Tribunal: STF
Processo: Rcl 65461
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-16
Data de publicação: 2024-02-16

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta pelo Município de São Leopoldo/RS contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara do Trabalho nos autos da Ação Trabalhista 0020522-86.2023.5.04.0331, para garantir a observância das teses fixadas por este Supremo Tribunal nos julgamentos da ADC 16/DF e do RE 760.931 RG/DF - Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral.



    O reclamante aduz, em síntese, que o Tribunal reclamado transferiu automaticamente ao Poder Público a responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargos trabalhistas, deixando de observar os paradigmas indicados. 



    Argumenta que:  



    “[...] Conforme restou assentado nos julgamentos envolvendo o tema em questão, a simples ausência de fiscalização ou a falta de documentos que comprovem a fiscalização do Ente Público não são suficientes para caracterizar a responsabilização, necessitando a aferição da culpa, evitando assim a responsabilização automática do Ente Público - conforme restou assentado no julgamento das Reclamações Constitucionais envolvendo este Município, [...].



    Pela leitura dos trechos destacados na sentença pode-se observar que foi atribuída ao Ente Público a responsabilidade automática, sem comprovação cabal e inequívoca de ocorrência de falha na fiscalização, apesar de todas os documentos fiscalizatórias juntados com a peça de defesa.” (doc. eletrônico 1, pp. 3 e 5).  



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito:  



    “[...] seja julgada procedente, para cassar a sentença/acórdão prolatada nos autos do processo n. 0020522-86.2023.5.04.0331, no ponto que reconheceu a responsabilidade subsidiária da reclamante pelo adimplemento da condenação, sem a comprovação de culpa, determinando que outra seja proferida.” (doc. eletrônico 1, p. 10).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada, por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF).



    A demanda é procedente, pois a decisão impugnada afronta precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF - Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 firmou entendimento no sentido de que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246 RG (RE 760.931-RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”  



    O entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal, a partir dos julgamentos mencionados, é o de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte esclareceu que a Justiça trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:   



    “[...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade.” 



    Ressalto que não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário do STF iniciou o julgamento da Reclamação 15.052 AgR/RO, que foi concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.  



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia, em acórdão com a seguinte ementa:  



    “AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade.” (grifei).  



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia, bem como pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do Trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que na prática, levaria a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que:  



    “[...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.”  



    O julgamento pelo Plenário da Reclamação 15.052 AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal.  



    Prevaleceu o entendimento de que, para conferir eficácia às suas decisões, o Supremo Tribunal Federal deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF e o Tema 246 da Repercussão Geral, quando comparada ao entendimento original, que não alterava, ao apreciar os processos de reclamação, os juízos sobre a culpa da Administração Pública firmados pela Justiça trabalhista.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se, majoritariamente, que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    Constato que a questão sobre a inversão do ônus da prova está pendente de apreciação pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no Tema 1.118, o qual teve a repercussão geral reconhecida:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ENCARGOS TRABALHISTAS GERADOS PELO INADIMPLEMENTO DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS CONTRATADA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16 E RECURSO EXTRAORDINÁRIO 760.931. TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIZAÇÃO SUBSIDIÁRIA AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO. MERA PRESUNÇÃO DE CULPA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.” (RE 1.298.647 RG/SP, Relator Ministro Luiz Fux, Presidente, DJe de 10/12/2020 - grifei).



    Em julgamento de outubro de 2020, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, entendeu que não é possível a inversão do ônus da prova em favor do empregado, a ensejar a responsabilização do entre público. Na mesma oportunidade, assentou que o comportamento negligente, por parte da administração pública, não pode ser presumido.



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931 TEMA 246-RG. DECISÃO IMPUGNADA QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. SUPERADA A AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA (ART. 896-A DA CLT) POR ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE COM AS DECISÕES DESTA CORTE SOBRE A TEMÁTICA. RECURSO PROVIDO PARA AFASTAR A RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconheceu a Repercussão Geral sobre a questão de responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço na ADC 16 e no RE 760.931 Tema 246-RG. Mostra-se incompatível com tais precedentes, portanto, o reconhecimento, pelo TST, da ausência de transcendência da matéria, motivo pelo qual supero a questão para analisar a questão de fundo. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4.Recurso de agravo ao qual se dá provimento, afastando, desde já, a responsabilidade da parte recorrente.” (Rcl 40652 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 5/11/2020)



    A Segunda Turma desta Corte Suprema, também por maioria, decidiu, em acórdão da relatoria do Ministro Gilmar Mendes:



    “Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 6. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamação e cassar o acórdão reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária do reclamante pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte.” (Rcl 50.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 9/12/2022 - grifei)



    No caso concreto, observo que o Juízo da 1ª Vara do Trabalho adotou entendimento dissonante das citadas decisões vinculantes proferidas por esta Suprema Corte. Transcrevo os seguintes trechos da sentença:



    “A responsabilidade subsidiária decorre, assim, da culpa in eligendo e in vigilando do tomador dos serviços, como preconiza o art. 927 do Código Civil. Aquele que escolhe mal e não fiscaliza a atuação do prestador de serviços quanto a suas obrigações trabalhistas, deve ser responsabilizado e assumir a obrigação de ressarcir o trabalhador, consoante art. 942 do Código Civil.



    [...]



    Destaco, por oportuno, que o julgamento da ADC 16 pelo STF não afasta o entendimento aqui defendido. Afinal, o fato do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 ser constitucional - o que não se discute em face do decidido pelo STF - não veda que, em controle difuso, seja declarada inconstitucional a interpretação deste dispositivo legal que afaste, sempre, a responsabilidade da Administração Pública.



    É preciso que o art. 71 seja interpretado em harmonia com os artigos 58, III, 67 e 76 da Lei n. 8.666/93, que impõem à Administração Pública a fiscalização da execução do contrato licitado, com obrigação de rejeitar o serviço executado em desacordo com o contratado, e, principalmente, com o art. 37, § 6º, da Constituição Federal, que determina o seguinte: [...].



    Com efeito, a interpretação sistemática do art. 71 com a própria Lei n. 8.666/93, o Código Civil e a Constituição Federal não permite afastar a responsabilidade da Administração Pública, exceto quando cabalmente demonstrado que ela agiu em conformidade com todos os preceitos legais aplicáveis, rechaçando por inteiro sua culpa.



    No caso dos autos, tenho que o próprio fato de que os descumprimentos contratuais perpetrados pela empregadora são numerosos e reiterados demonstra que o tomador não fiscalizou o contrato como deveria, pois, constatada infração à legislação pela empresa contratada, era obrigação do segundo demandado, integrante da Administração Pública, a denúncia do contrato, até mesmo em virtude do princípio da legalidade. Destaco que a mera juntada de extratos gerais de recolhimento de FGTS ou de folhas de pagamento não podem ser consideradas como fiscalização do cumprimento do contrato, dado que os documentos são produzidos unilateralmente pela empregadora e podem não condizer com a realidade dos contratos de trabalho por ela firmados. Saliento, ainda que por demasia, que a terceirização de mão de obra representa um benefício ao tomador de serviços, principalmente se integrante da Administração Pública, em detrimento do trabalhador, porque o tomador contrata mão de obra a uma fração do valor que lhe custaria caso necessitasse preencher a função por meio de concurso público; sendo assim, o mínimo que o tomador de serviços deveria fazer seria garantir que os contratos dos trabalhadores terceirizados fossem cumpridos conforme a legislação, sendo flagrante a existência de culpa por negligência da Administração. Aqui importa ressaltar que a denúncia do contrato deve ser feita assim que descumprida a obrigação trabalhista pelo contratado, pois a fiscalização que a lei impõe à administração é total, não podendo ser alegado desconhecimento do fato.



    [...]



    Como se vê, há confissão real em alguns tópicos e o Município é fictamente confesso sobre os fatos desconhecidos pela preposta.



    Assim, declaro a responsabilidade subsidiária do segundo reclamado sobre os créditos reconhecidos à reclamante na presente demanda, relativamente a todo período contratual.” (doc. eletrônico 5, pp. 5-6).  



    Observo que, na espécie, a Justiça trabalhista responsabilizou subsidiariamente o ente público, presumindo a culpa diante da ausência da fiscalização da execução do contrato de trabalho firmado, sem a efetiva comprovação da referida culpa.  



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem entendido, em casos como o presente, pela ofensa à autoridade do decidido na ADC 16/DF. Nessa linha, cito os seguintes julgados:  



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 



    2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 



    3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 22/2/2022).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. 



    II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 14/2/2021).



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. DIREITO DO TRABALHO. ALEGAÇÃO DE OFENSA ÀS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADC 16, NO TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL E SÚMULA VINCULANTE 10. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O CASO CONCRETO E OS PARADIGMAS. CONTRATO DE GESTÃO CELEBRADO ENTRE O PODER PÚBLICO E A ORGANIZAÇÃO SOCIAL CONTRATANTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.” (Rcl 58914 AgR/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18/12/2023)  



    No mesmo sentido: Rcl 63.671/SP, DJe de 14/11/2023; Rcl 63.479/SP, DJe de 10/11/2023; Rcl 63.026/SP, DJe de 3/11/2023; Rcl 64.837/RS, DJe de 2/2/2024, todas da minha relatoria.



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246 RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in vigilando à reclamante sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão impugnada e afastar a responsabilidade do ente público, em observância às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF - Tema 246/RG.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Atribua-se a esta decisão força de ofício.  



    Intime-se. Comunique-se com urgência.  



    Publique-se.  



    Brasília, 16 de fevereiro de 2024.       



    Ministro Cristiano Zanin



    Relator