Tribunal: STF
Processo: ARE 1526969
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-28
Data de publicação: 2024-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão da 1ª Turma Recursal do Grupo Jurisdicional de Juiz de Fora, assim ementado (eDOC 11, p. 1):



    “EMENTA: RECURSO INOMINADO. SERVIÇOS DE TÁXI. PERMISSÃO DE USO. TRANSMISSÃO CAUSA MORTIS. INCONSTITUCIONALIDADE. LICITAÇÃO. POSSIBILIDADE. 1. É garantida legalmente ao Município a liberdade de revogar ou de exigir procedimento licitatório para a renovação da concessão de permissão para a exploração do serviço de táxi aos profissionais autônomos. 2. Os dispositivos legais que autorizavam a transferência causa mortis da outorga do serviço de táxi foram considerados inconstitucionais. 3. A eficácia das decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade ocorre a partir da publicação da ata de seu julgamento. 3. Recurso Provido. (TJMG – 1ª Turma Recursal Cível da Comarca de Juiz de Fora – Recurso Inominado nº. 5021683-65.2016.8.13.0145, Relatora Mônica Barbosa dos Santos)” 



    Os primeiros embargos de declaração opostos foram acolhidos para que “respeitando o prazo transitório de dois anos estabelecido pelo STF na ADI 5.337, determino que o Município réu se abstenha de inviabilizar o exercício da atividade do autor com a exploração do serviço de táxi conseguida através da transferência por causa mortis até a data de 03/04/2025” (eDOC 16, p. 8).



    Já os segundos aclaratórios foram rejeitados (eDOC 20).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se violação dos arts. 30, I e V e 97 da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 22, pp. 5-6):



    “Percebe-se que o acórdão paradigma do STF só aplica a modulação de efeitos para o futuro em municípios que trabalham a questão da exploração do serviço de táxi como autorização de serviço de utilidade pública. Tanto que, ao longo da ementa e também de todo o inteiro teor da decisão, somente cita os autorizatários (narrando inclusive que as outorgas já eram objeto de transferências particuares – o que já não ocorre em permissões do serviço público) e não menciona ou inclui os permissionários da exploração do serviço público de táxi.



    (...)



    A questão é, a decisão da modulação de efeitos, por valer somente para autorizações de táxi, não vale para municípios que adotaram, por lei, a via da permissão de táxi, com licitação, que melhor atende os princípios do Direito Administrativo, inclusive isonomia, eficiência, interesse público, transparência e demais correlatos, como é o caso do Município de Juiz de Fora. ”



    A Turma recursal inadmitiu o recurso extraordinário ante a incidência das súmulas 282 e 356 (eDOC 26).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Observo que a Turma de origem, ao julgar os primeiros embargos de declaração, assim decidiu (eDOC 16, p. 7-8): 



    “No que tange à modulação de efeitos da inconstitucionalidade supracitada, contudo, razão lhe assiste. 



    Isso porque, em sede de EMB.DECL. NO AG.REG. NOS EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.337, anexado a ID 453158667, foi proferida a seguinte decisão: 



     [...] 



     Com efeito, não se pode olvidar que muitas famílias, ainda hoje, têm como atividade exclusiva ou principal a exploração dos serviços de táxi, sendo tal atividade, a um só tempo, responsável por sua subsistência e, ainda, frequentemente, consubstanciadora de seu patrimônio mínimo. 



    É nesse contexto que, a meu ver, está caracterizado também o excepcional interesse social, justificando-se a flexibilização da regra geral de produção de efeitos ex tunc para que a declaração de inconstitucionalidade, no caso dos autos, só produza seus efeitos pro futuro, a partir de dois anos a contar da publicação da ata de julgamento dos presentes embargos. 



    Cuida-se de solução mais simples e pragmática que a proposta inicialmente pelo embargante, mas que contempla todos os aspectos relevantes do pedido recursal e, por isso mesmo, em meu entender, é a opção mais satisfatória, porque é adequada ao equacionamento de todos os valores envolvidos e à prevenção de discussões individuais, além de consentânea com a necessidade de atualização e aperfeiçoamento das políticas de mobilidade urbana e de acolhimento social e econômico desses trabalhadores e de suas famílias pelas municipalidades. 



     Ante o exposto, conheço dos embargos de declaração opostos pelo Advogado-Geral da União e a eles dou provimento para modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para que a decisão de mérito proferida nestes autos só produza efeitos pro futuro, a partir de dois anos, a contar da data da publicação da ata do julgamento dos presentes embargos declaratórios. (grifei)



    Dessarte, tendo o Tribunal, por maioria, conhecido os embargos de declaração opostos pelo Advogado-Geral da União e dado provimento para que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade só incida para o futuro, a partir de dois anos a contar da data da publicação da ata do julgamento dos embargos declaratórios, Sessão Virtual de 24.3.2023 a 31.3.2023, publicação em 03/04/2023, a decisão constante no acórdão proferido por esta Turma só pode ensejar efeitos a partir de 03/04/2025”. (grifo no original).



    O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 5.337, da relatoria do ministro Luiz Fux, DJe 01.03.2021, declarou a inconstitucionalidade material dos artigos 12-A, §§ 1º, 2º e 3º, da Lei n. 12.587/2012, que permitem a transferência inter vivos ou causa mortis da outorga do serviço de táxi. O acórdão restou assim ementado:



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTIGO 12-A, §§ 1º, 2º E 3º, DA LEI 12.587/2012. POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE TÁXI. POSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA DA OUTORGA A TERCEIROS E AOS SUCESSORES DO AUTORIZATÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS FEDERATIVO, REPUBLICANO, DA IMPESSOALIDADE E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA, DA PROPORCIONALIDADE E DA LIVRE INICIATIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 



    1. A União ostenta competência privativa para legislar sobre diretrizes da política nacional de trânsito e transporte e sobre condições para o exercício de profissões (art. 22, IX, XI e XVI, da CF). Precedente: ADI 3.136, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, julgado em 1º/8/2006, DJ de 10/11/2006. 



    2. A isonomia e a impessoalidade recomendam que a hereditariedade, numa República, deva ser a franca exceção, sob pena de se abrirem indevidos espaços de patrimonialismo. 



    3. In casu, a transferência do direito à exploração do serviço de táxi aos sucessores do titular da outorga implica tratamento preferencial, não extensível a outros setores econômicos e sociais, que vai de encontro ao princípio da proporcionalidade, porquanto: (i) não é adequada ao fim almejado, pois não gera diminuição dos custos sociais gerados pelo controle de entrada do mercado de táxis, contribuindo para a concentração de outorgas de táxi nas mãos de poucas famílias; (ii) tampouco é necessária, na medida em que ao Estado é possível a tutela dos taxistas e das respectivas famílias sem a restrição ainda mais intensa da liberdade de iniciativa de terceiros (e.g. a concessão de benefícios fiscais, regulação das condições de trabalho, etc.); e (iii) não passa, em especial, pelo filtro da proporcionalidade em sentido estrito, por impor restrição séria sobre a liberdade de profissão e a livre iniciativa de terceiros sem qualquer indicação de que existiria, in concreto, uma especial vulnerabilidade a ser suprida pelo Estado, comparativamente a outros segmentos econômicos e sociais. 



    4. A livre alienabilidade das outorgas de serviço de táxi, por sua vez, oportuniza aos seus detentores auferir proveitos desproporcionais na venda da outorga a terceiros, contribuindo para a concentração naquele mercado e gerando incentivos perversos para a obtenção de outorgas – não com a finalidade precípua de prestação de um serviço de qualidade, mas sim para a mera especulação econômica. 



    5. O sobrepreço na comercialização da outorga dificulta o acesso à exploração do serviço por interessados com menor poder aquisitivo, o que contribui para que motoristas não autorizatários sejam submetidos a condições mais precárias de trabalho, alugando veículos e operando como auxiliares dos detentores das outorgas.



     6. A possibilidade de alienação da outorga a terceiros é fator incentivador de comportamento oportunista (rent-seeking), tanto pelo taxista individualmente, que busca auferir o maior preço possível na revenda da outorga, quanto para a própria categoria profissional, que passa a se mobilizar em prol da manutenção da escassez na oferta de transporte individual, como forma de preservar os lucros extraordinários auferidos com a transferência da outorga.



     7. In casu, são inconstitucionais os dispositivos impugnados, que permitem a transferência inter vivos ou causa mortis da outorga do serviço de táxi, na medida em que não passam pelo crivo da proporcionalidade, da isonomia, da impessoalidade e da eficiência administrativa, gerando, adicionalmente, potenciais efeitos econômicos e sociais perversos que não resistem a uma análise custo-benefício.



     8. Ação direta conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar inconstitucionais os §§ 1º, 2º e 3º do artigo 12-A da Lei 12.587/2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, com a redação dada pela Lei 12.865/2013.



    No julgamento dos embargos de declaração, este Supremo Tribunal modulou os efeitos da decisão, conferindo a ela efeitos para o futuro, para que só produza seus efeitos a partir de dois anos, a contar da data da publicação da ata do julgamento dos aclaratórios. Eis a ementa:



    EMENTA Embargos de declaração em agravo regimental em embargos de declaração em ação direta de inconstitucionalidade. Modulação temporal dos efeitos da decisão declaratória de inconstitucionalidade. Artigo 27 da Lei nº 9.868/99. Pressupostos legais atendidos. Situação de insegurança jurídica e excepcional interesse social. Efeitos pro futuro. Conhecimento e provimento dos embargos de declaração. 1. Conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, são cabíveis embargos de declaração para pleitear a modulação dos efeitos das decisões proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes. 2. Na hipótese dos autos, conquanto a matéria tenha sido suscitada anteriormente pelo Sindicato Profissional dos Motoristas de Táxi no Estado do Espírito Santo (SINDTAVI-ES), não chegou a ser apreciada pelo colegiado, havendo prevalecido, nesse ponto, o entendimento de que se mostrava inviável submeter ao Plenário uma proposta de modulação tendo em vista a inadmissibilidade do recurso interposto. Novamente suscitada a matéria por quem detém legitimidade recursal, como é o caso do ora embargante, não se vislumbra obstáculo a seu exame, sobretudo por se tratar de matéria cognoscível de ofício (cf. ADI nº 5.609-ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 20/6/22). 3. No caso em apreço, como muito bem destacou o Ministro Gilmar Mendes, a declaração de inconstitucionalidade das normas impugnadas “leva a uma situação de extrema insegurança jurídica às relações já consolidadas, em relação àqueles que detinham a outorga do serviço de táxi, usando-o como fonte de renda; àqueles que adquiriram a outorga por meio de transferência para o mesmo fim; ou ainda àqueles que receberam por herança o direito de sua exploração”. 4. Ademais, as normas declaradas inconstitucionais possuem relação direta com a política de mobilidade urbana praticada em mais de 5.000 municípios em todo o país – e, em alguns deles, inclusive, consolida práticas admitidas há longa data pelas legislações locais e/ou consagradas pelos respectivos usos e costumes –, do que se infere que a declaração de inconstitucionalidade de que se trata, além de ter inevitável repercussão nos sistemas viário e de transporte público, bem como no trânsito e na qualidade de vida das pessoas, também apresenta desdobramentos importantes nas searas econômica e social, já que muitas famílias, ainda hoje, têm como atividade exclusiva ou principal a exploração dos serviços de táxi, sendo tal atividade, a um só tempo, responsável por sua subsistência e, ainda, frequentemente, consubstanciadora de seu patrimônio mínimo, estando caracterizado, outrossim, o excepcional interesse social. 5. Embargos de declaração dos quais se conhece e aos quais se dá provimento para modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, conferindo-se a eles efeitos pro futuro, para que a decisão de mérito só produza seus efeitos a partir de dois anos, a contar da data da publicação da ata do julgamento dos presentes aclaratórios.



    Observa-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em consonância com o julgamento desta Corte.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, b, do Código de Processo Civil.



    Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude da ausência de fixação de honorários pelo Tribunal de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2024.



    Ministro EDSON FACHIN



    Relator