Tribunal: STF
Processo: RE 1481244
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-28
Data de publicação: 2024-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Sergipe, que deu provimento ao recurso para declarar a inconstitucionalidade da MP nº 664/2014 e da Lei nº 13.135/2015 (Lei de Conversão), e impor ao recorrente: 



    “[a] obrigação de implantar o benefício descrito no RESUMO DO BENEFÍCIO DEFERIDO abaixo, no prazo de 15 (quinze) dias, como data de início do benefício (DIB) e data de início de pagamento (DIP) ali especificadas, independente do trânsito em julgado desta decisão.” (doc. eletrônico 8, p. 3) 



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, b, da Constituição Federal, alega-se ofensa aos arts. 2º; 5º, XXXV, LIV e LV; 62, caput; e 246, da mesma Carta. Sustenta, em suma, que a MP nº 664/2014 e a Lei nº 13.135/2015, não ofenderam o art. 246 da Constituição (doc. 10). 



    A pretensão recursal não merece acolhida.



    Inicialmente verifico que o recurso extraordinário foi interposto com fundamento na alínea b do permissivo constitucional. Assim, não é possível conhecer do apelo extremo por suposta violação aos dispositivos constitucionais elencados. Ainda que fosse possível o conhecimento do recurso, verifico que, à exceção dos arts. 62 e 246 da Constituição Federal, os demais dispositivos apontados pelo recorrente não foram prequestionados.



    Assim, como tem consignado o Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula 282, é inadmissível o recurso extraordinário se a questão constitucional suscitada não tiver sido apreciada no acórdão recorrido. Ademais, não opostos embargos declaratórios para suprir a omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF. Nessa linha, transcrevo a ementa do ARE 1.423.140 AgR/SP, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, (DJe 7/6/2023):



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. ISENÇÃO PREVISTA EM LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 279 E 280/STF. 1. No tocante ao art. 150, § 6º da CF, a alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 2. Quanto ao restante, segundo consignado pelo Tribunal de origem, a isenção reconhecida em favor da concessionária decorre de lei e não do contrato de concessão. Dissentir de tal compreensão demandaria o reexame do acervo probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência dos enunciados da Súmula 279/STF e 280/STF. Precedente. 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015”.



    Além disso, registro que o Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da prestação jurisdicional e dos limites da coisa julgada, quando a verificação dessas alegações depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por configurar situação de ofensa reflexa ao texto constitucional.



    Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371-RG (Tema 660), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 1°/8/2013, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria em acórdão assim ementado:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.



    Ademais, quanto à alegada violação do art. 2° da Constituição, a jurisprudência do STF firmou o entendimento de que o exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não viola o princípio da separação de poderes. Nessa linha de compreensão, cito o ARE 655.080 AgR/DF, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 4/9/2012, assim ementado:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Concurso público. 4. Controle judicial dos atos administrativos quando eivados de ilegalidade ou abuso de poder. Possibilidade. Ausência de violação ao princípio da separação de poderes. Precedentes do STF. 5. Discussão acerca da existência de ilegalidade e quanto à apreciação do preenchimento dos requisitos legais, pela agravada, para investidura no cargo público de magistério estadual. Necessário reexame do conjunto fático-probatório da legislação infraconstitucional e do edital que rege o certame. Providências vedadas pelas súmulas 279, 280 e 454. Precedentes. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    Quanto ao questionamento de que houve uma indevida declaração de inconstitucionalidade de medida provisória, destaco do voto condutor do acórdão impugnado:



    “Sentença: procedente em parte, condenou o INSS "ao pagamento do benefício de pensão por morte, de forma temporária, no período compreendido entre 20/04/2022 a 20/08/2022", pois não teria sido comprovada união estável superior a dois anos antes do óbito. 



    A sentença deve ser reformada, pois a MP n.º 664/2014 e, por via de consequência, a Lei n.º 13.135/2015, fruto da conversão daquela pelo Congresso Nacional – CN, padece de vício de inconstitucionalidade. 



    É que ela violou o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional – EC n.º 32/2001, cuja redação é a seguinte (sem grifos no original): ‘Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive’. 



    Ora, todo o Capítulo da ‘Seguridade Social’ da CF/88 foi alterado entre 01/01/1995 a 12/09/2001, data da publicação da promulgação da EC n.º 32/2001, que foi aprovada justamente para conter a volúpia legislativa extraordinária do Poder Executivo, via medidas provisórias, especialmente pelas Emendas Constitucionais – EC n.º 20/98 e n.º 29/2000. 



    No caso específico da Previdência Social, a EC n.º 20/98 alterou substancialmente todo o seu regramento constitucional, e a sua promulgação foi publicada em 16/12/1998, ou seja, dentro do intervalo de tempo previsto no art. 246 da CF/88.



    Ora, a MP n.º 664/2014 teve o expresso propósito de ‘alterar a Lei n.º 8.213/91’, ou seja, regular de modo diferente o art. 201, inciso I, da CF/88, que foi alterado pela EC n.º 20/98, em flagrante confronto com o art. 246 da CF/88, como já dito. 



    Por isso, todas as alterações promovidas pela MP n.º 664/2014 e, por via de consequência, pela sua lei de conversão (Lei n.º 13.135/2015) são inconstitucionais por ofensa ao art. 62 caput e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior a sua edição. 



    Segundo, por via de consequência da invalidade da MP n.º 664/2014 e de sua lei de conversão, não subsiste o disciplinado no art. 77, § 2º, inciso V, alínea ‘b’, da Lei n.º 8.213/91, que estabelece prazo limite de fruição da pensão por morte em 4 (quatro) meses, ‘se a união estável tiver sido iniciada em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do segurado’. 



    Alguns objetarão que a MP n.º 664/2014 não pretendeu regulamentar dispositivo da CF/88 alterado por EC, mas apenas alterar regulamentação já existente, o que seria de um sofisma sem tamanho, para não usar a expressão mais adequada. 



    Ora, se a norma constitucional é a base de toda a ordem jurídica no Estado Democrático, ela deve ter a máxima eficácia possível, sob pena de uma legislação simplesmente ordinária – e uma mais ordinária do que a ordinária – poder alterá-la a qualquer tempo e de qualquer forma. 



    Assim, a máxima eficácia do art. 246 da CF/88 determina a vedação do uso de medidas provisórias quer para regular originariamente quer para alterar regulação já existente. 



    Além disso, a alteração promovida pela MP n.º 664/2014 violou o princípio da proibição do retrocesso, que garante a manutenção do patamar de proteção social já atingido pela legislação infraconstitucional reguladora dos direitos assegurados pela CF/88. 



    Ora, se a ordem social tem como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 194 da CF/88) e se a legislação previdenciária desde há muito tempo garantiu a proteção especial da família (art. 226 da CF/88) via concessão de pensão pela morte daquele que lhe provê a sobrevivência, nenhuma lei ordinária posterior – muito menos uma mera medida provisória – poderia suprimir tal garantia. 



    Sim, pois, o que a MP n.º 664/2014 pretendeu fazer foi suprimir direitos previdenciários construídos ao longo de décadas para a proteção de quem se vê sem sua fonte de subsistência primária, em razão de evento inesperado, ao condicionar a eficácia de união estável a determinado tempo antes do evento morte. 



    Ora, nada obstava – nem obsta – que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional propondo, por exemplo, que o companheiro sobrevivente tivesse direito a apenas parte da pensão, em razão de ter renda própria, ou vedar o acúmulo de pensão com salários superiores ao teto dos benefícios do RGPS, pois haveria razão econômica suficiente para tanto: garantia concreta de meios para a própria sobrevivência sem o concurso da pessoa falecida. 



    Mas, suprimir pura e simplesmente o direito, apenas fundado na duração preliminar da união não, pois isso viola flagrantemente as instituições que o Estado deve proteger e a garantia da ‘cobertura do evento morte’ (art. 201, inciso I, do CF/88). 



    Por último, em relação à inconstitucionalidade, pretender legislar via MP sobre condições de elegibilidade em relação a benefícios da Seguridade Social é violar o critério atuarial que deve presidir a regulação de tais prestações (art. 201 caput da CF/88), além de vulnerar a garantia seletividade das utilidades securitárias, já que sem os estudos atuariais suficientes e sem a cobertura adequada de cada situação concreta (cônjuge/companheiro empregado, cônjuge/companheiro desempregado, cônjuge/companheiro com grandes rendimentos cônjuge/companheiro sem grandes rendimentos, cônjuge/companheiro incapacitado, cônjuge/companheiro capaz etc.), haveria uma tabula rasa previdenciária incompatível com os objetivos da República: construir uma sociedade justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos (art. 3º da CF/88). 



    Por isso, a MP n.º 664/2014 e sua lei de conversão são inconstitucionais, e a pensão é devida na modalidade vitalícia, pois a autora contava mais de 44 anos na data do óbito. 



    Como não houve discussão sobre a renda mensal de benefício (RMB) neste processo, ela deverá ser calculada pelo INSS no momento da implantação da prestação em seus sistemas informatizados, com base nas informações disponíveis no CNIS. 



    Por isso, ela não será coberta pelos efeitos da coisa julgada material a ser formada nesta demanda, e poderá ser discutida na via administrativa através de requerimento de revisão, por iniciativa da parte autora, e poderá ser objeto de nova ação judicial de revisão, em caso de negativa do pedido administrativo. 



    Amparado em tais fundamentos, conheço do recurso, dou-lhe provimento, reformo a sentença recorrida e: 



    a) declaro vitalícia a pensão devida à autora em razão da morte da pessoa instituidora; 



    b) nos termos do art. 43, primeira parte, da Lei n.º 9.099/95 e art. 1º da Lei n.º 10.259/2001, comino ao réu a obrigação de implantar o benefício descrito no RESUMO DO BENEFÍCIO DEFERIDO abaixo, no prazo de 15 (quinze) dias, como data de início do benefício (DIB) e data de início de pagamento (DIP) ali especificadas, independente do trânsito em julgado desta decisão; 



    c) julgo procedente a demanda.” (doc. eletrônico 8, grifos no original).



    Nesse contexto, verifico que o acórdão impugnado resultou na declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da lei de conversão e não da Medida Provisória já convertida, de modo que não há afronta ao entendimento do Supremo Tribunal sobre a excepcionalidade do controle de constitucionalidade das MPs.



    Posto isso, nego provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de abril de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator