Tribunal: STF
Processo: RE 1502105
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-19
Data de publicação: 2024-10-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 5, p. 1):



    “Apelação Cível. Direito administrativo. Ação declaratória de nulidade de julgamento de contas pelo TCE. Prefeito do município de Mendes/RJ. Apuração de irregularidades na locação de veículos oriundos da ata de registro de preços no bojo do processo TCE-RJ nº 216.872-8/2012. Sentença de improcedência. Irresignação do autor. Alegação de que as sanções aplicadas pelo TCE são ilegais e merecem anulação, pois violam o entendimento fixado no Tema nº 835 do STF, segundo o qual todas as contas do Chefe do Poder Executivo devem ser julgadas pelo Poder Legislativo, limitando-se o Tribunal de Conta a prestar-lhe auxílio. No entanto, ao contrário do que afirma o recorrente, no controle externo da administração pública o Tribunal de Contas é competente para julgar os atos praticados por Prefeito, no exercício de função de ordenador de despesas, nos moldes do disposto nos arts. 71, II, da CRFB/88; 125, incisos VII e XII, §§ 1º, 2º e 3º, da Constituição do ERJ e Decreto-lei nº 200/1.967, art. 80, § 1º. Inaplicabilidade do Tema 835 do STF à hipótese em exame. Ausência de ilegalidade na deliberação do TCE, cuja sanção foi aplicação tendo por base a comprovação por seu corpo técnico de irregularidade na locação de equipamentos. RECURSO NÃO PROVIDO.”



    No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 1º, parágrafo único; 31, §§ 1º, 2º e 3º; e 75 da Constituição Federal, bem como ao decidido no RE-RG 848.826 (Tema 835). 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 8, p. 13):



    “(...) numa interpretação sistemática, mostram-se divorciados do modelo constitucional atribuições de controle externo que se afastam da competência normativa e de fiscalização municipal outorgada pelo artigo 1º, parágrafo único, e artigo 31, §§ 1º, 2º e 3º, da Constituição Federal. Dentre elas, após o controle social exercido em decorrência da soberania popular, a competência exclusiva do Poder Legislativo para julgar, em definitivo, as contas de gestão do Chefe do Poder Executivo que age na condição de ordenador de despesas. 



    Cuidando-se de julgamento de contas de Prefeitos não se aplica a legitimação estatuída no artigo 71, incisos I e II, da Constituição Federal, considerando que a Magna Carta, em prestígio ao pacto federativo, outorgou essa competência exclusiva aos Municípios, conferindo-a ao controle social e ao julgamento definitivo pelas Câmaras Municipais como atos posteriores ao recebimento de pareceres prévios opinativos dos Tribunais de Contas dos Estados.”



    Ao fim, requer seja reconhecida a usurpação de competência constitucional da Câmara Municipal para julgamento definitivo das contas de gestão (Tema 835, RE 848.826/CE), revelando a nulidade do julgamento meritório e definitivo, no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, a partir da decisão de irregularidade das contas de gestão, de responsabilidade do Recorrente na condição de Chefe do Poder Executivo e Ordenador de Despesas (eDOC 8, p. 17).



    A 3ª Vice-Presidência do Tribunal a quo determinou que os autos fossem remetidos ao órgão julgador para uma possível retratação face ao Tema 835 do STF (eDOC 12, p. 13). Entretanto, o órgão julgador manteve o acórdão, nestes termos (eDOC 13, p. 1):



    “RETRATAÇÃO. APELAÇÃO. Direito administrativo. Ação declaratória de nulidade de julgamento de contas pelo TCE. Prefeito do município de Mendes/RJ. Apuração de irregularidades na locação de veículos oriundos da ata de registro de preços no bojo do processo TCE-RJ nº 216.872- 8/2012. Sentença de improcedência. Irresignação do autor. Alegação de que as sanções aplicadas pelo TCE são ilegais e merecem anulação, pois violam o entendimento fixado no Tema nº 835 do STF, segundo o qual todas as contas do Chefe do Poder Executivo devem ser julgadas pelo Poder Legislativo, limitando-se o Tribunal de Conta a prestar-lhe auxílio. No entanto, ao contrário do que afirma o recorrente, no controle externo da administração pública o Tribunal de Contas é competente para julgar os atos praticados por Prefeito, no exercício de função de ordenador de despesas, nos moldes do disposto nos arts. 71, II, da CRFB/88; 125, incisos VII e XII, §§ 1º, 2º e 3º, da Constituição do ERJ e Decreto-lei nº 200/1.967, art. 80, § 1º. Ausência de ilegalidade na deliberação do TCE, cuja sanção foi aplicação tendo por base a comprovação por seu corpo técnico de irregularidade na locação de equipamentos. Devolução do processo à Câmara para reexame da matéria. Hipótese dos autos que não é de aplicação do Tema 835 do STF, objeto do RE 848.826. Autos que devem retornar à Terceira Vice-Presidência para o juízo de admissibilidade do recurso. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO.”



    Negada a retratação, a 3ª Vice-Presidência do TJ/RJ admitiu o recurso extraordinário e determinou a subida dos autos a esta Suprema Corte (eDOC 15, p. 12).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso, em parecer assim ementado (eDOC 22, p. 1):



    “ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. APRECIAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA CÂMARA LEGISLATIVA MUNICIPAL. TEMAS N. 157 E 835, DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. Controvérsia em torno da competência para julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo Municipal, na qualidade de ordenador de despesas. 



    2. Matéria decidida nos Temas 157 e 835, da Repercussão Geral, onde reconhecida a competência exclusiva do Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, para a apreciação das contas anuais do Chefe do Poder Executivo.



    Parecer pelo provimento do recurso extraordinário, determinando-se, contudo, que a decisão do TC/RJ seja encaminhada à Câmara Municipal como espécie de parecer prévio, a ser afastado somente pelo voto de dois terços de seus membros, como forma de evitar indesejada impunidade.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 5, pp. 2-5):



    “A controvérsia cinge-se em saber se, no controle externo da administração pública, o Tribunal de Contas é competente para julgar os atos praticados por Prefeito, no exercício de função de ordenador de despesas ou se tal atribuição é exclusiva da Câmara de Vereadores, limitando-se a Corte de Contas a prestar-lhe auxílio, nos moldes do Tema 835 do STF. 



    No caso dos autos, o autor, ex-prefeito do município de Mendes/RJ, visa à declaração de nulidade do julgamento levado a efeito pelo TCE/RJ, no bojo do processo TCE-RJ nº 216.872- 8/2012, de tomada de contas especial, que constatou a ocorrência de irregularidades na locação de veículos resultantes dos pregões 02/2010 e 014/2011, sem que estivessem presentes os elementos mínimos previstos nas Leis Federais 4.320/64 e 8.666/93, com imputação de débito no valor de 18.094,42 UFIRs/RJ. 



    (...)



    Insiste o autor, ora apelante, na tese de que as sanções aplicadas pelo TCE são ilegais e merecem anulação, pois violam o entendimento fixado no Tema nº 835 do STF, segundo o qual todas as contas do Chefe do Poder Executivo devem ser julgadas pelo Poder Legislativo, limitando-se o Tribunal de Conta a prestar-lhe auxílio. 



    No entanto, ao contrário do que afirma o recorrente, no controle externo da administração pública, o Tribunal de Contas é competente para julgar os atos praticados por Prefeito, no exercício de função de ordenador de despesas, nos moldes do disposto nos arts. 71, II, da CRFB/88; 125, incisos VII e XII, §§ 1º, 2º e 3º, da Constituição do ERJ e Decreto-lei nº 200/1.967, art. 80, § 1º. 



    Veja-se, que as irregularidades apuradas pelo corpo técnico do TCE não versam sobre contas ordinárias de governo ou de gestão, mas sim, de contas extraordinárias, tiradas no bojo de Tomada de Contas, instaurada em decorrência de danos oriundos de Ata de Registros de Preços firmadas pela municipalidade, o que afasta a aplicação do Tema 835 firmado pelo STF, no julgamento do RE nº 848.826/CE, em sede de repercussão geral. 



    Como bem destacou a Magistrada a quo, “A competência do Tribunal de Contas para o julgamento das contas do prefeito ordenador de despesas exsurge quando ele passa a acumular duas funções: a de agente político e a de ordenador de despesas. O Decreto-Lei nº 200/1.967, definiu, em seu art. 80, § 1º, a figura do ordenador de despesas, como “Ordenador de despesas é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pela qual esta responda”. 



    Nos casos em que os prefeitos assumem funções típicas de ordenadores de despesas, entende-se que a competência para julgamento de suas contas ainda seja da alçada dos Tribunais de Contas. Isto porque, a competência para o julgamento das contas dos chefes do poder executivo deve ser estabelecida levando-se em consideração a natureza das contas analisadas, e não os cargos por eles ocupados. 



    Realizando-se interpretação literal do art. 71, II, da Constituição Federal, conclui-se que todo aquele responsável por bens, valores e dinheiros públicos deverá submeter suas contas ao controle do Tribunal, incluindo-se entre eles os chefes do poder executivo. Se o desejo do constituinte originário fosse excluí-los da incidência da norma, teria feito uma ressalva no texto legal, no mesmo molde do que foi realizado no inciso anterior.”



    Com efeito, os Prefeitos não atuam apenas como chefes de governo, responsáveis pela consolidação e apresentação das contas públicas perante o respectivo Poder Legislativo, mas também, e em muitos casos, como os únicos ordenadores de despesas de seus municípios. E essa distinção repercute na atuação fiscalizatória dos Tribunais de Contas. 



    Assim, quando o Prefeito estiver exercendo a função de ordenador de despesas, competirá ao Tribunal de Contas o julgamento dessas, apurando a regular aplicação de recursos públicos, consoante o art. 71, inciso II, da CRFB/88. Por outro lado, quando se tratar de atuação do chefe do executivo como agente político, o julgamento ficará a cargo do Poder Legislativo local, conforme a diretriz do tema 835 do STF. 



    Além disso, a atuação do Tribunal de Contas no caso vertente está autorizada pelo art. 125 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Ex vi:



    “Art. 125 - Compete ao Tribunal de Contas do Estado, além de outras atribuições conferidas por lei: 



    I - dar parecer prévio sobre a prestação anual de contas da administração financeira dos Municípios elaborado em sessenta dias, a contar de seu recebimento; 



    II - encaminhar a Câmara Municipal e ao Prefeito o parecer sobre as contas e sugerir as medidas convenientes para a final apreciação da Câmara; 



    III - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta dos Municípios, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal, e as contas dos que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário;” 



    Dessa forma, constatada a inconsistência das contas apresentadas, e, não tendo sido devidamente sanada a irregularidade apontada, correta a atuação do TCE, nos termos do art. 125, VII, da Constituição do Estado, ao “aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário”.”



    Verifica-se que o Supremo Tribunal Federal, ao analisar o RE-RG 729.744, Rel. Ministro Gilmar Mendes, DJe 23.08.2017 (Tema 157), reconheceu a existência de repercussão geral sobre a competência exclusiva da Câmara Municipal para o julgamento das contas de Prefeito. Na oportunidade, o Tribunal fixou a seguinte tese:



    “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.”



    O acórdão restou assim ementado:



     “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido.” (RE 729.744, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 23.8.2017).



     Além disso, esta Corte, ao analisar o RE-RG 848.826, Rel. Min. Roberto Barroso, Rel. Min. p/ acórdão Min. Ricardo Lewandowski, DJe 24-08-2017, Tema 835, firmou-se a tese de que tanto as contas de gestão quanto as contas de governo serão julgadas pela Câmara Municipal mediante parecer técnico do Tribunal de Contas. O título e a tese do tema ficaram, respectivamente, assim definidos: 



    “Definição do órgão competente, se o Poder Legislativo ou o Tribunal de Contas, para julgar as contas de Chefe do Poder Executivo que age na qualidade de ordenador de despesas”. (grifei).



    “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. (grifei).



    Observa-se que as conclusões acima não estão restritas à seara eleitoral. Cito os seguintes precedentes:



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DE CONTAS DE PREFEITO. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. 1. É da Câmara Municipal a competência para julgamento das contas do prefeito, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal. 2. A solução da controvérsia pressupõe o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 3. A decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88. 4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.255.205-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 25.5.2020).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS EXCLUSIVAS DO MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DE PREFEITO: CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1.240.067-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 8.1.2021).



    Portanto, verifico que a instância a quo decidiu a questão em desacordo com entendimento desta Corte. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, nos termos do art. 932, V, b, do CPC, para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem para novo julgamento, observando-se a orientação jurisprudencial fixada por esta Corte no julgamento dos Temas 157 e 835 da repercussão geral.



    Invertidos os ônus da sucumbência.



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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