Tribunal: STF
Processo: ARE 1478432
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-14
Data de publicação: 2024-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Benedito Orlando Ghiraldi e Thamyris Christina Pinto interpõem agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 7ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Ressarcimento ao erário público - Contratação de servidores públicos para cargos em comissão declarados inconstitucionais - Anulação do ato administrativo que determinou a nomeação dos réus - Determinação de que os réus devolvam aos cofres públicos os valores recebidos a título de remuneração a partir de seu afastamento provisório do cargo - Sentença mantida - Recursos desprovidos.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados. 



    Sustentam os recorrentes, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 1º, inciso IV, e 170 da Constituição Federal.



    Sustentam que “[a]nte a incontroversa prestação de serviços pelos recorrentes não há que se falar em dano ao erário público e, portanto, inexiste condições para o ressarcimento previsto no comando exarado pelo V. Acórdão impugnado”.



    Alegam, ainda, que, “[a]lém da ausência de dano ao erário público, há que se arguiu que não houve ausência de boa-fé por parte dos recorrentes, eis que para suas respectivas nomeações para os cargos em comissão por eles ocupados existiu amparo legal, ou seja, as Leis Complementares 85/2007; 99/2009; 106/2010 e 141/2013 em plena vigência e eficácia, até decisão transitada em julgada em sentido diverso”.



    Aduzem que “[n]ão houve dolo ou sequer má-fé por parte dos recorrentes ocupantes dos cargos em comissão impugnados pela presente ação, já que suas nomeações foram realizadas com fundamento em Legislação existente e plenamente eficaz.” 



    Requerem, ao final, “o conhecimento e provimento do presente recurso, no sentido de reformar a r. decisão atacada e reforma do V. Acordão recorrido para afastar o comando da restituição dos valores percebidos a título de remuneração pelos serviços prestados, de forma a garantir a proteção do trabalho como valor social consoante os artigos 1º, IV e 170 da Constituição Federal, como medida de JUSTIÇA!” 



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Luiz Augusto Santos Lima, pelo “provimento do agravo para conhecer e prover o recurso extraordinário”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “Recurso extraordinário com Agravo. Direito administrativo. Criação de cargos comissionados sem o atendimento do pressuposto obrigatório de descrição das atribuições de chefia, assessoramento ou direção. Violação à regra do concurso público verificada em sede de controle de constitucionalidade local. Pleito de afastamento da devolução de valores recebidos de boa-fé, por razão de segurança jurídica e da confiança legítima. Recurso extraordinário inadmitido em face do óbice da Súmula 279 do STF. Prescindibilidade de reexame de fatos e provas. A intangibilidade dos montantes integrados ao patrimônio deve ser resguardada dos efeitos retroativos da decisão de inconstitucionalidade, sob pena de se configurar situação de insegurança jurídica. Precedentes do STF. 



Parecer pelo provimento do agravo para conhecer e prover o recurso extraordinário.”



    Decido.



    Cuida-se, na origem, conforme especificado na sentença, de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo na qual requerido o “a) reconhecimento da ilegalidade da forma de provimentos de cargos comissionados, arrolados em fls. 04/06 com consequente invalidação de atos de nomeação, exoneração dos funcionários irregulares e declaração do artigo 98, alínea "c" e anexo III da Lei Complementar Municipal 85/20017, do anexo III da Lei Complementar 99/2009, artigo 2° da Lei Complementar 106/2010 e artigo 5° da Lei Complementar 141/2013; b) condenação na obrigação de fazer consistente no não provimento dos cargos arrolados em comissão, sob pena de multa -diária; c) sejam os réus condenados na devolução aos cofres públicos de qualquer vantagem que tenham recebido a título de remuneração dos serviços prestados correspondentes a dias trabalhados após ter sido determinado o afastamento por decisão judicial. o “reconhecimento da ilegalidade da forma de provimentos de cargos comissionados, arrolados em fls. 04/06 com consequente invalidação de atos de nomeação, exoneração dos funcionários irregulares e declaração do artigo 98, alínea "c" e anexo III da Lei Complementar Municipal 85/20017, do anexo III da Lei Complementar 99/2009, artigo 2° da Lei Complementar 106/2010 e artigo 5° da Lei Complementar 141/2013”.



    O magistrado de 1º Grau, após assentar que as referidas leis do Município de Laranjal Paulista foram declaradas inconstitucionais pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, julgou procedentes os pedidos a fim de, no que importa, determinar a exoneração dos servidores contratados com base nos atos normativos inconstitucionais e condenar o servidores a devolver aos cofres públicos os valores indevidamente recebidos.



    A 7ª Câmara do Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento aos recurso de apelação, mantendo incólume a sentença de 1º Grau.



    Para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão atacado, no ponto em que interessa:



    “Daí porque correta a sentença quando julgou procedentes os pedidos do Ministério Público para declarar a nulidade dos atos administrativos de nomeação e, ainda, determinar a exoneração dos réus. 



    Como se vê, não houve na sentença o reconhecimento de que os réus cometeram ato de improbidade, pois conforme relatado, não foi este o pedido do Ministério Público. 



    A sentença, portanto, apenas declarou nulos os atos administrativos de nomeação dos réus, determinou suas respectivas exonerações e, por fim, os condenou a devolver aos cofres públicos os valores recebidos a partir do deferimento da tutela de fl. 230. 



    Sendo assim, não procedem os recursos dos réus quando estes afirmam que suas condenações não seriam devidas por não terem praticado ato de improbidade. 



    Na realidade, a juíza sentenciante reconheceu que sendo a nomeação inconstitucional e ilegal, não seria possível mantê-los em seus cargos e, mais do que isso, determinou que devolvessem qualquer remuneração eventualmente recebida desde a decisão de fls. 230. 



    E, neste ponto, embora os réus tenham argumentado que prestaram de maneira eficiente os serviços para os quais foram contratados ilicitamente, entendo que está correta a sentença.



    Com efeito, a prestação de serviços, para além de não guardar relação alguma com o cargo nomeado, também não convalida a violação aos vetores axiológicos da Constituição Federal vinculadores da Administração Pública, nem desonera os réus do dever de ressarcir a lesão ao erário. 



    Com efeito é sim necessária a responsabilização dos particulares que foram nomeados aos cargos em comissão e dele tiraram proveito em prejuízo aos cofres públicos. 



    Nestes casos, como a nulidade das leis complementares já implica a perda dos cargos por eles assumidos, entendo que está correta a decisão recorrida que determinou a devolução dos valores por eles recebidos desde a decisão de fls.230. 



    Diante dos efeitos retroativos da declaração de nulidade, impossível deixar de exigir que seja restabelecida, inclusive do ponto de vista patrimonial, a situação anterior à contratação (status quo).



    E não há que se falar em enriquecimento ilícito do Poder Público neste caso. Primeiro porque aos nomeados irregularmente também era devido o conhecimento da lei. Em segundo lugar, pelos argumentos bem expostos por Emerson Garcia: 



    “No que concerne a um possível enriquecimento ilícito do Poder Público, é inevitável a constatação de que o acolhimento desse entendimento acabaria por tornar legítimo o constante descumprimento dos princípios da legalidade e da moralidade, fazendo com que sejam sistematicamente suscitados os possíveis benefícios auferidos pelo ente público, o que relegaria a infringência dos vetores básicos da probidade a plano secundário.”



    E, de fato, não é mais possível que a defesa da probidade administrativa sempre seja relegada a segundo plano.



    Quanto ao servidor Benedito Orlando Ghiraldi, entendo estar correto o parecer da Procuradoria de Justiça, devendo ser também desprovido o seu apelo. De fato, sua situação foi esclarecida pela decisão de fl. 1352 quando a juíza sentenciante bem explicou que sua exoneração se daria apenas em relação ao cargo em comissão que ocupava e não ao cargo público no qual ele foi aprovado mediante concurso público. Assim, da mesma maneira, o montante a ser por ele devolvido diz respeito apenas ao que recebeu no cargo em comissão, e não em relação ao cargo licitamente ocupado.”



    Quanto a esse ponto, o Tribunal de origem manteve a determinação para que os réus devolvessem aos cofres públicos os valores recebidos a título de remuneração em razão da anulação do ato administrativo que determinou a nomeação dos réus.



    Esse entendimento diverge da orientação consolidada desta Corte no sentido de que não é devida a restituição ao erário das verbas alimentares recebidas de boa fé pelos servidores em retribuição aos serviços por eles prestados, mesmo quando declaradas inconstitucionais as normas legislativas que ampararam as respectivas nomeações, em respeito ao princípio da segurança jurídica. 



    Nesse sentido, os seguintes julgados: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 1º, PARTE FINAL, DA EMENDA CONSTITUCIONAL 22/2003 DO ESTADO DO MATO GROSSO. MANUTENÇÃO DO PAGAMENTO DE PENSÃO VITALÍCIA A EX-GOVERNADORES, EX-VICEGOVERNADORES E SUBSTITUTOS CONSTITUCIONAIS QUE PERCEBIAM O BENEFÍCIO À ÉPOCA DE SUA EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. OMISSÃO. NATUREZA ALIMENTAR DAS VERBAS RECEBIDAS DE BOA-FÉ. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. NECESSIDADE DE SE MODULAR DOS EFEITOS DA DECISÃO, PARA AFASTAR O DEVER DE RESSARCIMENTO DOS VALORES RECEBIDOS ATÉ A DATA DE PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO EMBARGADO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS. 1. A pensão vitalícia paga aos ex-governadores, vice governadores ou substitutos constitucionais, quando suprimida reclama a modulação quanto ao dever de ressarcimento, à luz da boa fé e da segurança jurídica. 2. O acórdão embargado deu interpretação conforme a Constituição Federal ao artigo 1º, parte final, da Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso, para declarar que o trecho “respeitado o disposto no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal” não autoriza a continuidade do pagamento de pensão mensal e vitalícia aos ex-governadores, ex-vice-governadores e substitutos constitucionais, ante o entendimento de que o princípio do direito adquirido não pode ser invocado para albergar situações ofensivas à Constituição, como, na hipótese, aos princípios federativo, republicano, da impessoalidade, da moralidade e da igualdade. 3. O direito adquirido não configura fundamento idôneo para a preservação do recebimento da referida pensão vitalícia, máxime quando baseada em previsão inconstitucional. 4. O direito adquirido à percepção de benefício distingue-se do direito à preservação patrimonial de montante já percebido, assegurado, nos termos do artigo 27 da Lei 9.868/1999, por força da segurança jurídica. 5. In casu, o caráter alimentar da vantagem remuneratória percebida de boa-fé, dada a ressalva contida na parte final do Emenda Constitucional 22/2003 do Estado do Mato Grosso, com suposto fundamento constitucional, afasta o dever de ressarcimento das verbas recebidas a título de pensão mensal e vitalícia. Precedentes: ADI 4884 ED, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, Dje 08/10/2018; e ADI 3791, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, Dje 27/08/2010. 6. Embargos de declaração providos, assentando a inexigibilidade de devolução dos valores recebidos, a título de pensão vitalícia aos ex-Governadores, ex- Vice-Governadores e substitutos constitucionais do Estado do Mato Grosso, até a data da publicação do acórdão embargado” (ADI nº 4.601/MT-ED, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 23/4/2019). 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. OMISSÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 27 DA LEI Nº 9.868/1999. VANTAGEM REMUNERATÓRIA RECEBIDA DE BOA-FÉ POR SIGNIFICATIVO LAPSO TEMPORAL. PRECEDENTES. 1. Verificadas razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, nos moldes do art. 27 da Lei nº 9.868/1999, cumpre ao Supremo Tribunal Federal harmonizar o princípio da nulidade da norma inconstitucional com a exigência de preservação, considerado o aspecto temporal, histórico e irreversível da realidade, de preceitos outros da Lei Maior que, sem essa providência, seriam feridos caso atribuída eficácia retroativa ou plena à decisão: notadamente a segurança jurídica, a confiança legítima e a boa-fé objetiva. 2. O caráter alimentar da vantagem remuneratória recebida de boa-fé, por significativo lapso temporal, impõe a incidência do art. 27 da Lei nº 9.868/1999 para restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade do art. 64, parágrafo único, da Lei nº 13.417/2010 do Estado do Rio Grande do Sul, assentando a inexigibilidade de devolução dos valores recebidos, a título de adicional de dedicação exclusiva, pelos servidores extranumerários em exercício na Secretaria de Saúde estadual, até a data da publicação do acórdão embargado (31.5.2017). Precedentes. 3. Embargos de declaração acolhidos em parte para fins de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade” (ADI nº 4.884/RS-ED, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 8/10/2018)



    Aplicando essa orientação em caso análogo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Restituição de verba de natureza alimentar recebida por agente público. Declaração de inconstitucionalidade do dispositivo de decreto legislativo estadual que fundamentava o recebimento do valor. 3. Não é devida a restituição quando a verba é recebida com boa-fé pelo agente, em respeito ao princípio da segurança jurídica. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento”(ARE nº 1.186.825/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 3/12/2020).



    Corroborando esse entendimento, a seguinte fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “No julgamento da ADI 6655/SE, o Plenário do STF assentou que é inconstitucional a criação de cargos em comissão sem a devida observância dos requisitos indispensáveis fixados pelo STF. No entanto, no mesmo julgado, assentou que, por razões de segurança jurídica, a fim de preservar os atos praticados pelos servidores ocupantes dos cargos comissionados questionados, assim como o período em que estiveram prestando serviços à Administração, a inconstitucionalidade declarada teria eficácia ex nunc. 



    No mesmo sentido, no julgamento da ADI 4968, o Pleno da Suprema Corte assentou que "[...] os dispositivos declarados inconstitucionais, não obstante viciados na sua origem, possibilitaram o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento e de subtração abrupta dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva". Ilustrativamente: ADI 5559, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 01.10.2021; ADI 4867, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 06.10.2020; ADI 3.415-EDSegundos, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 28.09.2018. No caso, verifica-se que os dispositivos declarados inconstitucionais na ADI 2144176-82.2016.8.26.0000, embora viciados na sua origem, possibilitaram o pagamento a servidores. Exsurge o caráter alimentício das verbas auferidas, de modo a inviabilizar o ressarcimento e a subtração abrupta dos valores. 



    Com efeito, a intangibilidade dos montantes integrados ao patrimônio deve ser resguardada dos efeitos retroativos da decisão de inconstitucionalidade, sob pena de se configurar situação de insegurança jurídica. 



    Assim, tendo em vista a necessidade de preservar os atos praticados pelos servidores ocupantes dos cargos comissionados declarados inconstitucionais, assim como o período em que estiveram prestando serviços à Administração, por razões de segurança jurídica, os efeitos da decisão devem ser prospectivos, de modo que não há falar em devolução dos vencimentos percebidos de boa-fé.”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário para, nos termos da fundamentação, julgar improcedente o pedido de devolução dos valores recebidos de boa-fé pelos recorrentes.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de março de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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