Tribunal: STF
Processo: ARE 1441015
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-28
Data de publicação: 2024-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da 18ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL - Embargos à execução fiscal Infringência às posturas municipais previstas na Lei nº 4.307/2006 do Município de Americana - Imposição de multas (art. 16, inc. II da LM n.º 4.307/2006) - Ausência de renovação dos alvarás de licença e funcionamento das torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz - Estação Rádio-Base (ERB) - Cabimento da sanção - Interesse local evidenciado - Competência legislativa municipal configurada - Regulamentação que encontra respaldo na Lei Geral de Telecomunicações nº 9472/97 e no art. 28, do Decreto n.º 2056/96, que prevê a normatização das posturas municipais para fim de instalação das torres e antenas - Usurpação da competência legislativa da União afastada Precedentes - Sentença mantida - Recurso desprovido.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta a recorrente violação dos artigos 5º, inciso LV; 21, inciso XI; 22, inciso IV; e 37, caput, da Constituição Federal. 



    Alega que o Município de Americana, ao exigir a renovação de alvará de funcionamento, de forma semestral, “invade competência privativa da União Federal, legislando sobre atividades do setor de Telecomunicações, cuja regulamentação é privativa da União Federal”.



    Cita decisões que esta Suprema Corte “tem afastado veementemente as legislações locais restritivas no que tange à instalação, funcionamento e fiscalização do setor de telefonia, o que pode-se incluir a exigência do licenciamento ambiental decorrente do funcionamento das Estações de Rádio Base”.



    Argumenta ser inconstitucional lei municipal que pretenda regular o tema de forma contrária às normas editadas pela União.



    Aduz que o acórdão recorrido afronta normas constitucionais, “ na medida em que considerou válida a cobrança de multa lavrada na pendência de decisão administrativa relativa ao pedido de regularização da instalação”.



    Ao fim, pede o provimento do presente recurso extraordinário, “declarando-se a inconstitucionalidade e inexigibilidade da autuação e respectiva certidão da dívida ativa, com a consequente extinção da execução fiscal promovida pela recorrida.”



    Decido.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem negou provimento ao recurso de apelação interposto pela ora recorrente, para manter a improcedência dos embargos à execução fiscal, considerando válidas as “cobrança de multas decorrentes das irregularidades pendentes para renovação dos alvarás de utilização das estações de rádio base”. 



    A partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, o Plenário da Suprema Corte firmou o entendimento de que se insere na competência privativa da União a edição de legislação a que discipline o tema relativo à instalação de antenas de telecomunicação. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption).



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.



    3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.



    4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente.



    5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule).



    6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.



    7. Ação direta julgada procedente.” (DJe de 10/6/20).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese:



    “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022) (grifo nosso).



    Nesse sentido, anotem-se os seguintes julgados de ambas as Turmas da Suprema Corte:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 4.978/2002 DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES, QUE REGULAMENTA ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. TEMA INSERIDO NO CONCEITO DE TELECOMUNICAÇÕES. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei 4.978/2002, do Município de Governador Valadares, que dispõe sobre a localização, instalação e operação de antenas transmissoras de rádio, televisão, telefonia celular, telecomunicações em geral e outras antenas transmissoras de radiação eletromagnética. 2. Tal entendimento está alinhado à jurisprudência desta CORTE, no sentido de ser inconstitucional norma local que verse sobre instalação e operação de antenas transmissoras de ondas eletromagnéticas por usurpação da competência privativa da União (ADI 3.110/SP, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 10/6/2020; e RE 981.825 AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 02-06-2021). 3. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.382.759/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 13/03/2023).



    “Embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, nos termos do art. 1.024, §3º, CPC. 2. Instalação de estação de rádio-base em desacordo com legislação municipal. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.396.322/SP-ED, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 25/11/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 1º.10.2021. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. ADI 3.110. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE ACOLHEU OS EMBARGOS, COM EFEITOS INFRINGENTES, PARA DAR PROVIMENTO AO APELO EXTREMO APRESENTADO PELA PARTE RECORRIDA. ALTERAÇÃO JURISPRUDENCIAL. FATO JURÍDICO RELEVANTE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A União, por meio da Lei 11.934/2009, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos (ADI 3.110). 2. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 3. O Tribunal de origem, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, divergiu do entendimento majoritário do STF no sentido de que, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações. Precedentes. 4. Aos embargos de declaração é possível a atribuição de excepcionais efeitos infringentes, quando existente fato jurídico relevante. Na hipótese, os embargos opostos contra decisão monocrática foram acolhidos para adequá-la à nova orientação firmada no julgamento da referida ADI 3.110. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.271.779/SP-ED-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 16/05/2022 - grifo nosso).



    “Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Instalação de estações rádio base (ERB). Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Entendimento firmado no julgamento da ADI nº 3.110/SP. Precedentes. 1. No julgamento da ADI nº 3.110/SP, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que se insere dentro da competência privativa da União editar legislação disciplinadora do tema de telecomunicações. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.291.356-AgR-segundo/SP, Primeira Turma, minha Relatoria, DJe de 20/10/2021).



    Aplicando essa orientação, anotem-se ainda as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos idênticos ao presente: ARE nº 1.419.695/SP-ED-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 23/05/2023; ARE nº 1.417.732/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 14/02/2023; ARE nº 1.403.772/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 10/10/2022; e RE nº 1.473.855/SP-ED, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 23/3/24.



    Dessa última decisão destaca-se a seguinte fundamentação que bem se aplica ao caso dos autos:



    “Com efeito, esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110/SP, esta Corte declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, este Tribunal afasta a possibilidade de estados ou municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO.INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2024)



    Por fim, cabe ressaltar a jurisprudência desta Corte no sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente: 



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas.Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)



    Vê-se, desse modo, que o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta Corte.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão embargada e dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedentes os pedidos formulados na inicial. Invertidos os ônus de sucumbência.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido se afastou do entendimento atual deste Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Município não detém competência para regulamentar a atividade de instalação de Estações de Rádio Base.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para julgar procedente o pedido formulado na petição inicial. Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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