Tribunal: STF
Processo: MS 39834
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-22
Data de publicação: 2024-10-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de mandado de segurança (e-doc. 01) impetrado por EDSON LUIZ DE OLIVEIRA, ex-prefeito do Município de Bragança/PA, contra o Acórdão nº 3407/2024 - 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (e-doc. 16, p. 99-102), proferido nos autos de tomada de contas especial, que supostamente teria violado direito líquido e certo do impetrante.



    No caso, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e o Município de Bragança/PA celebraram o Convênio nº 740306/2010 visando à execução de obras de infraestrutura em área da reserva extrativista marinha Caeté Taperaçu/PA (e-doc. 08 e e-doc. 11, p. 4). 



    Em virtude da omissão no dever de prestar contas, foi instaurada tomada de contas especial (TCE), tendo o impetrante sido citado por edital em 05.06.2019 (e-doc. 11, p. 38), bem como notificado nos anos de 2021 e 2022, por meio do Ofício 48283/2021-TCU/Seproc (e-doc. 13, p. 38-43) e do Ofício 1784/2022-TCU/Seproc (e-doc. 14, p. 10-16), respectivamente, para apresentar defesa.



    A 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão nº 2.069/2023 (e-doc. 15, p. 141-144), julgou irregulares as contas de ex-gestores municipais cujos mandatos coincidiram com o prazo de execução do convênio, tendo sido imputada responsabilidade ao impetrante (Edson Luiz de Oliveira), condenando-o à reparação do dano apurado e recolhimento de multa, verbis (e-doc. 15, p. 141-144):



    9. Acórdão: 



    VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial em desfavor de Edson Luiz de Oliveira (CPF: 110.139.232-00), João Nelson Pereira Magalhães (CPF: 371.363.212-04) e Raimundo Nonato de Oliveira (CPF: 031.972.472-72), prefeitos do município de Bragança/PA nos períodos, respectivamente, de 1/1/2009 a 31/12/2012, 1/1/2013 a 31/12/2016 e 1/1/2017 a 31/12/2020, em razão de omissão no dever de prestar contas do Convênio 740306/2010;



    (...)



    9.2. julgar irregulares as contas dos Srs. Edson Luiz de Oliveira (CPF: 110.139.232-00) e João Nelson Pereira Magalhães (CPF: 371.363.212-04), com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b” e “c”, da Lei 8.443/1992, c/c arts. 1º, inciso I, 209, incisos II e III, do Regimento Interno; 



    9.3. condenar o Sr. Edson Luiz de Oliveira (CPF: 110.139.232-00), com fundamento no art. 19, caput, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 210 do Regimento Interno do TCU, ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 23, inciso III, alínea “a”, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:



    9.4. aplicar ao responsável Edson Luiz de Oliveira a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a data do efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor.



    (...)



    O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária instaurou tomada de contas especial em desfavor de Edson Luiz de Oliveira, João Nelson Pereira Magalhães e Raimundo Nonato de Oliveira, prefeitos de Bragança/PA nos períodos, respectivamente, de 1/1/2009 a 31/12/2012, 1/1/2013 a 31/12/2016 e 1/1/2017 a 31/12/2020, em razão de omissão no dever de prestar contas do Convênio 740306/2010 (peça 9) firmado para a construção de um sistema de abastecimento de água potável para atender demanda na Reserva Extrativista Marinha de Caeté-Taperaçu, naquele município. 



    2. Para a execução da avença, com vigência entre 26/6/2010 e 29/4/2017, foram previstos recursos federais da ordem de R$ 251.658,57, repassados em sua integralidade ao município em 5/7/2012 e 24/9/2012 (peça 13). O prazo para a apresentação da respectiva prestação de contas se encerrou em 29/6/2017 (peça 8, p. 4). 



    (...)



    4. Os gestores tiveram suas responsabilidades individualizadas nos atos de citação/audiência: O Sr. Edson Oliveira foi citado em virtude da gestão integral dos recursos recebidos; o Sr. João Magalhães, pela não adoção de providências para dar prosseguimento à obra paralisada desde a gestão anterior, sem a anexação aos autos de justificativas para esse procedimento, impedindo o alcance dos objetivos da avença; e o Sr. Raimundo Oliveira, na qualidade de prefeito sucessor, pela omissão do dever de prestar contas, cujo prazo se encerrou em sua gestão.



    O acórdão condenatório afastou a alegação de prescrição nos seguintes termos:  



    “29. No caso concreto, o termo inicial da contagem do prazo da prescrição principal ocorreu em 29/6/2017, data em que a prestação de contas deveria ter sido apresentada (art. 4°, I). O termo inicial da contagem da prescrição intercorrente ocorreu em 8/6/2018, na data em que ocorreu o primeiro ato apuratório da omissão das contas (peças 14 e 15).  



    30. Verificam-se, nos presentes autos, os seguintes eventos processuais interruptivos da prescrição principal, ocorridos tanto na fase interna, quanto na fase externa desta TCE:  



    30.1. fase interna: 



    a) prestação de contas deveria ter sido apresentada em 29/6/2017 (peças 8 e 9); 



    b) notificação do município de Bragança/PA acerca da omissão das contas em 8/6/2018, (peças 14 e 15);



    c) notificação de Raimundo Nonato de Oliveira em 13/5/2019 (peças 22 e 23); 



    d) notificação de Edson Luiz de Oliveira em 5/6/2019, por meio do edital (peça 26); 



    e) relatório final de TCE em 22/8/2019 (peça 44); 



    f) notificação de João Nelson Pereira Magalhães em 10/10/2019 (peças 33 e 34); e g) relatório de auditoria da CGU em 26/11/2020 (peça 47);  



    30.2. fase externa:  



    a) autuação no Tribunal em 3/2/2021; 



    b) deliberação para citação e audiência em 25/5/2021 (peças 54 a 56); e 



    c) notificação de Raimundo Nonato de Oliveira em 15/9/2021 (peças 70 e 77); 



    d) notificação de Edson Luiz de Oliveira em 18/2/2022 (peças 89 e 90); e 



    e) notificação de João Nelson Pereira Magalhães em 21/2/2021 (peças 88 e 91);  



    31. Ao se analisar o termo inicial da contagem do prazo de prescrição, bem como a sequência de eventos processuais indicados no item anterior, os quais têm o condão de interromper a fluência do prazo prescricional, nos termos do art. 5º da Resolução TCU n. 344/2022, conclui-se que não houve o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos entre cada evento processual e o seguinte. Portanto, levando-se em consideração o entendimento do STF acima mencionado, bem como a vigente regulamentação do Tribunal, não ocorreu, nos autos, a prescrição da pretensão sancionatória e ressarcitória para o TCU.



    32. Verificam-se, nos presentes autos, os seguintes eventos processuais interruptivos da prescrição intercorrente, ocorridos tanto na fase interna, quanto na fase externa desta TCE: 



    32.1. fase interna: 



    a) notificação do município de Bragança/PA acerca da omissão das contas em 8/6/2018, (peças 14 e 15); 



    c) notificação de Raimundo Nonato de Oliveira em 13/5/2019 (peças 22 e 23); 



    d) notificação de Edson Luiz de Oliveira em 5/6/2019, por meio do edital (peça 26); 



    e) relatório final de TCE em 22/8/2019 (peça 44); f) notificação de João Nelson Pereira Magalhães em 10/10/2019 (peças 33 e 34); e 



    g) relatório de auditoria da CGU em 26/11/2020 (peça 47); 



    32.2. fase externa:  



    a) autuação no Tribunal em 3/2/2021; 



    b) deliberação para citação e audiência em 25/5/2021 (peças 54 a 56); e



    c) notificação de Raimundo Nonato de Oliveira em 15/9/2021 (peças 70 e 77); d) notificação de Edson Luiz de Oliveira em 18/2/2022 (peças 89 e 90); e e) notificação de João Nelson Pereira Magalhães em 21/2/2021 (peças 88 e 91);



    33. Levando-se em consideração a vigente regulamentação do Tribunal, o voto condutor do Acórdão 2486/2022 – Plenário, Rel. Min. Antônio Anastasia, bem como os eventos processuais interruptivos da prescrição intercorrente, relacionados no item anterior, conclui-se que não houve o transcurso do prazo de 3 (três) anos entre cada evento processual e o seguinte, e consequentemente não ocorreu a prescrição intercorrente.  



    (e-doc. 15, p. 151-153, grifo nosso)  



    O impetrante apresentou pedido de reconsideração (e-doc. 15, p. 198-211), ao qual foi negado provimento por meio do Acórdão nº 57/2024 - 2ª Câmara (e-doc. 16, p. 33-41), verbis:



    “(...)



    6.10. No caso, a prescrição para o exercício das pretensões ressarcitória e punitiva foi interrompida nas seguintes datas:



    a) em 18/2/2022, com a citação do responsável, nos termos do inc. I, art. 5º da Resolução 344/2022 (peça 90); e b) em 21/03/2023, com o acórdão condenatório, nos termos do inc. IV, art. 5º da Resolução 344/2022 (peça 101). 



    6.11. Portanto, a partir das causas interruptivas acima e tendo em vista o disposto nos arts. 2º e 8º da Resolução-TCU 344/2022, observa-se que não ocorreu a prescrição principal, tampouco a intercorrente, uma vez que não houve transcurso temporal superior a cinco anos, entre o marco inicial e a primeira causa interruptiva, muito menos, na sequência, paralisação do processo por mais de três anos.”  



    Contra tal decisão, o impetrante opôs embargos de declaração (e-doc. 16, p. 79-89) que foram rejeitados por meio do Acórdão nº 3407/2024 - 2ª Câmara (e-doc. 16, p. 99-102).



    Por entender que a condenação é indevida, pois supostamente já havia se consumado a prescrição da pretensão punitiva, o impetrante utiliza-se do presente mandado de segurança, apontado como ato coator o Acórdão nº 3407/2024 - 2ª Câmara (e-doc. 16, p. 99-102).



    Argumenta que, seja considerando como termo inicial da prescrição (de cinco anos) a data do cometimento das supostas irregulares seja a data da ciência da Administração, não é possível qualquer punição ou exigência de ressarcimento em virtude da prescrição. 



    Assim, requer, liminarmente, a suspensão dos “efeitos do ato coator – Acórdão nº 3407/2024 – TCU – 2ª Câmara e seus antecedentes, com relação ao Impetrante, para obstar a cobrança dos valores, até o trânsito em julgado do presente writ” (e-doc. 01, p. 10). No mérito, pede concessão da segurança “para anular o Acórdão nº 57/2024 – TCU – 2ª Câmara por estar fulminado pela prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória” (e-doc. 01, p. 10).



    Deferi a liminar “para suspender, unicamente em relação ao impetrante, os efeitos das decisões proferidas na TC 005.349/2021-4, em curso no Tribunal de Contas da União, especialmente o Acórdão nº 3407/2024 - 2ª Câmara - TCU (e-doc. 16, p. 99-102),  bem como para suspender o andamento do referido processo administrativo até ulterior decisão de mérito neste mandado de segurança” (eDoc. 20. A decisão foi confirmada à unanimidade pela Primeira Turma (eDoc. 37).



    O Tribunal de Contas da União prestou informações nas quais defende que “No caso de omissão na prestação de contas, enquanto não expirado o prazo para a aplicação dos recursos e a consequente prestação de contas, não flui o prazo prescricional. Trata-se da aplicação da regra prevista no inciso II do art. 199 do CC. Assim, nesse caso, o termo inicial do prazo prescricional é o dia do término do prazo para prestar contas, quando se concretiza o ilícito” (eDoc. 24).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pela concessão da segurança em parecer cuja ementa transcrevo (eDoc. 33)



    “(...) Entre a data em que deveriam ter sido prestadas as contas pelo Impetrante, 31 de dezembro de 2012, ou, ainda, a data de conhecimento da irregularidade pela Administração, em 19 de abril de 2013, e a instauração da TCE pelo Incra, em 12 de abril de 2019, transcorreu prazo superior a cinco anos, operando-se, portanto, a prescrição quinquenal. 



    Parecer pela concessão da segurança.”



    É o relatório. Decido.  



    A controvérsia objeto destes autos é a definição do termo inicial da prescrição para os fins de punição e de ressarcimento de valores devidos em virtude da omissão em prestar contas quanto ao uso de recursos federais repassados ao município de Bragança/PA. 



    O impetrante admite como termos iniciais possíveis o término de seu mandato (31.12.2012), bem como a data em que o INCRA tomou conhecimento das irregularidades a partir de relatório de vistoria técnica ocorrida em 19 de abril de 2013 (e-doc. 09).  



    O impetrante admitiu como incontroverso que o Município de Bragança/PA recebeu os valores integralmente durante seu mandato, especificamente entre os meses de julho e setembro de 2012, sendo R$ 25.165,86 em 05/07/2012 e R$ 226.492,71 (4 parcelas de R$ 75.497,57) em 20/09/2012 (e-doc. 01, p. 5).



    Destaca, ainda, que de acordo com o Convênio1 (e-doc. 08), a prestação de contas parcial deveria ter sido apresentada em até 30 (trinta) dias após o repasse (e-doc. 01, p. 5, grifo nosso):



    “Isto é, com relação ao Impetrante a suposta irregularidade, caracterizada pela ausência da prestação de contas parciais, teria sido consumada nas seguintes datas: 



    a) até 02.08.2012 – 30 (trinta) dias após a liberação da primeira parcela; e 



    b) até 19.10.2012 – 30 (trinta) dias após a liberação das demais parcelas; ou



    c) até 31.12.2012 – término do mandando.”



    Para o fim de ressarcimento ao erário, quando do julgamento do Tema 899 (RE 636886), o STF assentou que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas” (Tema 899). Nesse sentido, a Corte de Contas editou a Resolução-TCU nº 344, de 11 de outubro de 2022, regulamentando o prazo de prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento.



    O art. 4º da Resolução TCU nº 334/2022 assim estabelece quanto aos termos iniciais:



    Art. 4° O prazo de prescrição será contado:



    I - da data em que as contas deveriam ter sido prestadas, no caso de omissão de prestação de contas;



    II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise inicial;



    III - do recebimento da denúncia ou da representação pelo Tribunal ou pelos órgãos de controle interno, quanto às apurações decorrentes de processos dessas naturezas;



    IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados em fiscalização realizada pelo Tribunal, pelos órgãos de controle interno ou pelo próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade;



    V - do dia em que tiver cessado a permanência ou a continuidade, no caso de irregularidade permanente ou continuada.



    Tendo em vista o término do prazo do mandato do impetrante em 31.12.2012, considero indevida a fixação do termo inicial da prescrição conforme data de apresentação da prestação final de contas (2017), na medida em que, em razão do término do mandato, quem poderia prestá-la eram os agentes públicos em efetivo exercício de função pública ou mandato naquela oportunidade.  



    Por outro lado, incontroversa, como bem admitiu o impetrante (e-doc. 01, p. 5), a ausência de prestação de contas parciais pelo impetrante, após o recebimento das parcelas entre os meses de julho e setembro de 2012. Assim, em relação à prestação parcial de contas, a omissão passível de atribuição ao interpretante, permaneceu até o fim de seu mandato (31.12.2012).



    O ato apontado como coator (Acórdão nº 3407/2024 - 2ª Câmara/TCU) admite ter sido realizada visita técnica em 19/4/2013 na qual restou constatado que “o sistema de abastecimento de água não chegou a entrar em operação, não foram apresentados os relatórios dos poços perfurados, bem como não foram instalados os equipamentos de bombeamento previstos. Dessa forma, verifica-se que não houve parcela útil do convênio aproveitável para a população” (e-doc. 16, p. 99-102).



    A omissão na prestação de contas parcial resulta no início do prazo prescricional a partir do dia em que as contas deveriam ter sido prestadas (31.12.2012). Ao se configurar a omissão, já se caracteriza o ilícito, o que já permitiria à Administração agir a partir da ciência do fato. 



    Esta Corte possui precedentes (MS 37751/DF e MS 38.288) no sentido de que os atos de apuração do fato apenas causam a interrupção da prescrição na hipótese em que o interessado tem conhecimento de que a Administração deu início ou praticou algum ato tendente a apurar fatos a ele ligados, com a descrição da conduta individual objeto de investigação. 



    Se os fatos apurados não chegaram ao conhecimento dos responsáveis a tempo, o Supremo Tribunal Federal não tem reconhecido a aplicabilidade dos marcos interruptivos da prescrição eventualmente invocados pela Administração. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DE VALORES. PRESCRIÇÃO. CONSUMAÇÃO. AUSÊNCIA DE MARCO INTERRUPTIVO. 1. A jurisprudência do Supremo consolidou-se no sentido da prescritibilidade dos pedidos de ressarcimento ao erário, exceção feita àqueles decorrentes de atos de improbidade praticados com dolo. (...) 



    3. Ante a regra da prescritibilidade que rege o direito brasileiro, a prática de atos voltados à apuração de fatos considerados irregulares na aplicação de verba pública obtida mediante celebração de convênio não tem o condão de interromper o prazo prescricional, independentemente do tempo transcorrido, na hipótese de a parte interessada não haver sido cientificada de tal atuação do poder público.



    4. O decurso de prazo superior a 5 (cinco) anos entre a prestação de contas do impetrante, relacionada à aplicação da segunda parcela dos valores oriundos do Convênio n. 257/2003, e sua citação na TC n. 028.839/2014-0, no âmbito da qual as contas apresentadas foram rejeitadas, sobrevindo condenação ao ressarcimento de valores, impõe o reconhecimento da prescrição, na hipótese de o interessado/responsável não haver tomado conhecimento de qualquer ato da Administração Pública praticado com a finalidade de apurar fatos relacionados à utilização das verbas. 5. Agravo interno desprovido. (MS 37751 AgR, Rel. Min. NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 09.05.2023) 



    No caso, somente em 05.06.2019 o impetrante foi citado por edital (e-doc. 11, p. 38) com o intuito de notificá-lo da instauração de tomada de contas especial.



    Mais de cinco anos se passaram entre a data em que o impetrante deveria ter prestado contas e a data da citação por edital (05.06.2019). 



    Por essas razões, concedo a segurança para para cassar as decisões proferidas na TC 005.349/2021-4, em desfavor do impetrante, no Tribunal de Contas da União, e para reconhecer a prescrição da pretensão sancionatória no âmbito administrativo em relação ao impetrante, quanto aos fatos objeto de apuração naqueles autos.



    Sem condenação em honorários, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de outubro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente




1  CLAUSULA NONA - DA PRESTAÇÃO PARCIAL E FINAL 



      O CONVENENTE apresentará à CONCEDENTE, relatórios parciais mensais da execução físico-financeira e fara a prestação de contas final no prazo máximo de 60 (sessenta) dias após o término do prazo de vigência do Convênio, acompanhada do Relatório Final de Cumprimento do objeto. 



      PARAGRAFO PRIMEIRO:  



      Os relatórios parciais e final conterão informações referentes a execução físico-financeira e dos elementos descritos no Artigo 58 da Portaria lnterministerial MP/MF/MCT/N°. 127/2008, observando a legislação federal pertinente aos prazos estipulados neste instrumento, na forma e condições determinadas em normas e instruções vigentes emanadas do INCRA, da Secretaria do Tesouro Nacional, e do Tribunal de Contas da Uniao (TCU); 



      PARAGRAFO SEGUNDO:



      A partir da data de recebimento da prestação de contas final, a CONCEDENTE, por meio da Unidade Técnica responsável pelo exame das contas, terá o prazo de 60 (sessenta) dias para pronunciar-se sobre a aprovação ou não da prestação de contas apresentada, sendo 45 (quarenta e cinco dias) para o pronunciamento da referida unidade técnica e 15 (quinze dias) dias para o pronunciamento do ordenador de despesa.