Tribunal: STF
Processo: RE 1505996
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-26
Data de publicação: 2024-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PENSÃO POR MORTE. INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. PRECEDENTES. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão da 2ª Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Montes Claros/MG, cujos fundamentos do voto condutor transcrevo:



    “(...) Insurge-se o recorrente, pretendendo a reforma integral da sentença pela improcedência total dos pedidos, sob o argumento de que houve prescrição do fundo de direito, e, também, configurou-se a ausência do litisconsórcio passivo necessário com o Estado de Minas Gerais. 



    Apesar de a sentença vergastada ter sido proferida pelo d. juízo da justiça comum, a Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ao qual foi endereçado o recurso de apelação, decidiu pela competência absoluta do Juizado Especial da Fazenda Pública. Conheço do recurso, eis que presentes os requisitos de admissibilidade. 



    O Tribunal de Justiça de Minas Gerais, em sede de incidente de uniformização de jurisprudência, consolidou posicionamento no sentido de que ‘a contagem do prazo prescricional para o percebimento do benefício de pensão por morte, por encerrar relação de trato sucessivo, se inicia da negativa estatal em concedê-lo, ou seja, da data em que foi violado o direito em que se funda a ação; assim, enquanto não tiver sido negada a própria benesse, a relação jurídica entre os interessados se protrai no tempo, aplicando-se a Súmula nº. 85, do col. Superior Tribunal de Justiça’ (Inc Unif Jurisprudência 1.0024.11.312690-8/002, Relator(a): Des.(a) Sandra Fonseca, 1ª Câmara Unif. Jurisp. Cível, julgamento em 19/02/2014, publicação da súmula em 28/02/2014). 



    No caso dos autos, verifica-se que, embora o óbito do segurado tenha ocorrido em 2007, o indeferimento do benefício na seara administrativa ocorreu em 29 de abril de 2013 e ação foi ajuizada em 15 de setembro de 2020. 



    À luz do enunciado da Súmula nº 85, do STJ, a prescrição de benefício de pensão por morte devido aos dependentes dos servidores do IPSEMG alcança apenas as parcelas sucessivas vencidas antes do quinquênio que precedeu o ajuizamento da ação, exceto, quando houver prévio e formal pleito administrativo, hipótese em que incide a prescrição do fundo do direito, contando-se o prazo prescricional a partir da negativa da administração. 



    Restando configurada, de maneira incontroversa, o provimento ao recurso interposto pelo Ente Estatal é medida que se impõe. 



    Diante do exposto, voto por DAR PROVIMENTO ao recurso, para que seja reformada a r. sentença primeva, no sentido de declarar a prescrição do fundo de direito, extinguindo-se o feito com resolução do mérito.



    Sem custas e sem honorários advocatéicios” (e-doc. 12, p. 3; grifos no original).



    2. No presente recurso extraordinário, a recorrente aponta violado o art. 201, inc. V, a Constituição da República. Registra “que o Superior Tribunal de Justiça, alinhado com a compreensão do Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 626.489/SE (Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 23.9.2014), entende que o direito ao benefício previdenciário, em si, é imprescritível, mas incide a prescrição sobre a pretensão de revisar o ato administrativo de análise do pedido de aposentadoria” (e-doc. 13, p. 6).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Tem razão a recorrente. 



    4. Quando do julgamento da ADI nº 6.096/DF, o Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de se manifestar novamente sobre prescrição e decadência em relação a benefícios previdenciários. Na oportunidade, uma vez mais, reafirmou o entendimento segundo o qual, em regra geral, não opera prescrição em caso de indeferimento da prestação pecuniária, sob pena de ter-se inviabilizado o próprio fundo do direito pretendido. 



    5. Confira-se a ementa lançada na mencionada ADI nº 6.096/DF:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MEDIDA PROVISÓRIA 871/2019. CONVERSÃO NA LEI 13.846/2019. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DO OBJETO. CONHECIMENTO DOS DISPOSITIVOS ESPECIFICAMENTE CONTESTADOS. ALEGAÇÃO DE PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA, IRREGULARIDADE DE REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL E PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL DE NATUREZA EXCEPCIONAL QUE PRESSUPÕE DEMONSTRAÇÃO DA INEQUÍVOCA AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NORMATIVOS. PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ART. 24 DA LEI 13.846/2019 NO QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO ART. 103 DA LEI 8.213/1991. PRAZO DECADENCIAL PARA A REVISÃO DO ATO DE INDEFERIMENTO, CANCELAMENTO OU CESSAÇÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. OFENSA AO ART. 6º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL AO COMPROMETER O NÚCLEO ESSENCIAL DO DIREITO FUNDAMENTAL AO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO E À PREVIDÊNCIA SOCIAL.



    (...)



    6. O núcleo essencial do direito fundamental à previdência social é imprescritível, irrenunciável e indisponível, motivo pelo qual não deve ser afetada pelos efeitos do tempo e da inércia de seu titular a pretensão relativa ao direito ao recebimento de benefício previdenciário. Este Supremo Tribunal Federal, no RE 626.489, de relatoria do i. Min. Roberto Barroso, admitiu a instituição de prazo decadencial para a revisão do ato concessório porque atingida tão somente a pretensão de rediscutir a graduação pecuniária do benefício, isto é, a forma de cálculo ou o valor final da prestação, já que, concedida a pretensão que visa ao recebimento do benefício, encontra-se preservado o próprio fundo do direito. 



    7. No caso dos autos, ao contrário, admitir a incidência do instituto para o caso de indeferimento, cancelamento ou cessação importa ofensa à Constituição da República e ao que assentou esta Corte em momento anterior, porquanto, não preservado o fundo de direito na hipótese em que negado o benefício, caso inviabilizada pelo decurso do tempo a rediscussão da negativa, é comprometido o exercício do direito material à sua obtenção. 



    8. Ação direta conhecida em parte e, na parte remanescente, julgada parcialmente procedente, declarando a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 no que deu nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991.”



    (ADI nº 6.096/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 13/10/2020, p. 26/10/2020; grifos acrescidos).



    6. Oportuna a transcrição dos fundamentos exarados pelo ilustre Relator do precedente acima indicado:



    “No que se refere à exposição da requerente de que a alteração do art. 103 da Lei 8.213/1991 promovida pelo art. 24 da Lei 13.846/2019 ou art. 25 da MP 871/2019, sujeitando a prazo decadencial a pretensão deduzida em face do ato de indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício previdenciário, acomete o direito à previdência social, consagrado no art. 6º da Constituição Federal, entendo que lhe assiste razão. 



    Esta Corte, no julgamento do RE 626.489/SE, submetido à sistemática da repercussão geral, examinou a constitucionalidade da redação anterior do art. 103 da Lei 8.213/1991, dada pela MP 1.523-9/1997 e convertida pela Lei 9.528/1997, em acórdão assim ementado:



    “RECURSO EXTRAODINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL(RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição. 4. Inexiste direito adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência. 5. Recurso extraordinário conhecido e provido.” (RE 626.489, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 23.09.2014)



    Na oportunidade, apreciaram-se a validade e o alcance da instituição do prazo decadencial incluído pelo texto precedente do dispositivo para a revisão do ato concessório de benefício previdenciário, cujo teor a seguir é reproduzido: 



    “Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.”



    O i. Relator Ministro Roberto Barroso assentou que dispõe de caráter fundamental o direito ao benefício previdenciário (fundo do direito), a ser exercido a qualquer tempo, sem prejuízo do beneficiário ou segurado que se quedou inerte. Nesse sentido, padece de vício de inconstitucionalidade a disciplina legislativa que, limitando seu exercício a um prazo específico, compromete o direito material à concessão do benefício previdenciário. A propósito, veja-se trecho do voto condutor do acórdão:



    “6. O Regime Geral de Previdência Social (RGPS) constitui um sistema básico de proteção social, de caráter público, institucional e contributivo, que tem por finalidade segurar de forma limitada trabalhadores da iniciativa privada. A previdência social, em sua conformação básica, é um direito fundado na dignidade da pessoa humana, na solidariedade, na cidadania e nos valores sociais do trabalho (CF/88, art. 1°, II, III e IV), bem como nos objetivos da República de construir uma sociedade livre, justa e solidária, avançar na erradicação da pobreza e na redução das desigualdades sociais (CF/88, art. 3°, I e III).



     7. Cabe distinguir, porém, entre o direito ao benefício previdenciário em si considerado – isto é, o denominado fundo do direito, que tem caráter fundamental – e a graduação pecuniária das prestações. Esse segundo aspecto é fortemente afetado por um amplo conjunto de circunstâncias sociais, econômicas e atuariais, variáveis em cada momento histórico. Desde a pirâmide etária e o nível de poupança privada praticado pelo conjunto de cidadãos até a conjuntura macroeconômica, com seu impacto sobre os níveis de emprego e renda. 



    8. Isso faz com que a definição concreta do sistema de previdência precise equacionar interesses por vezes conflitantes: dos trabalhadores ativos e dos segurados, dos contribuintes abastados e das pessoas mais humildes, da geração atual e das futuras. Em linha de princípio, a tarefa de realizar esse complexo equilíbrio situa-se na esfera de conformação do legislador, subordinando-se à decisão política das maiorias parlamentares. Somente haverá invalidade se a escolha legislativa desrespeitar o núcleo essencial do direito em questão. Resta saber se a instituição do prazo ora analisado e a sua incidência sobre os benefícios já concedidos incorreu ou não nesse tipo de vício. 



    9. Entendo que a resposta é negativa. No tocante ao direito à obtenção de benefício previdenciário, a disciplina legislativa não introduziu prazo algum. Vale dizer: o direito fundamental ao benefício previdenciário pode ser exercido a qualquer tempo, sem que se atribua qualquer consequência negativa à inércia do beneficiário. Esse ponto é reconhecido de forma expressa no art. 102, § 1°, da Lei n° 8.213/1991, bem como em diversas passagens em que a referida lei apenas dispõe que o atraso na apresentação do requerimento fará com que o benefício seja devido a contar do pedido, sem efeito retroativo. Nesse sentido,permanecem perfeitamente aplicáveis as Súmulas 443/STF e 85/STJ, na medida em que registram a imprescritibilidade do fundo de direito do benefício não requerido”.



    Por isso, o i. Ministro Roberto Barroso conclui que, na medida em que a decadência instituída pela MP 1.523-9/1997 faz referência à revisão de ato administrativo que deferiu o benefício, não há falar em inconstitucionalidade, pois atingida a pretensão de rever a forma de cálculo ou o valor final da prestação, isto é, a graduação econômica do benefício previdenciário, e não propriamente a de tê-lo concedido. Confira-se:



    “10. A decadência instituída pela MP n° 1.523-9/1997 atinge apenas a pretensão de rever benefício previdenciário. Em outras palavras: a pretensão de discutir a graduação econômica do benefício já concedido. Como é natural, a instituição de um limite temporal máximo destina-se a resguardar a segurança jurídica, facilitando a previsão do custo global das prestações devidas. Em rigor, essa é uma exigência relacionada à manutenção do equilíbrio atuarial do sistema previdenciário, propósito que tem motivado sucessivas emendas constitucionais e medidas legislativas. Em última análise, é desse equilíbrio que depende a continuidade da própria Previdência, não apenas para a geração atual, mas também para as que se seguirão. 



    11. Com base nesse raciocínio, não verifico inconstitucionalidade na criação, por lei, de prazo de decadência razoável para o questionamento de benefícios já reconhecidos. Essa limitação incide sobre o aspecto patrimonial das prestações. Não há nada de revolucionário na medida em questão. É legítimo que o Estado-legislador, ao fazer a ponderação entre os valores da justiça e da segurança jurídica, procure impedir que situações geradoras de instabilidade social e litígios possam se eternizar. Especificamente na matéria aqui versada, não é desejável que o ato administrativo de concessão de um benefício previdenciário possa ficar indefinidamente sujeito à discussão, prejudicando a previsibilidade do sistema como um todo. (...)”



    Em acréscimo ao prazo de decadência previsto pela redação prévia do art. 103 da Lei 8.213/1991 para revisão do ato concessório, a modificação do dispositivo pela MP 871/2019, convertida na Lei 13.846/2019, estendeu sua aplicação ao ato administrativo de indeferimento, cancelamento e cessação de benefício previdenciário, nestes termos:



    “Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício e do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de 10 (dez) anos, contado: 



    I - do dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou II - do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.”



    Nessa acepção, tendo em vista que atingida pelo prazo decadencial a pretensão deduzida em face da decisão que indeferiu, cancelou ou cessou o benefício (em última análise, o exercício do direito à sua obtenção), noto que nas hipóteses é alcançado pela decadência o próprio fundo do direito fundamental à previdência social, em afronta ao art. 6º da Constituição da República e à jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. 



    A decisão administrativa que indefere o pedido de concessão ou que cancela ou cessa o benefício dantes concedido nega o benefício em si considerado, de forma que, inviabilizada a rediscussão da negativa pela parte beneficiária ou segurada, repercute também sobre o direito material à concessão do benefício a decadência ampliada pelo dispositivo. 



    Ao contrário do que expõem o i. Presidente da República e a douta Advocacia-Geral da União, a possibilidade de formalização de um outro requerimento administrativo para sua concessão, não assegura, em toda e qualquer hipótese, o fundo do direito, porque, modificadas no tempo as condições fáticas que constituem requisito legal para a concessão do benefício, pode, em termos definitivos, ser inviabilizado o direito de tê-lo concedido. 



    (...)



    Portanto, assentir que o prazo de decadência alcance a pretensão deduzida em face da decisão que indeferiu, cancelou ou cessou o benefício implicaria comprometer o exercício do direito à sua obtenção e, neste caso, cercear definitivamente sua fruição futura e a provisão de recursos materiais indispensáveis à subsistência digna do trabalhador e de sua família.



    (...)



    À vista disso, consoante consignado pelo i. Relator Ministro Roberto Barroso quando da apreciação do processo supratranscrito, o núcleo essencial do direito fundamental à previdência social é imprescritível, irrenunciável e indisponível, motivo pelo qual não deve ser afetada pelos efeitos do tempo e da inércia de seu titular a pretensão relativa ao direito ao recebimento de benefício previdenciário. 



    (...)



    Ora, o dispositivo impugnado, ao estender a incidência do prazo decadencial ao direito ou à ação da parte segurada ou beneficiária em face de qualquer decisão administrativa negativa que tenha por objeto a concessão do pedido relativo a pedido de benefício previdenciário, obstaculiza a entrada de ação revisional para confirmação da certeza jurídica quanto ao direito ou à pretensão da parte beneficiária ou segurada no decorrer do lapso temporal que o prazo atinge. 



    (...)



    O prazo decadencial pode até fulminar a pretensão ao recebimento retroativo de parcelas previdenciárias ou à revisão de sua graduação pecuniária, mas jamais cercear integralmente o acesso e a fruição futura do benefício, motivo pelo qual, como acima já sustentado, o art. 103 da Lei 13.846/2019, por fulminar a pretensão de revisar ato de indeferimento, cancelamento ou cessação, compromete o direito fundamental à obtenção de benefício previdenciário (núcleo essencial do fundo do direito), em ofensa ao art. 6º da Constituição da República. Do exposto, voto no sentido de conhecer parcialmente a ação direta e, na parte remanescente, pela procedência em parte do pedido, declarando a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 no que deu nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991.”



    7. No caso do autos, o acórdão recorrido revela divergência com o entendimento acima transcrito. O indeferimento do pedido de pensão por morte formulado administrativamente não dá ensejo a lapso prescricional do direito pretendido, nem é marco para contagem de prazo de decadência do ajuizamento da demanda respectiva.



    8. Ante o exposto, dou parcialmente provimento ao recurso extraordinário, reformando o acórdão prolatado e determinando o retorno dos autos à origem para o prosseguimento da instrução do feito, afastada a prescrição.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de agosto de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator