Tribunal: STF
Processo: Rcl 65667
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-25
Data de publicação: 2024-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
 
RECLAMAÇÃO. REGIME ESPECIAL DE TRABALHO POLICIAL (RETP). BASE DE CÁLCULO. ALEGADA VIOLAÇÃO À ADI Nº 2.238/DF E AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 593.068/SC (TEMA Nº 163 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL). ESTRITA ADERÊNCIA: AUSÊNCIA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. 
 
1.	Trata-se de reclamação, formalizada por Doracir Machado e outros, contra decisão proferida pelo Colégio Recursal de Itapetininga/SP, nos autos do Processo nº 1000071-51.2023.8.26.0269, por meio da qual teria sido inobservado o decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.238/DF e no Recurso Extraordinário nº 593.068-RG/SC (Tema nº 163 do ementário da Repercussão Geral).
 
2.	Narram os reclamantes, policiais militares em atividade, que  ajuizaram ação, junto à origem, pleiteando o reconhecimento do direito à inclusão do adicional de insalubridade na base de cálculo da gratificação paga pela sujeição ao Regime Especial de Trabalho Policial (RETP). Informam que a ação foi julgada improcedente pelo Juízo de 1º Grau, entendimento mantido em sede de recurso inominado pelo Colégio Recursal de Itapetininga/SP. Interposto recurso extraordinário, teve o seguimento negado, nos termos do art. 1.030, inc. I, al. a, do CPC, à luz do Tema nº 800 da sistemática da Repercussão Geral. Interposto agravo interno, restou desprovido, assim como desacolhidos os subsequentes embargos de declaração.

3.	Sustentam, nesse contexto, que “se não reconhecida o adicional de insalubridade como verba permanente, a decisão será INCONSITUCIONAL, pois o que se prevalece é a natureza jurídica decidida pela TEMA 163 do STF, ou seja, o adicional de insalubridade possui natureza PERMANENTE”. Argumentam que a Administração Pública “ao alterar a forma de cálculo da RETP, reduziu a remuneração dos policiais militares, causando grande prejuízo, direito constituinte amplamente debatido pelo Egrégio Supremo Tribunal Federal, na ADI 2238”. 

4.	Requerem a procedência do pedido para “que seja cassada a decisão proferida junto ao Colégio Recursal de ITAPETININGA junto ao recurso inominado nº 1000071-51.2023.8.26.0269”. Pleiteiam os benefícios da justiça gratuita.
  
         É o relatório.
 
Decido.
 
5.	De início, defiro os benefícios da assistência judiciária gratuita.

6.	A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).
 
7.	Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.
 
8.	No caso em tela, põe-se em foco eventual inobservância à decisão proferida por este Supremo Tribunal Federal no âmbito da ADI nº 2.238/DF. Eis ementa do julgado:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 101/2000. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF). IMPUGNAÇÃO PRINCIPAL COM BASE NO PRINCÍPIO FEDERATIVO (artigos 4º, § 2º, II, parte final, e § 4º; 11, parágrafo único; 14, inciso II; 17, §§ 1º a 7º; 24; 35, 51 e 60 da LRF). IMPUGNACÃO PRINCIPAL COM BASE NOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DE PODERES (artigos 9, § 3º; 20; 56, caput e § 2º; 57; 59, caput e § 1º, IV, da LRF). IMPUGNAÇÃO PRINCIPAL COM BASE EM PRINCÍPIOS E REGRAS DE RESPONSABILIDADE FISCAL (artigos 7º, § 1º; 12, § 2º; 18, caput e § 1º; 21, II; 23, §§ 1º e 2º; 26, § 1º; 28, § 2º; 29, inciso I e § 2º ; 39; 68, caput, da LRF).
1. ARTIGOS 7º, §§ 2º E 3º, E 15 DA LRF, ARTIGO 3º, II, E 4º DA MP 1980-18/2000. REEDIÇÃO DA NORMA IMPUGNADA. AUSÊNCIA DE ADITAMENTO DA INICIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODO ÂMBITO NORMATIVO. NORMAS CONSTTITUCIONAIS PARADIGMAS EXCLUSIVOS PARA CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. NÃO CONHECIMENTO.
1.1. No sistema constitucional brasileiro, somente as normas constitucionais positivadas podem ser utilizadas como paradigma para a análise da constitucionalidade de leis ou atos normativos estatais.
1.2. Fica prejudicada a análise da norma impugnada, quando esta é reeditada, sem que as novas edições houvessem sido acompanhadas de pedido de aditamento da petição inicial.
1.3. É inepto o pedido, por insuficiência do seu âmbito de impugnação, que não abrange todo o complexo normativo necessário.
2. ARTIGOS 30, I, E 72 DA LRF. EXAURIMENTO DA NORMA. PREJUDICIALIDADE.
2.1. Fica prejudicada a análise da norma impugnada quando já exaurida sua eficácia.
3. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. COMPATIBILIDADE. ESTRITA E ADEQUADA OBSERVÂNCIA DE PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE IMPOSIÇÃO DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ARTIGOS 4º, § 2º, II, E § 4º; 7º, CAPUT, E § 1º; 11, PARÁGRAFO ÚNICO; 14, II; 17, §§ 1º A 7º; 18, § 1º; 20; 24; 26, § 1º; 28, § 2º; 29, I, E § 2º; 39; 59, § 1º, IV; 60 E 68, CAPUT, DA LRF. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE COM DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS.
3.1. A exigibilidade (art. 4º, § 2º, II), em relação aos Entes subnacionais, de demonstração de sincronia entre diretrizes orçamentárias e metas e previsões fiscais macroeconômicas definidas pela União não esvazia a autonomia daqueles, exigindo que sejam estabelecidas de acordo com a realidade de indicadores econômicos.
3.2. O art. 4º, § 4º, da LRF estipula exigência adicional do processo legislativo orçamentário, não significando qualquer risco de descumprimento do art. 165, § 2º, da CF.
3.3. A consignação do resultado negativo do Banco Central do Brasil (BCB) como obrigação do Tesouro Nacional, na forma do art. 7º, § 1º, da LRF, não constitui crédito orçamentário, ainda menos ilimitado, veiculando regra de programação orçamentária, que é indispensável à garantia das competências privativas da Autarquia especial (art. 164 da CF).
3.4. A mensagem normativa do parágrafo único do art. 11 da LRF, de instigação ao exercício pleno das competências impositivas fiscais tributárias dos Entes locais, não conflita com a Constituição Federal, traduzindo-se como fundamento de subsidiariedade, congruente com o Princípio Federativo, e desincentivando dependência de transferências voluntárias. 
 3.5. O art. 14 da LRF se destina a organizar estratégia, dentro do processo legislativo, de tal modo que os impactos fiscais de projetos de concessão de benefícios tributários sejam melhor quantificados, avaliados e assimilados em termos orçamentários. A democratização do processo de criação de gastos tributários pelo incremento da transparência constitui forma de reforço do papel de Estados e Municípios e da cidadania fiscal. 
3.6. Os arts. 17 e 24 representam atenção ao Equilíbrio Fiscal. A rigidez e a permanência das despesas obrigatórias de caráter continuado as tornam fenômeno financeiro público diferenciado, devendo ser consideradas de modo destacado pelos instrumentos de planejamento estatal.
3.7. A internalização de medidas compensatórias, conforme enunciadas pelo art. 17 e 24 da LRF, no processo legislativo é parte de projeto de amadurecimento fiscal do Estado, de superação da cultura do desaviso e da inconsequência fiscal, administrativa e gerencial. A prudência fiscal é um objetivo expressamente consagrado pelo art. 165, § 2º, da Constituição Federal.
 3.8. Ao se a referir a contratos de terceirização de mão de obra, o art. 18, § 1º, da LRF não sugere qualquer burla aos postulados da Licitação e do Concurso Público. Impede apenas expedientes de substituição de servidores via contratação terceirizada em contorno ao teto de gastos com pessoal. 
3.9. A definição de um teto de gastos particularizado, segundo os respectivos poderes ou órgãos afetados (art. 20 da LRF), não representa intromissão na autonomia financeira dos Entes subnacionais. Reforça, antes, a autoridade jurídica da norma do art. 169 da CF, no propósito, federativamente legítimo, de afastar dinâmicas de relacionamento predatório entre os Entes componentes da Federação.
 3.10. Só a fixação de consequências individualizadas para os desvios perpetrados por cada instância pode tornar o compromisso fiscal efetivo. A LRF estabeleceu modelo de corresponsabilidade entre os Poderes. Ao positivar esse modelo, a LRF violou qualquer disposição constitucional, mas sim prestigiou a prudência fiscal, valor chancelado constitucionalmente. 
3.11. Eventual dissonância entre o conteúdo dos conceitos de dívida pública presentes na legislação, se existente, haveria de ser resolvida pelos critérios ordinários de hermenêutica jurídica, nada comprometida a legitimidade constitucional da LRF.
3.12. Eventual dissonância existente entre o conceito de dívida consolidada previsto no art. 29, I, da LRF e definições hospedadas em outras leis, se existente, haverá de ser resolvida pelos critérios ordinários de hermenêutica jurídica. 
3.13. A possibilidade de fixação por Estados e Municípios de limites de endividamento abaixo daqueles nacionalmente exigíveis não compromete competências do Senado Federal, materializando, ao contrário, prerrogativa que decorre naturalmente da autonomia política e financeira de cada Ente federado. 
 3.14. O art. 250 da Constituição Federal não exige que a criação do fundo por ele mencionado seja necessariamente veiculada em lei ordinária, nem impede que os recursos constitutivos sejam provenientes de imposição tributária.
4. ARTIGOS 9, § 3º, 23, § 2º, 56, CAPUT, 57, CAPUT. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE COM DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS DISPOSITIVOS. 
4.1. A norma estabelecida no § 3º do referido art. 9º da LRF, entretanto, não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e da Instituição do Ministério Público, ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo, permitindo que, unilateralmente, limitasse os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias no caso daqueles poderes e instituição não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput. A defesa de um Estado Democrático de Direito exige o afastamento de normas legais que repudiam o sistema de organização liberal, em especial na presente hipótese, o desrespeito à separação das funções do poder e suas autonomias constitucionais, em especial quando há expressa previsão constitucional de autonomia financeira. Doutrina.
4.2. Em relação ao parágrafo 2º do artigo 23 da LRF, é entendimento iterativo do STF considerar a irredutibilidade do estipêndio funcional como garantia constitucional voltada a qualificar prerrogativa de caráter jurídico-social instituída em favor dos agentes públicos.
4.3. Em relação ao artigo 56, caput, da LRF, a emissão de diferentes pareceres prévios respectivamente às contas dos Poderes Legislativo, Judiciário e Ministério Público transmite ambiguidade a respeito de qual deveria ser o teor da análise a ser efetuada pelos Tribunais de Contas, se juízo opinativo, tal como o do art. 71, I, da CF, ou se conclusivo, com valor de julgamento. Confirmação da liminar, declarando-se a inconstitucionalidade do dispositivo.
4.4. O mesmo se aplica ao art. 57, caput, da LRF, cuja leitura sugere que a emissão de parecer prévio por Tribunais de Contas poderia ter por objeto contas de outras autoridades que não a do Chefe do Poder Executivo. Confirmação da liminar, declarando-se a inconstitucionalidade do dispositivo.
5. ARTIGOS 12, §2º E 21, II. AÇÃO JULGADA PARCIAMENTE PROCEDENTE PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME. 
5.1. Ao prever limite textualmente diverso da regra do art. 167, III, da CF, o art. 12, § 2º, da LRF enseja interpretações distorcidas do teto a ser aplicado às receitas decorrentes de operações de crédito, pelo que a ação deve ser parcialmente provida, nesse ponto, para dar interpretação conforme ao dispositivo para o fim de explicitar que a proibição não abrange operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.
5.2. Ao prever sanção para o descumprimento de um limite específico de despesas considerados os servidores inativos, o art. 21, II, da LRF propicia ofensa ao art. 169, caput, da CF, uma vez que este remete à legislação complementar a definição de limites de despesa com pessoal ativo e inativo, pelo que a ação deve ser parcialmente provida, nesse ponto, para dar interpretação conforme ao dispositivo no sentido de que se entenda como limite legal o previsto em lei complementar.
6. ARTIGO 23, § 1º, PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL, SEM REDUÇÃO DE TEXTO.
6.1. Irredutibilidade do estipêndio funcional como garantia constitucional voltada a qualificar prerrogativa de caráter jurídico-social instituída em favor dos agentes públicos. Procedência ao pedido tão somente para declarar parcialmente a inconstitucionalidade sem redução de texto do art. 23, §1º, da LRF, de modo a obstar interpretação segundo a qual é possível reduzir valores de função ou cargo que estiver provido.
6.2. A irredutibilidade de vencimentos dos servidores também alcança àqueles que não possuem vínculo efetivo com a Administração Pública.
7. Ação Direta de Inconstitucionalidade NÃO CONHECIDA quanto aos arts. 7º, §§ 2º e 3º, e 15 da LRF, e aos arts. 3º, II, e 4º da MP 1980-18/2000; JULGADA PREJUDICADA quanto aos arts. 30, I, e 72 da LRF; JULGADA IMPROCEDENTE  quanto ao art. 4º, § 2º, II, e § 4º; art. 7º, caput e § 1º; art. 11, parágrafo único; 14, II; art. 17, §§ 1º a 7º; art. 18, § 1º; art. 20; art. 24; art. 26, § 1º; art. 28, § 2º; art. 29, I, e § 2º; art. 39; art. 59, § 1º, IV; art. 60 e art. 68, caput, da LRF; JULGADA PROCEDENTE com relação ao art. 9º, § 3º; art. 23, §2º, art. 56, caput; art. 57, caput; JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, para dar interpretação conforme, com relação art. 12, § 2º, e art. 21, II; e JULGADA PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL, sem redução de texto, do artigo 23, § 1º, da LRF.”
(ADI nº 2.238/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 24/06/2020, p.15/09/2020).
 
9.	Alega-se, ainda, que a autoridade reclamada teria violado o quantum fixado no julgamento do RE nº 593.068-RG/SC, Tema RG nº 163, cuja tese colaciono:

Tese: “não incide contribuição previdenciária sobre verba não incorporável aos proventos de aposentadoria do servidor público, tais como terço de férias, serviços extraordinários, adicional noturno e adicional de insalubridade.”

10.	O ato reclamado, por seu turno, consubstancia-se em acórdão proferido pela 2ª Turma Cível do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Colégio Recursal de Itapetininga), cuja ementa transcrevo:

“Ação versada sobre a inclusão do adicional de insalubridade na base de cálculo do RETP pago a policial militar – Improcedência proclamada na origem – Julgado alinhado com a Tese vinculante estabelecida pela Colenda Turma de Uniformização nos autos do PUIL 0000069-97.2022.8.26.9043, Relator José Steinberg, d.J. 28/06/23, verbis: ’A gratificação pela sujeição ao Regime Especial de Trabalho Policial Militar, de que trata o artigo 1° da Lei n.10.291/68, e a gratificação pela sujeição ao Regime Especial de Trabalho Policial, de que trata o artigo 45 da Lei Complementar n. 207/79, não devem incidir sobre o valor pago a título de adicional de insalubridade, sob pena de se alterar a base de cálculo prevista no artigo 3º, I, da Lei Complementar n. 731/93, bem como gerar 'incidência recíproca', efeito esse vedado tanto pelo artigo 37, inciso XIV,da Constituição Federal, como pelo artigo 115, inciso XVI, da Constituição estadual (SP). – Manutenção pelos próprios fundamentos – Recorrentes vencidos condenados nas custas e despesas processuais e honorários advocatícios, fixados esses em 10% do valor da ação, contados depre/tj do ajuizamento e juros de 1% ao mês após o trânsito.” (e-doc. 7, p. 2; grifos nossos)

11.	Nesse cenário, não há como reconhecer a necessária relação de aderência estrita entre os fundamentos adotados na decisão reclamada e o conteúdo dos paradigmas vinculantes que se reputam violados. Isso porque, enquanto a decisão reclamada limita-se ao exame acerca da  possibilidade (ou não) de inclusão do adicional de insalubridade na base de cálculo do RETP, o Tema RG nº 163 envolve a não incidência de contribuição previdenciária sobre verbas não incorporáveis aos proventos de aposentadoria, ao passo que a ADI nº 2.238/DF aborda a constitucionalidade de dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), à luz da irredutibilidade de vencimentos.

12.	Nesse sentido, cito as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos análogos ao presente: Rcl nº 66.096/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 12/03/2024 , p. 13/03/2024; Rcl nº 66.199/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 11/03/2024, p. 12/03/2024; Rcl nº 66.317/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 07/03/2024, p. 11/03/2024; e Rcl nº 63.551/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 17/02/2024, p. 20/02/2024.

13.	Por fim, sobre a necessária relação de estrita aderência entre a decisão reclamada e o paradigma apontado como contrariado, confiram-se os seguintes julgados:

“CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA AOS TEMAS 383-RG E 725-RG E À ADPF 324. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Processo na origem que não discute a legalidade da terceirização de serviços, afastando-se dos paradigmas invocados (Temas 383-RG e 725-RG; ADPF 324). 
2. Não houve afirmação de ilicitude da terceirização, ou esvaziamento de seu objeto econômico, mas o reconhecimento de que a atividade econômica da empresa prestadora de serviços se enquadra nas atividades previstas nos arts. 7º, 8º e 9º do Decreto 1.232/1962. Categoria diferenciada de trabalhadores vinculados ao Sindicato Nacional dos Aeroviários e ao Sindicato Nacional das Empresas Aeroviárias, com as respectivas consequências no âmbito de normas coletivas de trabalho. 
3. Recurso de Agravo a que se nega provimento.”
(Rcl nº 57.760-AgR/GO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 27/03/2023, p. 03/04/2023; grifos nossos).
 
“Agravo regimental na reclamação. 2. Alegação de ofensa à Súmula Vinculante 43. Necessidade de exaurimento das vias administrativas. Lei 11.417/2006. 3. Ausência de similitude fática e de estrita aderência entre o conteúdo do ato reclamado e o objeto das decisões-paradigma. 4. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” 
(Rcl nº 48.580-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 14/03/2022, p. 22/03/2022; grifos nossos).  

“RECLAMAÇÃO. ADVOGADO PÚBLICO. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. CONDENAÇÃO. ADI 2.652 e ADI 6.053. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. A ausência de aderência estrita entre a matéria discutida no ato judicial impugnado e aquela analisada por este Tribunal nos processos paradigmas invocados torna inadmissível a reclamação constitucional.
2. A reclamação constitucional não é o instrumento adequado para se alcançar a manifestação do Supremo Tribunal Federal em face de suposta contrariedade a dispositivos constitucionais, tampouco suposta ofensa a normas infraconstitucionais.
3. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(Rcl nº 48.815-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 14/09/2022, p. 27/10/2022; grifos nossos).
 
“Agravo regimental na reclamação. ADI nº 1.842/RJ. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Decisão reclamada proferida nos autos de agravo de instrumento transitada em julgado. Incidência da Súmula nº 734/STF. Ausência de identidade entre o paradigma e a decisão proferida nos autos de interdito proibitório, a qual não debate a questão da instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico, ou, ainda, a autonomia municipal, não fazendo qualquer determinação acerca da transferência de titularidade dos serviços de saneamento básico. Reclamação constitucional usada como sucedâneo de recurso. Agravo regimental não provido.
1. Não se admite o uso da reclamação constitucional em face da coisa julgada incidente sobre o ato reclamado (art. 988, § 5º, I, do CPC, e Súmula nº 734/STF).
2. A aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmas é requisito de admissibilidade da reclamação constitucional.
3. A reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e da autoridade das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, não servindo como sucedâneo dos recursos cabíveis ou de ação rescisória.
4. Agravo regimental não provido, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4º, do CPC).”
(Rcl nº 53.982-AgR/PB, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 03/10/2022, p. 27/10/2022; grifos nossos).

14.	Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.
  
Publique-se.

Brasília, 25 de março de 2024.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator