Tribunal: STF
Processo: AO 2249
Classe: AO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-27
Data de publicação: 2024-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



PETIÇÃO. PROMOÇÃO DE ARQUIVAMENTO FORMULADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA. CRIMES DE RESPONSABILIDADE ALEGADAMENTE PRATICADOS POR EX-PREFEITOS. DECRETO-LEI N. 201/1967. REMESSA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM RAZÃO DE DECLARAÇÃO DE SUSPEIÇÃO DA MAIORIA DOS INTEGRANTES DO TRIBUNAL DE ORIGEM. ALEGAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA E EXCESSO DE PRAZO. DEFERIMENTO IRRECUSÁVEL NO CASO. 



Relatório



    1. Inquérito instaurado para apuração de crimes tipificados no art. 1º, incs. I e III, do Decreto-Lei n. 201/1967, sendo investigados os ex-prefeitos do Município de Piranhas/AL, Inácio Loiola Damasceno Freitas (atual Deputado Estadual em Alagoas) e Mellina Torres Freitas, no período de 2005 e 2012.



    2. Em 16.6.2017, os autos foram remetidos a este Supremo Tribunal Federal, com base na al. n do inc. I do art. 102 da Constituição da República, em razão da declaração de suspeição da maioria dos integrantes do Tribunal de Justiça de Alagoas (fls. 117/118). 



    3. O então Relator, Ministro Dias Toffoli, em 13.11.2017, acolheu a manifestação ministerial e, reconhecendo a competência deste Supremo Tribunal, determinou a realização das diligências requeridas (fls. 135- 137). 



    4. Em 21.5.2018, novas diligências foram determinadas pelo Relator originário, nos termos requeridos pela Procuradoria-Geral da República (fls. 245-247).



    5. Em 13.9.2018, os autos foram redistribuídos, nos termos do art. 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (fl. 265).



    6. Em 27.3.2019, os pedidos de compartilhamento de provas e de diligências, formulados pela Polícia Federal e Procuradoria-Geral da República, foram deferidos (fls. 300-311). 



    7. Sobrevieram decisões de deferimento de novas diligências e de pedidos de dilação de prazo para conclusão das investigações em 14.8.2019, 15.10.2019, 21.11.2019, 3.3.2020, 26.11.2020, 2.2.2021, 13.9.2022. 



    8. Em 4.10.2022, despachei:



    “Em 2.2.2021, fixado prazo de trinta dias para a conclusão das diligências, não cumpriu a Polícia Federal o que fora determinado. O processo ficou um ano e sete meses parado com a autoridade policial.



    Nem se há de questionar que a injustificável desídia e morosidade, em descumprimento do princípio constitucional da eficiência (caput do art. 37 da Constituição da República), contribuíram para a prescrição reconhecida.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se ‘pela expedição de ofício à Corregedoria da Polícia Federal, instruído com cópia do presente procedimento, para apuração de eventual conduta desidiosa por parte da autoridade policial que conduz esta investigação’.



    20. Oficie-se a Corregedoria-Geral da Polícia Federal, com cópia destes autos, para apuração e adoção das providências cabíveis sobre o ocorrido, comunicando, no prazo máximo de trinta dias, o que for apurado e decidido, ciente de que esta investigação tramita em segredo de justiça, o que deverá ser resguardado”.



    9. Em 25.11.2022, no prazo assinalado ao Corregedor-Geral da Polícia Federal e sem que tenha vindo a este Supremo Tribunal Federal a necessária resposta sobre as providências adotadas sobre o desbordamento ilícito dos prazos, o mesmo delegado de Polícia Federal Doutor Rodrigo Borges Correia apresentou Relatório de Diligências e requereu a dilação do prazo para as investigações.



    10. Em 10.2.2023, deferi “o requerimento de dilação do prazo para conclusão das investigações, por sessenta dias, nos termos do § 1º do art. 230-C do Regimento Interno deste Supremo Tribunal Federal”.



    11. Em 21.3.2023, a autoridade policial que assumiu a investigação, Delegado de Polícia Federal Roberto Santos Costa, devolveu os autos com o relatório de fls. 1.066 a 1.074, no qual ressalta:



    “Por se estar diante de condutas supostamente cometidas entre 2005 a 2012, a Autoridade Policial subscritora, que assumiu a investigação anos após o seu início, não vislumbra linhas investigativas aptas ao esclarecimento dos fatos, sobretudo porque o decurso do tempo leva ao perecimento das provas da materialidade criminosa.



    Entende-se, por exemplo, que seria de suma importância para aferir a materialidade a análise da íntegra dos processos de contratação da Prefeitura de Piranhas/ AL à época. Sem esses dados, não é possível confrontar os saques em espécie efetuados com as notas de empenho, pagamentos etc., de modo que se toma inviável o preenchimento das lacunas investigativas que poderiam comprovar os crimes de peculato-desvio supostamente perpetrados. 



    Afinal, embora tenha se individualizado quem sacou o dinheiro e o volume sacado, o fato é que sem a análise da referida documentação não se conseguirá comprovar se efetivamente o dinheiro foi desviado ou se a alegação dos envolvidos é verdadeira, isto é, que o dinheiro foi sacado para adimplir contas públicas. 



    Inclusive, o falecimento de LEONARDO CAVALCANTI AMORIM (Certidão de óbito à fl. 691), apontado como o gestor que tinha total autonomia para gerir as ações administrativas ligadas às finanças, também contribui para a dificuldade de se elucidar o caso. 



    Ressalte-se que o dinheiro supostamente desviado foi sacado em espécie, o que prejudica o delineamento do caminho percorrido por intermédio da quebra bancária. De forma diversa, se as movimentações tivessem sido feitas por meio de transferências bancárias, seria possível concluir pela existência do crime de peculato-desvio sem a análise da documentação pública, bastando que se encontrassem as transferências para as contas dos servidores públicos. 



    Diante disso, resta claro que o presente Relatório não conclui pela inexistência de atos ilícitos. O que se entende, em verdade, é que pelo modus operandi aparentemente utilizado e pelo longo lapso temporal decorrido desde a perpetração das supostas condutas, inexistem diligências aptas ao preenchimento das lacunas investigativas necessárias para que o Delegado de Polícia Federal signatário aponte os indícios de autoria e a materialidade. 



    Caso, entretanto, a PGR vislumbre diligências que possam contribuir para a formação da opinio delicti, a Polícia Federal envidará todos os esforços para cumpri-las o quanto antes. 



    Diante do exposto, remetam-se os presentes autos para apreciação e demais providências que se entendam pertinentes, permanecendo este órgão policial à disposição para eventuais diligências que sejam imprescindíveis ao oferecimento da denúncia (art. 16 c/c art. 46, CPP). 



    É o relatório”. 



    12. Em 5.10.2023, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se nos seguintes termos (fls. 1099-1102):



    “A conduta imputada aos investigados compreende a apropriação ou desvio, em proveito próprio ou alheio, de bens ou rendas públicas, em razão de noticia de movimentação financeira atípica em conta bancária do Município de Piranhas/AL, no período de 2005 a 2012. 



    Ainda no ano de 2012, instaurou-se o procedimento que originou esta investigação (Inquérito Policial n°. 780/2012), posteriormente convertido na presente Ação Originária. 



    Colheram-se depoimentos de testemunhas apontando para a existência da prática delituosa supranarrada. Entretanto, ao longo dos mais de dez anos de investigação, não foi possível produzir documentos ou colher quaisquer outros tipos de prova que corroborassem tais alegações. 



    No Direito Brasileiro impera o princípio da presunção de inocência, esculpido pelo artigo 5°, inciso LVII, da Constituição Federal, que deve nortear a atuação dos juristas e legisladores, incidindo, ainda, sobre a questão do ônus probatório. 



    O artigo 156 do Código de Processo Penal dispõe que a prova da alegação incumbirá a quem a fizer e, como leciona Paulo Rangel; ‘o Ministério Público deve provar a existência do fato típico, ilícito e culpável, narrado na denúncia e praticado pelo réu, assumindo, por inteiro, o ônus da acusação feita com os mesmos cuidados, que lhe é peculiar.’ 



    Em que pesem aos anos de tramitação da presente apuração e os esforços enveredados tanto pela Procuradoria-Geral da República, quanto pela Polícia Federal, não foi possível, até o momento, produzir provas seguras de eventual prática criminosa. 



    Assim, não se firma a mínima existência de justa causa para propositura de ação penal em desfavor dos investigados. Na lição de Aury Lopes Júnior: [...]



    Não se ignora, ainda, que decisões recentemente proferidas por essa Suprema Corte vêm se posicionando no sentido de que o excesso de prazo para a conclusão de uma investigação criminal acaba por violar o direito à razoável duração do processo, esculpido no artigo 5°, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, in verbis: [...]



    Além disso, o princípio da eficiência no processo administrativo em geral, especificamente, na investigação criminal e na segurança pública, previsto nos artigos 37 e 144, parágrafo 7°, da Constituição Federal de 1988, bem como no artigo 1°, alínea ‘a’, da Convenção de Mérida contra a Corrupção (Decreto n° 5.687/2006), estabelece que a atividade estatal e o uso da máquina pública devem primar pelos melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo, pois 'eficiência significa fazer acontecer com racionalidade’, da qual derivam os critérios de economicidade, produtividade, celeridade, redução de desperdício, qualidade e rendimento funcional. 



    Desse modo, finalizadas as diligências úteis ao deslinde da investigação e, entendendo-se, como mencionou o Delegado de Polícia Federal, que: 'pelo modus operandi aparentemente utilizado e pelo longo lapso temporal decorrido desde a perpetração das supostas condutas, inexistem diligências aptas ao preenchimento das lacunas investigativas necessárias para que o Delegado de Polícia Federal signatário aponte os indícios de autoria e a materialidade’, não há razão para se manter o presente Inquérito em trâmite. 



    Em face ao exposto, levando-se em consideração a inexistência de justa causa suficiente para a propositura de ação penal perante o Supremo Tribunal Federal (artigo 231 do seu Regimento Interno), a Procuradoria-Geral da República requer o arquivamento deste Inquérito, com fundamento no artigo 395, inciso III, do Código de Processo Penal por analogia, ressalvado o disposto no artigo 18 desse diploma legal” (grifos no original).



    Examinada a matéria posta à apreciação, DECIDO. 



    13. Em casos como o que aqui se analisa, considerando-se especificamente os argumentos lançados pelo Ministério Público, o pedido de arquivamento da Procuradoria-Geral da República é de ser acolhido.



    14. O pedido de arquivamento da Procuradoria-Geral da República, na espécie, configura juízo negativo sobre a viabilidade da persecução penal pelo órgão que detém a opinio delicti a partir da qual é possível, ou não, instrumentalizar o processo judicial. 



    Para exercer sua obrigação constitucional, é dever do Ministério Público comprovar, pelos dados de cada caso e sem opinamento subjetivo, os elementos que conduzem à conclusão apresentada, no sentido de não se configurar, em determinada situação analisada, o seu dever institucional indeclinável de investigar o quadro para pronunciar-se sobre a prática, ou não, de crime imputado a alguém. 



    15. Na espécie, o pronunciamento da Procuradoria-Geral da República conclui, com motivação suficiente, no sentido da inexistência de justa causa - lastro probatório mínimo - para a instauração dos atos de persecução criminal e, também, pelo excesso de prazo para a conclusão da investigação criminal.



    A despeito da realização de inúmeras diligências ao longo de mais de dez anos, apontou-se o esgotamento das linhas investigativas sem que fossem reunidos indícios suficientes sobre a autoria dos supostos crimes.



    Também não foi possível confirmar ou afastar a alegação defensiva de que os valores eram empregados no pagamento de despesas do Município, seja em razão da morte do principal gestor financeiro, seja em razão do modus operandi supostamente empregado (saques em espécie), impedindo a obtenção de respostas pelo cruzamento de dados bancários. Ademais, a falta de arquivo de notas de empenho, emitidas no período investigado, levou à impossibilidade de cotejar os saques com os pagamentos realizados pelo Município de Piranhas/AL, o que reforçou a conclusão de perecimento das provas pelo decurso do tempo. 



    16. Baseado em dados objetivamente expostos, como se teve neste caso, há de se seguir na linha da consolidada jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de se acolher o pedido de arquivamento do Procurador-Geral da República, ressalva feita às situações em que o pedido de arquivamento seja formulado sob o fundamento único da atipicidade da conduta ou da extinção da punibilidade ou de ausência de motivação suficiente da conclusão do órgão ministerial:



    “Inquérito policial: arquivamento requerido pelo chefe do Ministério Público por falta de base empírica para a denúncia: irrecusabilidade. 



    1. No processo penal brasileiro, o motivo do pedido de arquivamento do inquérito policial condiciona o poder decisório do juiz, a quem couber determiná-lo, e a eficácia do provimento que exarar.



    2. Se o pedido do Ministério Público se funda na extinção da punibilidade, há de o juiz proferir decisão a respeito, para declará-la ou para denegá-la, caso em que o julgado vinculará a acusação: há, então, julgamento definitivo. 



    3. Do mesmo modo, se o pedido de arquivamento - conforme a arguta distinção de Bento de Faria, acolhida por Frederico Marques -, traduz, na verdade, recusa de promover a ação penal, por entender que o fato, embora apurado, não constitui crime, há de o Juiz decidir a respeito e, se acolhe o fundamento do pedido, a decisão tem a mesma eficácia de coisa julgada da rejeição da denúncia por motivo idêntico (C.Pr.Pen., art. 43, I), impedindo denúncia posterior com base na imputação que se reputou não criminosa.



    4. Diversamente ocorre se o arquivamento é requerido por falta de base empírica, no estado do inquérito, para o oferecimento da denúncia, de cuja suficiência é o Ministério Público o árbitro exclusivo.



    5. Nessa hipótese, se o arquivamento é requerido por outro órgão do Ministério Público, o juiz, conforme o art. 28 C.Pr.Pen., pode submeter o caso ao chefe da instituição, o Procurador-Geral, que, no entanto, se insistir nele, fará o arquivamento irrecusável.



    6. Por isso, se é o Procurador-Geral mesmo que requer o arquivamento - como é atribuição sua nas hipóteses de competência originária do Supremo Tribunal - a esse não restará alternativa que não o seu deferimento, por decisão de efeitos rebus sic stantibus, que apenas impede, sem provas novas, o oferecimento da denúncia (C.Pr.Pen., art. 18; Súmula 524).



    7. O mesmo é de concluir, se - qual sucede no caso -, o Procurador-Geral, subscrevendo-o, aprova de antemão o pedido de arquivamento apresentado por outro órgão do Ministério Público” (Inquérito n. 1.604-QO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 13.12.2002)



    “INQUÉRITO E PEÇAS CONSUBSTANCIADORAS DE ‘NOTITIA CRIMINIS’ – ARQUIVAMENTO REQUERIDO PELO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, QUE NÃO VISLUMBRA A OCORRÊNCIA DE ILÍCITO PENAL – IMPOSSIBILIDADE DE FORMAÇÃO DA ‘OPINIO DELICTI’ – IRRECUSABILIDADE DESSE PEDIDO DE ARQUIVAMENTO – DECISÃO DO RELATOR QUE DEFERE A POSTULAÇÃO DEDUZIDA PELO CHEFE DO MINISTÉRIO PÚBLICO – ATO DECISÓRIO IRRECORRÍVEL – RECURSO NÃO CONHECIDO. O PEDIDO DE ARQUIVAMENTO DE INQUÉRITO POLICIAL, MOTIVADO PELA AUSÊNCIA DE ELEMENTOS QUE PERMITAM AO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA FORMAR A ‘OPINIO DELICTI’, NÃO PODE SER RECUSADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. - Se o Procurador-Geral da República requer o arquivamento de inquérito policial, de peças de informação ou de expediente consubstanciador de ‘notitia criminis’, motivado pela ausência de elementos que lhe permitam formar a ‘opinio delicti’, por não vislumbrar a existência de infração penal (ou de elementos que a caracterizem), essa promoção não pode deixar de ser acolhida pelo Supremo Tribunal Federal, pois, em tal hipótese, o pedido emanado do Chefe do Ministério Público da União é de atendimento irrecusável. Doutrina. Precedentes. IRRECORRIBILIDADE DA DECISÃO DO RELATOR, QUE, NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DEFERE O PEDIDO DE ARQUIVAMENTO DE INQUÉRITO POLICIAL FORMULADO PELO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA. - O ato judicial que ordena, no Supremo Tribunal Federal, o arquivamento do inquérito ou de peças de informação, a pedido do Procurador-Geral da República, motivado pela ausência de ‘opinio delicti’ derivada da impossibilidade de o Chefe do Ministério Público da União identificar a existência de elementos que lhe permitam reconhecer a ocorrência de prática delituosa, é insuscetível de recurso (RT 422/316), embora essa decisão – por não se revestir da autoridade da coisa julgada (RT 559/299-300 – RT 621/357 – RT 733/676) – não impeça a reabertura das investigações penais, desde que (a) haja provas substancialmente novas (RTJ 91/831 – RT 540/393 – RT 674/356 – RT 710/353 – RT 760/654) e (b) não se tenha consumado, ainda, a prescrição penal. Doutrina. Precedentes” (Agravo Regimental na Petição n. 2.509, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ 25.6.2004). 



     



    A promoção pelo arquivamento, na forma descrita na espécie, deve ser acolhida sem questionamento sobre o mérito da avaliação deduzida pelo titular da ação penal (Neste mesmo sentido, por exemplo: Inquérito n. 510/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, unânime, DJ 19.4.1991; Inquérito n. 719/AC, Relator o Ministro Sydney Sanches, Plenário, unânime, DJ 24.9.1993; Inquérito n. 851/SP, Relator o Ministro Néri da Silveira, Plenário, unânime, DJ 6.6.1997; HC n. 75.907/RJ, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, maioria, DJ 9.4.1999; HC n. 80.560/GO, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, unânime, DJ 30.3.2001; Inquérito n. 1.538/PR, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, unânime, DJ 14.9.2001; HC n. 80.263/SP, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, unânime, DJ 27.6.2003; Inquérito n. 1.608/PA, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, unânime, DJ 6.8.2004; Inquérito n. 1.884/RS, Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, maioria, DJ 27.8.2004; Questão de Ordem no Inquérito n. 2.044/SC, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, maioria, DJ 8.4.2005).



    17. Na espécie, a promoção de arquivamento também está baseada no excesso de prazo para reunir indícios de autoria e materialidade dos supostos ilícitos.



    Em casos de persistência da investigação por longos períodos sem avanços quanto à identificação de autores de delitos ou reunião de provas de materialidade, como na espécie, este Supremo Tribunal concluiu que há violação ao direito à razoável duração do processo previsto no inc. LXXVIII do art. 5º da Constituição da República. Confira-se, por exemplo:



    “Penal e processo penal. Agravo Regimental em inquérito judicial. Pedido de arquivamento parcial das investigações apresentado pela Procuradoria-Geral da República (PGR). Competência do STF para apreciação do pedido. Obrigatoriedade do acolhimento da promoção de arquivamento apresentada pela PGR. Doutrina e precedentes. Investigação com excesso de prazo e sem elementos mínimos de autoria e materialidade delitiva que possibilite a sua manutenção em relação a um dos investigados. Inviabilidade de oferecimento de denúncia com base apenas nas declarações de colaboradores premiados. Provimento do agravo e concessão de habeas corpus de ofício para determinar o arquivamento parcial das investigações, ressalvada a possibilidade de reabertura caso surjam novas provas, nos termos do art. 18 do CPP (Inq n. 4513-AgR, Relator para o Acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 19.12.2022).



    “PETIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL EM INQUÉRITO. INVESTIGADO COM PRERROGATIVA DE FORO NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TRANCAMENTO. EXCEPCIONALIDADE. EXCESSO DE PRAZO CONFIGURADO. SIMILITUDE FÁTICA QUE BENEFICIA COINVESTIGADO. EXTENSÃO DE EFEITOS. RECURSO PROVIDO. 



    1. De acordo com entendimento pacífico no Supremo Tribunal Federal, o trancamento de inquérito, contra a manifestação do órgão acusador, é medida excepcionalíssima, justificando-se somente em casos de evidente constrangimento ilegal.



    2. Decorre da garantia à razoável duração do processo, prevista no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal, limitação temporal à tramitação do inquérito, consideradas as peculiaridades dos fatos sob apuração quanto à extensão e complexidade.



    3. No caso, o inquérito foi deflagrado perante o Supremo Tribunal Federal em 14.6.2016 tendo por objeto a apuração de supostos repasses vantagens indevidas a agentes políticos vinculados ao então denominado Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), por sociedades empresárias congregadas no contexto da construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte.



    4. Em relação aos investigados investidos em cargos aos quais a Constituição Federal designou o Supremo Tribunal Federal como autoridade judiciária competente ao processo de responsabilização criminal, a Procuradoria-Geral da República não se desincumbiu do ônus de demonstrar a necessidade de prosseguimento das investigações, mesmo após longo período de tramitação que, no caso, a despeito da complexidade dos fatos, desborda a razoabilidade.



    5. O Poder Judiciário não está vinculado à compreensão do Ministério Público Federal a respeito da persistência, ou não, dos fundamentos que ensejaram a instauração de inquérito, podendo, sendo o caso, arquivá-lo.



    6. Possibilidade de extensão dos efeitos da decisão a coinvestigado também detentor de foro por prerrogativa de função no Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 580 do Código de Processo Penal.



    7. Agravo regimental provido para determinar o arquivamento parcial do inquérito exclusivamente em relação ao investigado José Renan Vasconcelos Calheiros, com expressa ressalva ao art. 18 do Código de Processo Penal, estendendo-se os efeitos da decisão ao investigado Jader Fontenelle Barbalho” (Pet n. 9338, Relator o Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 29.3.2022). 



    18. Pelo exposto, com fundamento no inc. I do art. 3º da Lei n. 8.038/90, c/c inc. XV do art. 21, e §4º do art. 231 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, acolho a manifestação da Procuradoria-Geral da República e determino o arquivamento desta Petição.



    Anote-se que, nos termos do art. 18 do Código de Processo Penal, o arquivamento deferido com esses fundamentos não impede novo pedido de investigação, se surgirem novos indícios sobre os fatos descritos. 



    Publique-se. 



    Intime-se. 



    Arquive-se. 



    Brasília, 27 de fevereiro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora