Tribunal: STF
Processo: ARE 1466932
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-30
Data de publicação: 2024-01-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, cuja ementa possui o seguinte cabeçalho (Vol. 218, fl. 6):



    “APELAÇÃO CÍVEL. CANCELAMENTO DE REGISTRO DE DIPLOMA. UNIG. INEXISTÊNCIA DE OBSTÁCULO PARA CREDENCIAMENTO DA INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR PERANTE O MEC. AUSÊNCIA DE INTERESSE DA UNIÃO. INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DA JUSTIÇA FEDERAL.”



    Opostos Embargos de Declaração pelas partes (Vol. 230 e Vol. 246), foram providos, com efeitos infringentes, os interpostos pela UNIG aos fundamentos de que (a) em conformidade com o RE 1.304.964, Tema 1154, “a Justiça Federal é competente para processar e julgar processos em que se discuta controvérsia relativa à expedição de diploma de conclusão de curso superior realizado em instituição privada de ensino que integre o Sistema Federal de Ensino, mesmo que a pretensão se limite ao pagamento de indenização; e (b) “anulação de decisão administrativa, com base na inobservância de um procedimento estabelecido em instrumento normativo anterior, somente se justificaria se restasse demonstrado que tal violação foi capaz de prejudicar, efetivamente, o direito de ampla defesa da parte”. Eis a ementa do julgado (Vol. 303, fl. 2)



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. COMPETÊNCIA JUSTIÇA FEDERAL. TEMA 1154. EFEITOS INFRINGENTES. CANCELAMENTO DIPLOMA. DEVIDO PROCESSO LEGAL. ENTENDIMENTO DA CIDH. PUBLICIDADE E MOTIVAÇÃO. IRREGULARIDADES NÃO FASTADAS. 



    1. Alegação de omissão do julgado, sob o fundamento de que ocorreu omissão quanto ao julgamento Tema 1154, RE 1304964.



    2. O Supremo Tribunal Federal em sede Recurso Extraordinário com Repercussão Geral, nº 1.304.964, tema 1154, fixou o entendimento de que a Justiça Federal é competente para processar e julgar feitos em que se discuta controvérsia relativa à expedição de diploma de conclusão de curso superior realizado em instituição privada de ensino que integre o Sistema Federal de Ensino, mesmo que a pretensão se limite ao pagamento de indenização.



    3. Adéquo meu posicionamento ao recente julgado do Supremo e passo a entender pela competência da Justiça Federal para analisar o feito.



    4. Cinge-se a controvérsia em aferir a legalidade do ato de cancelamento do diploma efetuado pela Instituição de Ensino Superior.



    5. De fato, verifica-se das informações contidas nos autos de que o registro do diploma universitário das apeladas foi cancelado unilateralmente pela Instituição de Ensino Superior, sem a observância do contraditório e da ampla defesa.



    6. Para que seja verificado o devido processo legal em sede administrativa, ao Poder judiciário compete revisar apenas os aspectos correspondentes ao nível de devido processo legal inerente à Administração Pública conforme a interpretação do art. 8º pela Corte Interamericana de Direitos Humanos – Corte I.D.H., a saber, se a decisão administrativa foi pública e motivada (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Claude-Reyes y otros vs. Chile, parágrafos 117 a 120, São José, 19 de setembro de 2006)



    7. A anulação de decisão administrativa, com base na inobservância de um procedimento estabelecido em instrumento normativo anterior, somente se justificaria se restasse demonstrado que tal violação foi capaz de prejudicar, efetivamente, o direito de ampla defesa da parte.



    8. Diplomas cancelados em razão de decisão proferida em processo de supervisão do MEC que verificou irregularidades nas instituições de ensino prestadoras dos serviços educacionais, em estrita observância à legislação educacional e à lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública, Lei nº 9.784/1999, mediante a assinatura de protocolo de compromisso, firmado entre o MEC e a UNIG, com interveniência do MPF.



    9. Protocolo de Compromisso que determinou que a Instituição de Ensino Superior, UNIG, identificasse os diplomas irregulares que tenha registrado, bem como promovesse as medidas subsequentes para cancelamento de tais diplomas, dando ampla publicidade a essa medida. 



    10. Há irregularidades nos cursos ministrados pelo INET, o que inclusive gerou o descredenciamento da Instituição, conforme Portaria MEC Nº 696, DE 18 DE OUTUBRO DE 2018.



    11. INET que não possuía autorização para terceirizar e/ou atuar na modalidade EAD, embargados, apelados, que residiam no interior da Bahia e o INET possuía sede em Salvador.



    12. Apelados que não comprovaram que não estavam inseridos nas irregularidades apontadas pelo Ministério da Educação, especialmente a realização do curso de forma não presencial, juntaram aos autos apenas fotos da colação, histórico escolar e diploma expedido em Salvador. Apelados que poderiam ter comprovado a realização do curso de forma presencial, através de comprovante de residência, contrato de prestação de serviços educacionais, documentos que atestam a realização de estágio supervisionado em estabelecimento que tenha proximidade com o endereço regular da IES (no mesmo município ou em distância passível de permitir a frequência regular), comprovantes de pagamento de mensalidades e demais documentos.



    13. Processo administrativo realizado pela Instituição foi motivado, irregularidades constatadas em Processo de Supervisão realizado pelo MEC e por CPI do Estado de Pernambuco, e teve a devida publicidade já que houve diversas chamadas públicas para que os interessados comprovassem que não estavam inseridos nas irregularidades constatadas pelo Ministério da Educação.



    14. Ainda que tenha ocorrido a inversão do ônus da prova, as alegações feitas pela parte autora devem ter o mínimo de verossimilhança, o que não ocorreu no caso concreto, não há nos autos indícios de que os cursos realizados pelos autores não estão inseridos nas irregularidades apontadas.



    15. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para superar a preliminar de incompetência do juízo e no mérito dar provimento à remessa necessária e à apelação, considerando que não restou demonstrado pelos autores que as irregularidades que acarretaram o cancelamento dos diplomas não subsistem.



    16. Diante da reforma da sentença, os ônus sucumbências devem ser invertidos. Ausência de fixação de honorários sucumbenciais recursais, em razão do não preenchimento dos requisitos estabelecidos pelo STJ. (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017). 1



    7. Embargos de declaração providos, com efeitos infringentes, de forma a dar provimento à apelação e à remessa necessária.”



    Opostos novos Embargos de Declaração por Domeciana Francisca da Silva E Outros (Vol. 315), foram desprovidos nos seguintes termos (Vol. 336, fl. 5):



    “Sobre o tema 138 do STF, que versa sobre a necessidade de instauração de procedimento administrativo, sob o rito do devido processo legal, nos casos de anulação de ato administrativo, cuja formalização tenha repercutido no campo de interesses individuais, o acordão consignou que realmente o registro do diploma universitário das embargadas foi cancelado, sem a observância do contraditório e da ampla defesa, ocorre que as apeladas não demonstraram nos autos os motivos que justifiquem a subsistência do seu diploma de graduação e que a anulação de decisão administrativa, com base na inobservância de um procedimento estabelecido em instrumento normativo anterior, somente se justificaria se restasse demonstrado que tal violação foi capaz de prejudicar, efetivamente, o direito de ampla defesa da parte (TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5010091- 77.2019.4.02.5118, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 5.4.2021)”.



    No RE (Vol. 349), interposto com amparo no art. 102, III, alínea “a”, da Constituição Federal, Domeciana Francisca da Silva e outros, alegam que o acórdão recorrido contraria os arts. 5º, II, XXXVI, LIV e LV, 37, caput; 93, IX, da CF/1988 e o entendimento firmado por esta CORTE no Tema 138.



    Para tanto, aduzem que “o Acórdão, ao considerar que o ato de cancelamento dos registros prescinde de motivação e que está dentro da legalidade, unicamente, por estar embasado no Protocolo de Compromisso firmado com o Ministério da Educação ou mesmo em razão de sua publicização, viola os dispositivos constitucionais que garantem ao administrado o direito ao devido processo legal e ao processo administrativo regular [...]” (Vol. 349, fl. 14).



    Afirmam “que não houve a instauração de processo administrativo previamente ao cancelamento dos registros dos diplomas, pois a UNIG apenas fez uma chamada pública, consistente em publicação de edital em jornal, sendo fato incontroverso nos autos e reconhecido pelo juízo de 1º grau (Evento 711 ) e no próprio Acórdão” (Vol. 349, fl. 19). No ponto, sustentam que “o Edital publicado não mencionou a abertura de processo contra os recorrentes ou o nome deles, sendo totalmente inservível enquanto notificação ou para os fins de facultar a ampla defesa e o contraditório” (Vol. 349, fl. 19).



    Prosseguem aduzindo que, embora o acórdão recorrido reconheça “que o cancelamento foi operado sem o devido processo legal administrativo, sustenta que a anulação de decisão administrativa, não se justifica, pois a violação supostamente não foi capaz de prejudicar o direito de ampla defesa da parte, fundada em suposta interpretação da Convenção Interamericana de Direitos Humanos” (Vol. 349, fl. 21).



    Ponderam que “é absolutamente descabido exigir dos estudantes que provem sua formação por meio distinto que o diploma, ante a inexistência de previsão legal. […] O entendimento contido no Acórdão revela verdadeira exigência de prova diabólica, pois os recorrentes não têm capacidade técnica e prática para comprovar os requisitos para a expedição de diploma, quanto à frequência, estágio e submissão a processos avaliativos regulares, pois a IES foi extinta pelo MEC e os recorrentes não tem acesso ao acervo acadêmico, cuja localização é desconhecida” (Vol. 349, fl. 23-25).



    Observam que “são professoras cujo registro do diploma foi deferido em 2015 e cancelado em 2018. O registro produziu efeitos concretos, pois foi utilizado para assunção de cargo público e efetivado mais de três anos após o deferimento” (Vol. 349, fl. 22). Assim, com fundamento no decurso do tempo e no fato de se encontrarem em exercício de cargo público resta afastada a possibilidade de anulação dos registros (Doc. 349, fl. 30).



    Por fim, defendem que “à época da concessão do registro os autores cumpriram com todos os requisitos legais para a obtenção do diploma e ingresso no serviço público, de sorte que o direito ao registro foi incorporado ao seu patrimônio jurídico”. Portanto, “há prejuízo maciço aos recorrentes que perderão seus empregos e diplomas quase uma década depois do ingresso na Faculdade, tratando-se de retroação ilegal que afronta manifestamente a segurança jurídica e a boa-fé dos recorrentes” (Vol. 349, fl. 29).



    O Juízo de origem negou seguimento ao RE quanto às matérias objeto dos Temas 339 e 660; e, no tocante às demais questões, inadmitiu o apelo extremo mediante aplicação dos óbices sumulares 283 e 279 do STF (Vol. 395).



    No Agravo (Vol. 409), os recorrentes defenderam a inaplicabilidade dos Temas 339 e 660 e a não incidência das Súmulas 279 e 283 do STF.  



    A parte também interpôs Agravo Interno (Vol. 408), cujo provimento foi negado (Vol. 435) 



    É o relatório. Decido.



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e prequestionada a matéria, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    Assiste razão aos recorrentes.



    Para a melhor compreensão da controvérsia, cumpre transcrever alguns trechos das decisões proferidas na origem.



    Do relatório da sentença, extrai-se que (fls. 1-3, Vol. 135):



     “(...) os autores tiveram seus diplomas de Pedagogia outorgados pela Sociedade de Ensino e Tecnologias Ltda - EPP e registrados pela Universidade Iguaçu - UNIG no ano de 2015, enquanto que o ato de cancelamento ocorreu em 2018. Ou seja, durante período de tempo razoável, os requerentes detinham legítima expectativa acerca da regularidade de sua situação acadêmica e, em consequência, da possibilidade de inserção no mercado profissional.



    (…)



    No presente caso, cabe destacar que constam nos autos cópias dos históricos escolares, contracheques da rede municipal de ensino e inúmeras fotografias da formatura dos autores (eventos 1, 46 e 47). 



    (…)



    Aliás, diga-se de passagem que, ao formular pedidos de produção de prova relativos às condições em que o curso foi ofertado, notadamente para que sejam apresentadas informações sobre a documentação referente à graduação e as alegadas inconsistências do diploma da parte autora, a ré UNIG somente corrobora a tese autoral: os registros dos diplomas foram realmente cancelados sem qualquer notificação prévia e sem individualização do caso concreto.” (grifo nosso)



    No primeiro acórdão do Tribunal de origem ficou esclarecido o seguinte contexto fático dos autos. Vejamos (fl. 3, Doc. 218):



    “A Instituição de Ensino Superior Instituto de Educação e Tecnologias – INET - emitiu o diploma de conclusão do curso, estando credenciada pelo Ministério da Educação – MEC, através da Portaria n° 1.836/2005. Considerando se tratar de instituição não-universitária, o diploma foi registrado pela UNIG, reconhecida pela Portaria Ministerial nº 1318/93.



    Contudo, ante a evidência de irregularidades na expedição de diplomas da UNIG, após elementos obtidos pela Comissão Parlamentar de Inquérito instaurada pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco – CPI/Alepe, o Ministério de Educação expediu a Portaria SERES do MEC N° 738/2016, e instaurou processo administrativo com vistas à aplicação de penalidades previstas no art. 52 do Decreto 5.773/2006 à UNIG. A referida portaria foi seguida da Portaria SERES 782/2017, que autorizou a UNIG a retomar o procedimento de registro apenas de seus próprios diplomas, mas firmando Protocolo de Compromisso, assinado pelo representante da UNIG, pelo Secretário de Regulação e Supervisão da Educação Superior – SERES/MEC e pelo Procurador da República do Ministério Público Federal. 



    No referido Protocolo de Compromisso, ficou previsto que a UNIG adotaria diversas providências, dentre as quais normatizar e sistematizar o seu procedimento de registro de diplomas de modo a conferir adequado grau de segurança; e, ainda, identificar os diplomas irregulares que tenha registrado, de modo a providenciar os respectivos cancelamentos, “dando ampla publicidade a essa medida”. 



    A Portaria N° 738/2016 foi revogada pela Portaria SERES do MEC nº 910/2018. Em seu art. 4º, determinou “que a UNIG deveria corrigir eventuais inconsistências constatadas pela SERES/MEC nos 65.173 registros de diplomas cancelados”. Dentre esses mais de 65 mil diplomas cancelados estão os dos apelados. 



    Diante do contexto acima narrado, constata-se que, de fato, o cancelamento do registro dos diplomas não se deu por obstáculo ao credenciamento da IES no MEC (...)”



    Como se vê das transcrições acima, o Tribunal Regional Federal da 2ª Região consignou que, em razão de irregularidades identificadas na emissão de diplomas – tais como: cursos sem reconhecimento como determina o art. 48 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, cursos desativados, cursos com um contingente de alunos superior à capacidade de atuação conferida pelos atos autorizativos, cursos ministrados em locais distintos do que determinam seus atos, cursos realizados mediante parcerias irregulares (com entidades sem credenciamento) - pelo Instituto de Educação e Tecnologias LTDA - INET, que foram registrados pela Universidade Iguaçu - UNIG, sem que esta última tivesse a cautela necessária ao realizar o registro desses diplomas, foi firmado protocolo de compromisso ente o MEC e a UNIG, com interveniência do Ministério Público Federal, e editadas as Portarias 738/2016 e 382/2017, pelas quais se determinou o cancelamento dos aludidos diplomas.



    Aduziu o TRF que, em virtude daquele Protocolo, a UNIG publicou no Diário Oficial da União comunicado sobre o cancelamento de registros dos diplomas, bem como foram feitas diversas chamadas públicas antes do cancelamento para que os interessados comprovassem que os cursos foram realizados de forma regular.



    Asseverou que, no caso concreto, identificou-se irregularidade no curso concluído pelo autores, pois estes residiam no interior da Bahia e o INET era localizado em Salvador, e o curso superior somente poderia ter sido prestado de forma exclusivamente presencial.



    A Corte de origem afirmou, de outro lado, que o cancelamento dos diplomas, de fato, não observou os princípios à ampla defesa, ao contraditório e devido processo legal, porém entendeu que essa circunstância não causou prejuízo aos ora recorrentes, uma vez que, no curso do processo judicial subjacente ao presente Recurso Extraordinário, os autores não se desincumbiram do ônus de comprovar que frequentaram o curso de forma presencial. 



    Registrou, ainda, que o processo administrativo realizado pela Instituição foi motivado, uma vez que decorreu do Processo de Supervisão realizado pelo MEC em conjunto com a CPI do Estado de Pernambuco, e teve a devida publicidade consistente nas diversas chamadas públicas para que os interessados comprovassem que não estavam inseridos nas irregularidades. 



    Com base nesses argumentos, reformou a sentença de procedência do pedido autoral, para assentar a ausência de comprovação nos autos de qualquer irregularidade no cancelamento dos diplomas. 



    De todo exposto acima, verifica-se que (I) os autores são professores da Prefeitura de Campo Alegre de Lourdes (BA) (fl. 4, Doc. 4); (II) obtiveram, em 2015, diploma em Pedagogia outorgados pela INET, época em que essa instituição de ensino estava credenciada pelo Ministério da Educação (Portaria 1.836/2005); (III) o registro do diploma foi feito pela UNIG, entidade que foi reconhecida pelo MEC em 1993 pela Portaria 1318/1993; e (IV) o cancelamento do diploma ocorreu em 2018.



    Logo, somente após 03 (três) anos da conclusão do curso, os diplomas foram cancelados. Assim, é razoável supor que os autores já tinham legítimas expectativas de que seus diplomas eram regulares e válidos, até porque a instituição de ensino nas quais se formaram era credenciada pelo MEC, e o diploma foi registrado por universidade reconhecida por esse órgão público. 



    Além disso, como bem registrou o voto divergente proferido pelo Ilustre Desembargador ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, a mera publicação em Diário Oficial da União e em jornais de grande circulação não é meio hábil para cientificar alguém que pode ter seu direito atingido. 



    Pela pertinência, vale conferir os seguintes trechos do voto divergente (fl. 2, Vol. 297):



    “Da detida análise dos elementos carreados aos autos, verifica-se que, em 03 de outubro de 2018, a Universidade Iguaçu – UNIG, em virtude de Protocolo de Compromisso firmado com o Ministério da Educação e com o Ministério Público Federal, cancelou o registro dos diplomas emitidos pelo Instituto de Educação e Tecnologias – INET, que havia sido realizado, em relação aos autores, em 16 de novembro de 2015.



    Muito embora possam existir indícios de irregularidades praticadas pela instituição de ensino superior que ofertou os serviços educacionais, o ato de cancelamento do registro do diploma deveria ter sido precedido de processo administrativo no bojo do qual fosse assegurada a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, não sendo suficiente a mera publicação de chamada pública em Diário Oficial da União e em jornais de grande circulação. 



    Na prática, o que ocorreu foi o cancelamento genérico de diplomas emitidos pelo Instituto de Educação e Tecnologias – INET sem que tenha sido apontada a situação concreta em análise, ou seja, sem que tenha sido indicada de forma precisa qual a irregularidade cometida pelo aluno ou pela instituição de ensino superior a justificar o cancelamento do registro do diploma.”



    Do que se depreende é que, em verdade, o ato administrativo de cancelamento dos diplomas não contou nem com a devida publicidade, muito menos observou o contraditório e a ampla defesa.



    Lado outro, não é razoável que irregularidade praticadas pelas instituições de ensino envolvidas possam atingir quem já havia obtido o diploma emitido por entidade credenciada, e reconhecido por outra, ambas pelo MEC, sem que ao menos tivessem a oportunidade, prévia ao cancelamento, de se manifestarem.



    No presente caso, indene de dúvida que a cassação do diploma influi na esfera de interesse individual dos recorrentes, pois ingressaram no serviço público, ocupando o cargo de professores da rede municipal, mediante a comprovação de conclusão de curso em ensino superior em Pedagogia (Vol. 349, fl. 26). 



    Portanto, a invalidação dos referidos diplomas, uma vez que pode ensejar a perda do emprego dos recorrentes, deveria ter sido precedida de processo administrativo regular, respeitado o direito ao contraditório e à ampla defesa.



    Nessa linha, o Plenário do Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 594.296/MG (Tema 138-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), reconheceu que a revogação dos atos administrativos, capaz de repercutir sobre a esfera de interesses individuais, deverá ser precedido de regular processo administrativo, em que se assegure o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa.



    O mencionado julgado ficou assim ementado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 



    1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 



    2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento.”



     



     No mesmo sentido, veja-se o RE 1.096.305, de relatoria do Ministro DIAS TOFFOLI, DJe de 15/12/2017.



    Não bastasse, o caso em análise guarda particularidade, pois os ora recorrentes concluíram a graduação acreditando na veracidade e legitimidade dos atos administrativos praticados pelas duas instituições de ensino superior que lhes conferiram o diploma, o qual, inclusive, amparou o exercício do magistério até então.



    Tinham eles legítimas expectativas de que seus diplomas eram regulares e válidos.



    Como se sabe, os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade ou veracidade. Sobreleva notar, ainda, que não há no acórdão recorrido qualquer menção à conduta irregular ou de má-fé por parte dos autores. 



    Segundo consta do acórdão recorrido, a irregularidade verificada no diploma dos autores consistiu no fato de que o curso de Pedagogia não tinha autorização para ser ministrado à distância, e os autores não comprovaram, ao longo do processo judicial, a frequência de forma presencial.



    Porém, essa circunstância não é capaz de por si só autorizar o cancelamento dos diplomas dos ora recorrentes, o qual não obedeceu o devido processo legal na seara administrativa.



    Como já assentado por esta CORTE, exige-se “do Poder Público que aja com lealdade, transparência e boa-fé, sendo-lhe vedado modificar a conduta de forma inesperada, anômala ou contraditória, de maneira a surpreender o administrado ou frustrar as suas legítimas expectativas” (ADPF 754 TPI-décima sexta-Ref, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 26/5/2022).



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para restabelecer a sentença. 



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de janeiro de 2024. 



Ministro ALEXANDRE DE MORAES 



Relator 



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