Tribunal: STF
Processo: MS 39852
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-28
Data de publicação: 2024-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Gandor Calil Hage Neto contra o Acórdão n. 1.614/2024 do Tribunal de Contas da União (TCU), proferido nos autos do processo TC n. 027.217/2017-5 (Tomada de Contas Especial).



    O impetrante narra, em síntese, que suas contas foram julgadas irregulares pelo TCU, relativas aos exercícios de 2005 e 2006, quando ocupava o cargo de Prefeito do Município de Almeirim/PA, por supostas irregularidades cometidas na gestão do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos (PEJA), no Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).



    Relata que o Fundo Nacional de Educação realizou auditoria, no período de 9 a 13 de fevereiro de 2009, nos programas vinculados ao PNAE e PNATE para verificação de denúncias e concluiu pela necessidade de instauração de tomada de contas especial, com encaminhamento ao Tribunal de Contas. 



    Afirma que o TCU, de posse dos documentos, recebeu a demanda em 19/9/2007 e, apenas em 5/11/2020, proferiu despacho autorizando a citação do impetrante no processo, o que ocorreu em 15/11/2020, mais de 10 anos desde o cometimento das supostas irregularidades.



    Narra, ainda, que foi declarado revel pelo TCU no feito e o julgamento resultou no Acórdão n. 3.892/2022, no qual se assinalou o reconhecimento do transcurso de mais de 10 anos entre a data do fato e a determinação da citação do impetrante no processo e também entre a “data da ciência do autor sobre o procedimento e o julgamento da demanda” (doc. 1, p. 6).



    Afirma que o TCU afastou a incidência da prescrição ressarcitória, determinando a aplicação de sanção de devolução de valores e reconheceu apenas a prescrição da pretensão punitiva.



    Narra que, apenas no corrente ano, tomou ciência sobre a condenação, ao consultar Certidão do TCU para comprovar sua elegibilidade e ingressou imediatamente com recurso de revista junto ao órgão. Contudo, o recurso não foi conhecido, constando no voto do relator o afastamento das prescrições ressarcitória e punitiva.



    No mérito, alega que o acórdão viola direito líquido e certo, com fundamento na prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento, “uma vez que entre a data dos fatos (2005 e 2006) até a instauração da tomada de contas no âmbito do TCU (2019) se passaram mais de 10 anos” (doc. 1, p. 15), sendo inviável a aplicação de diversos marcos interruptivos.



    Sustenta, ainda, a ocorrência de prescrição intercorrente, eis que, em dois momentos teria ocorrido a paralisação do processos por mais de três anos, sem a prática de qualquer ato interruptivo:



    I. Emissão do relatório de Auditoria (26/03/2010) até a autuação da Tomada de contas Especial (15/09/2017): paralisação do processo por 07 anos e 144 dias; 



    II. Autuação da Tomada de Conta Especial (15/09/2017) até a citação do responsável (19/11/2021): processo estagnado por mais 04 anos e 66 dias. (doc. 1, p. 17)



    No mais, aponta suposta violação ao princípio da vedação ao non reformatio in pejus, sob o argumento de que o TCU reconheceu a prescrição da pretensão punitiva no Acórdão n. 3.892/2022 e, ao julgar o recurso de revisão, afastou esse óbice, agravando a sua situação, com possibilidade de aplicação de sanções.



    Requer, ao fim:



    I. Nos termos do Artigo 7º, III, da Lei nº 12.016/09, liminarmente Inaudita Altera Pars, seja concedida a Medida Liminar no sentido suspender os efeitos do julgamento da Tomada de Contas nº 027.217/2017-5 do TCU, notadamente estendendo a suspensão aos Acórdãos nº 3892/2022 e nº 1614/2024 do TCU, retirando o nome do Autor da Lista de responsáveis com contas julgadas irregulares com possível implicação eleitoral; 



    II. Subsidiariamente, aplicando analogamente o disposto no art. 26-C da Lei Complementar nº 64/90, incluído pela Lei Complementar nº 135/2010, pugna-se a concessão da liminar no sentido de suspender a inelegibilidade do Impetrante GANDOR CALIL HAGE NETO em virtude do julgamento da Tomada de Contas nº 027.217/2017-5 do TCU;



    (...)



    V. NO MÉRITO, seja concedida a segurança com a total procedência ao presente MANDAMUS para confirmar a liminar requerida, anulando-se o julgamento da Tomada de Contas nº 027.217/2017-5 do TCU e reconhecendo a ocorrência da prescrição punitiva e ressarcitória do TCU no âmbito desta Tomada de Contas, afastando eventuais débitos relacionados à Tomada de Contas Especial citada e retirada definitiva da Lista de responsáveis com contas julgadas irregulares com possível implicação eleitoral; subsidiariamente, pela concessão da segurança para declarar a nulidade do Acórdão 1614/2024 em razão da violação ilegal do princípio da non reformatio in pejus. (doc. 1, p. 24)



    É o relatório. Decido.



    Nesta análise preliminar, entendo que estão preenchidos os requisitos para concessão da medida liminar.



    Conforme relatado, o impetrante se insurge contra Acórdão do TCU (n. 1.614/2024) que não conheceu de recurso de revisão interposto na TC n. 027.217/2017-5 e manteve condenação ao recolhimento de valores ao erário. Neste writ, busca-se anular o julgamento, com base na prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória e na prescrição intercorrente.



    De início, destaco que o Supremo Tribunal Federal, na esteira dos precedentes fixados nos Temas 666, 897 e 899 de Repercussão Geral, fixou o entendimento de que a prescrição exercida pelo TCU é regida pela Lei Federal n. 9.873/1999, cujo art. 1º (i) confere cinco anos à Administração Pública para exercer a ação punitiva e (ii) contempla a prescrição intercorrente no procedimento administrativo paralisado. Confira-se:



    Lei Federal n. 9.873/1999



    Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.



    § 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.



    No art. 1º, a Lei prevê, ainda, como termo inicial do prazo prescricional a data da prática do ato, salvo na hipótese de infração permanente ou continuada, caso em que será do dia em que esta tiver cessado. Por sua vez, no art. 2º, o diploma legal dispõe sobre marcos interruptivos, apontando os seguintes:



    Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:



    I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;



    II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;



    III - pela decisão condenatória recorrível.



    IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.



    De fato, em sua atual jurisprudência, o Supremo Tribunal Federal reconhece que tanto a pretensão de ressarcimento quanto a pretensão sancionatória exercidas pelo Tribunal de Contas da União prescrevem, sendo aplicáveis, a ambas, o prazo de prescrição e os marcos interruptivos indicados na Lei Federal n. 9.873/1999. Destaco, nesse sentido, os seguintes julgados, das duas Turmas:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 



    II – O exercício das pretensões de ressarcimento e punitivas pelo Tribunal de Contas da União está sujeito aos efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com o prazo e marcos interruptivos previstos na Lei federal n. 9.873/1999, conforme firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    III – Inexistência, no caso concreto, de marco temporal apto a interromper a prescrição antes do fim do prazo de cinco anos, contado da prática do ato. Atos apontados pela recorrente e praticados na fase de controle interno que não traduzem medida inequívoca de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada e que, posteriormente, tenham coincidido com o objeto de procedimento instaurado no âmbito do Tribunal de Contas União. 



    IV – Recurso que não apresenta qualquer argumento capaz de contornar o entendimento adotado na decisão recorrida de que tais atos não possuíam aptidão para interromper o lapso prescricional. 



    V - Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 36461 AgR/DF, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23/10/2023; grifei)



    DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADA EM DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). APLICAÇÃO DA LEI Nº 9.873/1999. OCORRÊNCIA DE FATOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO. 1. Mandado de Segurança impetrado contra ato do TCU que julgou irregulares as contas referentes a convênio firmado pelo recorrente com repasse de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT. 2. Nos termos da jurisprudência recente desta Casa, a pretensão de ressarcimento ao erário do TCU é prescritível, sendo aplicável a Lei nº 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo. 3. O art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, mesma ante de cientificada a parte interessada. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia da Administração Pública. 4. Impossibilidade de averiguação da prescrição intercorrente, na forma do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, em razão da ausência de cópia integral do processo de tomada de contas especial nos autos. Ausência de prova pré-constituída do alegado direito líquido e certo. 5. Agravo a que se nega provimento” (MS 36905 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 26/8/2022 -grifei).



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. TRANSCURSO DO PRAZO QUINQUENAL. NÃO OCORRÊNCIA DE MARCOS INTERRUPTIVOS. SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte, a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. 2. No caso, consoante se depreende dos documentos juntados aos autos e das informações prestadas pela própria autoridade impetrada, reconhece-se o decurso do lapso temporal superior a 5 (cinco) anos aplicável à espécie, a fulminar a pretensão punitiva deduzida pelo TCU. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (MS 35815 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 4/7/2023; grifei).



    Note-se que o próprio Tribunal de Contas da União reconhece a aplicação das regras previstas na Lei federal n. 9.873/1999 à prescrição nos processos de controle externo. Buscando aderir à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a Corte de Contas editou a Resolução TCU n. 344, de 11 de outubro de 2022, que dispõe da seguinte forma:



    “Art. 1º A prescrição nos processos de controle externo, em curso no Tribunal de Contas da União, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, observará o disposto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, em especial a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5509, e regulamentada por esta resolução. 



    Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso.



    [...]



    Art. 5º A prescrição se interrompe: 



    I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; 



    II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; 



    III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; 



    IV - pela decisão condenatória recorrível.



    § 1° A prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo. 



    § 2° Interrompida a prescrição, começa a correr novo prazo a partir do ato interruptivo. 



    § 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações. 



    § 4° A interrupção da prescrição em razão da apuração do fato ou da tentativa de solução conciliatória, tal como prevista nos incisos II e III do caput, pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade.



    § 5º A interrupção da prescrição em razão dos atos previstos no inciso I tem efeitos somente em relação aos responsáveis destinatários das respectivas comunicações.



    (...)



    Art. 8º Incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, sem prejuízo da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. 



    § 1° A prescrição intercorrente interrompe-se por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, excetuando-se pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações. 



    § 2° As causas impeditivas, suspensivas e interruptivas da prescrição principal também impedem, suspendem ou interrompem a prescrição intercorrente.



    § 3º O marco inicial de contagem de prazo da prescrição intercorrente é a ocorrência do primeiro marco interruptivo da prescrição principal.”



    Portanto, a solução do presente caso se dá a partir das disposições contidas na Lei Federal n. 9.873/1999.



    Partindo dessas premissas e examinando o caso concreto, verifica-se que os fatos imputados ao impetrante dizem respeito ao período de 24/6/2005 a 18/12/2006, conforme tabela de débitos inscrita no Acórdão n. 3.892/2022-TCU 1ª Câmara (documento eletrônico 16, p. 1-2). 



    O TCU reputa que o termo inicial da prescrição foi a data em que o responsável prestou contas dos recursos, o que teria ocorrido, segundo a proposta de admissibilidade da auditoria, em 8/5/2006 (doc. 14, p. 117).



    No entanto, o despacho que ordenou a citação sobreveio apenas em 15/11/2020, como também consta no Acórdão n. 3.892/2022-TCU 1ª Câmara, no mínimo 14 anos depois das irregularidades imputadas. A condenação em débito e multa, por sua vez, deu-se apenas em 19/7/2022, mais de 16 anos dos fatos praticados.



    Do exame da documentação, infere-se que o TCU, ao se debruçar sobre o recurso de revisão, afastou a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento a partir do reconhecimento de marcos interruptivos, elencando os seguintes:



    Compulsando os autos (peça 6, p. 57), verifica-se que em 8/5/2006 o responsável prestou contas dos recursos, portanto, considera-se essa data (8/5/2006) como marco inicial para fins de contagem de prazo de prescrição, nos termos do inciso II do art. 4º da Resolução-TCU 344/2022. Foram identificadas as seguintes causas de interrupção: 



    Em 19/11/2007, notificação do responsável (peça 3, p. 233); 



    Em 17/9/2008, notificação do responsável (peça 3, p. 240); 



    Em 26/3/2010, emissão do Relatório de Auditoria n. 56/2009 do FNDE (peça 3, p. 250 a 268); 



    Em 26/10/2012, notificação do responsável (peça 3, p. 285 e 286); 



    Em 28/2/2015, notificação do responsável (peça 6, p. 334); 



    Em 15/9/2017, autuação da presente Tomada de Contas Especial no âmbito do TCU; 



    Em 22/7/2020, documento que propôs a citação do responsável (peça 20); 



    Em 19/11/2021, citação do responsável (peças 50 e 51); 



    Em 15/2/2022, instrução de mérito da AudTCE (peça 53); 



    Em 9/3/2022, emissão do parecer do MPTCU (peça 56); 



    Em 19/7/2022, prolação do Acórdão 3.892/2022-TCU-1ª Câmara (peça 57); 



    Em 31/10/2022, notificação do responsável acerca do Acórdão 3.892/2022-TCU-1ª Câmara (peça 72); (doc. 14, p. 117)



    Contudo, ao menos nesta análise inicial, verifico que, antes da instauração da Tomada de Contas Especial no TCU, isto é, ainda no controle interno, houve o decurso de quase 10 anos, havendo indicação de múltiplos marcos de idêntica natureza (notificação do responsável), que não tem o condão de interromper, de forma sucessiva e infindável, o lastro prescricional (MS 34705 AgR/DF, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 2/5/2024).



    Para além disso, há o dado de que o próprio TCU reconheceu a prescrição da pretensão punitiva em seu primeiro julgamento, o que levaria, à luz da atual jurisprudência daquele órgão e desta Suprema Corte, ao necessário reconhecimento da prescrição da pretensão ressarcitória, que é regida pelo mesmo prazo quinquenal.



    Por fim, há plausibilidade no argumento suscitado pelo impetrante de prescrição intercorrente, pois entre a instauração da Tomada de Contas Especial (15/9/2017) e a efetiva citação do responsável (19/11/2021), houve o decurso de mais de quatro anos.



    Posto isso, tendo em vista os julgados já prolatados nesta matéria pelo Supremo Tribunal Federal e sem prejuízo de posterior reexame vertical dos autos, defiro o pedido de liminar (Lei Federal nº 12.016/2009, art. 7º, III; RISTF, art. 203, §1º) para suspender os efeitos do julgamento da TC n. 027.217/2017-5 do TCU, notadamente em relação aos Acórdãos n. 3892/2022 e n. 1614/2024.



    Determino a notificação da autoridade impetrada para prestar informações (art. 7º, I, da Lei n. 12.016/2009) e a intimação da Procuradoria-Geral da República, nos termos do art. 12 do diploma legal.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator