Tribunal: STF
Processo: ARE 1443143
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-29
Data de publicação: 2024-11-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OPERAÇÃO LAVA JATO. ACORDO DE LENIÊNCIA. EXTINÇÃO DO FEITO COM JULGAMENTO DE MÉRITO EM RELAÇÃO À EMPRESA QUE FIRMOU O ACORDO. ARTIGO 487, INCISO III, ALÍNEA "B", DO CPC. IMPOSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO DO FEITO NO TOCANTE AO PEDIDO DE RESSARCIMENTO DE DANO DA PETROBRAS. 1. A autoridade competente para firmar o acordo de leniência, no âmbito do Poder Executivo Federal é a Controladoria Geral da União (CGU). 2. Não há impedimentos para que haja a participação de outros órgãos da administração pública federal no acordo de leniência como a Advocacia Geral da União, o Ministério Público Federal e o Tribunal de Contas da União, havendo, portanto, a necessidade de uma atuação harmônica e cooperativa desses referidos entes públicos. 3. Tendo em vista os termos do Acordo de Leniência firmado entre a CGU/AGU e a empresa requerida e que neste está abrangido para fins de ressarcimento os contratos apontados na ação de improbidade e/ou medida cautelar de arresto, a irresignação da PETROBRAS não afasta a necessidade de prestigiar o acordo de leniência firmado entre as partes e nem revela-se suficiente para o pretendido prosseguimento do feito no tocante ao pedido de ressarcimento integral dos danos. 4. Se, por um lado, temos a prevalência da supremacia do interesse público (que busca, além do ressarcimento ao Erário e a reparação dos danos causados ao patrimônio público, a punição dos envolvidos) sobre os interesses particulares, tem-se, por outro, a necessidade de prestígio ao acordo de leniência já firmado, que, ao oferecer um lenitivo nas penas administravas para as empresas colaboradoras, tem em troca informações relevantes ao interesse público. 5. Se o acordo de leniência é ajustado com a observância dos requisitos legais (legitimidade inclusive) fixando um valor a título de ressarcimento integral do dano, esse documento será oponível contra todos. E os valores ali fixados presumem-se contemplar a integralidade do dano (seja ele material ou moral) não podendo ser exigido por outro órgão (bis in idem) ou sequer ser rediscutido a título de aferir-se se o valor é integral (segurança jurídica). 6. Descabida a pretensão ministerial de salvaguardar eventual propositura de ação civil pública por ato de improbidade em relação à empresa leniente pelos mesmos fatos objeto da ação originária, sendo certo que qualquer discussão nesse sentido deve ocorrer quanto à validade do próprio acordo e não quanto ao que lá foi definido. 7. Mantida a sentença que extinguiu o feito em relação à empresa leniente com julgamento do mérito, nos termos do artigo 487, inciso III, alínea "b", do CPC” (eDOC 3 – ID: 43515227, p. 1-2)  



    Na origem, trata-se de ação de improbidade administrativa movida pela União e tendo como interessados a Petrobrás e o Ministério Público Federal.



    O Tribunal de origem extinguiu o feito com relação à UTC Engenharia S.A. (eDOC 3 – ID: 43515227), integrante do polo passivo do feito, tendo em vista a realização de acordo de leniência com a União.



    Contra a decisão de extinção, a Petrobrás interpôs apelação, sob o argumento de que não participou do acordo de leniência e que possui interesse no integral ressarcimento do dano.



    No recurso extraordinário interposto pela empresa estatal, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXVI; 37, § 4º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se o direito ao integral ressarcimento do dano provocados em razão dos atos de improbidade e que o fato de a União ter firmado acordo de leniência não afasta o interesse da Petrobrás em pleitear o ressarcimento dos danos, notadamente em razão de não ter participado das negociações que resultaram na celebração do pacto.



    Argumenta-se que o que vincula o Estado são apenas as sanções premiais inseridas no bojo do acordo (e não outras estranhas e a posteriori como se pretende no presente caso) e dentre elas não está a extinção de ações propostas por esta sociedade de economia mista (...) e que (...) não estão incluídos, por exemplo, valores referentes ao dano moral, tampouco se definiu que as sociedades de economia mista – antes de eventual adesão – estariam impedidas de buscar o pleno ressarcimento (eDOC 11 – ID: e877d604, p. 17).



    Sustenta-se, ainda, que exigir que a recorrente mova ação autônoma com a única finalidade de pleitear o ressarcimento dos danos ofende o princípio da economia processual, tendo em vista a possibilidade de a pretensão ser satisfeita na própria ação de improbidade.



    Parecer da Procuradoria-Geral da República assim ementado:  



    “ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBILDADE ADMINISTRATIVA. ACORDO DE LENIÊNCIA. EXCLUSÃO DO POLO PASSIVO. MATÉRIA DECIDIDA À LUZ DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279, 282/STF E 284/STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO” (eDOC 183 – ID: 36610b3d, p. 1)  



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registre-se que, no que se refere à controvérsia quanto ao contraditório, ampla defesa, devido processo legal e limites da coisa julgada, esta Corte possui o entendimento que se a questão for dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371 RG, de minha relatoria, tema 660 do Plenário Virtual. Transcrevo sua ementa:  



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”  



    Além disso, registro que a jurisprudência desta Corte reconhece a validade e independência das diversas esferas de responsabilização dos agentes públicos por condutas que representem não apenas atos puníveis pela Lei nº 8.429/1992, mas também condutas que sejam puníveis na esfera administrativa, ainda que considerada a recorrente interseção com as sanções aplicadas no âmbito das ações judiciais por improbidade administrativa.



    Contudo, em diversos precedentes ressalta-se, também, a imprescindibilidade de se conferir segurança jurídica aos temos dos acordos celebrados, como forma de valorização e fortalecimento do instituto, especialmente nas hipóteses em que os pactos celebrados acarretem o afastamento de determinada modalidade de sanção porventura aplicável em esfera diferente. Neste ponto, descata-se a exigência da participação na negociação do órgão público responsável pela fiscalização das condutas em cada esfera de responsabilidade, como forma de atribuir validade ao acordo.



    Efetivamente, no julgamento do MS 35.435, de minha relatoria, destaquei a impossibilidade de o TCU impor sanção de inidoneidade pelos mesmos fatos que deram ensejo à celebração de acordo de leniência que contou simultaneamente com a participação da CGU e da AGU, dada a incompatibilidade com o princípio constitucional da segurança jurídica e com a noção de proporcionalidade da pena, ante a sobreposição fática entre os ilícitos admitidos pelas colaboradoras. 



    Registrei, ainda, que a imposição de inidoneidade pelo TCU poderia resultar em ineficácia das cláusulas dos acordos de leniência que preveem a isenção ou a atenuação das sanções administrativas e o esvaziando da força normativa dos dispositivos legais que preveem o acordo de leniência. Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente indicado:  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADAS DE CONTAS ESPECIAIS. INVESTIGAÇÕES RELACIONADAS A FRAUDES NA CONSTRUÇÃO DA USINA TERMONUCLEAR DE ANGRA III. IMPETRANTES SIGNATÁRIAS DE ACORDOS DE LENIÊNCIA DA LEI 12.846/2013 CELEBRADOS COM A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU), COM A ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (AGU) OU COM O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (MPF). MÚLTIPLAS ESFERAS DE RESPONSABILIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE COORDENAÇÃO INSTITUCIONAL ENTRE AS ENTIDADES E HARMONIZAÇÃO DAS SANÇÕES PREMIAIS. SOBREPOSIÇÃO DOS ILÍCITOS ADMITIDOS PELAS COLABORADORAS PERANTE A CGU/AGU OU MPF COM OS RESPECTIVOS OBJETOS DE APURAÇÃO PELO TCU EM SEDE DE CONTROLE EXTERNO. INEFICÁCIA DOS ACORDOS DE LENIÊNCIA.IMPOSIÇÃO E AMEAÇA DE SANÇÃO DE INIDONEIDADE PREVISTA NO ART. 46 DA LEI 8.443/1992. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA JURÍDICA. DESPROPORCIONALIDADE. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1. O ordenamento jurídico pátrio assistiu a um espraiamento da figura dos acordos de Leniência Administrativa, em paralelo ao uso de institutos análogos na seara criminal. Esse movimento foi influenciado pelo esforço internacional de convergência na adoção de políticas judiciais e legislativas de combate à corrupção. 2. A coexistência de múltiplos regimes de leniência requer um esforço normativo de alinhamento dos incentivos premiais dos sistemas e de criação de mecanismos de cooperação entre as agências responsáveis pelo enforcement das legislações. Dentre os importantes fatores de incongruência dos regimes que podem comprometer os incentivos dos agentes econômicos em colaborar com as autoridades públicas no desvendamento de ilícios ressaltam-se: (i) a ausência ou a imprecisão de previsões legais sobre a extensão dos benefícios da leniência à esfera penal e (ii) a pluralidade de metodologias de cálculo da reparação dos danos. 3. A partir de uma interpretação sistemática da Lei 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção, é possível compreender que o diploma instituiu verdadeiro regime duplo de responsabilização das pessoas jurídicas. Dentro desse regime duplo, a prática dos chamados atos lesivos à Administração Pública definidos no art. 5º da lei pode tanto ensejar (i) responsabilidade administrativa, que é regulamentada nos Capítulos III e IV do diploma, quanto (ii) responsabilidade judicial, que é regulamentada no Capítulo VI da lei. 4. Quando a celebração do Acordo de Leniência Anticorrupção envolver simultaneamente a CGU e a AGU, o alcance dos benefícios opera tanto sobre o regime de responsabilização administrativa, que é guardado pela CGU, quanto sobre o regime de responsabilização judicial, que é guardado pela AGU, na esfera federal. 3. As impetrantes celebraram acordos de leniência com a CGU/AGU e com o MPF que continham previsões expressas no sentido de afastar as sanções administrativas da Lei Anticorrupção, as sanções previstas nos incisos I a IV do artigo 87 da Lei 8.666/1993 e ainda os efeitos e as penalidades previstas na Lei 8.429/1992. Além disso, os acordos previam a obrigação de reparação integral do dano. 4. Diante da sobreposição fática entre os ilícitos admitidos pelas colaboradoras perante a CGU/AGU e o objeto de apuração do controle externo, a possibilidade de o TCU impor sanção de inidoneidade pelos mesmos fatos que deram ensejo à celebração de acordo de leniência com a CGU/AGU não é compatível com o princípio constitucional da segurança jurídica e com a noção de proporcionalidade da pena. 5. Apesar de a Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013) não precluir a incidência da Lei 8.443/1992, nos casos concretos a imposição de inidoneidade pelo TCU poderia resultar em ineficácia das cláusulas dos acordos de leniência que preveem a isenção ou a atenuação das sanções administrativas estabelecidas nos arts. 86 a 88 da Lei 8.666/1993, por consequência, esvaziando a força normativa do art. 17 da Lei 12.846/2013. 6. A Lei 8.433/1992 prevê outros meios menos gravosos para que o TCU possa garantir a reparação integral do dano ao erário, tais como a decretação de indisponibilidade de bens (art. 44, § 2º) e a aplicação de multa (arts. 57 e 58). Essas medidas sancionatórias devem ser manejadas pela Corte de Contas considerando a sua proporcionalidade e os impactos sobre os acordos pactuados com a Administração Pública. 7. Segurança concedida para afastar a possibilidade de o TCU declarar a inidoneidade das impetrantes pelos fatos abarcados por acordo de leniência firmado com a AGU/CGU ou com o MPF” (MS 35435, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 02.07.2021)  



    Há, portanto, que se considerar uma importante diretriz quanto à extensão da eficácia dos termos do acordo de leniência, no sentido de que a abrangência das condições previstas no pacto seja medida nos limites em que necessária para assegurar a própria credibilidade do instituto e, consequentemente, da sua vocação como instrumento de combate à corrupção.



    Pois bem. 



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, bem como interpretar cláusulas contidas em acordo de leniência, consignou que os valores fixados no pacto presumem-se contemplar a integralidade do dano, não podendo eventual complemento à indenização ser exigido por outro órgão ou sequer ser rediscutido a título de aferir-se se o valor é integral, ante a necessidade de se conferir segurança jurídica ao termo. Com base em tais fundamentos, extinguiu a presente ação civil pública com relação à empresa leniente, por perda superveniente do interesse de agir. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Em 24/07/2017, a UNIÃO ingressou com a Petição nº 5030781- 24.2017.4.04.7000/PR, distribuído por dependência à ACP nº 5027001- 47.2015.4.04.7000/PR, no qual objetiva a extinção do feito em relação à requerida UTC ENGENHARIA S/A, em razão do Acordo de Leniência firmado entre as partes. 



    A sentença apelada, proferida em 21/02/2018, acolheu o pedido deduzido pela UNIÃO (...)



    Como se extrai do evento 1 da Petição nº 5030781- 24.2017.4.04.7000/PR, o Acordo de Leniência ora firmado pela CGU e União com as empresas UTC PARTICIPAÇÕES S/A, UTC ENGENHARIA S/A e CONSTRAN S/A - CONSTRUÇÕES E COMÉRCIO tem como objeto o ressarcimento de R$ 574.658.165,21 (quinhentos e setenta e quatro milhões, seiscentos e cinquenta e oito mil cento e sessenta e cinco reais e vinte e um centavos).



    Nos Anexos 2 e 3, juntados no evento 25, nos quais consta a relação dos contratos firmados com a UTC Engenharia e a PETROBRAS e BR Distribuidora que foram objetos do Acordo de Leniência está incluído o Contrato nº 0858.0069023.11.2, referente ao Fornecimento de bens e prestação de serviços relativos a verificação de consistência da documentação técnica, elaboração do Projeto Executivo, Construção Civil, montagem Eletromecânica, Interligações, comissionamento (Preservação, condicionamento, Pré-Operação e assistência a partida e à Operação Assistida) e testes para o Pipe-Rack do COMPERJ (item 6 do Anexo II), em relação ao qual a UNIÃO requereu, na presente ação, a condenação solidária ao ressarcimento das rés ODEBRECHT S/A e UTC ENGENHARIA S/A (item 147 da inicial da ACP nº 5027001-47.2015.4.04.7000/PR). 



    Assim, se por um lado temos a prevalência da supremacia do interesse público (que busca, além do ressarcimento ao Erário e a reparação dos danos causados ao patrimônio público, a punição dos envolvidos) sobre os interesses particulares, tem-se, por outro, a necessidade de prestígio ao acordo de leniência já firmado, que, ao oferecer um lenitivo nas penas administravas para as empresas colaboradoras, tem em troca informações relevantes ao interesse público. 



    Com efeito, o acordo de leniência é uma espécie de colaboração premiada em que há abrandamento ou até exclusão de penas, em face da colaboração na apuração das infrações e atos de corrupção, justamente para viabilizar maior celeridade e extensão na quantificação do montante devido pelo infrator, vis-a-vis a lesão a que deu causa, ao tempo em que cria mecanismos de responsabilização de co-participantes, cúmplices normalmente impermeáveis aos sistemas clássicos de investigação e, por isso, ocultos. Esse o objetivo da norma e sua razão de ser, tendo por pano de fundo, obviamente, o inafastável interesse público. 



    Além disso, especificamente sobre a questão da segurança jurídica e do acordo de colaboração, o Supremo Tribunal Federal, recentemente, 'considerou ser imprescindível chancelar a importância da preservação da segurança jurídica e da própria figura da colaboração premiada como instrumento relevante para coibir delitos, sobretudo contra o erário.' (Pet. 7074 - Informativo 870). 



    Tal acórdão consagrou, peremptoriamente, o entendimento lógico de que a persecução estatal deve ser conduzida pelo interesse público e o fato de ser o acordo de leniência um instrumento de realização desse mesmo interesse, constituindo, por isso, meio de propiciar a própria realização e efetividade do direito. 



    Por outro lado, se o acordo de leniência é ajustado com a observância dos requisitos legais (legitimidade inclusive) fixando um valor a título de ressarcimento integral do dano, esse documento será oponível contra todos. E os valores ali fixados presumem-se contemplar a integralidade do dano (seja ele material ou moral) não podendo ser exigido por outro órgão (bis in idem) ou sequer ser rediscutido a título de aferir-se se o valor é integral (SEGURANÇA JURÍDICA).



    (...)



    Em razão de todo o exposto, o feito deve ser extinto com julgamento do mérito, com fulcro no artigo 487, inciso III, alínea "a", do CPC, conforme determinado pela sentença apelada. 



    Com efeito, o objeto da ação de improbidade administrativa é nitidamente condenatório, punitivo, sendo o ressarcimento do dano mera consequência da prática de atos ilícitos.



    (...)



    Dessa forma, e considerando que o acordo de leniência já fixa um valor a título de ressarcimento integral do dano (material e moral), oponível contra todos os legitimados, a empresa leniente não pode permanecer demandada na ação de improbidade apenas para fins do ressarcimento pretendido pela PETROBRAS (eDOC 3 – ID: 43515227, p. 8-24)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no que se refere à necessidade de assegurar a eficácia das disposições do acordo de leniência que previram o integral ressarcimento do dano ao erário, a fim de conferir segurança jurídica ao pacto celebrado.



    Ultrapassado este ponto, verifica-se que a matéria remanescente debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo tribunal de origem demandaria o reexame do acervo fático-probatório e das mencionadas cláusulas contratuais, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incidem no caso as Súmulas 279 e 454 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 20.02.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CF. PRESCRIÇÃO. NATUREZA DA DEMANDA. NECESSIDADE DE ANÁLISE DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279 DO STF. TEMA 666. INAPLICABILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, quanto ao não enquadramento do ato praticado como ilícito civil, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, nos termos da Súmula 279 do STF. (...) (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (RE 1450266 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23.04.2024 – grifo nosso)  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE RESSARCIMENTO DE DANO. AUSÊNCIA DE LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. SÚMULA 279/STF. 1. Hipótese em que a resolução da controvérsia demandaria o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. (...)” (ARE 714922 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 18.06.2015 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de novembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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