Tribunal: STF
Processo: ADI 7354
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-06
Data de publicação: 2024-06-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela União Nacional dos Policiais Militares – UNAPOM, contra (i) o art. 24-C do Decreto-Lei 667/69, na redação dada pela Lei Federal 13.954/2019, (ii) a parte final do art. 17 da Lei 10.667/2003 e (iii) o Parecer Jurídico 119-PRCON, de 21.3.2021, da Procuradoria-Geral do Distrito Federal (PGDF).



    A requerente aponta que os referidos dispositivos são inconstitucionais por violarem os arts. 21, XIV; 22, XXI; 24, I e XII, §§ 1º e 2º; 40, § 18; 42, §§ 1º e 2º; 102, § 2º; 142, § 3º, X; e 150, II, todos da Constituição Federal.



    Alega deter legitimidade à propositura da ação, nos termos do inciso IX do art. 2º da Lei 9.868/1999, uma vez que se trata de entidade de classe de âmbito nacional, cujo objeto social compatibiliza-se com o objeto da presente ação. 



    Sustenta, no mérito, a Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF), bem como o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal (CBMDF) são organizados e mantidos pela União (CF, art. 21, XIV), por meio de fundo próprio, nos termos da Lei 10.633/2002. 



    Assim, sustenta que a PMDF e o CBMDF não estão submetidos ao regime próprio de previdência social (CF. art. 40), mas, sim, ao sistema de proteção social dos militares (SPSM), com natureza jurídica completamente diversa, baseada sobretudo na “disponibilidade militar” e na ininterrupta “dedicação exclusiva”.



    Salienta que em diversas oportunidades o STF declarou a inconstitucionalidade do art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, incluído pela Lei 13.954/2019, de modo que cabe ao legislador estadual estabelecer a alíquota da contribuição. 



    Por fim, defende ainda, a inconstitucionalidade do Parecer Jurídico 119-PRCON, de 21.3.2021, da Procuradoria-Geral do Distrito Federal (PGDF), por este determinar a cobrança de contribuições sobre pensões recebidas a partir da Lei Federal n° 13.954/2019, que incluiu o art. 24-C no Decreto-Lei n. 667/1969.



    Adotei o rito do artigo 12 da Lei 9.868/99, solicitei informações às autoridades requeridas, bem como determinei a oitiva do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República. 



    Em suas informações, o Presidente da Câmara suscitou, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da autora. No mérito, discorreu acerca da observância ao devido processo legislativo na tramitação do projeto que deu ensejo à Lei Federal 13.954/2019, que incluiu o art. 24-C no Decreto-Lei 667/1969 (eDOC. 13). 



    A Presidência da República em suas considerações preliminares a irregularidade da procuração juntada aos autos, ilegitimidade ad causam e inadequação da via eleita para impugnação do parecer jurídico 119-PRCON de 21.3.21. No mérito, sustenta ser inviável as pretensões autoriais, isso pela inaplicabilidade dos precedentes suscitados na inicial às particularidades do Distrito Federal (eDOC. 19). 



    Preliminarmente, o Senado Federal alega ilegitimidade ativa da UNAPOM e a inadequação da via eleita para insurgência contra parecer da Procuradoria-Geral do Distrito Federal. Quanto ao mérito, discorreu acerca da regularidade da tramitação do Projeto de Lei 1.645/2019, que resultou na Lei 13.954/2019, e da Medida Provisória 86/2002, que resultou na Lei 10.667/2003, ressaltando que não existem vícios formais ou materiais no processo legislativo que culminou na promulgação dessas normas (eDOC. 22).



    No que concerne à Procuradoria Geral do Distrito Federal, esta suscitou, em suas preliminares, a inépcia da petição inicial, a ilegitimidade ativa da autora, a inadequação da ação direta de inconstitucionalidade para impugnação de parecer e, por fim, apontou irregularidades na procuração juntada aos autos e a ausência de juntada dos dispositivos vergastados. Passando ao mérito, argui que o parecer 119/2021-PRCON/PGDF não padece de qualquer inconstitucionalidade, pois este apenas orienta a Administração Pública a dar estrito cumprimento aos dispositivos legais vigentes (eDOC. 24). 



    Por seu turno, a AGU (eDOC. 28) e a PGR (eDOC. 31) manifestaram-se pelo não conhecimento da ação direta.



    É o relatório. 



    Decido.



    A presente ação direta de inconstitucionalidade não merece conhecimento.



    A requerente não tem legitimidade para figurar no polo ativo desta ação direta, conforme entendimento deste Tribunal. As entidades de classe de âmbito nacional legitimadas para incitar controle abstrato de constitucionalidade estão elencadas no artigo 103, inciso IX, da Carta Magna.



    A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. 



    No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal condiciona a legitimidade, entre outras questões procedimentais, à representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove Estados da Federação. Observe, a propósito, o seguinte precedente:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 848/2017 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. PROMOÇÃO DOS OFICIAIS COMBATENTES E ESPECIALISTAS DA POLÍCIA MILITAR E DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. ADOÇÃO DO CRITÉRIO DO MERECIMENTO. ATO ADMINISTRATIVO DISCRICIONÁRIO. ALEGADA OFENSA OS ARTIGOS 5º, LIV, 37 E 42 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE REPRESENTA MERO SEGMENTO DA CARREIRA DOS MILITARES ESTADUAIS, CONSTITUÍDA NÃO SÓ PELOS OFICIAIS, MAS TAMBÉM PELOS PRAÇAS MILITARES. REQUERENTE QUE NÃO SE INCLUI NO ROL TAXATIVO DE LEGITIMADOS À PROPOSITURA DAS AÇÕES DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 2. A Requerente, entidade associativa que representa entidades de oficiais militares dos Estados e do Distrito Federal, representa mero segmento da categoria funcional dos policiais militares (os oficiais), que também é composta de praças militares (artigo 8º do Decreto-lei 667/1969). Apesar de alegar que passou a ser integrada também pelos praças militares, a requerente restou silente quando instada a comprovar a representação da totalidade da categoria dos policiais militares oficiais e praças em, pelo menos, 9 (nove) Estados da Federação. 3. A Federação Nacional das Entidades de Oficiais Militares Estaduais - FENEME não possui legitimidade para propor ação de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes: ADI 4.750-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 15/6/2015; ADI 4.967, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 10/4/2015; ADI 4.473-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2012; ADI 4.034, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ de 28/3/2008. 4. Agravo não provido.” (ADI 5.860-AgR/ES, Rel. Min. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 08.5.2019)



    É firme a jurisprudência do STF no sentido de que, quanto ao requisito da espacialidade, o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. 



    No caso, os documentos acostados aos autos não são capazes de demonstrar o caráter nacional da requerente, como entidade de classe de âmbito nacional, porquanto inexiste comprovação de efetiva representatividade em pelo menos nove estados da Federação. Nessa linha, observe o indicado pelo Senado em suas informações: 



    “De acordo com as informações contidas nos atos constitutivos anexa-dos ao processo, a UNAPOM, fundada oficialmente em 16 de junho de 2020, conta com doze membros fundadores. Esses membros ocupam os 12 cargos de Presidente à integrantes do Conselho Fiscal. Todos os membros fundadores residem no Distrito Federal. Não há no processo qualquer informação acerca da existência de outros filiados ou da atuação da associação em outros estados da federação.



    (...)



    Nesse contexto é possível concluir que a requerente não possui caráter nacional para fins de legitimidade ativa para proposição de ação direta de inconstitucionalidade.” (eDOC. 22, p. 4) 



    De outro lado, do que se extrai do estatuto social da UNAPOM (eDOC. 03) a associação representa mera fração da totalidade da categoria dos Policiais Militares. 



    Quanto ao tema, esta Corte assentou jurisprudência pacífica no sentido de que a representação da categoria em sua mera fração inviabiliza o conhecimento desta ação declaratória de inconstitucionalidade. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE DE CLASSE QUE REPRESENTA FRAÇÃO DE CATEGORIA FUNCIONAL – AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA ‘AD CAUSAM’ – HIPÓTESE DE INCOGNOSCIBILIDADE – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO CONTRA ESSA DECISÃO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se qualifica como entidade de classe para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional. Precedentes.” (ADI 5.649-AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 24.9.2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 13.869/2019. CRIMES DE ABUSO DE AUTORIDADE. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DE TRIBUTOS DOS MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL (ANAFISCO). ILEGITIMIDADE ATIVA. REPRESENTAÇÃO DE PARTE DE CATEGORIA PROFISSIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela. 2. Sob esse enfoque, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais de Tributos dos Municípios e Distrito Federal – ANAFISCO carece de legitimidade para a propositura da presente ação direta, na medida em que constitui entidade representativa de apenas parte de categoria profissional, já que não abrange os auditores fiscais federais e estaduais. 3. Agravo Regimental conhecido e desprovido.” (ADI 6.234-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 12.5.2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 5º, CAPUT E § 3º, E ART. 10, § 2º, INCISO I, DA EC Nº 103/19. ALTERAÇÃO DOS CRITÉRIOS PARA A APOSENTADORIA ESPECIAL DOS INTEGRANTES DAS CARREIRAS POLICIAIS, INCLUSIVE DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL. ILEGITIMIDADE ATIVA DA ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS DELEGADOS DE POLÍCIA FEDERAL (ADPF). ENTIDADE QUE REPRESENTA TÃO SOMENTE OS DELEGADOS DE POLÍCIA FEDERAIS, E NÃO A TOTALIDADE DA CARREIRA POLICIAL FEDERAL. NECESSIDADE DE AVERIGUAR, EM CADA CASO, SE A ENTIDADE POSSUI REPRESENTATIVIDADE ADEQUADA. PRESSUPOSIÇÃO DE PERTINÊNCIA ENTRE OS OBJETIVOS INSTITUCIONAIS, OS SUJEITOS REPRESENTADOS E O TEOR DA NORMA IMPUGNADA. REAFIRMAÇÃO DO ENTENDIMENTO ATUAL E MAJORITÁRIO DA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL DO QUAL SE CONHECE E AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Impugnam-se, nos autos, os dispositivos da EC nº 103/19 que alteraram as regras para a concessão de aposentadoria especial aos integrantes das carreiras policiais e, por fazerem menção expressa aos servidores previstos no art. 144, inciso I, da CF/88, alcançam toda a carreira policial federal, que é composta tanto de cargos de delegado de polícia federal como também de perito criminal federal, censor federal, escrivão de polícia federal, agente de polícia federal e papiloscopista policial federal (art. 1º do Decreto-Lei nº 2.251, de 26 de fevereiro de 1985). 2. O entendimento atual e majoritário da Suprema Corte acerca da legitimidade ativa da Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF), nas ações de controle concentrado, é o de que ela ‘não se qualifica como entidade de classe para efeito de instauração do processo de controle normativo abstrato de constitucionalidade (CF, art. 103, IX) a instituição que congregue agentes estatais que constituam mera fração de determinada categoria funcional’ quando o ato impugnado repercutir sobre a esfera jurídica de toda essa categoria . Precedentes: ADI nº 5.649-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 24/9/20; ADPF nº 270-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 11/5/18; e ADI nº 1.806-QO, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ de 23/10/98. 3. É dizer, a Associação Nacional dos Delegados de Polícia Federal (ADPF) tem legitimidade para questionar em sede de controle concentrado as normas que afetem direta e exclusivamente a classe dos delegados de polícia federais, mas não aquelas que digam respeito a toda a categoria de delegados (aí incluídos também os delegados estaduais), ou, ainda, as que sejam pertinentes a toda carreira policial federal, afetando agentes, peritos e demais servidores pertencentes à carreira policial federal. 4. Nos presentes autos, a norma impugnada repercute em todas as carreiras policiais e, no tocante à carreira policial federal (art. 144, inciso I, da CRFB/88), seus efeitos não se restringem apenas aos cargos de delegados federais, cujos interesses são legitimamente representados pela entidade recorrente, eis que também possuem direito à aposentação especial, além dos delegados federais, os agentes de polícia federal e os outros integrantes dessa categoria. 5. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento.” (ADI 7.169-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 07.2.2023)



    Por representar apenas fração da categoria afetada pela norma impugnada, carece a União Nacional dos Policiais Militares – UNAPOM de representatividade adequada para impugnar os dispositivos legais vergastados na presente demanda.



    Noutro giro, ainda que, no tocante (i) às irregularidade da representação processual, cuja menção à presente ADI se deu de maneira genérica, sem especificação da normas impugnadas, bem como (ii) à ausência de juntada dos dispositivos questionados aos autos, esta Corte admita a regularização processual do feito, não há razões, no caso, para abertura de prazo para tanto. Isso porque a providência é desnecessária diante do não conhecimento da ação por ilegitimidade ativa da autora.



    Apenas registro que o Ministro Edson Fachin, na ADI 7.320/DF, já assentou a ilegitimidade ativa da parte requerente.



    Ante o exposto, nego seguimento à esta ação direta de inconstitucionalidade (Lei 9.868/1999, art. 4º c/c art. 21, § 1º, do RISTF). 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de junho de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente