Tribunal: STF
Processo: Rcl 66838
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-21
Data de publicação: 2024-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, nos autos do Agravo de Instrumento 0807282-24.2023.8.20.0000, por suposta violação à Súmula Vinculante 13 do STF.



    Narra a parte reclamante que (eDoc 1, p. 2):



    "(...) ajuizou ação de improbidade administrativa em face de THUANNE KARLA CARVALHO DE SOUZA, atual Prefeita do Município de Vila Flor/RN, e de GRINALDO JOAQUIM DE SOUZA, pai da gestora local e atual Secretário Municipal de Administração, com pedido de tutela de urgência voltado ao imediato afastamento do genitor da Prefeita do cargo, com fundamento na Súmula Vinculante n. 13 e no art. 37, caput, da Constituição Federal.



    O Juízo de Direito da 2ª Vara da Comarca de Canguaretama/RN deferiu a medida liminar, com fundamento na jurisprudência deste Pretório Excelso quanto à prática de nepotismo em cargos de natureza política (RCL 17.102), bem como na ausência de formação específica para o desempenho do cargo e na inidoneidade moral do agente, em razão de ter sido anteriormente afastado do cargo de Prefeito e de ter sido condenado criminalmente pela prática dos crimes de corrupção ativa e associação criminosa.



    Contra a citada decisão, o MUNICÍPIO DE VILA FLOR interpôs o Agravo de Instrumento n. 0807282-24.2023.8.20.0000, ao qual, mediante decisão proferida em 15 de junho de 2023, foi concedido efeito suspensivo, possibilitando o imediato retorno de GRINALDO JOAQUIM DE SOUZA ao cargo.



    Em seguida, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte deu provimento ao Agravo de Instrumento, confirmando a decisão que deferira a tutela provisória recursal".



    Relata que "os fundamentos adotados pela Corte Potiguar foram os seguintes: i) o réu possui a aptidão técnica exigida no regramento municipal (ensino médio); ii) a condenação do referido agente público nos autos da Ação Penal n. 0100236-23.2013.8.20.0114 não transitou em julgado, não podendo ser empecilho ao exercício do cargo, sob pena de violação ao princípio da não culpabilidade" (eDoc 1, p. 7)



    Sustenta que "ao assim decidir, a decisão impugnada afrontou o entendimento firmado por esta Suprema Corte quanto à vedação ao nepotismo, que culminou na edição da Súmula Vinculante n. 13" (eDoc 1, p. 8).



    Aduz que "no caso concreto, as instâncias ordinárias expressamente reconheceram que GRINALDO JOAQUIM DE SOUZA ostenta em seu desfavor condenação criminal pelos delitos de corrupção ativa e associação criminosa, confirmada pelo Tribunal de Justiça" (eDoc 1, p. 8).



    Salienta que "a moralidade exigida para a ocupação de cargos públicos é conceito diverso da não culpabilidade, com ele não se confundindo" (eDoc 1, p. 8).



    Assevera que "existe, pois, relação de incompatibilidade entre a natureza dos crimes praticados e as atribuições do cargo de Secretário de Administração do próprio Município em cujo âmbito foram praticadas as infrações penais que ensejaram a condenação do agente, confirmada por órgão colegiado" (eDoc 1, p. 9).



    Requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato reclamado e, no mérito, “a procedência do pedido, para cassar o acórdão proferido no Agravo de Instrumento n. 0807282-24.2023.8.20.0000, a fim de garantir a observância ao enunciado da Súmula Vinculante n. 13" (eDoc 1, p. 11).



    Em 09.04.2024, posterguei o exame da liminar para colher prévias informações e citar a parte beneficiária da decisão reclamada (eDoc 5).



    As informações foram prestadas (eDoc 11).



    A parte beneficiária não apresentou contestação (eDoc 25).



    A Procuradoria Geral da República opinou pela procedência da reclamação, em parecer com a seguinte ementa (eDoc 27):



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. NOMEAÇÃO DO GENITOR DA PREFEITA PARA CARGO DO EXECUTIVO MUNICIPAL. EVIDENTE INIDONEIDADE MORAL DO NOMEADO, CONDENADO POR CORRUPÇÃO ATIVA E ASSOCIAÇÃO CRIMINOSA, EM DECORRÊNCIA DO ESQUEMA MENSALÃO DA VILA, NA QUALIDADE DE PREFEITO DO MUNICIPIO DE VILA FLOR. FLAGRANTE VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 13/STF. SITUAÇÃO FÁTICA QUE NÃO SE ENQUADRA NA EXCEPCIONALIDADE DO ENUNCIADO DO STF.



    - Parecer pela procedência da Reclamação.”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    A presente reclamação coloca em discussão se o agente político que nomeia parente para o exercício de função junto à municipalidade no qual é Prefeito viola a Súmula Vinculante 13. 



    A Súmula Vinculante 13 estabelece que “a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.



    Nos representativos que embasaram a aprovação da Súmula Vinculante 13, a discussão centrou-se nas nomeações para cargos em comissão e funções de confiança da administração pública.



    Na ADI 1.521-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, DJ de 17.03.2000, o Tribunal julgou constitucional a Emenda à Constituição do Estado do Rio Grande do Sul a qual dispunha que “os cargos em comissão não podem ser ocupados por cônjuges ou companheiros e parentes, consanguíneos, afins ou por adoção, até o segundo grau, “do Governador, do Vice-Governador, do Procurador-Geral do Estado e dos Secretários de Estado, ou titulares de cargos que lhes sejam equiparados, no âmbito da administração direta do Poder Executivo”. 



    No julgamento do RE 579.951, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe de 23.10.2008, Tema 66 da Repercussão Geral, o Tribunal assentou que a vedação ao nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, dado que essa proibição decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da Constituição Federal. Com base nesse entendimento, deu provimento ao recurso extraordinário para reconhecer a inconstitucionalidade da nomeação de um motorista por ser irmão do vice-prefeito da mesma cidade. Deixou de acolher, no entanto, o argumento relativo à nulidade da nomeação do Secretário Municipal, não pelo cargo ter natureza política, mas porque o parentesco ali examinado era entre vereadores (o caso não era de um prefeito que nomeou seu irmão, mas de um prefeito que nomeou o irmão de um vereador). 



    Nos debates que se seguiram à aprovação da Súmula, novas referências foram feitas ao alcance do seu texto. No que tange à restrição de nomeação para a mesma “pessoa jurídica”, o receio de que o termo fosse abrangente cedeu lugar à abrangência que se objetivava dar. Como assentou o e. Min. Gilmar Mendes “acho que a ideia é abranger, na verdade, a pessoa jurídica. Porque, se houver intervalos nas relações, por exemplo, entre o prefeito, ele não pode nomear nem – parece que isso decorre do espírito – no seu gabinete, nem na secretaria de fazenda”.



    Posteriormente, quando do julgamento da Rcl 6.650-MC-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, DJe de 20.11.2008, o Tribunal entendeu que a nomeação do irmão do Governador de Estado para o cargo de Secretário Estadual não ofende a Súmula. Nesse julgamento, o e. Min. Ricardo Lewandowski fez observar o seguinte:



    “Eu me permitiria fazer uma pequena observação. Por ocasião do julgamento do leading case que levou à edição da Súmula 13 estabeleceu-se que o fato de a nomeação ser para um cargo político nem sempre, pelo menos a meu ver, descaracteriza o nepotismo. É preciso examinar caso a caso para verificar se houve fraude à lei ou nepotismo cruzado, que poderia enseja a anulação do ato”. 



    Nessa linha de orientação, as Turmas deste Tribunal têm reconhecido não ser vedada a nomeação de parentes da autoridade nomeante quando o cargo para o qual forem designadas for de natureza política, desde que não implique fraude à lei, nepotismo cruzado ou descumprimento dos princípios administrativos. Confira-se:



    “Agravo regimental em reclamação. 2. Nomeação de cônjuge de Prefeita para ocupar cargo de Secretário municipal. 3. Agente político. Ausência de violação ao disposto na Súmula Vinculante 13. 4. Os cargos que compõem a estrutura do Poder Executivo são de livre nomeação e exoneração pelo Chefe desse Poder. 4. Fraude à lei ou hipótese de nepotismo cruzado por designações recíprocas. Inocorrência. Precedente: RE 579.951/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Dje 12.9.2008. 7. Agravo regimental a que se dá provimento para julgar procedente a reclamação.” (Rcl 22.339-AgR, redator para oa córdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 21.03.2019).



    “Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação. Nepotismo. Súmula Vinculante 13. 1. O Supremo Tribunal Federal tem afastado a aplicação da Súmula Vinculante 13 a cargos públicos de natureza política, ressalvados os casos de inequívoca falta de razoabilidade, por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral. Precedentes. 2. Não há nos autos qualquer elemento que demonstre a ausência de razoabilidade da nomeação. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 28.024-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 25.06.2018).



    Nesse contexto, quanto aos cargos políticos, deve-se analisar se o agente nomeado possui a qualificação técnica necessária ao seu desempenho e se não há nada que desabone sua conduta. Nesse sentido já se manifestou o Min. Roberto Barroso ao apreciar a medida liminar na Rcl nº 17.627/RJ, DJe de 15.05.2014: “Estou convencido de que, em linha de princípio, a restrição sumular não se aplica à nomeação para cargos políticos. Ressalvaria apenas as situações de inequívoca falta de razoabilidade, por ausência manifesta de qualificação técnica ou de inidoneidade moral”.



    Essa conclusão decorre dos próprios fundamentos pelos quais o Tribunal reconheceu na proibição de nepotismo uma zona de certeza dos princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência. 



    No julgamento do RE 579.951, já mencionado nesta decisão, o Tribunal entendeu que a proibição do nepotismo decorre diretamente do texto constitucional e dos princípios da moralidade e impessoalidade. Como assentou o Min. Relator, “esses princípios (…) exigem que o agente público paute a sua conduta por padrões éticos que têm como fim último lograr a consecução do bem comum, seja qual for a esfera de poder ou o nível político-administrativo da Federação em que atue”.



    De fato, o problema mais grave do nepotismo é a subversão dos valores que devem pautar o desempenho das funções administrativas. Ao invés de se avaliar a pessoa subordinada à autoridade nomeante por critérios de eficiência, privilegiam-se critérios alheios ao bom desempenho da Administração. A proibição decorre, pois, da própria Carta e é evidente que tais princípios são também aplicáveis aos cargos chamados políticos.



    Na hipótese dos autos, o Juízo reclamado, ao fundamentar sua decisão, entendeu pela não caracterização de nepotismo porque o cargo discutido, na demanda originária, é estritamente político. Em seguida, concluiu que a condenação criminal contra Grinaldo Joaquim de Souza ainda não transitou em julgado, não podendo configurar óbice à sua nomeação ao cargo público, sob pena de violação ao princípio constitucional da não culpabilidade. Eis os fundamentos do ato reclamado (eDoc 2, p. 10-11):



    “Na decisão agravada, foi determinado o afastamento do réu Grinaldo Joaquim de Souza do cargo de Secretário Municipal de Administração, por ser pai da atual prefeita do Município de Vila Flor, Thuanne Karla Carvalho de Souza, que o nomeou. Foi invocada para tanto a regra do óbice ao nepotismo, conforme enunciado nº 13 da súmula vinculante do STF: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.



    A juíza considerou que faltava ao Secretário a qualificação técnica para assumir o cargo, diante de condutas anteriores que o desabonavam. Citou o afastamento do cargo de prefeito em 2009 por anterior condenação por improbidade administrativa e a condenação criminal pelo fato localmente conhecido como “mensalinho da vila”.



    O Supremo Tribunal Federal assentou entendimento de que a regra do enunciado sumular vinculante não compreende a nomeação de agentes políticos, a exemplo da situação narrada. Consequentemente, não reflete, por si só, ato de improbidade administrativa. Eis o precedente:



    (...)



    No que se refere à aptidão técnica, conforme elementos apresentados e o próprio reconhecimento do Ministério Público, o réu, Grinaldo Joaquim de Souza, possui a escolaridade exigida no regramento municipal. A condenação criminal imposta na ação penal nº 0100236-23.2013.8.20.0114, que em segunda instância definiu a pena de 03 anos e 08 meses de reclusão mais 58 dias-multa, não alcançou o trânsito em julgado. Estando o réu solto, não pode constituir empecilho à nomeação para exercer o cargo político, sob pena de violar o princípio constitucional da não culpabilidade.



    A ação de improbidade administrativa nº 0101933-79.2013.8.20.0114, embora julgada procedente em primeira instância, somente impôs ao réu as penas de multa e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo prazo de 03 anos. Não houve condenação à perda de função pública ou direitos políticos. Ainda que houvesse, nos termos do art. 12, § 9º da Lei de Improbidade Administrativa, as sanções somente poderiam ser executadas depois do trânsito em julgado da sentença condenatória, o que ainda não ocorreu.



    Grinaldo Joaquim de Souza não apresentou apelação naqueles autos, mas ao examinar o recurso do litisconsorte passivo, esta Corte estadual entendeu pela não configuração do ato de improbidade e julgou improcedente a pretensão.



    Não há óbice ao exercício do cargo de Secretário Municipal pelo réu Grinaldo Joaquim de Souza, sobretudo amparado no enunciado nº 13 da súmula vinculante do STF e em sua jurisprudência atual. A interferência do Poder Judiciário na nomeação do agente político revela inadequada invasão da esfera de discricionariedade da administração municipal.



    Ante o exposto, voto por prover o recurso para manter o réu no exercício do cargo de Secretário Municipal.”



    Como bem destacado pela Procuradoria Geral da República, em seu parecer, "evidencia-se que a autoridade reclamada afrontou a Súmula Vinculante 13 ao desconsiderar a comprovada inidoneidade moral de Grinaldo Joaquim de Souza, que ostenta, em seu desfavor, condenação criminal por delitos de corrupção ativa e associação criminosa, confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado. Trata-se de suporte fático adequado e suficiente para a incidência da Súmula Vinculante" (eDoc 27, p. 5).



    De fato, não há como se alcançar conclusão diversa diante do contexto posto nos autos. 



    A condenação de Grinaldo Joaquim de Souza, por órgão colegiado, em razão da prática dos delitos de corrupção ativa e associação criminosa ocorrida ao tempo em que exercia as funções de Chefe do Poder Executivo da mesma localidade, milita como indubitável circunstância desabonadora à sua nomeação para o cargo de Secretário Municipal. 



    O trato à coisa pública deve estar estritamente pautado pela observância da moralidade, da eficiência e da probidade, como indicam exaustivamente os fundamentos lançados nesta decisão. 



    Nessa ordem de ideias, é imperativo o reconhecimento da incidência do teor da Súmula Vinculante nº 13, ainda que a hipótese verse sobre nomeação a cargo de natureza política, pois encerra situação compreendida nas ressalvas amplamente reconhecida pela jurisprudência desta Corte Suprema - falta de inidoneidade moral e descumprimento dos princípios administrativos. 



    Ante o exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente a reclamação, para cassar a decisão reclamada nos autos do processo nº 0807282-24.2023.8.20.0000, e determinar que outra seja proferida, em observância à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de agosto de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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