Tribunal: STF
Processo: ACO 3661
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-23
Data de publicação: 2024-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Distrito Federal em face da União, na qual o autor postula o reconhecimento da inexistência de obrigação de ressarcimento, em favor do FCDF, pelas cessões de integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal ocorridas anteriormente à Lei federal nº 13.690/2018. 



    Narra o autor que a obrigação de ressarcir o Fundo Constitucional pelas cessões de integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal ocorridas anteriormente à Lei federal nº 13.690/2018 decorre de determinação do Tribunal de Contas da União, constantes dos Acórdãos nº 1774/2017- Plenário/TCU, nº 881/2018- TCU-Plenário, nº 2.749/2018-TCU-Plenário, nº 1.318/2021-TCU-Plenário e nº 1.479/2023-TCU-Plenário. 



    Aduz, em suma, que



    “(...) a orientação firmada pelo Tribunal de Contas da União relativamente ao ressarcimento pelas cessões ocorridas anteriormente à lei federal n. 13.690/2018 revela-se mais restritiva que os termos da própria norma legal. Enquanto a lei isenta alguns órgãos distritais dessa obrigação (Casa Militar, Vice-Governadoria e Secretaria de Segurança Pública), a Corte de Contas simplesmente não contempla essas hipóteses, demonstrando, de um lado, um entendimento extremamente rigoroso da matéria e revelando, de outro lado, a dificuldade de tratamento do tema no período anterior à sua regulamentação legal.” (eDoc. 1, fl. 14). 



    Postula a concessão de tutela de urgência, vez que entende consistente a pretensão deduzida na causa. Quanto ao perigo de demora, alega que 



    “Os impactos orçamentários e fiscais em causa são muito expressivos. A obrigação de recomposição do FCDF pelas cessões de agentes de segurança, na específica perspectiva do Distrito Federal, alcança cifras elevadíssimas, que não puderam sequer ser apuradas ainda. Relembre-se que esses pagamentos devem ser feitos imediatamente, por determinação do Tribunal de Contas da União.” (eDoc. 1, fl. 26). 



    Requer, desse modo, o deferimento da tutela provisória para que



    “(...) se suspendam, até final julgamento da presente causa, as determinações emanadas da parte ré - inclusive aquelas advindas do Tribunal de Contas da União, constantes dos Acórdãos n. 1774/2017- Plenário/TCU, n. 881/2018- TCU-Plenário, n. 2.749/2018-TCUPlenário, n. 1.318/2021-TCU-Plenário e n. 1.479/2023-TCU-Plenário - relacionadas à obrigação de ressarcimento, em favor do FCDF, pelas cessões de integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal ocorridas anteriormente à lei federal 13.690/2018” (eDoc. 1, fl. 26). 



    No mérito, o Distrito Federal requer o “acolhimento da pretensão deduzida pelo Distrito Federal na presente causa, para reconhecer-se, em caráter definitivo, a inexistência de obrigação de ressarcimento, em favor do FCDF, pelas cessões de integrantes das Forças de Segurança do Distrito Federal ocorridas anteriormente à lei federal 13.690/2018” (eDoc. 1, fl. 26). 



    Subsidiariamente, pleiteia 



    “d) (...) a declaração de inexistência da obrigação de ressarcimento, em favor do FCDF, pelas cessões dos Bombeiros e Policiais Militares do Distrito Federal ocorridas anteriormente à lei federal 13.690/2018”; e 



    e) ainda subsidiariamente, caso mantidas integralmente as obrigações de ressarcimento do FCDF ora impugnadas, postula-se, então, que, em observância ao postulado federativo, tais obrigações também alcancem a União Federal, na perspectiva das cessões em que o referido ente federado ou qualquer de seus órgãos figurem como cessionários” (eDoc.1, fl. 26-27). 



    Em 20/12/23, exarei despacho nestes autos, determinando a citação da requerida (eDoc.5). 



    Devidamente citada, a União apresentou manifestação (eDoc. 10), aduzindo, em síntese, que: i) após a edição da Lei n° 13.690/2018, o TCU retificou seu entendimento anterior, proferindo o Acórdão n° 2.749/2018-TCU-Plenário, de forma a adequar seu posicionamento ao que preceituado no diploma legislativo federal; ii) não há que se falar a ausência de regulação sobre o tema, pois já fora proferido o Acórdão n° 818/2018-TCU-Plenário e o Acórdão n° 1.774/2017-TCU-Plenário, que, inclusive, já deixara assentada a necessidade de autuação de processo específico para tratar da obrigação de ressarcimento; iii) somente seria admissível falar em possível violação ao princípio da segurança jurídica no feito caso o autor tivesse sido surpreendido com a deliberação do Tribunal de Contas da União, o que não se verificou; iv) o fato de não ter ocorrido desvio de finalidade nas cessões objeto do julgamento do TCU não desnatura o dever de ressarcimento ao FCDF; v) a singularidade na estruturação do Distrito Federal, em especial quanto ao custeio da área de segurança pública, foi reconhecida pelo STF na apreciação da ADI n° 3576 e ressaltada no julgamento do RE nº 275.438; vi) embora a União seja, por determinação constitucional (art. 21, XIV, CR/88), responsável pelo custeio dos servidores da segurança pública distrital, não poderia o ente distrital ceder livremente os servidores custeados pela União, sem qualquer obrigação de ressarcimento ao FCDF, sob pena de incidir em desvio de finalidade. 



    Nessa toada, a União defende ser irretocável o entendimento consubstanciado no Acórdão n° 1.479/2023-TCU-Plenário, que fixou o dever de ressarcimento do ente distrital ao FCDF no período compreendido entre a data de publicação do Acórdão 1.774/2017-TCU-Plenário (agosto de 2017) e a edição da Lei n° 13.690/2018. 



    Sustenta a improcedência de todos os pedidos principais deduzidos pelo ente distrital, bem como dos pedidos subsidiários. Destaca, no tocante ao segundo pedido subsidiário (no sentido de que seja, em observância ao postulado federativo, fixado que tais obrigações – decorrentes da determinação do TCU sobre o tema – também alcancem a União Federal) que o DF é o único ente da Federação cuja estrutura de pessoal de segurança pública é integralmente custeada pela União, de modo que o ente federal não deveria ser obrigada a ressarcir o FCDF no presente caso, pois o próprio fundo é constituído por recursos da União, sob pena de configurar enriquecimento sem causa do ente distrital. 



    Por fim, a União pugna pela improcedência de todos os pedidos deduzidos na inicial e pela condenação da parte autora ao pagamento dos ônus sucumbenciais. 



    O autor apresentou petição (eDoc. 13), na qual reitera o pedido de tutela de urgência formulado na inicial. 



    É o relatório. 



    Examinados os autos, decido. 



    De início, cumpre destacar que a competência originária da Suprema Corte se submete a regime de direito estrito, estando fixada, em numerus clausus, no art. 102, inciso I, da Constituição Federal.



    Nesse sentido, menciono a decisão na Pet nº 1.738/MG-AgR (Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 1º/9/99), a qual foi assim ementada, na parte que interessa:



    “A COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - CUJOS FUNDAMENTOS REPOUSAM NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - SUBMETE-SE A REGIME DE DIREITO ESTRITO. 



    - A competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional - e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida - não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os limites fixados, em numerus clausus, pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição da República. Precedentes . (...)” (grifos originais).



     Tem-se, assim, que as hipóteses de atuação do Supremo Tribunal Federal devem ser interpretadas restritivamente, sob pena de se transmutar a jurisdição excepcional em jurisdição de caráter ordinário.



    No tocante à norma do art. 102, inciso I, “f”, da Constituição Federal, a jurisprudência desta Corte é de que sua aplicabilidade “estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação” (ACO nº 1.048-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/07).



    O alcance dessa regra de competência originária do Supremo Tribunal Federal foi claramente exposto pelo eminente Ministro Celso de Mello, que, ao julgar a ACO nº 359-QO/SP, destacou a ratio subjacente à norma constitucional em questão, assinalando seu caráter de absoluta excepcionalidade:



    “O art. 102, I, f, da Constituição confere ao STF a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo-lhe, nessa condição, o poder de dirimir as controvérsias que, irrompendo no seio do Estado Federal, oponham as unidades federadas umas às outras. 



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na definição do alcance dessa regra de competência originária da Corte, tem enfatizado o seu caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo a sua incidência às hipóteses de litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação.



    Ausente qualquer situação que introduza a instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasione a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal, deixa de incidir, ante a inocorrência dos seus pressupostos de atuação, a norma de competência prevista no art. 102, I, f, da Constituição.



    Causas de conteúdo estritamente patrimonial, fundadas em títulos executivos extrajudiciais, sem qualquer substrato político, não justificam se instaure a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, f, da Constituição, ainda que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, uma pessoa estatal e um ente dotado de paraestatalidade" (ACO nº 359-QO/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 11/3/94 – grifei).



    Assim, em interpretação finalística do art. 102, inc. I, al. “f”, da CF, esta Suprema Corte delimitou à sua atuação originária apenas aquelas controvérsias entre as unidades federadas que, efetivamente, sejam dotadas de potencial gerador de conflito federativo. 



    Consoante destaquei em meu voto no julgamento da ACO nº 1.295/SP-AgR-segundo (Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 2/12/10),



    “[é] preciso ressaltar a diferença de conflito entre entes federados e conflito federativo. Enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno (art. 102, inciso I, ‘f’)”.



    Sobre o tema, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que não lhe compete dirimir celeuma entre entes federados que se atenha, precipuamente, à mera discussão de cunho patrimonial. Nesse sentido:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE TRECHOS RODOVIÁRIOS FEDERAIS PARA A INICIATIVA PRIVADA. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. CAUSA DE NATUREZA ESTRITAMENTE PATRIMONIAL. AGRAVO DESPROVIDO. 1. A competência do Pretório Excelso para processar e julgar causas que possam importar em conflito federativo exige efetivo risco de abalo ao pacto federativo, não se configurando quando a causa versa sobre questão meramente patrimonial, sem cunho institucional ou político. Precedentes: ACO 359 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 11-03-1994; ACO 1295 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe-233 02-12-2010. 2. Agravo desprovido” (ACO nº 1.091/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 10/9/14 - grifei).



    No presente caso, a demanda se volta ao reconhecimento de inexistência de obrigação de ressarcimento, relativamente a certo período, o qual pretende o autor não seja considerado para fins de cálculo de restituição em favor do Fundo Constitucional do Distrito Federal, determinada pelo Tribunal de Contas da União, em decisões exaradas em decorrência de prestação de contas pelo referido fundo constitucional (nos autos do TC nº 043.927/2012-02 - eDoc. 2, fl. 1 e ss.) e de representação autuada por força do Acórdão 1.774/2017-TCU-Plenário (“cujo item 9.5 determinou ação de controle para apurar ‘os valores a serem ressarcidos pelos cessionários ao FCDF, bem como as razões pelas quais tais ressarcimentos não foram realizados, promovendo-se, se for o caso, a devida responsabilização pela mora’”, cf. consta do TC nº 002.493/2018-7 - eDoc. 2, fl. 66 e ss.). 



    O objeto da demanda, portanto, diz respeito a uma questão de interesse eminentemente patrimonial, sem potencial de abalar o pacto federativo, o que exclui a atração da competência originária desta Corte. 



    Confiram-se, nesse sentido, os seguintes precedentes do Supremo Tribunal em controvérsias análogas:



    “AGRAVO REGIMENTAL – COMPETÊNCIA – CONFLITO FEDERATIVO NÃO CONFIGURADO – QUESTÃO TRIBUTÁRIA – DECLINAÇÃO – NEGATIVA DE SEGUIMENTO. A competência do Supremo para apreciar causas envolvendo pessoas administrativas se restringe àquelas situações nas quais o conflito de interesses ameaça a estabilidade institucional do Estado Federal, o que não se verifica na espécie”. (ACO nº 1.846/TO-AgR, Relator o Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe de 19/3/14) - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. Agravo regimental DESPROVIDO”. (ACO 1.427-AgR/ES, Primeira Turma, Relator o Min. Luiz Fux, DJe de 15/4/15).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. DECISÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. O regime de direito estrito da competência originária do Supremo Tribunal Federal não autoriza a execução, em sede originária, no âmbito desta Corte, de decisões oriundas de outros órgãos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.”. (ACO nº 2.430-AgR/DF, Relator o Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 2/6/15 - grifei). 



    “Segundo agravo regimental na ação cível originária. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para apreciar, originariamente, supostas irregularidades e nulidades ocorridas na tramitação do processo de tomada de contas especial. Conhecimento parcial da demanda. Procedimento instaurado e finalizado perante o TCU. Improcedência do pedido. Agravo regimental não provido. 1. Inexistência de conflito federativo, pois a parte do pedido que versa sobre supostas irregularidades ocorridas na tramitação do processo de tomada de contas especial, o qual culminou em condenação do estado a ressarcir o erário, tem natureza patrimonial, sem potencialidade ofensiva apta a vulnerar os valores que informam o pacto da Federação. Incompetência do STF para processar e julgar o feito nessa parte. Precedentes. 2. No tocante à parte em que se conheceu da ação, o Plenário do Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. 3. No caso concreto, entretanto, o processo de tomada de contas especial foi instaurado e finalizado, não havendo que se falar em violação do contraditório e da ampla defesa a obstar a inscrição de ente federativo em cadastro restritivo. 4. Agravo regimental não provido, com ordem de remessa dos autos ao juízo federal de primeiro grau competente para a apreciação da parte da ação de que não se conheceu.” (ACO nº 3.170-AgR-Segundo, Plenário, de minha relatoria, DJe 12/2/21 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PIAUÍ. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONTAS REJEITADAS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO À RESTITUIÇÃO DOS VALORES AO ERÁRIO. NÃO PAGAMENTO DA DÍVIDA. INSCRIÇÃO NO CADASTRO INFORMATIVO DOS CRÉDITOS NÃO QUITADOS DE ÓRGÃOS E ENTIDADES FEDERAIS – CADIN. NATUREZA PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: AL. F DO INC. I DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. COMPETÊNCIA DECLINADA. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (ACO nº 3.297/PI, Plenário, Relatora a Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/10/22 - grifei). 



    Menciono, ainda, na mesma linha, as decisões singulares proferidas na ACO nº 3.514 (da relatoria do Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/8/21), e na ACO nº 2.997-AgR (de minha relatoria, DJe de 26/10/17). 



    Ademais, transcrevo, por esclarecedoras, as lições do eminente Ministro Luiz Fux, em seu voto como relator da supracitada ACO nº 2.430/DF, acerca da necessária distinção entre causas de pedir, para efeito de atração da competência originária desta Corte:



    “Ocorre que o título executivo extrajudicial que tenha sua gênese em procedimento de tomada de contas especial instaurado em decorrência da necessidade de se apurar supostas irregularidades em prestação de contas relativas a convênios firmados entre os entes federados não possui o condão de estremecer o vínculo decorrente do pacto federativo, mormente quando a imputação de débito, como na hipótese presente, dá-se de forma individualizada e o inadimplente passa a ser o gestor, pessoa física diversa do Estado, cuja condenação se deu de forma solidária, em razão de expressa previsão legal (art. 16, §2º, da Lei 8.443/92).



    O fato de o executado, Estado-membro, ser devedor solidário, não possui a densidade político-institucional necessária a tornar essa relação apta a vulnerar o pacto federativo e, assim, atrair a competência originária desta Corte para conhecer e julgar a causa. A execução do referido título em nenhum momento se coloca como elemento fragilizador do pacto federativo. Apenas se deu concretude a mandamento constitucionalmente previsto no art. 71, VI, da Carta, pelo que se constituiu título judicialmente exequível, igualmente por opção do constituinte, nos termos do §3º do referido dispositivo. 



    É patente, assim, a diferença entre as causas de pedir: a presente ação se cinge à execução de valor certo decorrente de apuração de irregularidades cometidas em execução de convênio, questão de índole essencialmente patrimonial, enquanto nas causas em que se discute a inscrição ou não de ente federado em cadastros restritivos de crédito, o tema de fundo é o comprometimento de prestação de serviços públicos e o abalo à autonomia constitucional dos entes federados, associado ao prejuízo que pode advir à coletividade, decorrente de uma inscrição supostamente indevida. 



    Dessa forma, ao se restringir a lide a interesse eminentemente patrimonial, desvinculado, portanto, de qualquer questão político-institucional capaz de vulnerar o princípio federativo, resta afastada a incidência do disposto pelo art. 102, I, f, da Constituição Federal. Em idêntico sentido, cito os seguintes precedentes: ACO 1.525/SP, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe de 25/02/2014; ACO 1.307/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 11/09/2013; ACO 1.826/ES, Rel. Min Ellen Gracie, DJe de 09/08/2011; ACO 1.205/RS, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 25/04/2011.” (grifos nossos). 



    Tendo em vista, in casu, a ausência de conflito federativo a justificar a incidência do art. 102, I, “f”, da CF, reconheço a incompetência do Supremo Tribunal Federal para a apreciação da causa.



    Pelo exposto, com fulcro no art. 21, §1º, do RISTF e na esteira dos precedentes desta Corte, não conheço da presente ação. 



    Por conseguinte, determino a remessa dos autos à Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal, para regular processamento e julgamento. 



    Publique-se.



    Brasília, 23 de abril de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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