Tribunal: STF
Processo: RE 1503166
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-14
Data de publicação: 2024-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (Doc. 44).



    Na origem, o MUNICÍPIO DE TRÊS PONTAS ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face de PAULO LUÍS RABELLO, Prefeito do Município na legislatura de 2013/2016 (Doc. 1). 



    Narrou, em suma, que, após perder as eleições, o réu concedeu progressão horizontal e promoção funcional aos servidores públicos municipais a menos de 3 meses do fim da legislatura, sem observar o preenchimento dos respectivos requisitos legais e as regras previstas na Lei Complementar n. 101/2000 (LRF) e na Lei n. 9.504/1997. 



    Sustentou ter sido configurado o tipo previsto no art. 11 da LIA, por ofensa aos princípios da moralidade, impessoalidade e legalidade.



    Requereu a condenação do réu nas penalidades do art. 12, III, da LIA. 



    A sentença julgou improcedente o pedido, salientando a falta de dolo (Doc. 27). 



    Interposta Apelação (Doc. 29), o Tribunal de origem negou-lhe provimento, e julgou prejudicado o reexame necessário, aplicando a Lei 14.230/2021, que deu nova redação à Lei 8.429/1992. O acórdão encontra-se assim ementado (fl. 3, Doc. 44):



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CANDIDATO A REELEIÇÃO DE PREFEITO. CONCESSÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIA A SERVIDORES A MENOS DE 3 MESES DO FIM DA LEGISLATURA. POSSÍVEL VIOLAÇÃO DO ART. 73, V E VIII, DA LEI Nº 9.503/94 QUE CONSIDERA A CONDUTA, NA FORMA DO § 7º, COMO EQUIVALENTE À HIPÓTESE DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PREVISTA NO ART. 11, I, DA LEI Nº 8.429/92. REVOGAÇÃO EXPRESSA DO CITADO DISPOSITIVO PELA LEI Nº 14.230/2021. AÇÃO DE IMPROBIDADE COMO EXPRESSÃO DO PODER PUNITIVO ESTATAL E PARTE INTEGRANTE DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. VINCULAÇÃO ONTOLÓGICA COM O DIREITO PENAL. CABIMENTO. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA E POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021 QUER QUANTO À EXTINÇÃO DO TIPO PREVISTO NA LEI Nº 8.429/92, QUER QUANTO AO NOVO REGIME DE PRESCRIÇÃO SE FAVORÁVEL AO RÉU. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE POR AUSÊNCIA DE REPROVALIDADE NO CONTEXTO DA NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 



    - A ação de improbidade administrativa, por integrar o sistema punitivo estatal, possui vinculação ontológica com o Direito Penal, e, por conseguinte, se a lei superveniente contiver preceito que favoreça a posição jurídica do réu, ela deve ser aplicada de forma retroativa na forma prevista pelo art. 5º, XL, CF.



    - A expressão ‘lei penal’ contida no art. 5º, XL, CF, não se limita aos processos de natureza criminal e abrange aqueles de outra natureza que propiciam a aplicação de sanção ao acusado, como é o caso da ação de improbidade administrativa prevista na Lei nº 8.429/92.



    - Hipótese na qual a inicial atribuiu ao réu a conduta prevista no art. 11, I, da Lei nº 8.429/92, na forma determinada pelo art. 73, V e VIII, e § 7º, da Lei nº 9.503/94, e, por força da revogação expressa do primeiro dispositivo feita pela Lei nº 14.230/2021, a nova lei deve ser aplicada de forma retroativa, e o pedido julgado improcedente. ” 



    Opostos Embargos de Declaração pelo MPMG (Doc. 52), foram desprovidos (Doc. 54).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 81), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS alega que o acórdão recorrido viola os arts. 5º, XL; e 37, §4º, da Carta da República, bem como a tese fixada por esta CORTE no Tema 1199 da repercussão geral, pois “aplicou retroativamente a Lei 14.230/21 ao caso concreto e anterior, entendendo que a conduta não se enquadraria em nenhuma das hipóteses previstas no atual art. 11, da Lei 8.429/92” (Doc. 81, fl. 4). 



    Aduz que “no caso concreto, a par da discussão acerca da constitucionalidade da nova Lei (14.230/21), sabe-se que ela tão-somente revogou os antigos incisos do art. 11, da Lei 8.429/92, sem afetar outras espécies de improbidade administrativa previstas em leis especiais, como, v.g. Lei Eleitoral, Estatuto da Cidade e Lei de Responsabilidade Fiscal” (fl. 7, Doc. 81).



    Defende que “a) o rol taxativo previsto no art. 11, por violar os princípios da probidade, moralidade, vedação ao retrocesso e vedação à proteção deficiente, é inconstitucional; b) não houve revogação das hipóteses de improbidade administrativa previstas nas leis especiais, como é o caso dos autos (art. 73, § 7º, da Lei Eleitoral)” (fl. 9, Doc. 81).



    Argumenta que a “incidência retroativa da nova lei viola o disposto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, que tem aplicação restrita à lei penal e no art. 37, § 4º, que deixa assentado a natureza cível das sanções relacionadas aos atos de improbidade administrativa” (fl. 13, Doc. 81). 



    Por fim, postula o provimento do recurso para ser “reconhecida a irretroatividade das normas previstas na Lei 8.429/92, com a nova redação dada pela Lei n.º 14.230/21, seja reformado o acórdão para dar provimento à apelação e julgar procedentes os pedidos iniciais” (fl. 13, Doc. 81). 



    Em seguida, o Primeiro Vice-Presidente do TJMG determinou o sobrestamento do Recurso Especial interposto concomitantemente ao Recuro Extraordinário, até julgamento definitivo do Tema 1199 (Doc. 67).



    Julgado o mérito do Tema 1199/STF, Juízo de origem consignou que “a tese firmada no aludido precedente não abarcou a discussão tratada no caso dos autos, referente à possibilidade de aplicação retroativa do artigo 11 da Lei nº 8.429/92” (fl. 2, Doc. 74). Assim, considerando “a relevância da matéria”, entendeu que é “necessário que a aludida Corte fixe uma diretriz segura sobre se a taxatividade do rol previsto no atual artigo 11 da LIA importa na possibilidade de sua aplicação retroativa a caso que ainda não possui sentença transitada em julgado tal como ocorreu com o ato de improbidade de natureza culposa” (fl. 3, Doc. 74).



    Em consequência, admitiu o REsp e determinou a remessa do processo ao STJ.



    Da mesma forma, também determinou o sobrestamento do RE, até o julgamento definitivo do Tema 1199/STF (Doc. 87). Fixada a tese nesse precedente, o RE foi admitido (Doc. 94).



    Recebido o processo no Superior Tribunal de Justiça, o ilustre Relator, Ministro GURGEL DE FARIA, deu provimento ao REsp para determinar o prosseguimento do julgamento da apelação do MP pelo Tribunal de origem. Consignou que “ao examinar a questão, a Primeira Turma desta Corte Superior, por maioria, no julgamento do AREsp 2.031.414/MG, em que fiquei vencido, realizado em 09/05/2023, seguindo a divergência apresentada pela Min. Regina Helena Costa, firmou orientação no sentido de conferir interpretação restritiva às hipóteses de aplicação retroativa da NLIA, adstrita aos atos ímprobos culposos não transitados em julgado, de acordo com atese 3 do Tema 1.199/STF” (fl. 2, Doc. 110).



    Ato contínuo, o Tribunal de origem, em cumprimento à determinação do STJ, em nova análise da Apelação do MPMG, confirmou a primeira decisão, em acórdão assim ementado (fl. 3, Doc. 125):



    “EMENTA: ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CANDIDATO A REELEIÇÃO DE PREFEITO. CONCESSÃO DE VANTAGENS PECUNIÁRIAS A SERVIDORES A MENOS DE 3 MESES DO FIM DA LEGISLATURA. POSSÍVEL VIOLAÇÃO DO ART. 73, V E VIII, DA LEI N. 9.503/94 QUE CONSIDERA A CONDUTA, NA FORMA DO §7º, COMO EQUIVALENTE À HIPÓTESE DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PREVISTA NO ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/92. REVOGAÇÃO EXPRESSA DO DISPOSITIVO PELA LEI N. 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA E POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO SUPERVENIENTE DA LEI N. 14.230/2021 QUANTO À EXTINÇÃO DO TIPO. ENTENDIMENTO SUPERVENIENTE DO STF APÓS O JULGAMENTO DO TEMA 1.199 E DA DECISÃO DO STJ QUE CASSOU O ACÓRDÃO QUE HAVIA APLICADO A RETROATIVIDADE. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO NOVO PRECEDENTE DO STF. 



    - Anulado o acórdão anterior do Tribunal de Justiça por meio de decisão monocrática oriunda do Superior Tribunal de Justiça na qual foi rejeitada a argumentação de retroatividade da nova LIA, é necessário considerar, no novo julgamento, precedente superveniente oriundo do Pleno do Supremo Tribunal Federal que reconheceu ser possível a aplicação retroativa em face da revogação de alguns incisos do art. 11, LIA.



    - Hipótese na qual, diante dessa particularidade, é necessário manter a conclusão outrora encontrada pelo Tribunal de Justiça no julgamento da apelação para permitir a aplicação do novo precedente do STF, sob pena de ofensa ao art. 926, CPC.



    - Se a inicial atribuiu ao réu a conduta prevista no art. 11, I, da Lei n. 8.429/92, na forma determinada pelo art. 73, V e VIII, e § 7º, da Lei n. 9.503/94, e, houve revogação expressa do primeiro dispositivo feita pela Lei n. 14.230/2021, a nova lei deve ser aplicada de forma retroativa, e o pedido julgado improcedente.”



    É o relatório. Decido. 



    Na hipótese dos presentes autos, o Tribunal de origem, ao reanalisar a apelação do MP/MG, confirmou o acórdão anterior, com base nos seguintes fundamentos (fls. 11-14, Doc. 125):



    “3 – O caso concreto. 



    Na espécie em exame, o Município de Três Pontas ajuizou a ação de improbidade administrativa porque o réu, após perder a reeleição para o cargo de Prefeito para a legislatura de 2017/2020, concedeu progressão horizontal para os professores da educação básica e promoção vertical para servidores públicos a menos de 3 meses do fim da sua legislatura de 2013/2016.



    Afirmou o autor a existência de ofensa aos arts. 15, 16, 17, 21, 163 e 169 da Lei Complementar n. 101/2000, e ao art. 73, incisos V e VIII, § 7º, da Lei n. 9.504/97, que trata das normas sobre as eleições:



    (…)



    A violação a essa regra, sob a ótica da citada lei, gerava a prática de ato de improbidade administrativa na seguinte forma: 



    “§ 7º As condutas enumeradas no caput caracterizam, ainda, atos de improbidade administrativa, a que se refere o art. 11, inciso I, da Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, e sujeitam-se às disposições daquele diploma legal, em especial às cominações do art. 12, inciso III.” – (destaquei)



    Todavia, se no início da ação de improbidade administrativa o art. 11 da Lei n. 8.429/92 estava em vigor, é certo que a Lei n. 14.230/2021 alterou significativamente seu caput e revogou vários incisos, haja vista que somente foram mantidos, ainda que com nova redação, os incisos III ao IX e XI e XII. 



    Sendo assim, operou-se a abolição do tipo administrativo mencionado pelo art. 73, § 7º, Lei n. 9.504/97 (inciso I do art. 11, LIA), e, por se tratar de norma mais benéfica ao réu, a retroatividade deve ser observada. 



    Saliento, por oportuno, que a conduta sub judice não se enquadra em nenhuma das hipóteses hoje previstas no referido art. 11.



    Enfatizo, mais um vez, que, conquanto o STJ tenha dado provimento ao recurso especial interposto pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais e determinado o prosseguimento do julgamento da apelação nesta instância, adoto o entendimento, acima referenciado do STF, no sentido de ser retroativa a aplicação da nova Lei de Improbidade aos casos que envolvem inciso revogado do art. 11. E, por se tratar de um precedente do Plenário, é preciso levá-lo em consideração no prosseguimento do julgamento da apelação.



    Destaco, por fim, que o STJ, em diversas decisões monocráticas, tem aplicado o referido entendimento do STF quanto à retroatividade da Lei n. 14.230/2021 no caso de revogação de inciso do art. 11 da LIA (v.g.: AREsp 2196868, rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe 19/12/2023; REsp 2090684; REsp 2078728; AREsp 2439258 e REsp 2081827). 



    Por conseguinte, o pedido deve ser julgado improcedente em razão da superveniente atipicidade da conduta por inexistir o tipo administrativo mencionado no art. 73, seus incisos, e § 7º, da Lei n. 9.504/97, em face da revogação do inciso I do art. 11 da Lei n. 8.429/92 operada pela Lei n. 14.230/2021



    4 – Conclusão. Fundado nessas razões, de ofício, aplico supervenientemente a Lei n. 14.230/2021, que deu nova redação à Lei n. 8.429/92, e nego provimento ao recurso, prejudicado o reexame necessário.”



    Como se viu, o Tribunal de origem julgou improcedente o pedido do Ministério Público de Minas Gerais, por considerar que, “se a inicial atribuiu ao réu a conduta prevista no art. 11, I, da Lei n. 8.429/92, na forma determinada pelo art. 73, V e VIII, e § 7º, da Lei n. 9.503/94, e, houve revogação expressa do primeiro dispositivo feita pela Lei n. 14.230/2021, a nova lei deve ser aplicada de forma retroativa, e o pedido julgado improcedente” (fl. 3, Doc. 125). 



    Acerca da matéria, a Lei 8.429/1992, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, no seu art. 11 dispunha:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”



    Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a exibir o seguinte conteúdo:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem afastou a subsunção do ato de improbidade indicado pelo MP/MG ao art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992, na sua redação original, ao fundamento de que a conduta antes inserta nesse dispositivo passou a ser atípica, por força da Lei 14.230/2021.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 4.230, de 25 de outubro de 2021, não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    “Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (...)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    “A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).”



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    A partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    “Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro , no desempenho de suas funções.



    § 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave , caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.”



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa do artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).”



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    "A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional" ( Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade, ou não, da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 (revogação do ato de improbidade administrativa culposo) o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de “anistia geral” aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de “retroatividade da lei civil mais benéfica”;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.



    Em regra, a lei não deve retroagir, pois“não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” , inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.



    O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que:



    “A Lei em vigor terá efe