Tribunal: STF
Processo: ARE 1471393
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-09
Data de publicação: 2024-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 3, pp. 1-2):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 6.827/2020 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, QUE DISPÕE SOBRE A IMPLANTAÇÃO DO POLO GASTRONÔMICO E CULTURAL DO RECREIO DOS BANDEIRANTES. 



    1. É RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO A INICIATIVA DE LEI QUE ATRIBUI ENCARGOS OU EXPANDE FUNÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS. 7º E 112, §1º, II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. 



    2. NORMA QUE, EM SEUS ARTIGOS 1º E 2º, DELIMITA PERÍMETRO DE LOGRADOUROS E O DENOMINA COMO POLO GASTRONÔMICO, FACULTANDO AOS ESTABELECIMENTOS ALI LOCALIZADOS O EMPREGO DE TAL DENOMINAÇÃO. ATRIBUIÇÃO À EDILIDADE DE ENCARGOS RELATIVOS À ADEQUAÇÃO DO TRÂNSITO, ESTACIONAMENTO E SINALIZAÇÃO DO LOCAL E DOS ESTABELECIMENTOS PELO ARTIGO 3º DA NORMA. 



    3. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DESSE DISPOSITIVO QUE SE EVIDENCIA ANTE A INOBSERVÂNCIA DA INICIATIVA DO PREFEITO. PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL. 



    4. VÍCIO QUE, NO ENTANTO, SE ESTENDE AOS DEMAIS DISPOSITIVOS DA NORMA, OS QUAIS SE PREORDENAM AO ARTIGO MENCIONADO, EM RELAÇÃO DE ESTRITA DEPENDÊNCIA, E QUE, ISOLADAMENTE, NÃO TÊM CONTEÚDO JURIDICAMENTE SIGNIFICATIVO PRIMA FACIE. 



    5. RISCO DE QUE OS DISPOSITIVOS LEGAIS REMANESCENTES VENHAM A EMBASAR INTERPRETAÇÃO POR AGENTES PRIVADOS EM BUSCA DE EFEITOS JURÍDICOS QUE OS BENEFICIEM, VERIFICANDO-SE, ASSIM, O DESVIO EM RELAÇÃO À ORIGINAL MENS LEGIS OU O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL. 



    6. NECESSIDADE DE DECLARAR-SE A INVALIDADE DA LEI COMO UM TODO, SENDO DIRETA A DO ARTIGO 3º E POR ARRASTAMENTO HORIZONTAL A DOS ARTIGOS 1º E 2º. ENTENDIMENTO ADOTADO PELO STF NA ADI 5.499/PB E POR ESTE TRIBUNAL NA DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 0031289- 53.2017.8.19.0000. 



    7. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.”



    Os embargos de declaração opostos não foram providos (eDOC 7).



    No recurso extraordinário interposto pela Câmara Municipal do Rio de Janeiro aponta-se ofensa aos art. 61, §1º, II, da Constituição Federal.



     Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a norma impugnada foi editada em observância ao interesse local.



    Alega que não há no diploma impugnado nenhuma determinação a órgão do Poder Executivo, e, por isso, não se deve falar em ofensa ao princípio da separação e harmonia entre os Poderes. 



    Por fim, invoca a tese fixada no tema 917 da repercussão geral à seu favor.



    O Tribunal de origem inadmitiu o extraordinário por incidência do óbice previsto na Súmula 279 do STF (eDOC 13). 



    Inconformada, a recorrente interpôs agravo. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Eis o teor da Lei nº 6.827/2020, do Município do Rio de Janeiro, que foi objeto da impugnação no Tribunal local:



    “Art. 1º Esta Lei reconhece como Polo Gastronômico e Cultural da Cidade do Rio de Janeiro o espaço urbano delimitado pelas ruas Carlos Galhardo, Édson Sá e Aires da Mata Machado Filho, localizadas no Bairro do Recreio dos Bandeirantes. 



    Art. 2º A área objeto desta Lei fica denominada Polo Gastronômico e Cultural do Recreio dos Bandeirantes, podendo os estabelecimentos instalados na área utilizar essa denominação como referência.



     Art. 3º O Poder Executivo, por intermédio dos órgãos competentes, atuará no sentido de apoiar a implantação e desenvolvimento do Polo, especialmente quanto a: 



    I - adequação do trânsito para veículos e pedestres; 



    II - aumento das vagas para estacionamento de veículos, inclusive através de intervenções urbanas, se necessário; 



    III - implantação de sinalização vertical com indicação dos estabelecimentos integrantes do Polo; 



    IV - inclusão no roteiro turístico oficial do Rio de Janeiro - Guia do Rio. 



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 3, p. 6):



    “Deve se consignar, primeiramente, que, ao dispor sobre atos a serem praticados pela Administração, a norma incorreu em patente incompatibilidade com o disposto nos artigos 7º e 112, §1º, II, da Constituição Estadual, que se aplicam aos entes municipais. 



    Ocorre que é reservada ao Prefeito a iniciativa de projeto de lei que atribui encargos ou expande funções da Administração municipal, mesmo que não crie órgãos públicos nem modifique atribuições dos existentes – como destacaram o autor da Representação e o parquet.”



    Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em dissonância com a jurisprudência desta Corte. 



    O Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do ARE-RG 878.911, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de 11.10.2016 (Tema 917), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, reafirmou a jurisprudência dominante sobre a matéria, fixando a seguinte tese:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DO FUNDO ROTATIVO DE EMERGÊNCIA DA AGRICULTURA FAMILIAR. ISENÇÃO DE PAGAMENTO CONCEDIDA AOS PRODUTORES RURAIS BENEFICIADOS PELO PROGRAMA EMERGENCIAL DE MANUTENÇÃO E APOIO A PEQUENOS PROPRIETÁRIOS RURAIS. LEI GAÚCHA N. 11.367/1999. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor quanto aos arts. 3º e 4º da Lei gaúcha n. 11.367/1999, pela revogação parcial da lei impugnada pela Lei gaúcha n. 11.774/2002. 2. Ausência de contrariedade ao art. 22, inc. I, da Constituição da República: normas de direito administrativo e financeiro. 3. O art. 1º da Lei n. 11.367/1999 não contraria o art. 61, § 1º, inc. II, alínea e, da Constituição da República porque não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública. 4. O Supremo Tribunal Federal assentou que a reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, inc. II, al. b, da Constituição, somente se aplica aos territórios federais. Precedentes. 5. Não comprovação de ter sido excedido o limite da dívida mobiliária do Estado ou de prejuízo no desenvolvimento de políticas públicas estaduais. Matéria de fato. Ofensa constitucional indireta. Precedentes. Inexistência de contrariedade ao art. 52, inc. IX, da Constituição da República. 6. A opção política do legislador estadual de isentar de pagamento os produtores rurais beneficiados pelo programa emergencial de manutenção e apoio a pequenos proprietários rurais não contraria o princípio da moralidade (art. 37, caput, da Constituição da República), nem equivale à tentativa de fraudar o pagamento da dívida contraída com a União. A isenção dos devedores primitivos foi conjugada com a assunção, pelo Estado do Rio Grande do Sul, da condição de devedor principal, sem prejudicar o adimplemento das obrigações assumidas. 7. A vedação do art. 63, inc. I, da Constituição da República não abrange a Lei gaúcha n. 11.367/1999. 8. O art. 167, inc. II, da Constituição da República dirige-se ao administrador público, a quem cabe executar os programas contemplados na lei, com a utilização de créditos orçamentários. 9. Ação direta de inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei gaúcha n. 11.367/1999.” (ADI 2072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 02.03.2015, grifos nossos)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como norma geral. 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente.“



    (ADI 2444, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2015, grifos nossos)



    Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República Federativa ou Constituições Estaduais, por força do princípio da simetria. Os diplomas legais que não criam ou alteram a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública, nem tratam do regime jurídico de servidores públicos, não usurpam a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 



    A lei que dispõe sobre a implantação de polo gastronômico e cultural em determinada área do Município do Rio de Janeiro não impõe obrigação à Administração Pública, mas apenas prevê o apoio da municipalidade em aspectos determinados. A lei atacada não impõe qualquer prazo ou parâmetro a órgãos do Executivo, mas prevê o apoio daquele Poder em ações que já são tipicamente de sua competência.



    Assim, ao contrário do disposto no acórdão recorrido, não se deu qualquer alteração nas competência ou atribuições dos órgãos do Poder Executivo. A Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência prevista, no art. 30, I, da Constituição Federal, para tratar de interesse local, de forma abstrata e geral 



    Acerca do alcance da competência legislativa municipal, destaco trecho da decisão proferida no RE 1.221.929, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 05.08.2019: 



    “Ora, in casu, a lei que institui a atividade de seminários e palestras preventivas de combate ao tráfico de pessoas e erradicação do trabalho escravo nas escolas da rede municipal de ensino do Rio de Janeiro, como bem assentado pelo Tribunal de origem, não importa na alteração de estrutura ou atribuição de órgão do Poder Executivo Municipal, seja da Secretaria de Educação, seja de qualquer outra. Tampouco trata de remuneração ou regime jurídico de servidores municipais. Muito menos se diga que a legislação importou em definir currículo escolar. Ela não criou, suprimiu ou modificou conteúdo de disciplinas escolares.



    Em tais circunstâncias, o entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE 878.911, rel. min. Gilmar Mendes, Tema 917 de Repercussão Geral, DJe de 11/10/2016, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal) .



    Demais disso, sobreleva notar, a legislação sub examine ostenta natureza eminentemente educativa, cujo mister é difundir informações a determinado grupo de vulneráveis sobre tema que lhes é sensível, passando ao largo de qualquer intuito de organização interna da Administração (...)”.



    Por fim, destaco ainda que, conforme o entendimento reafirmado no Tema 917 da repercussão geral, ainda que a lei questionada implique despesa para a Administração Pública, essa por si só não configura razão para a sua inconstitucionalidade. A criação de gasto público não afasta, necessariamente, a iniciativa do Poder Legislativo de qualquer esfera.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade estadual, nos termos dos artigos 932, IV, “b”, do CPC e 21, § 2º, do RISTF, por estar o acórdão recorrido em confronto com entendimento do Plenário desta Suprema Corte. 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de fevereiro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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