Tribunal: STF
Processo: Rcl 69309
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-25
Data de publicação: 2024-06-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO NÃO INCORPORADO AO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS: INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO: TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de medida liminar, ajuizada por Josepha Francisca de Jesus Santos, no Tribunal de Justiça de Sergipe, em 9.8.2022, contra o seguinte acórdão proferido pelo Grupo da Turma Recursal de Sergipe, no Processo n. 202001004134, pelo qual teria sido desrespeitado o assentado por este Supremo Tribunal no Recurso Extraordinário n. 855.178, representativo do Tema 793 da repercussão geral:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECISÃO QUE NEGA SEGUIMENTO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO POR HAVER CONSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO APRESENTADO PELO STF. REPERCUSSÃO GERAL JULGADA (TEMA 793 DO STF). APLICAÇÃO DO ART. 1.030, I, A DO CPC. ACERTO NO EMPREGO DO PARADIGMA PELA PRESIDÊNCIA DA TURMA. DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO MANTIDA. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E DESPROVIDO” (fl. 1, doc. 33, decisão proferida em 31.7.2022).



    Em 20.1.2023, o Tribunal de Justiça de Sergipe “‘reconhe[ceu] a incompetência absoluta desta Corte para apreciação da reclamação considerando que a decisão impugnada trata de tese fixada em repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal, devendo o feito ser remetido à Corte Constitucional, a teor do disposto no artigo 64, § 3º, do CPC’, determinando a remessa deste feito ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 64, parágrafo 3º, do CPC” (fl. doc. 38).



    Em 6.6.2024, a presente reclamação foi encaminhada a este Supremo Tribunal (fl. 19, doc. 39), mas foi recebida e autuada neste Supremo Tribunal apenas em 24.6.2024 (doc. 40).



    2. A reclamante alega que “as ações judiciais de fornecimento de medicamentos ou prestação de serviço de saúde devidamente registrados/autorizados pela ANVISA, como foi demonstrada a Turma Recursal, em diversos momentos, não é imprescindível a formação do litisconsórcio passivo necessário entre os entes federados, dispondo a parte autora de autonomia e liberdade para oferecer a demanda em face de qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. Sendo, nestes termos a justiça estadual competente para julgamento das demandas de saúde, quando o cidadão, optar pelo Estado e/ou Município” (fl. 9, doc. 35).



    Requer “medida liminar para suspender a decisão impugnada, nos termos do art. 989, II, CPC” (fl. 17, doc. 1).



    Pede seja “julgada procedente a presente ação no sentido de cassar as decisões, conforme art. 992, CPC, determinando fornecimento do medicamento aclasta (Ácido Zoledrônico) 0,5 mg, 01 ampola anual, durante 05 anos, em caráter de urgência, conforme relatório médico anexo, emitido pela Dra. Layla W. Cordeiro (CRM/SE 3171), sob pena de fraturas e risco de mortalidade, resguardando a autoridade da decisão do STJ, ou que seja dado seguimento ao recurso extraordinário interposto, face alinhamento com o tema 793 do STF” (fl. 18, doc. 35).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 



    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como ocorre na espécie em exame.



    4. Põe-se em foco na reclamação se, ao negar provimento ao agravo interno interposto contra a negativa de seguimento do recurso extraordinário, a autoridade reclamada teria desrespeitado o assentado por este Supremo Tribunal no Recurso Extraordinário n. 855.178, representativo do Tema 793 da repercussão geral.



    5. Ao julgar o Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, este Supremo Tribunal reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria e fixou a seguinte tese de repercussão geral:



    “O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente” (redação da tese aprovada nos termos do item 2 da Ata da Décima Segunda Sessão Administrativa do Supremo Tribunal Federal, realizada em 9.12.2015).



    No julgamento dos embargos de declaração opostos contra essa decisão, este Supremo Tribunal decidiu:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 
2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 
4. Embargos de declaração desprovidos” (RE n. 855.178-RG-ED, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgamento, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado nesse precedente de repercussão geral, para serem definidos com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde e o seu alcance:



    “[Q]uando se trata de pedido de dispensa de medicamento ou de tratamento padronizado na rede pública sem dúvida está-se diante de demanda cujo polo passivo e consequente competência são regulados por lei ou outra norma; e disso não deve se desviar o autor na propositura da ação até para que seu pedido, se deferido, seja prestado de forma mais célere e mais eficaz. 



    É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…)



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, 
par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    2ª espécie de pretensão: a que veicula pedido de medicamentos, tratamentos, procedimentos ou materiais não constantes das políticas públicas instituídas. A respeito desta espécie, constou na STA 175 uma subdivisão, nas subespécies (1), (2) e (3): ‘Se a prestação de saúde pleiteada não estiver entre as políticas do SUS, é imprescindível distinguir se a não prestação decorre de (1) uma omissão legislativa ou administrativa, (2) de uma decisão administrativa de não fornecê-la ou (3) de uma vedação legal a sua dispensação.’ 



    Como regra geral, nas três ‘subespécies’ apontadas, a União comporá o polo passivo da lide. 



    Isso porque, segundo a lei orgânica do SUS, é o Ministério da Saúde, ouvida a CONITEC (Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS) que detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90). 



    A União poderá, assim, esclarecer, entre outras questões: a) se o medicamento, tratamento, produto etc. tem ou não uso autorizado pela ANVISA; b) se está ou não registrado naquela Agência; c) se é ou não padronizado para alguma moléstia e os motivos para isso; d) se há alternativa terapêutica constante nas políticas públicas, etc. 



    Aplicando essas considerações genéricas às subespécies (1), (2) e (3) referidas na STA 175, supratranscritas, apresentam-se as seguintes consequências processuais: 



    - Se houver alegação de (1) omissão administrativa ou legislativa na incorporação do tratamento pretendido, a União (pelas mesmas razões supra) poderá estar na demanda, ainda que eventual condenação não lhe seja diretamente dirigida, por haver prévia definição da responsabilidade financeira pelo seu fornecimento a outro ente, pactuada na Comissão Intergestores Tripartite (artigo 19-U, Lei 8.080/90). 



    - A mesma lógica se aplica ao caso de (3) vedação legal a sua dispensação: como regra geral, a União comporá a lide, ainda que para esclarecer o motivo do uso vedado pela ANVISA ou a ausência de registro na mesma Agência. 



    - Por fim, a situação (2): de haver uma decisão administrativa de não fornecer o medicamento ou o tratamento, normalmente está ligada aos itens (1) ou (3) retro: porque o objeto do pedido ou não está padronizado (o medicamento ou tratamento) para dispensa na rede pública, mas possui registro na ANVISA; ou, sobre ele incide a vedação legal de dispensa administrativa, pela incidência do 
artigo 19-T, Lei 8.080/90 (…)



    VI) DIANTE DE TODO O EXPOSTO: (…)



    1) Conheço dos embargos opostos pela União para o seguinte fim dúplice: a) atribuir ao conhecimento do recurso, sem repercussão no juízo de mérito da pretensão recursal, efeito de desenvolvimento do tema da solidariedade e de detalhamento do sentido e do alcance de precedentes, especialmente quanto aos termos enunciados na STA 
n. 175; (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade 
enuncia-se o seguinte: (…)



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento 
da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação 
jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020).



    6. A necessidade de elucidar os termos do precedente de repercussão geral pelos tribunais pátrios, especialmente sobre o alcance da responsabilidade solidária dos entes federados pelo fornecimento de medicamentos e tratamentos não incorporados às políticas públicas implementadas pelo Sistema Único de Saúde – SUS (não padronizados), conduziu ao ajuizamento de muitas reclamações neste Supremo Tribunal. Nelas, os reclamantes sustentam má aplicação do precedente de repercussão geral e pretendem a inclusão da União no polo passivo da demanda. 



    7. Em 22.3.2022, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal solucionou aparentes obscuridades sobre a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral e, por unanimidade, dirimiu a controvérsia nestes termos:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. INDEVIDA APLICAÇÃO DO TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL PELO JUÍZO DA ORIGEM. ÔNUS OBRIGACIONAL A SER SUPORTADO PELA UNIÃO. NECESSIDADE DE SUA INCLUSÃO NO POLO PASSIVO. AGRAVO INTERNO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. O objeto do Agravo é a correta interpretação e aplicação da tese fixada no Tema 793 da Repercussão Geral, cujo teor é o seguinte: ‘os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’. 2. A solidariedade atribuída a todos os entes (art. 23, II, da CF) não pode significar possibilidade absoluta de atropelo, por ordens judiciais, da estrutura fixada essencialmente a partir da lógica hierarquizada e sistematizada das ações e serviços públicos de saúde (art. 198, caput e I, da CF), materializada pela divisão de atribuição feita pela Lei 8.080/1990, que instituiu o Sistema Único de Saúde. 3. A interpretação do Tema 793-RG deve considerar a existência de solidariedade entre todos os entes em caso de competência comum, mas deve observar o direcionamento necessário da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e, eventual ressarcimento, eficaz. Nesses casos, quando identifica-se a responsabilidade direta da União pelo fornecimento do medicamento ou pelo tratamento pretendido, nos termos da Lei 8.080/1990, sua inclusão no polo passivo da demanda é medida necessária, a ser providenciada pelo juiz da causa, evitando-se o descompasso entre a previsão orçamentária e a concretização da despesas na área da saúde. 4. Da mesma forma, quando se objetivar a ‘incorporação, a exclusão ou a alteração pelo SUS de novos medicamentos, produtos e procedimentos, bem como a constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica’, as quais são atribuições do Ministério da Saúde, assessorado pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS, nos termos do art. 19-Q da Lei 8.080/1990, a inclusão da União também se fará necessária. 5. No caso concreto, entendeu-se pela desnecessidade da inclusão da União no polo passivo, sob o argumento de tratar-se de obrigação solidária de todos os Entes Políticos. Entretanto, trata-se de pedido de fornecimento de medicamentos para tratamento oncológico, não incluído nas políticas públicas do SUS, o que obriga a sua participação na demanda. 6. Agravo Interno a que se dá provimento” (Rcl n. 50.715-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 23.5.2022).



    Na mesma linha foram julgadas, naquela ocasião, as Reclamações ns. 50.481-AgR, 49.909-AgR-ED, 49.919-AgR-ED, 50.458-AgR, 50.649-AgR, 50.726-AgR, 50.866-AgR e 50.907-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, e as Reclamações ns. 49.890-AgR e 50.414-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli.



    8. Nesse contexto, a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente prescritos pelos fabricantes e pelos órgãos de saúde (uso off label); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec, nem incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) mesmo padronizados, tiverem financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do SUS previstos no ordenamento jurídico vigente.



    9. Na espécie vertente, o Grupo da Turma Recursal do Tribunal de Justiça de Sergipe assentou:



    “RECURSOS INOMINADOS. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. DEMANDA QUE VERSA SOBRE MEDICAMENTO ACLASTA (ÁCIDO ZOLEDRÔNICO). NÃO INCORPORADO NO ROL DOS PROCEDIMENTOS DE RESPONSABILIDADE DO SUS. EXISTÊNCIA DE ALTERNATIVAS NO ÂMBITO DO SUS, AS QUAIS ESTÃO PREVISTAS NO PCDT DA OSTEOPOROSE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. ART. 196 DA CF. TESE DE REPERCUSSÃO GERAL Nº 793. RESPONSABILIDADE COMUM DOS ENTES PARA FORNECER TRATAMENTO NECESSÁRIO AO USUÁRIO DO SUS. REGRAS DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS. RESSARCIMENTO A POSTERIORI DO ENTE QUE SUPORTOU A DESPESA, DE ACORDO COM AS NORMAS LEGAIS. MANUTENÇÃO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO-ORÇAMENTÁRIO DE CADA ENTE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA INCORPORAÇÃO DE NOVAS TECNOLOGIAS OU NOVOS USOS DE TECNOLOGIAS JÁ EXISTENTES NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS). NECESSÁRIA A INCLUSÃO DO REFERIDO ENTE FEDERAL NO POLO PASSIVO DA DEMANDA. DESLOCAMENTO DA COMPETÊNCIA PARA A JUSTIÇA FEDERAL. PRECEDENTE COM REPERCUSSÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL RE 855.178 ED. ENUNCIADO Nº 78 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ACOLHIMENTO DO PEDIDO DE RECONHECIMENTO DA INCOMPETÊNCIA DOS JUIZADOS ESPECIAIS CÍVEIS PARA O JULGAMENTO DESTE FEITO DIANTE DA NECESSIDADE DE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. PRECEDENTES DO TJ/SE. MANUTENÇÃO DAS DECISÕES PROFERIDAS ATÉ NOVA DECISÃO PROFERIDA PELO JUÍZO COMPETENTE. ART. 64, § 4º DO CPC. REMESSA DOS AUTOS AOS JUIZADOS ESPECIAIS DA JUSTIÇA FEDERAL. ARTIGO 109, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ART. 5º, II DA LEI 12.159/09. RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS” (fls. 1-2, doc. 20).



    Esse entendimento está em harmonia com a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal, no sentido da necessidade de inclusão da União no polo passivo da ação subjacente, na forma do julgamento do Tema 793 da repercussão geral, com o consequente deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    10. Pelo exposto, nego seguimento à presente reclamação (§ 1º do art. 21 e parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de liminar.



    A negativa de seguimento à presente reclamação impede a triangulação da relação processual, pelo que incabível a intimação eletrônica dos beneficiários da decisão reclamada. 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 25 de junho de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora