Tribunal: STF
Processo: RE 1527039
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-04
Data de publicação: 2024-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado (Doc. 31, fl. 5):



    “AGRAVO INTERNO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. TEMA 835 DO STF. INAPLICABILIDADE. A DECISÃO DA CORTE DE CONTAS, A QUAL IMPUTA AO PREFEITO, ENQUANTO ORDENADOR DE DESPESAS, MULTA OU DÉBITO, TEM NATUREZA DE JULGAMENTO TÉCNICO, DE ORDEM CONSTITUCIONAL, CONFORME EXPRESSA PREVISÃO NO ART. 70, II, C/C ART. 75, DA CF, NÃO SE CONFUNDINDO COM O PARECER PRÉVIO, ESTE SIM DE NATUREZA EMINENTEMENTE OPINATIVA, A SER SUBMETIDO À APRECIAÇÃO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL. O PARADIGMA RESULTANTE DO JULGADO RE 848.826, QUE ORIGINOU O TEMA 835, DO STF, NÃO SE APLICA AO CASO CONCRETO, PORQUANTO TRATA EXCLUSIVAMENTE DA INELEGIBILIDADE DO AGENTE POLÍTICO SUBMETIDO À DECISÃO DA CORTE DE CONTAS. DA MESMA SORTE, O PARADIGMA REFERENTE AO TEMA 157. RECURSO DESPROVIDO.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 37), foram parcialmente acolhidos, sem efeito modificativo, apenas para sanar o erro material apontado relativamente à matéria estranha à debatida nos autos (Doc. 58).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 64), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, JONI LISBOA DA ROCHA – ex prefeito do Município de Rio Pardo/RS - sustenta que houve violação aos arts. 31, §2º; e 71, I e II, da CF/1988, bem como ao entendimento fixado por esta CORTE no RE 729.744-RG (Temas 157) e no RE 848.826-RG (Tema 835) da repercussão geral. 



    Para tanto, aduz que “o pronunciamento técnico do Tribunais de Contas, cuja manifestação é meramente opinativa não vincula a Câmara de Vereadores quanto ao desempenho de sua competência decisória. Ou seja, cabe à Câmara aprovar ou não as contas do Chefe do Executivo”. Assim, à consideração de que “o Tribunal de Contas emite apenas parecer prévio, de caráter meramente opinativo, simplesmente não pode ele imputar MULTA ou DÉBITO por eventual dano ao erário, bem como não pode expedir Certidão com eficácia de Título Executivo, como no caso em análise” (Doc. 64, fl. 14). 



    Afirma que, ao contrário do entendimento firmado pelo Tribunal de origem no sentido da inaplicabilidade ao caso dos Temas 157 e 835 da repercussão geral, o STF “já esclareceu que não há restrição para a aplicação dessas teses, podendo ser adotadas também para fins civis e administrativos, como no caso dos autos, e não apenas na seara eleitoral” (Doc. 64, fl. 20).



    Defende, assim, que “a executividade da Certidão do Tribunal de Contas está vinculada, inexoravelmente, à sua apreciação pela Câmara Municipal, sendo certo que era ônus do Exequente, ora Excepto, comprovar a validade do título que aparelhou a execução” (Doc. 64, fl. 21). 



    Requer, ao final, o provimento do presente recurso reformando-se o acórdão recorrido para julgar procedentes “os pedidos delineados na Exceção de Pré-Executividade, ocasionando, ao final, a extinção da Execução Fiscal movida pelo Município de Rio Pardo, ante a falta de executividade do título” (Doc. 64, fl. 23). 



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem determinou o retorno dos autos ao Órgão Julgador para eventual adequação ao decidido por esta CORTE nos Temas 157 e 835 (Doc. 73).



    Em nova análise da questão, o Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido, nos termos da seguinte ementa (Doc. 82, fl. 8):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. TEMA 835 DO STF. INAPLICABILIDADE. 



    1. JULGAMENTO LEVADO A EFEITO POR ESTE COLEGIADO QUE JÁ HAVIA CONSIDERADO OS TEMAS 835 E 157, DO STF, ENTENDENDO PELA SUA INAPLICABILIDADE, RAZÃO DA CONFIRMAÇÃO DO JULGADO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO.



    2. A DECISÃO DA CORTE DE CONTAS, A QUAL IMPUTA AO PREFEITO, ENQUANTO ORDENADOR DE DESPESAS, MULTA OU DÉBITO, TEM NATUREZA DE JULGAMENTO TÉCNICO, DE ORDEM CONSTITUCIONAL, CONFORME EXPRESSA PREVISÃO NO ART. 70, II, C/C ART. 75, DA CF, NÃO SE CONFUNDINDO COM O PARECER PRÉVIO, ESTE SIM DE NATUREZA EMINENTEMENTE OPINATIVA, A SER SUBMETIDO À APRECIAÇÃO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL.



    3. O PARADIGMA RESULTANTE DO JULGADO RE 848.826, QUE ORIGINOU O TEMA 835, DO STF, NÃO SE APLICA AO CASO CONCRETO, PORQUANTO TRATA EXCLUSIVAMENTE DA INELEGIBILIDADE DO AGENTE POLÍTICO SUBMETIDO À DECISÃO DA CORTE DE CONTAS. DA MESMA SORTE, O PARADIGMA REFERENTE AO TEMA 157. EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, MANTIDO O DESPROVIMENTO DO RECURSO.”



    Mantido o acórdão recorrido, o RE foi admitido e os autos encaminhados ao STF (Doc. 94). 



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos todos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade do apelo extremo, passo à análise do mérito.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido para negar provimento ao Agravo de Instrumento interposto por JONI LISBOA DA ROCHA em face de decisão que rejeitou exceção de pré-executividade, nos autos de execução de sentença fundada em certidão do TCE (Doc. 31, fl. 1): 



    “Trata-se de agravo de instrumento interposto por JONI LISBOA DA ROCHA, em que é agravado o MUNICÍPIO DE RIO PARDO, em face de decisão que rejeitou exceção de pré-executividade, nos autos de execução de sentença fundada em certidão do TCE. 



    Invoca os Temas 157 e 835 do STF. Pede pelo acolhimento da exceção, com a extinção da lide executiva. 



    É, em suma, do que se trata. 



    Autorizado o julgamento liminar do agravo de instrumento, na forma do art. 932, IV, do CPC. 



    O recurso não merece o provimento. 



    É que, segundo entendimento desta Corte, a orientação do STF, quanto ao Tema 835, não se aplica ao caso, mas apenas para fins do art. 1º, I, alínea g, da LC 65/90, na redação da LC 135/10 (LEI DA FICHA LIMPA). 



    Da mesma forma, não se aplica ao caso concreto a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federa, no RE 729.744/MG (TEMA 157), julgado em repercussão geral, em relação a recurso interposto pelo Ministério Público Eleitoral, onde se assentou que a inelegibilidade pela rejeição das contas do Prefeito é ato de competência exclusiva do Legislativo Municipal. 



    Desta feita, segundo posicionamento adotado por esta Câmara, prevalece a competência do Tribunal de Contas do Estado para a imposição de multa e ressarcimento, independentemente de manifestação do legislativo. 



    A saber: 



    A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. 



    Impede destacar que o paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas. 



    […]



    Portanto, a certidão do Tribunal de Contas é título executivo extrajudicial hábil a aparelhar a execução.”



    Esse entendimento foi mantido pelo Tribunal a quo, em juízo de retratação negativo, com base nos seguintes fundamentos (Doc. 82, fl. 2):



    “Insisto que a decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. 



    Impede destacar que o paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas. (…)



    Na mesma linha, o Tema 157: (…)



    Muito embora o caso concreto não verse sobre tomada de contas especial, mas em regime anual, em que há a prestação de contas do Gestor do Executivo Municipal, chama a atenção da descrição levada a efeito pela Corte Suprema ao analisar o Tema 1287 (Possibilidade, ou não, de imputação administrativa de débito e multa a ex-prefeito, pelos Tribunais de Contas, em procedimento de tomada de contas especial, decorrente de irregularidades na execução de convênio firmado entre entes federativos): (…)



    Isso Posto, voto por manter o desprovimento do recurso, em juízo de retratação, com devolução dos autos à Primeira Vice-Presidência.”



    No julgamento do RE 729.744-RG, de relatoria do Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 157), DJe de 23/8/2017, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou tese no sentido de que:



    “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”.



    O acórdão ficou assim ementado:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido”.



    Em seu voto, o Eminente Relator assim se pronunciou:



    “A questão central discutida, no presente recurso, refere-se à natureza jurídica do parecer emitido pelo Tribunal de Contas na apreciação das contas anuais de prefeito, bem como à produção de efeitos no caso de silêncio do Poder legislativo municipal quanto à sua aprovação ou rejeição. O debate perpassa, necessariamente, pela discussão a respeito da exclusividade da competência da Câmara Municipal para julgamento das contas do prefeito.



    […]



    Sublinho que o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento, na ocasião do julgamento da ADI 849 e da ADI 3715, no sentido de que a Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas constituições dos estados-membros. 



    No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, esta Corte tem reconhecido a clara distinção entre ( i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; e (ii) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, definida no art. 71, inciso II, CF/88. Assim, cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, sem conteúdo deliberativo, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. 



    A competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional – por força do art. 49, inciso IX, da Constituição –, cuja apreciação não se vincula ao parecer do Tribunal de Contas.



    O poder constituinte originário conferiu o julgamento das contas do administrador público ao Poder Legislativo, em razão de que tal decisão comporta em si uma natureza política e não apenas técnica ou contábil, já que objetiva analisar, além das exigências legais para aplicação de despesas, se a atuação do Chefe do Poder Executivo atendeu, ou não, aos anseios e necessidades da população respectiva. 



    Na segunda hipótese do art. 71 da Constituição, a competência conferida ao Tribunal de Contas é de julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, CF/88). 



    Neste último caso, os atos administrativos apreciados são analisados de forma técnica, para averiguar se houve violação a preceitos normativos ou regulamentares de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e se atenderam aos princípios da administração pública, insculpidos no art. 37 da Constituição. Cuida-se, aqui, de desempenho de função jurídica pelo Tribunal de Contas, consistente no exercício de típica atribuição deliberativa. 



    Como se percebe, no tocante às contas do Chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo político-administrativo cuja instrução se inicia na apreciação técnica do Tribunal de Contas. 



    No âmbito municipal, o controle externo das contas do prefeito também constitui uma das prerrogativas institucionais da Câmara dos Vereadores, que o exercerá com o auxílio dos tribunais de contas do estado ou do município, onde houver, nos termos do art. 31 da Constituição (…).



    Ressalto que a expressão “só deixará de prevalecer”, constante do § 2º do citado artigo, deve ser interpretada de forma sistêmica, de modo a se referir à necessidade de quórum qualificado para rejeição do parecer emitido pela corte de contas que, como já amplamente demonstrado, é órgão auxiliar do Poder Legislativo na análise das contas do Chefe do Executivo.



    […]



    A natureza da manifestação do tribunal de contas que, ao apreciar destacadamente determinado ato de gestão do prefeito, decida pela sua rejeição, foi objeto de análise do RE-RG 848.826, de relatoria do ministro Barroso. 



    Entendo, portanto, que a competência para julgamento das contas anuais dos prefeitos, eleitos pelo povo, é do Poder Legislativo (art. 71, I, da CF), órgão constituído por representantes democraticamente eleitos para averiguar, além da sua adequação orçamentária, sua destinação em prol dos interesses da população ali representada. 



    Seu parecer, nesse caso, é meramente opinativo, não sendo apto a produzir consequências, como a inelegibilidade prevista no art. 1º, I, g, da Lei Complementar 64/90. 



    [...]



    Dessa forma, cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do Chefe do Executivo, com mais razão não se pode conferir natureza jurídica de decisão, com efeitos imediatos, ao parecer emitido pelo Tribunal de Contas que opina pela desaprovação das contas de prefeito até manifestação expressa da Câmara Municipal. 



    O entendimento de que o parecer conclusivo do Tribunal de Contas produziria efeitos imediatos, que se tornariam permanentes no caso do silêncio da Casa Legislativa, ofende a regra do art. 71, I, da Constituição. 



    Essa previsão dispõe que, na análise das contas do Chefe do Poder Executivo, os Tribunais de Contas emitem parecer prévio, consubstanciado em pronunciamento técnico, sem conteúdo deliberativo, com o fim de subsidiar as atribuições fiscalizadoras do Poder Legislativo, que não está obrigado a se vincular à manifestação opinativa daquele órgão auxiliar. Tal entendimento teria ainda o condão de transformar a natureza precária do parecer, passível de aprovação ou rejeição, em decisão definitiva. 



    O ordenamento jurídico pátrio não admite o julgamento ficto de contas, por decurso de prazo, sob pena de, assim se entendendo, permitir-se à Câmara Municipal delegar ao Tribunal de Contas, que é órgão auxiliar, competência constitucional que lhe é própria, além de se criar sanção ao decurso de prazo, inexistente na Constituição. 



    Do mesmo modo, não se conformam com o texto constitucional previsões normativas que considerem recomendadas as contas do município nos casos em que o parecer técnico não seja emitido no prazo legal, permitindo às câmaras municipais seu julgamento independentemente do parecer do tribunal de contas”.



    Por sua vez, no julgamento do RE 848.826-RG, em que constou como relator para acórdão o Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 835), esta CORTE firmou tese no sentido de que tanto as contas de gestão, como as conta de governo, serão julgadas pela Câmara Municipal, mediante parecer técnico do Tribunal de Contas.



    As conclusões acima não se restringem à seara eleitoral. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DE CONTAS DE PREFEITO. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. 



    1. É da Câmara Municipal a competência para julgamento das contas do prefeito, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal.



    2. A solução da controvérsia pressupõe o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário.



    3. A decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88.



    4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.255.205-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 25/5/2020)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS EXCLUSIVAS DO MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DE PREFEITO: CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (RE 1.240.067-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 8/1/2021)



    Na mesma linha:



    “EMENTA AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREFEITO. CONTAS ANUAIS. TRIBUNAL DE CONTAS. PARECER PRÉVIO. NATUREZA OPINATIVA. CÂMARA DE VEREADORES. JULGAMENTO DAS CONTAS. TEMAS N. 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 



    1. Cumpre às Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas, julgar as contas dos chefes do Poder Executivo local. Temas n. 157 e 835 da repercussão geral.



    2. Cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo a apreciação das contas anuais do Chefe do Executivo, não se pode conferir natureza jurídica de decisão a parecer emitido por Tribunal de Contas que opina pela desaprovação, inclusive no tocante à imposição de multa.



    3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil.



    4. Agravo interno desprovido.” (RE 1.236.644-AgR, Relator(a): Min. NUNES MARQUES, Segunda Turma, Dje 28/2/2024)



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Órgão competente para o julgamento de contas de prefeito. Natureza jurídica do objeto de julgamento. Ex-prefeito. Licitação e execução de convênio. Irregularidades. Aplicação de multa pelo Tribunal de Contas Estadual. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A temática relacionada à competência para o julgamento das contas anuais dos prefeitos foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 729.744/MG e no RE nº 848.826/CE, os quais deram origem, respectivamente, aos Temas nº 157 e nº 835 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet.



    2. O Tribunal de origem afirmou que “o objeto do julgamento pelo Tribunal de Contas foram as contas da Tomada de Preços nº 01/2009; e na prestação de contas de verbas repassadas, mediante convênio, de responsabilidade do Apelado, não as contas que ele, como Prefeito do Município de Santa Isabel, relativas à Administração local, estava obrigado a prestar anualmente”. Desse modo, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, para o acolhimento da pretensão deduzida pelo recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido.



    3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF).



    4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).



    5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (RE 1.306.305-AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, Dje de 22/3/2022)



    O acórdão recorrido afastou-se dessas conclusões, devendo, portanto, ser reformado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para extinguir a Execução Fiscal.



    Publique-se. 



    Brasília, 4 de dezembro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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