Tribunal: STF
Processo: RE 1492925
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-06
Data de publicação: 2024-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Pernambuco, assim ementado:  



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO DE APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO DO MUNICÍPIO PREJUDICADO. RE 1.003.433/RJ. TEMA Nº 642 DO STF. REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES DO TJPE. 



    1. Até recentemente, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça diferenciava os casos de imputação de débito pelos Tribunais de Contas para fins de ressarcimento ao erário – objetivando a recomposição do dano sofrido pelo ente público – e os de aplicação de multa – destinada a punir um comportamento ilegal do agente público fiscalizado. Partido de tal distinção, a Corte havia firmado posicionamento no sentido da legitimidade do ente público que mantém o Tribunal de Contas para a cobrança de multas por ele impostas. 



    2. Contudo, no julgamento do RE 1.003.433/RJ, submetido à sistemática da repercussão geral (Tema nº 642), o Supremo Tribunal Federal fixou a tese no sentido de que “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal ”. 



    3. A conclusão adotada pela Suprema Corte, fundamentada no princípio jurídico de que o acessório segue a sorte do principal, não mais realiza diferenciação quanto ao motivo que justifica a imputação do débito. Logo, apenas o Município lesado é parte legítima para executar o crédito decorrente de qualquer caso no qual se vislumbre prejuízo suportado pelo ente municipal.



    4. Todos os fundamentos apresentados pelo Estado de Pernambuco se sustentam em uma suposta diferença entre o caso concreto e a tese firmada pela Suprema Corte em sede de repercussão geral. No entanto, a despeito do esforço argumentativo despedindo pelo Poder Público, fato é que não se está diante de hipótese de distinguishing. 



    5. O STF foi claro ao definir que a legitimidade para execução de multas em razão de prejuízos suportados pelo Município é do próprio ente prejudicado, independentemente de se estar diante de uma “multa ressarcitória” ou “multa sancionatória”. Ora, se a penalidade foi aplicada devido a uma ação do agente público municipal em detrimento do ente federativo ao qual serve, não há razão para que o valor executado reverta em favor dos cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    6. Constatada a ilegitimidade ativa do ente estatal, ora exequente, tem-se que o provimento dos Embargos à Execução é medida que se impõe. 



    7. Agravo Interno desprovido, à unanimidade”. (eDOC 8 – ID: f3a4d84c)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 23, I, 24, I, 25, § 1º, 34, VII, “a”, e 37, caput, do texto constitucional. (eDOC 11 – ID: e521dc54)



    Nas razões recursais, afirma-se que o acórdão recorrido, ao considerar o Estado de Pernambuco parte ilegítima para a execução da multa, com fundamento no tema 642 da repercussão geral, não considerou a peculiaridade do caso em análise, que trata de multa simples, o que denomina de “meramente sancionatória”, e que afastaria a incidência do citado tema. 



    Explica-se que “a tese fixada no Tema 642 (Recurso Extraordinário nº 1.003.433/RJ) não abrange as multas simples (meramente sancionatórias) aplicadas pelos Tribunais de Contas do país em decorrência da inobservância, pelos gestores, das normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, assim como dos deveres de colaboração perante o órgão de controle, sem relação com dano/prejuízo ao erário, hipóteses em que os ESTADOS permanecem legitimados para a cobrança judicial dos respectivos valores”. (eDOC 11 – ID: e521dc54, p. 23)



    Acrescenta-se que a Lei estadual 12.600/2004 prevê que a multa simples aplicada aos gestores será revertida “ao Fundo de Aperfeiçoamento Profissional e Reequipamento Técnico do Tribunal de Contas, órgão da própria Corte de Contas” (eDOC 11 – ID: e521dc54, p. 26), diferentemente do que prescrito pela Lei do Estado do Rio de Janeiro, objeto do tema 642 da repercussão geral, que prevê como destino da multa, os cofres da Fazenda do Estado. 



    O Procurador-Geral da República se manifesta pelo desprovimento do recurso em parecer assim ementado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 642. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO. OBSERVÂNCIA DO ENTE LESADO. AUSÊNCIA DE DISTINÇÃO ENTRE MULTAS DE NATUREZAS DIVERSAS. DIFERENCIAÇÃO INEXISTENTE À LUZ DO TEMA 642. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO”. (eDOC 19 – ID: a852ed6f)  



    É o relatório. 



    Decido. 



    No caso dos autos, o Tribunal de origem consignou que o título executivo, o qual a Procuradoria da Fazenda Pública do Estado de Pernambuco pretende executar, está fundado em multa aplicada pelo respectivo Tribunal de Contas estadual a administrador municipal em virtude de irregularidades apuradas em processo administrativo. Concluiu, conforme o tema 642 da repercussão geral, pela ilegitimidade do ente estadual para executar a referida multa. Nesse sentido, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “1. Primeiramente, cumpre ressaltar que este Relator, em análise acurada dos autos, decidiu o mérito recursal à luz de precedente vinculante do c. STF (RE 1003433, Tema 642), daí por que não há que se falar em “decisão surpresa” quando às partes foi dada a oportunidade de efetivo contraditório durante todo o trâmite processual.



    A propósito, neste sentido, extrai-se da jurisprudência do col. STJ: “Inexiste afronta ao princípio da não surpresa quando o julgador, examinando os fatos expostos na inicial, juntamente com o pedido e a causa de pedir, aplica o entendimento jurídico que considera coerente para a causa” (AgInt no AREsp 1468820/MG, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 23/09/2019, DJe 27/09/2019). 



    2. Voltando-se ao mérito recursal, cuida-se de Ação de Execução de Título Extrajudicial, proposta pelo Estado de Pernambuco, através da qual busca o ente exequente compelir o executado ao pagamento de débito, no importe de R$ 7.443,49 (sete mil quatrocentos e quarenta e três reais e quarenta e nove centavos), advindo de condenação (multa) imposta pelo Tribunal de Constas do Estado, nos autos do Processo TC nº 1505453-6, decorrente de irregularidades identificadas no âmbito de contratações de pessoal, ocorridas durante a gestão do ora apelante, à época Prefeito do Município de Lagoa de Itaenga. 



    3. Como cediço, "O acórdão do Tribunal de Contas que imponha multa ou do qual resulte imputação de débito aos por ele fiscalizados tem eficácia de título executivo extrajudicial, podendo aparelhar execução por quantia certa, segundo o CPC 585 VII" (Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery in Constituição Federal Comentada e Legislação Constitucional, Editora Revista dos Tribunais, 2006, pág. 258). 



    4. Ocorre que, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), quando do julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1003433, com repercussão geral reconhecida (Tema 642), firmou entendimento no sentido de que cabe aos MUNICÍPIOS, e não aos Estados, executar crédito de multa aplicada pelos Tribunais de Contas estaduais (TCE) a agente público municipal condenado por danos ao erário da cidade. 



    4.1. No âmbito do referido recurso extremo, o Estado do Rio de Janeiro questionava decisão do Tribunal de Justiça local (TJ-RJ) que havia declarado sua ilegitimidade para executar multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a um ex-agente político do Município de Cantagalo. 



    4.2. Prevaleceu, no indigitado julgamento, o voto do Ministro Alexandre de Moraes, que, ao negar provimento ao recurso, explicitou não ser possível extrair das normas constitucionais sobre o tema (artigos 31, parágrafo 1º e 71, parágrafo 3º, da Constituição Federal) a atribuição, ao Estado, da execução do crédito pela multa imposta ao agente público municipal. 



    4.3. Segundo o supracitado Ministro, a tese do Estado contraria um princípio jurídico basilar, positivado no direito brasileiro há mais de um século, segundo o qual o acessório segue a sorte do principal, sendo certo que, das razões de decidir do julgado, extrai-se: “Na situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o município. Não há nenhum sentido em que esse valor reverta para os cofres do estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas”. 



    4.4. A tese de repercussão geral, destarte, restou fixada nos seguintes termos: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. Eis, por oportuno, a ementa do julgado paradigmático:



    (...)



    5. Noutro giro, é significativo notar que, até recentemente, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça diferenciava os casos de imputação de débito pelos Tribunais de Contas para fins de ressarcimento ao erário – objetivando a recomposição do dano sofrido pelo ente público – e os de aplicação de multa – destinada a punir um comportamento ilegal do agente público fiscalizado. 



    5.1. Partido de tal distinção, a Corte havia firmado posicionamento no sentido da legitimidade do ente público que mantém o Tribunal de Contas para a cobrança de multas por ele impostas. 



    5.2. Entrementes, após o supracitado entendimento firmado pelo col. STF, procedeu o Superior Tribunal de Justiça à adequação de sua jurisprudência ao entendimento vinculante daquela excelsa Corte, conforme se infere da seguinte ementa de julgamento:



    (...)



    6. Neste diapasão, cumpre notar que todos os fundamentos apresentados pelo Estado de Pernambuco se sustentam em uma suposta diferença entre o caso concreto e a tese firmada pela Suprema Corte em sede de repercussão geral. No entanto, a despeito do esforço argumentativo despedindo pelo Poder Público, fato é que não se está diante de hipótese de distinguishing. 



    6.1. O STF foi claro ao definir que a legitimidade para execução de multas em razão de prejuízos suportados pelo Município é do próprio ente prejudicado, independentemente de se estar diante de uma “multa ressarcitória” ou “multa sancionatória”. Ora, se a penalidade foi aplicada devido a uma ação do agente público municipal em detrimento do ente federativo ao qual serve, não há razão para que o valor executado reverta em favor dos cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    6.2. Como já ressaltado, a posição da Suprema Corte, na verdade, superou o entendimento previamente adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, não sendo mais o caso de se analisar a natureza do débito imputado.



    (...)”. (eDOC 8 – ID: f3a4d84c, p. 2-8)  



    Cumpre registrar que esta Corte, por oportunidade do julgamento do Tema 642 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 1.003.433, Redator para o acórdão o Min. Alexandre de Moraes, DJe 13.10.2021, definiu a tese de que “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. 



    Na ocasião deste julgamento, proferiu-se a seguinte ementa:  



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os ofres do Estado membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.”  



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADPF 1.011, de minha relatoria, DJe 05.07.2024, firmou entendimento no sentido da possibilidade de o Estado executar multas simples aplicadas pelo Tribunal de Contas Estadual aos responsáveis por práticas lesivas ao erário municipal, concluindo pela alteração da tese anteriormente firmada no julgamento do tema 642 da repercussão, a qual passou a prescrever: “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”. 



    Colho a ementa proferida por ocasião desse julgamento:  



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente”.  



    Nesses termos, observo que o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal a respeito do tema. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, cassando o acórdão recorrido, determinar que outro julgamento seja realizado, em observância às diretrizes fixadas pela jurisprudência desta Suprema Corte.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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