral, afrontou a competência desta Corte Suprema para analisar o referido apelo extraordinário.



    […]



    A lei impugnada é constitucional. De iniciativa parlamentar impõe obrigação ao Poder Executivo de instalação de sinalização de faixa elevada de pedestres defronte às escolas do Município. 



    Trata-se de lei de mobilidade urbana e segurança no trânsito, com o intuito de promover a redução da velocidade dos veículos e proporcionar maior segurança e acessibilidade aos transeuntes - na maioria, crianças e adolescentes. 



    Ao entender pela inconstitucionalidade total da norma, o Tribunal de origem não deu escorreita aplicação ao Tema 917 de repercussão geral. 



    O reconhecimento, na decisão atacada, da inconstitucionalidade de lei municipal parlamentar viola os limites da separação dos poderes e, consequentemente, os art. 2º, 61, § 1º, II e 84, II e VI da Carta Federal. 



    Tanto o acórdão guerreado quanto a decisão agravada deram ao Tema 917 aplicação equivocada, em desconformidade com as diretrizes fixadas pela Suprema Corte.”



    Ao final, requer no mérito “a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal”.



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”.



    O parâmetro de controle suscitado é o que decidido por esta CORTE, nos autos do ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral, Tema 917-RG, no qual o Plenário reafirmou a jurisprudência da CORTE no sentido de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.



    Da análise dos autos, é possível aferir que o Tribunal reclamado julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade que tinha por objeto a Lei 4.645/2022, do Município de Mirassol/SP, em Acórdão que recebeu a seguinte ementa (eDoc. 2, fl. 62):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal de Mirassol n.º 4.645/22, que disciplina a instalação de faixa elevada para travessia de pedestres em frente a escolas. Vício de iniciativa e violação à separação de Poderes. Inocorrência. Assunto de interesse local. Inteligência do art. 30, inc. I, da CF. Texto que não dispõe sobre a estrutura ou a atribuição dos órgãos da Administração, tampouco sobre o regime jurídico de servidores públicos. STF, ARE 878.911-RJ, com repercussão geral. Todavia, texto que interfere em critérios de conveniência e oportunidade e determina a forma de execução da política pública. Violação à reserva da Administração. Exegese do art. 47, inc. II, da CE. Doutrina. Não bastasse, matéria disciplinada em âmbito federal pela Resolução n.º 738/18 do Contran, que estabelece os padrões e critérios para a instalação de travessia elevada para pedestres em vias públicas, autorizado pelo CTB. Paralelismo legiferante. Inadmissibilidade. STF, ADI 2.487- SC. Precedentes deste C. Órgão Especial. 



    Pedido procedente.”



    Interposto Recurso Extraordinário, esse foi inadmitido sob os seguintes fundamentos (eDoc. 2, fls. 103-105):



    “Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema nº 917, com a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    Conforme consignado no v. acórdão recorrido, prolatado pelo Colendo Órgão Especial: 



    ‘Todavia, o texto impugnado interfere em critérios de conveniência e oportunidade ao impor ao Poder Executivo a forma de execução da política pública, pois 'Determina a instalação de faixas elevadas em frente às Escolas de Mirassol' (fl. 20, destacou-se), além de indicar a forma de sinalização e de determinar a regulamentação do texto (idem), Ora, 'Mesmo que a lei impugnada não padeça de vício formal, é preciso verificar se tal ato normativo viola o princípio da reserva da administração, pois o Poder Legislativo (...) não pode avançar sobre matéria que é de competência exclusiva do Poder Executivo' (TJSP, Órgão Especial, ADI 2279460-86.2021.8.26.0000, Rel. Des. Ferreira Rodrigues, unânime, j. 17.08.22).’ (fl. 67). 



     Continuou o acórdão: 



    ‘Em outras palavras, a lei impugnada supera o caráter autorizativo para instituir indevida subordinação do alcaide, o que, por si só, permite concluir pela sua inconstitucionalidade. Não bastasse, a matéria é disciplinada em âmbito federal pela Resolução n.º 738/18 do Contran, que 'Estabelece os padrões e critérios para a instalação de travessia elevada para pedestres em vias públicas', autorizado pelo art. 12, inc. I, da Lei n.º 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), ao passo que se deve ‘evitar um paralelismo legiferante que culmine com insegurança jurídica’ (STF, Pleno, ADI 2.487-SC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, unânime, j. 30.08.07, destacou-se). É dizer, 'a competência suplementar do Município não pode contrariar matéria que já foi disciplinada, em sua inteireza, no âmbito federal ou estadual, e o que deles desbordar, será decotado por evidente incompatibilidade vertical e material' (TJSP, Órgão Especial, ADI 2197960-03.2018.8.26.0000, Rel. Des. Jacob Valente, vencido, j. 15.05.19).’ (fl. 68) 



    Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia, a contrario sensu, com o referido tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea "a", do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário.”



    Da análise dos autos é possível assentar que o Tribunal de origem, a despeito de aplicar o entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, contrariou o referido paradigma, uma vez que compreendeu inconstitucional norma municipal que disciplina a instalação de faixa elevada para travessia de pedestres em frente a escolas.



    Esse entendimento está em desacordo com a orientação firmada pelo Plenário da CORTE quando do julgamento do paradigma acima mencionado, conforme se infere da seguinte passagem do acórdão:



    “O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. 



    [...]



    Assim, somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º, da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá criar despesa. 



    [...]



    No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.”



    No caso concreto, a Lei Municipal de Mirassol 4.645/2022, de iniciativa parlamentar, estabeleceu o seguinte:



    “Art. 1º Determina a instalação de faixas elevadas em frente às Escolas de Mirassol. 



    Parágrafo Único. Refere-se como faixa elevada, a faixa de pedestres instalada em via pública no mesmo nível da calçada adjacente em material próprio para o trafego de veículos, com revestimento diferenciado e cores contrastantes para melhor visualização do motorista. 



    Art. 2° A sinalização deverá ser feita nos termos da Resolução do Conselho Nacional de Trânsito — CONTRAN n°495 de 05 de junho de 2014. 



    Art. 3° O Poder Executivo regulamentará o disposto nesta Lei, no que couber. 



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. ”



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao analisar a constitucionalidade da Lei 4.645/2022, embora tenha considerado não ter havido o vício de iniciativa e a violação à separação de Poderes, reputou que o texto “interfere em critérios de conveniência e oportunidade e determina a forma de execução da política pública, pois ‘Determina a instalação de faixas elevadas em frente às Escolas de Mirassol’ (fl. 20, destacou-se) além de indicar a forma de sinalização e de determinar a regulamentação do texto”.



    Entretanto, como se vê, a lei municipal tem por escopo estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Contempla, assim, matéria de interesse local de atribuição dos Municípios, bem como de competência suplementar a dos demais entes da Federação, em estrita conformidade como disposto no art. 30, I e II, da Constituição Federal.



    Cabe ressaltar que não há na norma impugnada a instituição de obrigações, mas conteúdo restrito a competência administrativa comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito, nos termos do art. 23, XII, da Carta da República.



    Nesse sentido, menciono os seguintes julgados da CORTE:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI CATARINENSE N. 11.223, DE 17 DE NOVEMBRO DE 1999. ARTS. 5º, INC. XII, 22, INC. XI, E 23, INC. XII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. (...) 



    2. O art. 1º da Lei catarinense contempla matéria afeita à competência administrativa comum da União, dos Estados membros, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme previsto no inc. XII do art. 23 da Constituição da República, pelo que nele podem estar fixadas obrigações, desde que tenham pertinência com as competências que são próprias do Estado Federado e que digam respeito à segurança pública e à educação para o trânsito.



    3. Os arts. 4º, 5º e 6º da Lei catarinense n. 11.223/99 são constitucionais, pois cuidam apenas da regulamentação do cumprimento da obrigação estabelecida no art. 1º do mesmo diploma. (...)



    5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei catarinense n. 11.223/99 e confirmar os termos da medida cautelar deferida com os efeitos retroativos desde o nascimento da norma.



    As demais normas desse diploma legal não contrariam a Constituição, pelo que se mantêm válidas, e, nessa parte, a Ação Direta de Inconstitucionalidade é julgada improcedente.” (Adi 2.407, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno, DJe 29/6/2007).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRANSCRIÇÃO LITERAL DO TEXTO IMPUGNADO NA INICIAL. JUNTADA DA PUBLICAÇÃO DA LEI NO DIÁRIO OFICIAL NA CONTRACAPA DOS AUTOS. INÉPCIA. INEXISTÊNCIA. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI DISTRITAL N. 1.516, DE 1997. EDUCAÇÃO: SEGURANÇA NO TRÂNSITO. INCLUSÃO DE NOVA DISCIPLINA NOS CURRÍCULOS DO PRIMEIRO E SEGUNDO GRAUS DE ENSINO DA REDE PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL. CONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA COMUM DO ART. 23, XII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. RESSALVA QUANTO A EVENTUAL ANÁLISE DE LEGALIDADE DA CRIAÇÃO DAS DISCIPLINAS. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO (LEI N. 4.024/61). DISPENSA DO EXAME TEÓRICO PARA OBTENÇÃO DA CARTEIRA DE MOTORISTA. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. OFENSA AO ART. 22, XI DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.



    (...) 



    2. É constitucional o preceito legal que inclui nova disciplina escolar nos currículos de primeiro e segundo graus de ensino da rede pública do Distrito Federal, conforme competência comum prevista no art. 23, XII, da Constituição do Brasil, ressalvada a eventual análise quanto à legalidade da inclusão das disciplinas, matéria de competência dos Conselhos de Educação Estadual e Federal, afeta à Lei de Diretrizes e Bases da Educação.



    (...) 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.” (ADI 1.991, Rel. Min. EROS GRAU, Pleno, DJ de 12/11/2004). 



    No mesmo sentido, menciono, ainda, os seguintes precedentes que analisaram controvérsia análoga: RE 835.101, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe de 21/08/2018; e RE 1.350.664, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 01/12/2021, do qual destaco o seguinte trecho:



    “Eis o teor da Lei 3.515/2018, do Município de Andradina, que foi objeto da impugnação no Tribunal local: 



    ‘Art. 1º Na frente de escolas públicas, municipais e estaduais, escolas privadas, escolas técnicas e instituições de ensino superior localizadas no Município de Andradina, serão instaladas faixas elevadas de pedestres com o intuito de reduzir a velocidade dos veículos e proporcionar maior acessibilidade aos transeuntes.



    […]



     O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJ e de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese:



    […]



    Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.



    No caso em exame, da leitura do texto normativo, é possível depreender que a lei impugnada não se enquadra em nenhuma das hipóteses acima, mas apenas cria atribuição que já é inata ao Município.



    Assim, não se deu qualquer alteração ou inovação na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo. A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência prevista, no art. 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local, de forma abstrata e geral.”



    Assim, com fundamento no princípio da predominância do interesse local e no legítimo exercício da autonomia municipal, não há impedimento ao Poder Legislativo do Município editar lei com a indicação de inclusão de faixa de pedestre em frente a escolas, considerado o intuito de promover a mobilidade urbana e segurança no trânsito.



    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido, de forma que seja cassado o ato reclamado, e outro seja proferido de acordo com o entendimento firmado no ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES. 



    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de fevereiro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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