Tribunal: STF
Processo: RE 1514463
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-26
Data de publicação: 2024-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SERVIDOR. ATO DE APOSENTADORIA. REVISÃO PELA ADMINISTRAÇÃO. ATO COMPLEXO. INCIDÊNCIA DO PRAZO DECADENCIAL PREVISTO NO ART. 54 DA LEI Nº 9.784, DE 1999. TEMA Nº 445 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. PROVIMENTO.



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR INATIVO DA POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL. CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA PELO TCU. REVERSÃO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROLE EXTERNO DE LEGALIDADE DOS ATOS CONCESSIVOS DE APOSENTADORIAS, REFORMAS E PENSÕES. INAPLICABILIDADE AO CASO DA DECADÊNCIA PREVISTA NO ART. 54 DA LEI Nº 9.784/1999. NEGATIVA DE REGISTRO DE APOSENTADORIA JULGADA ILEGAL PELO TCU. DECISÃO PROFERIDA APÓS MAIS DE 05 (CINCO) ANOS DA CHEGADA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO AO TCU E APÓS MAIS DE 10 (DEZ) DA CONCESSÃO DA APOSENTADORIA PELO ÓRGÃO DE ORIGEM. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. GARANTIA CONSTITUCIONAL DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EXIGÊNCIAS. PRECEDENTES DO STF. RESTABELECIMENTO DA APOSENTADORIA. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO INTERPOSTA PELA UNIÃO FEDERAL E REMESSA NECESSÁRIA IMPROVIDAS. 



1. Trata-se de apelação interposta pela União Federal e remessa necessária em face da sentença por meio da qual o juiz a quo julgou procedente o pedido ‘para anular o acórdão 1158/2008 - TCU - 2ª Câmara, restabelecendo o benefício de aposentadoria por tempo de serviço a partir da data da sua suspensão indevida, respeitada a prescrição quinquenal. Determino, ainda, o pagamento das diferenças decorrentes das prestações vencidas e não pagas entre a data do cancelamento do benefício e do restabelecimento determinado no transcurso do processo, as quais deverão ser acrescidas de juros e correção monetária, em conformidade com o Manual de Cálculos da Justiça Federal.’ 



2. No caso em exame, observa-se que: a) o autor aposentou-se no cargo de Patrulheiro Rodoviário Federal no dia 24/10/1994, conforme textualmente consta do voto do Relator do processo no Tribunal de Contas da União; b) o Tribunal de Contas da União, em sessão realizada no dia 29/04/2008, considerou ilegal o ato de concessão de aposentadoria em favor do autor; c) a recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança - face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Nesses casos, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. 



3. É certo que entre a entrada do procedimento no TCU em 02/06/2004 e a sessão que considerou ilegal o ato de concessão de aposentadoria em favor do autor, em 29/04/2008, não transcorreram mais de 5 (cinco)/anos, entretanto já havia transcorrido mais de 13 anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. 



4. Constata--se, desse modo, que a inércia da Administração, por prazo tão longo (10 anos), em enviar ao TCU o procedimento de concessão de aposentadoria, consolidou, de fato, a expectativa do apelado quanto ao recebimento de verba de caráter alimentar. Da mesma forma, se a jurisprudência vem entendendo que o TCU não pode ultrapassar o prazo de 05 (cinco) anos para exercer o controle externo de legalidade sobre o registro de aposentadorias e pensões, não seria razoável conceder um prazo maior à Administração para enviar o procedimento ao TCU. Portanto, não obstante a orientação jurisprudencial firmada pela Suprema Corte no Tema 445 da repercussão geral tenha se referido à fixação de prazo para o julgamento da legalidade de ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, não há justificativa lógica ou jurídica para não se aplicar o mesmo entendimento ao prazo para a Administração fazer chegar ao TCU o procedimento de concessão de aposentadoria. 



5. Destaca-se que a ofensa ao princípio da confiança supramencionado restou expressamente reconhecido pela sentença recorrida, como se demonstra: ‘(...) De outra banda, o prazo decadencial para a Administração anular os seus atos, quando eivados de vício de legalidade, bem assim a possibilidade de revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, somente foi instituído com a lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Tal prazo foi fixado em 5 (cinco) anos. Para os atos anteriores à referida lei(como é o caso do presente processo), o termo inicial para anulação dos atos deve ser contado, a partir do início de vigência da norma, ou seja, a partir do dia 29/01/1999, findando o prazo para a Administração rever os seus atos (anteriores à lei) no dia 29/01/2004. Conforme o histórico supra expendido, a aposentadoria do autor foi concedida antes da Lei nº 9.784/99, bem assim foi tornada sem efeito no dia 29/04/2008, depois de findado o prazo de 5 (cinco) anos. Some-se a isso o fato de que o autor nasceu no dia 02/07/1947, possuindo, na data de hoje, 65 anos de idade. Tais circunstancias, por evidente, mostram a falta de segurança jurídica, o que representaria ofensa ao princípio da confiança, dada as peculiaridades do caso concreto. Ante tais considerações, razoável anular o acórdão"1158/2008 — TCU — 2ª Câmara (folha 28), o qual considerou ilegal o ato de aposentadoria em favor do autor, negou-lhe registro e, por conseguinte, fez cessar, no prazo de 15 dias, os pagamentos decorrentes do ato impugnado.’



6. Na apreciação da legalidade, para fins de registro, de ato inicial concessivo de aposentadoria, a jurisprudência desta Suprema Corte, fundada nos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, entende que o TCU não pode ultrapassar o prazo de 05 (cinco) anos para exercer o controle externo de legalidade sobre o registro de aposentadorias e pensões, não sendo razoável, portanto, conceder um prazo maior à Administração para enviar o procedimento ao TCU. 



7. Em assim sendo, deve ser mantida a aposentadoria originariamente concedida ao autor, afastando-se a aplicação do acórdão n. 1158/2008-2ª Câmara-TCU, com a condenação da apelante ao pagamento das diferenças decorrentes das prestações vencidas e não pagas entre a data do cancelamento do benefício e do restabelecimento determinado no transcurso do pro cesso, as quais deverão ser acrescidas de juros e correção monetária, em conformidade com o Manual de Cálculos da Justiça Federal.



8. Majoro os honorários advocatícios em 2% (dois por cento) sobre o valor arbitrado a este título em primeira instância, nos termos do art. 85, §11, do CPC. 



9. Apelação interposta pela União Federal e remessa necessárias improvidas.” (e-doc. 23).



    2. Apresentados embargos de declaração foram rejeitados. Eis o teor da ementa:



“PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ERRO MATERIAL, OMISSÕES E CONTRADIÇÕES INEXISTENTES. EFEITO INFRINGENTE. IMPOSSIBILIDADE. REJEIÇÃO DOS DECLARATÓRIOS. 



1. Nos termos do art. 1.022 do CPC são cabíveis embargos de declaração quando no acórdão houver obscuridade, contradição ou quando for omitido algum ponto sobre o qual devia se pronunciar o juiz, bem assim corrigir erro material no julgado. 



2. Inexistindo os alegados vícios no acórdão, que se encontra devidamente fundamentado, incabíveis os embargos declaratórios que somente são admissíveis com efeitos infringentes em casos excepcionalíssimos. 



3. Os embargos de declaração não constituem instrumento jurídico próprio para exame das razões atinentes ao inconformismo da parte, tampouco meio de revisão e rediscussão de matéria já decidida, de sorte que somente na sede dos recursos cabíveis é possível reabrir a discussão sobre o acerto ou o desacerto do acórdão. 



4. A contradição que rende ensejo a embargos de declaração é a interna, aquela havida entre trechos da decisão embargada. Não cabem embargos de declaração para eliminação de contradição externa, entre a decisão e alguma prova, algum argumento ou algum elemento contido em outras peças dos autos do processo. 



5. Embargos de declaração rejeitados.” (e-doc. 29).



    3. Nas razões do presente recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, a União aponta que “o acórdão ora guerreado foi proferido em manifesta contrariedade à Constituição Federal, em especial ao disposto nos arts. 37, caput, 70, 71 E 97 da Constituição Federal” (e-doc. 31, p. 4; grifos no original).



    3.1. Aduz, no que se refere à segurança jurídica, que, quanto à natureza objetiva, “a determinação contida no acórdão impugnado não revisa nem cassa nenhum suposto julgamento anterior pela legalidade da aposentadoria da autora, mas, sim, o aprecia originalmente, de acordo com a competência conferida à Corte de Contas pelo inciso III do art. 71 da Constituição Federal” e, quanto à natureza subjetiva, aponta que “trata-se de uma medida destinada a proteger, essencialmente, a confiança do cidadão, ela mesma, e não o ato ilegal em si considerado” (e-doc. 31, p. 6; grifos no original).



    3.2. Declara que, “como o ato de aposentadoria foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU, não há falar em ofensa ao princípio da segurança jurídica, a direito adquirido ou a ato jurídico perfeito” (e-doc. 31, p. 8).



    3.3. Destaca que “a decadência prevista no artigo 54 da Lei 9.784/1999 é inaplicável a situações inconstitucionais, como a tratada no presente recurso apelatório” (e-doc. 31, p. 10; grifos no original). 



    É o relatório.



    Decido.



    4. O acórdão impugnado não está em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Ao julgar o RE nº 636.553/RS, Tema nº 445 do ementário da Repercussão Geral, esta Corte expressamente analisou a controvérsia sobre o prisma dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, concluindo pela necessidade de assentar-se o prazo após o qual o ato de aposentadoria estaria definitivamente consolidado. Transcrevo parte do voto do eminente Relator, Ministro Gilmar Mendes, o qual adequou seu posicionamento inicial após a manifestação do e. Ministro Edson Fachin: 



    “Assim, apesar de entender que a concessão da aposentadoria é ato complexo e que o art. 54 da Lei 9784/1999 não se aplica diretamente à hipótese, parece-me que, por motivos de segurança jurídica e necessidade da estabilização das relações, é necessário fixar-se, por analogia, um prazo para que a Corte de Contas exerça seu dever constitucional. 



    Diante da inexistência de norma que incida diretamente à hipótese, aplica-se ao caso o disposto no art. 4º da LINDB, in verbis:



     “Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito”. 



    Nesses termos, tendo em vista o princípio da isonomia, parece-me que o mais correto seria a aplicação, por analogia, do Decreto 20.910/1932, que assim dispõe: 



    “Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem”. 



    Ora, se o administrado tem o prazo de 5 anos para buscar qualquer direito contra a Fazenda Pública, também podemos considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo, teria o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado. 



    Podemos citar ainda a utilização do prazo de 5 anos pela Lei 9.873/1999 (que dispõe sobre a “prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta”), bem como a própria Lei 9.784/1999, que, apesar de não se aplicar diretamente ao caso, pode servir de diretriz para a fixação de prazo razoável ao Tribunal de Contas. 



    Feitas essas considerações, parece-me que a fixação do prazo de 5 anos se afigura razoável para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 



    Diante de todo o quadro já exposto, verifica-se que a discussão acerca da observância do contraditório e da ampla defesa após o transcurso do prazo de 5 anos depois da chegada do processo ao TCU encontra-se prejudicada. Isso porque findo o referido prazo, o ato de aposentação considerar-se-á registrado tacitamente, não havendo mais a possibilidade de alteração pela Corte de Contas. 



    Sugiro, então, a fixação da seguinte tese de repercussão geral, a ser aplicada de maneira objetiva aos recursos extraordinários que versem sobre as mesmas questões: 



    Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, o Tribunal de Contas da União está sujeito ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo àquela Corte.



    ANÁLISE DO CASO CONCRETO 



    Com relação ao caso concreto, a União interpôs recurso extraordinário contra acórdão do TRF da 4ª Região aduzindo, em síntese, que o Tribunal de Contas não está sujeito ao prazo decadencial de cinco anos, previsto na Lei 9.784/1999, para análise da legalidade do ato de aposentadoria. 



    Após detida análise dos autos, verifico que a aposentadoria foi concedida pelo órgão de origem em 1º.9.1995, tendo o processo de deferimento inicial do benefício chegado ao Tribunal de Contas da União em 18.7.1996, que, em 4.11.2003 (Acórdão 2.699/2003 – 1ª Câmara), ao analisar a legalidade da aposentadoria do servidor público concedida há mais sete anos, constatou a existência de irregularidades, motivo pelo qual considerou ilegal o ato de concessão. Extrai-se ainda da inicial que o servidor foi notificado da decisão do TCU, sendo oportunizada a interposição de recurso administrativo, o qual foi rejeitado nos termos do Acórdão 1675/04 – 1ª Câmara. 



    Nessa esteira, reexaminando o caso dos autos, verifico que transcorreram mais de cinco anos entre a chegada do processo ao TCU e a decisão proferida pela Corte de Contas e quase 24 anos até a presente data, o que atrai a incidência do princípio da segurança jurídica.” (grifos acrescidos).



    5. Da leitura da ementa do acórdão recorrido, extrai-se que “é certo que entre a entrada do procedimento no TCU em 02/06/2004 e a sessão que considerou ilegal o ato de concessão de aposentadoria em favor do autor, em 29/04/2008, não transcorreram mais de 5 (cinco)/anos, entretanto já havia transcorrido mais de 13 anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem” (grifos acrescidos). 



    6. A tese de repercussão geral firmou que o Tribunal de Contas da União está sujeito ao prazo de 5 anos para o julgamento e que essa contagem se dá “a contar da chegada do processo àquela Corte”. Percebe-se, a toda evidência, a pertinência do Tema RG nº 445 ao caso ora em análise. 



    7. Dessa maneira, é de se enxergar a compreensão de que o TCU não extrapolou o prazo fixado no Tema RG nº 445, porquanto “os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”.



    8. Destaco ainda, conforme firmado no julgamento do Tema RG nº 455, que a aposentadoria é ato complexo e que o entendimento do art. 54 da Lei nº 9.784, de 1999, não pode ser aplicado durante o período entre a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem e a apreciação da sua legalidade pelo TCU. Nesse sentido bem esclareceu o e. Min. Gilmar Mendes em seu voto no julgamento dos embargos de declaração no RE nº 636.553-RG/RS:



    “(...) Para melhor compreensão do tema, faço, primeiramente, uma síntese do quadro jurídico aqui posto. Nesse aspecto, enfatizo ser preciso distinguir duas hipóteses, cuja definição evidencia qual entendimento jurisprudencial desta Corte deverá ser aplicado ao caso concreto, ao mesmo tempo em que explicita o motivo pelo qual os embargos de declaração ora apreciados não têm fundamento. 



    A primeira hipótese refere-se à situação em que o TCU anula as aposentadorias ou pensões por ele próprio já julgadas legais e registradas. Nesse caso, em que há anulação de ato administrativo complexo aperfeiçoado, aplica-se o art. 54 da Lei 9.784/1999. Tal procedimento não foi objeto da presente ação.



    Já a segunda hipótese refere-se à atividade de controle externo, pela qual o Tribunal de Contas da União aprecia aposentadorias e pensões concedidas pelos órgãos da Administração Pública – podendo julgá-las ilegais, negando-lhes o registro, ou aprová-las. É sobre isso que se tratou nesta ação, isto é, sobre a competência disposta no art. 71, III, da Constituição Federal. 



    Nessa perspectiva, destaco que, como bem lembrado pelo Ministro Edson Fachin em seu voto, desde 1957, o Supremo Tribunal Federal tem se posicionado no sentido de que o ato de concessão de aposentadoria teria natureza de ato complexo, segundo o qual seria necessária a conjugação da vontade do órgão de origem e do TCU para que fosse perfectibilizado. 



    Por esse motivo, após a edição da Lei 9.784/1999, firmou-se o entendimento de que seu art. 54 não poderia ser aplicado durante o período entre a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem e a apreciação da sua legalidade pelo TCU, haja vista ainda inexistir ato acabado. 



    Quanto a esse ponto, a decisão ora embargada não alterou a jurisprudência há muito firmada, segundo a qual a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo.” (grifos acrescidos).



    9. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente o pedido inicial.  Ficam invertidas as verbas honorárias de sucumbência. 



    Publique-se.



    Brasília, 26 de setembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator