Tribunal: STF
Processo: RE 1517774
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-28
Data de publicação: 2024-09-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de recurso extraordinário interposto com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado: 



    “REEXAME NECESSÁRIO/APELAÇÃO VOLUNTÁRIA - CONDENAÇÃO - VALOR CERTO - RESSALVA - ARTIGO 475, §2°, DO CPC - NÃO CONHECER - AÇÃO ORDINÁRIA - LEI N° 3.548/2002 - MUNICÍPIO DE CONTAGEM - INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELA CORTE SUPERIOR DESTE SODALÍCIO - APLICAÇÃO AFASTADA. Segundo jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça, na hipótese de condenação ilíquida imposta à Fazenda Pública, o valor dado à causa deve ser utilizado como parâmetro para aplicação do disposto no §2.º do art. 475 do Código de Processo Civil. Conforme entendimento sedimentado na Corte Superior deste Tribunal, 'não são válidas as normas municipais que impõem sanções de ordem diversa e mais severas do que aquelas previstas no Código de Trânsito Brasileiro'."



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do artigo 30, incisos I e V, da Constituição Federal, “uma vez que o ente municipal encontra-se autorizado, por força de lei, a legislar sobre transporte coletivo, na medida em que se trata de um assunto de interesse local”.



    Aduz-se que “a conduta prevista no art. 70 da Lei Municipal n° 3.548/2002 não é espécie de infração às regras de trânsito previstas pelo Código de Trânsito Brasileiro, mas sim uma violação à norma expedida pelo ente municipal delegante, titular do serviço público de transporte coletivo, no exercício regular da competência constitucional prevista no art. 30, incisos I e V da CF/1988”. 



    Afirma-se, também, que “o acórdão ora objurgado viola a primeira parte do inciso V do art. 30 da CF/1988, uma vez que, ao declarar a restituição do veículo aos recorridos sem o pagamento das taxas legais, tal decisão impede que o ente municipal organize, preste e fiscalize o serviço público de transporte coletivo”.



    Em 5/6/13, foi determinada a aplicação da sistemática da Repercussão Geral, considerando o RE nº 661.702/DF, feito paradigma do Tema nº 546.



    Após novo julgamento do feito, a Corte de origem não exerceu o juízo de retratação, nos termos da seguinte ementa:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO - APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ORDNÁRIA - TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS - PENALIDADE - APREENSÃO DO VEÍCULO - LIBERAÇÃO INDEPENDENTE DO PAGAMENTO DE TAXA DE PERMANÊNCIA, REBOQUE, MULTA - RE N° 661702 - TEMA N° 546 - REPERCUSSÃO GERAL - ARTIGO 1.030, II, DO CPC/2015- ACÕRDÃO MANTIDO. - O acórdão não está a discrepar da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal, em julgamento submetido ao regime de repercussão geral (Tema 546), que fixou a tese de que ‘surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração.’ - Juízo de retratação negativo.”



    Decido. 



    Razão jurídica assiste à recorrente, em parte, haja vista que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no exame do RE nº 661.702/DF (Tema 546), Relator o Ministro Marco Aurélio, reconheceu a repercussão geral da discussão acerca da competência legislativa para dispor sobre o transporte irregular de passageiros e a aplicação da penalidade de apreensão de veículos, fixando tese no sentido de que:



    “Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (grifei).



O acórdão desse julgamento ficou assim ementado:



    “TRANSPORTE COLETIVO – CONTRATO PÚBLICO DE CONCESSÃO – HIGIDEZ – DISCIPLINA NORMATIVA. Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração” (DJe de 19/5/20).



    Corroborando esse entendimento, o Plenário desta Suprema Corte, ao apreciar a ADPF nº 539/GO, tendo como Relator o Ministro Luiz Fux, reconheceu a possibilidade da edição de normas locais sobre condições de execução, fiscalização e sanções para condutas que possam violar a boa prestação de serviços púbicos de transporte urbano de passageiros. Esse julgado restou assim ementado na parte que interessa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEIS MUNICIPAIS 353/2010, 70/2013, 128/2013, 190/2014, 288/2015 405/2017 323/2016, TODAS DO MUNICÍPIO DE FORMOSA/GO. SERVIÇO DE MOTOTÁXI. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES; TRÂNSITO E TRANSPORTE; DIRETRIZES PARA OS TRANSPORTES URBANOS; E CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES. LEI FEDERAL 12.009/2009 E RESOLUÇÃO 356/2010 DO CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO - CONTRAN. DISCIPLINA DO SERVIÇO DE MOTOTÁXI COMO MODALIDADE DE TRANSPORTE PÚBLICO INDIVIDUAL DE PESSOAS E CARGAS. INVIABILIDADE DA CRIAÇÃO DE RESTRIÇÕES PARA O EXERCÍCIO PROFISSIONAL POR LEGISLAÇÃO LOCAL. POSSIBILIDADE DE EDIÇÃO DE NORMAS LOCAIS SOBRE CONDIÇÕES DE EXECUÇÃO, FISCALIZAÇÃO E SANÇÕES PARA CONDUTAS QUE POSSAM VIOLAR A BOA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS. CABIMENTO DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONTRA LEIS MUNICIPAIS. NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS DISPOSITIVOS DAS LEIS ATACADAS. IMPOSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO EX OFFICIO DO TRIBUNAL NO EXAME DA CONSTITUCIONALIDADE DE LEIS E ATOS NORMATIVOS. ARGUIÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO.



    (...)



    7. A segurança no trânsito, matéria de interesse nacional, não se confunde com a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inserida nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, consoante reconhecido no Tema 546 (RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020), o que possibilita aos entes subnacionais editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. 



    8. In casu, os artigos 48 e 49 da Lei municipal 491/2018 e o artigo 5º da Lei municipal 323/2016, ao tipificarem infrações cometidas pelos delegatários do serviço de mototáxi e as respectivas sanções, sobretudo na hipótese de transporte irregular de passageiros, estão inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte. Precedente: ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006.”



    Para melhor elucidar a matéria, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho do voto do Relator, que bem aborda a questão:



    “(...) no recente julgamento do RE 661.702, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 19/5/2020, Tema 546, o Plenário desta Corte fixou a seguinte tese de repercussão geral: ‘Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo e inconstitucional condicionar a liberação de veículo apreendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração’ . 



    Na ocasião, o colegiado acompanhou o voto do Ministro Marco Aurélio no sentido de que são bens jurídicos distintos a segurança no trânsito, matéria de interesse nacional cuja competência legislativa é privativa da União, e a tutela da higidez dos serviços públicos de transporte urbano de passageiros, inseridos nas competências legislativa e material dos Municípios e do Distrito Federal, o que possibilita a esses entes editar normas e condições de execução, bem como fiscalizar e aplicar sanções para condutas que possam violar a boa prestação dos serviços. In verbis :



    ‘(…) Na situação concreta, o debate não está centrado na extensão da competência suplementar de Município relativamente à legislação federal, considerada a problemática da infração por transporte clandestino. Diz respeito ao alcance da atribuição versada no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal, ou seja, se dela pode derivar previsão normativa, pelo Distrito Federal, de infração administrativa atinente à fraude contra o sistema de transporte coletivo. 



    (…) 



    A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo: 



    Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista. § 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. 



    [...]



    O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de ‘transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente’ visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim. 



    A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo. 



    O artigo 28 da Lei nº 239/1992 foi editado no exercício regular da competência atribuída ao Distrito Federal pelo Constituinte originário. Acumula o Distrito Federal, observado o artigo 32, § 1º, da Lei Maior, as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios, valendo notar caber a estes ‘organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’ – artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. A organização pressupõe a edição das normas atinentes não apenas à prestação direta ou indireta do serviço, mas também à estipulação de infrações e penalidades a subordinar, sob o ângulo administrativo, os particulares. No campo da delegação, a concessionária vincula-se à Administração por meio de instrumento contratual próprio, mediante o qual o Poder Público exerce, quanto à contratada, o poder disciplinar, considerado o liame estabelecido. Inexistindo relação jurídica prévia, cabe à Administração zelar, presente o poder de polícia, pela observância das normas pertinentes. 



    (…) 



    Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.’



    Em sentido semelhante, confira-se, ainda, a ADI 2.751, cuja ementa possui o seguinte teor:



    ‘CONSTITUCIONAL. VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. LEI 3.756, DE 2002, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. I - Lei 3.756/2002, do Estado do Rio de Janeiro, que autoriza o Poder Executivo a apreender e desemplacar veículos de transporte coletivo de passageiros encontrados em situação irregular: constitucionalidade, porque a norma legal insere-se no poder de polícia do Estado. II - Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.’ (ADI 2.751, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 24/2/2006)



    In casu, verifica-se que os artigos 48 e 49 da Lei 491/2018 do Município de Formosa/GO e o artigo 5º da Lei 323/2016 do Município de Formosa/GO se encontram inseridos no contexto do exercício do poder de polícia sobre serviços públicos de transporte urbano de passageiros, não havendo se falar em inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte.”



    Aplicando essa orientação em caso análogo, anote-se o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. LIBERAÇÃO DE VEÍCULO MEDIANTE QUITAÇÃO DAS MULTAS DECORRENTES DA INFRAÇÃO. PREVISÃO EM LEI LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Conforme os julgamentos paradigmas do Supremo Tribunal Federal no RE nº 661.702-RG/DF, Tema RG nº 546 e na ADPF nº 539/GO, a previsão de lei local da retenção de veículo enquanto não pagas as multas e encargos decorrentes da infração é considerada inconstitucional, por ofender competência privativa da União sobre trânsito e transporte. Considerado, principalmente, o silêncio do Código de Trânsito Brasileiro sobre a aludida penalidade. 2. Argumentos que não infirmam a decisão agravada. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.417.757/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro André Mendonça, DJe de 11/9/23).



    No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.400.421/MG, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11/10/2022; RE nº 1.383.307/MG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 16/08/2022; RE nº 1.324.220/MG, de minha relatoria, DJe 29/06/2021; RE nº 1.324.040/MG, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 08/06/2021; ARE nº 1.320.250/MG e ARE nº 1.310.135/MG, ambos de relatoria do Ministro Marco Aurélio, DJe de 07/05/2021 e 1º/03/2021, respectivamente. 



    Ante o exposto, dou provimento parcial ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, reconhecer a legalidade da penalidade de apreensão de veículo por transporte clandestino de passageiros, bem como da aplicação da pena de multas, taxas e demais encargos, com fundamento no que decidido por esta Suprema Corte no Tema nº 546 da sistemática da Repercussão Geral, mantida, tão-somente, a impossibilidade de condicionar a liberação de veículo ao pagamento dos referidos encargos. Diante da sucumbência recíproca, as custas devem ser suportadas por ambas as partes, nos termos do artigo 86 do CPC, e os honorários advocatícios arbitrados na fase de execução do julgado.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de setembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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