Tribunal: STF
Processo: RE 1496172
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-03
Data de publicação: 2024-10-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 7.182/2023. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE PROTEÇÃO E INTEGRAÇÃO SOCIAL DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO PACTO FEDERATIVO. JULGADO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI SERTAZINA 7.182/2023 (DE 12-6) QUE INSTITUI SANÇÕES ADMINISTRATIVAS ÀS PESSOAS FÍSICAS, JURÍDICAS OU AGENTES PÚBLICOS QUE DISCRIMINAREM PESSOAS COM TRANSTORNO DE ESPECTRO AUTISTA (TEA). 



    - Os municípios não detêm competência legislativa concorrente para versar sobre a proteção e integração das pessoas portadoras de deficiência.



      - Embora possa a normativa federal comportar alguma suplementação legislativa municipal (cf. STF - Adpf 567, j. 1º-3- 2021), esse suplemento não pode ser dirigido à garantia genérica da defesa dos direitos do portador de deficiência, somente se admitindo em hipóteses específicas estritas. 



    - Tampouco - e é o que emerge no caso - pode tratar-se de uma simples suplementação sancionadora.



      - Lei de Sertãozinho que ofende o pacto federativo, extravasando a competência legislativa do Município, em maltrato do disposto nos arts. 5º e 144 da Constituição do estado de São Paulo, afrontando ainda normas de observância obrigatória da Constituição nacional (arts. 24, XIV, e 30). 



    Acolhimento integral da demanda direta de inconstitucionalidade da Lei sertanezinha 7.182, de 2023” (fls. 2-3, e-doc. 5).



    2. No recurso extraordinário, o recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. I e II do art. 30 da Constituição da República. 



    Argumenta que “o ato normativo objeto da ação direta fixa sanções administrativas para quem discrimina pessoas com transtorno do espectro autista. Trata-se de legislação sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência” (fl. 10, e-doc. 8). 



    Sustenta que, “considerando a legislação federal específica, pode-se concluir que, de um lado, o ato normativo aqui examinado suplementou o comando do art. 4º da Lei Federal n. 12.764/2012, fixando sanções, no âmbito municipal, para tratamentos discriminatórios. De outro lado, afigura-se legítimo inferir que a lei tratou de tema de interesse local, na medida em que o Município optou por ter uma legislação mais contundente para o combate à discriminação contra pessoas com transtorno do espectro autista, o que era legítimo e viável” (fl. 10, e-doc. 8).



    Ressalta que “o art. 88 da Lei n. 13.146/2015, que institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência, também denominada Estatuto da Pessoa com Deficiência, traz apenas condutas tipificadas como crimes. Já a lei municipal de Sertãozinho trouxe infrações administrativas para quem discriminasse pessoas com transtorno do espectro autista” (fl. 13, e-doc. 8). 



    Pede “o provimento do recurso extraordinário para que a ação seja julgada parcialmente improcedente, declarando-se a constitucionalidade da Lei 7.182, de 12 de junho de 2023, do Município de Sertãozinho, salvo o § 1º do seu art. 2º” (fls. 13-14, e-doc. 8).



    3. Em 7.6.2024, foi determinado o encaminhamento do processo à Procuradoria-Geral da República, que emitiu parecer nos termos da seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADI JULGADA IMPROCEDENTE NO TJ LOCAL. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI SANÇÕES ADMINISTRATIVAS ÀS PESSOAS FÍSICAS, JURÍDICAS OU AGENTES PÚBLICOS QUE DISCRIMINAM PESSOAS COM TRANSTORNO DE ESPECTRO AUTISTA (TEA). OS MUNICÍPIOS PODEM SUPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL E ESTADUAL PARA APRIMORAR A ACESSIBILIDADE E A INTEGRAÇÃO DAS PESSOAS COM NECESSIDADES ESPECIAIS. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE COMPETÊNCIA. - Parecer pelo provimento do recurso extraordinário” (e-doc. 18).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste ao recorrente. 



    5. No julgamento dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 376.440, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal assentou que, em ação direta de inconstitucionalidade de competência originária de Tribunal de Justiça, o recurso extraordinário interposto pode ser decidido monocraticamente pelo Relator quando a questão constitucional objeto do recurso já tenha sido apreciada por este Supremo Tribunal em caso análogo, como ocorre na espécie. 



    Tem-se na jurisprudência deste Supremo Tribunal que “o relator pode decidir monocraticamente pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula desta Corte, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF” (ACO n. 3.095-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 27.5.2020).



    6. Este Supremo Tribunal fixou tese no Tema 484 da repercussão geral, no sentido de que os “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados” (RE n. 650.898-RG, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 24.8.2017).



    Demonstrada, na espécie em exame, a reprodução do inc. XIV do art. 24 da Constituição da República na Constituição estadual, há que se analisar o mérito da pretensão recursal sobre a inconstitucionalidade da Lei municipal n. 7.182/2023, por alegada ofensa ao princípio do pacto federativo.



    7. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo declarou a inconstitucionalidade da Lei n. 7.182/2023 do Município de Sertãozinho, que “institui sanção administrativa às pessoas físicas, jurídicas ou agentes públicos que discriminarem as pessoas com transtorno do espectro autista (TEA)”, com os seguintes fundamentos:



    “Embora se reconheça, na linha de decisões anteriores deste órgão especial, a constitucionalidade de leis municipais que objetivem favorecer e facilitar o exercício de atividades relacionadas aos direitos fundamentais das pessoas portadoras de deficiência, avista-se, no caso dos autos, que a lei objeto afronta o princípio do pacto federativo, uma vez que, nos termos do art. 24, inciso XIV da Constituição federal, reservou-se à União, aos estados e ao Distrito federal a competência concorrente para legislar sobre a proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência. Não há pois, nesta matéria, competência legislativa concorrencial dos municípios. 3. Quanto à competência municipal suplementar para leis acerca do tema objeto, reitera-se aqui o já exposto na decisão liminar destes autos. Ainda que, com efeito, e já mencionada Lei federal 9.868, de 1999, possa comportar alguma suplementação legislativa (cf. STF – Adpf 567, j. 1º-3-2021), esse suplemento não pode ser dirigido à garanti genérica da defesa dos direitos ao portador de transtorno de espectro autista, somente se admitindo em hipóteses estritas atraídas por específico interesse local. Tampouco -e é o que emerge no caso - pode tratar-se de uma simples suplementação sancionadora. Ora, nos termos do § 2º do art. 1º da Lei federal 12.764/2012 (de 27-12), ‘a pessoa com transtorno de espectro autista é considerada pessoa com deficiência, para todos os efeitos legais’, aparelhando-se, portanto, dos recursos previstos na Lei federal 13.146/2015 (de 6-7), que, ao instituir o Estatuto da Pessoa com Deficiência, incumbiu ao Ministério Público a iniciativa para a defesa de seus interesses: (...) Assim, parece caiba reconhecer que, no caso dos autos, que o legislador municipal ultrapassou os limites de sua competência, abrangendo tema que suplanta o interesse local, vulnerando, com isto, o princípio do pacto federativo. 5. Insista-se, por fim, em que o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, ao apreciar e decidir a ação direta de inconstitucionalidade 2229723-85.2019, dirigida contra a Lei 6.592/2019 (de 12-8) – lei esta, por igual promulgada no Município de Sertãozinho –, que dispunha acerca da obrigatoriedade dos estabelecimentos privados, agências bancárias e órgãos públicos adotar critério de atendimento preferencial, não retendo em filas pessoas portadoras do transtorno do espectro autista, declarou procedente a demanda (Rel. Des. James Siano, julg. 6-5-2020; no mesmo sentido, quanto à Lei 5.631, de 10-12-2018, do Município de Caçapava, cf. ADI 2049622-53.2019, Rel. Des. Antonio Celso Aguilar Cortez, julg. 29-5-2019, norma esta que previa sanções não previstas na legislação federal ou estadual). Averbe-se que o dispositivo capital da lei em tela é o art. 2º, em cuja disposição orbitam os demais artigos: o 1º, de caráter meramente conceptivo(para o que bastante a norma federal – cf. art. 1º da Lei 12.764, de 2012), e seu § 1º alista hipóteses de interesse geral já versadas na Lei 1.146, de 2015; o art. 3º trata da destinação da receita obtida com as multas (afastadas com a invalidade do art. 2º da Lei objeto); o art. 4º dispõe sobre a regulamentação da lei; o art. 5º, acerca do tempo de sua vigência. Assim, a acolhida da demanda parece deva ser integral, declarando-se que a Lei 7.182, do Município de Sertãozinho, ofende o pacto federativo, extravasando a competência legislativa do Município de Sertãozinho, ofende o pacto federativo, extravasando a competência legislativa do Município, em maltrato do disposto nos arts. 5º e 144 da Constituição do Estado de São Paulo, afrontando ainda normas de observância obrigatória da Constituição nacional (arts. 24, XIV, e 30)” (fls. 4-10, e-doc. 5).



    8. Extrai-se da Constituição da República competir à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios legislar sobre a proteção das pessoas com deficiência. Conferiu-se à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre integração social dessas pessoas. Ao Município cabe legislar sobre assuntos do interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual. 



    O ato normativo questionado, ao prever sanções a pessoas físicas, jurídicas e agentes públicos que venham a discriminar pessoas com transtorno do espectro autista, tratou de questão garantidora de direitos de pessoas com deficiência, sem que isso configure inobservância do princípio da separação dos Poderes.



    9. Este Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido da possibilidade de suplementação, pelos Municípios, da legislação federal e estadual sobre a proteção e integração social das pessoas com deficiência. Assim, por exemplo:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI Nº 13.945/2021, DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO/SP. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DE ESCOLAS PÚBLICAS E PRIVADAS DISPONIBILIZAREM CADEIRAS EM LOCAIS DETERMINADOS NAS SALAS DE AULA AOS PORTADORES DE TRANSTORNO DE DÉFICIT DE ATENÇÃO E HIPERATIVIDADE TDAH. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS JÁ CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do Tema 917 da repercussão geral, fixou a tese de que ‘não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)’. 2. Os artigos 23, II, e 30, I, da Constituição da República asseguram aos Municípios competência para suplementar a legislação federal e estadual, de modo a aprimorar a acessibilidade, a proteção e a garantia das pessoas com deficiência. Assim, a existência de normativa nacional sobre a matéria não impede o Município de suplementar a lei federal sobre normas gerais. Precedentes. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE n. 1.390.533-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 21.3.2024).



    “Direito constitucional. Competência suplementar do município para legislar sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência. Matéria de interesse local. Obrigação de instalação de piso tátil de orientação e alerta junto aos telefones públicos. Possibilidade. Entendimento em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 1. O acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual os municípios podem suplementar a legislação federal e estadual para aprimorar a acessibilidade e a integração das pessoas com necessidades especiais. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.392.271-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 28.11.2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.760/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A LOCAIS DE USO COLETIVO PARA PESSOAS OSTOMIZADAS. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM NECESSIDADES ESPECIAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGO 23, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. ARE 878.911. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE n. 1.227.510-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.2.2020).



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.820/92 do Estado de Minas Gerais, que dispõe sobre adaptação dos veículos de transporte coletivo com a finalidade de assegurar seu acesso por pessoas com deficiência ou dificuldade de locomoção. Competência legislativa concorrente (art. 24, XIV, CF). Atendimento à determinação constitucional prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental. Improcedência. 1. A ordem constitucional brasileira, inaugurada em 1988, trouxe desde seus escritos originais a preocupação com a proteção das pessoas portadoras de necessidades especiais, construindo políticas e diretrizes de inserção nas diversas áreas sociais e econômicas da comunidade (trabalho privado, serviço público, previdência e assistência social). Estabeleceu, assim, nos arts. 227, § 2º, e 244, a necessidade de se conferir amplo acesso e plena capacidade de locomoção às pessoas com deficiência, no que concerne tanto aos logradouros públicos, quanto aos veículos de transporte coletivo, determinando ao legislador ordinário a edição de diplomas que estabeleçam as formas de construção e modificação desses espaços e desses meios de transporte. 2. Na mesma linha afirmativa, há poucos anos, incorporou-se ao ordenamento constitucional a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, primeiro tratado internacional aprovado pelo rito legislativo previsto no art. 5º, § 3º, da Constituição Federal, o qual foi internalizado por meio do Decreto Presidencial nº 6.949/2009. O art. 9º da convenção veio justamente reforçar o arcabouço de proteção do direito de acessibilidade das pessoas com deficiência. 3. Muito embora a jurisprudência da Corte seja rígida em afirmar a amplitude do conceito de trânsito e transporte para fazer valer a competência privativa da União (art. 22, XI, CF), prevalece, no caso, a densidade do direito à acessibilidade física das pessoas com deficiência (art. 24, XIV, CF), em atendimento, inclusive, à determinação prevista nos arts. 227, § 2º, e 244 da Lei Fundamental, sem preterir a homogeneidade no tratamento legislativo a ser dispensado a esse tema. Nesse sentido, há que se enquadrar a situação legislativa no rol de competências concorrentes dos entes federados. Como, à época da edição da legislação ora questionada, não havia lei geral nacional sobre o tema, a teor do § 3º do art. 24 da Constituição Federal, era deferido aos estados-membros o exercício da competência legislativa plena, podendo suprir o espaço normativo com suas legislações locais. 4. A preocupação manifesta no julgamento cautelar sobre a ausência de legislação federal protetiva hoje se encontra superada, na medida em que a União editou a Lei nº 10.098/2000, a qual dispõe sobre normas gerais e critérios básicos de promoção da acessibilidade das pessoas com deficiência. Por essa razão, diante da superveniência da lei federal, a legislação mineira, embora constitucional, perde a força normativa, na atualidade, naquilo que contrastar com a legislação geral de regência do tema (art. 24, § 4º, CF/88). 5. Ação direta que se julga improcedente” (ADI n. 903, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 7.2.2014).



    Confiram-se também, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas: ARE n. 1.492.397, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 3.6.2024; ARE n. 1.461.914, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe 22.11.2023; ARE n. 1365982, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 24.3.2022; e ARE n. 665.381, de minha relatoria, DJe 6.8.2013.



    O acórdão recorrido divergiu dessa orientação jurisprudencial prevalecente sobre a questão constitucional.



    10. Ao opinar pelo provimento do recurso extraordinário interposto, a Procuradoria-Geral da República emitiu parecer no sentido de que a conclusão do Tribunal de Justiça diverge da jurisprudência deste Supremo Tribunal, nestes termos:



    “Especificamente sobre os direitos de pessoas com deficiência, a Convenção de Nova York, que tratou dos direitos das pessoas com deficiência, foi incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro como norma constitucional (Decreto 6.946/2009), nos termos do § 3º do art. 5º da Constituição Federal. Posteriormente, a Lei nº 13.146/2015 instituiu o Estatuto da Pessoa com Deficiência. A partir de então os entes federativos vêm sedimentando sua legislação acerca do tema, que deve estar de acordo com os limites constitucionais de competência. 10. No caso em exame, a lei municipal questionada institui sanção administrativa às pessoas físicas, jurídicas ou agentes públicos que discriminarem pessoas com transtorno do espectro autista-TEA. 11. Segundo o disposto no artigo 30 da Constituição Federal, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Nesse contexto, a competência da União e dos Estados de legislar sobre a proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência não exclui a atuação dos Municípios no que lhes compete. 12. O tema de proteção à pessoa deficiente alcançou relevância constitucional, e possui regulamentação em lei federal. Este quadro, porém, não exclui a edição de normas complementares pelo legislativo municipal, direcionadas às especificidades locais. 13. O ato normativo objeto da ADI originária fixa sanções relacionadas à conduta de pessoas físicas, jurídicas ou de seus agentes públicos que venham a discriminar pessoas com transtorno do espectro autista em razão de sua condição. Trata-se, portanto, de legislação sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência, como bem delineado nas razões recursais. (...) Nesse contexto, de rigor a reforma do acórdão recorrido, na medida em que a norma de que trata a ADI originária não apresenta mácula constitucional, ou legal, em especial quanto à iniciativa” (fls. 3-5, e-doc. 18).



    11. A legislação nacional sobre a matéria não impede o Município de suplementar a legislação federal. 



    Ao editar a Lei n. 7.182/2023, o Município de Sertãozinho respeitou o pacto federativo, dela constando, expressamente, ser o seu objeto “infrações e penalidade administrativas a condutas discriminatórias cometidas por pessoas físicas ou jurídicas e agentes públicos contra pessoas com Transtorno de Espectro Autista (TEA), bem como aos seus pais, responsáveis e tutores, tendo como base a Lei n. 12.674, de 27 de setembro de 2012, que institui a Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno Autista, e a Lei n. 13.146, de 6 de julho de 2015, que institui a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência”.



    Anote-se que a Lei questionada faz referência expressa a agente público municipal, pelo que a matéria é da específica competência municipal.



    12. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para reformar o acórdão recorrido e declarar a constitucionalidade da Lei n. 7.182, de 12.6.2023, do Município de Sertãozinho/SP.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de outubro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora