Tribunal: STF
Processo: RE 1498637
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-09
Data de publicação: 2024-07-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE INCÊNDIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA NA ADI Nº 4.411/MG. OBSERVÂNCIA À MODULAÇÃO DOS EFEITOS QUE GARANTE A SITUAÇÃO CONSTITUÍDA ANTERIOR À PUBLICAÇÃO DA ATA DE JULGAMENTO DO MÉRITO. PARCIAL PROVIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado: 



“EMENTA: TAXA DE INCÊNDIO. IMPOSSIBILIDADE DE SUA INSTITUIÇÃO POR ESTADOS E MUNICÍPIOS. TESE DEFINIDA PELO STF. RETRATAÇAO. 



- O STF, ao julgar o RE 643247/SP, sob a ótica da repercussão geral, assim se posicionou: TAXA DE COMBATE A INCENDIO - INADEQUAÇAO CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir no cenário tributário, como obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal campo. (RE 643247/SP - Relator(a): Mm. MARCO AURELIO-j. 0110812017 - Tribunal Pleno).” (e-doc. 28, p. 1).



    2. Apresentados embargos de declaração, foram rejeitados. Eis o teor da ementa do acórdão.



     



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. CONTRADIÇÃO INEXISTENTE. REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. IMPOSSIBILIDADE. SOBRESTAMENTO DO PROCESSO. IMPOSSIBILIDADE. ADIN N° 4411. INEXISTÊNCIA DE ORDEM DE SUSPENSÃO. EMBARGOS REJEITADOS.



    - Nos termos do artigo 1.022 do CPC/2015, cabem embargos declaratórios nas hipóteses de omissão, contradição ou obscuridade do acórdão, ou para retificação de erro material. 



    - Evidencia-se, na hipótese, a pretensão de rediscussão da matéria, em razão do mero inconformismo da parte com o resultado do julgamento, o que é vedado pela lei e pela tranquila e repetida jurisprudência.



     - Mesmo quando opostos para fins de prequestionamento, devem os embargos apoiar-se nos requisitos definidos no ad. 1.022 do CPC/15. 



    - Impende destacar que não há necessidade de se sobrestar o presente processo até o julgamento pelo STF dos embargos opostos no RE 64324715P, haja vista que tal recurso não possui força para modificar a tese fixada em repercussão geral. 



    - O STF, ao julgar o RE 643247/SP, sob a ótica da repercussão geral, assim se posicionou: TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO - INADEQUAÇÃO CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir no cenário tributário, como obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal campo. (RE 6432471 SP - Relator(a): Mm. MARCO AURELIO-j. 01/08/2017 - Tribunal Pleno). 



    - Embargos rejeitados.” (e-doc. 33, p. 1).



    3. Nas razões do recurso extraordinário, movido com fundamento na al. “a”do permissivo constitucional, o Estado de Minas Gerais afirma que o acórdão recorrido contraria o disposto no art. 145, inc. II, da Constituição da República (e-doc. 38).



    3.1. Afirma que, “no caso dos autos, existe decisão que tem efeito vinculante (ADI 1.0000.04.404.860-1/000), afirmando a constitucionalidade do tributo. Esta decisão, em relação à qual esta douta a Câmara Cível está - vinculada, já transitou em julgado, há anos” (e-doc. 38, p. 5-6; grifos no original).



    3.2. Nesse sentido, aduz que “pouco importa, dessa maneira, que, posteriormente, em 2017, o colendo STF, em sede de repercussão geral, tenha afirmado a inconstitucionalidade do tributo, porque, como assinalado no Tema n° 733/Repercussão Geral, esta decisão mais recente do STF ‘não produz a automática reforma ou rescisão das sentenças anteriores que tenham adotado entendimento diferente’" (e-doc. 38, p. 6; grifos no original).



    3.3. Declara que “ainda pendem de apreciação dois embargos de declaração, opostos em razão de evidente contradição na formulação da tese jurídica, eis que não houve maioria de votos para reconhecer a inconstitucionalidade material da taxa de incêndio” (e-doc. 38, p. 6; grifos no original).



    3.4. Ao final, pede o provimento do extraordinário destacando:



“Quanto ao tema de natureza processual, há que se preservar os efeitos da decisão proferida pelo TJMG, em sede de controle concentrado de constitucionalidade. 



E, no que tange ao tema tributário, há que se reconhecer a constitucionalidade da taxa exigida pelo Estado, visto que, no Tema n° 16/STF, não se formou maioria pelo vício material, mas apenas para a afirmação do vício formal da taxa de incêndio criada por Município." (e-doc. 38, p. 10; grifos no original).



    4. O recorrido apresentou contrarrazões pela manutenção do julgado (e-doc. 42).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Trata-se na origem, de mandado de segurança com pedido liminar, protocolado em 03/05/2004 (e-doc. 4, p. 9), que pretendia o reconhecimento da ilegalidade na arrecadação da Taxa de Segurança Pública devida pela utilização potencial de serviço de incêndio, prevista na Lei estadual nº 14.938, de 2003 (e-doc. 4, p. 9). O pedido liminar foi concedido na mesma data (e-doc. 4, p. 14) e tornado definitivo em sentença (e-doc. 9). Apresentada a apelação, a segurança foi posteriormente denegada pelo Tribunal de Justiça em 16/06/2005 (e-doc. 17). 



    6. Apresentado recurso de agravo de instrumento por parte da impetrante (AI nº 633.804/MG), foi então dado provimento para admitir o recurso extraordinário e determinar a devolução dos autos para que fosse observado o disposto no art. 543-B e parágrafos do CPC, de 1973 (e-doc. 48, p. 160).



    7. Em 28/06/2018, em juízo de retratação, o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais modificou seu entendimento e aplicou tese definida pelo STF. Transcrevo os fundamentos do acórdão aqui atacado para melhor exame da controvérsia:



    “Do exame dos autos verifico que o STF, ao julgar o RE 643247/SP, sob a ótica da repercussão geral, assim se posicionou: 



‘TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO - INADEQUAÇÃO CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir no cenário tributário, como obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal campo. (RE 643247 / SP - Relator(a): Mm. MARCO AURELIO-j. 01108/2017 - Tribunal Pleno).’



    A tese fixada foi a seguinte: 



‘A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim’



     Entendeu o Pretório Excelso ser inconstitucional a taxa de prevenção e combate a incêndios criada por leis municipais, conforme se vê dos termos do voto do Exmo. Mm. Relator Marco Aurélio:



    ‘(...) 



Muito embora o executivo fiscal tenha envolvido taxas de limpeza e conservação, bem como de combate a sinistro, o julgamento procedido pelo Tribunal estadual e atacado mediante este extraordinário ficou restrito ao último enfoque, ou seja, à taxa de combate a incêndios. A razão mostrou-se muito simples: em relação à taxa de limpeza e conservação, houve o perdão do Município, conforme ressaltou a própria municipalidade. No acórdão formalizado, tem-se as premissas que levaram à confirmação da sentença. O Órgão especial do Tribunal de Justiça, examinando ação direta de inconstitucionalidade, apontou como óbices à taxa: 



a) os serviços de extinção e prevenção de incêndios e de defesa civil não são específicos e divisíveis, sendo exercidos de forma geral, razão pela qual devem ser remunerados por imposto; 



b) ‘a base de cálculo da taxa deve mensurar a atividade estatal, guardando estrita relação com o fato gerador, não se admitindo a utilização de índices típicos de impostos, como patrimônio da pessoa’. 



Ao apreciar a ação direta de inconstitucionalidade n° 1.942-2/PA, sob o ângulo da medida de urgência, o Supremo, por unanimidade de votos, acabou por assentar, na pena abalizada do ministro Moreira Alves: 



Em face do artigo 144, ‘caput’, inciso V e parágrafo 50 , da Constituição, sendo a segurança pública, dever do Estado e direito de todos, exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através, entre outras, da polícia militar, essa atividade do Estado só pode ser sustentada pelos impostos, e não por taxa, se for solicitada por particular para a sua segurança ou para a de terceiros, a titulo preventivo, ainda quando essa necessidade decorra de evento aberto ao público. 



Ademais, o fato gerador da taxa em questão não caracteriza sequer taxa em razão do exercício do poder de policia, mas taxa pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, o que, em exame compatível com pedido de liminar, não é admissível em se tratando de segurança pública. 



Esteve em jogo taxa de segurança instituída não pelo Município, mas pelo próprio Estado mediante ato da Assembleia Legislativa. Extrai-se do artigo 144 da Constituição Federal, inserido no Capitulo III - da Segurança Pública -, que esta última é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, visando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, tal como proclamado, em 5 de maio de 1999, na decisão supra. O rol de órgãos constantes do citado artigo revela a junção das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares. Às primeiras cabem a policia ostensiva e a preservação da ordem pública. Já aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. Neste último gênero inclui-se a prevenção e o combate a incêndio. As funções surgem essenciais, inerentes e exclusivas ao próprio Estado, no que detém o monopólio da força. Inconcebível é que, a pretexto de prevenir sinistro relativo a incêndio, venha o Município a substituir-se ao Estado, fazendo-o por meio da criação de tributo sob o rótulo taxa. Repita-se à exaustão - atividade precípua do Estado é viabilizada mediante arrecadação decorrente de impostos, pressupondo a taxa o exercício do poder de policia ou a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos â disposição. 



Nem mesmo o Estado poderia no âmbito da segurança pública revelada pela prevenção e combate a incêndios, instituir validamente a taxa, como proclamou o Supremo. embora no campo da tutela de urgência. 



Frise-se que para a criação da guarda municipal foi preciso a promulgação de emenda constitucional inserindo no rol dos parágrafos do artigo 144 da Constituição Federal a previsão, ainda assim vinculando-se a atuação da citada guarda ‘(...) à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei’. 



Ante o quadro, desprovejo o recurso interposto. Como tese, proponho que se formalize: ‘A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim.’



    Ressalta o eminente o Relator que ‘...a manutenção do Corpo de Bombeiros, Órgão estadual e não municipal, é feita estritamente ante os impostos, não cabendo a criação de taxa, mesmo porque, conforme ressaltou o Tribunal de origem ao julgar ação direta de inconstitucionalidade, penso que seria muito difícil assentar-se a divisibilidade inerente à taxa, a essa espécie de tributo’ 



    Releve-se desse acórdão que fato de ser o Estado - não o Município - o sujeito ativo do tributo, não tem o efeito de exigir a distinção, pois o que o STF condenou foi a instituição do tributo por meio de taxa - e não de imposto, como se viu. 



    Merece transcrição, também, parte do voto do Exmo. Mm. Edson Fachin: 



‘(...)



No tocante à segunda razão para revisão de precedente, observa-se a inexistência fática do pressuposto material do tributo que é a disponibilidade, efetiva ou potencial, de serviços públicos aos contribuintes. Como se depreende da articulação argumentativa da própria parte Recorrente, a presente taxa teria sido instituída pela Lei 8.822/78 de Município de São Paulo, após a celebração do convênio com o Estado de São Paulo, para fins de prestação de prevenção e extinção de incêndios. Assim, ‘A taxa de combate de sinistros, portanto, foi criada com a finalidade exclusiva de ressarcir o erário municipal do custo da manutenção desses serviços, postos à disposição da coletividade paulistana’ (fl. 88). 



Assim, não nos parece ser solução constitucionalmente possível a instituição de taxa com o fito de arcar com custos resultantes da formalização de acordo baseado na convergência dos interesses de entes federativos para a prestação de serviço público de interesse da coletividade. 



Na direção aqui proposta, cita-se a ADI 447, de relatoria do ministro Octavio Gallotti, Tribunal Pleno, DJ 05.03.1993. 



Enfim, relativamente à inexistência de competência tributária da parte Recorrente para instituir serviço público de prevenção e extinção de incêndios, haure-se da normatividade constitucional que as incumbências da municipalidade em relação ao ordenamento territorial traduzem-se em desenvolvimento da politica urbana. 



No presente caso, a defesa civil não se enquadra na plêiade de competências administrativas do ente municipal, assim como não guarda similitude ao conceito de poder de polícia, como há muito assente na jurisprudência desta Corte. 



Nesses termos, remete-se à discussão levada a efeito no Tema 472 da sistemática da repercussão geral, cujo recurso-paradigma é o RE-RG 658.570, de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com acórdão redigido pelo Ministro Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.09.2015, em que se assentou, por maioria, a seguinte tese: ‘é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas.’ 



Diante dessas razões, entendo pela inconstitucionalidade da taxa em comento, com superação explícita do precedente firmado no RE 206.777.



POSSIBILIDADE DE TAXA COM BASE DE CÁLCULO REFENCIADA À METRAGEM DE IMÓVEL 



Na eventualidade de restar vencido e com vistas a prestar a função jurisdicional em sua completude, adentro na questão relativa ao aspecto quantitativo da hipótese de incidência da Taxa de Combate a Sinistros do Município de São Paulo. Nesse ponto, também se entende pela inconstitucionalidade do tributo, à luz da vedação contida no ad. 145, § 2º, da Constituição da República. 



Por evidente, não é desconhecida a jurisprudência desta Corte no sentido de utilizar a metragem da área construída do imóvel como um dos elementos da base de cálculo de taxa, sem a infringência do Texto Constitucional. E o caso da taxa de coleta de lixo tratada no RE 232.393, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 05.04.2002, cuja ementa transcreve-se a seguir: 



(...)



No entanto, esse entendimento não pode ser aplicado ao presente caso, uma vez que não há correlação razoável entre o financiamento da atividade de defesa civil e a metragem do imóvel, de modo que não se encontra satisfeito o requisito da referibilidade das taxas tributárias. Ou seja, não se consegue extrair uma relação direta entre a área de um imóvel e respectiva suscetibilidade a sofrer sinistros, ao contrário do que ocorre com a coleta do lixo em que há uma presunção possível entre o padrão de consumo do proprietário e sua família, com reflexos na produção de lixo, e a manifestação de riqueza no momento da aquisição do imóvel. 



Assim sendo, entende-se que a taxa em questão é inconstitucional, porquanto guarda identidade de sua base de cálculo com a do IPTU, em afronta ao ad. 145, §2º , da Constituição da República. 



DISPOSITIVO 



Ante o exposto, conheço do recurso extraordinário a que se nega provimento. Ademais, reservo-me para manifestação posterior acerca de eventual modulação temporal dos efeitos da decisão, caso o colegiado julgue oportuna, por conta de possível superação de precedente.’



    Neste Tribunal temos precedentes a respeito, como se vê: 



TRIBUTÁRIO - TAXA DE SEGURANÇA PÚBLICA - SERVIÇO DE EXTINÇÃO DE INCÊNDIO - RE N° 643.247/SP (REPERCUSSÃO GERAL) - INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGO 1.030, II, CPC/20I5 - JULGAMENTO CONTRÁRIO A DECISÃO PARADIGMA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - JUÍZO DE RETRATAÇÃO. 1. Segundo tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral ao apreciar o RE n° 643.2471SP, a atividade de prevenção e combate a incêndios, inserida no âmbito da segurança pública, deve ser viabilizada mediante a arrecadação de impostos, o que evidencia a inconstitucionalidade da taxa instituída para tal fim pelo Estado. 2. Cabível o juízo de retratação, na forma prevista pelo artigo 1.030, II, CPC/21 5, quando o julgamento proferido no acórdão impugnado diverge da decisão paradigma do colendo r STF, submetido ao regime da repercussão geral. (APELAÇÃO CÍVEL 1.0024.05.700708-0/001. RELATOR: EDILSON OLÍMPIO FERNANDES). 



TRIBUTÁRIO - TAXA DE SEGURANÇA PÚBLICA - SERVIÇO DE EXTINÇÃO DE INCÊNDIO - RE N° 643.247/SP (REPERCUSSÃO GERAL) - INCONSTITUCIONALIDADE - ARTIGO 1.030, II, CPC/2015 - JULGAMENTO CONTRÁRIO A DECISÃO PARADIGMA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - JUÍZO DE RETRATAÇÃO. 1. Segundo tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral ao apreciar o RE n° 643.247/SP, a atividade de prevenção e combate a incêndios, inserida no âmbito da segurança pública, deve ser viabilizada mediante a arrecadação de impostos, o que evidencia a inconstitucionalidade da taxa instituída para tal fim pelo Estado. 2. Cabível o juízo de retratação, na forma prevista pelo artigo 1.030, II, CPC/215, quando o julgamento proferido no acórdão impugnado diverge da decisão paradigma do colendo STF, submetido ao regime da repercussão geral. 



    O tributo, criado como taxa, tal como se verifica do artigo 113, inciso IV, da Lei Estadual 14.938/03, não seria viável, segundo o STF. Observo, ainda, que o artigo 113 também determina que o produto da arrecadação da taxa seja aplicado, em percentual mínimo de 50%, ao reequipamento da unidade operacional de execução do Corpo de Bombeiros Militar de Minas Gerais sediada no Município onde foi gerada a receita, o que, segundo o Pretório Excelso, seria inconstitucional. 



    Assim, rendo-me ao entendimento do STF, e, considerando o disposto no artigo 1039 e 1040, inciso II, do CPC, revejo meu anterior posicionamento e voto pela concessão da ordem e desprovimento do recurso interposto pela Fazenda Pública do Estado de Minas Gerais e outro, mantendo-se a r. sentença. Sem honorários e sem custas.” (e-doc. 28, p. 3-10; grifos no original).



    8. Como se pode notar, a apreciação do reexame necessário foi realizada antes da análise dos embargos de declaração opostos na ADI nº 4.411/MG, cujo julgamento foram modulados os efeitos da declaração de inconstitucionalidade. O acórdão ficou assim resumido:



    “Direito Tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Taxa estadual de segurança pública. Modulação dos efeitos da decisão. 1. Embargos de declaração opostos pelo Governador do Estado de Minas Gerais contra acórdão desta Corte em que se declarou a inconstitucionalidade de taxa estadual de segurança pública. Alegação de omissão com relação à especificidade e à divisibilidade dos serviços subjacentes à taxa em questão. Requerimento de modulação dos efeitos da decisão, considerando a superação de precedentes atinentes à matéria. 2. Inexiste omissão a ser sanada. Impossibilidade de rediscussão do tema em sede de embargos de declaração. 3. Modulação dos efeitos da decisão, para que tenha eficácia a partir da data de publicação da respectiva ata de julgamento, estando ressalvados (1) os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até a referida data e (2) os fatos geradores anteriores à mesma data em relação aos quais não tenha havido pagamento.”



    (ADI nº 4.411-ED/MG, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. para o Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 13/04/2023, p. 03/08/2023; grifos nossos).



    9. Colho do voto do e. Ministro Luís Roberto Barroso, condutor do julgamento, os seguintes fundamentos:



    “(...) 8. Como se sabe, a modulação dos efeitos de decisão que declara a inconstitucionalidade de um dispositivo legal se funda na prevalência do princípio da segurança jurídica em relação à norma constitucional violada pela regra reputada incompatível com a Constituição, em uma ponderação de interesses orientada pela proporcionalidade. Em um contexto de modificação do entendimento desta Corte sobre o tema, parece-me razoável que se mantenham intactas algumas situações já constituídas até aqui. 



    9. Em relação ao marco temporal a partir do qual esta decisão passa a ser eficaz, proponho que produza efeitos a contar da data de publicação da ata de julgamento da decisão de mérito (01.09.2020). 



    10. Proponho, ainda, que este Tribunal consigne de forma expressa, que devem ser ressalvados da modulação de efeitos (1) os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até a referida data; (2) os fatos geradores anteriores à referida data. Quanto a estes últimos, o Fisco não pode cobrar a taxa ainda não paga, mesmo que tenha sido objeto de lançamento tributário anterior, e o contribuinte não poderá reaver o que tenha pagado. A vedação a que a Fazenda estadual efetue essa cobrança impede que o contribuinte sofra exações inconstitucionais, após este Supremo Tribunal Federal ter assim se manifestado. Observe-se que não se trata de premiar o mau pagador de tributos, mas sim de paralisar um estado de inconstitucionalidade anterior. Por outro lado, a impossibilidade de o contribuinte obter a restituição do valor do tributo evita o comprometimento das finanças do Estado, que já vivencia uma grave crise fiscal e econômica. A modulação de efeitos, nessas duas hipóteses, atende ao princípio da segurança jurídica, conservando situações já consolidadas no tempo. Assegura, ainda, certo equilíbrio na relação entre o Fisco e o contribuinte, pondo obstáculos a pretensões de ambos os lados.” (grifos nossos).



    10. Nesse contexto, porquanto antecedente, noto divergir o acórdão recorrido da orientação firmada na apreciação dos referidos aclaratórios, devendo assim ser modificado para observar que se mantenha intacta toda a situação constituída anterior à publicação da ata de julgamento do mérito da citada ADI nº 4.411/MG (1º/09/2020).



    11. Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, a fim de modificar o acórdão recorrido, para ressalvar, na concessão da segurança, a modulação que garante a situação constituída anterior à publicação da ata de julgamento do mérito da citada ADI nº 4.411/MG (1º/09/2020). Deixo de fixar a verba honorária de sucumbência, com fundamento no enunciado nº 512 da Súmula do STF.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de julho de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator