Tribunal: STF
Processo: RE 1524757
Classe: RE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-12
Data de publicação: 2024-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário com base no art. 102, inciso III, da Constituição Federal.



    O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO – IMPETRANTE: OAB; IMPETRADO: SECRETÁRIO DA FAZENDA DE CRICIÚMA – COMPETÊNCIA – DEFINIÇÃO PELA NATUREZA DA AUTORIDADE IMPETRADA – ATRIBUIÇÃO DA JUSTIÇA ESTADUAL – PERTINÊNCIA DAQUELA AUTORIDADE – APLICAÇÃO DA TEORIA DA ENCAMPAÇÃO NO ÂMBITO MUNICIPAL – CONTROVÉRSIA EMINENTEMENTE JURÍDICA – INSTRUÇÃO DESNECESSÁRIA – TAXA DE DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTOS – LEI DE LIBERDADE ECONÔMICA – PARTICULARIDADE DA LEI MUNICIPAL – REGRA DE NÃO INCIDÊNCIA – ESTABELECIMENTO DE BAIXO RISCO – ESCRITÓRIOS DE ADVOCACIA – SEGURANÇA CONCEDIDA – APELAÇÃO E REEXAME DESPROVIDOS.



    1. À Justiça Federal se destinam as ações que envolvam pessoas jurídicas de direito público da União e suas empresas públicas (art. 109, inc. I, da Constituição Federal). A OAB, ainda que detendo natureza peculiar, se equipara, para tal fim, às autarquias corporativas. Então, deve litigar naquele ramo do Poder Judiciário. A técnica do mandado de segurança, porém, é peculiar (inc. VIII), assentando-se a competência pela natureza da autoridade coatora. Mandado de segurança coletivo apresentado pela OAB em defesa de direito individual homogêneo da respectiva classe contra ato municipal deve ser julgado na Justiça Estadual.



    2. O mandado de segurança deve apresentar como coator o agente público que seja responsável pela ilegalidade (inclusive por omissão) combatida e que tenha aptidão para poder administrativamente superá-la. Isso dependerá da avaliação do correspondente organograma da entidade política. No Estado de Santa Catarina, por exemplo, há o Diretor de Administração Tributária, que pode figurar como impetrado em mandados de segurança coletivo que postulem o reconhecimento preventivo da não incidência tributária no plano estadual, assim como os Gerentes Regionais devem ser os impetrados quanto a pedidos que questionem lançamentos já efetuados na respectiva base territorial ou que não devam ocorrer nos mesmos limites. O Secretário de Estado da Fazenda não deve, ao menos em princípio, aparecer como impetrado nessas questões cotidianas. Nem mesmo a teoria da encampação supera a limitação: é que se fosse aceita, haveria quebra do juízo natural (a causa passaria a correr no Tribunal de Justiça, não mais na comarca: Enunciado I do Grupo de Câmaras de Direito Público). Essas construções não fazem sentido para o âmbito municipal, exceto se houver demonstração de que o Secretário Municipal de Finanças ou da Fazenda conte com subordinado com aptidão imediata tratar com autonomia dos lançamentos. Os auditores fiscais não podem ser os impetrados, ou se haveria – sem nenhum sentido – de notificar todos. E a encampação, de todo modo, vinga, pois não existe alteração de competência quando se admite a defesa feita pelo servidor local.



    3. Não há necessidade de fase instrutória para delimitar a condição fática de cada substituído. O debate de fundo se circunscreve à extensão da não incidência conferida pela lei municipal; uma discussão eminentemente jurídica, que não impede o manejo do mandado de segurança.



    4. A Lei da Liberdade Econômica (nº. 13.874/2019) previu a dispensa de alvará de liberação para exercício de atividade econômica de baixo risco, reduzindo a interferência do Estado regulador e, consequentemente, o campo de incidência das taxas de polícia. O tema é recente e propicia debate rico sobre os reflexos dessa regra quanto à capacidade ativa tributária dos municípios, notadamente sob o viés de possível isenção heterônoma (art. 151, inc. III, da CF).



    5. Independentemente desse questionamento, porém, no Município de Criciúma o art. 340- A do Código Tributário Municipal passou a estabelecer que "Não incide a TLFE no estabelecimento destinado exclusivamente à atividade econômica de baixo risco, assim entendida aquela dispensada de qualquer ato público de liberação da atividade econômica, conforme estabelecido no art. 3º, inciso I, da Lei Federal nº 13.874, de 20 de setembro de 2019". Ainda que o mesmo Código defina que o fato gerador da taxa de localização e fiscalização de estabelecimento seja "a concessão de licença obrigatória para a localização de estabelecimentos e a verificação anual do cumprimento das Posturas e Normas Urbanísticas Municipais por parte dos estabelecimentos" (art. 335), o aludido art. 340-A é amplo (exclui do raio de abrangência da taxa o estabelecimento de baixo risco. Por mais que se faça associação à "liberação da atividade", o sentido não foi cronologicamente delimitado (afastar a exigência do tributo em primeiro momento), mas conceitual: quem desempenhar a atividade sem risco (e que então dispensa controle antecedente) é alheio à TLFE quanto a qualquer exercício.



    6. Caso, claro, haja fraude, o tributo incide, aplicando-se a regra antielisiva do art. 118 do Código Tributário Nacional, cabendo o lançamento de ofício a exemplo de qualquer exação. Eventual mudança da atividade desenvolvida pelo estabelecimento que deixe de ser considerada como de baixo risco, também permitirá a cobrança da TLFE.



    7. Seja pela Resolução n. 51/2019 do CGSIM, seja pela atualização da Lei Estadual 17.071/2017 pela Lei Estadual 18.091/2021 – ambas recepcionadas pelo art. 4º, § 6º, da Lei Municipal 7.654/2019 – não há dúvida de que o exercício da atividade de advocacia é daquelas atividades econômicas cujo exercício é de menor grau de risco, dispensando as intervenções administrativas para o seu início, continuação e fim.



    8. Recurso e remessa desprovidos.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 30, incisos I e III; e 151, inciso III, da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    O tema é recente e propicia debate rico sobre os reflexos dessa regra quanto à capacidade ativa tributária dos municípios, notadamente sob o viés de possível isenção heterônoma (art. 151, inc. III, da CF).



    Independentemente desse questionamento, porém, no Município de Criciúma o art. 340-A do Código Tributário Municipal passou a estabelecer que "Não incide a TLFE no estabelecimento destinado exclusivamente à atividade econômica de baixo risco, assim entendida aquela dispensada de qualquer ato público de liberação da atividade econômica, conforme estabelecido no art. 3º, inciso I, da Lei Federal nº 13.874, de 20 de setembro de 2019".



    Ainda que o mesmo Código defina que o fato gerador da taxa de localização e fiscalização de estabelecimento seja "a concessão de licença obrigatória para a localização de estabelecimentos e a verificação anual do cumprimento das Posturas e Normas Urbanísticas Municipais por parte dos estabelecimentos" (art. 335), o aludido art. 340-A é amplo – exclui do raio de abrangência da taxa o estabelecimento de baixo risco. Por mais que se faça associação à "liberação da atividade", o sentido não foi cronologicamente delimitado (afastar a exigência do tributo em primeiro momento), mas conceitual: quem desempenhar a atividade sem risco (e que então dispensa controle antecedente) é alheio à TLFE quanto a qualquer exercício.



    Não há sentido em excluir o crédito tributário relativo à licença para localização de estabelecimento exigida para liberação inicial das atividades, mas depois cobrá-lo para verificação anual do cumprimento das posturas e normas urbanísticas municipais por parte dos estabelecimentos. Apesar da cisão dos fatos geradores da TLFE, a verificação anual, por ser posterior à concessão da licença obrigatória inicial, nada mais é do que a renovação desta, estando portanto vinculada à sua exigência. Dessa forma, se a taxa não é devida relativamente ao primeiro ano de funcionamento do estabelecimento, também é inviável sua cobrança quanto aos anos subsequentes nos quais for mantido aquele e mesmo enquadramento inicial da atividade que dispensou a licença obrigatória para localização. 



    Dito de outro modo, se o baixo impacto da atividade dispensa o alvará de funcionamento inicial do estabelecimento, pela mesma razão a renovação anual da licença obrigatória também está desonerada. Não se trata de conferir interpretação extensiva à regra local.



    (...)



    O Município de Criciúma, é verdade, editou a Lei Municipal 7.654/2019 mencionando a utilização da Lei Estadual 17.071/2017, que vincula o Enquadramento Empresarial Simplificado (EES) a critérios definidos por outras entidades estaduais, inclusive pelo Corpo de Bombeiros. No entanto, além de esta norma estadual ser anterior à Lei Federal 13.874/2019, não servindo para aferir a verificação do grau de risco da atividade, a própria Lei 7.654/2019 (art. 4º, § 6º) admite a adoção de outras normas que classificam o grau de risco das atividades, o que ratifica o uso da Resolução 51/2019 editada pelo CGSIM:



      Art. 4º Para fins da outorga do Alvará de Licença para funcionamento e de estabelecimento, da dispensa de exigência de atos públicos de liberação para operação ou funcionamento de atividade econômica, conforme estabelecido no art. 3º, inciso I, da Lei Federal nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, e para o Enquadramento Empresarial Simplificado (EES) e da Autodeclaração, previstos na Lei Estadual nº 17.071 de 2017, as atividades econômicas ou não econômicas serão classificadas de acordo com grau de risco, em atividades de baixo, médio e alto risco. (Redação dada pela Lei nº 7884/2021) 



    (...)



    § 6º Para fins de aplicação deste artigo, os critérios para a classificação de grau de risco, serão aqueles definidos pelos órgãos e pelas entidades responsáveis pelas definições do EES. (Redação acrescida pela Lei nº 7884/2021) 



    A partir daí, também é possível defender a aplicação da classificação trazida pela Lei Estadual 18.091/2021, que relaciona os serviços advocatícios (CNAE 6911701) como atividade de baixo risco, sem que isso afronte à autonomia municipal, uma vez que o art. 4º, § 6º, da Lei Municipal 7.654/2019 também permite sua utilização.



    Desse modo, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário.



    Incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do STF, segundo as quais: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRA PARA RECUPERAÇÃO DE IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (ARE 1.085.165-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário,DJe de 26/03/2018)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITOS CONSTITUCIONAIS – DIREITO LOCAL – SÚMULA 280/STF – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, POR TRATAR-SE DE RECURSO DEDUZIDO CONTRA DECISÃO PUBLICADA SOB A ÉGIDE DO CPC/73 – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO”. (ARE 949.507-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 09/10/2020)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de novembro de 2024.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



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