Tribunal: STF
Processo: ARE 1492110
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-28
Data de publicação: 2024-05-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de Indaiatuba e outros contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), proferido nos seguintes termos:



“AÇÂO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO AJUIZADA EM FACE DO ART. 10, CAPUT, E § 1º DO DECRETO N° 10.957, DE 10 DE DEZEMBRO DE 2010, DO MUNICÍPIO DE INDAIATUBA, QUE DISCIPLINA A APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N° 10.098, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2000 PARA FINS DE APROVAÇÃO DE PROJETOS DE EDIFICAÇÕES PRIVADAS DE USO COLETIVO NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA, VISTO QUE CABERIA AO MUNICÍPIO APENAS LEGISLAR DE FORMA SUPLEMENTAR, PARA REGULAMENTAÇÃO DO QUE LHE CABE, SEM APLIAR OU RESTRINGIR OS LIMITES IMPOSTOS PELA LEGISLAÇÃO FEDERAL. CASO EM QUE O MUNICÍPIO RESTRINGIU NORMAS DE PROTEÇÃO ÀS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA, PREVISTAS EM NORMAS GERAIS. NÍTIDA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO PACTO FEDERATIVO E AOS ARTS. 144 E 277 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NECESSÁRIA MODULAÇÃO DE EFEITOS, POR RZÕES DE SEGURANÇA JURÍDICA. AÇÃO QUE DEVE SER JULGADA PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DE EFEITOS. ” (e-doc. 5)



 



    No recurso extraordinário (e-doc. 7), o Prefeito do Município de Indaiatuba e a Prefeitura Municipal de Indaiatuba sustentaram a impossibilidade de controle de constitucionalidade abstrato estadual do Decreto Regulamentar Municipal n° 10.957/2010 por tratar-se de “ato normativo secundário, o qual não inova no ordenamento, mas tão somente regulamenta o ato primário (in casu a Lei Federal 10.098/2000)”.



    Quanto ao mérito, argumentaram que o acórdão recorrido violou o art. 30, incisos I e II, além dos arts. 5°, inciso XXXVI, 60, § 4º, incisos I e III, todos da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Defenderam que “em momento algum o Executivo Municipal, ao editar o Decreto n° 10.957/2010, restringiu o âmbito de aplicação da Legislação Federal 10.098/2000, vez que, em consonância com os interesses de âmbito local, apenas reproduziu os preceitos já expostos na Legislação Federal, isto é, o da segurança jurídica e a irretroatividade dos efeitos da Lei sobre os edifícios já construídos e aprovados conforme a lei vigente”.



    Alegaram, por fim, que “o Executivo Municipal, no exercício de suas atribuições conferidas pelo art. 30, I e II da Constituição Federal, não incorreu em vício de inconstitucionalidade ao regulamentar, por meio do Decreto 10.957/2010, a Lei Federal n. 10.098/ 2000”.



    Apresentadas contrarrazões (e-doc. 8), a Corte Local obstou o processamento do recurso extraordinário (e-doc. 9), dando ensejo à interposição do presente agravo (e-doc. 11). 



    Na decisão de inadmissão, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo apontou (i) “imprecisão do recurso, visto que não aponta, de modo concreto, a violação de dispositivo da Constituição Federal e, mais, não identifica, como de rigor, qual, exatamente, a controvérsia acerca da questão constitucional”, pelo que incidiria a Súmula n° 284 do Supremo Tribunal Federal; e (ii) o não combatimento a todos os fundamentos do acórdão recorrido, o que esbarraria no óbice da Súmula n° 283 do STF.



    Nas razões do agravo, a Prefeitura Municipal de Indaiatuba sustentou que o entendimento segundo o qual o recurso extraordinário deveria ser obstado pela incidência dos óbices sumulares mencionados “encontra-se equivocado, fora da competência jurisdicional, eis que análise dos requisitos de admissibilidade extrínsecos e limita especificamente a análise pelo Tribunal de origem para remessa ao Supremo Tribunal Federal. Alegou ainda que “ao não esclarecer quais pressupostos legais específicos do recurso extraordinário não atendidos está a cometer error in procendo”. Quanto ao mérito, repisa a argumentação do recurso extraordinário. 



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República (PGR) pugnou pelo desprovimento do recurso extraordinário com agravo (e-doc. 21).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    A matéria contida nos dispositivos constitucionais apontados como violados, notadamente os arts. 5°, inciso XXXVI, e 60, § 4º, incisos I e III, todos da Constituição Federal de 1988 (CF/88), carecem do necessário prequestionamento, sendo certo que o acórdão proferido pelo Tribunal de origem não cuidou das referidas normas. Incide na espécie a Súmula nº 282 desta Corte. Nesse sentido, são os acórdãos abaixo:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. DIREITO DO CONSUMIDOR. RESCISÃO DE CONTRATO DE COMPRA E VENDA. INTERPRETAÇÃO DE CLÁUSULA CONTRATUAL. ART. 5º, XXXV E XXXVII, DA LEI MAIOR. SÚMULAS Nº 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA A DISPOSITIVOS DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. INVIABILIDADE. ART. 102, III, “A”, DA LEI MAIOR. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Na esteira do entendimento firmado por esta Suprema Corte e forte no art. 1.024, § 3º, do CPC, recebo como agravo regimental os embargos de declaração, aplicado o princípio da fungibilidade à espécie. 2. A matéria constitucional versada no recurso extraordinário não foi analisada pelas instâncias ordinárias, tampouco suscitada nos embargos de declaração para satisfazer o requisito do prequestionamento. Cristalizada a jurisprudência desta Suprema Corte, conforme as Súmulas nº 282 e 356/STF: “Inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada”, bem como “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Embargos de declaração recebidos como agravo interno, ao qual se nega provimento”. (ARE nº 1.370.888/GO-ED, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 9/6/22, grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. ETAPA DE SAÚDE FÍSICA. REPROVAÇÃO PELA BANCA EXAMINADORA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EDITALÍCIA DE QUE AS DISFUNÇÕES NA COLUNA VERTEBRAL SÃO CAUSAS ESPECÍFICAS PARA A DESCLASSIFICAÇÃO. DETERMINAÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DO CANDIDATO. REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356/STF. REAPRECIAÇÃO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DE CLÁUSULAS EDITALÍCIAS. SÚMULAS 279 E 454/STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista nos arts. 102, § 3°, da CF, e 1.035, § 2°, do CPC/2015. II - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. III - Para dissentir do acórdão impugnado e verificar a procedência dos argumentos consignados no apelo extremo, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e das normas constantes do edital do certame, o que é vedado pelas Súmulas 279 e 454/STF. IV – O agravo não atacou todos os fundamentos expostos na decisão do Tribunal de origem que inadmitiu o recurso extraordinário, o que o torna inviável. V – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites legais. VI – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC.” (ARE nº 1.376.408/SC-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 1º/6/22, grifos nossos).



    Pontua-se, ainda, que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarou a inconstitucionalidade do art. 10, caput e parágrafo único do Decreto n° 10.957 do Município de Indaiatuba, de 10 de dezembro de 2010, com modulação de efeitos, segundo a compreensão de que o ato normativo impugnado padeceria de inconstitucionalidade formal, por violação à repartição de competências estabelecida constitucionalmente, e de inconstitucionalidade material, por representar tratamento discriminatório contra as pessoas com deficiência. Veja-se, por pertinente, trechos do acórdão recorrido:



    “Ocorre, porém, que os dispositivos em destaque restringem o âmbito de aplicação das disposições de Lei federal nº10.098 de 19 de dezembro de 2000 sobre o tema, a qual ‘Estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências.’, ao dispor que a expedição de ‘habite-se’ e aconcessão ou renovação de licença de funcionamento não estarão sujeitas ao cumprimento das normas previstas no Decreto em discussão, quando o projeto houver sido aprovado pela Secretaria Municipal de Planejamento Urbano e Engenharia até a data de sua vigência, e ao dispensar o cumprimento das normas do referido Decreto para fins de aprovação de projetos de regularização de obra já concluída protocolados até a data de sua vigência. E tal restrição é inadmissível, consoante a seguir explicitado.



    Verifica-se, assim, que a norma impugnada violou o pacto federativo e a divisão de competências legislativas. Não se discute a competência dos Municípios para disciplinar a aprovação de projetos de edificações privadas de uso coletivo no âmbito de seu território, a fim de tomar as medidas pertinentes no interesse das pessoas com deficiência (art. 30, I, da Constituição Federal). Ocorre que a proteção e a integração social das pessoas portadoras de deficiência são matérias de competência concorrente, nos termos do art. 24, XIV, da Constituição Federal. Assim, incumbe à União, nos termos do § 1° do aludido artigo, estabelecer normas gerais, sendo a competência legislativa do Município suplementar (art. 30, II, da Constituição Federal). Dessa forma, ela encontra limites no sistema constitucional vigente e não pode colidir com normas gerais da União e nem com as estaduais que regem a matéria em discussão, no âmbito da competência concorrente. E foi exatamente o que ocorreu na espécie, razão pela qual deve ser reconhecida a inconstitucionalidade do artigo 10, caput, e parágrafo único do Decreto n° 10.957, de 10 de dezembro de 2010, do Município de Indaiatuba.



    (...)



    Assente-se que a norma em destaque viola também o disposto no art. 277 da Constituição Bandeirante, verbis: ‘Artigo 277 - Cabe ao Poder Público, bem como à família, assegurar à criança, ao adolescente, ao jovem, ao idoso e aos portadores de deficiências, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, á educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e á convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e agressão. (NR)’, já que se autoriza que determinadas edificações privadas de uso coletivo, apenas por já terem seu projeto regularmente aprovado pela Secretaria Municipal de planejamento Urbano e Engenharia ou já protocolados até a data de vigência do referido Decreto, não se submetam às regras relativas à acessibilidade de pessoas com deficiência. Tal situação, por certo, não pode ser admitida, já que implica nítido tratamento discriminatório e viola o princípio da razoabilidade.” (e-doc. 5, pgs. 4 e 5, grifos no original)



    No recurso extraordinário argumentaram o Prefeito do Município de Indaiatuba e a Prefeitura Municipal de Indaiatuba que “em momento algum o Executivo Municipal, ao editar o Decreto n° 10.957/2010, restringiu o âmbito de aplicação da Legislação Federal 10.098/2000, vez que, em consonância com os interesses de âmbito local, apenas reproduziu os preceitos já expostos na Legislação Federal, isto é, o da segurança jurídica e a irretroatividade dos efeitos da Lei sobre os edifícios já construídos e aprovados conforme a lei vigente”. 



    Restou incólume, portanto, o fundamento quanto à inconstitucionalidade material da norma impugnada na ação direta de inconstitucionalidade em questão, constatada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o que faz incidir, no caso, o óbice da Súmula n° 283 do STF, segundo o qual “é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”, já que os requerentes limitaram-se à rebater o fundamento relativo à inconstitucionalidade formal do ato normativo.



    Verifica-se, por fim, a incidência do óbice sumular n° 284 do STF, segundo o qual “é inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia”, isso porque os requerentes não demonstraram a efetiva violação dos artigos indicados como parâmetro normativo de controle de constitucionalidade.



    Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 283 E Nº 284 DA SÚMULA DO STF. 1. Não tendo sido impugnados os fundamentos constantes do acórdão recorrido, inviável a apreciação do recurso extraordinário, na forma preconizada pelos enunciados nº 283 e nº 284 da Súmula do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE nº 1.396.775/PE-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 29/6/23, grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULAS NS. 283 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXECUÇÃO FISCAL. COBRANÇA DE IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO - IPTU. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. NÃO INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA. REQUISITOS POSSESSÓRIOS DE BEM IMÓVEL UTILIZADO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS: SÚMULAS NS. 279 E 454 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1% (§§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE nº 1.365.104/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 8/8/22, grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APELO EXTREMO QUE DEIXOU INCÓLUME ARGUMENTO APTO, POR SI SÓ, A SUSTENTAR O JULGADO RECORIDO. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 283 E 284 DO STF. 1. O Recurso Extraordinário não impugnou integralmente os fundamentos do acórdão aptos, por si sós, a sustentar a manutenção da decisão recorrida. Assim, na hipótese, incidem os óbices das Súmulas 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles); e 284 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia) do STF. 2. Agravo Interno ao qual se nega provimento.” (ARE nº 1.366.378/RJ-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 28/4/22. Grifos nossos).



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de maio de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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