Tribunal: STF
Processo: RE 1485340
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-15
Data de publicação: 2024-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230, DE 2021. TEMA RG Nº 1.199. REEXAME DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



     



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ATO DE AMEAÇA PRATICADO POR MÉDICO VINCULADO AO SUS - JUÍZO DE PRELIBAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL – ENTRADA EM VIGOR DA LEI Nº 14.230/21 – RETROATIVIDADE DAS NORMAS MAIS BENÉFICAS – ART. 11 DA LIA – ROL TAXATIVO – REVOGAÇÃO DO INCISO I, DO ART. 11 – ATIPICIDADE SUPERVENIENTE – MANIFESTA INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE – REJEIÇÃO DA INICIAL – RECURSO PROVIDO. 1. Com a nova redação dada pela Lei n° 14.230/21, positivou-se, no sistema de improbidade disciplinado na LIA, a expressa aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1º, §4º). 2. A retroatividade da norma mais benéfica é princípio implícito do Direito Sancionatório, sendo aplicável no ramo do direito administrativo sancionador, à luz da unidade do jus puniendi do Estado. 3. Uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei nº 14.230/21 ocorreu no enunciado do art. 11 da LIA (atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública), cujo rol passa a ser taxativo. 4. Com efeito, se a conduta imputada ao réu não se enquadra nas hipóteses específicas dos seus incisos, imperioso concluir pela ausência de tipicidade, sob o espectro da Lei de Improbidade. 5. Uma vez que, com a revogação do inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/92, a conduta imputada ao réu passou a ser atípica, impõe-se o reconhecimento da manifesta inexistência do ato de improbidade, devendo ser rejeitada a inicial, nos moldes do art. 17, §6º-B, da LIA.” (e-doc. 105).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 126).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 5º, inc. XL; 37, § 4º, da Constituição da República. Afirma que as mudanças promovidas pela Lei nº 14.230, de 2021, no campo da improbidade administrativa não retroagem para casos pretéritos (e-doc. 157).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que o acórdão recorrido está em conformidade com a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 160).



    5. O recurso extraordinário foi admitido, sob o fundamento de que é “necessário que o Tribunal de destino analise se a ratio decidendi exposta no julgamento do Tema nº 1.199 poderá ou não ser aplicada à questão da revogação de algumas condutas previstas nos incisos do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa” (e-doc. 163).



    É o relatório. 



    Decido.



    6. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “Isso porque, consoante alhures relatado, a conduta imputada ao réu foi enquadrada, pelo Parquet, nos termos do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. 



    Ocorre que o inciso I, do art. 11, foi expressamente revogado com o advento da Lei nº 14.230/21. 



    Nesse contexto, uma vez que as condutas narradas na exordial não mais se enquadram em quaisquer das hipóteses dos incisos do art. 11 da LIA - que, repise-se, passou a ser exaustivo -, ou mesmo nos atos de improbidade descritos nos arts. 9 e 10 (enriquecimento ilícito e lesão ao erário), conclui-se que não estão preenchidos os requisitos mínimos para o processamento da ação. 



    Ora, ainda que os fatos apontados na inicial viessem a ser efetivamente comprovados em sede de análise exauriente da lide, infere-se que o agravante não poderia vir a ser condenado nos termos da LIA, em razão do advento da sobredita norma material mais benéfica, que, frise-se, deve retroagir em benefício do réu (art. 1º, §4º, da Lei nº 8.429/92). 



    Nesse panorama, apesar de os fatos apontados no Inquérito Civil nº MPMG-0699.17.001231-3 (ordem nº 06/18) ainda serem, in abstracto, passíveis de sancionamento em outras searas do direito – inclusive no âmbito criminal -, é forçoso concluir que, sob o espectro da novel Lei de Improbidade Administrativa, a conduta imputada ao réu passou a ser atípica.” (e-doc. 105, p. 14).



    6. O acórdão deve ser mantido. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR, leading case do Tema RG nº 1.199, analisou a aplicação da referida Lei federal nº 14.230 no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. Eis a ementa do referido julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem ‘induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado’. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa ‘natureza civil’ retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – ‘ilegalidade qualificada pela prática de corrupção’ – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de ‘anistia’ geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei’.”



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).



    7. No mais, observo que o Tribunal de origem, a partir dos elementos probatórios e na interpretação do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, consignou, ante a taxatividade do rol previso no referido dispositivo, que a conduta imputada ao ora recorrido não se enquadraria como ato de improbidade administrativa. Desse modo, para divergir do que assentado, seria necessário reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos e a legislação infraconstitucional, o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, considerado o óbice do verbete nº 279 da Súmula do STF, in verbis:



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    8. Nessa linha, cito as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.469.103/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 06/12/2023, p. 12/12/2023; ARE nº 1.466.415/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/12/2023, p. 06/12/2023; ARE nº 1.465.420/RS, Rel. Min. Nunes Marques, j. 1º/12/2023, p. 06/12/2023.



    9. Ademais, ad argumentandum tantum, tem-se que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com o recente entendimento desta Segunda Turma, formalizado em julgamento unânime, conforme se verifica na ementa abaixo:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido.”



    (ARE nº 1.346.594-AgR-segundo/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/10/2023, p. 31/10/2023).



    10. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de maio de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator