Tribunal: STF
Processo: ARE 1478963
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-26
Data de publicação: 2024-04-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



    O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO: 



    1. Trata-se de Agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de Recurso Extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Estado do Ceará e pelo Município de Fortaleza, contra acórdão da 2ª Câmara de Direito Público da Comarca de Fortaleza/CE assim ementado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INVASÃO E EDIFICAÇÕES CLANDESTINAS EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE – APP. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO COM FULCRO NO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. REJEIÇÃO. DOCUMENTAÇÃO CARREADA QUE NÃO DEMONSTRA O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA SUSCITADA PELO ESTADO DO CEARÁ. REJEIÇÃO. LIDE QUE TRATA DE RECUPERAÇÃO DE ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DEGRADADA. MÉRITO. ARGUMENTAÇÃO DE OMISSÃO DO PODER PÚBLICO E DE INAPLICABILIDADE DA TEORIA DO FATO CONSUMADO EM QUESTÕES AMBIENTAIS. ACOLHIMENTO. AUSÊNCIA DE PROVA EFETIVA DE PROVIDÊNCIAS TENDENTES REASSENTAR AS FAMÍLIAS INVASORAS, A DEMOLIR AS CONSTRUÇÕES ILEGAIS E A RECUPERAR A APP. APELO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. 



    1. O cerne da questão controvertida reside em aquilatar se devem os promovidos ser compelidos a recuperar a Área de Preservação Permanente APP de mangue do Rio Ceará, realizando o levantamento de todas as edificações irregulares para posterior demolição e incluindo os invasores em programas habitacionais. 



    2. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR 



    2.1. Em seu arrazoado, o Estado do Ceará afirma que falece ao autor o interesse-utilidade, pois já foi elaborado projeto por intermédio da Secretaria das Cidades, visando a urbanização e recuperação ambiental da área em litígio, além do que já houve o cadastramento dos moradores para fins de inclusão no programa Minha Casa Minha Vida, providencias que se constituem no objeto da ação. Desse modo, entende que cabe a extinção do feito sem julgamento de mérito. 



    2.2. Contudo, como asseverou o autor, a pretensão volta-se à tomada efetiva de providências, de modo que, conquanto o projeto acostado aos autos demonstre, em tese, que o poder público estaria se mobilizando para atender às reivindicações, não é suficiente ao atendimento do pedido exordial, posto que, não se tem notícias de que foi iniciado o processo de retirada das famílias do local para posterior recuperação da área. 



    2.3. Preliminar rejeitada. 



    3. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA SUSCITADA PELO ESTADO DO CEARÁ 



    3.1. Assevera o ente federado promovido que a Superintendência Estadual do Meio Ambiente SEMACE, autarquia estadual, possui competência para exercer o poder de polícia ambiental, de modo a assegurar a integridade e a sustentabilidade dos recursos naturais. Dessarte, assevera que referida autarquia, é quem detém legitimidade para figurar no polo passivo da presente lide, que trata da fiscalização e preservação dos recursos hídricos na Área de Preservação aludida nos autos. 



    3.2. Ocorre que a lide originária não trata somente de fiscalização, mas de recuperação de área degradada. Com efeito, não obstante o procedimento administrativo perante o Ministério Público tenha se iniciado em virtude de notícias de ligações clandestinas de água, resta evidente que a pretensão reside em restabelecer o meio ambiente equilibrado, agredido que foi por invasores na APP, tendo o poder público se omitido no dever de restabelecer a situação de normalidade. 



    3.3. Ademais, compulsando a legislação respectiva, percebe-se que são atribuições da autarquia ambiental adotar as medidas preventivas, bem como aplicar multas. Contudo, não estão no rol de suas competências a adoção de providências relativas à restauração das áreas degradadas e muito menos para resolver questões relativas à moradia, pedidos formulados na inicial da ação. 



    3.4. Preliminar rejeitada. 



    4. MÉRITO 



    4.1. É ponto pacífico nos autos que houve ocupação clandestina em Área de Preservação Permanente APP, situação que somente chegou ao conhecimento do representante do Ministério Público, autor da presente ação, em virtude de denúncia formulada pela Companhia de Água e Esgoto do Ceará CAGECE, a qual constatou aproximadamente 2.500 (duas mil e quinhentas) ligações clandestinas de água no local, acarretando prejuízos às comunidades circunvizinhas. 



    4.2. Segundo o artigo 3º, inciso II, da Lei Federal nº 12.651/2012, as APP's são áreas protegidas que têm a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. Por sua vez, a Constituição Federal alçou o meio ambiente a elemento essencial à sadia qualidade de vida, podendo assim ser considerado um complemento indispensável à garantia fundamental da inviolabilidade do direito à vida (art. 5º, CF/88). 



    4.3. Fixado o dever do poder público de recuperar a Área de Preservação degradada, bem como a impossibilidade de aplicação da teoria do fato consumado, cumpre ressaltar que, ao inverso do que entendeu o julgador de planície, o Projeto Rio Maranguapinho, de autoria do Estado do Ceará, acostado aos autos, não se mostra hábil a demonstrar a execução das providências necessárias ao atendimento do pleito inaugural. Com efeito, deveriam os entes federados/promovidos terem acostado prova de que o Projeto Maranguapinho havia saído do papel, o que não se observa na espécie. Ora, foge à razoabilidade admitir que o aludido documento demonstre a efetiva tomada de providências para resolver situação que se arrasta por quase duas décadas sem uma postura ativa dos promovidos no intuito de barrar a degradação ambiental que, naquela área específica, já tomou proporções gigantescas, a julgar pelos mapas acostados aos autos. 



    4.4. Por outro lado, embora afirme o Município de Fortaleza que já realocou 61 famílias para o Conjunto Habitacional Bárbara de Alencar e de que existe projeto em desenvolvimento para transferir as demais famílias para o Conjunto Habitacional Cidade Jardim I, no bairro José Walter, de bom alvitre ressaltar que as providências devem ser efetivas e objetivas, não sendo suficiente apenas mencionar um projeto que sequer foi carreado aos autos. 



    4.5. Apelo conhecido e provido. Sentença reformada.”



    2. Os recorrentes alegam, em síntese, violação do art. 2º da Constituição Federal, sob o argumento de que a decisão recorrida realizou indevido controle judicial de políticas públicas (e-docs. 33 e 37). 



    É o relatório. Decido.



    3. O recurso comporta parcial provimento. 



    4. O Tribunal de Justiça do Estado do Ceará condenou o Estado do Ceará e o Município de Fortaleza à “obrigação de fazer consistente no cadastramento de todas as construções irregulares existentes na Área de Preservação Permanente - APP descrita nos autos, removendo os invasores e inserindo-os em programa de moradia, de forma a assentá-los em espaço digno, procedendo à demolição dos imóveis irregularmente construídos no local e, ato contínuo, recuperando a área degradada, com elaboração do respectivo PRAD - Plano de Recuperação de Área Degradada, tudo no prazo de 15 (quinze) meses, sob pena de multa diária no valor de R$ 500,00 (trezentos reais), até o limite de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), a ser revertida em favor do Fundo de Direitos Difusos do Estado do Ceará” (fls. 19, e-doc. 15). 



    5. Da análise dos autos, verifico que o entendimento firmado no acórdão recorrido não está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte.



    6.  No julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, ao tempo em que foi permitida a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, esta Corte explicitou que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    7. A decisão pela obrigatoriedade de realização de cadastramento e realocação de famílias e demolição de imóveis, além de consistir em medida executiva pontual, perpassa pela análise de mérito administrativo, o que não foi autorizado no julgamento do paradigma da Repercussão Geral referente ao Tema 698. Este é um juízo adstrito à conveniência e oportunidade da Administração, que detém os elementos necessários à eleição de prioridades, definição dos caminhos administrativos e adequação às leis relativas às finanças públicas. É um juízo cujo exercício compete ao Poder Executivo.



    8. No caso concreto, para cumprir a obrigação imposta pela decisão judicial, a Administração Pública teria de realizar novo planejamento de suas atividades e, diante da finitude dos recursos públicos, deixaria de realizar gastos antes previstos para outras prioridades eventualmente até mais relevantes e urgentes.



    9. Impor ao Estado do Ceará e ao Município de Fortaleza a realização de obras de recuperação de área pública irregularmente ocupada, com a realização de cadastramento e realocação de famílias e demolição de imóveis como urgente, com prazo certo, tão somente porque a questão foi judicializada, fere o princípio da isonomia em relação àquelas políticas públicas que não foram objeto de judicialização.



    10. A obrigação em questão somente pode ser dimensionada quando considerada a situação de todas as áreas indevidamente ocupadas e administradas pelo Município e pelo Estado, sob pena de precarização das condições estruturais daquelas que não foram beneficiadas pela decisão judicial. 



    11. Exigir que os entes públicos cumpram obrigações desta natureza de forma setorizada, pontual e específica não contribui para a gestão ambiental do país, independentemente das óbvias boas intenções. Pelo contrário, desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos recursos públicos.



    12. Entendo, portanto, em conformidade com a tese referente ao Tema 698 de Repercussão Geral, que é plenamente possível que o Poder Judiciário estabeleça finalidades a serem perseguidas pela Administração Pública, em cenário de ausência ou deficiência grave do serviço, razão pela qual não reconheço violação ao art. 2ª da Constituição Federal em virtude da determinação de que o Estado do Ceará e o Município de Fortaleza realizem a devida recuperação de Área de Preservação Permanente - APP.



    13. Todavia, não cabe ao Poder Judiciário determinar que o Poder Executivo realize cadastramento e realocação de famílias e demolição de imóveis, em determinado prazo, que pode não ser o possível tecnicamente e à luz das leis orçamentárias. Ou seja, não compete ao Poder Judiciário definir as medidas pontuais a serem implementadas pelo Poder Executivo para a devida recuperação da Área de Preservação Permanente - APP, havendo, nesse ponto, violação do princípio da separação dos poderes (art. 2º da Constituição Federal). 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO do Agravo e dou PARCIAL PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário para determinar que outra decisão seja proferida pelo Tribunal recorrido, com base no entendimento fixado no Tema 698 de Repercussão Geral, preservando a finalidade enunciada, mas valorizando o diálogo institucional e o monitoramento dos planos existentes ou a elaborar. 



    Publique-se.



    Brasília, 26 de abril de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente