Tribunal: STF
Processo: ARE 1318741
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-30
Data de publicação: 2024-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pela Procurador-geral de Justiça do Distrito Federal e Territórios, em face do acórdão do Tribunal de Justiça de Justiça do Distrito Federal e Territórios assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL N. 5.964/2018. DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DA CONTRATAÇÃO DO SERVIÇO DE VIGILÂNCIA PROFISSIONAL ARMADA PELAS CASAS LOTÉRICAS, CORRESPONDENTES BANCÁRIOS E ASSEMELHADOS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. INOBSERVÂNCIA DE VÍCIOS FORMAIS ORGÂNICOS E DE INICIATIVA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA, DA LIVRE CONCORRÊNCIA, DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. 1. O STF resolveu relevante questão sobre o campo de incidência da norma em controle abstrato de inconstitucionalidade, no julgamento da ADI 4861. O Pleno assentou o entendimento de que, para aferir a qual catálogo de competências recai uma questão específica e, portanto, determinar quem tem a prerrogativa para legislar sobre determinado assunto, deve ser realizada interpretação que leve em consideração a posição da situação fática normatizada com a estrutura básica descrita no tipo da competência em análise e o fim primário a que se destina essa norma, que possui direta relação com o princípio da predominância de interesses. 2. No decorrer da instrução processual, fica claro que o objetivo primário do legislador distrital foi modificar as condições de atendimento dos usuários dos serviços que especifica, implementando medidas que seriam, em tese, hábeis a reduzir os riscos para a sua segurança, durante a permanência no interior dos estabelecimentos comerciais. 3. Trata-se, portanto, de norma que tem reflexos precipuamente na proteção do consumidor, matéria inserida no âmbito de competência concorrente entre a União, os estados e o Distrito Federal, a teor do que dispõe o art. 24, inciso V, da Constituição Federal (produção e consumo), e revela interesse local. 4. Quanto ao vício de iniciativa, tem-se que não se insere nova atribuição ao rol de competências institucionais de nenhum dos órgãos públicos de controle, mas a ampliação apenas vertical das competências funcionais que já são executadas durante a fiscalização das atividades urbanas realizada no território do Distrito Federal. 5. A norma, entretanto, padece de vícios materiais, que violam excessivamente a livre iniciativa e a livre concorrência. 6. O texto da norma impugnada exige a contratação de vigilância armada. Não se trata da contratação de serviços de vigilância privada, mas de serviços de vigilância privada altamente especializados, qualificados e de alto custo, porque há obrigação de que os profissionais de vigilância admitidos estejam armados. 7. O fato de a norma demandar a contratação de vigilância armada por todas as entidades que menciona, de forma generalizada, traduz-se em reserva de mercado prejudicial à livre iniciativa e à livre concorrência. 8. Essa reserva de mercado, por si só, já afeta a livre iniciativa, sob duas perspectivas. Em primeiro lugar, reduz o poder diretivo dos empresários, porque suprime do empreendedor a liberdade de contratar a segurança privada mais adequada às necessidades do empreendimento, dentre as inúmeras opções de serviços oferecidos no mercado para a prevenção de furtos e roubos, além da vigilância ostensiva armada. Por outro ângulo, a norma local também impede o acesso das empresas que não oferecem serviço especializado de segurança armada em importante segmento do mercado de prestação de serviços de vigilância privada. 9. Assim, a lei distrital em exame remove do empresário a capacidade de gerenciamento dos seus empreendimentos, por um lado, e gera concentração de mercado no ramo de atividades de segurança privada, por outro, impactando significativamente, de forma negativa, a livre iniciativa. 10. Como consequência, tem-se o engessamento do desenvolvimento econômico no Distrito Federal nesses segmentos, em comparação com outros estados da federação. Nessa perspectiva, também se verifica violação à livre concorrência. 11. Ressalte-se que há diferença entre as remunerações de cada empresa, a depender do tipo de serviço prestado. Dessa forma, a imposição legal de encargos de segurança de maneira uniforme a todos os empreendimentos relacionados na lei distrital onera de forma desigual e injusta aquelas atividades mais simples. A situação do Distrito Federal agrava-se pela sua posição geográfica, diante da proximidade com diversos municípios dos estados de Goiás e de Minas Gerais que formam a região do entorno e que não contam com disposições normativas semelhantes. 12. Outrossim, as casas lotéricas, cooperativas de crédito, correspondentes bancários e agências dos Correios têm um fim social, que é levar diversos serviços à população marginalizada, em locais carentes onde as instituições financeiras talvez não achem lucrativo estabelecer uma agência bancária, e que será o público mais afetado pela norma. 13. Referida lei também promove a indevida terceirização da segurança pública, com violação aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, restringindo a necessidade de vigilância armada a um núcleo particularizado do mercado de serviços, quando outros setores relevantes, que também atuam com significativas somas em dinheiro, tais como o transporte coletivo de passageiros e postos de gasolina, passam por problemas semelhantes que impactam a segurança da população em geral, mas que não suportam as mesmas responsabilidades. 14. O caos na segurança pública, certamente, não pode ser imputado unicamente às casas lotéricas, cooperativas de crédito, correspondentes bancários, agências dos Correios e assemelhados em funcionamento no Distrito Federal, também não podendo ser atribuída a essas entidades a responsabilidade principal pelo restabelecimento da segurança pública. Sob esse aspecto, a norma impugnada não é capaz de garantir uma existência digna para as pessoas, sob o imperativo da justiça social. 15. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei Distrital n. 5.964/2017, com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, II, 37, caput, e 170, V, da Constituição da República. Defende-se a constitucionalidade da Lei Distrital nº 5.964/2018, impõe a obrigatoriedade da contratação do serviço de vigilância profissional armada pelas casas lotéricas, correspondentes bancários e assemelhados.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Da análise dos autos, verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte.



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal já considerou inconstitucional a legislação municipal que estabeleça a obrigação da implantação, nos shopping centers, de ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de emergência (Tema 1051), bem como as leis que obrigam os supermercados ou similares à prestação de serviços de acondicionamento ou embalagem das compras (Tema 525), e a lei estadual que impõe a prestação de serviço segurança em estacionamento a toda pessoa física ou jurídica que disponibilize local para estacionamento (ADI 451), por violação ao princípio da livre iniciativa, da razoabilidade e da proporcionalidade. 



    Essa orientação é perfeitamente aplicável ao presente caso, em que a legislação impugnada impõe a obrigatoriedade da contratação do serviço de vigilância profissional armada pelas casas lotéricas, correspondentes bancários e assemelhados, razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. Nesse sentido:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade local. Leis nºs 10.947/91 e 11.649/94 e Decreto nº 29.728/91 do Município de São Paulo. Obrigação de implantação de ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de emergência em shopping centers. Princípios da livre iniciativa, da razoabilidade e da proporcionalidade. Afronta. Recurso provido. 1. Invade esfera legislativa da União e afronta os princípios da livre iniciativa, da razoabilidade e da proporcionalidade a lei municipal que obrigue a implantação, nos shopping centers, de ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de emergência. 2. Foi fixada a seguinte tese para o Tema nº 1.051: “É inconstitucional lei municipal que estabeleça a obrigação da implantação, nos shopping centers, de ambulatório médico ou serviço de pronto-socorro equipado para o atendimento de emergência”. 3. Recurso extraordinário ao qual se dá provimento.” (RE 833291, Relator(a): Dias Toffoli, Tribunal Pleno, Repercussão Geral - Mérito, DJe 08-01-2024)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. DIREITOS DO CONSUMIDOR, DO TRABALHO E EMPRESARIAL. RECURSO INTERPOSTO EM FACE DE ACÓRDÃO DE TRIBUNAL DE JUSTIÇA NO EXERCÍCIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE RECURSAL DO ENTE PÚBLICO. DESNECESSIDADE DE ASSINATURA DO CHEFE DO EXECUTIVO NA PETIÇÃO. INSTRUMENTALIDADE PROCESSUAL. MÉRITO. LEI MUNICIPAL. OBRIGATORIEDADE DE SERVIÇO DE EMPACOTAMENTO EM SUPERMERCADOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. DIREITO DO TRABALHO E DIREITO COMERCIAL. MATÉRIAS DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, I, DA CRFB). INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA, AINDA QUE A PRETEXTO DE VERSAR SOBRE ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. LIVRE INICIATIVA (ART. 1º, IV, E 170 DA CRFB). LIBERDADE DE CONFIGURAÇÃO DO EMPREENDIMENTO. VEDAÇÃO À OBRIGATORIEDADE DE ARTIFICIAL MANUTENÇÃO DE POSTOS DE TRABALHO. OFENSA AOS INTERESSES DOS CONSUMIDORES (ART. 5º, XXXII, DA CRFB). VENDA CASADA (ART. 39, I, DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR). PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. FIXAÇÃO DE TESE EM REPERCUSSÃO GERAL. [...] 6. O princípio da livre iniciativa, plasmado no art. 1º, IV, da Constituição como fundamento da República e reiterado no art. 170 do texto constitucional, veda a adoção de medidas que, direta ou indiretamente, destinem-se à manutenção artificial de postos de trabalho, em detrimento das reconfigurações de mercado necessárias à inovação e ao desenvolvimento, mormente porque essa providência não é capaz de gerar riqueza para trabalhadores ou consumidores. 7. A obrigação de fornecer serviço de empacotamento em conjunto com a oferta de bens de varejo representa violação à garantia constitucional da proteção aos interesses dos consumidores (art. 5º, XXXII), mercê de constituir verdadeira venda casada, prática vedada pelo art. 39, I, do Código de Defesa do Consumidor, sendo certo que a medida ocasiona aumento de preços para a totalidade dos consumidores, ainda que não necessitem do serviço ou não possuam recursos para custeá-lo. Doutrina: BODART, Bruno. Uma Análise Econômica do Direito do Consumidor: Como Leis Consumeristas Prejudicam os Mais Pobres Sem Beneficiar Consumidores. In: Economic Analysis of Law Review, v. 8, n. 1, jan.-jun. 2017. 8. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar medida cautelar em caso análogo, reputou inconstitucional norma legal que obrigava supermercados a manter funcionários para o acondicionamento de compras: ADI 669 MC, Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 20/03/1992. Assim também: ADI 907, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2017. 9. Recurso Extraordinário julgado improcedente para a fixação da seguinte tese em Repercussão Geral (art. 1.038, § 3º, do CPC/2015): “São inconstitucionais as leis que obrigam supermercados ou similares à prestação de serviços de acondicionamento ou embalagem das compras, por violação ao princípio da livre iniciativa (art. 1º, IV, e 170 da Constituição)”.” (RE 839950, Relator(a): Luiz Fux, Tribunal Pleno, Repercussão Geral - Mérito, DJe 02-04-2020)



    “COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. ADI. LEI ESTADUAL QUE ESTABELECE MEDIDAS DE SEGURANÇA EM ESTACIONAMENTOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A Lei Estadual 1.748/1990, que impõe medidas de segurança em estacionamento, é inconstitucional, quer por invadir a competência privativa da União para legislar sobre direito civil (CF/88, art. 22, I), conforme jurisprudência consolidada nesta Corte, quer por violar o princípio da livre iniciativa (CF/88, art. 170, par. único, e art. 174), conforme entendimento pessoal deste relator, expresso quando do julgamento da ADI 4862, rel. Min. Gilmar Mendes. 2. O artigo 1º da lei impugnada, ao obrigar tais empresas à manutenção de empregados próprios nas entradas e saídas dos estacionamentos, restringe a contratação de terceirizados, usurpando, ainda, a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho (CF/88, art. 22, I). 3. Ação julgada procedente. 4. Tese: 1. “Lei estadual que impõe a prestação de serviço segurança em estacionamento a toda pessoa física ou jurídica que disponibilize local para estacionamento é inconstitucional, quer por violação à competência privativa da União para legislar sobre direito civil, quer por violar a livre iniciativa.” 2. “Lei estadual que impõe a utilização de empregados próprios na entrada e saída de estacionamento, impedindo a terceirização, viola a competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho.” (ADI 451, Relator(a): Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 09-03-2018)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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