Tribunal: STF
Processo: RE 1393356
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-07
Data de publicação: 2024-02-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. MULTA. ART. 28 DA LEI DISTRITAL Nº 239, DE 1992: CONSTITUCIONALIDADE. SITUAÇÃO: FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTES. RE Nº 661.702-RG/DF, TEMA RG Nº 546. AUTOMÓVEIS DE PASSEIO ABRANGIDOS PELA DISPOSIÇÃO LEGAL. PROVIMENTO, EM PARTE.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Departamento de Trânsito do Distrito Federal (DFTrans), em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. REJEIÇÃO. MÉRITO: MULTA, APREENSÃO DE VEÍCULO. ILEGALIDADE.



    1. Verificado que eventual reconhecimento de nulidade do auto de infração objeto da demanda tem, como consequência a nulidade da apreensão do veículo e a inexigibilidade da cobrança de despesas de remoção e depósito do veículo, tem-se por configurada a legitimidade do DETRAN/DF para figurar no polo passivo de ação visando a desconstituição de auto de infração lavrado por prática de transporte irregular de passageiros. 



    2. O artigo 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro dispõe que transitar com o veículo “efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente” constitui infração de natureza média, ficando o infrator submetido à penalidade de multa e à medida administrativa de retenção do veículo. 



    3. O colendo Superior Tribunal de Justiça, em sede de demanda submetida à Lei nº 11.672/2008 (Lei dos Recursos Repetitivos), firmou entendimento de que “A liberação do veículo retido por transporte irregular de passageiros, com base no art. 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, não está condicionada ao pagamento de multas e despesas”. (REsp nº 1144810/MG).



    4. Apelação Cível interposta pelos réus conhecida. Preliminar rejeitada. No mérito recurso não provido. Recurso de apelação interposto pelos autores conhecido e provido.” (e-doc. 7).



    2. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, é apontada ofensa aos arts. 30, inc. V, 93, inc. IX, e 175 da CRFB, e ao entendimento fixado pelo STF no Tema RG nº 546, de modo a tornar aplicável o art. 28 da Lei Distrital nº 239, de 1992, independentemente da natureza do automóvel. Pede a reforma do acórdão recorrido para a aplicação do Tema RG nº 546. (e-doc. 8).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos do voto condutor do julgamento:



    “Quanto ao mérito, a questão controvertida cinge-se na verificação da nulidade do Auto de Infração nº 055935, Série AB, Tipo B, incidente sobre o veículo de propriedade do primeiro autor, lavrado em 16/03/2010, em razão da suposta prática de transporte irregular de passageiros. 



    Muito embora tenha, em outros julgados, considerado licita a aplicação de multa e a apreensão de veículo, em caso de transporte não autorizado de passageiros, modifiquei meu posicionamento diante do entendimento firmado pelo colendo Superior Tribunal de Justiça que, ao analisar caso análogo, em demanda submetida à Lei nº 11.672/2008 (Lei dos Recursos Repetitivos), considerou que a questão deve ser dirimida à luz das disposições contidas no artigo 231 do Código de Trânsito Brasileiro. 



    De fato, o artigo 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro dispõe que transitar com o veículo "efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente" constitui infração de natureza média, ficando o infrator submetido à penalidade de multa e à medida administrativa de retenção do veículo. 



    A Lei Distrital 239/92 e o Decreto Distrital nº 17.161/1996, ao estipularem a medida administrativa de apreensão do automóvel, condicionando a liberação do veículo ao pagamento de multa e demais encargos, afrontou as normas insertas no Código Brasileiro de Trânsito. 



    Nos casos em que o transporte irregular de passageiros é realizado por veículos de passeio deve ser observada a regra prevista no artigo 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, e não a Lei nº 239/92, eis que se trata de uma infração de trânsito e não uma infração administrativa. 



    Cumpre frisar que o egrégio Conselho Especial já analisou a questão da inconstitucionalidade do art. 28 da Lei Distrital 239/92, estando a ementa assim redigida: 



    ARGÜICÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE - TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS - APREENSÁO DE VEÍCULO - LEI DISTRITAL - INVASÁO DE COMPETÉNCIA LEGISLATIVA DA UNIÁO - APREENSÁO DE VEÍCULO - LIBERACÁO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE MULTAS E ENCARGOS - IMPOSSIBILIDADE - PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL - ARGUIÇÃO ACOLHIDA. 1. A Constituição Federal fixa a competência da União para legislar sobre trânsito e transporte, nos termos do artigo 22, inciso XI. O artigo 30, incisos I e V, e o artigo 175, ambos da C.F., devem ser interpretados em conjunto. A competência do município, estendida, no caso, ao DF, limita-se à regulamentação da atividade econômica desempenhada pelo ente estatal. 2. A liberação do veículo retido sem licença para transporte remunerado não pode estar condicionada ao ' pagamento de multas e encargos, porquanto esta medida administrativa não se confunde com a penalidade apreensão, sob pena de se violar o princípio constitucional do devido processo legal (CF, artigo 5º, inciso LIV; artigo 231, inciso VIII, da Lei 9.503/1997 - Código de Trânsito Brasileiro). 3. Arguição de inconstitucionalidade acolhida. Maioria. (20090020069227ARI, Relator JOÃO MARIOSA, Conselho ' Especial, julgado em 06/10/2009, DJ 12/01/2010 p. 92). 



    Assim, embora seja lamentável que o transporte remunerado de passageiros em veículos particulares fique submetido a uma legislação muito branda, em face dos riscos a que ficam expostas as pessoas que dele se utilizam, e ressalvado o meu posicionamento pessoal a respeito da matéria, curvo-me ao entendimento majoritário desta egrégia Corte de Justiça, para considerar ilegal o auto de infração sub examine, fundamentado no artigo 28 da Lei Distrital nº 239/92, restando, pór conseguinte, nulas a multa e as medidas administrativas aplicadas. “ (e-doc. 7, p. 8-10).



    4. Ressaltando não ser necessária a incursão nos elementos probatórios dos autos, tem-se que o quadro fático assentado, no acórdão, pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios é em tudo idêntico àquele constante nos autos do RE nº 661.702-RG/DF, no qual reconhecida a repercussão geral da controvérsia ora em julgamento. Aqui, como no precedente invocado, tem-se, na origem, ação anulatória de auto de infração decorrente de atuação do DFTrans, que apurou o cometimento, por parte de condutor de veículo de passeio, da realização de transporte irregular de passageiros, o denominado “transporte pirata” e, consequentemente, emitiu o auto de infração e a multa decorrente da previsão do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992.



    5. Ao julgar o referido Tema RG nº 546, o Pretório Excelso analisou integralmente a controvérsia, considerados os fundamentos então lançados no acórdão recorrido. Este Tribunal assentou expressamente a constitucionalidade da Lei distrital nº 239, de 1992, quanto à multa imposta a condutor de veículo em decorrência de transporte irregular de passageiros, com fundamento nos arts. 30, inc. V, e 32, § 1º, da Constituição da República, a partir da proteção do próprio sistema de transporte público, na vertente contratual, diferenciando-a da multa imposta pelo art. 231, inc. VIII, do CTB, cujo bem tutelado é diverso, ou seja, a disciplina do trânsito em si, a partir da segurança do trânsito, cuja competência para legislar a respeito está a cargo da União.



    6. A partir dessa premissa, concluiu-se, no RE nº 661.702-RG/DF, que o transporte remunerado de passageiros, à margem das situações legalmente previstas, configuraria fraude por visar à exclusão do condutor/proprietário do veículo ao pagamento dos reflexos financeiros pertinentes, impactando de forma direta no sistema de transporte coletivo, inclusive “sob o ângulo da política tarifária”.



    7. Transcrevo trechos do acórdão referente ao mencionado precedente:



    “A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo:



    Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista.



    § 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. [...]



    O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de “transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente” visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim.



    A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo.



(...)



    O entendimento corrobora a visão segundo a qual a previsão de infrações está englobada no exercício da competência administrativa local. Há mais: sob o ângulo da política tarifária, é dever do Poder Público – e direito da concessionária – a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de modo a viabilizar a exploração do serviço pela iniciativa privada. A equação mostra-se diretamente impactada pela ocorrência de fraudes consubstanciadas no transporte clandestino de passageiros, no que o cálculo do preço público leva em conta a quantidade de usuários do serviço. Incumbe, então, aos Municípios e, por cumulação, ao Distrito Federal a organização do transporte coletivo de passageiros. Nela está incluída a edição de normas visando a punição, no campo administrativo, de condutas configuradoras de fraude. Em última análise, a atuação ocorre visando a higidez do contrato público formalizado.



    Descabe articular, no caso, considerado o artigo 22, parágrafo único, da Constituição de 1988, com a necessidade de lei complementar a respaldar a atuação do Distrito Federal quando em jogo a tutela do transporte coletivo urbano de passageiros. A competência distrital é própria e encontra respaldo no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. Coexistem, no plano normativo, os artigos 28 da Lei distrital nº 239/1992 e 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro. Ao adotar óptica excludente, a resultar na declaração de inconstitucionalidade do preceito local, a Turma Recursal acabou por violar a norma constitucional.



    Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.”



     (RE nº 661.702-RG/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. 04/05/2020, p. 10/05/2020).



    8. No julgamento indicado, o Pleno desta Corte concluiu pela constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, e da multa prevista no respectivo § 1º, afirmando a legalidade do auto de infração decorrente da autuação de veículo de passeio no qual realizado transporte clandestino de passageiros, tendo sido provido o recurso extraordinário para julgar improcedentes os pedidos.



    9. Acrescento que, por duas vezes, no precedente mencionado, foram opostos embargos de declaração justamente para obter o discrímen lançado pelo TJDFT — qual seja, a não aplicação da tese quando se tratar de automóvel de passeio —, tendo sido mantido o entendimento original, não providos os primeiros embargos declaratórios e não conhecidos os segundos.



    10. Realmente não se mostraria adequado, para uma mesma e exata conduta, de transporte “pirata”, criar duas categorias distintas de motoristas (em função do tipo de veículo utilizado): os infratores e os não infratores. Os que dirigem uma van ou um ônibus cometeriam fraude e seriam puníveis, segundo a lei distrital. Os que dirigem automóvel de passeio seriam imunes à sanção prevista na lei distrital.



    11. Diante desse quadro, tenho que o Tribunal de Justiça decidiu de forma contrária ao que julgado por esta Suprema Corte no RE nº 661.702- RG/DF, estabelecendo, no acórdão recorrido, exatamente a distinção que expressamente afastada por esta Corte, tendo em vista que a fraude que se pretende evitar com a edição da Lei distrital nº 239, de 1992, diz respeito ao sistema de transporte público de passageiros, cuja regulação está afeta ao ente federado, e não exclusivamente à proteção do passageiro, na qualidade de consumidor.



    12. Ante o exposto, dou provimento, em parte, ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido, julgando procedente, apenas em parte, o pedido autoral, para que se dê a liberação do veículo, caso ainda não liberado, e afastar o pagamento das taxas de depósito decorrentes da apreensão do veículo, ou que se dê sua devolução, caso já pagas, mantida a higidez do auto de infração e da respectiva multa, de acordo com o art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de fevereiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator