Tribunal: STF
Processo: ACO 2661
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-18
Data de publicação: 2024-04-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1.  O Estado de Alagoas propôs ação cível originária contra a União, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastada, em definitivo, sua inscrição nos cadastros federais de inadimplentes decorrente de débitos oriundos de outros Poderes.  



    Segundo narra, foi inscrito nos cadastros federais de inadimplentes em razão de seis débitos (três originados da Assembleia Legislativa, um do Ministério Público de Contas do Estado, um do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado e um da Procuradoria Geral de Justiça do Estado), dentre os quais um já teria sido adimplido, originados de diferentes órgãos autônomos e independentes, atrelados ao seu cadastro nacional.  



    Relata ter o Chefe do Poder Executivo expedido ofícios aos responsáveis pala inadimplência para que promovessem o pagamento, bem assim adotado as medidas cabíveis para a responsabilização do gestor em cuja administração causada a irregularidade, nos termos do art. 5º, parágrafos 2º e 3º, da Instrução Normativa STN n. 1, de 15 de janeiro de 1997.  



    Argui a incompatibilidade da não expedição de Certidão Negativa de Débitos com os privilégios de que goza a Fazenda Pública, cujo patrimônio é impenhorável. Aduz a impossibilidade, por meio dessas limitações, de coagir o pagamento, que apenas ocorrerá mediante precatório.  



    Salienta tratar-se a inscrição em cadastros de inadimplência de execução política, meio diverso do processo executivo judicial para a cobrança de débitos. Aduz violação à função jurisdicional do Estado e ao direito ao trabalho.  



    Alude a precedentes do Supremo que afastaram, tendo por base os princípios da intranscendência subjetiva das sanções e da razoabilidade, a inscrição nos cadastros restritivos em razão de ter o débito sido contraído por órgãos autônomos, os quais o Poder Executivo estadual não poderia compeli-los.  



    Assinala caber a cada Poder a responsabilidade por seus próprios atos, violando a razoabilidade a imposição de sanções ao Poder Executivo estadual pela prática omissiva ou comissiva do respectivo Poder Legislativo.  



    Pondera, trazendo precedentes, à luz do princípio da intranscendência e da autonomia financeira, a inexigibilidade do adimplemento, por um dos Poderes do ente federativo, de obrigação imputada a outro Poder autônomo ou a órgãos dele independentes.  



    Sustenta, apontando precedentes, violação ao substantive due process of law, observada na imposição automática, ao Estado, das restrições decorrentes da inscrição nos cadastros federais de inadimplentes em razão de créditos não quitados pela Assembleia Legislativa do Estado e pelo Ministério Público de Contas, sem que houvesse processo administrativo ou judicial em que oportunizados o contraditório e a ampla defesa.  



    Em relação às inscrições no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias (CAUC) e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), realça ter sido inobservada a determinação da Lei n. 11.945, de 4 de junho de 2009, mediante a qual prevista a realização, anterior à inscrição cadastral, de procedimento notificatório, com prazo para a regularização fiscal ou para a apresentação de defesa administrativa.  



    Reputando adotadas todas as providências possíveis, considera, ao fundamento do art. 5º, § 2º, da Instrução Normativa STN n. 1/97, e do Enunciado n. 46 da Súmula da Advocacia-Geral da União, ter o Estado de Alagoas direito à suspensão da inadimplência, com a retomada da remessa de recursos federais.  



    Indicando presentes os requisitos da probabilidade do direito e do perigo de dano, requereu o implemento de tutela antecipada para afastar a inscrição nos cadastros restritivos. No mérito, postula seja determinado ao ente central que se abstenha de inscrever e manter o Estado de Alagoas nos cadastros federais de inadimplentes.  



    Em 11 de maio de 2015, o então Relator, ministro Celso de Mello,  reconheceu a competência do Supremo Tribunal Federal e implementou a liminar para suspender as inscrições cadastrais relativas às pendências indicadas na peça de ingresso (eDoc 18).  



    Em 13 de maio de 2015, a decisão individual foi referendada, por unanimidade, pelo Plenário do Tribunal (eDoc 32).  



    A União apresentou contestação (eDoc 65) arguindo, preliminarmente, a ausência de interesse processual, uma vez constatadas inscrições nos cadastros restritivos referentes a débitos que não constituem objeto da presente ação cível originária, os quais resultariam na permanência da inscrição em comento ainda que acolhidos os pedidos formulados na ação. Aponta incontroversas as pendências quanto à regularidade fiscal em razão de débitos oriundos da Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas e do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado. Realça que a inclusão no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN) ocorre automaticamente após a notificação do débito ou a inscrição na dívida ativa, no prazo de setenta e cinco dias, nos termos da Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2002. Alega que a expedição de notificação ao devedor, dando-lhe conhecimento da existência do débito ou da inscrição em dívida ativa, supre a necessidade de prévia comunicação para a inclusão nos cadastros restritivos. Ressalva, nos termos do Decreto n. 70.235, de 6 de março de 1972, que a notificação de débito tributário ou de sua inscrição em dívida ativa pressupõe a obediência a um processo administrativo fiscal em que dispõe o contribuinte de ampla possibilidade para impugnar o valor cobrado e discutir eventual invalidade. Aduz que a atividade empreendida mediante o CAUC não é apta a caracterizar aplicação de pena, dada a inexistência de direito subjetivo ao recebimento de recursos não-obrigatórios, de maneira a tornar desnecessária a aplicação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Discorre sobre a aplicabilidade do princípio da intranscendência a sanções relativas a pessoas jurídicas diversas ou a diferentes entes estatais dotados de personalidade jurídica. Considerando a existência de uma única pessoa jurídica, o Estado de Alagoas, cuja estrutura organizacional integram os órgãos inadimplentes, vislumbra inexistir violação ao aludido preceito, pois sua aplicação limita-se a impedir a responsabilização do ente estadual por atos de suas autarquias, entidades paraestatais, sociedades sujeitas a seu poder de controle e empresas governamentais. Explicita que a Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo disposição expressa de seu art. 1º, ao referir-se aos “Estados”, compreende os respectivos Poder Executivo, Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, e Poder Judiciário, além do Ministério Público, concluindo necessária a apuração da regularidade fiscal de todos os órgãos da Administração Direta para a obtenção de transferências voluntárias. Informa estar em debate no Tribunal, no RE n. 770.149, cuja repercussão geral fora reconhecida, a aplicação do princípio da intranscendência subjetiva aos atos praticados por outros Poderes que não o Executivo.  



    A parte autora manifestou-se em réplica (eDoc 71), aduzindo indiscutível o interesse processual. No mais reitera os termos da inicial.  



    A Procuradoria-Geral da República preconiza o indeferimento dos pedidos deduzidos na inicial.  



    O Estado de Alagoas (eDoc 75) e a União (eDoc 77) indicaram não terem provas a produzir.  



    É o relatório. Decido.  



    2. De início, rejeito a alegação de ausência de interesse processual.  



    Ainda que existam outras situações de inadimplência que eventualmente impliquem a inscrição do Estado em cadastros restritivos, não se desconfigura o interesse da parte autora para impugnar as averbações apontadas. O escopo da demanda abrange órgãos pertencentes a outros Poderes, os quais seriam capazes de, individualmente, afetar a sua situação jurídica do ente subnacional (ACO 1681, ministro Gilmar Mendes, DJe de 12 de abril de 2018; ACO 891, ministra Rosa Weber, DJede 13 de outubro de 2020).  



    Rejeito, pois, a preliminar aduzida pela União, passando à análise do mérito.  



    A jurisprudência do Supremo vem conferindo maior densidade à autonomia administrativa e financeira dos Poderes constituídos, de modo a impedir que sejam submetidos à ingerência dos demais, mesmo em se tratando de órgãos integrantes do Legislativo e do Judiciário, aos quais o ordenamento não garante personalidade jurídica.  



    Nesse cenário, a Corte consignou a incompetência do Poder Executivo para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, dotadas de autonomia constitucional. Destaco, no ponto, a síntese do que decidido, no âmbito da repercussão geral, no julgamento do RE n. 770.149, Tema n. 743, ministro Edson Fachin, DJe de 2 de outubro de 2020:  



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 



    1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n. 2238, DJe 15 set. 2020. 



    2. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19). 



    3. Tese fixada em repercussão geral (Tema n. 743): É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. 



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.  



    Diante dessas balizas, observo que a pretensão do Poder Executivo, voltada ao afastamento de restrições administrativas decorrentes de inadimplência dos Poderes Legislativo e Judiciário, encontra acolhida na jurisprudência do Supremo. A Corte vem reconhecendo haver ofensa, em hipóteses como a dos autos, ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, ante a impossibilidade de ingerência direta sobre os órgãos autônomos.  



    Nessa linha, já me manifestei na ACO 2.749 (DJe de 2 de junho de 2023) e  na ACO 3.180 (DJe de 2 de junho de 2023). Destaco, ainda, o decidido pelo Plenário, em 25 de novembro de 2015, ao analisar, sob a relatoria do ministro Teori Zavascki, a ACO 1.289 AgR. O acórdão, publicado no DJe de 9 de dezembro de 2015, ficou assim resumido:  



    CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ENTE FEDERATIVO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC). OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS. OCORRÊNCIA. PENDÊNCIA ORIUNDA DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES. ACO 1.612-AGR, REL. MIN. CELSO DE MELLO, PLENO, DJE DE 13/2/2015. 



    1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal uniformizou o entendimento no sentido de que o Estado só pode sofrer restrições nos cadastros de devedores da União por atos praticados pelo Executivo. Em consequência, atos do Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas e dos entes da Administração Pública indireta (como as autarquias e as empresas públicas) não podem gerar sanções da União contra o Estado, diante da ausência de ingerência direta do Executivo sobre eles. (ACO 1.612-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe13/2/2015). 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.  



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido.  



    3. Do exposto, nos termos do art. 21, §1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (ACO 2654 AgR, ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 22 de março de 2016; ACO 3214, ministro Roberto Barroso, DJe de 27 de agosto de 2021; ACO 2771, ministra Rosa Weber, DJe de 30 de março de 2021; ACO 3447, ministro André Mendonça, DJe de 28 de fevereiro de 2023; ACO 3138, ministra Cármen Lúcia, DJe de 23 de junho de 2022; ACO 2808, ministro Gilmar Mendes, DJe de 4 de junho de 2018; ACO 3493, ministro Dias Toffoli, DJe de 1º de julho de 2022; ACO 3170, ministro Luiz Fux, DJe de 22 de outubro de 2019; ACO 3259, ministro Edson Fachin, DJe de 14 de março de 2024), julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada, determinar o afastamento das inscrições da parte autora nos cadastros federais de inadimplentes em função de restrições apontadas na inicial, originadas de débitos de órgãos autônomos de outros Poderes.  



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a inviabilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou.  



    À luz do parágrafo segundo do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).  



    4. Intime-se. Publique-se. 



Brasília, 18 de abril de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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