Tribunal: STF
Processo: Rcl 63654
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-17
Data de publicação: 2024-06-17

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) no Processo 2193962-85.2022.8.26.0000, por suposto desrespeito ao decidido por esta Suprema Corte no ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral).  



    O reclamante sustenta, em síntese, que a decisão reclamada aplicou o entendimento firmado no julgamento do referido recurso paradigma equivocadamente.  



    Argumenta o reclamante:  



    A decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ao reputar inconstitucional toda a lei, e não apenas as suas disposições que recaíam especificamente sobre a forma de agir do Poder Executivo quanto à implementação de uma política pública de proteção da saúde da mulher, contrariou o princípio constitucional da separação de poderes, no que se refere ao campo próprio denominado reserva da Administração, ampliando indevidamente o seu alcance, de modo a ferir os arts. 2º e 84, II e VI, a, da Constituição da República, além de dar interpretação equivocada ao Tema 917 de repercussão geral. (doc. 1, p. 3).  



    Ao final, requer:



    a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil, e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador Geral de Justiça, a fim de que seja realizado novo julgamento nos exatos limites do Tema 917 de repercussão geral. (doc. 1, p. 12)



    As informações foram devidamente prestadas (documento 11).  



    Em contestação, o beneficiário da decisão reclamada defendeu a improcedência da reclamação (documento 14).  



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela prejudicialidade da reclamação, em parecer assim ementado:  



    RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE EM AÇÃO RECLAMATÓRIA ANÁLOGA (RCL 63498/SP). PERDA DE OBJETO. PARECER PELA PREJUDICIALIDADE DA RECLAMAÇÃO (documento 20).  



    É o relatório. Decido.  



    Sobre a questão jurídica levantada no parecer da Procuradoria-Geral da República, entendo que o pedido formulado nesta reclamação não está prejudicado.     



    Apesar de a decisão que negou seguimento aos recursos extraordinários da Câmara Municipal de Santo André e do Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ter sido cassada na Rcl 63.498/SP (proposta pela Câmara Municipal de Santo André), em consulta ao site do TJSP, verifico que aquela Corte reexaminou apenas o recurso extraordinário da Câmara Municipal.



    Em discussão, porém, há também o recurso extraordinário do Ministério Público de São Paulo, motivo pelo qual entendo que ainda subsiste interesse de agir nesta reclamação.  



    A reclamação é procedente, pois o acórdão reclamado descumpriu precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado.  



    Transcrevo, respectivamente, as ementas dos acórdãos proferidos pelo Tribunal reclamado ao julgar: (i) o agravo interno interposto contra a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário; e (ii) a ação direta de inconstitucionalidade:  



    Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral Artigo 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado Agravo interno não provido (documento 3, p. 45).  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Santo André. Lei Municipal nº 10.521, de 08.06.22, que “... dispõe sobre a obrigatoriedade do atendimento à saúde da mulher em prazo máximo de 30 dias, para alertar e orientar sobre o diagnóstico precoce de câncer de mama no âmbito da rede municipal”. Vício de iniciativa. Inocorrência. Iniciativa legislativa comum. Recente orientação do Eg. Supremo Tribunal Federal. Organização administrativa. Inconstitucionalidade. Cabe ao Executivo a gestão administrativa. Desrespeito aos princípios constitucionais da ‘reserva de administração’; e da separação dos poderes. A norma invade, inequivocamente, seara privativa do Executivo. Afronta a preceitos constitucionais (arts. 5º; 47, inciso XIV e 144 da Constituição Estadual). Fonte de custeio. Ausente o vício. Leis dessa natureza criando despesas, embora não mencionem a fonte de custeio, ou a mencionem de forma genérica, não devem ser declaradas inconstitucionais, podendo resultar apenas em sua inexequibilidade para o mesmo exercício. Ação procedente (documento 2, p. 24).  



    A tese fixada no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral foi redigida nos seguintes termos:   



    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).  



    A Lei Municipal de Santo André n. 10.521/2022, declarada inconstitucional pelo TJSP, tem o seguinte teor:  



    Art. 1º Esta lei institui a obrigatoriedade no atendimento à saúde da mulher em prazo máximo de 30 dias, para alerta e orientação às mulheres sobre o diagnóstico precoce de Câncer de Mama.



    Art. 2º O Poder Público deverá priorizar e implementar as seguintes atividades:



    I - palestras sobre a importância da atividade física;



    II - medição da pressão arterial;



    III - orientação nutricional;



    IV - indicação de exames preventivos.



    Art. 3º Os médicos das unidades básicas de saúde, hospitais e demais equipamentos públicos, ao atenderem a paciente, poderão solicitar os seguintes exames:



    I - exames de análises clínicas, desde que justificados nas diretrizes e protocolos de prevenção à saúde estabelecidos pela Secretaria Municipal da Saúde;



    II - exames de imagem (Mamografia, Ultrassonografia, Tomografia).



    Parágrafo único. Para os exames previstos no caput deste artigo, o prazo máximo para diagnóstico da primeira consulta ao diagnóstico final, com fornecimento obrigatório dos laudos e imagens, deverão ser apresentados ao paciente em até 30 (trinta) dias.



    Art. 4º As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.



    Art. 5º Esta lei entra em vigor na data da sua publicação (documento 2, pp. 25-26).  



    Portanto, pela análise da decisão reclamada, percebe-se que houve equívoco na aplicação do Tema 917 RG, tendo em vista que o acórdão de julgamento da ação direta de inconstitucionalidade violou a orientação firmada no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ.  



    A Lei n. 10.521/2022 do Município de Santo André objetivou concretizar o direito à saúde das mulheres daquela localidade, especialmente em relação à prevenção ao câncer de mama, sem qualquer violação do princípio da separação de poderes.  



    Em seu parecer, na Rcl 63.498/SP, a Procuradoria-Geral da República alega que haveria inconstitucionalidade da Lei n. 10.521/2022, somente na parte em que fixou prazo para atendimento.  



    No entanto, no caso concreto, entendo que o prazo de 30 dias, previsto na Lei em exame, é razoável e não acarreta inconstitucionalidade, especialmente em razão do risco de morte que a demora causa para as mulheres acometidas por essa grave enfermidade.  



    Assim, a Lei Municipal de Santo André n. 10.521/2022, ao garantir o direito à saúde da mulher, não tratou da estrutura ou da atribuição de órgãos da Administração Pública, nem do regime jurídico de servidores públicos, razão pela qual não houve usurpação de competência privativa do Chefe do Poder Executivo.  



    Perfilhando essa mesma orientação, aponto julgados nos quais também se assentou a constitucionalidade de leis locais, de iniciativa parlamentar, que, embora possam gerar despesa, buscam dar concretude a direitos sociais previstos na Constituição Federal:  



    Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 5. Agravo regimental não provido (RE 1.243.354 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 29/6/2022).  



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”. II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. III – Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.323.723 AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 29/9/2022).  



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 136/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A ESCOLAS E INSTITUIÇÕES DE ENSINO. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE 1.403.761 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/4/2023).  



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.273.372 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 1/6/2023).  



    DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que reputou constitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que criara unidade de conservação ambiental. Alegação de afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente. Precedente: ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes. 3. Em alguns casos, o grau de comprometimento das finanças públicas e de interferência no funcionamento de órgãos e entidades da Administração Pública pode acarretar a declaração de inconstitucionalidade por afronta ao art. 61, § 1º, II, a, c e e, da CF/1988. Não é, todavia, a realidade aqui presente, já que o parque regional criado tem dimensões territoriais diminutas. 4. Desprovimento do recurso extraordinário (RE 1.279.725/MG, Rel. p/ acórdão Min. Luís Roberto Barroso, DJe 5/6/2023).  



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento (ARE 1.462.680 AgR/GO, da minha relatoria, DJe 16/2/2024).  



    CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE APLICAÇÃO INDEVIDA DO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA. INSTITUIÇÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL PARA A POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Não ofende a tese fixada por esta CORTE, no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, decisão proferida no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública. 2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL se firmou no sentido de que “a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente” (RE 1.279.725, Rel. Min. NUNES MARQUES, Redator para o acórdão Min. ROBERTO BARROSO, Plenário, DJe de 05/06/2023). 3. Agravo Interno a que se NEGA PROVIMENTO (Rcl 61.707 AgR/RJ, Rel. Min.  Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 18/3/2024).  



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI Nº 13.945/2021, DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO/SP. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DE ESCOLAS PÚBLICAS E PRIVADAS DISPONIBILIZAREM CADEIRAS EM LOCAIS DETERMINADOS NAS SALAS DE AULA AOS PORTADORES DE TRANSTORNO DE DÉFICIT DE ATENÇÃO E HIPERATIVIDADE TDAH. ALEGAÇÃO DE INVASÃO DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA OU DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS JÁ CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADOS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do Tema 917 da repercussão geral, fixou a tese de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. 2. Os artigos 23, II, e 30, I, da Constituição da República asseguram aos Municípios competência para suplementar a legislação federal e estadual, de modo a aprimorar a acessibilidade, a proteção e a garantia das pessoas com deficiência. Assim, a existência de normativa nacional sobre a matéria não impede o Município de suplementar a lei federal sobre normas gerais. Precedentes. 3. Agravo interno conhecido e não provido (RE 1.390.533 AgR/SP, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 21/3/2024).  



    Menciono também as seguintes decisões, da minha relatoria: Rcl 63.790/SP, DJe 20/3/2024, e Rcl 63.687/SP, DJe 16/4/2024.  



    Nesse contexto, entendo que houve equívoco na aplicação da sistemática da repercussão geral ao caso concreto, porque os autos deveriam ter sido enviados ao órgão julgador competente para o juízo de retratação, com base no Tema 917 RG.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, novo exame do recurso extraordinário, com observância da sistemática da Repercussão Geral – Tema 917 RG, nos termos explicitados na fundamentação desta decisão (art. 161, parágrafo único, do RISTF).  



    Sem condenação em honorários, considerando a natureza da demanda em que foi proferida a decisão reclamada.  



    Atribua-se a esta decisão força de mandado/ofício.  



    Comunique-se, com urgência, transmitindo-se cópia desta decisão ao TJSP.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de junho de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator