Tribunal: STF
Processo: RE 1488066
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-09
Data de publicação: 2024-05-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. INSTRUÇÃO NORMATIVA DA FUNAI N. 9/2020. SISTEMA DE GESTÃO FUNDIÁRIA – SIGEF. ACÓRDÃO RECORRIDO PELO QUAL CASSADA DECISÃO ANTECIPATÓRIA DE TUTELA: SÚMULA N. 735 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PERDA DE OBJETO. SENTENÇA EXTINTIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Terceira Região:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA CONCEDIDA EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 9/2020-FUNAI. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE COM EFEITOS ERGA OMNES. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO PROVIDO. 1. Na origem, cuida-se de ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal contra a FUNAI, o INCRA e a União, na qual se alega a inconstitucionalidade da Instrução Normativa nº 9/2020-FUNAI. 2. A tutela de urgência foi requerida para que, mediante prévio e incidental reconhecimento da ilegalidade, inconvencionalidade e inconstitucionalidade da IN nº 9/2020, seja determinado à FUNAI incluir no SIGEF, além das terras indígenas homologadas, das terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e das reservas indígenas, as terras indígenas incluídas no âmbito de atribuição da Procuradoria da República no Estado de Mato Grosso do Sul. 3. O controle difuso de constitucionalidade se faz sobre os fundamentos, não sobre o pedido. No caso, o objeto da ação é o reconhecimento da nulidade do ato normativo em si, e não a declaração de inconstitucionalidade como fundamento para a desconstituição de um ato normativo. 4. Não se trata de questão prejudicial, cujos efeitos ficarão circunscritos às partes litigantes, nem tampouco à Subseção Judiciária de origem, mas sim de uma declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes, o que não poderia ser veiculado por meio da ação civil pública, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal. Com efeito, a ação civil pública somente constitui a via adequada para o controle de constitucionalidade incidental. Precedentes. 5. A declaração de inconstitucionalidade da IN nº 9/2020-FUNAI, da forma como requerida, necessariamente produzirá efeitos erga omnes, afastando a adequação da via da ação civil pública para os fins pretendidos. 6. Preliminar acolhida. Agravo de instrumento provido” (fl. 2, vol. 28).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 43). 



    2. O Ministério Público Federal alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXXV do art. 5º da Constituição da República. 



    Narra “trata[r]-se de agravo de instrumento interposto pelo INCRA contra decisão liminar que, nos autos da ação civil pública, foi parcialmente deferida para suspender a eficácia e a aplicação da IN/FUNAI/n. 9, e para que se mantenha, ou no prazo de 24 horas se inclua, no SIGEF, além das terras indígenas homologadas, terras dominiais indígenas plenamente regularizadas e reservas indígenas, as áreas formalmente reivindicadas por grupos indígenas, as áreas em estudo de identificação e delimitação, as terras indígenas delimitadas e as terras indígenas declaradas, com limites estabelecidos por portaria do Ministério da Justiça” (fls. 2-3, e-doc. 49)



    Sustenta que o Tribunal de origem “deu provimento ao agravo de instrumento para cassar a tutela de urgência concedida nos autos de origem porque entendeu equivocadamente que a pretensão veiculada por meio da presente Ação Civil Pública usurpa a competência do e. STF, pois visa o reconhecimento de inconstitucionalidade abstrata do ato normativo, com efeitos erga omnes, afastando a adequação da ação para os fins pretendidos” (fl. 9, e-doc. 49).



    Argumenta que “na presente ação civil pública não existe pedido principal de declaração de nulidade abstrata da Instrução Normativa nº 9, de 16/4/2020. O pedido principal se refere à condenação das entidades processadas em obrigações concretas de fazer e não fazer no intuito de proteger única e especificamente as Terras Indígenas localizadas na Subseção Judiciária Campo Grande/MS (Municípios de Anastácio, Aquidauana, Bandeirantes, Bodoquena, Bonito, Camapuã, Campo Grande, Corguinho, Dois Irmãos do Buriti, Figueirão, Jaraguari, Miranda, Nioaque, Paraíso das Águas, Porto Murtinho, Ribas do Rio Pardo, Rochedo, Sidrolândia e Terenos). Para tanto, foi requerido o reconhecimento meramente incidental da inconstitucionalidade, inconvencionalidade e ilegalidade da referida Instrução Normativa nº 9, de 16/4/2020. A inconstitucionalidade, portanto, se refere à causa de pedir, não integrando o pedido principal da ação 5003737-45.2020.4.03.6000, conforme se pode perceber da leitura da petição inicial” (fl. 12, e-doc. 49).



    Assevera que, no acórdão recorrido, não teria sido observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, “pois o voto da ilustre relatoria, por um lado, admite que a ação civil pública constitui a via adequada para o controle de constitucionalidade incidental, citando inclusive decisões do STF nesse sentido, mas, por outro lado, deixou de aplicar corretamente a jurisprudência do Pretório Excelso afirmando equivocadamente que ‘No caso, o objeto da ação é o reconhecimento da nulidade do ato normativo em si, e não a declaração de inconstitucionalidade como fundamento para a desconstituição de um ato normativo’. Note-se que, como visto acima, a mera leitura do pedido da presente ação civil pública revela que o seu objeto não é o reconhecimento da nulidade do ato normativo em si, e sim a condenação em obrigações concretas, de fazer e não fazer, tendo como fundamento, de forma meramente incidental, a inconstitucionalidade da norma” (fl. 16, e-doc. 49).



    Afirma que, “ao dar provimento ao agravo de instrumento para cassar a tutela de urgência concedida nos autos da ação civil pública de origem por entender, equivocadamente, que não seria possível a utilização do controle difuso de constitucionalidade em sede da presente ação civil pública, movida em defesa daquelas comunidades indígenas específicas, o v. acórdão negou a elas o direito fundamental ao acesso à Justiça” (fl. 17, e-doc. 49).



    Pede “o conhecimento e provimento do presente Recurso Extraordinário, para que seja reformado o V. Acórdão que violou diretamente o art. 5º, XXXV, da CF/88, reconhecendo esta Corte que o controle de constitucionalidade concreto e difuso da Instrução Normativa nº 9, de 16/4/2020, na forma em que foi deduzido na inicial da presente ação civil pública, não usurpa a competência do STF, e restaurando, em consequência, a tutela de urgência concedida nos autos da ação civil pública de origem” (fls. 17-18, e-doc. 20).



    3. Em 26.4.2024, foi determinado o encaminhamento do processo à Procuradoria-Geral da República, que assim se manifestou:



    “Processo civil. RE do MPF. Acórdão que, no julgamento de agravo de instrumento, cassou antecipação de tutela em ACP.



    1. O presente RE volta-se contra acórdão que cassou tutela antecipada, pelo que incide o teor da Súmula 735/STF, pois, quando da interposição do RE, causa decidida em única ou última instância na origem, que é requisito ao trâmite de RE, nos termos do inc. III do caput do art. 102 da CF. Tanto é assim que posteriormente foi prolatada sentença na ACP.



    2. Pelo não conhecimento” (fl. 1, vol. 87).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. O Tribunal de origem deu provimento ao agravo de instrumento interposto, para cassar a decisão antecipatória da tutela na ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal. 



    A natureza precária e provisória do juízo proferido em liminar, antecipação de tutela ou medidas cautelares, como na espécie, inviabiliza o recurso extraordinário. Somente com a decisão de mérito haverá o pronunciamento definitivo, na instância específica, sobre as questões jurídicas apreciadas. 



    Incide, na espécie vertente, a Súmula n. 735 do Supremo Tribunal Federal: “Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar”. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL.. RECURSO EXTRAORDINÁRIO MANEJADO CONTRA DECISÃO DA CORTE DE ORIGEM QUE ANALISA PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA, MEDIDA LIMINAR OU CAUTELAR. INADMISSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE JUÍZO DEFINITIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 735/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que incabível recurso extraordinário da decisão que aprecia medida cautelar, antecipação de tutela ou provimento liminar, porque, em casos tais, não são proferidos juízos definitivos de constitucionalidade, podendo as decisões ser modificadas ou revogadas a qualquer tempo pela instância a quo. Aplicação da Súmula nº 735/STF. 2. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.418.419-ED-AgR/GO, Relatora a Ministra Rosa Weber, Presidente, Plenário, DJe 4.9.2023).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Recurso extraordinário contra deferimento de pedido de antecipação de tutela. Não cabimento. Súmula nº 735/STF. Precedentes. 1. Segundo o pacífico entendimento do Supremo Tribunal Federal, não cabe recurso extraordinário contra acórdão em que se concede ou se indefere medida liminar ou antecipação de tutela. Incidência da Súmula nº 735/STF. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.287.555-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 4.2.2021).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONTRA DECISÃO DE NATUREZA PRECÁRIA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 735/STF. SIGILO BANCÁRIO. CONFLITO APARENTE DE DIREITOS FUNDAMENTAIS. PONDERAÇÃO. PRECEDENTES. 1. Em respeito ao art. 102, III, da Constituição Federal, ao Supremo Tribunal Federal cabe o julgamento, mediante recurso extraordinário, das causas decidias em única ou última instância. 2. Recurso interposto contra acórdão que confirmou decisão de deferimento de medida liminar, portanto, de natureza precária. Incidência da Súmula 735/STF 3. Na hipótese, a quebra de sigilo foi determinada pelo Judiciário, em decisão que deferiu liminar em ação cautelar preparatória de ação civil pública de improbidade administrativa. Os direitos fundamentais estatuídos pela Constituição, quando em conflito, podem ser relativizados. De modo que o sigilo bancário, espécie de direito à privacidade, deve ser relativizado diante dos interesses público, social e da justiça. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 5. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 612 687-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 14.11.2017).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. LIMINAR OU TUTELA ANTECIPADA. ATO DECISÓRIO NÃO DEFINITIVO. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 735 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as decisões que concedem ou denegam antecipação de tutela, medidas cautelares ou provimentos liminares não perfazem juízo definitivo capaz de ensejar o cabimento de recurso extraordinário. Incidência da Súmula 735/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (RE n. 1.077.755-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski Segunda Turma, DJe 9.4.2018).



    Na mesma linha são também, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. TEMA 660. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO OU AÇÃO NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INDEFERIMENTO DE TUTELA DE URGÊNCIA. DECISÃO PRECÁRIA: SÚMULA N. 735 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DO INC. III DO ART. 1º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.485.086/RS, de minha relatoria, DJe 15.4.2024).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DE URGÊNCIA. INDEFERIMENTO. DECISÃO PRECÁRIA: SÚMULA N. 735 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INCLUSÃO DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL NO POLO PASSIVO DA DEMANDA: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.399.556/ES, de minha relatoria, DJe 15.9.2022).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. ATO DECISÓRIO NÃO DEFINITIVO: SÚMULA N. 735 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.334.466/GO, de minha relatoria, DJe 9.8.2021).



    6. Consta do andamento da Ação Civil Pública n. 5003737-45.2020.4.03.6000, no sítio eletrônico do Tribunal Regional Federal da Terceira Região, que, em 10.10.2022, o juízo da Segunda Vara Federal de Campo Grande prolatou sentença pela qual o feito foi extinto sem resolução do mérito, nos termos do inc. VI do art. 485 do Código de Processo Civil. 



    Ocorrida a perda superveniente do objeto, fica prejudicado o recurso, nos termos do inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de maio de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora