Tribunal: STF
Processo: ARE 1406244
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-03
Data de publicação: 2024-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL – DIREITO ADMINISTRATIVO – REEXAME NECESSÁRIO – APELAÇÃO – MANDADO DE SEGURANÇA – PERCEPÇÃO SIMULTÂNEA DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA DE DOIS CARGOS PÚBLICOS – PROFESSOR DE EDUCAÇÃO BÁSICA E SECRETÁRIA ESCOLAR – EMENDA CONSTITUCIONAL 20/98 – VEDAÇÃO – ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS – ARTIGO 37, INCISO XVI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – PROIBIÇÃO – EMISSÃO DE CERTIDÃO DE TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO – IMPOSSIBILIDADE – SENTENÇA REFORMADA – RECURSO PREJUDICADO. - A Emenda Constitucional 20/98 vedou a acumulação de mais de uma aposentadoria à conta do regime próprio a que se refere o artigo 40 da Constituição Federal, ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumuláveis expressamente previstos, dos cargos eletivos e dos cargos em comissão declarados em lei de livre nomeação e exoneração. - A regra de transição trazida pelo artigo 11 da Emenda Constitucional 20/98 refere-se expressamente à vedação prevista no parágrafo 10 do artigo 37 da Constituição Federal, que trata apenas da percepção simultânea de proventos de aposentadoria com a remuneração de outro cargo efetivo, emprego ou função pública, e não abrange as hipóteses de percepção de proventos de aposentadoria de dois cargos públicos. - É ilegítima a acumulação do cargo de Professor da Educação Básica do Estado de Minas Gerais com o cargo de Secretário Escolar do Município de Uberaba, na medida em que este não se configura como cargo técnico. Primeiro, porque as atribuições do cargo de Secretário Escolar não exigem conhecimentos baseados em métodos sistematicamente organizados e derivados de uma formação profissional técnica. E segundo, porque o artigo 155, inciso I, do Estatuto dos Servidores Municipais de Uberaba, considera como cargo técnico aquele para cujo desempenho, exige-se especialidade de nível técnico ou de nível superior, o que não é o caso do cargo de Secretário Escolar” (eDOC 97, p. 3)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXVI, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se o transcurso do prazo decadencial para a Administração Pública anular a aposentadoria da recorrente. 



    Argumenta-se que o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais ao analisar o ato concessório de aposentadoria, e reconhecer a legalidade e o REGISTRO do ato de aposentadoria em 06/11/2012, tornou o ato DEFINITIVAMENTE REGISTRADO, em razão da necessidade da estabilização das relações jurídicas (...) e que (...) não cabe aqui dizer que se trata de ato inconstitucional, visto que a concessão da aposentadoria observou o devido processo legal e teve sua análise e controle da legalidade confirmada pelo Tribunal de Contas, que devidamente registrou o ato (eDOC 109, p. 7).



    Sustenta-se que, ao não observar o prazo decadencial de cinco anos, o acórdão impugnado ofendeu o princípio da segurança jurídica. 



    Aduz-se que o acórdão claramente desregula o equilíbrio das relações jurídicas, isto pois ao deixar de aplicar a decadência, matéria essencial para o ordenamento jurídico pátrio, o M.M Desembargador gera uma quebra na existência de um direito já adquirido e incorporado pela Recorrente, direito esse legalmente conquistado e totalmente consistente, visto ter se passado prazo superior ao término do prazo decadencial previsto na mencionada lei (eDOC 109, p. 9).



    Requer-se, assim, que seja assegurado à Impetrante a acumulação dos dois proventos de Aposentadoria relativos aos cargos públicos, com o devido restabelecimento da Aposentadoria como Secretária Escolar junto ao Impetrado IPSERV (eDOC 109, p. 13).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DESATENDIMENTO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. RECURSO QUE, ADEMAIS, NÃO DEMONSTROU EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. CASO CONCRETO. CIRCUNSTÂNCIA FÁTICA ESPECÍFICA. CARGO QUE NÃO POSSUI NATUREZA “TÉCNICA”. IMPOSSIBILIDADE DE SE DESCONSTITUIR O ENTENDIMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS, NESTE PONTO. SÚMULA 279/STF. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO. CASO CONHECIDO, NÃO DEVE SER PROVIDO” (eDOC 145, p. 1)  



    É o relatório.



    Decido.



    Com razão a recorrente. 



    O Tribunal de origem consignou que, na espécie, não incidiria o prazo decadencial de cinco anos para a Administração Pública rever seus próprios atos, sob o fundamento de que a fulminação do direito não alcança situações flagrantemente inconstitucionais como a dos autos. Ato contínuo, ressaltou que a cumulação de proventos de aposentadoria pretendida é vedada pela constituição, motivo pelo qual a inconstitucionalidade da medida justificaria a anulação do ato sem a necessidade de observância do prazo decadencial.



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Nesse ponto, com base no artigo 1.013, parágrafos 1º. e 2º, do Código de Processo Civil, tendo em vista a conclusão de que o ato de concessão da segunda aposentadoria da impetrante decorreu de um ato inconstitucional, apenas registro que não há como falar em decadência. 



    Afinal, o entendimento dos Tribunais Superiores é que o prazo decadencial previsto no artigo 54 da lei 9.784/99 não alcança situações flagrantemente inconstitucionais, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal (STF, MS 29065)” (eDOC 97, p. 11-12)   



    Entendo que o presente caso, em virtude de suas peculiaridades, deve ser analisado à luz do princípio da segurança jurídica.



    Efetivamente, o tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis:  



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica. (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).  



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz:  



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público”(Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96).  



    Na Alemanha, o princípio em questão contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. 



    Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977. (Cf. Erichsen, Hans-Uwe, in: Erichsen, Hans-Uwe/Martens, Wolfgang, Allegemeines Verwaltungsrecht, 9a edição, Berlim/Nova York, 1992, p. 289)



    Nessa linha, penso que o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto, balizando o exame da validade de atos singulares que, malgrado fundados em norma posteriormente declarada inconstitucional, merecem proteção especial à luz da confiança legítima dos cidadãos em atos estatais presumivelmente legítimos.



     Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Verifico a presença, no caso dos autos, de situação análoga, apta a legitimar constitucionalmente a manutenção dos atos singulares que resultaram na concessão dos proventos de aposentadoria de forma cumulada.



    Não se desconhece que esta Corte já firmou orientação no sentido de que a fulminação do direito de a Administração Pública rever seus atos pela decadência não alcança situações flagrantemente inconstitucionais. Todavia, como visto, a recorrente se encontra aposentada desde o ano de 2010, tendo a cassação do benefício sido realizada em 2019. É de se pressupor que a recorrente tenha confiado na legislação e na administração, não merecendo reprimenda o beneficiário que agiu com boa-fé. Assim, de rigor necessário que incida à espécie o princípio da confiança legítima.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria concedida há mais de 30 (trinta) anos. Dupla aposentadoria garantida por decisão judicial transitada em julgado. Observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança. Ordem concedida. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Direito à dupla aposentadoria reconhecido por decisão judicial da Suprema Corte transitada em julgado (RE nº 767.795/DF). 2. Aposentadoria concedida administrativamente em 30/1/91, há mais de 30 (trinta) anos, tendo sido seu registro apreciado pelo Tribunal de Contas da União apenas em 23/9/21. Ressalte-se o fato de o impetrante ser idoso, com idade já bastante avançada (91 (noventa e um) anos. 3. A situação do agravado está consolidada pelo decurso do tempo, devendo, portanto, ser garantido o registro de sua aposentadoria, em observância aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (MS 38568 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 27.10.2022 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONALÍSSIMAS. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANULAR ATOS FAVORÁVEIS AO DESTINATÁRIO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. 1. No caso concreto, o Tribunal de origem concedeu a segurança pleiteada para impedir a demissão da impetrante, que acumula, há cerca de trinta anos, o cargo de Agente Administrativo no Comando Geral da Polícia Militar com o de Agente Administrativo na Secretaria Estadual de Saúde, ao fundamento de ter ocorrido a decadência administrativa para anular os atos praticados de boa-fé, além de haver compatibilidade de horário no exercício das duas funções. 2. Esta SUPREMA CORTE admite, em situações excepcionalíssimas, a decadência administrativa na hipótese de acumulação indevida de cargos, quando verificadas a boa-fé do administrado e a inércia da Administração em anular atos favoráveis aos destinatários, por respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.3. Agravo Interno a que se nega provimento”. (RE 1380919 AgR, Re. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.9.2022 – grifo nosso)  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Tribunal de Contas da União. Glosa de aposentadoria. Aluno-aprendiz. 4. Decadência. Ultrapassagem de 13 anos desde a instauração do processo. Precedente: RE-RG 636.553, de minha relatoria (tema 445). 5. Pretensão de eficácia prospectiva à nova orientação jurisprudencial. Improcedente. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental”. (MS 36883 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1.7.2022 – grifo nosso)  



    Por fim, registro meu desconforto em hipóteses como a dos autos, nas quais situações flagrantemente inconstitucionais mantêm-se por longos períodos, em virtude da demora seja no curso do processo administrativo ou do processo judicial. 



    É necessário criarmos instrumentos para agilizar a solução de tais situações, a fim de evitar a repetição de feitos como o presente, que longe estão de serem isolados.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 97), e reestabelecer a sentença que concedeu a ordem pleiteada (eDOC 64), de maneira a assegurar à impetrante a acumulação dos dois proventos de aposentadoria relativos aos cargos públicos.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de maio de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente