Tribunal: STF
Processo: RE 1486184
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-21
Data de publicação: 2024-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Ministério Público Federal, em face do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, cuja ementa tem seguinte teor:



    “AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MPF. DIRETOR DE ESCOLA. REDE MUNICIPAL DE QUISSAMÃ/RJ. GESTOR DA UNIDADE EXECUTORA. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. FNDE. PDE. PDDE. APROPRIAÇÃO DE VALORES. DANOS AO ERÁRIO. SANÇÃO. DOSIMETRIA. PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. MULTA CIVIL. LEI Nº 14.230/2021. LEX MITIOR.



    É correta a sentença que reconhece a conduta ímproba de Diretor de Escola Municipal e ex-Presidente da Associação de Pais e Mestres do referido estabelecimento de ensino que se apropria, ainda que momentaneamente, de verbas públicas federais repassadas pelo FNDE à Unidade Executora, referentes aos planos governamentais federais “Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE)” e “Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE)”. Caracterização de ato ímprobo, na forma prevista nos artigos 9o, XI e XII; 10, XI e XII e art. 11, VI, todos da Lei n.o 8.429/92. Apelante condenado em ação penal. Presente o elemento subjetivo do ato ímprobo. Ausência de cerceamento de defesa em razão do indeferimento de prova pericial. Prescrição afastada. Sanções adequadas diante da gravidade do ato, impondo-se apenas pequeno decote, para aplicação da lei mais recente e mais benévola ao réu, incidente ao sistema de direito punitivo (novatio legis in mellius). Legítima a perda da função pública atualmente desempenhada pelo réu, na esteira da jurisprudência do STJ. Apelo do réu parcialmente provido apenas para afastar do cálculo da pena de ressarcimento ao erário o valor já ressarcido pelo apelado, bem como para reduzir a multa civil, diante da nova previsão mais benéfica ao réu trazida pela Lei n.o 14.230/2021”.



    Em juízo negativo de retratação ao Tema 1199, o Tribunal de origem confirmou o acórdão acima citado, registrando que a irresignação do MPF é incabível, conforme a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIRETOR DE ESCOLA. GESTOR DA UNIDADE EXECUTORA. REPASSE DE VERBAS FEDERAIS. FNDE. PDE. PDDE. APROPRIAÇÃO DE VALORES. COMPROVAÇÃO DO DOLO. TEMA 1.199. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO.



    Hipótese de retorno de autos para aferição de eventual colisão entre acórdão desta Turma e tese fixada no sistema de repercussão geral pelo STF (Tema 1.199). Não se verifica qualquer aspecto que justifique juízo de retratação, e o julgado está em consonância com as teses fixadas pelo STF. Basta ler o inteiro teor do longo julgado e compará-lo à tese fixada para aferir que não é caso de retratação do julgamento anterior. Juízo de retratação não exercido. Retorno dos autos à Vice-Presidência”.



    O Ministério Público Federal, em suas razões recursais, alega violação aos arts. 5º, XXXVI e XL, e 37, § 4º, da Constituição Federal, afirmando que a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 viola o princípio da irretroatividade da lei e compromete a eficácia das sanções impostas pela improbidade administrativa, uma vez que o julgamento em segunda instância reduziu indevidamente as penalidades.



    É o relatório do essencial. Decido.



    O recurso comporta provimento.



    O Colegiado de origem concluiu pela aplicação da nova Lei nº 14.230/2021, que reduziu a multa civil imposta ao réu, sob o argumento de aplicação do princípio da lex mitior, segundo o qual a nova sanção menos gravosa deve ser aplicada a processos ainda não transitados em julgado.



    Entretanto, leitura atenta da ementa do ARE 843.989, de relatoria do eminente Ministro Alexandre de Moraes, paradigma que deu origem às teses fixadas no Tema 1.199, leva à conclusão de que esta Corte apenas reconheceu a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 nos casos expressamente citados na tese, declarando, por outro lado, a irretroatividade como regra geral. Vejamos a integralidade da ementa:



    “'Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".



    (ARE 843989, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022)”. 



    Portanto, ao reafirmar sua jurisprudência no tocante à qualificação do ato de improbidade administrativa como ilícito de natureza civil, esta Corte assentou a inaplicabilidade do princípio elencado no inciso XL, art. 5º, da Constituição, consignando como regra geral o princípio tempus regit actum. 



    Em magistral decisão prolatada no RE 1.472.992/PR, o eminente Ministro Alexandre de Moraes muito bem correlacionou a natureza jurídica do ato de improbidade administrativa com a aplicação no tempo das leis de improbidade administrativa: 



    “Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90). 



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade. 



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa. 



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade, ou não, da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 (revogação do ato de improbidade administrativa culposo) o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores: 



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de “anistia geral” aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de “retroatividade da lei civil mais benéfica”;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 



    O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.



    Em regra, a lei não deve retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. 



    O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que: 



    “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.” 



    Portanto, a retroatividade das leis é hipótese excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. 



    A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum”. 



    Nesse diapasão, o acórdão proferido pelo Tribunal de origem divergiu da jurisprudência consolidada nesta Corte, inclusive do precedente vinculante firmado no Tema 1.199.



    Devido o exposto, com base no art. 21, § 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, conheço do recurso extraordinário para dar-lhe provimento, a fim de restabelecer a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de outubro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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