Tribunal: STF
Processo: Rcl 71378
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-17
Data de publicação: 2024-10-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do processo nº 2132577-05.2023.8.26.0000.



    Narra a parte reclamante que do referido aresto interpôs recurso extraordinário cuja inadmissibilidade foi fundamentada no Tema 917 da repercussão geral.



    Sustenta que "é facilmente verificado que a decisão monocrática prolatada pelo Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, não está em consonância com o entendimento atual da Suprema Corte, na aplicação da regra da Repercussão Geral do Tema 917, vez que a Agravante/Reclamante demonstrou o “distinguishing”, pois apesar do Poder Legislativo não poder modificar a estrutura dos órgãos do Poder Executivo de forma a invadir o espaço de autoadministração do mesmo, poderá atribuir novas funções, explicações ou regulamentação de atividade que cabe a determinado órgão, uma vez que criar um órgão é diferente de dispor sobre o funcionamento em horário noturno das creches municipais da rede municipal de ensino e conveniadas, dentro das atribuições já fixadas para um órgão existente" (eDoc 1, p. 6).



    Aduz que "no caso concreto a repercussão geral restou demonstrada, vez que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no Acórdão de fls. 164/171, ao julgar a ação procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 10.634/2023, do Município de Santo André, deixou de considerar que a Lei Municipal em apreço dispõe sobre o funcionamento em horário noturno das creches municipais da rede municipal de ensino e conveniadas), em consonância com o art. 24, IX, da Constituição Federal que diz competir à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação, o qual deve ser lido em conjunto com o art. 30, I e II, da Carta Republicana, que atribuem aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual no que couber" (eDoc 1, p. 7). 



    Afirma que "a respeitável decisão monocrática não está de acordo com a jurisprudência da Egrégia Suprema Corte, tendo em vista que a hipótese tratada não se amolda a repercussão geral (Tema 917) do Supremo Tribunal Federal, por tratar-se de matéria de competência concorrente constitucional dos entes federativos (art. 24, IX, da CF), qual seja a educação, não se enquadrando nas matérias de competência privativa do Poder Executivo, e por isso não há invasão de competência na esfera executiva, de acordo com os argumentos anteriormente apresentados" (eDoc 1, p. 35-36). 



    Ao final, requer “(i) a cassação da decisão monocrática reclamada, julgando-se improcedente a demanda originária, ou, (ii) em outra hipótese, que seja determinado ao Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo que profira nova decisão, adequando-se ao precedente firmado no Tema nº 917 da Repercussão Geral, no sentido de que a Constituição, permite ao Poder Legislativo, em lei de sua iniciativa tratar sobre o funcionamento em horário noturno das creches municipais da rede municipal de ensino e conveniadas), em consonância com o art. 24, IX, da Constituição Federal que dispõe competir à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação, o qual deve ser lido em conjunto com o art. 30, I e II, da Carta Republicana, que atribuem aos Municípios competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual no que couber, não se enquadrando nas matérias de iniciativa privativa do Poder Executivo, inexistindo usurpação de competência de matéria da administração (art. 61) e violação ao Princípio da Separação de Poderes (art. 2°)" (eDoc 1, p. 36-37).



    Em despacho de 09.09.2024, posterguei o exame da liminar para colher prévias informações e citar a parte beneficiária da decisão reclamada (eDoc 26).



    As informações foram prestadas (eDoc 31).



    A parte beneficiária apresentou contestação (eDoc 32). 



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer com a seguinte ementa (eDoc 35):



    “Reclamação constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 10.634/2022, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre o funcionamento em horário noturno das creches municipais da rede municipal de ensino e conveniadas. Inconstitucionalidade declarada pelo órgão especial do TJSP, por afronta aos artigos 5º, 24, §2º, 47, incisos II, XI, XIV e XIX, e 144 da Constituição Estadual. Recurso Extraordinário não admitido, com fundamento no Tema 917 da Repercussão Geral. Alegada aplicação equivocada do Tema 917. Improcedência.



    Tema 917 - Tese fixada: Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    São inconstitucionais leis de iniciativa parlamentar que estabeleçam disciplina que cause impactos concretos em questões sensíveis à organização do Poder Executivo. No caso específico dos autos, a estrutura e atribuição dos órgãos da Administração. Aplicação correta do Tema 917 pelo Tribunal local para negar seguimento ao recurso extraordinário.



    Conteúdo da Lei nº 10.634/2022 que traduz clara ingerência do legislativo local na gestão administrativa a cargo do Poder Executivo. Estabelece atribuições ao Poder Executivo e fixa prazo para regulamentação. Violação ao princípio da divisão funcional do poder. Usurpação da atribuição do Prefeito Municipal de verificar, em consonância com a conveniência e oportunidade, o momento mais adequado para a edição do ato administrativo.



    Parecer pela improcedência da Reclamação.”



    É o relatório. Decido. 



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência;



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: 



    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. 



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação”.



    No julgamento do ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 917 da repercussão geral, o Plenário reafirmou a jurisprudência desta Corte no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos". Eis a ementa do referido julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na hipótese dos autos, o ato reclamado manteve decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender correta a aplicação do Tema 917-RG. Eis a ementa do acórdão reclamado (eDoc 23, p. 2):



    “Agravo interno – Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – "Distinguishing" não demonstrado – Agravo interno não provido.”



    Colho do voto (eDoc 23, p. 2-6):



    “O agravo interno, previsto no artigo 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil, bem como no artigo 33-A, § 1º, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, não merece provimento, por correta a negativa de seguimento ao recurso extraordinário em tela.



    Cabe registrar que, para o provimento deste recurso, à agravante incumbiria demonstrar que a específica hipótese retratada nos autos não está em consonância com o paradigma que originou a tese acolhida pela Corte Superior.



    Em outras palavras, a recorrente deve deixar claro o denominado distinguishing, a diferença fundamental entre o caso julgado neste processo e aquele exposto no paradigma. Possível, ainda, à recorrente, mesmo se delineada alguma similitude com o indicado paradigma, comprovar situação fática específica capaz de prejudicar a aplicação do precedente qualificado.



    A agravante, porém, não demonstrou tais situações. Com efeito, in casu, o acórdão alvo de recurso enfrento adequadamente as questões apresentadas e, com fundamentos claros e coerentes, concluiu:



    'Em exame ao texto legal, verifica-se que ao dispor sobre o funcionamento noturno das creches no Município de Santo André, a norma questionada incide em vício de iniciativa, ofendendo à Separação de Poderes, por invasão de seara reservada ao chefe do Poder Executivo local.



    Especificamente sobre as leis de iniciativa reservada, cabe destacar que são apenas aquelas dispostas nos artigos 24, §2º, 47, incisos XVII e XVIII, 166 e 174 da Constituição Estadual (aplicados aos municípios por força do artigo 144 do mesmo diploma legal), sendo as demais de competência ordinária do Legislativo, consoante jurisprudência sedimentada do Supremo Tribunal Federal:



    (...)



    No caso, a Lei nº 10.634/2023, ao dispor sobre o funcionamento noturno das creches no Município de Santo André, bem como as atividades a serem desenvolvidas no período de atendimento das crianças, tempo de permanência e, até mesmo, regras para retirada das crianças do local, não se limitou a estabelecer genericamente objetivos ou diretrizes a serem adotadas pela Administração Pública, nem mesmo a simplesmente autorizar a alocação de servidores dos quadros efetivos para o desempenho de determinada função pública, mas, sim, delimitar sua forma e o modo de agir, interferindo, dessa forma, em atos de sua competência exclusiva, cuja iniciativa legislativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo, violando os arts. 5º, 24, §2º, 47, incisos II, XI, XIV e XIX, e 144 da Constituição Estadual." (Fls. 168/169 dos autos principais).



    O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, nos autos do ARE nº 878.911, reconheceu a existência de repercussão geral e editou o Tema nº 917, com a seguinte tese:



    (...)



    Daí resulta que o caso tratado nestes autos está em harmonia, a contrario sensu, com referida tese e não existe motivo que autorize conclusão diversa. É dizer, o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico aplicado ao caso paradigma, ausentes argumentos efetivamente novos neste agravo interno, restrito a repisar alegações já afastadas pelo Órgão Especial desta Corte.



    Por epítome, ausente demonstração do distinguishing, é plenamente cabível a incidência art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil, com a negativa de seguimento ao referido recurso extraordinário.



    Diante do exposto, pelo meu voto, nego provimento ao agravo interno.”



    Da análise dos autos é possível assentar que o Tribunal de origem, a despeito de aplicar o entendimento firmado por esta Corte no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, acabou por contrariar o referido paradigma, uma vez que compreendeu inconstitucional norma municipal que dispõe sobre o funcionamento em horário noturno das creches municipais da rede municipal de ensino e conveniadas.



    Com efeito, a jurisprudência do STF consolidou entendimento no sentido de que as hipóteses de iniciativa reservada ao Poder Executivo devem ser interpretadas de modo estrito, haja vista que retiram do Poder Legislativo, cuja função precípua é a criação de leis, certos âmbitos de atuação.



    Desse modo, não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.



    Demais disso, a jurisprudência desta Suprema Corte possui diversos precedentes nos quais foi reconhecida a validade constitucional de proposições legislativas de iniciativa parlamentar que, mesmo gerando despesas públicas, concretizam direitos fundamentais previstos na Constituição. Nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI 1.597/2011, DO ESTADO DO AMAPÁ. CRIAÇÃO DA CASA DE APOIO AOS ESTUDANTES E PROFESSORES PROVENIENTES DO INTERIOR DO ESTADO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE.



    1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. Precedentes.



    2. Não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. Precedentes.



    3. Ação direta julgada improcedente.” (ADI nº 4.723, de minha relatoria, Plenário, DJe de 08.07.2020)



    Vislumbra-se, portanto, ter havido teratologia na aplicação das conclusões do decidido no Tema 917 de repercussão geral.



    Ante o exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, c/c 992 do CPC, julgo parcialmente procedente a reclamação para cassar o ato reclamado, com determinação de que outro venha a ser exarado em atenção ao decidido no Tema 917 de repercussão geral, observando-se, assim, a realização de novo exame.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente