Tribunal: STF
Processo: RE 1522229
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-05
Data de publicação: 2024-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO EM FAVOR DE MUNÍCIPES COM TRANSTORNOS MENTAIS. VERIFICADA GRAVE OMISSÃO DOS ENTES PÚBLICOS: POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA SEGUIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Décima Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO EM FAVOR DOS MUNÍCIPES PORTADORES DE TRANSTORNOS MENTAIS, ADOTADOS OS PARÂMETROS TÉCNICOS ESTABELECIDOS PELO MINISTÉRIO DA SAÚDE. 



    Inércia na implementação de política pública indispensáveis ao tratamento dos portadores de transtornos mentais. Omissão que fere os direitos constitucionais à vida e à saúde, o que justifica a intervenção judicial para impor a efetivação da política pública omitida. Aplicação da súmula 241 do TJERJ. 



    Imposição de astreinte. Meio processual adequado a garantir o cumprimento da determinação judicial. Reserva do possível e legalidade orçamentária. Princípios que devem ser sopesados com a dignidade da pessoa humana e o direito à vida e à saúde. 



    Prazo exíguo de 180 (cento e oitenta dias). Dilação necessária. 



    Multa mensal estipulada em R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais). Valor excessivo. Redução devida em observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 



    PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO, para conceder o prazo de 270 (duzentos e setenta) dias para o cumprimento da obrigação, reduzida a multa mensal para R$ 20.000,00 (vinte mil reais)” (fl. 1, e-doc. 9).



     Os embargos de declaração opostos contra esse acórdão foram rejeitados (e-doc. 13).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput do art. 2º da Constituição da República.



    Assevera que “só será admissível a interferência de um poder na esfera de atribuição de outro, em tese, quando para impedir abusos de poder, seja para propiciar a real harmonia entre os poderes ou ainda para garantir as liberdades e assegurar o pleno exercício das funções específicas. 



    Não será, todavia, admitida, em hipótese alguma, a interferência de um poder diretamente sobre o outro. Analisando o presente caso concreto, verifica-se que determinar a implantação e execução do Serviço Residencial Terapêutico é totalmente inadmissível, visto que o Poder Judiciário não pode ter tamanha ingerência sobre o Orçamento Municipal” (fl. 8, e-doc. 15).



    Argumenta que “os direitos a prestação notabilizam-se por uma decisiva dimensão econômica, estando submetidos à reserva do possível, uma vez que a notória escassez de recursos econômicos implica a necessidade do Estado de realizar opções acerca da alocação de verbas públicas, observando-se as disponibilidades econômicas materiais do Estado” (fl. 9, e-doc. 15).



    Assinala que “a implementação dos mencionados direitos no regime democrático é deixada, primacialmente ao descortino dos Poderes Legislativo e Executivo, não cabendo ao Poder Judiciário, em princípio, determinar a implementação de Políticas Públicas, sob pena de violar o Princípio da Separação de Poderes, previsto no artigo 2º da Carta Política de 1988” (fl. 10, e-doc. 15).



    Sustenta que “a sentença e acórdão, ao condenar o Município de Angra dos Reis a promover a implantação e a execução do Serviço Residencial Terapêutico, para abrigar as pessoas portadoras de deficiência mental, devidamente vinculado a um CAPS, e articulado com a rede de saúde já existente, no prazo de 270 (duzentos e setenta) dias, sob pena de multa mensal para R$ 20.000,00 (vinte mil reais) viola, de forma direta e expressa o artigo 2º da Constituição Federal de 1988” (fl. 11, e-doc. 15).



    Pede “que o presente Recurso Extraordinário seja admitido, conhecido e provido, a fim de que seja reformado o v. Acórdão recorrido para julgar improcedentes os pedidos descritos na petição inicial” (fl. 11, e-doc. 15).



    3. O recurso extraordinário ficou sobrestado até o julgamento do Tema 698 da repercussão geral (e-doc. 18), findo o qual foi determinado o retorno do processo ao órgão prolator da decisão, para juízo de conformação (e-doc. 20).



    4. O juízo de conformação foi negativo, nos termos da seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO À SAUDE. IMPLEMENTAÇÃO DE SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO EM FAVOR DOS MUNÍCIPES PORTADORES DE TRANSTORNOS MENTAIS. RETORNO PARA EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA 698 STF. INEXISTÊNCIA DE DIVERGÊNCIA DA ORIENTAÇÃO FIRMADA PELO E. STF. Tese fixada pelo STF de que a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Sentença e acórdão que não estabeleceram de forma exata como deveria ocorrer a implantação do serviço residencial terapêutico. Ao contrário, apenas determinaram que o Município promova e execute o serviço. Decisão colegiada que não ultrapassou os limites estabelecidos no Tema Repetitivo paradigma. Retratação não exercida nos termos do voto do Desembargador Relator” (fl. 1, e-doc. 22).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    6. Na espécie vertente, os pedidos formulados na ação foram julgados procedentes pelo juízo de primeiro grau, para “condenar o MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS, que promova a implantação e execução do SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO no Município, para abrigar as pessoas portadoras de deficiência mental deste município em SRT devidamente vinculado a um CAPS, e articulado com a rede de saúde já existente, tudo no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de pagamento de multa mensal de R$50.000,00 (cinquenta mil reais)” (fl. 8, e-doc. 2).



    O Tribunal de origem deu parcial provimento ao recurso de apelação apenas “para conceder o prazo de 270 (duzentos e setenta) dias para o cumprimento da obrigação, reduzida a multa mensal para R$ 20.000,00 (vinte mil reais)” (fl. 5, e-doc. 9). Estes os fundamentos do acórdão:



    “Trata-se de ação civil pública ajuizado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO em face do MUNICÍPIO DE ANGRA DOS REIS, para impor a adoção de política pública destinada à implementação de um Serviço Residencial Terapêutico – SRT em favor dos munícipes portadores de transtornos mentais, adotados os parâmetros técnicos estabelecidos pelo Ministério da Saúde (em especial a Portaria GM n° 106, de 11 de fevereiro de 2000), com a criação inicial de pelo menos 08 (oito) vagas, sem embargo do dever de ampliação do serviço em caso de aumento da demanda. (...)



    Com efeito, a inércia na implementação do serviço fere os direitos constitucionais à vida e à saúde dos portadores de deficiência, o que justifica a intervenção judicial para impor a efetivação da política pública omitida, não tendo o apelante se desincumbido da comprovação da impossibilidade do pronto atendimento da política assistencial que já se encontrava prevista no Plano Municipal de Saúde, devendo ser observada a súmula 241 deste Tribunal:



    Súmula nº 241 - ‘Cabe ao ente público o ônus de demonstrar o atendimento à reserva do possível nas demandas que versem sobre efetivação de políticas públicas estabelecidas pela Constituição.’ 



    Referência: Processo Administrativo nº. 0014104- 12.2011.8.19.0000 - Julgamento em 06/06/2011 – Relator: Desembargador José Geraldo Antonio. Votação unânime. 



    A necessidade de preservação dos indivíduos e da observância do mínimo existencial permite que se inverta o ônus da prova em desfavor da pessoa jurídica de direito público, quando há inércia governamental na efetivação de políticas públicas, traçadas pela Constituição. Somente será elidida tal presunção se ocorrer justo motivo demonstrado pelo ente público, porquanto o administrador está vinculado à Constituição, que limita neste aspecto, a discricionariedade político administrativa.



    Compulsando-se os autos, verifica-se que resta incontroversa a obrigação de prestar o serviço essencial ao tratamento das pessoas portadoras de deficiência mental do Município apelante.



    Não há dúvidas que a instalação de unidades destinadas ao Serviço Residencial Terapêutico é indispensável ao tratamento dos munícipes com necessidades especiais, competindo ao réu diligenciar o cumprimento da obrigação em prazo razoável e com a observância dos procedimentos legais afetos ao orçamento municipal e à prévia licitação.



    Neste contexto, embora o princípio da reserva do possível não seja justificativa para a omissão municipal no atendimento aos portadores de deficiência mental, as limitações do orçamento público e a indispensável adoção de procedimentos licitatórios devem ser sopesados pelo Julgador, silogismo que atribui verossimilhança ao argumento de exiguidade do prazo para a implementação da política pública em questão” (fls. 2-5, e-doc. 9).



    Em juízo de conformação com o Tema 698 da repercussão geral (e-doc. 27), o órgão julgador manteve o acórdão proferido, com os seguintes fundamentos:



    “Na presente demanda o Município de Angra dos Reis foi condenado a implantar o Serviço Residencial Terapêutico para abrigar as pessoas portadoras de deficiência mental do município em SRT, devidamente vinculado a um CAPS, e articulado com a rede de saúde já existente. O acórdão de fls. 385/389 concedeu o prazo de 270 dias para cumprimento e reduziu a multa mensal para R$20.000,00.



    O tema 698 do STF fixou entendimento sobre a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas urgentes com a finalidade de assegurar o direito à saúde, em substituição ao juízo de oportunidade e conveniência do Poder Executivo para a prática do ato administrativo, bem como sem indicar as receitas orçamentárias necessárias ao cumprimento da obrigação imposta. (...)



    O entendimento fixado pelo Supremo não foi de proibir o Poder Judiciário de intervir para garantir a efetivação de direitos fundamentais. Pelo contrário, apenas afirmou que, como regra, deveriam ser apontadas as finalidades a serem alcançadas pela Administração Pública.



    No caso em questão, a sentença e o acórdão não estabeleceram de forma exata como deveria ocorrer a implantação do serviço residencial terapêutico. Ao contrário, apenas determinaram que o Município promova e execute o serviço.



    Portanto, foi indicada a finalidade, qual seja, implantar serviço para abrigar pessoas portadoras de deficiência mental.



    Assim, não se vislumbra nenhuma ofensa ao tema de repercussão geral de nº. 698, do STF, razão pela qual deve ser mantido o entendimento anteriormente proferido por este órgão fracionário, tal como já fixado” (fls. 3-4, e-doc. 22).



    7. Este Supremo Tribunal assentou a possibilidade de intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, especialmente quando se cuida de adoção de providências específicas, garantidoras de direitos constitucionais reconhecidos como essenciais.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 592.581, Tema 220 da repercussão geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, este Supremo Tribunal firmou a seguinte tese: 



    “É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes” (DJe 1º.2.2016).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, o Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes” (DJe 7.8.2023). Tem-se na ementa do acórdão:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular – e implementar – políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’”.



    8. Na espécie, o recorrente foi condenado a promover “a implantação e execução do SERVIÇO RESIDENCIAL TERAPÊUTICO no Município, para abrigar as pessoas portadoras de deficiência mental deste município em SRT devidamente vinculado a um CAPS, e articulado com a rede de saúde já existente” (fl. 8, e-doc. 2) no prazo de 270 dias, sob pena de multa mensal de R$ 20.000,00 (fl. 5, e-doc. 9).



    Apesar de constatar as finalidades a serem alcançadas (implementação de serviço residencial terapêutico para abrigar pessoas com deficiência mental), não se observa alguma providência para que a “Administração Pública (...) apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”, mas apenas a determinação de implementação da política pública sob pena de multa.



    A conclusão do Tribunal de origem está em sintonia com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da repercussão geral, considerando-se que não determinou medidas pontuais, mas somente estabeleceu objetivos a serem alcançados pelo Município recorrente no que se refere à implementação de política pública destinada à população com deficiência mental. 



    9. Pelo exposto, nego seguimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 5 de novembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora