Tribunal: STF
Processo: RE 1497312
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-05
Data de publicação: 2024-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: 



    1. Trata-se de Recurso Extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Ministério Público de Santa Catarina, em face do acórdão do Tribunal de Justiça de Santa Catarina assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO VISANDO A CONDENAÇÃO DO PREFEITO, DO SECRETÁRIO MUNICIPAL DE AGRICULTURA E MEIO AMBIENTE E DO PRESIDENTE DO INSTITUTO DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE SANTA CATARINA NAS SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, INC. III, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, PELA PRÁTICA DO ATO DESCRITO NO ART. 11, CAPUT E INC. I, DA CITADA LEI. GESTOR MUNICIPAL E SECRETÁRIO MUNICIPAL QUE, MEDIANTE ATOS DE GESTÃO, TRANSFERIRAM OS PROCESSOS DE LICENÇA AMBIENTAL DO MUNICÍPIO DE JOINVILLE AO INSTITUO DE MEIO AMBIENTE ESTADUAL QUE, SOB A PRESIDÊNCIA DO TERCEIRO RÉU, ACEITOU O ENCARGO. ALEGADA COMUNHÃO DE ESFORÇOS IMBUÍDA NA INTENÇÃO DOLOSA DE DESMANTELAR O SISTEMA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE DE JOINVILLE E DE FACILITAR A EMISSÃO DE LICENÇAS AMBIENTAIS. SENTENÇA QUE REJEITOU A INICIAL, NOS TERMOS DO ART. 17, §§ 6º E 8º, DA LEI N. 8.429/1992, POIS NÃO VERIFICADA A PRÁTICA DO ATO ÍMPROBO IMPUTADO AOS RÉUS. 1) ENTRADA EM VIGOR, APÓS A PROLAÇÃO DA SENTENÇA E DA INTERPOSIÇÃO DE RECURSO, DA LEI N. 14.320/2021, QUE ESTABELECEU MODIFICAÇÕES SIGNIFICATIVAS NO TEXTO DA LEI N. 8.429/1992, AS QUAIS, CONFORME ENTENDIMENTO MAJORITÁRIO DESTA CORTE ESTADUAL DE JUSTIÇA, RESSALVADOS OS CASOS EXCEPTUADOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA 1199 (PROCESSOS TRANSITADOS EM JULGADO E NORMAS RELACIONADAS À PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE), SÃO APLICÁVEIS AOS PROCESSOS EM CURSO QUANDO DA SUA ENTRADA EM VIGOR, EM ADENDO À EXPRESSA PREVISÃO LEGAL ACERCA DA INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ÀS AÇÕES DE IMPROBIDADE (ART. 1º, §4º, DA LIA). 2) REMESSA NECESSÁRIA. PRETENDIDA A SUSPENSÃO DO FEITO, EM ADENDO A PENDÊNCIA DE JULGAMENTO DO TEMA 1042 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA QUE AFASTA EXPRESSAMENTE O DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO OBRIGATÓRIO NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE PELA PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA DOS ARTS. 17, §19, E 17-C, §3º, DA LEI N. 8.429/1992 (REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 14.230/2021). DESNECESSIDADE DE SOBRESTAMENTO, SENTENÇA NÃO SUJEITA AO REEXAME. 3) APELO DO AUTOR. PRETENDIDA A REFORMA DA SENTENÇA. INVIABILIDADE. REVOGADA A HIPÓTESE PREVISTA NO ART. 11, CAPUT, DA LEI 8.429/1992, QUE PREVIA A RESPONSABILIZAÇÃO POR AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONDUTA IMPUTADA AOS RÉUS QUE DEIXOU DE SER CONSIDERADA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ROL TAXATIVO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. [...] "Ao contrário da redação originária, que utilizava o termo "qualquer" e, portanto, levava à conclusão de que a lista de atos de improbidade administrativa era exemplificativa, atualmente, a ação ou omissão precisa se encaixar em uma das condutas expressamente indicadas nos incisos do artigo 11, os quais encerram um rol exaustivo" (TJSC, Apelação n. 0900001-06.2019.8.24.0242, rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j. em 28-06-2022). (TJSC, Apelação n. 0900042- 5027635-44.2019.8.24.0038 2770491 .V15 63.2019.8.24.0018, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Carlos Adilson Silva, Segunda Câmara de Direito Público, j. 30-8-2022).” (e-doc. 315)



    2. Interpostos Embargos de Declaração pelo Ministério Público de Santa Catarina, foram rejeitados (e-doc. 348). 



    3. Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, XXXVI, e 37, caput e § 4º da Constituição da República, além dos princípios constitucionais implícitos da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso e da proibição da proteção deficiente. 



    É o relatório. Decido.



    4. O recurso não comporta provimento.



    5. Da análise dos autos, verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei nº. 8.429/1992, sem trânsito em julgado no momento da edição da Lei nº. 14.230/2021, razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. 



    6. Nesse sentido, ressalto que, no julgamento do ARE 843.989, leading case do Tema 1.199 de Repercussão Geral, consistente em definir “eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”, esta Corte assim decidiu: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (ARE 843989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 12/12/2022 - Tema 1.199)



    7. Em seguida, no julgamento do ARE 803.568-AgR-segundo-ED, ao analisar o cabimento da aplicação da referida tese referente ao Tema 1.199 de RG à hipótese em que tenha ocorrido condenação por conduta prevista no art. 11 da Lei nº. 8.429/1992, em sua redação original, posteriormente revogada pela Lei nº. 14.230/2021, este Supremo Tribunal decidiu nos seguintes termos: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.” (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Rel. Min. Luiz Fux, red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 06/09/2023)



    8. No mesmo sentido, admitindo a retroatividade da Lei nº 14.231/2021 em situações análogas a do presente feito: ARE n. 1.346.594-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2023; RE n. 1.465.949, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 20.11.2023; ARE n. 1.463.249, Rel. Min. André Mendonça, DJe 16.11.2023; ARE n. 1.450.417, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 4.9.2023; RE n. 1.453.452, rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 26.9.2023. 



    9. Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de novembro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente