Tribunal: STF
Processo: RE 1503493
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-15
Data de publicação: 2024-08-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região (Doc. 410).



    Consta do relatório do voto do acórdão recorrido a seguinte situação fática dos autos (fl. 1, Doc. 409):



    “O Ministério Público Federal, na petição inicial, tencionou a condenação do Réu nas penalidades previstas nos incisos I, II e III do art. 12 da Lei nº 8.429/1992, em razão da prática dos atos de improbidade administrativa tipificadas nos artigos 9º, inciso XI; 10, caput, e 11, caput, do mesmo diploma legal. 



    Quanto aos fatos que fundamentam esta ação de improbidade administrativa, foi narrado que o Demandado ingressou no serviço público no cargo de médico, sendo lotado no Hospital Federal do Andaraí, em 10.05.2012, para cumprimento de carga de 20 (vinte) horas semanais em regime de plantão. De acordo com os Memorandos nº 239, nº 279, nº 298, nº 319, nº 331 e nº 425/DME/HA/RJ, do então chefe substituto do Serviço de Emergência ao setor de Recursos Humanos, o Réu, no ano de 2012, faltou injustificadamente aos plantões dos dias 17, 24 e 31 de maio; 07, 14 e 21 de junho; 15, 22 e 29 de julho; a todos os dias do mês de agosto (4 plantões); 02, 09 e 30 de setembro; e 07 de outubro; e, conforme ficha de registro de frequência, desde que tomou posse no cargo o servidor teria comparecido apenas em 5 (cinco) dos 35 (trinta e cinco) plantões para os quais estava escalado, no período de maio a dezembro de 2012, tendo apresentado atestado médico justificando a sua ausência somente do dia 23.09.2012. 



    O juízo sentenciante, ao examinar o caso, foi bastante preciso quando afirmou que os fatos imputados ao Réu, que dizem respeito a ausências injustificadas ao serviço, não se subsomem às descrições contidas nos artigos 9º e 10 da LIA. Ressaltou, para tanto, que não houve prática de conduta direcionada ao enriquecimento ilícito, nem tampouco dano ao erário, que supostamente decorreria do pagamento da remuneração devida ao Réu, servidor público. Posto isso, após reconhecer a capitulação da conduta imputada ao Réu na hipótese descrita no art. 11, caput, da Lei, condenou-o nas penas prevista no inciso III do art. 12 do diploma legal.”



    O Tribunal de origem deu provimento à apelação interposta pelo réu e desproveu a remessa necessária aplicando a Lei 14.230/2021, que deu nova redação à Lei 8.429/1992. O acórdão encontra-se assim ementado (fl. 1, Doc. 410):



    “RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. IMPUTAÇÃO DE CONDUTA VIOLADORA DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992. NOVA DESCRIÇÃO TÍPICA DELINEADA PELA LEI Nº 14.230/2021.” 



    Opostos Embargos de Declaração pelo MPF (Doc. 415), foram desprovidos (Doc. 432).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 437), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL alega que o acórdão recorrido viola o art. 37, §4º, da Carta da República, pois teria restado comprovado nos autos a prática dolosa dos atos de improbidade apontados na inicial (fl. 23, Doc. 437). 



    Aponta que “exigir, no caso concreto, que sejam observados, para a caracterização da conduta ímproba do Recorrido, os elementos trazidos pela Lei n.º 14.230/2021, que sequer estava em vigor ao tempo dos fatos é permitir a aplicação retroativa da Lei n.º 14.230/2021 em hipótese não autorizada pelo E. STF, na decisão proferida no ARE 843.989 (Tema 1199)” (fls. 26-27, Doc. 437).



    Por fim, postula o provimento do recurso para “que seja, reconhecida a violação do art. 37, §4º, da CF/88, e condenado o Recorrido ADEMIR FERREIRA MOURA JUNIOR nas sanções do art. 12, inciso III, da Lei n.º 8.429/92, em sua redação original, em razão da prática dolosa, pelo mesmo, dos atos de improbidade descritos no art. 11, caput e inciso I, da Lei n.º 8.429/92, em suas redações originais” (fl. 29, Doc. 437). 



    Em seguida, o RE foi admitido (Doc. 452).



    É o relatório. Decido. 



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (Doc. 437, fl. 4):



    “DA REPERCUSSÃO GERAL 



    08. De acordo com o art. 102, §3º, da CF/88 e o art. 1035 do CPC/2015, o recorrente, para fins de admissão do Recurso Extraordinário, deve demonstrar a repercussão geral da questão constitucional.



    09. Nos termos do art. 1035, §1º, do CPC/2015, “para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos do processo”.



    10. A questão constitucional travada nestes autos diz respeito à possibilidade de se condenar o Réu, ora Recorrido, ADEMIR FERREIRA MOURA JUNIOR, pela prática dos atos de improbidade administrativa capitulados no artigo 11, caput, e I, da Lei nº 8.429/92, os quais atraem a inflição àqueles das sanções cominadas no 12, inciso III, da Lei n.º 8.429/92, tal como autoriza o art. 37, §4º, da CF/88.



    11. Assim, a questão constitucional aqui ventilada apresenta relevância que transcende ao mero interesse das partes no processo.



    12. Portanto, está caracterizada a repercussão geral, viabilizando o conhecimento do presente Recurso Extraordinário.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, no caso concreto dos autos, inicialmente, a sentença condenou o réu pelo art. 11, caput, e I, da Lei 8.429/1992, uma vez que, por vontade própria e sem respaldo legal, faltou reiterada e injustificadamente aos plantões para os quais estava escalado, descumprindo o dever legal de agir de boa-fé e com lealdade perante a instituição a qual pertencia. Asseverou que não foi comprovado dano ao erário ao erário ou enriquecimento ilícito, pois foram efetuados descontos nos vencimentos do requerido que teriam abarcado a totalidade das faltas injustificadas.



    A propósito, confiram-se os seguintes trechos da sentença (fl. 3-10, Doc. 298):



    “Segundo o Parquet o réu Ademir Ferreira Moura Júnior entrou em exercício no cargo de médico no Hospital Federal do Andaraí - HFA, em 10 de maio de 2012, para cumprimento de carga de 20 horas semanais, em regime de plantão, mas faltou de forma injustificada aos plantões aos plantões dos dias 17, 24 e 31 de maio; 07, 14 e 21 de junho; 15, 22 e 29 de julho; a todos do mês de agosto (4 plantões); 02, 09 e 30 de setembro; e 07 de outubro, todos do ano de 2012. 



    Na seara administrativa foi instaurado o PAD nº 33367.007970/2012-88, para apuração de possível abandono de cargo. A Comissão Processante apresentou relatório final, concluindo pelo cometimento da infração de inassiduidade habitual. Contudo, parecer da consultoria jurídica do Ministério da Saúde recomendou a anulação parcial do aludido processo administrativo, em razão da ausência de termo de indiciamento, e a constituição de nova comissão de processo administrativo disciplinar, para, sob o rito sumário, apurar as faltas ao serviço do réu, que foi acolhido pelo Ministro da Saúde (evento 1, out11 e evento 1, out12, fls. 1/29).



     Foi, então, instaurado o PAD nº 25000.169555/2016-71, conduzido por outra comissão, e lavrado termo de indiciamento, com a indicação de autoria e materialidade. O novo relatório concluiu pela caracterização da infração de inassiduidade habitual, por faltas não justificadas aos plantões dos dias 17, 24 e 31 de maio; 07, 14 e 21 de junho; 15, 22 e 29 de julho e 02, 09 e 30 de setembro de 2012, e sugeriu a aplicação da penalidade de demissão ao réu (evento 1, out9). 



    Quando do ajuizamento do presente feito, segundo narrado pelo MPF na inicial, ainda não havia ocorrido o julgamento do PAD nº 25000.169555/2016-71 pela autoridade competente. O réu, em sua peça de defesa, relata ter sido demitido em 2019 por abandono de cargo e inassiduidade habitual. Não constam dos autos as peças do processo administrativo que se seguiram ao relatório final, à exceção de publicação, no Diário Oficial da União, da Portaria nº 1.801, de 20.07.20, que julgou improcedente o pedido de reconsideração apresentado pelo demandado, mantendo o julgamento que lhe impôs a penalidade de demissão (evento 179, out2). 



    (…)



    Importante asseverar que as provas produzidas no bojo do PAD parcialmente anulado, de nº 33367.007970/2012-88, a saber, depoimento pessoal do servidor/réu e a oitiva das testemunhas (evento 1, out11, fls. 52/54 e 65), não foram utilizados pela nova comissão em seu relatório para alcançar a conclusão de inassiduidade no PAD nº 25000.169555/2016-71, e não servirão como prova emprestada no presente feito. 



    Não há, óbice, contudo, em utilizar como prova no presente feito os documentos que foram coligidos ao processo administrativo, mas que não foram ali produzidos, como memorandos e ficha de registro de frequência, tratando-se de fontes probatórias autônomas, e sobre as quais foi instaurado o contraditório, com oportunidade de manifestação, no âmbito administrativo e nesta ação judicial de improbidade administrativa. 



    Dito isso, a demanda tem por objetivo verificar a existência de ato de improbidade administrativa, e a correspondente responsabilização, que teria sido praticado pelo médico Ademir, por faltas injustificadas aos plantões do serviço de emergência do HFA, nos dias 17, 24 e 31 de maio/12; 07, 14 e 21 de junho/12; 15, 22 e 29 de julho/12; a todos do mês de agosto/12 (4 plantões); 02, 09 e 30 de setembro/12; e 07 de outubro/12.



    As seguintes faltas encontram-se comprovadas nos autos: 



    (…)



    No caso das nulidades alegadas em relação ao primeiro PAD, há um elemento adicional impeditivo da análise. 



    Isso porque o réu ajuizou a ação nº 0010070-19.2014.4.02.5101, que tramitou perante esse Juízo da 11ª Vara Federal, na qual foi requerida a declaração de nulidade do PAD nº 33367.007970/2012-88. O pedido em questão foi julgado improcedente e sentença transitou em julgado em 2017, consoante se vê pelos documentos adunados no evento 1, out14, fls. 4/12 e no evento1, out15. 



    Portanto, as alegações relativas ao PAD nº 33367.007970/2012-88 foram atingidas pela eficácia preclusiva da coisa julgada, na forma do art. 508 do CPC, segundo o qual, transitada em julgado a decisão de mérito, consideram-se deduzidas e repelidas todas as alegações e defesas que a parte poderia opor quanto ao acolhimento ou rejeição do pedido. 



    O demandado sustenta que estava acometido por transtornos psicológicos que reduziram sua manifestação de vontade, a afastar o dolo em sua conduta. 



    Contudo, não juntou aos autos qualquer histórico de tratamento ou atestado médico da época dos fatos que comprovassem tal alegação. Instado a se manifestar em provas, apenas requereu a juntada de mensagens eletrônicas trocadas com a sra. Denize Alves da Silva, do setor de RH do HFA, cujo assunto não se refere às faltas perpetradas (evento 90, email2), e a oitiva da sra. Denize como testemunha. Silenciou, contudo, quando lhe foi concedido prazo adicional para que apontasse os fatos controvertidos que pretendia ver esclarecidos e a oitiva da referida testemunha foi dada por desistida. Tampouco demonstrou a existência de outro motivo plausível que justificasse as ausências ao serviço. 



    A alegação defensiva de ser portador de transtornos psicológicos também não foi comprovada nos autos dos processos administrativo e judicial (…)



    (…)



    No caso em tela, o dolo se evidencia, pois o réu, por vontade própria e sem respaldo legal, faltou reiterada e injustificadamente aos plantões para os quais estava escalado, descumprindo o dever legal de agir de boa-fé e com lealdade perante a instituição a qual pertencia. 



    (...)



    Os documentos extraídos do sistema SIAPE, adunados no evento 1, out10, fls. 14/19, demonstram que foram efetuados descontos sob a rubrica “faltas e atrasos”, nos vencimentos do réu de agosto a novembro de 2012. Sem que a parte autora tenha se desincumbido do ônus de comprovar que tais descontos não abarcaram a totalidade das faltas injustificadas, afasta-se a configuração das condutas ímprobas do art. 9º, XI, e do art. 10, caput, da Lei nº 8.429/92. 



    O próprio Ministério Público Federal, em suas alegações finais, se manifestou no sentido de prevalecer a presunção de que foram efetuados todos os descontos devidos e pela descaracterização das imputações pertinentes ao enriquecimento ilícito e ao dano ao erário (evento 179). 



    Por outro lado, é inquestionável que o réu, ao faltar de forma reiterada e injustificada aos plantões no Hospital Federal do Andaraí, violou os princípios da legalidade, lealdade e honestidade, atuando com desprezo pela instituição e pelo cumprimento de suas responsabilidades enquanto servidor, incorrendo nos atos de improbidade previstos no artigo 11, caput, e inciso I, da Lei nº 8.429/92. 



    (…)



    Diante do exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE O PEDIDO, com fulcro no artigo 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar o réu Ademir Ferreira Moura Junior (CPF 820.445.625-53) pela prática dos atos de improbidade administrativa capitulados no artigo 11, caput, e I, da Lei nº 8.429/92, impondo-lhe, como consequência, as seguintes sanções: 



    a) perda da função pública. 



    b) pagamento de multa civil no valor de três vezes o montante da remuneração bruta do mês de setembro de 2012 (R$ 3.899,59), com a incidência de correção monetária e de juros moratórios, ambos a partir da presente data, conforme o Manual de Cálculos da Justiça Federal. O montante deverá ser revertido em favor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos de que trata a Lei nº 7.347/85.” (grifo nosso). 



    Essa decisão foi reformada pelo Tribunal de origem, ao argumento de que (fl. 2, Doc. 410):



    “9. No caso em particular, a conduta imputada ao Apelante não se subsome em nenhuma das hipóteses descritas nos incisos do art. 11 da Lei nº 8.429/1992. Portanto, deve ser acolhida a alegação apresentada pelo Apelante no sentido da inexistência de prática de conduta típica de improbidade administrativa violadora dos princípios da Administração Pública. 



    10. A parte da sentença que rejeitou a capitulação da conduta imputada ao Réu no disposto pelos artigos 9º e 10 da Lei nº 8.429/1992 revela-se correta, motivo pelo qual a remessa necessária deve ser desprovida.”



    Acerca da matéria, a Lei 8.429/1992, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, no seu art. 11 dispunha:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”



    Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a exibir o seguinte conteúdo:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem afastou a subsunção do ato de improbidade indicado pelo MPF ao art. 11, caput, e inciso I, da Lei 8.429/1992, na sua redação original, ao fundamento de que a conduta antes inserta nesse dispositivo passou a ser atípica, por força da Lei 14.230/2021.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 4.230, de 25 de outubro de 2021, não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    “Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (...)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    “A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).”



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    A partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    “Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro , no desempenho de suas funções.



    § 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave , caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.”



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa do artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).”



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    "A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional" ( Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO