Tribunal: STF
Processo: ADI 7712
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-19
Data de publicação: 2024-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República, em face dos arts. 16, caput, parágrafo único, 17, da Lei 22.978/2024, do Estado de Goiás.



    Transcrevo os dispositivos impugnados:



    Lei 22.978/2024, do Estado de Goiás



    “Art. 16. Provocar incêndio em florestas, matas, demais formas de vegetação, pastagens, lavouras ou outras culturas, durante a vigência de situação de emergência ambiental ou calamidade decretada, expondo a perigo a vida, a integridade física, o patrimônio público ou privado, a ordem pública e a coletividade. 



    Pena – reclusão, de 4 (quatro) a 7 (sete) anos, e multa. 



    Parágrafo único. Se do incêndio resulta morte, lesão corporal grave, comprometimento do funcionamento de serviços públicos, prejuízo econômico relevante ou se ele decorre de ação coordenada: 



    Pena – reclusão, de 10 (dez) anos, e multa. 



    Art. 17. O crime previsto no art. 16 desta lei é inafiançável.”



    A parte requerente narra que, conforme mensagem encaminhada, pelo Governador do Estado de Goiás, à Assembleia Legislativa local, os dispositivos ora questionados fazem parte de um diploma normativo voltado “a reduzir e a conter os focos de incêndios criminosos em vegetações do território de Goiás”.



    Sustenta, em apertada síntese, que os Estados-membros não dispõem de competência para instituir tipo penal, “mesmo que por espelhamento daqueles previstos na legislação federal”, tendo em vista que o art. 22, I, da Constituição Federal, outorga competência para legislar sobre direito penal à União.



    Aponta que a União já estabeleceu criminalização a respeito da prática do incêndio. O art. 250 do Código Penal estipula que “causar incêndio, expondo a perigo a vida, a integridade física ou o patrimônio de outrem” configura crime apenado de 3 (três) a 6 (seis) anos de reclusão e multa. Já o art. 41 da Lei 9.605/1998 fixa que “provocar incêndio em floresta ou em demais formas vegetais” consubstancia crime, cuja pena varia de 2 (dois) a 4 (quatro) anos de reclusão.



    Indica a existência de jurisprudência desta Suprema Corte no sentido da inconstitucionalidade de leis estaduais que criam tipos penais, sendo, pois, inadmissível lei estadual dispor sobre direito penal, ainda que por “espelhamento da legislação federal”.



    Requer, em sede de medida cautelar, a suspensão dos efeitos dos arts. 16, caput, parágrafo único, 17, da Lei 22.978/2024, do Estado de Goiás. No mérito, postula a procedência do pedido, para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos acima mencionados. 



    É relatório.



    Decido.



    O cerne da questão em exame nesta ADI consiste em saber se o ente subnacional detém competência legislativa para criar responsabilização penal àqueles que tenham provocado incêndios no âmbito do Estado de Goiás. 



    Entende o Estado de Goiás, responsável pela aprovação dos dispositivos questionados, que os artigos ora impugnados consubstanciam normas que meramente espelham a legislação federal, sendo certo que o regramento estaria sujeito à competência legislativa concorrente a que alude o art. 24, VIII, da Constituição Federal. 



    A seu turno, o Procurador-Geral da República defende que as normas editadas pelo ente subnacional invadem esfera de competência privativa da União para legislar sobre direito penal (CF, art. 22, I).



    A esse respeito, convém destacar que não é incomum nesta Corte, e também na doutrina especializada, o enfrentamento de dúvidas atinentes aos limites da competência legislativa dos entes federados. A questão se torna ainda mais intrincada em decorrência da incidência de mais de uma ordem jurídica sobre um mesmo território e, sobretudo, em razão da aparente vinculação de determinadas matérias a mais de um tipo de competência legislativa. 



    Para aferir em que catálogo de competências recai determinada questão e, portanto, determinar qual pessoa política possui prerrogativa para legislar sobre o assunto, deve ser feita uma subsunção da lei em relação aos artigos constitucionais que estabelecem os limites legiferantes de cada ente federado – ou seja, artigos 22, 23 e 24 da Constituição Federal. 



    Essa verificação é feita a partir de critérios interpretativos. Nos termos lecionados por Christoph Degenhart, o texto constitucional, ao descrever determinada matéria no catálogo de competências, pode elencar questões genéricas do cotidiano, como “floresta”, “caça”, “pesca”, “fauna”, “conservação da natureza” (CF, art. 24, VI) ou referir-se a campos específicos do Direito, como “direito civil”, “direito penal”, “direito marítimo” (CF, art. 22, I) (DEGENHART, Christoph, Staatsrecht, I, Heidelberg, 22. ed. 2006, p. 56-60).



    Ao constatar-se uma aparente incidência de determinado assunto em mais de um tipo de competência, deve-se realizar interpretação que leve em consideração duas premissas: (i) a intensidade da relação da situação fática normatizada com a estrutura básica descrita no tipo da competência em análise e, além disso, (ii) o fim primário a que se destina a norma, que possui direta relação com o princípio da predominância de interesses (DEGENHART, Christoph. Staatsrecht, I, Heidelberg, 22. ed. 2006, p. 56-60)



    No presente caso, a parte requerente alega que o Estado teria invadido competência privativa da União para legislar sobre direito penal: 



    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 



    I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;”



    Segundo Juarez Cirino dos Santos, o direito penal pode ser definido como “o setor do ordenamento jurídico que define crimes, comina penas e prevê as medidas de segurança aplicáveis aos autores das ações incriminadas” (SANTOS, Juarez Cirino dos. Direito penal. Curitiba: Lumen Juris, 2006, p. 3). As normas penais podem ser classificadas de inúmeras formas, consoante a doutrina (MARTINELLI, João Paulo Orsini; BEM, Leonardo Schmitt de. Direito penal parte geral: lições fundamentais. 7. ed. São Paulo: D’Plácido, 2022, p. 459 e ss.). 



    Nesse sentido, na parte que interessa para este caso, a norma penal incriminadora veicula dois comandos distintos: o primeiro proibitivo direcionado ao cidadão – norma primária –; o segundo dirigido ao magistrado obrigando-o a impor uma pena – norma secundária –; de modo que o enunciado legal veda uma determinada conduta e estabelece uma consequência, a pena, pela sua prática (MIR PUIG, Santiago. Direito penal: fundamentos e teoria do delito. São Paulo: Editora RT, 2007, p. 43).



    Com efeito, na hipótese em exame, a mera leitura dos dispositivos ora impugnados evidencia o caráter penal de suas disposições. Isso porque ao mesmo tempo em que veda uma conduta – provocar incêndio em florestas etc –, fixa uma pena como consequência pela infringência da norma proibitiva – pena de reclusão de 4 (quatro) a 7 (sete) anos e multa –, o que bem demonstra caracterizar-se como uma norma penal incriminadora. 



    Não existe qualquer dúvida razoável de que a criação de uma norma penal incriminadora, em âmbito estadual, usurpa a competência privativa da União para legislar sobre direito penal, mesmo porque a competência concorrente para legislar sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente mostra-se genérica frente àquela prevista no art. 22, I, da Constituição Federal, além do fato de que, na ordem jurídica vigente, não se justifica a criação de um tipo penal local, na medida em que o interesse não se restringe à esfera estadual, mas, sim, nacional. 



    Ainda que fosse válido o argumento de que a legislação estadual consubstancia “mero espelhamento” da legislação federal, melhor sorte não assistiria ao Governo estadual por duas razões autônomas e distintas: (i) o art. 16 da Lei 22.978/2024, do Estado de Goiás, estabelece pena muito superior àquela prevista pela legislação federal; (ii) mesmo que reproduzindo a legislação federal, o Estado não detém competência para legislar sobre direito penal.



    Quanto ao art. 17 da lei ora questionada, que fixa a inafiançabilidade do crime de incêndio a que se refere o art. 16 da mesma lei, seja considerando como normal processual penal, seja considerando como norma de direito penal material, a competência legislativa privativa é da União.



    Nesses termos, a criação de um tipo penal e o estabelecimento de hipótese de inafiançabilidade por meio de lei estadual consubstancia inconstitucionalidade formal manifesta e incontornável.



    O periculum in mora mostra-se evidente ante a circunstância de que a criação de normas penais estaduais causa grave abalo à estrutura da federação e inequívoca insegurança jurídica.



    Ante o exposto, defiro a medida cautelar postulada, ad referendum do Plenário (RISTF, art. 21, V), para suspender a eficácia dos arts. 16, caput, parágrafo único, 17, da Lei 22.978/2024, do Estado de Goiás.



    Requisitem-se, com urgência, informações a serem prestadas no prazo de 5 (cinco) dias.



    Após, remetam-se os autos, sucessivamente, ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para que se manifestem no prazo de 3 (três) dias. 



    Advirto aos interessados que, no referendo da medida cautelar, apresentarei voto com proposta de conversão em julgamento de mérito.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de setembro de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente