Tribunal: STF
Processo: ADC 88
Classe: ADC
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se ação declaratória de constitucionalidade (ADC) proposta pelo Prefeito do Município de Santo Antônio do Descoberto/GO em que se almeja a declaração de constitucionalidade do art. 10 da Lei Municipal 1.156/2020 de Santo Antônio do Descoberto/GO. Eis o teor do dispositivo:    



    “Art. 10.  Fica autorizado o Poder Executivo emitir ato normativo, sempre que for realizada a avaliação atuarial anual e houver necessidade de alterar a contribuição patronal e aporte financeiro para amortização do déficit atuarial”  



    Arrogando-se legitimidade ativa com fulcro no art. 60, II, da Constituição do Estado do Goiás, que autoriza a propositura de ações declaratórias de constitucionalidade em face de atos normativos estaduais e municipais tendo como parâmetro de controle a referida constituição estadual, o Prefeito de Santo Antônio do Descoberto/GO requer seja declarada a constitucionalidade do art. 10 da Lei 1.156/2020.    



    Aduz, em síntese, que a entrada em vigor da Portaria do Ministério do Trabalho e Previdência (MTP) 1.467/2022 não teria revogado o dispositivo legal objeto da ação direta, e que, portanto, o chefe do Poder Executivo Municipal estaria apto a alterar a contribuição patronal e o aporte financeiro para amortização do déficit atuarial do ente por meio de decreto, ainda que em contrariedade ao disposto na referida portaria.  



    É o breve relatório. Decido.  



    Trata-se de ação declaratória manifestamente incabível nos termos da Constituição e da Lei 9.868/1999. 



I - Ilegitimidade ativa



    O art. 103 da Constituição elenca, de forma taxativa, os legitimados a propor a ação declaratória de constitucionalidade, quais sejam:



    I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Câmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (Constituição, art. 103, I a IX) 



    Como se vê, o Prefeito Municipal não consta no rol de legitimados a propor ação de inconstitucionalidade tendo como parâmetro a Constituição Federal, sendo patente a sua ilegitimidade processual na espécie.



    Ressalto, por oportuno, a absoluta inaplicabilidade do disposto no art. 60, II, da Constituição do Estado do Goiás à espécie, pois se trata de norma que versa sobre a legitimidade para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade tendo como parâmetro a Constituição do Estado de Goiás (controle de constitucionalidade estadual), nada dispondo sobre a legitimidade para propositura de eventual ação de controle abstrato de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal tendo como parâmetro a Constituição Federal.



II - Descabimento de ADC em face de ato normativo municipal



    Sob outra perspectiva, igualmente inviável o conhecimento da ação declaratória haja vista se tratar de demanda proposta em face de ato normativo municipal (Lei 1.156/2020 do Município de Santo Antônio do Descoberto/GO). 



    Como se sabe, o caput do art. 13 da Lei 9.868/1999 condiciona a procedibilidade da ação declaratória ao seu objeto consistir no exame da constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, o que não se verifica na espécie. 



III - Ausência de demonstração de controvérsia constitucional relevante. Deficiência na fundamentação dos pedidos



    Inviável o conhecimento da ação declaratória, ainda, em virtude da ausência de demonstração de controvérsia jurídica relevante pelo requerente. 



    Ao lado do direito de propositura da ação declaratória de constitucionalidade, há de se cogitar também, uma legitimação para agir in concreto, tal como consagrada no direito alemão, que se relaciona com a existência de um estado de incerteza, gerado por dúvidas ou controvérsias sobre a legitimidade da lei. Há de se configurar, portanto, situação hábil a afetar a presunção de constitucionalidade, que é apanágio da lei. 



    Nesse cenário não se afigura admissível a propositura de ação direta de constitucionalidade se não houver controvérsia ou dúvida relevante quanto à legitimidade da norma. 



    Trata-se, no particular, do requisito positivado no inciso III do art. 14 da Lei 9.868/1999, segundo o qual a petição inicial da ação declaratória necessariamente deverá indicar “a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação declaratória”. 



    Evidentemente, são múltiplas as formas de manifestação desse estado de incerteza quanto à legitimidade de norma. A insegurança poderá resultar de pronunciamentos contraditórios da jurisdição ordinária sobre a constitucionalidade de determinada disposição. 



    Assim, se a jurisdição ordinária, através de diferentes órgãos, passar a afirmar a inconstitucionalidade de determinada lei, poderão os órgãos legitimados, se estiverem convencidos de sua constitucionalidade, provocar o Supremo Tribunal Federal para que ponha termo à controvérsia instaurada. 



    Da mesma forma, pronunciamentos contraditórios de órgãos jurisdicionais diversos sobre a legitimidade da norma poderão criar o estado de incerteza imprescindível para a instauração da ação declaratória de constitucionalidade. 



    Embora as decisões judiciais sejam provocadas ou mesmo estimuladas pelo debate doutrinário, é certo que simples controvérsia doutrinária não se afigura suficiente para objetivar o estado de incerteza apto a legitimar a propositura da ação, uma vez que, por si só, ela não obsta à plena aplicação da lei. Tampouco exercícios de especulação cerebrina acerca da constitucionalidade de determinado ato normativo autorizam o ajuizamento de ação declaratória. 



    Assim, não configurada dúvida ou controvérsia relevante sobre a constitucionalidade da norma, o Supremo Tribunal Federal não deverá conhecer da ação proposta. 



    Essa questão foi tratada no voto condutor proferido pelo Ministro Moreira Alves na Questão de Ordem na ADC 1/DF, como se pode ler na seguinte passagem: 



    "(...) é também inteiramente improcedente a alegação de que essa ação converteria o Poder Judiciário em legislador, tornando-o como que órgão consultivo dos Poderes Executivo e Legislativo. Essa alegação não atenta para a circunstância de que, visando a ação declaratória de constitucionalidade à preservação da presunção de constitucionalidade do ato normativo, é ínsito a essa ação, para caracterizar-se o interesse objetivo de agir por parte dos legitimados para propô-la, que preexista controvérsia que ponha em risco essa presunção, e, portanto, controvérsia judicial no exercício do controle difuso de constitucionalidade, por ser esta que caracteriza inequivocamente esse risco. Dessa controvérsia, que deverá ser demonstrada na inicial, afluem, inclusive, os argumentos pró e contra a constitucionalidade, ou não, do ato normativo em causa, possibilitando a esta Corte o conhecimento deles e de como têm sido eles apreciados judicialmente. Portanto, por meio dessa ação, o Supremo Tribunal Federal uniformizará o entendimento judicial sobre a constitucionalidade, ou não, de um ato normativo federal em face da Carta Magna, sem qualquer caráter, pois, de órgão consultivo de outro Poder, e sem que, portanto, atue, de qualquer modo, como órgão de certa forma participante do processo legislativo. Não há, assim, evidentemente, qualquer violação ao princípio da separação de Poderes" (grifo nosso). 



    Assim, desde o julgamento da primeira ação declaratória proposta, consagrou-se, na jurisprudência do Tribunal, o entendimento no sentido da necessidade de demonstração de controvérsia judicial sobre a constitucionalidade da norma como pressuposto para que se possa instaurar o controle abstrato de declaração de constitucionalidade.  



    No caso concreto, todavia, o requerente nem sequer se propôs a discorrer, nas razões que subsidiaram a peça de ingresso, sobre eventual caracterização do controvérsia relevante acerca da constitucionalidade da Lei Municipal 1.156/2020, limitando-se a fazer referência, sem a devida contextualização, à portaria do Ministério da Previdência Social que supostamente se contrapõe ao ato normativo municipal.



    Verifica-se, no ponto, deficiência na fundamentação dos pedidos que impõe o não conhecimento da ação declaratória. Apesar de veicular suposta discussão acerca da constitucionalidade da Lei Municipal 1.156/2020, o requerente, em sua petição inicial, nem sequer se propõe a expor, de forma específica e fundamentada, as razões de cunho constitucional que amparam a sua postulação.



    Nos termos do inciso I do art. 14 da Lei 9.868/1999, cabe ao requerente indicar de forma precisa os contornos da questão constitucional suscitada, demonstrando as razões jurídicas de natureza constitucional que amparam a tutela jurisdicional pretendida. Na espécie, trata-se de ônus do qual o requerente não se desincumbiu.



    Nesse cenário, também porque ausente a demonstração de controvérsia constitucional relevante e deficiente a fundamentação da peça de ingresso, inviável o conhecimento da ação declaratória, sendo imperativa a sua rejeição liminar, na forma do art. 4º da Lei 9.868/1999. 



    Na linha do que pontifica Cássio Scarpinella Bueno, antevisto o não preenchimento de um mínimo indispensável para o exercício do direito de ação, caracterizado está um quadro de insuficiência para que o Estado-juiz proceda à prestação de tutela jurisdicional no caso concreto, impondo-se a extinção do processo sem resolução de mérito (BUENO, Cassio Scarpinella. Curso sistematizado de direito processual civil: parte geral do código de processo civil v. 1. 13. Ed. São Paulo: SaraivaJur, 2023, pp. 258-265). 



IV - Conclusão



    Ante o exposto, ausentes, por qualquer dos fundamentos declinados acima, os elementos necessários à higidez e o desenvolvimento válido do processo, não conheço da ação declaratória de constitucionalidade e, por conseguinte, extingo o processo sem resolução de mérito, na forma do art. 485, IV, do Código de Processo Civil e do art. 4º da Lei 9.868/1999. 



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente