Tribunal: STF
Processo: ARE 1469533
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-22
Data de publicação: 2024-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. NATUREZA JURÍDICA DAS CONTRIBUIÇÕES DEVIDAS À OAB. EXEGESE DO TEMA RG Nº 1.054. NATUREZA PRIVADA DAS ANUIDADES, INCONFUNDÍVEL COM QUALQUER ESPÉCIE TRIBUTÁRIA. POSSIBILIDADE DE COBRANÇA PERANTE A JUSTIÇA COMUM. TEMA RG Nº 258. PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONTRIBUIÇÕES À OAB. NATUREZA TRIBUTÁRIA. RECURSO NÃO PROVIDO. 



    1. No julgamento da ADI nº 3026-4/DF assentou o STF que a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB não integra a Administração Indireta da União, embora exerça relevante serviço público de natureza constitucional, ‘categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro’. A mesma decisão assevera que a Ordem não se submete ao controle da Administração e não pode ser confundida com os demais órgãos de controle e fiscalização das atividades profissionais. Entretanto, tal precedente não se posicionou quanto à natureza das contribuições vertidas pelos advogados, se tributária ou comum, impactando diretamente em seus meios de cobrança, na esfera judicial. 



    2. A celeuma vem sendo enfrentada pelo Superior Tribunal de Justiça em posicionamento favorável a de natureza não tributária. Instado, o Supremo Tribunal Federal assentou o Tema 732, no sentido de que "É inconstitucional a suspensão realizada por conselho de fiscalização profissional do exercício laboral de seus inscritos por inadimplência de anuidades, pois a medida consiste em sanção política em matéria tributária". Assim, restou evidente que as anuidades da OAB possuem natureza tributária, a elas sendo aplicáveis as disposições da Lei de Execuções Fiscais, inclusive o seu processamento na vara especializada. Precedentes.



    3. Agravo de instrumento não provido.” (e-doc. 8).



    2. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, a recorrente sustenta contrariedade aos arts. 5º, incs. II, XIII, XXXVI e LIII, e 109, inc. I, da Constituição da República. Em vista da natureza específica da OAB, assevera ser inconfundível sua posição em relação aos conselhos profissionais, também com base em seu Estatuto (Lei nº 8.906, de 1994), pela possibilidade de ajuizamento de ações de execução da anuidades de seus membros perante a Justiça comum, uma vez que tais exações não são de natureza tributária (e-doc. 14).



    É o relatório. 



    Decido.



    3. Inicialmente, cumpre visualizar a evolução da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que envolve a temática tratada. 



    4. Na ADI nº 3.026/DF, sob a relatoria do eminente Ministro Eros Grau, este Pretório Excelso proferiu o entendimento paradigma para reconhecer a natureza sui generis da Ordem dos Advogados do Brasil, caracterizada como serviço público independente e autônomo em relação à Administração Pública, razão por que não estaria submetida à regra do concurso público. Cabe destacar:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª PARTE. "SERVIDORES" DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE POSSIBILITA A OPÇÃO PELO REGIME CELESTISTA. COMPENSAÇÃO PELA ESCOLHA DO REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA APOSENTADORIA. INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS DITAMES INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL). INEXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA A ADMISSÃO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS ESPECIAIS E AGÊNCIAS. CARÁTER JURÍDICO DA OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO INDEPENDENTE. CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS PERSONALIDADES JURÍDICAS EXISTENTES NO DIREITO BRASILEIRO. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA DA ENTIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA. 



    1. A Lei n. 8.906, artigo 79, § 1º, possibilitou aos ‘servidores’ da OAB, cujo regime outrora era estatutário, a opção pelo regime celetista. Compensação pela escolha: indenização a ser paga à época da aposentadoria. 



    2. Não procede a alegação de que a OAB sujeita-se aos ditames impostos à Administração Pública Direta e Indireta. 



    3. A OAB não é uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. 



    4. A OAB não está incluída na categoria na qual se inserem essas que se tem referido como ‘autarquias especiais’ para pretender-se afirmar equivocada independência das hoje chamadas ‘agências’. 



    5. Por não consubstanciar uma entidade da Administração Indireta, a OAB não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. Essa não vinculação é formal e materialmente necessária. 



    6. A OAB ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem função constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis à administração da Justiça [artigo 133 da CB/88]. É entidade cuja finalidade é afeita a atribuições, interesses e seleção de advogados. Não há ordem de relação ou dependência entre a OAB e qualquer órgão público. 



    7. A Ordem dos Advogados do Brasil, cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida como congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional. 



    8. Embora decorra de determinação legal, o regime estatutário imposto aos empregados da OAB não é compatível com a entidade, que é autônoma e independente. 



    9. Improcede o pedido do requerente no sentido de que se dê interpretação conforme o artigo 37, inciso II, da Constituição do Brasil ao caput do artigo 79 da Lei n. 8.906, que determina a aplicação do regime trabalhista aos servidores da OAB. 



    10. Incabível a exigência de concurso público para admissão dos contratados sob o regime trabalhista pela OAB. 



    11. Princípio da moralidade. Ética da legalidade e moralidade. Confinamento do princípio da moralidade ao âmbito da ética da legalidade, que não pode ser ultrapassada, sob pena de dissolução do próprio sistema. Desvio de poder ou de finalidade. 



    12. Julgo improcedente o pedido.”



    (ADI nº 3.026/DF, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 08/06/2006, p. 29/09/2006; destaques acrescidos).



    5. Noutro prisma, em 2016, o Plenário desta Corte, sob a relatoria do e. Ministro Edson Fachin, reiterou a natureza dos conselhos profissionais como autarquias federais, uma vez que possuem funções típicas de Estado, como a polícia e a disciplina de sua classe, além da tributação de seus associados, de modo a classificar as anuidades “contribuições de interesse das categorias profissionais”. In verbis:



    “AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. JULGAMENTO CONJUNTO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CONSELHOS PROFISSIONAIS. AUTARQUIAS FEDERAIS. CONTRIBUIÇÃO SOCIAL DE INTERESSE PROFISSIONAL. ANUIDADES. ART. 149 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. LEI COMPLEMENTAR. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. LEGALIDADE TRIBUTÁRIA. PRATICABILIDADE. PARAFISCALIDADE. LEI FEDERAL 12.514/2011. 



    1. A jurisprudência desta Corte se fixou no sentido de serem os conselhos profissionais autarquias de índole federal. Precedentes: MS 10.272, de relatoria do Ministro Victor Nunes Leal, Tribunal Pleno, DJ 11.07.1963; e MS 22.643, de relatoria do Ministro Moreira Alves, DJ 04.12.1998. 



    2. Tendo em conta que a fiscalização dos conselhos profissionais envolve o exercício de poder de polícia, de tributar e de punir, estabeleceu-se ser a anuidade cobrada por essas autarquias um tributo, sujeitando-se, por óbvio, ao regime tributário pátrio. Precedente: ADI 1.717, de relatoria do Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 28.03.2003. 



    3. O entendimento iterativo do STF é na direção de as anuidades cobradas pelos conselhos profissionais caracterizarem-se como tributos da espécie ‘contribuições de interesse das categorias profissionais’, nos termos do art. 149 da Constituição da República. Precedente: MS 21.797, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.05.2001.



    4. Não há violação à reserva de lei complementar, porquanto é dispensável a forma da lei complementar para a criação das contribuições de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais. Precedentes. 



    5. Em relação à ausência de pertinência temática entre a emenda parlamentar incorporada à Medida Provisória 536/2011 e o tema das contribuições devidas aos conselhos profissionais em geral, verifica-se que os efeitos de entendimento da ADI 5.127, de relatoria da Ministra Rosa Weber e com acórdão por mim redigido, não se aplica à medida provisória editada antes da data do julgamento, uma vez que a este foi emprestada eficácia prospectiva. 



    6. A Lei 12.514/2011 ora impugnada observou a capacidade contributiva dos contribuintes, pois estabeleceu razoável correlação entre a desigualdade educacional e a provável disparidade de rendas auferidas do labor de pessoa física, assim como por haver diferenciação dos valores das anuidades baseada no capital social da pessoa jurídica contribuinte. 



    7. Não ocorre violação ao princípio da reserva legal, uma vez que o diploma impugnado é justamente a lei em sentido formal que disciplina a matéria referente à instituição das contribuições sociais de interesse profissional para aqueles conselhos previstos no art. 3º da Lei 12.514/11. 



    8. No tocante à legalidade tributária estrita, reputa-se ser adequada e suficiente a determinação do mandamento tributário no bojo da lei impugnada, por meio da fixação de tetos aos critérios materiais das hipóteses de incidência das contribuições profissionais, à luz da chave analítica formada pelas categorias da praticabilidade e da parafiscalidade. Doutrina. 



    9. Ações Diretas de Inconstitucionalidade improcedentes.” 



    (ADI nº 4.697/DF; ADI nº 4.762/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 06/10/2016, p. 30/03/2017; destaques acrescidos).



    6. Voltando à apreensão da natureza e da atuação jurídicas da OAB, o STF, em 2016, definiu a entidade como “autarquia corporativista”, para reconhecer que o foro para atuação de seu órgão central ou suas seccionais seria a Justiça Federal:



    “COMPETÊNCIA – ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL – ANUIDADES. Ante a natureza jurídica de autarquia corporativista, cumpre à Justiça Federal, a teor do disposto no artigo 109, inciso I, da Carta da República, processar e julgar ações em que figure na relação processual quer o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, quer seccional. 



    Tese: Compete à Justiça Federal processar e julgar ações em que a Ordem dos Advogados do Brasil, quer mediante o Conselho Federal, quer seccional, figure na relação processual.” 



    (RE nº 595.332-RG/PR, Tema RG nº 258, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 31/08/2016, p. 23/06/2017; destaques acrescidos).



    7. Pouco depois, este Pretório Excelso sinalizou que a natureza das contribuições devidas para a OAB seria de tributo, quando destacou a impossibilidade de induzir o pagamento da exação mediante sanção política, o que se aplicaria na iterativa jurisprudência desta Corte a qualquer outra espécie de tratamento tributário. Nota-se que naquele feito a OAB/RS atuava como parte. Vale o destaque:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - OAB. SANÇÃO. SUSPENSÃO. INTERDITO DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL. INFRAÇÃO DISCIPLINAR. ANUIDADE OU CONTRIBUIÇÃO ANUAL. INADIMPLÊNCIA. NATUREZA JURÍDICA DE TRIBUTO. CONTRIBUIÇÃO DE INTERESSE DE CATEGORIA PROFISSIONAL. SANÇÃO POLÍTICA EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA. LEI 8.906/1994. ESTATUTO DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. 



    1. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que as anuidades cobradas pelos conselhos profissionais caracterizam-se como tributos da espécie contribuições de interesse das categorias profissionais, nos termos do art. 149 da Constituição da República. Precedentes: MS 21.797, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 18.05.2001; e ADI 4.697, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 30.03.2017. 



    2. As sanções políticas consistem em restrições estatais no exercício da atividade tributante que culminam por inviabilizar injustificadamente o exercício pleno de atividade econômica ou profissional pelo sujeito passivo de obrigação tributária, logo representam afronta aos princípios da proporcionalidade, da razoabilidade e do devido processo legal substantivo. Precedentes. Doutrina.



    3. Não é dado a conselho de fiscalização profissional perpetrar sanção de interdito profissional, por tempo indeterminado até a satisfação da obrigação pecuniária, com a finalidade de fazer valer seus interesses de arrecadação frente a infração disciplinar consistente na inadimplência fiscal. Trata-se de medida desproporcional e caracterizada como sanção política em matéria tributária. 



    4. Há diversos outros meios alternativos judiciais e extrajudiciais para cobrança de dívida civil que não obstaculizam a percepção de verbas alimentares ou atentam contra a inviolabilidade do mínimo existencial do devedor. Por isso, infere-se ofensa ao devido processo legal substantivo e aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, haja vista a ausência de necessidade do ato estatal. 



    5. Fixação de Tese de julgamento para efeitos de repercussão geral: “É inconstitucional a suspensão realizada por conselho de fiscalização profissional do exercício laboral de seus inscritos por inadimplência de anuidades, pois a medida consiste em sanção política em matéria tributária.” 



    6. Recurso extraordinário a que se dá provimento, com declaração de inconstitucionalidade dos arts. 34, XXIII, e 37, §2º,da Lei 8.906/1994.”



    (RE nº 647.885-RG/RS, Tema RG nº 732, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 19/05/2020; destaques acrescidos).



    8. Entretanto, em recente decisão, no ano de 2023, também sob a relatoria do e. Ministro Edson Fachin, foi categórica a Suprema Corte ao definir a inviabilidade de controle da OAB pelos Tribunais de Contas, no sentido que os recursos geridos pela entidade a partir de suas contribuições não são de natureza tributária, mas recursos privados de seus associados. No ponto, a premissa sétima de julgamento do voto condutor do acórdão, que transcrevo além de sua ementa:



    “Sétima: os bens e valores arrecadados e geridos pela OAB não são públicos, na medida em que não são, nem se confundem, com valores que se consubstanciam em receitas fazendárias, advindas de movimentação financeira estatal. Trata-se, como já referido, de entidade arrecadadora de recursos privados de seus associados, que não se confundem com qualquer das espécies tributárias. 



    EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TEMA 1054. JULGAMENTO DE MÉRITO. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - OAB. NÃO SUJEIÇÃO À PRESTAÇÃO DE CONTAS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – TCU. NATUREZA JURÍDICA. ADI 3.026.



    l. A Ordem dos Advogados do Brasil - OAB não é uma entidade da Administração Indireta, tal como as autarquias, porquanto não se sujeita a controle hierárquico ou ministerial da Administração Pública, nem a qualquer das suas partes está vinculada. 



    2. A Ordem dos Advogados do Brasil é instituição que detém natureza jurídica própria, dotada de autonomia e independência, características indispensáveis ao cumprimento de seus múnus públicos. ADI 3.026, de relatoria do Ministro Eros Grau, Plenário, DJ 29.09.2006. Precedentes. 



    3. Não obstante a prestação de serviço público exercido pela Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, não há que se confundir com serviço estatal. O serviço público que a OAB exerce, é gênero do qual o serviço estatal é espécie. 



    4. Recurso extraordinário a que se nega provimento com a proposta de fixação da seguinte Tese: ‘O Conselho Federal e os Conselhos Seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil não estão obrigados a prestar contas ao Tribunal de Contas da União nem a qualquer outra entidade externa’.” 



    (RE nº 1.182.189-RG/BA, Tema RG nº 1.054, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 25/04/2023, p. 16/06/2023; destaques acrescidos).



    9. Nesta linha evolutiva, em que pese a alusão ao Tema RG nº 732, no qual o STF equiparou as anuidades da OAB àquelas cobradas pelos Conselhos Profissionais, entendo que a posição mais recente rechaça a natureza tributária da contribuição dos advogados, constante do Tema RG nº 1.054, a permitir, por conseguinte, a cobrança judicial dessas exações na Justiça comum, e não, necessariamente, nas Varas Fiscais Especializadas. 



    10. Essa compreensão vai ao encontro dos esforços do Poder Judiciário em racionalizar a atuação das varas de execução fiscal no País, abarrotadas com a cobrança de valores ínfimos, conforme discutido e decidido no Tema RG nº 1.184.



    11. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo, para reconhecer, à luz da jurisprudência vinculante mais recente do STF, no Tema RG nº 1.054, a natureza privada das anuidades devidas à OAB por seus associados, a permitir a cobrança dessas contribuições na Justiça comum, também nos moldes do que foi definido por esta Suprema Corte no Tema RG nº 258. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 



    Publique-se.



    Brasília, 22 de maio de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator