Tribunal: STF
Processo: RE 1526391
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-23
Data de publicação: 2024-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982, ALTERADA PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Santa Catarina:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL EM DESFAVOR DE DELEGADA DA POLÍCIA CIVIL, VISANDO A CONDENAÇÃO DA ACIONADA NAS SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, 
INC. III, DA LEI N. 8.429/1992, PELA PRÁTICA, EM TESE, DO ATO ÍMPROBO DESCRITO NO ART. 11, INC. II, DA CITADA LEI, TENDO EM VISTA A RECUSA DA RÉ, POR MOTIVOS PESSOAIS, DE LAVRAR AUTO DE PRISÃO EM FLAGRANTE RESULTANTE DE OPERAÇÃO CONDUZIDA PELA POLÍCIA MILITAR NO DIA 3-5-2013. MAGISTRADA SINGULAR QUE REPUTOU DEMONSTRADO QUE A ACIONADA DEIXOU 
DE PRATICAR, INDEVIDAMENTE, ATO DE OFÍCIO, INCORRENDO NA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE IMPORTA EM AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA, COM A CONSEQUENTE CONDENAÇÃO, NAS SANÇÕES DE PERDA DO CARGO PÚBLICO, PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO PELO PRAZO DE 3 (TRÊS) ANOS E AO PAGAMENTO DE MULTA CIVIL NO IMPORTE DE 2 (DUAS) VEZES A 
SUA REMUNERAÇÃO AO TEMPO DOS FATOS. INCONFORMISMO DA DEMANDADA. 



    1) ENTRADA EM VIGOR, APÓS A PROLAÇÃO DA SENTENÇA E DA INTERPOSIÇÃO DE RECURSO, DA 
LEI N. 14.320/2021, QUE ESTABELECEU MODIFICAÇÕES SIGNIFICATIVAS NO TEXTO DA LEI N. 8.429/1992, AS QUAIS, CONFORME ENTENDIMENTO MAJORITÁRIO DESTA CORTE ESTADUAL DE JUSTIÇA, RESSALVADOS OS CASOS EXCEPTUADOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA 1.199 (PROCESSOS TRANSITADOS EM JULGADO E NORMAS RELACIONADAS À PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE), SÃO APLICÁVEIS AOS PROCESSOS EM CURSO QUANDO DA SUA ENTRADA EM VIGOR, EM ADENDO À EXPRESSA PREVISÃO LEGAL ACERCA 
DA INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ÀS AÇÕES DE IMPROBIDADE (ART. 1º, § 4º, DA LIA).



    2) PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AVENTADA PELA RÉ NESTA INSTÂNCIA RECURSAL, PREVISTA NO ART. 23, §§ 4º E 5º, DA LEI N. 8.429/1992 (COM REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 14.230/2021). MATÉRIA DELIBERADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, COM REPERCUSSÃO GERAL, NO JULGAMENTO DO TEMA 1.199/STF, QUE REPUTOU O REGIME PRESCRICIONAL PREVISTO NA LEI N. 14.230/2021 IRRETROATIVO, APLICANDO-SE OS NOVOS MARCOS TEMPORAIS A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DA DENOMINADA NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRETENSÃO INSUBSISTENTE. PRELIMINAR AFASTADA.



    3) APELO DA RÉ. REQUERIDA A REFORMA DA SENTENÇA E A IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO MINISTERIAL, AO ARGUMENTO DE QUE NÃO PRATICOU QUALQUER ILEGALIDADE, VISTO QUE DEIXOU DE LAVRAR O CITADO AUTO DE PRISÃO EM FLAGRANTE EM RAZÃO DOS EXCESSOS OCORRIDOS NA OPERAÇÃO CONDUZIDA PELA POLÍCIA MILITAR. ADEMAIS, TECEU CONSIDERAÇÕES ACERCA DAS AUTONOMIAS FUNCIONAL E OPERACIONAL INERENTES AO CARGO DE DELEGADO DE POLÍCIA, ASSEGURADAS PELA LEI ESTADUAL N. 453/2009. ALEGADA AUSÊNCIA DE RECUSA INDEVIDA DA EXECUÇÃO DE ATO DE OFÍCIO E, EM CONSEQUÊNCIA, DA PRÁTICA DE QUALQUER ATO  
QUE CONFIGURE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VIABILIDADE DE ALTERAÇÃO DO JULGADO, CONTUDO, POR FUNDAMENTO DIVERSO. ALTERAÇÃO SIGNIFICATIVA DO ART. 11 DA LEI 
N. 8.429/1992, APÓS A ENTRADA EM VIGOR DA LEI 
N. 14.230/2021. REVOGADA A HIPÓTESE PREVISTA NO INCISO II DO CITADO DIPLOMA LEGAL. CONDUTA IMPUTADA À RÉ QUE DEIXOU DE SER CONSIDERADA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ROL TAXATIVO. REFORMA DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 



    [...] ‘Ao contrário da redação originária, que utilizava o termo ‘qualquer’ e, portanto, levava à conclusão de que a lista de atos de improbidade administrativa era exemplificativa, atualmente, a ação ou omissão precisa se encaixar em uma das condutas expressamente indicadas nos incisos do artigo 11, os quais encerram um rol exaustivo’ (TJSC, Apelação n. 0900001-06.2019.8.24.0242, rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. em 28-06-2022). (TJSC, Apelação n. 0900042- 63.2019.8.24.0018, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Carlos Adilson Silva, Segunda Câmara de Direito Público, 
j. 30-8-2022)” (e-doc. 1.320).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 1.349).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o 
inc. XXXVI do art. 5º e o § 4º do art. 37 da Constituição da República.



    Sustenta ter havido “inadequada interpretação do comando previsto no art. 37, § 4º, da CR, na medida em que [o Tribunal de origem] impôs a redução substancial do catálogo de condutas típicas por ofensa aos princípios administrativos, com clara redução da proteção ao direito fundamental à probidade administrativa, o que, enfatiza-se, não se revela viável” (fl. 15, 
e-doc. 1.360).



    Argumenta que “a mera modificação ou ausência de lei específica não se revela capaz de isentar o agente público da fiel observância e submissão ao sistema de responsabilização pela prática de atos de improbidade administrativa” (fl. 16, e-doc. 1.360).



    Enfatiza que “a alteração da Lei de Improbidade Administrativa revela-se absolutamente prescindível para que o presente feito possa ter a sua regular tramitação e consequente responsabilização do agente ímprobo, na medida em que tal legislação, por si só, não possui força para reduzir o campo de proteção do direito fundamental em voga, outrora já concretizado em vistas à consecução dos princípios do Estado Democrático de Direito, por força, ainda, do princípio da proibição do retrocesso” (fl. 18, e-doc. 1.360).



    Afirma que “não é possível aplicar o tema 1.199 do STF para aniquilar as ações de improbidade administrativa capituladas no artigo 11, com atos praticados anteriormente à vigência da lei, em razão de que o julgado referido não dispôs sobre eventual taxatividade do art. 11, mas sim sobre retroatividade da modalidade culposa das condutas” (fl. 21, e-doc. 1.360).



    Pede “o conhecimento e o provimento deste Recurso Extraordinário, a fim de reconhecer que os arestos recorridos mostram contrariedade aos postulados constitucionais implícitos da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proibição da proteção deficiente, bem como aos arts. 5º, XXXVI, e 37, § 4º, da CR, razão por que se requer o reconhecimento de que as condutas narradas na exordial, embora formalmente revogadas, permanecem hígidas no sistema de responsabilização por improbidade administrativa, devendo, bem por isso, ser a demandada regularmente responsabilizada nos termos pleiteados pelo Ministério Público, declarando-se, ainda, a inconstitucionalidade incidental do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021” (fls. 22-23, 
e-doc. 1.360).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    4. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989-RG, Tema 1.199, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral de que “a norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes” (Plenário, DJe 12.12.2022).



    5. Na espécie vertente, o acórdão prolatado no Tribunal de origem foi assim fundamentado:



    “(...) o Ministério Público ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em desfavor de Lívia Marques da Motta, visando a condenação da Ré nas sanções previstas no art. 12, inc. III, da Lei n. 8.429/1992, pela prática de ato ímprobo previsto no art. 11, inc. II, da citada Lei, tendo em vista que a Ré, ocupante do cargo de Delegada da Polícia Civil deste Estado ao tempo dos fatos, recusou-se, por motivos pessoais, a lavrar Auto de Prisão em Flagrante das pessoas presas em flagrante delito na operação realizada pela Polícia Militar em 3-5-2013, descumprindo o disposto nos arts. 301 e 304 do Código de Processo Penal. (...) Dito isso, conclui-se que é necessário para a condenação do agente público ou do particular que concorre para a prática de atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/1992, a demonstração inequívoca do dolo específico, ou seja, a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, não bastando a mera voluntariedade em praticar a conduta ilícita, de tal sorte que as figuras da culpa e do dolo eventual não são mais suficientes para a responsabilização pela prática de improbidade administrativa. Outrossim, destaca-se que o art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, o qual versa sobre os atos de improbidade administrativa que importam em afronta aos princípios da Administração Pública, sofreu significativas modificações, dentre as quais merecem destaque o fato de o art. 11, inc. II, da LIA ter sido revogado e o caput alterado, passando o rol de condutas ímprobas que importam em afronta aos princípios administrativos de exemplificativo a taxativo. (...) Destarte, tendo em vista que o inc. II do art. 11 foi revogado bem como que o seu caput, após as alterações implementadas na Lei n. 8.429/1992, pela Lei n. 14.230/2021, não prevê a prática de nenhum ato ímprobo bem como que os fatos descritos na peça portal não se enquadram nos demais incisos do citado Diploma Legal, em que pese a reprovabilidade dos atos praticados pela insurgente, por fundamento diverso, é de ser dado provimento ao recurso para absolvê-la da condenação pela prática de improbidade administrativa, pois ausente o elemento objetivo necessário para tanto, a saber: a tipicidade legal. Isto posto, tendo em vista que o art. 11, inc. II, da Lei 
n. 8.429/1992, após o advento da Lei n. 14.230/2021, foi revogado, não subsistindo mais o elemento objetivo necessário à condenação da Apelante, embora por fundamento diverso do descrito na peça recursal, é de ser dado provimento ao recurso para absolver a Ré da condenação pela prática do ato de improbidade administrativa” 
(fls. 7-14, e-doc. 1.320).



    6. O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, que assentou a impossibilidade de condenação pelo art. 11 da Lei n. 8.249/1992 (violação genérica aos princípios da Administração Pública) em processo não transitado em julgado, em razão das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI 
N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23.1.2024).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Responsabilidade por ato de improbidade administrativa. Advento da Lei 14.230/2021. 4. Aplicação do entendimento firmado no ARE 843.989/PR, Tema 1.199 da Repercussão Geral. Incidência imediata da nova redação do art. 11 da Lei 8.429/1992 (dada pela Lei 14.230/2021). 5. Abolição, pela nova legislação, do ato de improbidade administrativa por mera violação dos princípios da Administração Pública com fundamento exclusivamente no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992. 6. Impossibilidade jurídica de manutenção, no caso, da condenação ratificada pelas instâncias ordinárias. 7. Agravo regimental provido” (RE n. 1.463.438-AgR, Relator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 2.10.2024).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. REDAÇÃO DA LEI 14.230/2021. INCIDÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. No caso concreto, o Tribunal de origem afastou a aplicação dos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa, pois não configurada conduta que se enquadre nesses tipos, mas condenou o recorrente pelo caput do art. 11, na redação original, por afronta ao princípio da moralidade. Não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo (art. 11), haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. Em regra, a lei não deve retroagir, pois ‘não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada’, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. A retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. A norma mais benéfica prevista pela Lei 
nº 14.230/2021, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. No presente processo, os fatos datam do ano de 2011 – ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa –, e o processo ainda não transitou em julgado. A conduta pela qual foi condenado o requerido (art. 11, caput – violação ao princípio da moralidade administrativa) não figura mais entre aquelas elencadas no art. 11 da LIA, na sua nova redação. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, houve abolitio criminis em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021. O acórdão do Tribunal de origem não observou o entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual merece ser reformado na parte em que condenou o requerido com fundamento no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.501.005-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 4.10.2024).



    7. Quanto à natureza civil da ação de improbidade como óbice à aplicação de instrumentos de Direito Penal, especificamente a retroação da lei mais benigna, ressalta-se que essa questão foi devidamente analisada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, constando no voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:



    “A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...) Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não 
ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (ARE n. 843.989, Plenário, DJe 12.12.2022, 
fls. 68-72).



    Naquela assentada, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese com efeito vinculante: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. 



    Como antes mencionado, no julgamento do ARE n. 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, a retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 foi estendida às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sem trânsito em julgado no momento da edição da nova lei.



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 23 de novembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora