Tribunal: STF
Processo: ACO 3663
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-01
Data de publicação: 2024-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado do Rio de Janeiro propôs contra a União ação civil originária, com pedido de tutela de urgência, buscando compelir o ente nacional a assinar o Convênio n. 44.855/2023.  



    Segundo narra, recebeu proposta do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) para celebração do Convênio n. 44.855/2023, com repasse de R$ 1.050.000,00 (um milhão e cinquenta mil de reais), destinados à reestruturação das equipes locais da Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Rio de Janeiro (EMATER-RIO) com intuito de promover ações voltadas à agricultura familiar.  



    Informa que, embora formalizada a proposta, sua celebração foi obstada pela identificação de pendências em seu CNPJ, no Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional (CAUC), que dizem respeito à transmissão de obrigações assessórias do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de janeiro e da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro.  



    Aludindo ao art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), argui a impossibilidade de se impedir o repasse de transferências voluntárias para ações e programas de saúde pública e de assistência social com fundamento em restrições presentes no CAUC.  



    Afirma objetivar com a assinatura do convênio a melhoria das condições dos subsistentes da agricultura familiar, tratando-se de ação relacionada a política pública de saúde e de assistência social, a ser executada de forma articulada pelo Sistema Único de Saúde (SUS) e pelo Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA). Daí a ilegalidade e irrazoabilidade na negativa da União em celebrar o pacto.  



    Frisa, citando o art. 2º, § 2º, da Lei n. 10.522, de 19 de julho de 2023, não ter havido notificação prévia, com antecedência mínima de 75 (setenta e cinco) dias, acerca da efetivação da inscrição no cadastro restritivo.  



    Alega ter sido notificado apenas após a ocorrência das inscrições, razão pela qual teria havido violação ao devido processo legal.  



    Sob o ângulo do risco, menciona a impossibilidade da assinatura e execução do convênio após o fim do exercício financeiro, de modo que, caso não seja concedida a medida liminar, o provimento final se tornará ineficaz. Pleiteia:  



    a) a concessão de tutela de urgência, inaudita altera parte, para obrigar a UNIÃO: (a) se abster de utilizar as anotações do Estado do Rio de Janeiro e da Secretaria de Estado de Agricultura, Pesca e Abastecimento – SEAPPA/RJ no CAUC ou em qualquer cadastro federal de inadimplentes para recusar a celebração do convênio referente à proposta nº 044855/2023; e (b) assine o convênio referente à proposta nº 044855/2023 caso inexistam outras pendências para a celebração do instrumento; 



    b) a citação da UNIÃO, por meio da Advocacia-Geral da União, para contestar os termos da presente ação, com o consequente julgamento antecipado do mérito, pugnando-se, ao final, sejam julgados procedentes os pedidos, confirmando-se a tutela provisória de urgência; 



    c) a condenação da UNIÃO no pagamento das despesas processuais e dos honorários advocatícios de sucumbência.  



    Em 19 de dezembro de 2023, deferi a tutela de urgência determinando que a parte ré se abstivesse de utilizar inscrições nos cadastros de inadimplência como óbice à assinatura do convênio n. 44.855/2023 (eDoc 24). A medida foi referendada pelo Tribunal Pleno na Sessão Virtual de 9 a 20 de fevereiro de 2024 (eDocs 34 e 35).  



    A União ofereceu contestação e juntou documentação (eDocs 44-46). Afirma que o convênio não foi assinado em face de inúmeras irregularidades, dentre as quais: (i) ausência de declaração de regularidade perante o Tribunal de Contas do Rio de Janeiro; (ii) ausência de declaração de regularidade emitida quanto à destinação dos precatórios correspondentes ao rateio dos percentuais voltados aos profissionais do magistério e aos demais profissionais da educação básica; (iii) ausência de comprovante de regularidade relativo ao fundo de manutenção e desenvolvimento da educação básica e de valorização dos profissionais da educação (Fundeb); (iv) ausência de regularidade junto ao CADIN; (v) ausência de regularidade na prestação de contas relativas aos convênios n. 776.343, n. 774.429 e n. 774.428, celebrados com o Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA); (vi) ausência de regularidade quanto ao envio das informações do Anexo 8 do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) ao SIOPE e ao SIOPS; e (vii) ausência de regularidade quanto à transmissão anual de 2022 que permita verificar a aplicação de 25% (vinte e cinco por cento), no mínimo, da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. Afirma inaplicável o entendimento relacionado à intranscendência subjetiva das sanções financeiras, tendo em vista que os óbices os quais impediram a assinatura do convênio não se originam apenas de outros Poderes, mas também do próprio Executivo. Defende inaplicável ao caso a exceção disposta no artigo 25, § 3º, da LRF, por entender que o objeto do convênio não envolve questões atinentes à saúde ou assistência social. Ressalta que o caráter subsidiário da receita proveniente das transferências voluntárias justifica a imposição de requisitos para seu repasse, a revelar a proporcionalidade das exigências postas no caso concreto. Alega que, a teor do arts. 51, 52 e 54 da LRF, os óbices apontados são expressamente excepcionadas pela Lei n. 11.945/2009 da obrigação de notificação prévia.  



    O Estado do Rio de Janeiro apresentou réplica (eDoc 56). Aponta a natureza unilateral da nota técnica apresentada pela União e a inaptidão dos documentos juntados com a contestação para desconstituir os dados constantes na inicial. Afirma não ter deixado de fornecer documentos relativos ao convênio. Defende que investimentos em alimentação e saneamento se relacionam à preservação da saúde. Reitera que a inscrição decorreria da falta de cumprimento de obrigações pelo Tribunal de Justiça e pela Assembleia Legislativa.  



    A Procuradoria-Geral da República preconizou a procedência do pedido (eDoc 60).  



    É o relatório. Decido.  



    2. Destaco, de início, que o Plenário já reconheceu assistir, “ao Ministro Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal”, podendo, “em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte” (MS 28.097 AgR, Tribunal Pleno, ministro Celso de Mello, julgado em 11 de maio de 2011). No mesmo sentido: HC 149.470 AgR, Primeira Turma, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 25 de abril de 2018; RE 634.595 ED-AgR, Segunda Turma, ministro Dias Toffoli, DJe de 12 de junho de 2019; ARE 702.054 AgR, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 29 de maio de 2013; RMS 36.770 AgR, Primeira Turma, ministra Rosa Weber, DJe de 20 de setembro de 2021.  



    Nessa linha também é a norma inserta no art. 21, § 1º, do Regimento Interno desta Corte, segundo a qual “poderá o(a) Relator(a) negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou à súmula do Tribunal, deles não conhecer em caso de incompetência manifesta, encaminhando os autos ao órgão que repute competente, bem como cassar ou reformar, liminarmente, acórdão contrário à orientação firmada nos termos do art. 543-B do Código de Processo Civil”.  



    Quanto ao caso, conforme se extrai das informações juntadas aos autos (n. 00008/2024/CGAF/CONJUR-MDA/CGU/AGU), o pacto não foi concretizado em face de a parte autora estar inadimplente “em diversos requisitos necessários à assinatura do convênio, conforme exigência do art. 29 da Portaria Conjunta nº 33, de 2023”, não tendo sido identificada “nenhuma das situações de exceção para o cumprimento dos requisitos constitucionais e legais do art. 29 da PC 33/2023” (eDoc 46).  



    Entretanto, na linha do parecer apresentado pela PGR, tenho que a discussão acerca do preenchimento ou não dos requisitos para a assinatura do convênio se mostra irrelevante ao presente caso, porquanto o objeto do convênio relaciona-se com ação de educação, saúde e assistência social, a revelar a inaplicabilidade de sanção de suspensão de transferências voluntárias, conforme exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem assim no art. 29, § 13º, da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU n. 33, de 30 de agosto de 2023, abaixo reproduzidos:   



    Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.



    [...]



    § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.   



    Art. 29. São requisitos para a celebração dos convênios e contratos de repasse a serem cumpridos pelo proponente:



    [...]



    § 13. Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes da Lei Complementar nº 101, de 2000, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.  



    Com efeito, por se tratar de convênio cujo objeto é a promoção da estruturação de equipes locais da EMATER-RIO, empresa voltada à assistência técnica rural, em ações de formação e capacitação de  atendimentos a agricultores familiares, viabilizando o acesso às políticas públicas de fortalecimento e consolidação da agricultura familiar (eDoc 3), se sujeita às normas de regência do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA), tal qual alegado pela autora, a teor do art. 28-A, II, da Lei 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Eis sua redação:  



    Art. 28-A. Visando à promoção da saúde, as ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais serão organizadas, sob a coordenação do Poder Público nas várias instâncias federativas e no âmbito de sua competência, em um Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária, articulado, no que for atinente à saúde pública, com o Sistema Único de Saúde de que trata a Lei nº8.080, de 19 de setembro de 1990, do qual participarão: (Incluído pela Lei nº 9.712, de 20.11.1998)



    I – serviços e instituições oficiais;



    II – produtores e trabalhadores rurais, suas associações e técnicos que lhes prestam assistência;



    III – órgãos de fiscalização das categorias profissionais diretamente vinculadas à sanidade agropecuária;



    IV – entidades gestoras de fundos organizados pelo setor privado para complementar as ações públicas no campo da defesa agropecuária.  



    Nesse sentido, o Decreto n. 5.741/2006 regulamentou o art. 28-A da Lei 8.171/91 e corrobora o acima exposto. Referido normativo estabelece que os “serviços e instituições oficiais” e os “produtores e trabalhadores rurais, suas associações e técnicos que lhes prestam assistência” são partes integrantes do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (art. 1º, § 1º, I e II).  



    Como princípio geral, o Decreto n. 5.741/2006 estabelece que os produtores rurais e, de forma ainda mais ampla, “quaisquer outros operadores do agronegócio” como “responsáveis pela garantia de que a sanidade e a qualidade dos produtos de origem animal e vegetal, e a dos insumos agropecuários não sejam comprometidas” (art. 2º, § 3º).   



    Sendo assim, entendo que a promoção da educação, fiscalização e capacitação de produtores rurais, relacionados à agricultura familiar, encontra-se inserida no Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (art. 1º, § 2º) e, consequentemente, vinculados ao conceito de promoção da educação, saúde e assistência social.  



    Especificamente quanto à agricultura familiar, o Decreto n. 5.741/2006 confere atenção especial a tal modelo, mediante regras específicas (e.g., art. 7º; art. 7º-A), não sendo razoável excluir tais atividades de sua abrangência.  



    Dessa forma, considerando o objeto do convênio, vinculado às finalidades do SUASA e da agricultura familiar, entendo que o convênio se destina à área da saúde, educação e assistência social, atraindo a exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o qual veda a aplicação da suspensão de transferências voluntárias destinadas a tal área.  



    Sobre o ponto, oportuno ressaltar que o Plenário do Supremo já teve a oportunidade de se manifestar, por algumas vezes, concluindo pela incidência do art. 25, § 3º, da LRF, aos convênios relacionados ao SUASA. Nesse sentido: ACO 3.550 AgR, ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 23 de novembro de 2022; ACO 3.551 AgR, ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 27 de outubro de 2022; ACO 3.547, ministro Gilmar Mendes, DJe de 11 de maio de 2022; ACO 3.459, ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 16 de maio de 2022, esse último assim ementado:  



    AÇÃO CIVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL, FINANCEIRO E SANITÁRIO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FINANCEIRA DO ESTADO NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS (CAUC). EXCEÇÃO DO ARTIGO 25, § 3º, DA LRF, QUE AFASTA A SUSPENSÃO DE TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS NAS HIPÓTESES DE AÇÕES FEDERATIVAS VOLTADAS À EDUCAÇAO, À SAÚDE E À ASSISTÊNCIA SOCIAL. APLICABILIDADE DA EXCEÇÃO NO CASO CONCRETO, PORQUANTO INSERIDO O CONVÊNIO NO ÂMBITO DO SISTEMA UNIFICADO DE ATENÇÃO À SANIDADE AGROPECUÁRIA (SUASA), COM OBJETO VOLTADO À TUTELA DA SAÚDE PÚBLICA. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 



    1. As ações de vigilância e defesa sanitária dos animais e dos vegetais inseridas no SUASA são articuladas com o Sistema Único de Saúde (SUS) e, sob a ótica de expressa previsão legal (Lei 8.171/1991), qualificam-se como medidas de tutela da saúde pública. Nessa perspectiva, as ações propostas no Convênio examinado nos presentes autos situam-se na exceção do artigo 25, § 3º, da LRF, de seguinte teor: “§ 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social”. 



    2. Pedido julgado procedente para determinar à ré que, no Convênio objeto destes autos, se abstenha de exigir a comprovação dos requisitos de regularidade do CAUC para efeito de transferência voluntária de recursos (art. 25, §§ 1º e 3º, da LRF).  



    Ressalta-se, por fim, que o fato de o convênio estar voltado à aquisição de veículos automotores em nada modifica as conclusões acima expostas.  



    Com efeito, conforme se vê no teor da proposta (eDoc 3, p. 1), a aquisição dos automóveis busca justamente resolver a ausência de “mobilidade das equipes técnicas locais para executar os planos de trabalho de ações de formação e capacitação de caráter não continuado [que] vem sendo comprometido pela falta de veículos em boas condições de utilização e segurança”.  



    Dessa forma, tendo como público-alvo “pelo menos 3.000 agricultores familiares atendidos pelos 14 escritórios locais da EMATER-RIO, assim como os 80 técnicos extensionistas lotados nos respectivos escritórios” (eDoc 3, p. 1), obviamente que os veículos são absolutamente necessários à consecução das funções prestadas pela empresa, de modo que não se pode tê-los, sem prova em contrário, como bens desvinculados à sua função institucional.  



    Aliás, competiria à União elidir a presunção de que tais veículos serão empregados efetivamente na busca pelos objetivos sociais da empresa, incidindo ao caso, por analogia, o mesmo entendimento firmado pela Corte no sentido de que “a presunção de que o imóvel ou as rendas da entidade assistencial reconhecidamente imune estão afetados às suas finalidades institucionais milita em favor da entidade. Cabe ao Fisco elidir a presunção, mediante a constituição de prova em contrário” (ARE 760.876 AgR, ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 2 de abril de 2014). No mesmo sentido: ARE 1037290 AgR (ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 4 de setembro de 2017).  



    Assim, é procedente o pedido formulado pela parte autora.   



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre os óbices à assinatura do convênio, não se confundindo com o valor envolvido na avença.  



    À luz do parágrafo segundo do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos profissionais e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 10.000,00 (dez mil reais).  



    3. Do exposto, confirmo a tutela antecipada e julgo procedente o pedido formulado, determinando que a parte ré assine o pacto relativo ao convênio n. 44.855/2023, tendo em conta que seu objeto se enquadra na exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem assim no art. 29, § 13º, da Portaria Conjunta MGI/MF/CGU n. 33/23. Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 10.000,00 (dez mil reais).  



    4. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 1º de outubro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente