Tribunal: STF
Processo: RE 1526375
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-03
Data de publicação: 2024-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, em Mandado de Injunção proposto buscando a regulamentação da aposentadoria especial do agente socioeducativo, prevista no art. 40, § 4º-B, da Constituição, na redação conferida pela Emenda 103/2019. 



    O TJDFT concedeu a injunção, para que o Distrito Federal edite a norma regulamentadora em 90 dias. Eis a ementa do julgado (fls.1-2, Doc. 7):



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. AGENTE SOCIOEDUCATIVO. NORMA REGULAMENTADORA. LEI ORGÂNICA DO DF. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS. INICIATIVA PRIVATIVA DO GOVERNADOR. FALTA DE PERTINÊNCIA SUBJETIVA DA CÂMARA LEGISLATIVA. FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRIO PASSIVO NECESSÁRIO. DESNECESSIDADE. MÉRITO. DIREITO À APOSENTADORIA ESPECIAL. PREVISÃO CONSTITUICIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL 103/19 AGENTES SOCIOEDUCATIVOS. REGULAMENTAÇÃO PELOS ENTES FEDERATIVOS. OMISSÃO LEGISLATIVA. MORA CONFIGURADA. PRAZO PARA SUPRIMENTO DA OMISSÃO. DESCUMPRIMENTO. EQUIPARAÇÃO. PARÂMETROS. LEI COMPLEMENTAR 51/85. APLICAÇÃO ANALÓGICA.



    1. O mandado de injunção é ação de estatura constitucional destinada a fiscalizar e a corrigir, concretamente, as omissões do Poder Público na edição de normas regulamentadoras que tornem inviáveis o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (artigo 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal; e artigo 2º da Lei 13.300/16).



    2. O artigo 40, §4º-B, da Constituição Federal estabeleceu a competência dos entes federativos para a edição de lei complementar que trate acerca dos critérios de tempo de contribuição e idade para a aposentadoria dos ocupantes dos cargos de agente socioeducativo.



    3. A Lei Orgânica do Distrito Federal prevê como de iniciativa privativa do Governador a edição de lei complementar que disponha sobre a aposentadoria dos servidores públicos distritais (artigo 71, §1º, inciso II, da LODF), estando ausente a pertinência subjetiva da Câmara Legislativa para ocupar o polo passivo do presente mandado de injunção. Precedentes TJDFT.



    4. A aposentadoria especial dos ocupantes dos cargos de agentes socioeducativos possui previsão estampada no artigo 40, §4º-B, da Constituição Federal, estando o Governador do Distrito Federal em mora na sua obrigação constitucional de regulamentar o tema. Precedentes TJDFT.



    5. Reconhecido o estado de mora legislativa, à luz do artigo 8º da Lei 13.300/16, impõe-se como razoável a determinação do prazo de 90 (noventa) dias para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora e, na insistência da omissão, seja conferida concretude ao direito à aposentadoria especial da impetrante com a aplicação analógica dos parâmetros da Lei Complementar 51/85, que trata da aposentadoria do servidor público policial. Precedentes TJDFT.



    6. Preliminar de necessidade de formação de litisconsórcio necessário com a Câmara Legislativa rejeitada.



    7. Ordem de injunção concedida.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 9), com fundamento no art 102, III, “a”, da Constituição, DISTRITO FEDERAL alega violação aos arts. 40 § 4º-B; e 195, § 5º, da CF/1988.



    Sustenta, para tanto, que “no caso concreto dos autos inexiste a inércia normativa por parte do Distrito Federal, vez que já tratou da aposentadoria especial do servidor público nos artigos 17 e 40 da Lei Complementar Distrital nº 769/2008, os quais estabelecem a necessidade de edição de lei complementar federal” (fl. 6, Doc. 9).



    Com base nisso, afirma que “tal como assentado no Recurso Extraordinário com repercussão geral nº 797.905/SE, a legitimidade passiva é do Exmo. Presidente da República no tocante à omissão de encaminhamento da Lei Complementar mencionada no art. 40, §4º, da Constituição da República, e, por conseguinte, é da competência do próprio Supremo Tribunal Federal apreciar mandado de injunção impetrado por servidor público federal, estadual, distrital ou municipal com o desiderato de suprir a lacuna legislava” (fl. 7, Doc. 9).



    Aduz que “a Autoridade aqui informante, como Chefe do Poder Executivo distrital, não possui competência para editar a norma regulamentadora (que irá complementar a Lei Complementar distrital nº 769/2008) requerida pelo Impetrante. Ora, quando a Autoridade impetrada não possui competência para realizar a regulamentação normativa requerida, a carência de ação conduz à extinção do feito” (fl. 7, Doc. 9).



    Narra, de outro lado, que “a aposentadoria dos servidores distritais é regulamentada pela Lei Complementar Distrital n. 769/2008, a qual reorganiza e unifica o Regime Próprio de Previdência Social do Distrito Federal RPPS/DF” (fl. 8, Doc. 9). Entende, assim, que “a concessão de aposentadoria especial aos servidores do Distrito Federal depende da prévia edição de Lei Complementar Federal, motivo pelo qual não pode ser atribuída mora ao Poder Executivo Distrital” (fl. 8, Doc. 9).



    Pondera que “ainda que se alegue que a Emenda Constitucional n. 103/2019 (datada de novembro de 2019), tenha autorizado aos entes federativos a estabelecerem por lei complementar idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores com deficiência, imperioso destacar dois pontos. O primeiro deles é que, muito embora o art. 5º, LXXI, da Constituição da República não mencione expressamente a demora legislava como condição para o uso do mandado de injunção, não seria razoável supor que poderia o Poder Judiciário regulamentar uma norma de eficácia limitada sem que tenha sido concedido prazo razoável para que tal regulamentação seja efetuada por quem de direito, o Poder Legislativo, que detém a competência natural para tal mister. No caso em tela, meros quatro anos se passaram desde a promulgação da Emenda Constitucional n. 103/2019, norma que serve de base para a alegação da suposta omissão do Governador do Distrito Federal. Em outras palavras, não havendo mora do Poder Executivo do Distrito Federal, não pode ser concedido o mandado de injunção” (fls. 8-9, Doc. 9).



    Nessa linha, aduz que “seria desarrazoado imaginar que o Distrito Federal estaria em mora se: 1) nem mesmo se faz presente o pressuposto necessário para que possa haver sua atuação legislava, qual seja, a prévia existência de uma lei complementar federal de natureza geral; 2) o art. 40, § 4º-B tem meros quatro anos de vigor e; 3) o normativo em tela não estabeleceu uma obrigação aos entes federados” (fl. 9, Doc. 9).



    Acrescenta que “a peça exordial é ancorada numa miscelânea epistêmica. De fato, o que a EC nº 103/2019 preconizou, em seu artigo 5º, §1º, foi o aproveitamento, para o servidor público policial (e a ele somente), do tempo de atividade como agente socioeducativo. O normativo em epígrafe não estende automaticamente, como deixa entrever o impetrante, os requisitos temporais do art. 19 da LC nº 51/1985 aos integrantes da carreira de agente socioeducativo” (fl. 10, Doc. 9).



    Defende que “antes de criar um benefício previdenciário, no caso ‘aposentadoria especial ou conversão de tempo especial em comum’, deve o legislador preocupar-se com a fonte de recursos necessários para financiar a benesse, sob pena de malferimento do artigo 195, parágrafo 5º, da Constituição da República. Ora, como não há fonte de custeio, permissa venia, não deveria o Poder Judiciário criar benefício previdenciário em referência, sob pena de comprometer as finanças públicas. Além disso, observe-se que os substituídos não participaram com sua parte na contribuição previdenciária necessária ao financiamento do novel benefício. Assim, conceder a providência postulada implicaria enriquecimento indevido, pois estar-se-ia garantindo um benefício previdenciário a quem não contribuiu para tanto” (fls. 10-11, Doc. 9).



    Registra que “na remota hipótese de provimento do presente writ, deverá a decisão concessiva limitar-se a exarar um comando normativo que seja aplicado à situação descrita pela parte impetrante, não devendo ser concedido o próprio direito à aposentadoria especial, uma vez que essa não é a função do mandado de injunção. É que a conformação dos fatos ao direito aplicável, a necessária instrução do feito e a consequente dilação probatória só podem ser realizadas em sede processual dotada de ampla possibilidade probatória, sendo inadequado para tanto o mandado de injunção” (fl. 11, Doc. 9).



    Acrescenta que o “pleito envolve a análise das condições de exercício do labor, o que demanda atividade probatória, laudos técnicos e análise da respectiva legislação. Vale dizer, é vasta a gama de requisitos sob análise. Além de o acervo dos autos não abranger todo o período alegado, o mandado de injunção não é a via processual eleita para obtenção da perseguida tutela. Ademais, não houve verificação em concreto dos requisitos necessários, o que deve ficar reservado ao exame do Poder Executivo, em deferência à Separação dos Poderes, a fim de evitar indevida incursão no mérito administrativo” (fl. 12, Doc. 9).



    Por fim, requer o provimento do recurso.



    Em seguida, o RE foi admitido e o processo encaminhado ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 13).



    É o Relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional e devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    Assiste razão à parte recorrente.



    O Mandado de Injunção está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal e prevê que o mesmo será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    Trata-se de ação constitucional autoaplicável, de caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir uma omissão do Poder Público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa prevista na Constituição Federal, visando afastar o que ARICÊ MOACYR AMARAL SANTOS aponta como a inércia da norma constitucional, decorrente da omissão normativa (Mandado de injunção. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. P. 31), ou no dizer de CANOTILHO, buscando “destruir o ‘rochedo de bronze’ da incensurabilidade do silêncio legislativo” (As garantias do cidadão na justiça. (coord. Sálvio de Figueiredo Teixera). São Paulo: Saraiva, 1993, p. 367). Em outras palavras, como tive oportunidade de afirmar, o mandado de injunção visa ao combate à síndrome de inefetividade das normas constitucionais (Direito constitucional. 37. Ed. São Paulo: Atlas, 2021. capítulo 4, item 5 ).



    As normas constitucionais que permitem o ajuizamento do mandado de injunção não decorrem de todas as espécies de omissões do Poder Público, mas tão só em relação às normas constitucionais de eficácia limitada de princípio institutivo de caráter impositivo e das normas programáticas vinculadas ao princípio da legalidade, por dependerem de atuação normativa ulterior para garantir sua aplicabilidade.



    Assim, sempre é necessária a presença dos requisitos do mandado de injunção, que são (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa, conforme decidido por esta CORTE:



    “DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO E DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSÁRIA EXISTÊNCIA DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE. - O direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir - simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional - a previsão do dever estatal de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público. Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injunção, revela-se essencial que se estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente reconhecimento do direito público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso legítimo à via injuncional. Precedentes.” (MI 542, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 28/6/2002)



    No caso concreto dos autos, foram os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido para conceder o mandado de injunção pleiteado pela autora (fls. 5-11, Doc. 7):



    “O artigo 40, §4º-B, da Constituição Federal estabeleceu a competência dos entes federativos para a edição de lei complementar que trate acerca dos critérios de tempo de contribuição e idade para a aposentadoria dos ocupantes dos cargos de agente socioeducativo.



    No âmbito distrital, a Lei Orgânica do DF contempla como de iniciativa privativa do Governador a edição de lei complementar que disponha sobre a aposentadoria dos servidores públicos distritais (artigo 71, §1º, inciso II, da LODF), não havendo se falar pertinência subjetiva da Câmara Legislativa para ocupar o polo passivo da presente demanda.



    (…)



    Logo, rejeito a preliminar.



    (...)



    A aposentadoria especial dos ocupantes dos cargos de agentes socioeducativos possui previsão constitucional própria estampada no artigo 40, §4º-B, da Constituição Federal, que dispõe o seguinte:



    (…)



    No âmbito distrital, até o presente momento, a matéria não comporta pretendida regulamentação determinada pela Constituição Federal, estando o Governador do Distrito Federal em mora quanto à obrigação de regulamentar o tema, atribuída a discricionariedade, apenas, à definição objetiva e razoável dos critérios de idade e tempo de contribuição para a viabilidade concreta do direito à aposentação especial.



    A Lei Complementar 769/08, que prevê a concessão de aposentadoria especial, foi elaborada com amparo na redação anterior do artigo 40, §4º, da Constituição Federal, disposições que foram, em grande extensão e densidade normativa, alteradas pelo advento da Emenda Constitucional 103/19, modificações que, inclusive, afastaram a necessidade de prévia edição de lei complementar federal para o estabelecimento dos critérios diferenciados aos agentes socioeducativos.



    Os agentes socioeducativos compõem, expressamente, o rol taxativo dos cargos previstos pelo artigo 40, §4º-B, da Constituição Federal (com a redação dada pela Emenda Constitucional 103/19) para a concessão de aposentadoria especial, constando-se, no caso concreto, a omissão legislativa do Governador do Distrito Federal na edição da norma regulamentadora que permita aos servidores distritais relacionados no dispositivo constitucional o direito ao benefício da aposentadoria especial, bem como abono de permanência, na hipótese da opção pela permanência da atividade.



    (…)



    A análise do caderno processual comprova [que] a impetrante é servidora ocupante do cargo efetivo de agente socioeducativo, pertencente à carreira socioeducativa, sob o regime estatutário, conforme a Lei Complementar Distrital 840/11, com mais de 25 (vinte e cinco) anos de serviço até a data da impetração (ID 5974625



    (…)



    A fim de conferir coerência e integridade às providências já encampadas por este Egrégio Conselho Especial na oportunidade do exame de situações similares a ora examinada, reputo razoável o prazo de 90 (noventa) dias para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora (artigo 8º, inciso I, da Lei 13.300/19).



    Na insistência da omissão após o escoamento do prazo acima fixado, no intuito de conferir concretude ao direito à aposentadoria especial da impetrante, assegura-se a aplicação analógica da Lei Complementar 51/85, que trata da aposentadoria do servidor público policial.



    Isso porque, [s]em desconsiderar a especialidade da Lei Complementar nº 51/1985, voltada para a regulamentação de aposentadoria para cargos policiais, o estado de mora legislativa e de prolongada inércia impõe a excepcional adoção dos critérios e requisitos previstos na aludida norma ao caso concreto, que versa sobre agentes socioeducativos (Acórdão 1686131, 07407186020228070000, Relator: Sandoval Oliveira, Conselho Especial, data de julgamento: 28/3/2023, publicado no DJE: 20/4/2023)”.



    A temática referente à aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco, passou, com a edição da Emenda Constitucional 103/2019, a ser prevista no §4º-B do art. 40 da Constituição Federal, com o seguinte teor:



    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.



    (...)



    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)”



    Da leitura do dispositivo acima citado, observa-se que o legislador constituinte derivado optou por limitar as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem com determinou que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.



    Nesse sentido no art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 institui norma transitória assegurando aos ocupantes de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 20.12.1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial, nos termos do § 4º-B do art. 40 da Constituição:



    “Art. 5º O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º.”



    Os requisitos para a aposentadoria especial dos agentes socioeducativos foram instituídos pelas disposições transitórias também do inc. I do § 2º do art. 10 daquela Emenda Constitucional, nos seguintes termos:



    “Art. 10. Até que entre em vigor lei federal que discipline os benefícios do regime próprio de previdência social dos servidores da União, aplica-se o disposto neste artigo. (...)



    § 2º Os servidores públicos federais com direito a idade mínima ou tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria na forma dos §§ 4º-B, 4º-C e 5º do art. 40 da Constituição Federal poderão aposentar-se, observados os seguintes requisitos:



    I - o policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo, aos 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, com 30 (trinta) anos de contribuição e 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exercício em cargo dessas carreiras, para ambos os sexos.



    Ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985.



    Logo, como consignado no voto vencido do acórdão recorrido proferido pelo Desembargador ROBERTO FREITAS FILHO, “aplica-se, por analogia, a LC n. 51/1985, que trata da aposentadoria do servidor público policial, até que se ultime a regulamentação do direito à aposentadoria especial dos servidores públicos ocupantes do cargo de agente socioeducativo submetidos ao regime próprio de previdência social do DF” (fl. 19, Doc. 7).



    Desse modo, inexiste a omissão legislativa apontada na petição inicial. 



    No mesmo sentido:



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTES PENITENCIÁRIOS FEDERAIS. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO INC. II DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO: DIREITO ASSEGURADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO..” (MI 7204 ED, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, Dje de 1º/7/2020)



    “APOSENTADORIA ESPECIAL – AGENTE PENITENCIÁRIO – ATIVIDADE DE RISCO – MORA LEGISLATIVA. Ante mora legislativa na edição de norma a versar aposentadoria especial pelo exercício de atividade de risco – artigo 40, § 4º, da Constituição Federal –, surge aplicável, aos agentes penitenciários, o regime da Lei Complementar nº 51/1985.” (MI 7044 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, Dje de 1º/3/2021)



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO do DISTRITO FEDERAL, para denegar o mandado de injunção.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 3 de dezembro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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