Tribunal: STF
Processo: ADPF 831
Classe: ADPF
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-18
Data de publicação: 2024-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. COMBATE À FOME. DIREITO À ALIMENTAÇÃO ADEQUADA. ALEGAÇÃO DE OMISSÕES E RETROCESSOS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS FEDERAIS. SUBSTANCIAL ALTERAÇÃO DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO ORIGINÁRIO. PERDA DO OBJETO  DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PROCESSO EXTINTO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO.



    DECISÃO: Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores - PT, tendo por objeto “graves retrocessos, erros e omissões na implementação de relevantes políticas públicas pela União Federal” relativas ao combate à fome no país.



    Como parâmetros de controle, foram indicados os artigos 1º, III; 3º, I a IV; 6º; 60, § 4º, IV; 170, caput e VII; e 193, caput, da Constituição Federal.



    Em síntese, o requerente aduz que “o agravamento da fome, embora se relacione também ao advento da pandemia do coronavírus, não é uma fatalidade. Ele tem direta relação com falhas, omissões e retrocessos em políticas públicas de combate à miséria e garantia do direito à alimentação adequada – como os graves problemas atuais na implementação do Programa Bolsa Família, a redução radical de gastos como o Programa Cisternas, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Há, também, profunda relação entre a crise e a dramática redução de gastos em várias dessas políticas públicas, que decorrem não apenas da insensibilidade social dos últimos governantes, como também da aplicação indiscriminada do teto do investimento público imposto pela EC 95/2016, e, mais recentemente, pela EC 109/2021. Todos esses comportamentos comissivos e omissivos correspondem a atos dos poderes públicos. Estão todos imbricados, contribuindo para o resultado hoje vivenciado no país: o aumento brutal da fome”. 



    Ao final, requer:



    “Seja julgada totalmente procedente a presente ação para:



    a) Declarar a nulidade parcial, sem redução de texto, das Emendas Constitucionais 95/2016 e 109/2021, em relação a políticas e programas com aptidão para enfrentar o cenário atual de fome, tais como a seguir arrolados;



    b) Determinar, quanto ao Programa Bolsa Família:



    b.1) Inclusão automática de todas as pessoas em situação de pobreza e pobreza extrema a partir da comprovação da elegibilidade pelo critério renda;



    b.2) Reajuste tanto do valor da renda per capita que define a elegibilidade do programa como dos valores dos benefícios transferidos às famílias, considerando, pelo menos, a inflação medida pelo IPCA no período 2016/2021 e que esses valores estejam no mínimo acima da linha da pobreza de US$ 5,5 ppp – paridade de poder de compra estabelecidos pelo Banco Mundial, OCDE, FMI e outras instituições multilaterais, equivalente a R$ 434,00, e acima da linha da extrema pobreza de US$ 3,2 ppp, R$ 253,00;



    c) Determinar, quanto ao Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE, que:



    c.1) O Governo Federal garanta o repasse do recurso financeiro suplementar destinado à aquisição de alimentos aos estados, municípios e Distrito Federal e estipule um reajuste anual, a fim de aumentar os valores per capita repassados do PNAE às entidades executoras, tendo em conta a alta inflação dos alimentos, medida pelo IPCA;



    c.2) O Governo Federal assegure o repasse de parcelas extras do recurso do PNAE a estados, municípios e Distrito Federal, nos mesmos valores e condições em que ocorreram em 2020, por conta da pandemia de Covid-19;



    c.3) o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) promova ações junto aos gestores locais do PNAE no sentido da implementação da Resolução CD/FNDE nº 06/2020, sobre a restrição da aquisição e da oferta de produtos ultraprocessados aos estudantes, e a respeito da utilização mínima de 30% do recurso federal com a aquisição de alimentos da agricultura familiar;



    c.4) O Governo Federal promova as ações necessárias junto aos governos estaduais, municipais e do Distrito Federal para que, mesmo durante a suspensão das aulas presenciais em decorrência da pandemia de Covid-19, os estudantes tenham acesso a uma alimentação adequada e saudável, por meio da distribuição de kits ou cestas de alimentos ou, ainda, por meio de refeições para consumo doméstico. A distribuição de alimentos deve acontecer de maneira universal e ser adequada no que diz respeito à cultura, às tradições e hábitos alimentares locais, à etapa do curso da vida, às necessidades nutricionais e de saúde específicas e deve ser fornecida de forma permanente e regular até o retorno às aulas presenciais nas escolas;



    d) Determinar, quanto ao Programa de Aquisição de Alimentos - PAA, que:



    d.1) Seja assegurado imediatamente um investimento de R$ 1 bilhão e que esse recurso seja anualmente atualizado pelo IPCA;



    d.2) Sejam adotados procedimentos administrativos simplificados, dando-se prioridade às modalidades de Compra Direta (CD), Compra com Doação Simultânea (CDS) e a retomada da modalidade Formação de Estoques (FE) com a opção de liquidação em produto;



    e) Determinar, quanto ao Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e outras Tecnologias Sociais (Programa Cisternas), que sejam retomadas as chamadas públicas para universalização do acesso às cisternas de consumo (350 mil cisternas) e de produção (800 mil cisternas) para as famílias do Semiárido, nos estados do nordeste e norte de Minas Gerais, com prioridade, na construção dos equipamentos, às organizações sociais;



    f) Determinar que seja assegurado ao Ministério da Cidadania em 2021, no mínimo, o crédito extraordinário no valor de R$ 2.550.000.000,00, como ocorreu em 2020 por força da Medida Provisória 953, de modo a aumentar a capacidade de resposta do Sistema Único de Assistência Social - SUAS no atendimento às famílias e aos indivíduos em situação de vulnerabilidade e risco social decorrente da Covid-19;



    g) Determinar ao Ministério da Cidadania que sejam mantidas, em 2021, as recomendações gerais para a garantia de proteção social à população em situação de rua, inclusive migrantes, no contexto da Covid-19, objeto da Portaria 69, de 14 de maio de 2020, do Ministério da Cidadania, que aprova a Nota Técnica 13/2020.”



    Distribuído o feito à Ministra Rosa Weber, relatora originária, foram solicitadas informações às autoridades requeridas e oportunizada a manifestação do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, conforme o rito veiculado pelo artigo 5º, § 2º, da Lei federal 9.882/1999 (Doc. 8).



    O Presidente da República sustentou, em sede preliminar, o não cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental, em razão da inobservância do princípio da subsidiariedade e do caráter genérico das alegações. No mérito, afirmou que as Emendas Constitucionais 95/2016 e 109/2021 tiveram o “intuito de realizar a necessária mudança de rumos nas contas públicas, para que o país conseguisse, com brevidade, restabelecer a confiança na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública”. Alegou que, “com a pandemia provocada pelo coronavírus, outros desafios se apresentaram em razão, por um lado, do impacto na arrecadação de tributos, pela redução da atividade produtiva, e, por outro lado, pelo aumento dos gastos públicos com políticas de enfrentamento da pandemia”. Argumentou que “a questão posta deve ser discutida à luz do comando constitucional inserto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT. O referido dispositivo estabelece que a proposta de ato normativo que pretenda criar ou alterar despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhado pela estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”. Afirmou que “o governo tem atendido, por meio de diversas políticas sociais, inclusive as elencadas na inicial, ao princípio do ‘mínimo existencial’, que nada mais é do que as mínimas e dignas condições necessárias de sobrevivência, considerando a necessidade do cidadão e as possibilidades do Estado” (Doc. 31).



    No mesmo sentido foram as manifestações do Presidente do Senado Federal e dos Ministros da Educação e da Cidadania (Docs. 34, 38 e 48).



    O Advogado-Geral da União pronunciou-se no sentido do não conhecimento da ação e, sucessivamente, do indeferimento do pedido cautelar, nos termos da seguinte ementa:



    “Financeiro. Impugnação contra supostas ações e omissões do Poder Público federal que teriam acarretado o aumento da fome no país, bem como contra as Emendas Constitucionais nº 95/2016 e nº 109/2021, que, ao instituírem medidas de austeridade fiscal, teriam contribuído para recrudescer o problema da vulnerabilidade alimentar severa. Preliminares. Ausência de procuração com poderes específicos. Inadequação do uso do processo objetivo para a coordenação de políticas públicas. Vulneração à separação dos Poderes. Impugnação meramente genérica de supostos atos do Poder Público. Mérito. Ausência de fumus boni iuris. A EC nº 95/2016 teve o escopo de instituir o Novo Regime Fiscal, a fim de reverter, no horizonte de médio e longo prazo, o quadro de grave desequilíbrio fiscal da União, enquanto a EC nº 109/2021 propõe uma ampla reforma no sistema de finanças públicas, necessária para combater os desafios decorrentes da crise causada pela pandemia de Covid-19. O Estado tem garantido os meios necessários para a manutenção dos direitos individuais básicos através de um conjunto de ações assistenciais e, também, de medidas de envergadura macroeconômica, como as emendas constitucionais objurgadas, as quais não desbordam dos limites materiais dispostos no artigo 60, § 4º, inciso IV, da Constituição. Ausência de periculum in mora. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, quanto ao pedido de medida cautelar, pelo seu indeferimento.” (Doc. 49)



    O Procurador-Geral da República também apresentou parecer pelo não conhecimento da ação, assim ementado, verbis:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EMENDAS CONSTITUCIONAIS 95/2016 E 109/2021. TETO DE GASTOS PÚBLICOS. SUBSIDIARIEDADE. COMBATE À FOME. ALEGADO ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL. MÍNIMO EXISTENCIAL. DIGNIDADE HUMANA. POLÍTICAS PÚBLICAS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. CAPACIDADES INSTITUCIONAIS. DESPESAS PÚBLICAS. DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA.



    1. A procuração conferida ao advogado subscritor da petição inicial há de conter poderes especiais para impugnar o ato objeto da ADPF, com descrição mínima do ato a ser questionado. Precedentes.



    2. Não cabe ao Poder Judiciário, em ADPF, substituir os Poderes Legislativo e Executivo na formulação e execução de políticas públicas.



    3. Viola os incisos I e II do art. 167 da Constituição Federal a realização de despesas públicas sem previsão orçamentária.



    4. É função típica do Poder Legislativo definir receitas e despesas públicas, impondo-se ao Judiciário postura de deferência institucional ao debate parlamentar.



    5. Incabível arguição de descumprimento de preceito fundamental contra emenda à Constituição Federal, por desatendimento à regra da subsidiariedade, uma vez que possível a propositura de ação direta de inconstitucionalidade.



    - Parecer pelo não conhecimento da ação.” (Doc. 70)



    O requerente regularizou a representação processual, juntando aos autos procuração que confere poderes específicos aos seus procuradores para impugnar os atos do poder público objeto da ação (Doc. 97).



    O feito foi a mim redistribuído, nos termos do artigo 38 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Intimado para dizer sobre o prosseguimento da ação, o requerente afirmou a alteração substancial do quadro fático narrado na inicial, a resultar, assim, na perda superveniente do objeto, pugnando, desta feita, pela extinção do processo (Doc. 109). 



    O Advogado-Geral da União, subsequentemente, manifestou-se na mesma linha, apresentando razões do esvaziamento do objeto da presente arguição (Doc. 112). Em primeiro lugar, no que concerne ao pedido “a” da inicial, apontou a insubsistência do pleito de “nulidade parcial sem redução de texto do ‘teto de gastos’”, uma vez que dispositivos das EC 95/2016 e 109/2021, impugnados na presente arguição, foram revogados pela EC 126/2022. 



     Quanto ao item “b”, que reclama alterações no Programa Bolsa Família consistentes em “b.1) Inclusão automática de todas as pessoas em situação de pobreza e pobreza extrema a partir da comprovação da elegibilidade pelo critério renda; b.2) Reajuste tanto do valor da renda per capita que define a elegibilidade do programa como dos valores dos benefícios transferidos às famílias”, de igual forma, expressou o prejuízo, haja vista a entrada em vigor da Lei 14.601/2023, restabelecendo o Programa Bolsa Família.



    Outrossim, no tocante aos itens “c” e “d”, que versam sobre políticas públicas federais específicas de combate à fome, o Advogado-Geral da União ressaltou que, na ADPF 885, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, foi reconhecida a prejudicialidade de impugnação semelhante. Também informou reajuste no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) em 2023 e a instituição de nova versão do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) pela Medida Provisória 1.166/2023. 



    Juntou pronunciamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE (Despacho DIACO nº 3969250/2024 - Doc. 113), dando conhecimento, como órgão normatizador do PNAE, da injeção de valores adicionais no respectivo programa, autorizados, na origem, pela EC 126/2022. Mencionou, ainda, a criação, pela EC 132/2023, do benefício Cesta Básica Nacional de Alimentos, condizentes com as diretrizes traçadas no PAA, e anexou a Nota Informativa nº 2/2024, do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (Doc. 116).



    Sobre o item “e” dos pedidos formulados na inicial, relativo ao Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e outras Tecnologias Sociais (Programa Cisternas), explicitou que “os documentos ora encartados revelam que houve, desde janeiro de 2023, efetivas medidas perpetradas pelo Governo Federal para o combate à forme no território nacional, tornando-se prejudicado o pleito da entidade requerente.”



    Por fim, em relação aos itens “f” e “g”, que dizem respeito à garantia de orçamento a órgão público para exercício de 2021 e à manutenção, em 2021, das recomendações gerais aprovadas pela Portaria 69, de 14 de maio de 2020, do Ministério da Cidadania, também referiu a prejudicialidade, dado que o exercício financeiro citado restou concluído e o pedido manutenção das recomendações estava fundamentado no findado contexto da pandemia da Covid-19.



    O Procurador-Geral da República opinou, igualmente, pelo reconhecimento da perda do objeto da ação, em parecer assim ementado, verbis: 



    “Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Ações e omissões do poder público no enfrentamento à fome no país. Fim da emergência sanitária nacional (COVID-19). Modificação substancial do contexto fático e jurídico que ensejou o ajuizamento da arguição. Parecer pelo reconhecimento da perda de objeto da arguição.”



    Requereram ingresso no feito, como amici curiae, a Organização pelo Direito Humano à Alimentação e à Nutrição Adequadas - FIAN Brasil (Doc. 25); a Rede Brasileira de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional - RBPSSAN (Doc. 42); Francisco Antonio de Fonseca Menezes, Renato Sérgio Jamil Maluf, Maria Emília Lisboa Pacheco, Elisabetta Gioconda Iole Giovanna Recine (Doc. 52); a Plataforma Brasileira de Direitos Humanos - DHESCA BRASIL (Doc. 72); o Conselho Nacional dos Direitos Humanos - CNDH (Doc. 92); o Movimento Nacional de Direitos Humanos - MNDH (Doc. 99); e a Defensoria Pública da União - DPU (Doc. 104).



    É o relatório. DECIDO.



    A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental resta prejudicada, por perda superveniente de objeto, considerando a alteração substancial do quadro fático-normativo existente ao tempo do ajuizamento da ação.



    Conforme relatado, o partido requerente alegava inicialmente, em síntese, que um conjunto de ações e omissões do Poder Público Federal teria implicado o aumento da fome no Brasil, defendendo, ademais, a inconstitucionalidade das Emendas Constitucionais 95/2016 e 109/2021, ao não excluírem do teto de gastos as despesas relativas às políticas de combate à fome e de tutela do direito fundamental à alimentação adequada.



    Ocorre que, como detalhado nos pronunciamentos mais recentes do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, houve, no curso do processo, a edição de diferentes atos normativos e a reformulação de diversas políticas públicas incidentes na matéria, com destaque, entre outros, para o encerramento do estado de emergência em saúde pública nacional pela Portaria 913/2022, do Ministério da Saúde, a promulgação da Emenda Constitucional 126/2022 e a publicação da Lei Complementar 200/2023, a reinstituição do Programa Bolsa Família pela Lei 14.601/2023, o reajuste de valores do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e a recriação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) pela Medida Provisória 1.166/2023 — e depois pela Lei 14.628/2023 —, denotando cenário fático-normativo substancialmente distinto daquele que ensejou a instauração da controvérsia constitucional.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a revogação da norma impugnada, assim como a alteração substancial do quadro fático-normativo originário, impede o prosseguimento da ação de controle de constitucionalidade. 



    Por todos os precedentes nesse sentido, reproduzo a ementa do acórdão da ADI 527, de minha redatoria, em que reconhecida a prejudicialidade da ação, dada a substancial alteração do panorama normativo descrito na inicial:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXECUÇÃO PENAL. DIREITO DAS PESSOAS TRANSEXUAIS E TRAVESTIS COM IDENTIDADE DE GÊNERO FEMININA DE OPÇÃO POR CUMPRIR PENA EM ESTABELECIMENTO PRISIONAL FEMININO OU EM ALA RESERVADA DE ESTABELECIMENTO PRISIONAL MASCULINO. QUESTÃO DE ORDEM. RESOLUÇÃO CNJ N. 348, DE 2020, POSTERIORMENTE MODIFICADA PELA RESOLUÇÃO CNJ N. 366, DE 2021. SUBSTANCIAL ALTERAÇÃO DO PANORAMA NORMATIVO DESCRITO NA INICIAL. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. PREJUDICIALIDADE CONFIGURADA. 



    1. Questão de ordem apresentada no sentido da perda superveniente de objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental, tendo em vista a disciplina integral da matéria objeto da inicial por regramento posterior a seu ajuizamento. 



    2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde a ADI 709, Rel. Min. Moreira Alves, é no sentido da prejudicialidade da arguição de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém revogação ou alteração substancial do panorama normativo questionado (ADI 1080, Relator Ministro Menezes Direito, Redatora p/ Acórdão Ministra Rosa Weber). 



    3. In casu, trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental voltada ao estabelecimento de parâmetros quanto ao local de cumprimento pena à luz da identificação de gênero das pessoas. 



    4. A medida cautelar foi concedida pelo Relator originário do feito, no sentido de “determinar que transexuais femininas fossem transferidas para presídios femininos. Quanto às travestis e ante a divergência entre o pedido inicial e o pedido objeto de aditamento, concluí que ainda não estava clara qual seria a melhor providência a ser adotada, devendo-se, por isso, ampliar a instrução do feito a tal respeito.” 



    5. Posteriormente ao deferimento da cautelar, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) estabeleceu, por meio da Resolução 348/2020, com as modificações levadas a efeito pela recente Resolução 366/2021, diretrizes e procedimentos a serem observados pelo Poder Judiciário, no âmbito criminal, com relação ao tratamento da população lésbica, gay, bissexual, transexual, travesti ou intersexo que seja custodiada, acusada, ré, condenada, privada de liberdade, em cumprimento de alternativas penais ou monitorada eletronicamente. 



    6. A inovação normativa, a partir das Resoluções, consubstanciou alteração substancial do panorama normativo questionado, disciplinando integralmente a matéria no âmbito das atribuições daquele órgão. 



    7. Consectariamente, o conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade resta prejudicado, por perda superveniente de objeto. Precedentes: ADI 4.571-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio; ADI 3.047-AgR, Rel. Min. Edson Fachin; ADI 1.588-AgR-QO, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 1.922, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 1.882, Rel. Min. Gilmar Mendes; ADI 2.251-MC, Rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.874-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa; ADI 1.830-QO, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 9/8/2002; ADI 1.892-QO, Rel. Min. Ilmar Galvão; e ADI 1.387-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 3871 AgR, Relator Ministro Luiz Fux. 



    8. Perda superveniente de objeto da ação direta de inconstitucionalidade, motivo pelo qual configurado o prejuízo (art. 21, IX, do RISTF) ensejador da extinção do processo sem resolução do mérito.” (ADPF 527, rel. Min. Luís Roberto Barroso, acórdão de minha redatoria, Plenário, DJe 16/11/2023, destaque)



    Por fim, registro, no mesmo compasso, a decisão monocrática terminativa proferida pelo Ministro Dias Toffoli na ADPF 885 (DJe 13/6/2023), que versava sobre semelhante controvérsia, visando à adoção de diversas medidas de combate à fome. Na ocasião, foi igualmente reconhecida a prejudicialidade da arguição, uma vez não mais subsistente o contexto em que formulados os pedidos da inicial.



    Ex positis, JULGO EXTINTO o processo, sem resolução do mérito, nos termos dos artigos 485, inciso VI, do Código de Processo Civil e 21, inciso IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Consectariamente, restam prejudicados os pedidos de ingresso na condição de amicus curiae.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de dezembro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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