Tribunal: STF
Processo: ARE 1483133
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-12
Data de publicação: 2024-04-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE PÚBLICO DE PASSAGEIROS. “BILHETE DO IDOSO”. ALEGADA RESTRIÇÃO INDEVIDA PELO DECRETO N. 3.691/2000 E PELA RESOLUÇÃO/ANTT N. 4.770/2015. NECESSÁRIA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região:



    “ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA COLETIVA. MPF. ESTATUTO DO IDOSO. LIMITAÇÃO AO DIREITO À PASSAGEM GRATUITA. PODER REGULAMENTAR. DECRETO 3.691/2000 E RESOLUÇÕES ANTT 1.692/2006 E 4.770/2015. ARTIGO 40 DO ESTATUTO DO IDOSO. 



    1. O MPF postula, por meio da presente ACP, o reconhecimento da ilegalidade do Decreto nº 3.691/2000 e da Resolução ANTT nº 4770/2015, sustentando que regulamentação fere as gratuidades conferidas aos idosos pela Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso). 



    2. A edição do Decreto nº 3.691/2000 e da Resolução ANTT nº 4770/2015, limitou-se a explicitar o direito previsto no artigo 40 da Lei 10.741/03, ao definir conceitos e estabelecer condições para seu exercício, não se podendo perder de vista que a medida requerida pelo MPF, ao requerer que o ‘bilhete do idoso’ seja garantido também nos serviços seletivos (executivo/luxo) e não apenas no serviço convencional, deve atender o necessário e indispensável equilíbrio econômico-financeiro do contrato, nos moldes do artigo 175 combinado com o art. 37, XXI, da Constituição. 



    3. A providência requerida pelo MPF requer a atuação da própria Administração, além do que a delegação do assunto para os órgãos competentes, como a ANTT, é providência administrativa de caráter essencial, tendo em vista se tratar de prestação de serviços públicos sujeito ao regime da concessão/permissão. 



    4. Manifesto adesão aos fundamentos constantes da sentença, uma vez que o Decreto nº 3.691/2000 e as Resoluções atacadas não são ilegais, nem extrapolam o poder regulamentar” (fl. 18, e-doc.16).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. II e III do art. 1º, o § 2º do art. 5º, o inc. IV do art. 84 e o caput e o § 2º do art. 230 da Constituição da República. 



    Argumenta insurgir-se contra acórdão pelo qual mantida sentença de “improced(ência) (d)o pedido de suspensão dos efeitos do Decreto nº 3.691/2000 e da Resolução ANTT nº 4770/2015, especificamente no que se refere à limitação do oferecimento do chamado ‘bilhete do idoso’ à modalidade de prestação do serviço de transporte denominada ‘convencional’, sob fundamento de abuso de poder regulamentar por parte da União e da Agência Nacional de Transportes Terrestres quando da regulamentação da Lei 10.741/2003” (fl. 2, e-doc. 22).



    Assevera que, “no exercício do poder regulamentar da União, inicialmente foi editado o Decreto nº 3.691/2000, seguido pelo Decreto nº 5.934/2006, diplomas normativos que limitaram o benefício das pessoas idosas ao serviço convencional de transporte interestadual de passageiros, definindo-o como o transporte rodoviário prestado com veículo de características básicas, com ou sem sanitários. O Decreto nº 5.934/2006 veio a ser revogado pelo Decreto nº 9.921/2019, cujo art. 39, § 1º, I e II, padece das mesmas ilegalidades descritas no processo em análise”. Ressalta que “não é difícil perceber que as normas regulamentares acima elencadas não respeitaram os limites de disposição impostos ao Poder Executivo no que respeita ao exercício do poder regulamentar previsto pelo artigo 84, inciso IV, da Constituição Federal” (fls. 13-14, e-doc. 22).



    Assinala que “discutir a legalidade dos critérios adotados pela ANTT e pelo Poder Executivo, pela singela razão de que tais critérios não poderiam implicar inovação restritiva na legislação, coarctando direitos que o legislador não restringiu, é perfeitamente possível. Não há que se falar, portanto, em invasão do mérito administrativo” (fl. 15, e-doc. 22).



    Sustenta ter ocorrido “abuso do poder regulamentar da União e da ANTT quanto aos critérios adotados na regulamentação do direito ao ‘bilhete do idoso’, porquanto imposta expressiva restrição ao exercício do mencionado direito, tratando-se, portanto, de matéria que pode ser objeto de debate judicial, sem eiva de lesão ao chamado mérito administrativo” (fl. 20, e-doc. 22).



    Ressalta que, “em sendo acolhida a pretensão para reforma do acórdão recorrido, requer o MPF a apreciação relativa ao dano moral coletivo diretamente por esse E. Supremo Tribunal Federal, o qual foi postulado na ação civil pública e sustentado em razões de apelação, mas deixou de ser analisado pelo Tribunal Regional tão somente por tratar de matéria prejudicada em face da improcedência da demanda” (fl. 27, e-doc. 22).



    Pede “o conhecimento deste Recurso Extraordinário, nos termos da alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, e o seu provimento, a fim de que seja reconhecida a contrariedade aos artigos 84, IV, 230, caput e § 2º, 5º, § 2º e 1º, II e III, da Constituição Federal e julgada integralmente procedente a ação civil pública” (fl. 32, e-doc. 22).



    3. Em contrarrazões, a União enfatiza que, “em que pese a insurgência do MPF, na hipótese vertente, a edição do Decreto nº 3.691/2000 e da Resolução ANTT nº 4770/2015, limitou-se a explicitar o direito previsto no artigo 40 da Lei 10.741/03, ao definir conceitos e estabelecer condições para seu exercício, não se podendo perder de vista que a medida requerida pelo MPF, ao requerer que o ‘bilhete do idoso’ seja garantido também nos serviços seletivos (executivo/luxo) e não apenas no serviço convencional, deve atender o necessário e indispensável equilíbrio econômico-financeiro do contrato” (fl. 5, e-doc. 25).



    A Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT salienta, em contrarrazões, que “a atuação regulatória da ANTT deu-se nos estritos limites dos permissivos legais aplicáveis à espécie e almejando sempre a eficiência na prestação dos serviços de transporte rodoviário. Diga-se mais, eventual acolhimento da tese defendida pelo MPF neste processo constituirá afronta à separação dos poderes e ingerência indevida no exercício legítimo da discricionariedade (técnica) administrativa” (fl. 6, e-doc. 27).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 29).



    5. Neste agravo, o agravante insiste que, “nas razões de Recurso Extraordinário, o Ministério Público Federal fundamentou a contrariedade aos artigos 1º, II e III, 84, IV, artigo 230, caput e parágrafo 2º, todos da Constituição. 



    Observa-se das razões do Recurso Extraordinário que as referidas violações não se restringem ao âmbito infraconstitucional ou mesmo prescindem da análise de norma infraconstitucional, considerando que decorrem diretamente da Constituição Federal. 



    No caso, o recurso extraordinário aponta que o acórdão deu ao artigo 84, IV, interpretação que é inconstitucional. O acórdão afirma que o Decreto 3.691/200 e a Resolução ANTT nº 4770/2015, não extrapolam o poder regulamentar, mesmo restringindo a concessão de desconto na passagem de ônibus a idoso apenas em linhas convencionais, sob o fundamento de ser preservado o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão. 



    O recurso extraordinário desenvolve argumentos no sentido que os direitos sociais não podem ser restringidos por norma infralegal (decreto e resolução) e assim, ao serem regulados de modo mais estrito que definido em lei, houve violação do poder de regulamentar. Nesse passo, há violação direta do artigo 84, IV, da Constituição” (fl. 4, e-doc. 32).



    Pede “o provimento do presente agravo para que seja admitido o recurso extraordinário e seja a ele dado prosseguimento” (fl. 8, e-doc. 32).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    7. Trata-se, na origem, de ação civil pública interposta pelo Ministério Público Federal, com o objetivo de suspender os efeitos do Decreto n. 3.691/2000 e da Resolução n. 4.770/2015, da Agência Nacional de Transportes Terrestres, pelo alegado abuso de poder regulatório no que se refere à limitação do oferecimento do “bilhete do idoso” apenas aos serviços de transporte convencional.



    A Desembargadora relatora do voto condutor do acórdão recorrido assentou:



    “O MPF postula, por meio da presente ACP, o reconhecimento da ilegalidade do Decreto nº 3.691/2000 e da Resolução ANTT nº 4770/2015, sustentando que regulamentação fere as gratuidades conferidas aos idosos pela Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso).



    O referido estatuto prevê, em seu artigo 40, a reserva de duas vagas gratuitas, por veículo, para idosos com renda igual ou inferior a dois salários mínimos, no sistema de transporte coletivo interestadual, bem como desconto de cinquenta por cento (50%), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a dois salários mínimos, verbis: (...)



    Em que pese a insurgência do MPF, na hipótese vertente, a edição do Decreto nº 3.691/2000 e da Resolução ANTT nº 4770/2015, limitou-se a explicitar o direito previsto no artigo 40 da Lei 10.741/03, ao definir conceitos e estabelecer condições para seu exercício, não se podendo perder de vista que a medida requerida pelo MPF, ao requerer que o ‘bilhete do idoso’ seja garantido também nos serviços seletivos (executivo/luxo) e não apenas no serviço convencional, deve atender o necessário e indispensável equilíbrio econômico-financeiro do contrato, nos moldes do artigo 175 combinado com o art. 37, XXI, da Constituição: (...)



    Nas palavras do Juízo a quo, a providência requerida pelo MPF requer a atuação da própria Administração, além do que a delegação do assunto para os órgãos competentes, como a ANTT, é providência administrativa de caráter essencial, tendo em vista se tratar de prestação de serviços públicos sujeito ao regime da concessão/permissão” (fls. 2-3, e-doc. 16 - grifos nossos).



    Para rever as decisões das instâncias ordinárias sobre a legalidade do Decreto n. 3.691/2000 e da Resolução/ANTT n. 4.770/2015 e avaliar pretensa ocorrência de abuso do poder regulamentar, seria necessária a análise das normas infraconstitucionais mencionadas. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. ANEEL. RESOLUÇÕES Nº 414/2010 E N° 479/2012. TRANSFERÊNCIA AOS MUNICÍPIOS DO SISTEMA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA REGISTRADO COMO ATIVO IMOBILIZADO EM SERVIÇO. ATO NORMATIVO. ABUSO DO PODER REGULAMENTAR. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. A mera interpretação de legislação infraconstitucional, sem negativa de vigência a qualquer diploma normativo, não tem o condão de representar ofensa à cláusula de reserva de plenário. 2. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional. 3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.326.742-AgR, Relator o Ministro LuiZ Fux, Plenário, DJe 24.9.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. ANEEL. RESOLUÇÕES Nº 414/2010 E N° 479/2012. TRANSFERÊNCIA AOS MUNICÍPIOS DO SISTEMA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA REGISTRADO COMO ATIVO IMOBILIZADO EM SERVIÇO. ATO NORMATIVO. ABUSO DO PODER REGULAMENTAR. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame dos fatos e das provas dos autos, tampouco para análise de matéria infraconstitucional (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (RE n. 1.322.327-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 27.8.2021).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. GRATUIDADE NO TRANSPORTE COLETIVO PÚBLICO URBANO PARA AS PESSOAS ENTRE 60 E 65 ANOS. INEXISTÊNCIA DE ALTERAÇÃO DO EQUILÍBRIO FINANCEIRO-ECONÔMICO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE INTERFERÊNCIA INDEVIDA NA GESTÃO DO ATO DE CONCESSÃO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR VERSAR SOBRE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, MATÉRIA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INOVAÇÃO RECURSAL. MANIFESTA IMPROCEDÊNCIA DO RECURSO. MULTA. 1. Não caracteriza indevida interferência na gestão do ato de concessão norma que não acarreta alteração do equilíbrio financeiro-econômico do contrato administrativo (ADI 1.052, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 17 de setembro de 2020). 2. Dissentir da conclusão alcançada pelo Colegiado de origem – inexistência de majoração da despesa pública provocada pelas leis impugnadas – demandaria revolvimento dos elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. É inadmissível recurso extraordinário cuja matéria constitucional articulada consiste em inovação recursal. 4. Dada a manifesta improcedência do recurso, é cabível a condenação da parte agravante ao pagamento da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa. Disciplina do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. 5. Agravo interno desprovido” (ARE n. 1.096.493-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 8.2.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.05.2019. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. PASSE LIVRE. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS. LIMITAÇÃO DE ASSENTOS. LEI FEDERAL 8.899/1994 E DECRETO 3.691/2000. ALTERAÇÃO DO OBJETO DA AÇÃO. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. ALEGADO DESRESPEITO AO ART. 93, IX, DA CF POR PARTE DA DECISÃO AGRAVADA. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. 1. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da separação dos poderes, visto que o acórdão recorrido está em sintonia com o decidido pelo Plenário desta Corte, no julgamento da ADI 2649, de relatoria da Min. Cármen Lúcia, ocasião em que se assentou a constitucionalidade da referida Lei Federal 8.899/94 e se enfrentou o tema referente a políticas públicas relacionadas a transporte de pessoas portadoras de necessidades especiais. 2. O Tribunal de origem, além disso, apreciou as matérias postas no recurso extraordinário à luz da legislação infraconstitucional pertinente (CPC, Lei Federal nº 8.899/1994 e Decreto 3.691/2000). Desse modo, as questões referentes à alegada alteração do objeto da ação, ao cerceamento de defesa, diante do julgamento antecipado da lide, e ao transporte gratuito de passageiros portadores de deficiência, comprovadamente carentes, sem limitação de assentos em cada veículo, revelam-se adstrita ao âmbito infraconstitucional, tornando oblíqua ou reflexa eventual ofensa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. 3. No tocante à ofensa aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, como ocorre no caso dos autos, não apresenta repercussão geral, o que torna inadmissível o recurso extraordinário. Precedente: RE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013 (tema 660). 4. Improcedente a alegada violação ao art. 93, IX, da CF, tendo em vista que a decisão agravada encontra-se suficientemente fundamentada, embora contrária aos interesses da parte recorrente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem” (ARE n. 1.192.215-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 8.11.2019).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de abril de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora