Tribunal: STF
Processo: SL 1774
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-05
Data de publicação: 2024-10-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  



Ementa: Direito constitucional e administrativo. Medida cautelar em suspensão de liminar. Gratuidade de pedágio nos dias de eleição. Deferimento.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão que sustou os efeitos de decreto em que o Prefeito do Município do Rio de Janeiro determinou a suspensão da cobrança de pedágio na Linha Amarela e na Via Transolímpica, das 6h às 20h, nas datas de realização das eleições.



II. Questão em discussão



2. Discute-se a presença dos requisitos necessários à concessão de medida cautelar em pedido de suspensão de liminar (plausibilidade do direito invocado e urgência na concessão da medida).



III. Razões de decidir



3. Há aparente risco de grave lesão à ordem pública. O STF, no julgamento da ADPF 1013, reconheceu que é legítimo aos entes públicos formularem políticas públicas que estimulem o exercício do direito de voto, por meio da redução dos custos de transporte para os locais de votação, desde que tais medidas sejam gerais e impessoais. 



4. Em exame superficial, próprio das medidas cautelares, entendo que a mesma lógica orientou a edição do decreto que teve os seus efeitos sustados pela decisão ora impugnada. O perfil socioeconômico das regiões do Rio de Janeiro que dependem das vias que foram isentas de pedágio nas datas das eleições revela que a medida tem aptidão para atender a população de baixa renda. Assim, o decreto municipal atua no sentido de estimular a ida às urnas, reduzindo o custo necessário ao exercício da cidadania.



5. Ademais, são plausíveis as teses de que: (i) o contrato de concessão pode ser alterado por ato do Chefe do Poder Executivo; e (ii) há meios alternativos à transferência de recursos para a concessionária para garantir eventual reequilíbrio econômico-financeiro.



6. Por fim, há grande urgência na concessão da medida, tendo em vista que o primeiro turno das eleições será realizado amanhã, 06.10.2023.



IV. Dispositivo



7. Medida cautelar deferida, ad referendum do Plenário.



__________



Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 6º, caput, 14 e 37, XXI; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jurisprudência relevante citada: ADPF 1013 (2023), Rel. Min. Luís Roberto Barroso.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar, com requerimento de medida liminar, formulado pelo Município do Rio de Janeiro para impugnar decisão em que o Tribunal de Justiça local sustou os efeitos de decreto em que o Prefeito determinou a “suspensão da cobrança de tarifa pública (pedágio) na Linha Amarela e na Via Transolímpica, das 06h às 20h”, nas datas de realização das Eleições de 2024.



    2. Na origem, a Associação Brasileira de Concessionária de Rodovias (ABCR) propôs ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto a Lei Municipal nº 8.518/2024, que estabelece a “proibição da cobrança de pedágio em qualquer local do Município do Rio de Janeiro nos dias de eleições das oito horas às dezoito horas”. Em 01.01.2024, o relator do feito deferiu medida cautelar para suspender a eficácia da norma. Em 04.10.2024, o Prefeito editou o Decreto nº 55.172/2024, com o seguinte conteúdo:  



    CONSIDERANDO a obrigatoriedade do voto, em solo brasileiro, para os maiores de dezoito anos, imposta pelo art. 14, § 1º, I, da Constituição Federal;



    CONSIDERANDO que a mobilidade é, desde a edição da Emenda Constitucional nº 90/15, direito social arrolado na Constituição Federal;



    CONSIDERANDO que, na forma do art. 30, V, da Constituição Federal, compete aos Municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local,



    DECRETA:



    Art. 1º. Fica determinada a suspensão da cobrança de tarifa pública (pedágio) na Linha Amarela e na Via Transolímpica, das 06h às 20h, nas seguintes datas:



    I - 06 de outubro de 2024 - primeiro turno das Eleições de 2024; e



    II - 27 de outubro de 2024 - segundo turno da Eleições 2024, caso ocorra.



    Art. 2º. A Secretaria Municipal de Coordenação Governamental deverá analisar os impactos e a eventual necessidade de reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão do serviço público da Linha Amarela e da Via Transolímpica em razão da suspensão de cobrança de tarifa pública no período descrito no art. 1º.



    Art. 3º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.  



    3. Na mesma data, após ter sido informado pela parte requerente da edição do decreto, o relator da ação direta de inconstitucionalidade suspendeu seus efeitos. Extraio dessa decisão, que constitui o objeto do presente pedido de suspensão de liminar, os seguintes fundamentos:  



    Com efeito, as singulares circunstâncias que envolvem os atos normativos examinados nestes autos – lei e decreto – apontam para a necessidade de se suspenderem também os efeitos do novo decreto, uma vez que o só fato de ter sido editado pelo Chefe do Poder Executivo não legitima a deliberada desconsideração da decisão deste Órgão Especial que tangeu igualmente a matéria atinente ao equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, com assento constitucional. De mais a mais, da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal colhe-se que “é de competência do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos” (RE 1.391.328 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 09-02-2023).



    Anote-se, ainda, que a lei de iniciativa parlamentar originalmente impugnada, de julho de 2024, não mereceu, durante o processo legislativo, manifestação do Chefe do Poder Executivo, de maneira que acabou promulgada pelo Presidente do Parlamento (fls. 77, anexo), o que, em linha de princípio, reforça a falta de oportunidade do atual decreto, editado na antevéspera do pleito eleitoral e sob a vigência de comando judicial que explicitamente determinou a manutenção dos termos dos contratos de concessão.



    A propósito, até a carência de indicação efetiva de fonte de custeio parece, primo ictu oculi, contribuir para o vício dos diplomas impugnados, já que “não será objeto de deliberação proposta que vise conceder gratuidade em serviço público prestado de forma indireta, sem a correspondente indicação da fonte de custeio” (art. 112, § 2º, CERJ), regra constitucional que merecerá detido exame por ocasião da apreciação do mérito da ação direta, assim como a própria aferição de eventual inconstitucionalidade por arrastamento, citada pela peticionante (...).



    Por fim e como já sublinhado no decisum lançado nestes autos, a Procuradoria de Justiça, com pertinência, destacou que “a disponibilização de transporte público gratuito nos dias de eleição por força do Decreto Municipal n. 54.977/2024 assegurará a todos o exercício do direito de sufrágio, não havendo qualquer risco de dano in rem verso, se mantida a cobrança do pedágio nas referidas datas”.  



    4. O Município sustenta que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem pública. Indica que as vias a que se refere o decreto cortam seu território, sendo “diariamente utilizadas pelos cariocas para deslocamento na cidade”. Afirma que, no precedente formado na ADPF 1013 (sob minha relatoria, j. em 18.10.2023), esta Corte reconheceu que “o transporte público gratuito nos dias de eleições favorece a participação de maior número de eleitores, promovendo a desejada igualdade de participação”. Entende que, como as vias são estruturas de mobilidade urbana, “a gratuidade do seu respectivo uso comunga plenamente com o importante precedente da Corte Suprema e favorece o exercício da democracia”.  



    5. Aponta a impossibilidade de ato normativo de efeitos concretos ser analisado em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Diz que o decreto é compatível com as regras aplicáveis às concessões de serviços públicos, que (i) autorizam a alteração unilateral do contrato de concessão por iniciativa do Chefe do Poder Executivo e (ii) preveem múltiplas formas para a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, que não necessariamente envolvem a transferência de recursos às concessionárias.  



    6. É o relatório. Decido.  



    7. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:  



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.  



    8. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa aos direitos ao transporte e ao voto (arts. 6º, caput, e 14 da Constituição), bem como ao equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão (art. 37, XXI, da Constituição).  



    9. Este Tribunal tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município do Rio de Janeiro para apresentar o pedido de suspensão, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tinha por objeto decreto editado por seu Prefeito.  



    10. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.  



    11. Partindo dessa premissa, entendo que estão reunidos os pressupostos que autorizam o deferimento da tutela de urgência, nos termos do art. 4º, § 7º, da Lei nº 8.437/1992. Quanto à plausibilidade do direito invocado, penso que o cenário apresentado pelo ente público municipal evidencia a existência de risco de grave lesão à ordem pública.  



    12. Na ADPF 1013, sob minha relatoria, o Supremo Tribunal Federal julgou parcialmente procedente o pedido para reconhecer a existência de omissão inconstitucional decorrente da ausência de política de gratuidade do transporte público em dias de eleições, com apelo ao Congresso Nacional para que edite lei regulamentadora da matéria (ADPF 1013, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. em 18.10.2023). Estabeleceu, ainda, que, caso não editada a lei, a partir das eleições municipais de 2024, nos dias das eleições, o transporte coletivo urbano municipal e intermunicipal, inclusive o metropolitano, deve ser ofertado de forma gratuita.  



    13. A decisão unânime desta Corte teve por fundamento a necessidade de adoção de políticas públicas que garantam a todas as pessoas as condições materiais para o exercício do direito de voto, considerada a desigualdade social e a extrema pobreza no país. Nela, o STF extraiu a existência de um mandamento constitucional no sentido de ampliar a participação popular nas eleições, inclusive com a superação de obstáculos para o deslocamento até as seções eleitorais. Destacou-se, nesse sentido, que o custo do transporte é muitas vezes maior que a multa pelo não comparecimento às urnas.  



    14. Ainda mais relevante para a análise do presente caso é a medida cautelar concedida no caso às vésperas das eleições de 2022. Na ocasião, o STF recomendou que todos os municípios que tivessem condições de ofertar o transporte público gratuitamente no dia das eleições o fizessem. Entendeu-se que, embora não se pudesse determinar, naquele momento, a execução obrigatória de tal medida por todos os municípios do país, deveria ser encorajada a sua adoção conforme as possibilidades de cada ente (ADPF 1013 MC, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. em 29.09.2022). Por isso mesmo, em sede de embargos de declaração, o Plenário deste Tribunal buscou assegurar aos gestores públicos municipais a possibilidade de atuar para a concretização de políticas públicas de transporte para as eleições, sem temor infundado de responsabilização (ADPF 1013 MC-ED-Ref, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. em 20.10.2022):  



    “[F]ica reconhecido que os Municípios podem, sem incorrer em qualquer forma de ilícito administrativo, civil, penal ou eleitoral, promover política pública de transporte gratuito no dia das eleições, em caráter geral e sem qualquer discriminação, como forma de garantir as condições materiais necessárias para o pleno exercício do sufrágio ativo por parte de todos os cidadãos. Nesse caso, as empresas concessionárias ou permissionárias de transporte público municipal deverão atuar colaborativamente para garantir a efetividade da medida”.  



    15. Portanto, a premissa geral extraída das decisões do STF na ADPF 1013 é de que é legítimo aos entes públicos desenharem políticas públicas que facilitem e estimulem o exercício do direito de voto, por meio da redução dos custos relacionados ao transporte para os locais de votação, desde que tais medidas sejam gerais e impessoais.  



    16. Em exame superficial da questão, próprio das medidas cautelares, entendo que a mesma lógica orientou a edição do decreto, que teve os seus efeitos sustados pela decisão ora impugnada. Conforme alegado, as vias que foram isentas de pedágio nas datas das eleições cortam espaços urbanos densamente povoados. O perfil socioeconômico das regiões do Rio de Janeiro que dependem da Linha Amarela e da Transolímpica para locomoção revela que a medida tem aptidão para atender a população de baixa renda. Assim, o decreto municipal de isenção de pedágio atua no sentido de estimular a ida às urnas, reduzindo o custo necessário ao exercício da cidadania.  



    17. Em um cenário em que a medida adotada pelo poder público incentiva a participação democrática, o seu escrutínio pelo Poder Judiciário deve ser leve e deferente. Em princípio, dado o elevado peso axiológico do exercício do direito de voto, justifica-se uma restrição proporcional à livre iniciativa, desde que ausente desvio de finalidade.  



    18. Além disso, são plausíveis os argumentos apresentados pelo Município no sentido de que: (i) o contrato de concessão pode ser alterado de forma unilateral por ato do poder concedente; e (ii) o reequilíbrio econômico-financeiro, caso necessário, pode ser obtido por medidas alternativas à transferência de recursos para as concessionárias, o que dispensaria a exigência de previsão orçamentária.  



    19. A urgência na concessão da medida é evidente. O primeiro turno das eleições será realizado amanhã, 06.10.2023. Em tal cenário, se a gratuidade nos pedágios não for implementada com máxima urgência, a providência pleiteada pelo Município no presente feito perderá grande parte de sua utilidade prática.  



    20. Ante o exposto, defiro a medida cautelar, ad referendum do Plenário, para suspender a eficácia da decisão impugnada, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro na representação de inconstitucionalidade nº 0062889-48.2024.8.19.0000, até a apreciação do mérito desta medida de contracautela.



    21. Intime-se o Município do Rio de Janeiro, pelo meio mais expedito à disposição, e comunique-se ao juízo de origem.



    22. Intimem-se a parte autora da demanda de origem e a Procuradoria-Geral da República da presente decisão, bem como para que se manifestem sobre o pedido em 72h, nos termos do art. 4º da Lei nº 8.937/1992.  



          Brasília, 5 de outubro de 2014.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente