Tribunal: STF
Processo: ACO 3673
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-22
Data de publicação: 2024-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. CONTRATOS DE GESTÃO CELEBRADOS COM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. ALEGADA INOBSERVÂNCIA DO LIMITE DE GASTOS COM DESPESA DE PESSOAL PREVISTO NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. DESCUMPRIMENTO DA META 3 DO PROGRAMA DE REESTRUTURAÇÃO E DE REAJUSTE FISCAL. PERIGO DA DEMORA. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.



Relatório



    1. Ação cível originária, com requerimento de antecipação de tutela, ajuizada pelo Estado de Pernambuco, em 4.3.2024, contra a União, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da “inclusão, no limite de gastos com pessoal, das despesas realizadas com contratos de gestão celebrados com organizações sociais” (fl. 41, e-doc. 1).



O caso



    2. O autor relata ser “aderente do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal – PAF, instituído pela Lei Federal nº 9.496/1997” e explica que a Secretaria do Tesouro Nacional “firmou entendimento no sentido de computar os valores referentes aos Contratos de Gestão do Estado de Pernambuco, com Organizações Sociais, no limite de despesa de pessoal do Poder Executivo” (fls. 1-2, e-doc. 1).



    Esclarece que “esse incorreto entendimento (...) findou por imputar ao Estado de Pernambuco o não cumprimento da Meta 3 do Programa de Reestruturação de Ajuste Fiscal – PAF, majorando, consequentemente, esse indicador de despesa de pessoal pela receita corrente líquida, em quase oito pontos percentuais, atingindo o percentual de 59,35%, quando essa meta do PAF estava fixada em 57%, e o limite máximo autorizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal é de 60%” (fl. 2, e-doc. 1).



    Pondera haver ofensa “ao pacto federativo, porquanto impõe indevida subjugação do Estado de Pernambuco às equivocadas interpretações exaradas pela Secretaria do Tesouro Nacional, sujeitando-o às graves consequências financeiras-fiscais” (fl. 4, e-doc. 1).



    Acrescenta que “o que determina art. 18, §1º, da LRF, é que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos sejam contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’, e não que os valores pagos a organizações sociais relativos a seus empregados celetistas sejam contabilizados como outras despesas de pessoal” (fl. 9, e-doc. 1).



    Anota ter este Supremo Tribunal Federal decidido, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.923, “que os contratos de gestão têm natureza jurídica de parceria para atingimento de metas e, dessa forma, não se trata de substituição de servidores” (fl. 21, e-doc. 1).



    Sustenta caber ao Tribunal de Contas de Pernambuco “a análise da regularidade das contas na espécie” e explica que, “em 09 de agosto de 2023,  (…) o Pleno do TCE proveu o Recurso Ordinário, Processo nº 1301713-5, no sentido de reformar o Acórdão TC nº 069/2013” e conclui não haver ”margem jurídica para aplicar o disposto no § 1º, do art. 18, da LRF, aos valores transferidos para que as Organizações Sociais executem o objeto dos contratos de gestão nas unidades de saúde estaduais” (fls. 32-33, e-doc. 1).



    Pleiteia a declaração de inconstitucionalidade de “normas editadas pela STN (…) que tentem impor a inserção da remuneração de empregados de Organizações Sociais no cômputo das despesas de pessoal da Administração Pública” (fl. 36, e-doc. 1).



    Observa que, “só a partir do exercício fiscal de 2023 em diante, é que dita suposta falta passou a gerar a imputação de inadimplência com todos os consectários já elencados no tópico item I supra” (fl. 36, e-doc. 1).



    Alega haver perigo da demora pois “o Relatório Fiscal do exercício de 2023 será apresentado já agora no mês de março” o que resultará na “imputação de inadimplência ao Estado autor, sujeitando o mesmo às sanções impostas pela LRF, art. 23, §3º, tais como: não recebimento de transferências voluntárias, não obtenção de garantia da União Federal, impossibilidade de contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao pagamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal” (fl. 37, e-doc. 1).



    Requer “o deferimento da medida liminar em sede de tutela de urgência, nos termos dos arts. 297 e 300 do CPC, para impedir ou suspender a imputação de inadimplência ao Estado Autor, decorrente da análise fiscal no âmbito do PATF, sem a inserção, no limite de despesas com pessoal de que trata o art. 19, II, da LRF, dos gastos com os contratos de gestão celebrados com Organizações Sociais, assegurando-lhe a não sujeição aos consectários punitivos, em especial os constantes do art. 23, da LRF, em face da incorreta interpretação extensiva que a União Federal, através da STN, vem conferindo ao art. 18, § 1º, da LC nº 101/2000-LRF” (fl. 41, e-doc. 1).



    No mérito, pede a procedência da ação para que se declare “DEFINITIVAMENTE, SER INCONSTITUCIONAL E ILEGAL, POR AFRONTA, em especial, AO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E AO ART. 18, §1º, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 - LRF, A INCLUSÃO, NO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL, DAS DESPESAS REALIZADAS COM CONTRATOS DE GESTÃO CELEBRADOS COM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS, garantindo, assim, as transferências voluntárias dos recursos federais e as operações de crédito ao Estado autor” (fl. 42, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    3. Este Supremo Tribunal tem reconhecido conflito federativo e deferido tutela de urgência em situações nas quais pretensa inadimplência dos Estados com o limite de gastos com pessoal poderia conduzir à impossibilidade de recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses e entidades federais. Assim, por exemplo:



    “TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CUMPRIMENTO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL. VERIFICAÇÃO. DIVERGÊNCIA ENTRE A SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL E O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. URGÊNCIA PARA OBTER GARANTIA EM OPERAÇÕES DE CRÉDITO. LIMINAR REFERENDADA. ART. 21, V, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. Tutela de urgência visando a ter por suficiente a certidão do Tribunal de Contas do Estado – se divergente da manifestação da Secretaria do Tesouro Nacional – para comprovar o cumprimento, pelo Estado Federado, do limite de gastos com pessoal de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal para fins de obtenção de garantia em operações de crédito. Presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência. Medida liminar referendada. Agravo Regimental prejudicado” (ACO 3.271-TP-Ref, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 5.10.2020).



    “TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CUMPRIMENTO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL. VERIFICAÇÃO. DIVERGÊNCIA ENTRE A SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL E O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. URGÊNCIA PARA A CONCLUSÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO SOB RESPONSABILIDADE DO SENADO FEDERAL. LIMINAR REFERENDADA. ART. 21, V, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. Tutela de urgência visando a afastar o caráter vinculante da manifestação da Secretaria do Tesouro Nacional, divergente da apresentada pelo Tribunal de Contas do Estado, para fins de verificação, pelo Senado Federal, do cumprimento, por Estado Federado, do limite de gastos com pessoal de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal para a fins de obtenção de operações de crédito. Presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência. Medida liminar referendada. Agravo Regimental prejudicado” (ACO 2.077-TA-Ref, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 5.10.2020).



    4. A Lei n. 9.496/1997 instituiu o Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal que estabeleceu critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal. Em seu art. 2º trouxe seis metas a serem cumpridas pelos Estados, entre elas compromisso relativo à despesa com pessoal:



    “Art. 2º O Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, além dos objetivos específicos para cada unidade da Federação, conterá, obrigatoriamente, metas ou compromissos quanto a: (…)



    III - despesa com pessoal”. 



    Em análise fiscal constante da Nota Técnica n. 2.790/2023/MF, a Secretaria do Tesouro Nacional anotou que “o Estado teria descumprido a meta 3 - despesa com pessoal - do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, referente ao exercício de 2022, pois foi impactada em mais de R$ 2,8 bilhões de reais, majorando o indicador da despesa de pessoal pela receita corrente líquida em quase oito pontos percentuais, chegando ao percentual de 59,35%, quando a meta do PAF estava fixada em 57% e o limite máximo autorizado pela LRF é de 60%”(fl. 1, e-doc. 6, grifos nossos). 



    Para tanto, computou valores referentes a contratos de gestão do Estado com organizações sociais no limite de despesa de pessoal imposto pelo inc. II do art. 19 da Lei Complementar n. 101/2000, no qual se estabelece que a despesa total com pessoal, em cada período de apuração, não poderá exceder, no caso dos Estados, 60% (sessenta por cento) de sua receita corrente líquida.



    Concluiu não ter o Estado de Pernambuco, quanto ao exercício de 2022, cumprido o limite de gastos com despesa de pessoal o qual, para o Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, foi fixado em 57% (fl. 6, e-doc. 6).



    5. O autor junta o Acórdão T.C. n. 1.938/2023 do Tribunal de Contas de Pernambuco pelo qual se “exclui(u) a determinação de incorporação, na Despesa Total de Pessoal do Poder Executivo do Estado de Pernambuco, para fins de elaboração do Relatório de Gestão Fiscal, das despesas junto às Organizações Sociais e Outras Entidades não Governamentais que se refiram à execução de atividades-fim do Estado” (fl. 1, e-doc. 4).



    Comprova-se ter o Ministro da Fazenda indeferido, em 15.1.2024, o pedido de revisão apresentado pelo autor e mantido os fundamentos adotados pela Secretaria do Tesouro Nacional relativamente ao exercício de 2022 (Processo n. 19995.108299/2023-17, e-doc. 9).



    O autor explicita que, “só a partir do exercício fiscal de 2023 em diante, é que dita suposta falta passou a gerar a imputação de inadimplência com todos os consectários já elencados no tópico item I supra” (fl. 36, e-doc. 1).



    Alega perigo da demora pois “o Relatório Fiscal do exercício de 2023 será apresentado já agora no mês de março” o que resultará na “imputação de inadimplência ao Estado autor, sujeitando o mesmo às sanções impostas pela LRF, art. 23, §3º” (fl. 37, e-doc. 1).



    6. Na espécie em exame, está demonstrada a urgência no deferimento da medida liminar, pois o entendimento firmado pela Secretaria do Tesouro Nacional na Nota Técnica n. 2.790/2023/MF, no sentido de incluir no limite de despesa com pessoal os contratos de gestão firmados pelo Estado de Pernambuco com organizações sociais pode resultar no descumprimento da Meta 3 do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal – PAF também quanto ao exercício fiscal de 2023.



    Essa inadimplência poderá importar em sanções do § 3º do art. 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal o qual dispõe:



    “Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição. (…)



    § 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido e enquanto perdurar o excesso, o Poder ou órgão referido no art. 20 não poderá:



    I - receber transferências voluntárias;



    II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;



    III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.



    III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao pagamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal”.



    O deferimento da medida liminar mostra-se necessário para garantir ao Estado de Pernambuco o repasse de verbas federais imprescindíveis às finanças e ao desempenho das funções essenciais do Estado.



    6. Pelo exposto, sem prejuízo da reapreciação da matéria no julgamento do mérito, presentes os requisitos, defiro a medida liminar para determinar à União que, até julgamento final desta ação, suspenda a imputação de inadimplência ao autor por descumprimento da Meta 3 do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal – PAF em razão da inclusão de gastos com contratos de gestão celebrados com organizações sociais no limite de despesas com pessoal e, ainda, que se abstenha de adotar alguma medida restritiva ao autor sob alegação desse descumprimento, em especial as elencadas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar n. 101/2000.



    Comunique-se esta decisão, com urgência e por meio eletrônico, à União.



    Cite-se a ré para contestar no prazo legal.



    Intime-se.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de março de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora