Tribunal: STF
Processo: Rcl 63650
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-24
Data de publicação: 2024-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, que teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a tese firmada no Tema 917 da repercussão geral (ARE nº 878.911/RG).



    Narra a parte reclamante que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade, movida pelo Prefeito Municipal de Guarulhos, para declarar a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 8.021/2022, por vício de iniciativa, uma vez que teria invadido prerrogativa atribuída ao Chefe do Poder Executivo, ao disciplinar o fornecimento de cartão de vacinação em sistema braille para pessoas com deficiência visual.



    Afirma que contra essa decisão foi interposto recurso extraordinário e o respectivo agravo, o qual manteve a negativa de seguimento do recurso extraordinário, pela compreensão de que a solução está em harmonia com a tese firmada em repercussão geral fixada no Tema nº 917.



    Defende que a autoridade reclamada aplicou equivocadamente o Tema 917 RG, pois



    “[o] fundamento para procedência da ação direta de inconstitucionalidade não foi a incidência do Tema 917 e, portanto, o vício de iniciativa, mas sim a violação à separação de poderes e à reserva da administração, circunstância que, por si só, já revela o manifesto equívoco na utilização do tema para negar seguimento ao apelo extremo.



     Além disso, percebe-se que a lei impugnada está em sintonia com o Tema 917, pois não cuidou da criação ou das atribuições, da disciplina, da organização ou do funcionamento da administração pública, mas apenas inscreveu política pública de inclusão social e saúde. 



    O braille é um recurso de escrita tátil, direcionado às pessoas com deficiência visual, sendo ferramenta imprescindível para a inclusão dessa população no seio social. Trata-se de um código universal que permite que as pessoas com deficiência visual se beneficiem da escrita e da leitura, dando-lhes acesso ao conhecimento, e promovendo sua autonomia social. 



    A carteira de vacinação, por sua vez, é um documento de comprovação da situação vacinal do cidadão. Trata-se de documento pessoal, que contém os dados de saúde pública do indivíduo, refletindo uma das formas de exercício da cidadania. 



    A norma de inclusão de pessoas com necessidades especiais, edificada nos limites da autonomia municipal, não se amolda às hipóteses excepcionais de reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo ou de reserva da Administração. Não se trata de criação de órgão públicos ou previsão de suas atribuições, da disciplina, da organização e funcionamento da Administração Pública, nem implica a prática de atos concretos de Administração ou de sua direção superior, em consonância com o Tema 917 de repercussão geral.



    A lei, portanto, cuidou de fixar uma política pública, ou uma das medidas de política pública e de estabelecer regras administrativas que garantissem sua efetividade. Não se verifica indébita penetração nos espaços da reserva da Administração ou de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, e que deve ser compreendida como norma ampliativa de direitos – mais propriamente, do acesso ao direito subjetivo público à saúde e aos correlatos serviços públicos” (e-Doc. 1, p. 5-6)



    Requer 



    “1) a suspensão do ato impugnado para evitar dano irreparável, nos termos do art. 989, II, do Código de Processo Civil, o que significará suspender a eficácia da decisão; 



    (...)



    4) a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal”.



    Regularmente citado, o Prefeito do Município de Guarulhos apresentou contestação. (e-Doc. 13)



    A autoridade reclamada prestou as informações solicitadas. (e-Doc 16)



    A Procuradoria-geral da República opinou pela procedência da reclamação para conferir trânsito ao recurso extraordinário em parecer assim ementado:



    “Direito administrativo. Reclamação. Declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 8.021/2022 do Município de Guarulhos/SP. Pleito do Ministério Público de determinar a remessa do recurso extraordinário a esse e. STF. 1. No julgamento do leading case do Tema 917 de RG esse e. STF reconheceu não usurpar a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 2. In casu a Lei de iniciativa do Poder Legislativo criou a obrigação ao Município de emitir cartão de vacinação no sistema braille aos portadores de deficiência visual mediante comprovação da condição e que haja solicitação prévia. 3. Pela procedência da reclamação, para determinar que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo faça a remessa do recurso extraordinário interposto nos autos da ADI 2180704-08.2022.8.26.0000 a esse e. Supremo Tribunal Federal”. (e-Doc. 19)



    É o relatório. Decido.



    A reclamação constitucional é instrumento de promoção do diálogo, nesta Suprema Corte, entre a decisão no caso concreto e os seus precedentes obrigatórios tem cabimento excepcional, estando sua admissibilidade condicionada à efetiva demonstração, além do esgotamento de instância (CPC, art. 988, §5º, II), de:



    a) desrespeito à autoridade da decisão do STF, porquanto configurada erronia na aplicação do entendimento vinculante a evidenciar teratologia da decisão reclamada ou



    b) usurpação da competência do STF, pois existente, i) no caso concreto, peculiaridades que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação extraída do precedente (distinguishing) a demandar pronunciamento desta Suprema Corte acerca da matéria constitucional no caso concreto, acaso verificada repercussão geral, ou, ii) a necessidade de revisitação dos fundamentos do precedente, tendo em vista a alteração do ordenamento jurídico vigente ao tempo do julgamento ou das circunstâncias fáticas históricas que impactaram a interpretação da norma, com possibilidade de sua superação (overruling).



    O Ministério Público do Estado de São Paulo aduz que autoridade reclamada, ao manter a negativa de seguimento do recurso extraordinário, incorreu em erronia na aplicação da tese fixada no Tema 917 da repercussão geral.



    No julgamento do ARE nº 878.911, vinculado ao aludido Tema 917, no qual o Supremo, em análise da Lei do município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar, tendo por matéria a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais, sob a perspectiva da reserva de iniciativa legislativa do Poder Executivo prevista no art. 61, §1º, II, da CF/88, não vislumbrou nenhum vício de inconstitucionalidade em razão do referido ato normativo não tratar de criação ou alteração da estrutura ou a atribuição de órgão da Administração Pública local, nem tratar de regime jurídico de servidores públicos. 



    Essa conclusão foi tomada com base na reafirmação de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e imprimida na tese do Tema 917 da repercussão geral, que possui o seguinte enunciado:



    “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,’a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).”



    No presente caso, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarou a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 8.021/2022, que instituiu o fornecimento de cartão de vacinação em sistema braille para pessoas com deficiência visual, sob a justificativa de que o Poder Legislativo Municipal interferiu na esfera de competência do Poder Executivo, ao disciplinar questões afetas à gestão administrativa. Por oportuno transcrevo a ementa do acórdão que julgou procedente a ADI nº 2180704-08.2022.8.26.0000:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI Nº 8.021/2022, DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, A QUAL DISPÕE SOBRE O FORNECIMENTO DE CARTÃO DE VACINAÇÃO EM SISTEMA BRAILLE PARA PESSOAS COM DEFICIÊNCIA VISUAL INVASÃO DE ATOS DE PLANEJAMENTO, DIREÇÃO, ORGANIZAÇÃO E EXECUÇÃO DE ATIVIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, CUJA INICIATIVA LEGISLATIVA É RESERVADA PRIVATIVAMENTE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO VIOLAÇÃO DOS ARTS. 5º, 47, INCISOS II, XIV E XIX, ALÍNEA ‘A’, E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL PRECEDENTES DO ÓRGÃO ESPECIAL EM CASOS SEMELHANTES AÇÃO PROCEDENTE, TORNADA DEFINITIVA A LIMINAR.” (e-Doc 2, p. 109).



    Registro, ainda, que o recurso extraordinário teve o seguimento negado, pelos seguintes fundamentos:



    “Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema nº 917, com a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).



    (...)



    Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia, a contrario sensu, com o referido tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea ‘a’, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário”(e-Doc 2, p. 150)



    No âmbito do agravo interno em recurso extraordinário, foi mantida o entendimento de harmonia entre a decisão recorrida e o Tema nº 917 da repercussão geral, em acórdão assim ementado:



    “Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral Art. 1.030, inciso I, alínea ‘a’, segunda parte, do Código de Processo Civil Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal Distinguishing não demonstrado Agravo interno não provido.” (e-Doc 3, p. 2)



    Compulsados os autos, observo que a Lei municipal nº 8.021/2022, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre politica pública de fornecimento de cartão de vacinação em sistema braille para pessoas com deficiência visual, possuindo o seguinte teor:



    “Art. 1º Fica instituído no Município de Guarulhos o fornecimento do cartão de vacinação em sistema braille de forma a atender às necessidades das pessoas com deficiência visual. 



    Parágrafo único. As pessoas com deficiência visual que queiram receber o cartão de vacinação em braille deverão solicitá-lo antecipadamente, pessoalmente ou através de representante que comprove que o interessado realmente é portador de deficiência visual. 



    Art. 2º O cartão de vacinação deverá ser transcrito e impresso em método braille.



     Art. 3º Os que possuem o cartão de vacinação tradicional poderão ter o seu cartão em braille atualizado com os dados das vacinações. 



    Art. 4º Caberá ao Poder Executivo estabelecer as diretrizes para a operacionalização do disposto nesta Lei. 



    Art. 5º As despesas decorrentes da aplicação desta Lei correrão por verbas próprias consignadas em Orçamento e suplementadas se necessárias.



     Art. 6º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação. Câmara Municipal de Guarulhos, em 13 de junho de 2022”. 



    Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que houve aplicação teratológica do Tema 917 da repercussão geral à controvérsia em questão, uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.



    Nesse sentido também foi entendimento do Ministério Público Federal, cujo trecho de interesse destaco:



    “No caso em análise não se verifica ter a Lei do Município criado ingerência na estrutura do Poder Executivo, na atribuição de seus órgãos, tampouco no regime jurídico de seus servidores públicos. 



    A Lei declarada inconstitucional pelo Tribunal reclamado apenas determinou ‘o fornecimento do cartão de vacinação em sistema braille de forma a atender às necessidades das pessoas com deficiência visual’, conforme redação de seu art. 1º, providência claramente voltada à inclusão de pessoas com necessidades especiais aos sistemas públicos de saúde, medida essa que está incluída na determinação do art. 23, II, da Constituição da República, que estabeleceu competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de ‘cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência’.



    No julgamento do precedente que resultou na formalização da referida Tese de Repercussão Geral se discutia a constitucionalidade da ‘Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a instalação de câmeras de monitoramento de segurança nas escolas públicas municipais e cercanias’, reconhecida a compatibilidade da medida com a Constituição da República dado o escopo específico da norma que era a ‘[proteção] dos direitos da criança e do adolescente’, destacado que a medida ‘qualifica-se como direito fundamental de segunda dimensão que impõe ao Poder Público a satisfação de um dever de prestação positiva destinado a todos os entes políticos que compõem a organização federativa do Estado Brasileiro, nos termos do art. 227 da Constituição’.



     A esse contexto fica evidente que a Lei Municipal que se discute nessa reclamação se assemelha com a situação fática do leading case que resultou no Tema 917 de Repercussão Geral, por ter sido criado pelo Poder Legislativo prestação positiva ao Poder Executivo, fora das hipóteses expressamente indicadas na Tese de mérito firmada, visando a dar concretude a direito de envergadura constitucional aos habitantes daquela localidade, o que permite reconhecer incompatibilidade do acórdão do TJSP com a jurisprudência pacificada nessa Corte.” (e-Doc 19, p. 4-5)



    Acrescento, por fim, que a autoridade reclamada, ao considerar a invasão da competência privativa do Poder Executivo para disciplinar questões afetas à gestão administrativa, partiu de interpretação ampliativa do art. 61, § 1º, II, da CF/88 para, equivocadamente, enquadrar a presente controvérsia ao Tema 917 RG.



    Isso porque a definição de diretrizes gerais para concretização de política pública destinada à inclusão de pessoas com necessidades especiais aos sistemas públicos de saúde (no caso fornecimento de cartão de vacinação em sistema braille para pessoas com deficiência visual) não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Administração municipal.



    No ponto, colaciono o seguinte trecho do próprio acórdão paradigma em que é ventilado o entendimento desta Corte, no sentido de que as hipóteses de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, taxativamente, previstas no art. 61, §1º, II, da CF/88 não comportam interpretação ampliativa:



     “O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008”.



    Assim, a autoridade reclamada aplicou erroneamente a tese do Tema 917 RG para negar seguimento ao recurso extraordinário 



    Ante o exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, julgo procedente a reclamação para cassar o ato reclamado, bem como determino à autoridade reclamada que proceda novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, sob outra ótica que não a do Terma 917 da repercussão geral.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de abril de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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