Tribunal: STF
Processo: RE 1509972
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-03
Data de publicação: 2024-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SUSBSISTEMA DE ATENÇÃO À SAÚDE INDÍGENA. OMISSÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMAS 220 E 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. DEMONTRAÇÃO DE DESCASO. SITUAÇÃO DE PRECARIEDADE DOS POSTOS DE SAÚDE RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto pela União com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Quinta Região:



    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. DIREITO A SAÚDE. LEI N. 9.836/99. SUSBSISTEMA DE ATENÇÃO À SAÚDE INDÍGENA. SITUAÇÃO DE PRECARIEDADE DOS POSTOS DE SAÚDE. DEMONSTRAÇÃO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. ATENDIMENTO AO MÍNIMO NECESSÁRIO. 



    1. Apelações interpostas pelo Ministério Público Federal e pela União contra sentença que julgou procedente, em parte, Ação Civil Pública para, em relação às unidades de saúde descritas na inicial, condenar a União a: a) regularizar o fornecimento dos medicamentos constantes da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais, assim como os do Componente Básico e do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica; b) adequar a oferta de passagens para transporte entre o Município de Marcação e os Municípios de Rio Tinto e João Pessoa, a fim de atender a demanda mensal média, apurada estatisticamente, da comunidade atendida por essas unidades de saúde; c) adequar a quantidade de veículos e de pessoal (motoristas) a fim de oferecer transporte de urgência à comunidade indígena, compatível com a necessidade média apurada estatisticamente; d) adotar ferramentas de controle efetivo da frequência de todo o quadro de pessoal contratado para desempenhar funções de assistência à saúde da comunidade indígena, bem como mecanismos de avaliação da demanda, adequando o quantitativo e a distribuição do pessoal a essas necessidades. 



    2. O Ministério Público Federal apela pugnando pelo acolhimento integral da pretensão, notadamente no que concerne aos pedidos relativos à estrutura dos postos de saúde descritos na inicial, tais como reparo de caixa d'água, aquisição de geladeiras, fogões, ventiladores, etc. 



    3. A adoção de medidas, no curso da demanda, em cumprimento a decisão liminar, não implica perda de objeto da pretensão ou a ausência de interesse processual do MPF, vez que se trata de mero cumprimento de decisão judicial precária. 



    4. A Constituição Federal distribuiu competências e reservou, a cada um dos Poderes da República, atribuições específicas. Assim, em regra, a separação de suas atuações em cada uma de suas esferas de competência pressupõe convivência harmônica. 



    5. O ‘sistema de freios e contrapesos’ subentende, também, a interseção das atuações a fim de alcançar-se o cumprimento dos valores constitucionais, justificando-se, portanto, em casos excepcionais, a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas, notadamente nas hipóteses de omissão que implicam frustração de direitos e valores constitucionais. 



    6. A Lei n. 9.836/99 instituiu o ‘Susbsistema de Atenção à Saúde Indígena’, estabelecendo para a União obrigação de custeio e de implementação do direito fundamental à saúde, para as comunidades indígenas. As condições verificadas nos Postos de Saúde descritos na inicial, sendo assaz precária, ensejou, inclusive, a adoção de medida liminar cumprida pela União em quase a sua integralidade, sem oposição, o que demonstra a pertinência, pelo menos em parte, da pretensão veiculada na Ação Civil Pública. 



    7. Entretanto, dentre as medidas requeridas, há alguns excessos, como a reestruturação dos postos, com a compra de diversos itens específicos a exemplo de geladeiras, fogões, ventiladores, etc., ou a manutenção de determinado número de veículos a disposição de cada Posto de Saúde, 24h por dia. Conforme já explicitado, a ingerência em políticas públicas, nesses casos específicos, justifica-se apenas para se assegurar o mínimo necessário. 



    8. Manutenção da sentença em relação à condenação da União a: a) ‘regularizar o fornecimento dos medicamentos constantes da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais, assim como os do Componente Básico e do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica’ e b) ‘adotar ferramentas de controle efetivo da frequência de todo o quadro de pessoal contratado para desempenhar funções de assistência à saúde da comunidade indígena, bem como mecanismos de avaliação da demanda, adequando o quantitativo e a distribuição do pessoal a essas necessidades’. Apelação da União e Remessa Necessária parcialmente providas. Apelação do Ministério Público improvida” (fls. 23-25, e-doc. 17). 



    Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (fl. 4, e-doc. 75). 



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, os incs. II, VI e VII do art. 167, os arts. 196, 198 e 231 da Constituição da República e argumenta que “trata-se de Ação Civil Pública ajuizada com a finalidade de compelir a União a regularizar os Polos-Base e Casas de Apoio situados no Município de Marcação-PB, que integram o Sistema de Atenção à Saúde Indígena e são destinados ao atendimento dos povos da Terra Indígena Potiguara” (fl. 2, e-doc. 80). 



    Afirma que “a matéria discutida se encontra revestida de repercussão geral, tendo em vista que o conflito envolve a possibilidade de o Poder Judiciário substituir-se à Administração Pública e determinar a forma de execução de políticas públicas com determinações expressas à órgãos e entidades da Administração Pública federal, o que pode caracterizar invasão da margem de discricionariedade da Administração Pública e consequente lesão a vários princípios constitucionais” (fl. 6, e-doc. 80). 



    Assevera que “a adoção de sistema de controle de frequência, conquanto, de fato, possa trazer maior segurança e eficiência na prestação do serviço de saúde, deve ter sua viabilidade e necessidade avaliadas sob a perspectiva das peculiaridades do subsistema de saúde indígena, inclusive quanto à pulverização dos vários locais de atendimento, do acesso a esses locais e das dificuldades de infraestrutura para realização do controle pretendido” (fl. 10, e-doc. 80).



    Sustenta que “descabe condenar a União a fornecer medicamentos cuja dispensação deve ser promovida pelos demais entes federativos, eis que enseja reformulação indevida da política de assistência farmacêutica, tal como pensada pelo legislador e planejada pela Administração Pública” (fl. 11, e-doc. 80).



    Pondera que “o exercício da administração pública compete ao Poder Executivo, com orçamento e recursos próprios, bem como prerrogativas indispensáveis à sua organização e funcionamento” (fl. 15, e-doc. 80).



    Anota que “o acórdão recorrido perpetrou violação ao princípio da submissão do poder público ao orçamento, na medida em que impôs reformulações à política de saúde aplicada à população indígena, criando obrigações para a União que não estão previstas nas leis e regulamentos e que implicam a realização de despesas públicas” (fl. 15, e-doc. 80).



    Alega que “o acórdão recorrido ao determinar em abstrato a reformulação da assistência farmacêutica aos indígenas implica ingerência de um Poder - o Judiciário - na esfera de atuação dos demais - Poderes Executivo e Legislativo -, sem que exista, na Carta da República, permissão constitucional para essa espécie de interferência, do que decorre inegável ofensa ao postulado da separação dos Poderes (art. 2º da CF/88)” (fl. 17, e-doc. 80).



    Pede “a reforma do acórdão, em face dos dispositivos constitucionais mencionados, para dar provimento ao Recurso Extraordinário interposto, a fim de julgar improcedente a demanda” (fl. 18, e-doc. 80).



    3. Em juízo de retratação, foi proferida decisão com a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. RETORNO DOS AUTOS DA VICE-PRESIDÊNCIA DESTA CORTE. JULGAMENTO DO TEMA 698. DIREITO A SAÚDE. LEI N. 9.836/99. SUBSISTEMA DE ATENÇÃO À SAÚDE INDÍGENA. ACÓRDÃO QUE RECONHECEU A SITUAÇÃO DE PRECARIEDADE DOS POSTOS DE SAÚDE, DETERMINANDO O ATENDIMENTO AO MÍNIMO NECESSÁRIO. EXCLUSÃO DE MEDIDAS PONTUAIS DETERMINADAS NA SENTENÇA. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO.



    1. Autos que retornaram da Vice-presidência deste Tribunal para eventual juízo de retratação, nos termos de art. 1.040, II, do CPC, ou, se for o caso, para a realização do distinguishing com o esclarecimento dos fundamentos adotados para eventual manutenção do acórdão vergastado, em razão do julgamento pelo STF do representativo de controvérsia afetado ao Tema 698, nos seguintes termos: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’. Plenário, Sessão Virtual de 23.6.2023 a 30.6.2023.



    2. Os autos foram devolvidos pelo Supremo Tribunal Federal - STF para que sejam adotados, por este Tribunal Regional Federal da 5ª Região - TRF5, os procedimentos previstos nos incisos I a III do artigo 1.030 do Código de Processo Civil - CPC, com relação ao Tema 698. 



    3. O acórdão da Terceira Turma negou provimento à Apelação do Ministério Público Federal e deu provimento, em parte, à Apelação da União e à Remessa Necessária, para excluir da condenação os itens relativos à oferta de passagens para transporte e à aquisição e manutenção de número mínimo de veículos por Posto de Saúde. 



    4. A Lei n. 9.836/99 instituiu o ‘Subsistema de Atenção à Saúde Indígena’, estabelecendo para a União obrigação de custeio e de implementação do direito fundamental à saúde, para as comunidades indígenas. As condições verificadas nos Postos de Saúde descritos na inicial, sendo assaz precária, ensejou, inclusive, a adoção de medida liminar cumprida pela União em quase a sua integralidade, sem oposição, o que demonstra a pertinência, pelo menos em parte, da pretensão veiculada na Ação Civil Pública.



    5. Entretanto, dentre as medidas requeridas, há alguns excessos, como a reestruturação dos postos, com a compra de diversos itens específicos a exemplo de geladeiras, fogões, ventiladores, etc., ou a manutenção de determinado número de veículos a disposição de cada Posto de Saúde, 24h por dia. Conforme explicitado no acórdão, a ingerência em políticas públicas se justifica apenas para se assegurar o mínimo necessário. 



    6. Considerando o quadro fático delineado, o acórdão manteve a condenação da União no sentido de: a) ‘regularizar o fornecimento dos medicamentos constantes da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais, assim como os do Componente Básico e do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica’ e b) ‘adotar ferramentas de controle efetivo da frequência de todo o quadro de pessoal contratado para desempenhar funções de assistência à saúde da comunidade indígena, bem como mecanismos de avaliação da demanda, adequando o quantitativo e a distribuição do pessoal a essas necessidades". 



    7. Entretanto, o recurso da União foi provido no sentido de se excluir a condenação para adequar ‘a oferta de passagens para transporte’ e a ‘quantidade de veículos e de pessoal (motoristas) a fim de oferecer transporte de urgência à comunidade indígena, compatível com a necessidade média apurada estatisticamente’, inclusive considerando a adoção das medidas já verificadas no curso da demanda, especialmente a aquisição de veículos, inclusive de micro- ônibus e van para tal finalidade. 



    8. Nesse aspecto, destacou-se que, conquanto a condição ideal de funcionamento dos Postos de Saúde deva ser perseguida, não se justifica a adoção de medidas judiciais de forma pontual quando se tem presente que, no atual quadro nacional de escassez de recursos, a União tem buscado, na medida do possível, distribuir os recursos materiais disponíveis, de forma a viabilizar o funcionamento dos diversos Postos de Saúde destinados ao atendimento da população indígena.



    9. Quanto ao ponto, verifica-se que o acórdão não destoa do recente entendimento do STF, razão pela qual deve ser mantido. 



    10. O tema 698-STF, RE 684.612-RJ, que foi recentemente definido pela Suprema Corte, sacramentou o cabimento do controle judicial de políticas públicas, fixando-se, todavia, parâmetros vinculativos para o exercício desse controle por todos os órgãos do Poder Judiciário brasileiro. 



    11. Conclui-se, assim, que o acórdão não desbordou do entendimento do STF, ao entender que, diante da situação de precariedade dos postos de saúde indígenas, deve ser assegurado o mínimo necessário, com a exclusão de medidas pontuais determinadas na sentença. 



    12. Juízo de retratação não exercido, mantendo-se integralmente o acórdão” (fls. 12-14, e-doc. 102).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste à recorrente.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 592.581, Tema 220 da repercussão geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, este Supremo Tribunal Federal firmou a seguinte tese: “É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes”.



    Este Supremo Tribunal, no julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, fixou ainda a tese de que “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (DJe 7.8.2023).



    No presente caso, o Tribunal Regional Federal da Quinta Região reconheceu que “a Lei n. 9.836/99 instituiu o ‘Subsistema de Atenção à Saúde Indígena’, estabelecendo, para a União, obrigação de custeio e de implementação do direito fundamental à saúde, em relação às comunidades indígenas”. Ao concluir que, “diante da situação de precariedade dos postos de saúde indígenas, deve ser assegurado o mínimo necessário” (fls. 6-7, e-doc. 102), o Tribunal não destoou do entendimento firmado por este Supremo Tribunal no julgamento dos Temas 220 e 698 da repercussão geral, quanto à possibilidade de intervenção excepcional do poder judiciário na implementação de políticas públicas.



    5. Ademais, consta do acórdão recorrido que a controvérsia foi dirimida com fundamento nos elementos de prova juntados aos autos e na legislação infraconstitucional aplicável ao caso.



    Na espécie vertente, para acolher a pretensão da recorrente e, eventualmente, rever a conclusão adotada pelo Tribunal de origem pela qual assentado que “as condições verificadas nos Postos de Saúde descritos na inicial, sendo assaz precária, ensejou, inclusive, a adoção de medida liminar imediatamente cumprida pela União em quase sua integralidade, sem oposição” e que o “contexto fático evidencia a pertinência da legítima preocupação do Ministério Público Federal em assegurar condições mínimas de funcionamento dos Postos de Saúde, que apenas materializam a obrigação legal instituída pela citada Lei 9.836/99” (fl. 6, e-doc. 102), imporia ao necessário reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. 



    A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie, a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. LEI ESTADUAL N. 10.216/2001. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.161.551-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 3.5.2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA EM ESCOLA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. SITUAÇÃO DE RISCO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n. 1.174.624-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 11.2.2020).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REGULARIZAÇÃO DO FUNCIONAMENTO DE ESCOLA ESTADUAL. AUTO DE VISTORIA DO CORPO DE BOMBEIROS - AVCB. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.320.266-AgR/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.7.2021). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 31.01.2012. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido” (RE n. 696.077-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 17.6.2015).



    Nada há a prover quanto às alegações da recorrente. 



     



    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de setembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora