Tribunal: STF
Processo: ARE 1428815
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-04
Data de publicação: 2024-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO — Pedido de anulação de procedimento administrativo disciplinar, reintegração ao cargo e posterior aposentadoria por invalidez — Pena de demissão por abandono de cargo — Ausência por mais de 30 dias consecutivos sem justificativa — Não caracterização do “animus abandonandi” — Histórico de licenças sucessivas que não pode ser ignorado — Associação de enfermidades reumatológicas e transtorno afetivo bipolar — Violação do princípio da proporcionalidade no apenamento — Apelação da autora parcialmente provida. 



    LEI 11.960/2009: ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA — Eficácia resolvida pelo Supremo Tribunal Federal, nas ADINs n°s 4.357 e 4.425 — Inconstitucionalidade da expressão "índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança", inscrita no artigo lº- F da Lei 9.494/1997, com a redação alterada pelo artigo 5° da Lei n° 11.960/2009 — Consequente vácuo para o estabelecimento de novo indexador mais consentâneo à vocação primordial da correção monetária, que é assegurar o poder de compra do capital comprometido em consequência da decisão judicial — Adoção do IPCA (Índice de Preços ao Consumidor Amplo) no que concerne à correção monetária, consoante precedente havido no Recurso Especial Representativo de Controvérsia n° 1.270.439/PR, do Eg. Superior Tribunal de Justiça (j. 26/06/2013). JUROS MORATÓRIOS — Escalonamento conforme edição da Medida Provisória n°2.180-35, de 24/08/2001, e da Lei n° 11.960, de 30/06/2009 — Utilização dos critérios estabelecidos no REsp n° 937.528/RJ (STJ-5° Turma, DJe 1º/11/2011). 



    HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS — Condenação ilíquida — Diferimento do arbitramento da verba honorária sucumbencial à fase de liquidação — Exegese do art. 85, § 4, inc. II, do Código de Processo Civil” (eDOC 24 – ID: 35ba6cc8, p. 3)  



    Opostos embargos de declaração (eDOC 30 – ID: 6c8b4644), foi realizada a readequação dos fundamentos do acórdão com o que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no tema 810 da repercussão geral e no recurso repetitivo 905 da Superior Tribunal de Justiça (eDOC 32 – ID: 9af306d9). 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5, caput e II; 25; 37, X e XIII; 39, § 1]; 97; e 169, § 1º, I e II, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o acórdão impugnado adentrou indevidamente no mérito do ato administrativo.



    Argumenta-se que não cabe ao Poder Judiciário analisar se há ou não proporcionalidade da decisão de mérito proferida em processo que respeitou todos os ditames legais e constitucionais em sua marcha (eDOC 27 – ID: 802df57e, p. 11).



    Aduz-se, ainda, que ao criar a norma, já aquilatou a situação fática e erigiu uma única consequência jurídica como aceitável: na espécie demissão por abandono de cargo (...) e que (...) O Poder Legislativo, então, já fez seu juízo de proporcionalidade, entendendo que aquela pena é a proporcional à gravidade da situação (eDOC 27 – ID: 802df57e, p. 12).



    Sustenta-se assim que, ao vedar a aplicação da sanção de abandono de cargo contra a servidora, o Tribunal de origem afastou a aplicação da norma infraconstitucional, ainda que sem declaração expressa de inconstitucionalidade, o que exigiria a observância da cláusula de reserva de plenário (eDOC 27 – ID: 802df57e, p. 13).



    Por fim, alega-se a constitucionalidade do art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997. Argumenta-se que toda a sistemática até então vigente, bem como todos os índices aplicáveis, inclusive aqueles constantes do artigo 1 0-F, da Lei 9.494/1997, com a redação dada pela Lei 11.960/2009, continuam vigentes, até que o STF se pronuncie definitivamente sobre a modulação dos efeitos de sua decisão (eDOC 27 – ID: 802df57e, p. 17).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    No mérito, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei n° 10.261/1968) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou não estar caracterizada a hipótese de abandono de cargo, tendo em vista a demonstração inequívoca de que as faltas ao serviço decorreram de graves problemas de saúde, bem como a existência de norma a admitir a justificação de falta por força maior. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Considerando-se o vasto histórico apresentado pela autora de licenças-saúde frente ao quadro de doenças tais como lombociatalgia, transtorno do disco cervical com radiculopatia, dorsalgia e outros transtornos de discos vertebrais, é de se notar que, por estarem todas deferidas adequadamente, se supõem genuínas as enfermidades. Somadas às enfermidades ortopédicas, evidência pericial de que ela também apresenta comprometimento psiquiátrico (fls 629/631 e 659/660). Para além disso, mesmo após as faltas injustificadas, essa servidora obteve novas licenças médicas. Essas licenças, diante dos laudos periciais de doenças crônicas que resultam em uma incapacidade parcial e definitiva (fl. 624) —, tornam difícil o entendimento de melhora repentina pelo curto período dos 92 dias que deram ensejo a faltas injustificadas.



    O artigo 311 Lei n° 10.261/1968 permite a justificação de faltas mediante força maior ou coação ilegal. E se elas não forem justificadas pelas doenças que se presumem existentes no período, nada será capaz de justificar as licenças supervenientes, pois ancoradas nas mesmas enfermidades. Ressalto a cronicidade do estado clínico da servidora, atestada por laudo pericial.



    Isto posto, é patente a desproporção entre a falta cometida e a sanção imposta no processo administrativo, que ampara a sua legitimidade exclusivamente no artigo 63 da Lei n° 10.261/1968, ao determinar que a interrupção do exercício por mais de 30 dias consecutivos sujeita o funcionário à pena de demissão por abandono de cargo. 



    Para que se configure o abandono do cargo, atitude passível de sanção com demissão, é necessária a presença de dois elementos, um objetivo e outro subjetivo. O objetivo, caracterizado pelas ausências injustificadas, é axiomático; o subjetivo, entretanto, identificado pelo animus abandonandi, não.



    As mais de 30 licenças alcançadas estendem-se ao longo dos quase 13 anos em que trabalhou como Procuradora e as ausências imotivadas situam-se justamente entre dois períodos próximos de licenças autorizadas: de 16/04/20-09-a30/05/2009, de31/05/2009 a 30/06/2009, de 22/10/2009 a 20/11/2009, de 21/11/2009 a 19/01/2010 e de 20/01/2010 a 30/03/2010 (fls 527).



    (...)



    Fica evidente a desproporcionalidade da pena, uma vez que não é possível caracterizar o abandono do cargo. Portanto, cabível o pedido de reintegração da autora com o pagamento dos vencimentos deveria ter sido pagos desde seu afastamento” (eDOC 24 – ID: 35ba6cc8, p. 4-6)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ABANDONO DE CARGO. DEMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 913522 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 20.11.2015 – grifo nosso)  



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. ABANDONO DE CARGO. EXONERAÇÃO DE OFÍCIO. 1. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. 2. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS N. 283 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE 641404 ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 09.11.2011 – grifo nosso)  



    Nesse mesmo sentido caminha a orientação quanto à análise da proporcionalidade da sanção, conforme jurisprudência desta Corte, as quais colaciono a seguir:  



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Demissão. Razoabilidade e proporcionalidade. Incidência das Súmulas nº 279 e 280. Precedentes. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve a sentença de improcedência da ação. 2. O STF já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. O Plenário desta Corte afastou a existência de repercussão geral da controvérsia relativa à suposta violação aos arts. 5º, II, XXXV, XXXVI, LIV e LV, da CF, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais (ARE 748.371-RG Tema nº 660). 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE 1463482 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 20.02.2024 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 21.10.2020. DIREITO ADMINISTRATIVO. POLICIAL CIVIL. DEMISSÃO. REINTEGRAÇÃO DE CARGO PÚBLICO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE NA APLICAÇÃO DA PENA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. LEIS COMPLEMENTARES 207/1979 e 922/2002. SÚMULAS 279 e 280 DO STF.INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PRECEDENTES. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à desproporcionalidade na pena de demissão aplicada ao ora Recorrido, demandaria a análise da legislação local aplicável à espécie (LC 207/1979, redação dada pela LC 922/2002), bem como o reexame de fatos e provas, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. 2. Nos termos da orientação firmada no STF, a verificação da existência de ilegalidade e abusividade dos atos administrativos não acarreta ofensa ao princípio da separação dos poderes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que, na instância de origem, os honorários advocatícios já foram arbitrados no percentual máximo permitido pelos §§ 2º e 3º, do citado dispositivo legal” (ARE 1272857 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 01.03.2021 – grifo nosso)  



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Auditor da Receita Federal. Penalidade de demissão aplicada. Ato administrativo. Controle judicial. Possibilidade. Princípio da proporcionalidade. Reexame de fatos e provas em sede de apelo extremo. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não viola o princípio da separação dos poderes o controle de legalidade exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos. 2. A Corte de origem, ao analisar o conjunto fático-probatório da causa, concluiu que a punição aplicada foi excessiva, restando violado o princípio da proporcionalidade. 3. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame de fatos e provas da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 4. Agravo regimental não provido” (RE 739187 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 07.10.2014 – grifo nosso)  



    Por fim, registro que a jurisprudência considera que não há ofensa à cláusula de reserva de plenário na simples interpretação das normas infraconstitucionais. A propósito, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 03.05.2023. DEMOLIÇÃO IMEDIATA SEM NOTIFICAÇÃO DOS INVASORES DE ÁREA PÚBLICA. ART. 178 DA LEI DISTRITAL 2.105/1998. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SUPOSTA OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E À SÚMULA VINCULANTE 10 DO STF. IMPROCEDÊNCIA. 1. A controvérsia referente a aplicação do art. 178 da Lei Distrital 2.105/1998, no caso dos autos, deu-se com base na interpretação de norma de natureza infraconstitucional. 2. O Tribunal de origem não ofendeu ao art. 97 da Constituição, tampouco, à Súmula Vinculante 10, uma vez que não há que se exigir reserva de plenário para a mera interpretação e aplicação das normas jurídicas que emergem do próprio exercício da jurisdição, sendo necessária para a caracterização da violação à cláusula de reserva de plenário que a decisão de órgão fracionário fundamente-se na incompatibilidade direta entre a norma legal e o Texto Constitucional, o que não se verificou no caso concreto. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 1314394 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 22-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 01-09-2023 PUBLIC 04-09-2023 - grifo nosso)



    “Agravo interno. Reclamação constitucional. Súmula Vinculante 10. Desconsideração da personalidade jurídica em execução trabalhista. Inexistência de afastamento de lei ou ato normativo com base em fundamento constitucional. Mera interpretação de norma infraconstitucional. Utilização da reclamação como sucedâneo de recurso. Inviabilidade. Agravo a que se nega provimento. 1. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, quando ocorrer tão-somente processo de hermenêutica infraconstitucional, função inerente a toda atividade jurisdicional, não há falar em afronta à Súmula Vinculante 10. 2. Ausente contrariedade à Súmula Vinculante 10 a autorizar o cabimento da reclamação, nos moldes do art. 103-A, § 3º, da Constituição da República. 3. A reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, pelo que não se consubstancia como sucedâneo recursal, ação rescisória, incidente de uniformização de jurisprudência ou via adequada para o reexame do conteúdo do ato reclamado. Precedentes. 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação” (Rcl 49282 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 27.04.2022 - grifo nosso)



    Em relação ao índice de correção monetária, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 870.947, Rel. Min. Luiz Fux, paradigma do tema 810 da repercussão geral, fixou tese no sentido de que o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/09, na parte em que disciplina a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança, revela-se inconstitucional ao impor restrição desproporcional ao direito de propriedade.



    Julgados os embargos de declaração opostos no contra tal acórdão, rejeitou-se a modulação de efeitos da decisão, tendo sido ratificado o entendimento quanto à inaplicabilidade do índice previsto no art. 1º-F, da Lei nº 9.494/1997, no período compreendido entre o ano de 2009 e 2015, nos seguintes termos:  



    “QUATRO EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS DE FUNDAMENTAÇÃO NO ACÓRDÃO EMBARGADO. REJEIÇÃO. REQUERIMENTO DE MODULAÇÃO DE EFEITOS INDEFERIDO. 1. O acórdão embargado contém fundamentação apta e suficiente a resolver todos os pontos do Recurso Extraordinário. 2. Ausentes omissão, contradição, obscuridade ou erro material no julgado, não há razão para qualquer reparo. 3. A respeito do requerimento de modulação de efeitos do acórdão, o art. 27 da Lei 9.868/1999 permite a estabilização de relações sociais surgidas sob a vigência da norma inconstitucional, com o propósito de prestigiar a segurança jurídica e a proteção da confiança legítima depositada na validade de ato normativo emanado do próprio Estado. 4. Há um juízo de proporcionalidade em sentido estrito envolvido nessa excepcional técnica de julgamento. A preservação de efeitos inconstitucionais ocorre quando o seu desfazimento implica prejuízo ao interesse protegido pela Constituição em grau superior ao provocado pela própria norma regra, não se admite o prolongamento da vigência da norma sobre novos fatos ou relações jurídicas, já posteriores à pronúncia da inconstitucionalidade, embora as razões de segurança jurídica possam recomendar a modulação com esse alcance, como registra a jurisprudência da CORTE. 5. Em que pese o seu caráter excepcional, a experiência demonstra que é próprio do exercício da Jurisdição Constitucional promover o ajustamento de relações jurídicas constituídas sob a vigência da legislação invalidada, e essa CORTE tem se mostrado sensível ao impacto de suas decisões na realidade social subjacente ao objeto de seus julgados. 6. Há um ônus argumentativo de maior grau em se pretender a preservação de efeitos inconstitucionais, que não vislumbro superado no caso em debate. Prolongar a incidência da TR como critério de correção monetária para o período entre 2009 e 2015 é incongruente com o assentado pela CORTE no julgamento de mérito deste RE 870.947 e das ADIs 4357 e 4425, pois virtualmente esvazia o efeito prático desses pronunciamentos para um universo expressivo de destinatários da norma. 7. As razões de segurança jurídica e interesse social que se pretende prestigiar pela modulação de efeitos, na espécie, são inteiramente relacionadas ao interesse fiscal das Fazendas Públicas devedoras, o que não é suficiente para atribuir efeitos a uma norma inconstitucional. 8. Embargos de declaração todos rejeitados. Decisão anteriormente proferida não modulada” (RE 870947 ED, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 3.2.2020)  



    No caso dos autos, o Tribunal de origem afastou a aplicação do índice mencionado, conforme se verifica no seguinte trecho do acórdão recorrido:  



    “Assunto agora pacificado — ao menos aparentemente pacificado, se surpresa não houver no ensejo da sua modulação — pelo E. Supremo Tribunal Federal, que, no julgamento das ADINs n°s 4.357 e 4.425, declarou a inconstitucionalidade da expressão "índice oficial de remuneração básica da caderneta de poupança % inscrita no artigo 1º-F da Lei 9.494/1997, com a redação alterada pelo artigo 5º da Lei n° 11.960/2009.



    (...)



    No caso dos autos, considerados os parâmetros contábeis da casuística salada de indexadores governamentais, bem como o precedente havido Recurso Especial Representativo de Controvérsia n° 1.270.439/PR, julgado pelo Eg. Superior Tribunal de Justiça no dia 26/06/2013, relatoria do Ministro Castro Meira (e apesar de precedentes recentes desta mesma 5a Câmara de Direito Público em sentido contrário, adotando o INPC) - insisto, sempre com olhos postos na segurança jurídica que deve emanar da jurisprudência unificada dos Tribunais Superiores, que, a esta altura dos acontecimentos, é o único valor realmente urgente a ser afirmado passa-se a adotar no tocante à correção monetária o IPCA(Indice de Preços ao Consumidor Amplo). Índice que escrito no V. Acórdão condutor desse julgamento, por ser mais abrangente que o IPC, melhor reflete a inflação acumulada do período e serve de norte seguro para a atualização das condenações impostas à Fazenda Pública” (eDOC 24 – ID: 35ba6cc8, p. 8)  



    Portanto, não há contrariedade entre o acórdão do Tribunal de origem e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto ao índice de correção monetária aplicável à espécie. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente