Tribunal: STF
Processo: ARE 1526393
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, ementado nos seguintes termos:  



    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTO. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. PREVISÃO LEGAL. EXISTÊNCIA DE ÓRGÃO COM COMPETÊNCIA PARA REALIZAR A FISCALIZAÇÃO. DESNECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DE EFETIVO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. PRECEDENTE DO STF E DESTA CORTE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO” (eDOC 5 – ID: 5cb566f6, p. 1)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; 22, IV; e 145, II, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a inconstitucionalidade da cobrança de taxa municipal sobre instalação de estações de rádio base, com fundamento na ofensa à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações.



    Aduz-se que a fiscalização da antena para fins de saúde e segurança públicas demanda a análise de aspectos técnicos da antena, tais como a quantidade de irradiação, a intensidade de irradiação, bem como a adequada distância para áreas ocupadas pela população (eDOC 9 – ID: b11a5353, p. 11).



    Requer-se, assim, que seja declarada a inexistência de relação jurídico-tributária apontada, de maneira a afastar a cobrança da taxa de licença para localização e funcionamento de estabelecimento sobre antenas e demais equipamentos relacionados à prestação de serviço de telecomunicações.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar em parte. 



    Inicialmente, registro que esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista. 



    No julgamento da ADI 3.110/SP, esta Corte declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, este Tribunal afastou a possibilidade de estados ou municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)  



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei nº 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:  



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)  



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. R'EAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.  



    Cabe ressaltar a jurisprudência desta Corte no sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente:  



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas. Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)  



    No mesmo sentido da jurisprudência acima apontada, esta Corte, no julgamento do RE-RG 776.594-RG (Tema 919), discutiu a cobrança de taxa para fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz instituída pela Lei municipal 2.344/2006, do Município de Estrela d’Oeste/SP. Nessa oportunidade, esta Corte declarou a inconstitucionalidade da norma, com modulação da decisão, para que a produção dos seus efeitos passasse a ocorrer apenas a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, com ressalva às ações ajuizadas até a mesma data. Confira-se a ementa desse julgado:  



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”. 6. Recurso extraordinário provido”. (RE 776.594, Rel. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe 9.2.2023 – grifo nosso)  



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou a competência do Município para legislar sobre a taxa de licença para localização e funcionamento de estações de rádio-base como inserida dentro da competência municipal para legislar sobre assunto de interesse local. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “A taxa, como espécie tributária, independe do motivo que leve sua instituição, se no exercício do poder de polícia ou na prestação, ou colocação à disposição, de serviço público, deve ser criada por lei, jamais podendo ser exigida sem que lei anterior a tenha previsto. 



    (...)



    Portanto, a taxa cobrada pela parte recorrida evidencia o poder de polícia apto a configurar fato gerador, nos moldes do Código Tributário Nacional, o que está devidamente autorizado pela Constituição Federal, em seu art. 30, I, que atribui competência aos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local. 



    (...)



    Claras a legitimidade e a legalidade da cobrança de taxa de licença para localização e funcionamento pelo Município” (eDOC 5 – ID: 5cb566f6)  



    Opostos embargos de declaração contra este acórdão, o Tribunal de origem registrou que não se aplicaria o teor do tema 919 da repercussão geral ao caso dos autos, posto que a taxa discutida nestes autos se referiria unicamente a localização e o funcionamento de estabelecimento comercial, enquanto o precedente desta Corte se referiria à taxa de fiscalização de torres de antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Eis o seguinte trecho do acórdão mencionado:  



    “Do exame do Tema 919 proferido no Recurso Extraordinário nº 776.594/SP é evidente que o referido trata de torres de antenas de transmissão e recepção de dados e voz, notadamente próprias ao setor de telecomunicações. 



    A situação processual está relacionada ao exercício do poder de polícia municipal para o funcionamento de determinado estabelecimento. Não se deve confundir a taxa cobrada pela União e àquela cobrada pelo ente municipal. 



    Na forma da sentença: “a União cobra a taxa em razão da fiscalização do serviço de telecomunicações em suas normas técnicas, independendo do local ou região onde exista tal serviço, importando para tanto que seja o serviço na área de telecomunicações”. Além disso, complementou a magistrada: “O município demandado, por sua vez, cobra pelo funcionamento e localização, levando em consideração o espaço ocupado pelas estações da área urbana, agindo em exercício regular do seu poder de polícia”. 



    O acórdão fundamentou que a cobrança da taxa de licença para localização e funcionamento de estabelecimento está prevista nos arts. 77 e 78 do Código Tributário Nacional. Também delimitou que o Código Tributário do Município de Pau dos Ferros/RN prevê, em seu art. 113, V, parágrafo segundo. que a taxa de licença é devida pela atividade municipal de vigilância e fiscalização do cumprimento da legislação a que se submete qualquer pessoa que se localize, instale ou exerça atividade dentro do território municipal. 



    O julgamento contemplou os argumentos apresentados e não cabe a aplicação do Tema 919 do STF ao caso, assim como não convém a argumentação da embargante quanto à competência privativa da União, justamente porque a taxa questionada não foi cobrada com base na fiscalização do serviço de telecomunicações” (eDOC 8 – ID: 3a7b3c78)   



    Verifica-se, assim, que o acórdão recorrido se encontra em desacordo com a orientação jurisprudencial do Plenário do Supremo Tribunal Federal firmada no referido paradigma. 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, §2º, do RISTF, para cassar o acórdão do Tribunal de origem e determinar que outro julgamento seja realizado, a seguir o que decidido por esta Corte nos Temas 919 e 1235.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente