Tribunal: STF
Processo: Pet 12862
Classe: Pet
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-20
Data de publicação: 2024-08-20

Ementa:

Inteiro teor:
PETIÇÃO. EXECUÇÃO DE ACORDO CELEBRADO ENTRE A UNIÃO E O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL NA ACO 2.059. SITUAÇÃO DE CALAMIDADE. MEDIDAS EXCEPCIONAIS CONSENTÂNEAS COM O ESTADO CONSTITUCIONAL DE DIREITO. ANTECIPAÇÃO DE PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS FEDERAIS EXPEDIDOS PELOS TRIBUNAIS DAQUELE ESTADO. ANTECIPAÇÃO DE COMPENSAÇÃO PELA PERDA ARRECADATÓRIA DO ICMS. FLEXIBILIZAÇÃO DE ÓBICES NORMATIVOS E OPERACIONAIS AO CUMPRIMENTO DAS MEDIDAS PACTUADAS. PARECER FAVORÁVEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. PEDIDOS DEFERIDOS, COM IMEDIATA SUBMISSÃO A REFERENDO PELO PLENÁRIO.



    DECISÃO: Trata-se de Petição proposta pela União, na qual se consubstancia a superação de óbices normativos necessários para a cumprimento dos termos pactuados em acordo celebrado no bojo da ACO 2059/RS.



    Narra, em síntese, que a Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional do Rio Grande do Sul - propôs ação cível originária, com pedido de antecipação de tutela, em face da União e do Estado do Rio Grande do Sul, com intuito de revisão de cláusulas inseridas no Contrato nº 014/98/STN/COAFI, firmado em 15 de abril de 1998. Esclarece que houve celebração de termos aditivos, nos termos da LC 156/2016, sendo que, em 14.5.2024, fora requerida tutela provisória incidental, em razão da situação de calamidade pública vivenciada pelo Estado, sobrevindo manifestação da União no feito. Rememora que fora realizada audiência de conciliação, sob mediação do STF, em 25.6.2024, com objetivo de fixar medidas complementares de socorro ao ente federado. 



    Na referida audiência foram acordadas duas medidas de composição, quais sejam: (i) antecipação, pela União, do valor de compensação financeira devido ao Estado do Rio Grande do Sul pela perda de arrecadação do ICMS, do exercício de 2025 para 2024; (ii) antecipação do pagamento, pela União, dos precatórios expedidos pela Justiça Federal do Rio Grande do Sul, pela Justiça Estadual do Rio Grande do Sul e pela Justiça do Trabalho do Rio Grande do Sul do exercício de 2025 para 2024. Na ocasião, a União se comprometeu em promover estudo sobre a exequibilidade das medidas ventiladas, especialmente diante da necessidade de superação de alguns obstáculos normativos para a viabilização do pacto celebrado. 



    Alega que as regras constitucionais acerca do procedimento de expedição e pagamento de precatórios já foram flexibilizadas pelo Supremo Tribunal Federal em casos análogos, em que se observou acentuado grau de vulnerabilização do pacto federativo. Afirma, assim, a possibilidade de relativizar a exigência de edição de Lei Complementar para adoção de medidas que poderiam ser classificadas como refinanciamento de dívida. Frisa a excepcionalidade da situação enfrentada pelo Estado do Rio Grande do Sul e a amplitude de suas consequências, com graves prejuízos sociais e econômicos - aproximadamente de R$ 10,4 bilhões de reais. 



    Quanto à primeira medida acordada, qual seja, a antecipação de verbas atinentes à créditos decorrentes de precatórios federais, sustenta a necessidade de flexibilização da regra de pagamento de precatórios pela ordem cronológica. Pontua vedação normativa para que o valor a ser antecipado integre o PLOA 2025, em razão da obrigação de seu encaminhamento ao Poder Executivo até o final de agosto. Esclarece que o valor a ser pago deve ser considerado como despesa extraordinária, para que não incida sobre a meta fiscal ou resultado primário, pois o montante não se encontra incluído na LOA 2024. Assevera que, para tanto, a acomodação de verbas deve ter os mesmos efeitos do previsto no artigo 2º do Decreto Legislativo nº 36/2024, no qual reconhecido estado de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul, em razão dos eventos climáticos extremos e imprevistos lá ocorridos.



    Requer, nesse sentido, a autorização para superação da proibição constitucional prevista no artigo 100 da CF, segundo o qual, o levantamento, instrumentalização e organização dos pagamentos de precatórios devem ser realizados apenas por órgãos do Poder Judiciário. Pleiteia o esclarecimento de que o adiantamento em tela não se caracteriza como forma de operação de crédito, disposta no artigo 35 da LRF, tampouco utilização de fonte de operação de crédito para financiá-lo - em observância à Regra de Ouro prevista no artigo 167, inciso II, da CF.



    Defende que, conforme manifestação do Ministério do Planejamento e Orçamento, o artigo 65 da LRF não pode servir de fundamento para a pretendida antecipação e que tal montante poderia integrar o PLOA 2025, que deve ser encaminhado pelo Poder Executivo até o final deste agosto. Aduz que, caso os recursos sejam antecipados, a fonte de recursos excederia a margem de cumprimento da Regra de Ouro, prevista no artigo 167, III, da Constituição Federal, razão pela qual pugna pela superação de tais óbices para a viabilização da concretização dos termos pactuados. 



    No que tange à segunda medida acordada, qual seja, a antecipação da parcela referente à compensação pela perda arrecadatória de ICMS, oriunda da LC 194/2022, aduz existir vedação de alteração no cronograma legal de compensações. Reitera a impossibilidade de violação à Regra de Ouro supracitada. Pugna, assim, pela classificação da despesa como extraordinária, para que não interfira no resultado primário das operações. 



    Requer, por fim, a superação dos óbices elencados para o cumprimento dos atos acordados no pacto firmado no bojo da ACO 2059/RS; a extinção daquele processo e a ratificação das medidas pelo Plenário da Corte. 



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pela concordância na celebração do acordo, além da possibilidade de superação dos entraves elencados pela União para a viabilidade da execução dos termos pactuados, considerada a situação de calamidade pública vivenciada pelo Estado do Rio Grande do Sul (doc. 9), de cuja manifestação destaca-se o seguinte excerto:



    “As medidas convencionadas exsurgem em contexto extraordinário. Os recentes eventos climáticos conduziram o Estado do Rio Grande do Sul a situação de calamidade pública, impondo a atuação dos Poderes instituídos para que se preste o necessário socorro à população atingida, exposta a notória vulnerabilidade, econômica e social.



    O diálogo promovido na mesa de conciliação conduzida pelo Ministro relator logrou êxito, obtendo-se propostas capazes de dispor ao ente federativo meios para sua recomposição. A União, em sua petição, expõe alguns óbices normativos e operacionais, porém conclui pela viabilidade de concretização do que acordado na audiência de 25.6.2023, mediante decisão judicial que contemple os pontos em destaque. O Estado do Rio Grande do Sul já expressou sua anuência naquele ato. 



    A Procuradoria-Geral da República não se opõe, desse modo, ao acordo entabulado entre as partes, no que diz respeito à antecipação dos precatórios federais a serem pagos pelos tribunais do Rio Grande do Sul e da compensação da parcela do ICMS, do exercício de 2025 para o exercício de 2024, e aguarda nova vista dos autos, após manifestação das partes, para deliberação sobre os novos pontos aventados na audiência de conciliação ocorrida no dia 13.8.2024.”



    É o relatório. Decido. 



    Ab initio, destaco que na jurisdição constitucional contemporânea, a força normativa da Constituição e a cogência de suas disposições não impedem que a solução consensual seja construída, nos limites daquilo que possa ser objeto de autocomposição. Com efeito, na linha do que vários Ministros desta Corte têm exitosamente feito, em especial nos conflitos federativos, a abertura da jurisdição constitucional ao consenso permite “a construção plural de uma melhor solução de controvérsias que reclamam a apreciação de elementos que ultrapassam os limites do estritamente jurídico – seja por sua complexidade, seja pela relevância constitucional e institucional –, porquanto demanda abordagem técnica e interdisciplinar da matéria, atenta às nuances das repercussões práticas e econômicas que os conflitos federativos de ordem fiscal e financeira podem acarretar” (ARABI, Abhner Youssif Mota; FUX, Luiz. A função conciliatória do Supremo Tribunal Federal como tribunal da federação. In: Consultor Jurídico, publicado em 14/06/2019. Disponível em https://www.conjur.com.br/2019-jun-14/fux-abhner-arabi-funcao-conciliatoria-tribunal-federacao).



    Nesse sentido, o dever desta Suprema Corte em assegurar a manutenção do pacto federativo, por meio da mediação de conflitos, fora imposto ao Supremo Tribunal Federal pela própria Constituição Federal, em seu artigo 102, I, ‘f’. Deveras, notadamente em situações graves e excepcionais, que demandam medidas excepcionais em um Estado de Direito, a coordenação e convergência entre os Poderes dos vários níveis federativos é essencial para o auxílio cooperativo a determinado ente federado em situações excepcionais, mercê da manutenção do pacto federativo e do compromisso de cooperação mútua entre os referidos entes. 



    In casu, em audiência de conciliação realizada em 25/6/2024, a União e o Estado do Rio Grande do Sul pactuaram: (i) a antecipação, pela União, do valor de compensação financeira devido ao Estado do Rio Grande do Sul pela perda de arrecadação do ICMS, do exercício de 2025 para 2024; (ii) a antecipação do pagamento, pela União, dos precatórios expedidos pela Justiça Federal do Rio Grande do Sul, pela Justiça Estadual do Rio Grande do Sul e pela Justiça do Trabalho do Rio Grande do Sul do exercício de 2025 para 2024. Com efeito, é conhecida a situação de calamidade pública daquele Estado, em razão de severa alteração climática, que provocou diversas enchentes que desabrigaram milhares de pessoas, destruindo lares, comércios, cidades e trazendo também um enorme prejuízo fiscal. Deveras, a situação é de extrema urgência, pois demanda verdadeira reconstrução do Estado, encargo que lhe impõe custos elevados que antes lhe eram imprevisíveis. Nesse sentido, mantido integralmente o Estado de Direito, situações excepcionais demandam soluções excepcionais, notadamente quando pactuadas no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. Impõe-se, portanto, a análise e a superação dos óbices normativos gerais elencados pela União para a execução do quanto pactuado.



    Inicialmente, em que pese o artigo 100, §§ 1ª e 2º, da Constituição Federal estabeleça a ordem cronológica dos pagamentos de precatórios (cuja observância fora reiterada na ADI 4.245-QO/DF, de minha Relatoria, julgada pelo Plenário, em 9.4.2015), verifico que este Supremo Tribunal Federal já firmou entendimento acerca da possibilidade de flexibilização das regras constitucionais que dispõem sobre o procedimento de expedição e pagamento de precatórios, nos casos em que se verifica acentuado grau de vulnerabilidade do pacto federativo. É justamente o que se vislumbra no caso em apreço. 



    Nessa linha, veja-se o que decidido pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no âmbito da ACO 3.121, de relatoria da Ministra Rosa Weber, julgado em 13.10.2020, conforme a seguinte ementa (grifos meus): 



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. FLUXO MIGRATÓRIO MASSIVO DE REFUGIADOS DA VENEZUELA. CONFLITO FEDERATIVO. PRETENSÃO DE REFORÇO NAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS NAS ÁREAS DE CONTROLE POLICIAL, SAÚDE E VIGILÂNCIA SANITÁRIA NA FRONTEIRA. ACORDO REALIZADO E HOMOLOGADO. PEDIDO DE FECHAMENTO DA FRONTEIRA OU LIMITAÇÃO DE INGRESSO DOS VENEZUELANOS. INDEFERIMENTO. PEDIDO INCIDENTAL DA UNIÃO PARA SUSPENSÃO DE DECRETO ESTADUAL RESTRITIVO AOS IMIGRANTES. SUPERVENIENTE REVOGAÇÃO. PREJUDICADO. PEDIDO DE CONDENAÇÃO DA UNIÃO A APORTAR RECURSOS ADICIONAIS PARA SUPRIR CUSTOS DO ESTADO COM SERVIÇOS PÚBLICOS AOS IMIGRANTES. POLÍTICA MIGRATÓRIA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ÔNUS DESPROPORCIONAL DO ESTADO DE RORAIMA DECORRENTE DO AUMENTO POPULACIONAL PARA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. FEDERALISMO COOPERATIVO. COOPERAÇÃO OBRIGATÓRIA. SOLIDARIEDADE. ARBITRAMENTO PROPORCIONAL EM METADE DA QUANTIA VINDICADA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I. Pedido de condenação da União à promoção de medidas administrativas nas áreas de controle policial, saúde e vigilância sanitária na região da fronteira entre o Brasil e a Venezuela. Acordo realizado no processo e homologado. Pedido prejudicado. II. Pedido de fechamento temporário da fronteira entre Brasil e Venezuela ou limitação do ingresso de venezuelanos no Brasil. Indeferimento. No marco do Estado democrático de direito, as opções disponíveis à solução de crises restringem-se àquelas compatíveis com os padrões constitucionais e internacionais de garantia da prevalência dos direitos humanos fundamentais. Pretensão que contraria o disposto nos arts. 4º, II e IX, e 5º, LIV, da Constituição da República, no art. 45, parágrafo único, da Lei nº 13.445/2017 e no artigo XVIII do Acordo sobre Cooperação Sanitária Fronteiriça entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Venezuela. Pedido rejeitado. III. Pedido incidental da ré para suspensão dos efeitos do Decreto estadual de Roraima nº 25.681/2018 porque restritivo a direitos dos imigrantes. Superveniente revogação do ato pelo Governador do Estado. Pedido prejudicado. IV. Pedido de aportes adicionais da União para suprir o aumento de gastos do Estado com os imigrantes. 1. Na hipótese, o Estado de Roraima teve gastos extraordinários com saúde, educação, segurança pública e assistência social em decorrência do fluxo de imigrantes venezuelanos e há prova suficiente nos autos. 2. O fluxo da imigração massiva é evento extraordinário, imprevisível, excepcional, e seu impacto no Estado-autor decorre do fato da posição geográfica de Roraima se mostrar atraente a facilitar a entrada dos imigrantes ao Brasil. 3. O gasto extraordinário não resultou de qualquer fato imputável ao Estado de Roraima, mas sim da necessária – decorrência do cumprimento de tratados internacionais – abertura da fronteira, pelo Estado brasileiro, para recepcionar refugiados venezuelanos. 4. O federalismo brasileiro é de base cooperativa, o que encontra fundamento constitucional. 5. Nas matérias de que trata o art. 23 da CF o cooperativismo é obrigatório, e não facultativo. 6. O princípio da solidariedade é constitucional e aplica-se nas relações entre os entes federados. 7. O Estado de Roraima é pequeno em dimensão territorial e, atualmente, também em renda, se comparado aos demais Estados brasileiros, e menor ainda à luz da União, que tem mecanismos para socorrer os entes federados em casos de anormalidade. 8. Há precedentes internacionais no sentido de o Estado Federal arcar com parcela dos gastos com os refugiados. 9. Necessária a contribuição financeira da União nos gastos do Estado de Roraima ante o incremento com os serviços públicos prestados a refugiados. 10. Tal se justifica pelos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da solidariedade, e encontra fundamento na Constituição da República desde seu preâmbulo e no conceito de “união indissolúvel”, bem como no disposto no art. 3º, I e III, e, especificamente, no obrigatório auxílio que decorre do federalismo cooperativo e competências de que trata o art. 23, além dos arts. 30, 144, 196, 205, e seus incisos, todos da Constituição Federal. 11. A ausência de previsão normativa específica quanto ao grau de comprometimento de cada ente federativo no que diz com as matérias de competência comum no âmbito do federalismo cooperativo, especialmente ante a falta da regulamentação de que trata do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, não pode implicar ônus desproporcional ao Estado de Roraima. 12. Da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/42), especialmente de seus artigos 4º, 21 e parágrafo único, 23 e 26, § 1º, I, extraem-se os vetores voltados aos princípios da proporcionalidade e da equidade como parâmetros para balizar uma solução que possa mais aproximar a Justiça à hipótese 13. A solução, considerando tratar-se de litígio em que se conclui necessário um aumento do grau de participação contributiva por parte da ré, à luz inclusive do exemplo internacional e também da interpretação razoável e proporcional da cláusula da cooperação, é a divisão destes custos adicionais em metade para cada parte. Pedido acolhido em parte. V. Ação Cível Originária julgada procedente em parte para determinar à União a transferência de recursos adicionais ao Estado de Roraima em quantia correspondente à metade do vindicado pelo autor, conforme se apurar em liquidação, observados como parâmetros máximos os valores documentados nos autos, para assim suprir a metade dos custos que vem suportando com a prestação de serviços públicos aos imigrantes oriundos da Venezuela, ou autorizar a compensação do débito.”



    Nesse contexto, destaque-se que a cooperação federativa se coloca como regra de conduta a ser observada pelos entes envolvidos, espírito esse que foi prontamente manifestado pelas partes nas audiências de conciliação promovidas no âmbito da ACO 2.059. Sobretudo em cenários de verdadeiras crises estruturais, o incremento ou antecipação de transferências intergovernamentais de recursos mostram-se ferramentas essenciais ao suprimento de desequilíbrios imprevistos, como forma de efetivação do compromisso de solidariedade entre os entes. 



    Deste modo, diante do cenário de excepcionalidade e da vulnerabilidade do ente estadual em questão, a execução da antecipação pactuada não deve ser impedida pela obrigatoriedade da observância da ordem cronológica no pagamento de créditos decorrentes de precatórios expedidos pelos Tribunais do Estado do Rio Grande do Sul, disposta no artigo 100, §§ 1º e 2º, da Constituição Federal, como forma de se viabilizar a concretização do acordo celebrado entre os entes públicos, cumprindo-se as também regras constitucionais de cooperação federativa.



    Ademais, no afã de concretizar a medida emergencial mencionada, entende-se afirmada sua caracterização como despesa extraordinária, nos termos do artigo 167, § 3º, da Constituição Federal, razão pela qual a antecipação acordada não causará impactos indesejáveis no cumprimento da meta fiscal - Regra de Ouro -, conforme disposto no artigo 2º do mencionado Decreto Legislativo nº 36/2024, in litteris:



    “Art. 2º A União fica autorizada a não computar exclusivamente as despesas autorizadas por meio de crédito extraordinário e as renúncias fiscais necessárias para o enfrentamento da calamidade pública e das suas consequências sociais e econômicas, no atingimento dos resultados fiscais e na realização de limitação de empenho prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).”



    No mesmo sentido, cite-se, em reforço, o que recentemente decidido por esta Corte na ADI 7.064, de minha relatoria (j. 1.12.2023), em sede da qual se analisava pedido de que o valor a ser despendido com a regularização do passivo de precatórios pela União tivesse sua classificação orçamentária alterada, de modo que não fosse incluído no anterior regime fiscal do teto de gastos, aprovado pela EC 95/2016, àquele momento já modificado. Na ocasião, o Plenário assentou que os pagamentos relativos ao passivo de precatórios ocasionado pelas Emendas Constitucionais 113/02 e 114/02 deveriam ser incluídos nas excepcionalidades do art. 3º, § 2º, da Lei Complementar 200/23, de modo que esses valores fossem considerados, exclusivamente para fins de verificação do cumprimento da meta de resultado primário a que se referem o art. 4º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000, prevista na lei de diretrizes orçamentárias, sendo possível a sua classificação para todos os fins financeiros, a critério dos órgãos competentes. Ainda, ali também se deferiu pedido para abertura de créditos extraordinários para quitação dos precatórios expedidos para os exercícios de 2022, 2023, 2024, 2025 e 2026, quando excedentes do subteto fixado pelo art. 107-A do ADCT; bem como se autorizou a União a abrir créditos extraordinários necessários ao pagamento imediato dos precatórios lá referidos, diante da presença dos requisitos constitucionais da imprevisibilidade e urgência (§ 3º do art. 167 da CF), deduzidas as dotações orçamentárias já previstas na proposta orçamentária para o exercício de 2024, aberta a possibilidade de edição de medida provisória para o pagamento ainda no exercício corrente.



    Nota-se, portanto, que o exercício da jurisdição constitucional deste Tribunal tem se mostrado sensível a soluções excepcionais e juridicamente válidas em momentos também excepcionais. Com efeito, na jurisprudência desta Corte, outras medidas similares têm sido deferidas em casos semelhantes (v.g.: ADI 7.191 2ºJULG, rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 5.6.2023; ADPF 984, rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 5.6.2023).



    Ex positis, defiro o pedido formulado pela União, a fim de que sejam superados os óbices normativos e operacionais mencionados na petição inicial e analisados na presente decisão, para que os termos acordados pelas partes na ACO 2.059 sejam efetivamente cumpridos, apenas no que se refira aos estritos limites necessários ao cumprimento do acordo, em especial:



    a) para que se efetive a antecipação para o presente exercício financeiro dos precatórios federais que seriam pagos em 2025 pelos Tribunais do Estado do Rio Grande do Sul (TRT-4, TRF da 4ª Região e TJRS):



    (i) a superação do óbice normativo e operacional da ordem cronológica de pagamento dos requisitórios (Art. 100, §§ 1º e 2º, da CRFB/88), bem como da impossibilidade de “designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias” (art. 100 da CRFB/88);



    (ii) a possibilidade de consideração desses valores como despesas extraordinárias não incidentes sobre a meta fiscal ou resultado primário, tendo em vista que não puderam ser incluídos na LOA 2024, conforme atuação dos órgãos competentes de classificação orçamentária, com os mesmos efeitos determinados em relação ao art. 2º do Decreto Legislativo nº 36/2024;



    (iii) a superação de óbices normativos e operacionais que pudessem representar o enquadramento deste pagamento como operação de crédito (art. 35, II, da LRF), bem como a sua não incidência específica na Regra de Ouro (art. 167, III, da CRFB/88).



    b) para que se efetive a antecipação para o presente exercício financeiro dos valores referentes à compensação pela perda arrecadatória de ICMS (Lei Complementar nº 201/2023):



    (i) a superação do óbice normativo e operacional do cronograma legal de compensações (art. 3º, I, da LC 201/2023);



    (ii) a possibilidade de consideração desses valores como despesas extraordinárias não incidentes sobre a meta fiscal ou resultado primário, tendo em vista que não puderam ser incluídos na LOA 2024, conforme atuação dos órgãos competentes de classificação orçamentária, com os mesmos efeitos determinados em relação ao art. 2º do Decreto Legislativo nº 36/2024;



    (iii) a superação de óbices normativos e operacionais que pudessem representar o enquadramento deste pagamento como operação de crédito (art. 35, II, da LRF), bem como a sua não incidência específica na Regra de Ouro (art. 167, III, da CRFB/88).



    Ainda, considerando a iminência do prazo para envio da PLOA 2025, que deve ser encaminhado pelo Poder Executivo até o final de agosto, submeto a presente decisão a refendo do Plenário, em sessão virtual extraordinária a ser convocada pelo Ministro Presidente.



    Por fim, levante-se o sigilo dos presentes autos.



    Intimem-se. Publique-se



    Brasília, 20 de agosto de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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