Tribunal: STF
Processo: ARE 1504463
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-23
Data de publicação: 2024-08-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. DISPOSITIVO DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MARÍLIA/SP. PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO DE USO DE BEM PÚBLICO: PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PRECEDENTES. CONFLITO DE LEGALIDADE: SÚMULA N. 280 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo no recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “ADI do Prefeito de Marília em face da expressão ‘ad referendum da Câmara Municipal’ contida na parte final do inciso II do art. 135 da Lei Orgânica do Município de Marília, e por arrastamento em face do § 6º do mesmo dispositivo. Emendas de iniciativa legislativa que alteraram a Lei Orgânica Municipal de molde a condicionar permissão e autorização de uso de bem público à prévia autorização da Edilidade, atribuições próprias do Poder Executivo Municipal. Descompasso em relação ao art. 19, V, aplicável a regra geral do art. 144, ambos da Constituição Estadual. Não cabe ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, ainda que por lei, praticar atos de caráter administrativo próprios do Poder Executivo, cuja atuação privativa na deflagração do processo legislativo está definida no texto constitucional. Essa prática legislativa de invadir a esfera de competência exclusiva do Executivo, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ‘ultra vires’ do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que define o exercício de suas prerrogativas institucionais. Ação procedente” (fl. 2, e-doc. 9).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 2º e 31, o inc. II do § 1º do art. 61 e o inc. II e a al. a do inc. VI do art. 84 da Constituição da República. 



    Assinala tratar-se “de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Marília, para impugnar a expressão ‘ad referendum da Câmara Municipal’, contida na parte final do inciso II e, por arrastamento o § 6º, ambos do art. 135 da Lei Orgânica do Município de Marília, tais dispositivos dispõem sobre a necessidade de referendo da Câmara Municipal de Marília para permissão de uso e autorização de uso de bens públicos” (fl. 5, e-doc. 12).



    Salienta que “o conteúdo do dispositivo declarado inconstitucional na presente ação de controle não se insere no âmbito das matérias de competência exclusiva do Poder Executivo, e sua iniciativa através do Poder Legislativo constitui-se em aplicação prática e concreta do princípio da Separação de Poderes, que possui assento constitucional, em seu art. 2º, o que evidencia a necessidade de reexame da matéria por esta E. Corte, já que a manutenção da declaração de inconstitucionalidade implica em violação de tal dispositivo e afronta ao conteúdo do art. 31 da Carta Maior” (fls. 13-14, e-doc. 12).



    Pede o provimento do recurso extraordinário, “para que seja reconhecida a ofensa aos arts. 2º, 31, 61, §1º, 11, 84, II e VI, a, todos da Constituição Federal pelo acórdão guerreado, com a consequente modificação do r. decisum, restabelecendo-se a ordem constitucional violada, declarando constitucional a expressão ‘ad referendum da Câmara Municipal’, contida na parte final do inciso II e, por arrastamento o § 6º, ambos do art. 135 da Lei Orgânica do Município de Marília” (fl. 14, e-doc. 12).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela insuficiência da preliminar de repercussão geral (e-doc. 2).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, a agravante sustenta que “as questões debatidas no presente caso se mostram relevantes do ponto de vista político, social e jurídico, vez que se discute a constitucionalidade de dispositivo que estabelece meios para realização do poder-dever de fiscalização do Poder Legislativo Municipal” (fl. 10, e-doc. 19).



    Assevera “demonstrada a repercussão geral, bem como bem delineada a controvérsia acerca da inexistência de matéria de gestão na expressão ‘ad referendum da Câmara Municipal’, contida na parte final do inciso II e, por arrastamento o § 6º, ambos do art. 135 da Lei Orgânica do Município de Marília” (fl. 11, e-doc. 19).



    Enfatiza que, “demonstrada a repercussão geral, e, bem delineada a matéria constitucional que merece reexame pelo Supremo Tribunal Federal, já que o acórdão que declarou a inconstitucionalidade da expressão ‘ad referendum da Câmara Municipal’, contida na parte final do inciso II e, por arrastamento o § 6º, ambos do art. 135 da Lei Orgânica do Município de Marília, contraria os arts. 2º, 31, 61, §1º, II, 84, II e VI, a, da Constituição Federal, há, portanto, necessidade de reformar a r. decisão que inadmitiu o recurso extraordinário, a fim de que seja o recurso admitido e remetido ao Supremo Tribunal Federal para apreciação” (fl. 12, e-doc. 19).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    5. Em 5.8.2024, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo não provimento do presente recurso extraordinário com agravo, em parecer com a seguinte ementa:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PÚBLICO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. DISPOSITIVOS DE LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 280/STF. OFENSA REFLEXA. TEMA 660/STF. PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO PARA USO DE BENS PÚBLICOS MUNICIPAIS POR PARTICULARES. REFERENDO DA CÂMARA MUNICIPAL. CONTROLE LEGISLATIVO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INVIABILIDADE. SEPARAÇÃO DE PODERES. ATO ADMINISTRATIVO. PRERROGATIVA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. OFENSA À CLÁUSULA DA DIVISÃO FUNCIONAL DO PODER E AOS MECANISMOS DE FREIOS E CONTRAPESOS. PARECER PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO” (fl. 1, e-doc. 29).



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    6. Cumpre afastar o óbice da decisão agravada referente à insuficiência da preliminar de repercussão geral, por ter sido demonstrada a relevância da matéria constitucional no recurso extraordinário.



    A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o acolhimento da pretensão da agravante, pois razão de direito não lhe assiste.



    7. Na espécie vertente, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade movida pelo agravado, para “declarar inconstitucionais a expressão ‘ad referendum da Câmara Municipal’, contida na parte final do inciso II do art. 135 da Lei Orgânica do Município de Marília, e, por arrastamento, do § 6º do mesmo dispositivo” (fl. 12, e-doc. 9), com os seguintes fundamentos:



    “A partir da leitura dos arts. 19, V, cc 144, ambos da Constituição Estadual, da interpretação literal do quanto disposto nos dispositivos impugnados, sem olvidar os precedentes, a presente ação procede. (...)



    Os textos que foram alvo desta ADI colocam a permissão de uso como dependente ‘ad referendum’ da Câmara Municipal e até estabelecem os requisitos para processamento da ‘solicitação’ (‘verbis’). Literalmente, a expressão latina ‘ad referendum’ equivale a dizer que a mesma se acha sujeita à aprovação, refere-se, então, à precedente edição de uma decisão provisória que requer subsequente aprovação posterior de uma autoridade superior. Tal contexto somado ao verbo solicitar, expresso no subsequente parágrafo 6º, revela mais do que a mera fiscalização pelo Legislativo municipal, como argumentado na contestação de fls. 144/154. Mesmo porque a fiscalização independe de submissão do ato permissivo ao plenário da Edilidade. 



    Referendo é ato administrativo que atribui eficácia a outro ato. Serve de freio para eficácia do dispositivo, porque, afinal, algumas decisões do Executivo têm sua eficácia ou validade condicionadas à manifestação favorável do parlamento. (...)



    Não se há aqui invocar a autonomia municipal: a competência constitucional dos Municípios de legislar sobre interesse local não temo alcance de estabelecer normas que a própria Constituição, neste caso a Estadual, regula de modo diverso (art. 19, V). 



    Em suma, então, temos que o texto viola o princípio da separação de Poderes e a reserva da Administração, pois interfere em critérios de conveniência e oportunidade ao impor ao Poder Executivo a forma de execução da política pública, sendo certo que o texto constitucional prevê a necessidade de prévia autorização do Poder Legislativo apenas para a alienação de bens imóveis ou a cessão de direitos reais a eles relativos, nos termos do art. 19, inc. IV, da Constituição Estadual.



    Tratando de assunto tão-só aproximado, em 27/7/2022, como relator, tive oportunidade de assim predicar quando do julgamento da ADI 2083740-50.2022.8.26.0000: ‘(...) não cabe ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, ainda que por lei, praticar atos de caráter administrativo próprios do Poder Executivo, cuja atuação privativa na deflagração do processo legislativo está definida no texto constitucional. Essa prática legislativa de invadir a esfera de competência exclusiva do Executivo, quando efetivada, subverte afunção primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ‘ultra vires’ do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que define o exercício de suas prerrogativas institucionais’” (fls. 7-11, e-doc. 9).



    Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, configura ofensa aos princípios da separação dos Poderes e da reserva de Administração Pública restringir-se o espaço de atuação do Poder Executivo por meio de autorização para inciativa parlamentar ou emenda parlamentar a projeto de lei do Poder Executivo, pelas quais se retiram atribuições exclusivas desse Poder, referente à gestão de bens e serviços públicos locais. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “É inconstitucional a norma que invade a competência própria do Poder Executivo para dar destinação aos imóveis recebidos por dação em pagamento decorrente de créditos tributários, bem como a que impõe a instituição de programa de financiamento no banco do Estado, matéria submetida à reserva de administração (art. 61, § 1º, II, ‘e’, c/c art. 84, II e VI, ‘a’, da CF)” (ADI n. 2.405, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 3.10.2019).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO - DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA - SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, desse modo, ao Poder Legislativo, sob pena de grave desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo, no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação “ultra vires” do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais” (RE n. 427.574-ED, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 13.2.2012).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se no sentido de que a “expressão – ‘ad referendum’ – revela mais do que a mera fiscalização pelo Legislativo local, como defendido pela ora agravante, sem perder de vista que a competência constitucional de fiscalizar os atos do Poder Executivo, na forma de controle externo, independe de submissão do ato permissivo ou autorizativo ao plenário da Câmara Municipal” (fls. 11-12, e-doc. 29).



    Ao reconhecer a inconstitucionalidade da expressão “ad referendum da Câmara Municipal”, constante da Lei Orgânica do Município, que condicionava a permissão e autorização do uso de bens públicos à posterior concordância do Poder Legislativo local, o Tribunal de origem decidiu em harmonia com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    8. O Tribunal de Justiça procedeu à declaração de inconstitucionalidade de dispositivo da Lei Orgânica do Município com fundamento na Constituição do Estado de São Paulo.



    A verificação, na espécie, da compatibilidade de dispositivo da Lei Orgânica do Município com a Constituição estadual restringe-se à questão da legalidade, não à da constitucionalidade. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie, a Súmula n. 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. DECISÃO FUNDAMENTADA: INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ATOS NORMATIVOS DO PODER EXECUTIVO. SUSTAÇÃO DOS EFEITOS POR DECRETO LEGISLATIVO ESTADUAL. AMPLIAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA PARA SUSTAR ATOS DO PODER EXECUTIVO: IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. CONFLITO DE LEGALIDADE. NECESSÁRIO REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (RE n. 1.430.984-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 31.8.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 19.03.2018. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PERMISSÃO DE USO. EXPOSIÇÃO EM FEIRA DE ARTESANATO. PROCESSO SELETIVO. CRITÉRIOS. EDITAL 001/2010. CONFLITO DE LEGALIDADE. DECRETO 14.246/2010 E LEI MUNICIPAL 8.616/2003. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 DO STF. PRECEDENTES. 1. Nos termos da orientação sedimentada na Súmula 280 do STF, não cabe recurso extraordinário quando a verificação da alegada ofensa à Constituição Federal depende de análise prévia da legislação local pertinente à matéria em exame. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC. Incabível a fixação de honorários advocatícios em mandado de segurança, nos termos da Súmula 512 do STF” (ARE n. 1.088.401-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 11.4.2019).



    Nada há a prover em relação às alegações da agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 23 de agosto de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora