Tribunal: STF
Processo: RE 1484717
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-25
Data de publicação: 2024-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso, assim ementado (eDOC 6):



    “APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEI MUNICIPAL QUE DETERMINA PAGAMENTO DE HONORÁRIOS AOS PROCURADORES DE FORMA DOBRADA - INADEQUAÇÃO DA VIDA ELEITA - REJEIÇÃO - PROCURADORES MUNICIPAIS - CATEGORIA ENQUADRADA NA ADVOCACIA PÚBLICA - REMUNERAÇÃO POR MEIO DE SUBSÍDIO - RECURSO DESPROVIDO.



    Não há falar em inadequação da ação civil pública que visa combater os efeitos concretos de lei municipal (pagamento dobrado de honorários aos procuradores municipais) sem qualquer menção à inconstitucionalidade do referido ato normativo.



    A remuneração dos Procuradores Municipais, categoria jurídica enquadrada na Advocacia Pública, consoante precedente do STF, deve ser fixada por meio de subsídio, sendo-lhes devidos também honorários sucumbenciais, mas não gratificação paga pelo erário municipal com o intuito de dobrar a referida verba.”



    No recurso extraordinário do Município de Rondonópolis, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 2°, 30, I, 37, X, 61, §1°, 97 e 125, §2° da Constituição da República e à Súmula Vinculante n° 37. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 8):



    “(...) A causa de pedir do recurso se resume à estipulação, pela LEI MUNICIPAL n° 4.046/2003, de gratificação no valor correspondente aos honorários de sucumbência. Em relação à manutenção dos honorários em si, já houve o trânsito em julgado. 



    (...)



    Não obstante, sob a ótica do TJMT, gratificação não seria devida porque os Procuradores Municipais deveriam receber por subsídio, parcela única, raciocínio que não está correto.”



    Aduz-se que a utilização da ação civil pública não configurou via processual adequada para a alegada declaração da inconstitucionalidade da verba prevista na lei da carreira. 



    Ademais, afirma-se que a Constituição da República não impõe o regime de subsídio para o cargo de procurador municipal, diversamente do que entendeu o Tribunal de origem.



    No que diz respeito à alegada ofensa à cláusula de reserva de plenário, sustenta o Município recorrente (eDOC 8, pp. 13-18):



    “III - DA DESOBEDIÊNCIA À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO - OMISSÃO NA APLICAÇÃO DO RITO ESTABELECIDO NOS ARTS. 948 A 950, CPC/2015  



    Verifica-se, do exame do voto condutor do acórdão, que o Relator utiliza os arts. 39, § 4º c/c 135, ambos da CF, para afastar a gratificação criada pela LEI MUNICIPAL nº 4.046/2003, argumentando ser “incompatível com o regime de subsídio, seja porque não atender (sic) às exigências do serviço, sendo pago (sic) de forma indiscriminada”. Mais adiante, frisa que “não há falar em irredutibilidade de vencimentos quando eles vêm recebidos em desconformidade com a própria Constituição Federal” (fl. 719). 



    A própria ementa do acórdão representa esse entendimento:



    (...)



    Já no voto com “fundamentação vencida”, proferido após pedido de vista, foi afastada a aplicação da LEI MUNICIPAL nº 4.046/2003, sob o fundamento de que o diploma “ofende os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa” (fl. 722). 



    A violação ao princípio da legalidade seria porque a legislação atacada “não atendeu ao disposto no inciso X do art. 37 da Constituição Federal, pelo qual a remuneração e o subsídio dos servidores públicos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegura revisão geral anual. A revés, a sua permissão foi feita no bojo de lei que trata de tema distinto, qual seja, a instituição do Fundo Orçamentário Especial de honorários Advocatícios, cuja finalidade não é a estipulação de remuneração, mas o recebimento, ratio e repasse dos honorários devidos aos Procuradores Municipais pagos pela parte sucumbente, bem como o aperfeiçoamento da estrutura operacional e das condições materiais da procuradoria Jurídica do Município e o aprimoramento (qualificação profissional da carreira”. 



    Ainda segundo a Vogal, “o aporte financeiro custeado pelo ente municipal configura, em essência, o pagamento em dobro de honorários advocatícios aos advogados públicos, medida que não tem permissão legal (Lei 8.906/94 ou CPC/2015) ou amparo constitucional incorrendo, por mais este motivo, em ofensa ao princípio da legalidade e, também, grave prejuízo ao erário rondonopolitano, haja vista que ausente qualquer limite máximo no pagamento de tal verba pelo ente municipal”. 



    Mais adiante, aduz que “o pagamento do aporte financeiro nas condições postas nas Leis municipais nº 3.717/2002 e 4.046/2003, também evidencia, na minha ótica, violação aos princípios da impessoalidade e da moralidade, pois, diferentemente dos honorários sucumbenciais, que se fundam na diligência/êxito dos Procuradores Municipais ao defenderem a Fazenda Pública municipal em juízo, não foi demonstrado nos autos justificativa plausível e razoável para a sua permissão e, especialmente, em valor igual àquela verba e independentemente do montante que ela venha a atingir, senão beneficiar/privilegiar uma categoria de servidores públicos em detrimento dos demais (....)” 



    Em razão da omissão quanto às regras processuais concernentes à reserva de plenário, houve a interposição de embargos de declaração questionando o vício, os quaios foram desprovidos. No voto condutor do acórdão nos embargos, a questão foi examinada da seguinte forma:



    (...)



    Em outras palavras, foi exercido, sim, controle de constitucionalidade, apesar de o TJMT insistir em sentido contrário, sem a observância da cláusula de reserva de plenário, como ordena o art. 97 da CF. 



    A situação dos autos se encaixa na SV 10 STF. É que o TJMT, ao acolher o pedido do Ministério Público de cessação do pagamento da verba questionada aos Procuradores Municipais, acabou afastando totalmente a Lei Municipal 4.046/2002 mencionando expressamente dispositivos e princípios constitucionais. 



    (...)



    Por conseguinte, demonstrada a violação à cláusula de reserva de plenário, a nulidade do julgamento é dos acórdãos é medida que se impõe”. 



    Ao final, postula-se o seguinte (eDOC 41):



    i) seja julgada improcedente a pretensão deduzida pelo Ministério Público de não pagamento da gratificação criada pela Lei 4.046/03, conferindo-se a interpretação conforme ao dispositivo, a fim de que a soma do vencimento básico, honorários e gratificação não exceda ao teto constitucional;



    ii) não se acolhendo o pedido anterior, que eventual manutenção do acórdão seja condicionada a um regime de transição, mediante a incorporação da gratificação ao vencimento básico, utilizando-se a média dos últimos 5 anos ou outro parâmetro que este Supremo Tribunal Federal entenda mais adequado;



    iii) extinção do processo, nos termos do art. 485, IV e VI, CPC/2015, pela inadequação da via eleita;



    iv) reconhecimento da nulidade dos acórdãos, por usurpação da competência do órgão especial ou do plenário do TJMT, dada a violação à cláusula de reserva de plenário, com consequente instauração de incidente próprio, na forma dos arts. 948 a 950, CPC/2015. “ 



     



    No recurso extraordinário apresentado pelos Procuradores Jurídicos do Município de Rondonópolis (eDOC 1, p. 3-40), com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos idênticos artigos impugnados pelo Município e com apoio nos mesmos argumentos. 



    Os recursos extraordinários foram admitidos pela Vice-Presidência do TJMT (eDOC 14). 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Para melhor compreensão da controvérsia, extraio os seguintes fragmentos da sentença, a qual foi mantida pelo acórdão recorrido (eDOC 4, p. 1-21):



    “O Ministério Público Estadual ajuizou AÇÃO CIVIL PÚBLICA em face do MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS, sustentando, em síntese, que o requerido vem praticando grave violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, notadamente aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e razoabilidade administrativa, com o injurídico repasse dos honorários de sucumbência pertencentes à Fazenda Publica Municipal, em favor dos procuradores Municipais. 



    Consta na inicial que o Município de Rondonópolis editou a Lei Municipal nº 3.717/2002, através da qual instituiu o FEHA - Fundo Orçamentário Especial de Honorários Advocatícios, sendo a sua receita constituída - I - pelos honorários advocatícios devidos em qualquer feito judicial aos Procuradores do Município; II - pelo aporte da Municipalidade de Rondonópolis, no valor equivalente aos honorários previstos no inciso anterior. 



    (....)



    PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA 



      (...)



    A questão dos autos gira em torno da Lei Municipal nº 3.717/2002, que instituiu o Fundo Orçamentário Especial de Honorários Advocatícios - FEHA, estabelecendo coo receita dos honorários advocatícios devidos em qualquer feito judicial aos Procuradores do Município; e o aporte da Municipalidade de Rondonópolis, no valor equivalente aos honorários previstos no inciso anterior, conforme a nova redação dada ao art. 2º, pela Lei Municipal nº 4.046/2002 (fls. 29/30). 



    O artigo 3º da referida Lei estabelece que a receita do referido fundo será distribuída no percentual de 90% aos Procuradores Jurídicos Municipais, de forma igualitária e mensal; e, 10% para aquisição de livros, sofwares jurídicos, assinaturas de períodos de legislação, jurisprudência e doutrina e congêneres, que farão parte do acervo da Procuradoria Geral do Município. 



    No caso dos autos, a petição inicial expressamente formula pedido mediato para ”condenação do Município de Rondonópolis à obrigação de não fazer consistente em não realizar nenhum rateio, nem pagamento aos Procuradores Municipais das verbas oriundas do FEHA - Fundo Orçamentário Especial de Honorários Advocatícios nem dos honorários de sucumbência concedidos em ações judiciais ao Município de Rondonópolis.



    Como se vê, o autor pretende tão somente que não haja mais pagamento aos procuradores municipais das verbas oriundas do FEHA - Fundo Orçamentário Especial de Honorários Advocatícios, sem fazer qualquer menção à declaração de inconstitucionalidade desse ato normativo. 



    (....) 



    Dessa forma, não há qualquer argumentação inserta na petição inicial da ação civil pública que conduza à conclusão pelo pleito de declaração de inconstitucionalidade da norma, mas sim à verificação de sua legitimidade pela via do controle difuso.



    Assim, rejeito a preliminar arguida pelo réu.



    MÉRITO.



    (....)



    Pois bem. No que se refere ao rateio dos honorários de sucumbência aos procuradores do Município, mantenho o meu posicionamento explanado na decisão de fls. 108/112, no sentido de que é plenamente legal a divisão dos honorários sucumbenciais aos procuradores municipais. 



    Conforme se depreende do disposto no artigo 3º, § 1º, do Estatuto da Advocacia e da OAB, aplicam-se aos advogados públicos tanto a Lei 8.906/94 quanto o estatuto dos servidores públicos que rege a sua vinculação com a administração.



     (....)



    Assim, diante de todo o contexto já explanado, coaduno com o entendimento de que os procuradores públicos fazem jus aos honorários sucumbenciais, quando vencedor o ente público, não devendo, portanto, tal verba ser revertida a tesouro municipal. 



    (....)



    Agora passo a analisar a alegada prática ilegal do pagamento aos procuradores municipais da “dobra” do valor dos honorários sucumbenciais.



    A Lei Municipal nº 4.046/2003 acrescentou o inciso II ao artigo 2º da Lei Municipal nº 3.717/2002, passando a ter a seguinte redação:



    “art. 2º Constituir-se-ao em receita do FEHA:



    I - os honorários advocatícios devidos em qualquer feito judicial aos Procuradores do Município. 



    II - Aporte da Municipalidade de Rondonópolis, no valor equivalente aos honorários previstos no inciso anterior. 



      (...)”



     



    Conforme já mencionado, o repasse dos honorários sucumbenciais na forma posta na lei municipal em questão não afronta a Constituição e/ou qualquer Lei Federal, muito menos viola os princípios constitucionais da Administração Pública. 



    No entanto, o aporte da Municipalidade não encontra respaldo legal a justificar sua permanência. 



    Isto porque, o advogado público já recebe pagamento pelo Município para o desenvolvimento de suas funções, como qualquer outro servidor. Então pergunta-se: Porque a classe dos procuradores públicos tem direito a receber benefício extra (aporte financeiro), quando o mesmo já é remunerado para exercer a sua atividade pela Municipalidade?



    (....)



    Assim, se considerarmos que o aporte financeiro repassado pelo Município seja um incentivo/gratificação, conclui-se que tal vantagem tem a mesma natureza jurídica da gratificação de produtividade prevista no art. 61 da Lei 3.247/2000, de modo que o Município está pagando a mesma gratificação aos procuradores públicos duas vezes, implicando em verdadeiro bis in idem, o que não é permitido pela Constituição Federal (art. 37, XIV). 



    (...)



    Desta forma, o aporte financeiro custeado pelo Município não possui amparo legal, além de violar os princípios da moralidade, impessoalidade, proporcionalidade e razoabilidade, sem contar que a continuação do pagamento do aporte pela Municipalidade ensejará grande prejuízo ao erário municipal. 



    (...)



    Com estas considerações, julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido inicial formulado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL, para condenar o MUNICÍPIO DE RONDONÓPOLIS à obrigação de não fazer consistente em não relizar tão somente o rateio e repasse aos procuradores públicos do aporte da Municipalidade de Rondonópolis, no valor equivalente aos honorários previstos no inciso I, do art. 2º, da Lei nº 3.717/2002, permanecendo inalterado o rateio e pagamento dos honorários advocatícios devidos em qualquer feito judicial, aos procuradores do Município, na forma prevista no artigo 3º, da referida norma. 



    (...)



    Deixo de condenar o requerido ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, tendo em vista o entendimento do STJ no sentido de que, quando a ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público for julgada procedente, descabe condenar a parte vencida em custas e honorários”. (grifos nossos)



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 6, pp. 7-24):



    “Como se vê, referida Lei Municipal determina um aporte do valor correspondente aqueles honorários às custas do erário municipal, de modo a dobrar a verba devida as Procuradores.



    E, no ponto, em que pesem as alegações apresentadas pelo Apelante e pelos Procuradores Municipais, na condição de assistentes, tenho que a sentença não carece de reforma.



    A Constituição Federal, em seu art. 39, § 4º, dispõe que:



    (...)



    Por sua vez, as Sessões II mencionada o supracitado citado, inserida no Capítulo IV da Carta Magna, que trata “Das funções essenciais à Justiça” versa sobre a Advocacia Pública, categoria na qual se inserem os Procuradores Municipais, consoante decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 663.696/MG, que assim restou ementado:



    (...)



    Com efeito, no julgamento do referido julgamento paradigma, no qual foi fixada a tese de repercussão geral de que os Procuradores Municipais estão submetidos ao teto remuneratório de 90,25% do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, a Corte Suprema decidiu que referida categoria jurídica integra a Advocacia Pública, remunerada por subsídio. 



    (...)



    Nesse cenário, é possível concluir que a remuneração dos Procuradores Municipais deve ser fixada por meio de subsídio e está limitada ao mesmo teto constitucional dos desembargadores do Tribunal de Justiça, sendo-lhes devidos honorários sucumbenciais. 



    (...)



    Trazendo tais conclusões para o caso concreto, verifica-se que o aporte de recursos às custas do erário municipal, como forma de aumentar indiretamente a remuneração dos procuradores mediante a dobra do valor referente a verba honorária, não se justifica, seja por se tratar de gratificação incompatível com o regime de subsídio, seja porque não atender às exigências do serviço, sendo pago de forma indiscriminada. 



    Outrossim, não há falar em ofensa à garantia da irredutibilidade dos vencimentos quantos eles vêm sendo percebidos em desconformidade com a própria Constituição Federal”. 



    Após o pedido de vista, assim se pronunciou a Desembargada Maria Aparecido Ribeiro (2ª VOGAL) (eDOC 13, p. 24):



    ”(...)



    A situação dos autos é distinta, no entanto, no tocante à dobra dos honorários advocatícios por meio de aporte financeiro proveniente do ente municipal.



    Ocorre que, neste caso, apesar de utilizar como base de cálculo os honorários sucumbenciais, não se trata do pagamento desta verba propriamente dita, e que é devida pela parte contrária na ação em que a Fazenda Pública é vencedora. O aporte financeiro em questão consiste consiste no pagamento de valores advindos diretamente do erário rondonopolitano, o que, na minha ótica, ofende os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. 



    Com efeito, evidencia-se a violação ao princípio da legalidade, que norteia a Administração Pública, pois, apesar da clara intenção de aumento salarial aos Procuradores Municipais (como o próprio recorrente afirma em trechos da contestação e da apelação), o referido aporte financeiro não atendeu ao inciso X do art. 37 da Constituição Federal, pelo qual a remuneração e o subsídio dos servidores públicos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual. Ao revés, a sua previsão foi feita no bojo de lei que trata de tema distinto, qual seja, instituição do Fundo Orçamentário Especial de Honorários Advocatícios, cuja finalidade não é a estipulação de remuneração, mas o recebimento, rateio e repasse dos honorários devidos aos Procuradores Municipais pagos pela parte sucumbente, bem como o aperfeiçoamento da estrutura operacional e das condições materiais da Procuradoria Jurídica do Município e o aprimoramento/qualificação profissional da carreira. 



    Além disso, o aporte financeiro custeado pelo ente municipal configura, em essência, o pagamento em dobro de honorários advocatícios aos advogados públicos, medida que não tem previsão legal (Lei nº 8.906/94 ou CPC/2015) ou amparo constitucional, incorrendo, por mais este motivo, em ofensa ao princípio da legalidade e, também, grave prejuízo ao erário rondonopolitano, haja vista que ausente qualquer limite máximo no pagamento de tal verba pelo ente municipal. 



    (...)



    Posto isso, embora com fundamentos em parte distintos, acompanho o eminente relator para NEGAR PROVIMENTO ao recurso do Município de Rondonópolis, mantendo inalterada a sentença recorrida”.  (grifos nossos)



    Assim, diante dos fundamentos da sentença e do acórdão proferido na instância de origem, verifica-se que foi afastado dispositivo de lei local (art. 2º, II, da Lei Municipal 4.046/2003) com fundamento extraído da Constituição Federal (princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade e da moralidade) e art. 37, XIV, referente ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. 



     Dessa forma, evidencia-se error in procedendo da decisão hostilizada, haja vista o postulado da reserva de plenário contida no art. 97 do Texto Constitucional. 



    Por conseguinte, aplica-se ao caso o Enunciado da Súmula Vinculante 10 do STF, segundo o qual “Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte”. 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE 10. CONTRARIEDADE. LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA A PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO IMPLÍCITA DE INCONSTITUCIONALIDADE SEM A OBSERVÂNCIA DA CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. Contraria o enunciado da Súmula Vinculante 10 o acórdão que afasta, com fundamentos extraídos da Constituição Federal, a legitimidade da Defensoria Pública para a proposição de ação civil pública, prevista no art. 5º, II, da Lei nº 7.347/85, com redação da Lei nº 11.448/2007, sem a observância da cláusula de reserva de plenário. Agravo regimental conhecido e não provido.” (Rcl 17.744-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 18.04.2016).



    “RECLAMAÇÃO – ALEGADO DESRESPEITO À AUTORIDADE DO JULGAMENTO PROFERIDO, COM EFICÁCIA VINCULANTE, NO EXAME DA ADPF 324/DF, BEM ASSIM NA APRECIAÇÃO DO RE 958.252-RG/MG, ALÉM DE SUPOSTA TRANSGRESSÃO AO ENUNCIADO CONSTANTE DA SÚMULA VINCULANTE Nº 10/STF – ÓRGÃO JUDICIÁRIO QUE AFASTOU A INCIDÊNCIA DO ART. 25, § 1º, DA LEI Nº 8.987/95 COM BASE EM CRITÉRIO CONSTITUCIONAL, SEM OBSERVAR A CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO – VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E À SÚMULA VINCULANTE Nº 10/STF – PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.” (Rcl 34.554, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.10.2020). 



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Constitucional. Órgão fracionário do Tribunal de origem afastou aplicação do art. 3º da Lei de Falência com fundamento em princípio constitucional. Violação à Cláusula de Reserva de Plenário. Ofensa à Súmula Vinculante 10. 3. Reclamação julgada procedente. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental” (Rcl 43.445-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 08.04.2022).



       ”AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ENUNCIADO VINCULANTE  N.  10  DA SÚMULA. DESRESPEITO CONFIGURADO. 1. Segundo o enunciado vinculante n. 10 da Súmula, “viola a cláusula de reserva de plenário a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta a sua incidência no todo ou em parte”. 2. O órgão reclamado considerou ilícita a terceirização de atividades inerentes à finalidade da tomadora de serviços, afastando, mesmo que de forma implícita, a incidência do disposto no art. 94, II, da Lei n. 9.472/1997, sem a observância da cláusula de reserva de plenário, por entender que o tratamento diferenciado de empregados que exercem as mesmas funções implica afronta à isonomia. 3. Agravo interno desprovido” (Rcl 53.169-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 16.02.2023). 



    Ante o exposto, dou provimento aos recursos extraordinários, nos termos do art. 21, § 2º, do RISTF e art. 932, V, a, do CPC, com a finalidade de cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido pelo juízo de origem com observância da cláusula de reserva de plenário. Prejudicadas as demais questões suscitadas nos apelos extremos. 



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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