Tribunal: STF
Processo: RE 1398201
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-07
Data de publicação: 2024-02-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. RE Nº 1.003.433-RG/RJ; TEMA RG Nº 642. EXECUÇÃO DA MULTA IMPOSTA EM RAZÃO DE DANOS ESPECÍFICOS AO ERÁRIO MUNICIPAL: COMPETÊNCIA MUNICIPAL. EXECUÇÃO DAS DEMAIS MULTAS FIXADAS PELA CORTE DE CONTAS ESTADUAL: COMPETÊNCIA ESTADUAL. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE DANO PRÓPRIO DO MUNICÍPIO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. 



    1. Trata-se de recurso extraordinário, interposto por Carlos Alberto Taino Júnior, em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “EMBARGOS À EXECUÇÃO. Multa imposta pelo Tribunal de Contas do Estado, nos termos do art. 104, II, da LC 709/93. Natureza sancionatória da multa. Legitimidade da Fazenda Pública Estadual reconhecida. Precedentes. 



    HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. Honorários fixados em 20% sobre o valor da causa que se revelam adequados na espécie. Sucumbência recursal do Apelante, ademais. Fixação mantida. Recurso improvido.” (e-doc. 10; destaque acrescido).



    2. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, sustenta-se a legitimidade do Município para a execução de multas impostas pelo Tribunal de Contas Estadual, porquanto, embora o órgão realize o controle externo do Governo do Estado, também auxilia o Poder Legislativo Municipal. (e-doc. 15). 



    3. O processo foi sobrestado até o julgamento do RE nº 1.003.433-RG/RJ, leading case do Tema RG nº 642, tendo o Tribunal bandeirante efetivado seu juízo de retratação de forma negativa, para manter o entendimento inicial, conforme ementa a seguir reproduzida:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Juízo de retratação. Art. 1.036 e 1.040 do NCPC. Pretensão do reconhecimento de ilegitimidade ativa da Fazenda do Estado de São Paulo para cobrar multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo a Prefeito. Julgamento do RE nº 1.003.433/RJ, Tema nº 642 do STF, DJe 13.10.2021, Inaplicabilidade no caso concreto. Acórdão mantido. Retorno dos autos à Presidência da Seção, nos termos do art. 1.030, II, do CPC.” (e-doc. 21; grifos acrescidos).



    É o relatório.



    Decido.



    4. No julgamento do RE nº 1.003.433-RG/RJ, Tema RG nº 642, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021, esta Suprema Corte assentou que “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. Confira-se a ementa assentada:



    “EMENTA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal.



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.” (destaques acrescidos)



    5. Entendo que a tese exarada pela sistemática da repercussão geral visava prevenir o enriquecimento sem causa do Estado, atribuindo aos Municípios, apenas, a competência para execução de multas decorrentes do prejuízo suportado pelo próprio ente municipal, ainda que a punição pecuniária tenha sido imposta pela Corte de Contas Estadual. 



    6. Confira-se trecho da tese vencedora exarada no tema RG nº 642:



    “Do cotejo analítico dos fatores acima elencados, extraio o entendimento de que o Estado ostenta legitimidade para cobrança judicial de multa simples, em suas mais variadas espécies, sobretudo na hipótese de sanção patrimonial aplicada em razão da grave inobservância de normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, ou ainda como consequência da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle. 



    Vislumbro, no particular, interesse direto dos Tribunais de Contas na imposição e cobrança de sanções patrimoniais dedicadas a reafirmar a vigência, a validade e a eficácia das regras de Direito Financeiro. Por se tratar de órgão de controle encarregado, pela Constituição da República, da relevante missão de fiscalização e correção da atividade financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Estado, ao qual foi outorgada a responsabilidade pela constante vigilância das normas de Direito Financeiro, soa natural atribuir ao ente político que o Tribunal de Contas integra a legitimidade para cobrança das multas decorrentes da inobservância das regras de gestão pública. 



    Pelos mesmos fundamentos e de maneira ainda mais clara, parece impróprio atribuir aos Municípios a cobrança de multas aplicadas em razão da inobservância de ordens do Tribunal de Contas estaduais, sonegação de informações e documentos que interessam ao órgão de controle estadual, bem assim nos casos de obstrução do livre exercício das inspeções ou auditorias determinadas pela Corte de Contas. Parece claro que a transgressão dos deveres de colaboração põe em xeque a autoridade do órgão de controle, de modo que a ele interessa a punição dos agentes públicos recalcitrantes.” (grifos acrescidos).



    7. Interpretando-se a tese a contrario sensu, sobressai que as penalidades impostas pelo TCE provenientes de danos gerados contra o erário estadual sejam, naturalmente, executadas pelo Estado prejudicado. 



    8. No caso, o acórdão recorrido informa que a multa imposta pela Corte de Contas paulista não decorre de dano impingido aos cofres do Município, mas “de natureza sancionatória”, aplicada com fundamento em dispositivo da Lei complementar estadual nº 709, de 1993. Cabe destacar:



    “Como se observa pelos dispositivos acima transcritos, a multa aplicada no caso em apreço tem natureza sancionatória e não indenizatória, de forma que os incisos do art. 104 elencam comportamentos nocivos à autoridade do Tribunal de Contas e não condutas lesivas ao ente municipal ou estadual que o agente público representa. 



    Assim sendo, como bem entendeu a r. sentença, a Fazenda Pública Estadual é parte legítima para execução do valor da multa, notadamente porque o Tribunal de Contas não possui personalidade jurídica para tanto.” (e-doc. 10, p. 4; grifos originais).



    “3. No caso concreto, a multa aplicada, no processo TC nº 764/0007/07, tem fundamento no art. 104, II, da LC 709/93, ou seja, possui caráter punitivo, não decorre de danos causados ao erário municipal. Confere-se: 



    Artigo 104 - O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até 2.000 (duas mil) vezes o valor da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo (UFESP) ou outro valor unitário que venha a substituí-la, aos responsáveis por: (...) II - ato praticado com infração à norma legal ou regulamentar;



    Assim, a multa não é destinada ao município para recomposição do dano, como estabelecido no analisado tema 642 do STF; tanto assim que fixado em UFESP (300 UFESPs).



    Logo, de rigor a manutenção do v. acórdão.” (e-doc. 21, p. 5; destaques originais).



    9. Logo, considerando as informações acostadas no processo, no qual não se extrai que o fato gerador da pena de multa importou em danos ao erário do Município, é de rigor a manutenção do acórdão recorrido quanto à legitimidade executiva do Estado. 



    10. Para concluir-se de modo diverso, no sentido de caracterizar o prejuízo do ente municipal e, com isso, alterar a legitimação executiva, necessário amplo revolvimento de fatos e provas, e da própria legislação estadual (LC nº 709, de 1993), expediente que encontra os óbices nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. Em casos similares, destaco:



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Órgão competente para o julgamento de contas de prefeito. Natureza jurídica do objeto de julgamento. Ex-prefeito. Licitação e execução de convênio. Irregularidades. Aplicação de multa pelo Tribunal de Contas Estadual. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A temática relacionada à competência para o julgamento das contas anuais dos prefeitos foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 729.744/MG e no RE nº 848.826/CE, os quais deram origem, respectivamente, aos Temas nº 157 e nº 835 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet.



    2. O Tribunal de origem afirmou que “o objeto do julgamento pelo Tribunal de Contas foram as contas da Tomada de Preços nº 01/2009; e na prestação de contas de verbas repassadas, mediante convênio, de responsabilidade do Apelado, não as contas que ele, como Prefeito do Município de Santa Isabel, relativas à Administração local, estava obrigado a prestar anualmente”. Desse modo, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, para o acolhimento da pretensão deduzida pelo recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido.



    3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF).



    4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).



    5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (RE nº 1.306.305-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 02/03/2022, p. 22/3/2022)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADES. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 709/1993. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1.275.300-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 31/8/2020)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito administrativo. 3. Validade da penalidade aplicada pelo Tribunal de Contas. Lei Complementar Estadual 709/93. Discussão de índole infraconstitucional. Necessidade do reexame do acervo fático-probatório. 4. Não incidência, no caso concreto, dos temas 157 e 835 da sistemática da repercussão geral. 5. Negado provimento ao agravo regimental. Verba honorária majorada em 10%.” 



    (RE nº 1.264.032-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/05/2021, p. 27/5/2021)



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    12. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.  



    13. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de fevereiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator