Tribunal: STF
Processo: ARE 1480888
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-23
Data de publicação: 2024-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão em que neguei provimento ao recurso extraordinário com agravo interposto pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa (doc. 118).



    O Ministério Público Federal requer a reconsideração da decisão emitida anteriormente pelo desprovimento do recurso, tendo em vista novas informações trazidas aos autos pela Associação de Controle do Tabagismo, Promoção da Saúde e dos Direitos Humanos – ACT Promoção da Saúde (doc. 114).



    É o relatório. Decido.



    Bem reexaminados os autos, verifico ser o caso de tornar sem efeito a decisão agravada (doc. 118) e, em consequência, passar à nova análise do recurso extraordinário.



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão assim ementado: 



    PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ANVISA. REGULAMENTAÇÃO DA PROPAGANDA E PUBLICIDADE DE PRODUTOS NOCIVOS À SAUDE OU AO MEIO AMBIENTE. EXIGÊNCIA DE AVISO SOBRE OS MALEFÍCIOS NA RESPECTIVA EMBALAGEM. RDC/ANVISA 24/2010. SUSPENSÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. I — Nos termos do § 3º do art. 220 da CF, compete à lei federal ‘estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família a possibilidade de se defenderem de programas ou programações de rádio e televisão que contrariem o disposto no art. 221, bem como da propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser nocivos à saúde e ao meio ambiento’. II — Não compete à ANVISA disciplinar, por meio de resolução, a questão referente à propaganda e à publicidade de produtos que possam ser nocivos à saúde ou ao meio ambiente, ante a , ausência de previsão legal. III — Por mais louvável que seja a iniciativa e, quiçá necessária a medida, em proteção à saúde, não se pode olvidar o princípio da legalidade, CF art. 5°, II. IV- Recurso de apelação e remessa oficial a que se nega provimento (doc. 27, p. 10). 



    No recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se ofensa aos arts. 5º, II; 196; 197; e 220, § 3º, II, da mesma Carta.



    Sustenta o agravante que a Resolução da Diretoria Colegiada – RDC n. 24/2010 foi editada em total respeito ao princípio da legalidade, dentro da esfera de atribuições conferida por lei à Anvisa, à luz do que dispõem os dispositivos constitucionais tidos como violados (doc. 33, p. 21). 



    O Ministério Público Federal – MPF havia se manifestado pelo não conhecimento deste recurso, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República Cláudia Sampaio Marques, assim ementado: 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RESOLUÇÃO DA ANVISA SOBRE PROPAGANDA E PUBLICIDADE DE PRODUTOS NOCIVOS À SAUDE OU AO MEIO AMBIENTE. SENTENÇA QUE AFASTOU A AUTUAÇÃO OU APLICAÇÃO DE SANÇÃO POR DESCUMPRIMENTO DA RDC Nº 24/2010. JULGAMENTO CONFIRMADO EM APELAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, II, 196, 197 E 220, § 3º, II, DA CF/88. OFENSA INDIRETA E INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO (doc. 103).



    A Associação de Controle do Tabagismo, Promoção da Saúde e dos Direitos Humanos – ACT Promoção da Saúde, na condição de amicus curiae, sustenta, em suma, que o tema debatido nos autos possui notória relevância social e transcende os interesses das partes, diante do interesse interesse público envolvido pela repercussão social da controvérsia. Destaca, ainda, que:



    [...] o objeto da norma fica claro que a RDC 24/2010 protege o consumidor ao apresentar informações essenciais sobre a composição dos produtos para melhores hábitos alimentares, de forma a assegurar a todos o direito constitucional à saúde e à alimentação saudável. Inclusive, o texto da norma é explícito sobre este objetivo: coibir práticas excessivas que levem o público, em especial o público infantil, a padrões de consumo incompatíveis com a saúde e que violem seu direito à alimentação adequada (artigo 2º). (Doc. 108, p 4).



    Argumenta, também, que: 



    [n]a medida em que concretiza o direito constitucional à saúde e à alimentação saudável, nos termos da competência conferida à Anvisa, deve-se reconhecer que a RDC 24/2010 não impõe restrições indevidas, ou ilegais ou inconstitucionais à iniciativa privada, tampouco restringe ou proíbe o direito à publicidade ou de qualquer outra prática que vise à divulgação e promoção comercial de alimentos considerados com quantidades elevadas de açúcar, de gordura saturada, de gordura trans, de sódio e de bebidas com baixo teor nutricional (doc. 108, p. 4 – grifos no original).



    Com base nas novas informações prestadas pela ACT, o MPF, em novo parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República Cláudia Sampaio Marques, retificou a sua manifestação anterior e opinou pelo provimento do recurso (doc. 114).



    Aduz o MPF que:



    [...] o exame dos argumentos deduzidos pela ACT PROMOÇÃO DA SAÚDE e, também, das decisões tomadas por essa Colenda Corte nas ADI 4.874 e 5.631 e no ARE nº 1.348.238, permitiu que o Ministério Público revisse o seu entendimento para concluir que a questão suscitada tem natureza constitucional (doc. 114, p. 6 – grifei).



    Diz, ainda, que:



    a questão aqui discutida tem magnitude constitucional e diz com a validade da Resolução expedida pela ANVISA no exercício da sua competência regulamentar, com fundamento no art. 7º da Lei nº 9.782/99, já declarado constitucional por essa Corte no julgamento das citadas ADI 4.874 e 5.631 (doc. 114, p. 6).



    No caso dos presentes autos, discute-se a atribuição da Anvisa para editar normas sobre oferta, propaganda, publicidade, informação e outras práticas correlatas cujo objetivo seja a divulgação e a promoção comercial de alimentos considerados com quantidades elevadas de açúcar, de gordura saturada, de gordura trans, de sódio, e de bebidas com baixo teor nutricional, especificamente as contidas na Resolução da Diretoria Colegiada Anvisa – RDC n. 24/2010.



    Essa resolução tem como objetivo principal proteger a saúde pública, especialmente no que diz respeito à alimentação e nutrição das pessoas. Ela busca controlar a divulgação de alimentos e bebidas que possam contribuir para problemas de saúde, como obesidade, doenças cardiovasculares, diabetes e outras condições relacionadas à má alimentação.



    Como bem assentado pelo MPF:



    [...] as normas da RDC 24/2010 foram construídas democraticamente com a sociedade, por meio de audiências públicas e reuniões técnicas nas quais foram ouvidos inúmeros representantes da sociedade civil organizada, a exemplo do Ministério Público Federal, Sociedade Brasileira de Pediatria – SBP, Associação Brasileira das Indústrias de Alimentos – ABIA, Conselho Nacional de Auto-Regulamentação Publicitária – CONAR, Comissão de Assuntos Sociais do Senado (Consultoria Legislativa), Instituto de Defesa do Consumidor – IDEC, o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor, dentre outros. No período de um ano, foi discutida uma proposta de regulamento, cuja redação final foi submetida a consulta pública (cp71/2006), entre novembro de 2006 e abril de 2007. Ao longo de um período de 140 dias, a Consulta Pública nº 71/06 recebeu 254 manifestações oriundas de 248 contribuintes (doc. 114, pp. 10-11).



    Verifico que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.874/DF, da relatoria da Ministra Rosa Weber, DJe 1°/2/2019, julgou improcedente o pedido de interpretação conforme a Constituição dos incisos III e XV (parte final) do art. 7º da Lei n. 9.782/1999, que cuida da competência normativa da Anvisa e, quanto ao pedido subsidiário de inconstitucionalidade da RDC Anvisa n. 14/2012, declarou a constitucionalidade da resolução, em acórdão assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO DE INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. ART. 7º, III E XV, IN FINE, DA LEI Nº 9.782/1999. RESOLUÇÃO DA DIRETORIA COLEGIADA (RDC) DA ANVISA Nº 14/2002. PROIBIÇÃO DA IMPORTAÇÃO E DA COMERCIALIZAÇÃO DE PRODUTOS FUMÍGENOS DERIVADOS DO TABACO CONTENDO ADITIVOS. AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA. REGULAÇÃO SETORIAL. FUNÇÃO NORMATIVA DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CLÁUSULAS CONSTITUCIONAIS DA LIBERDADE DE INICIATIVA E DO DIREITO À SAÚDE. PRODUTOS QUE ENVOLVEM RISCO À SAÚDE. COMPETÊNCIA ESPECÍFICA E QUALIFICADA DA ANVISA. ART. 8º, § 1º, X, DA Lei nº 9.782/1999. JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL. DEFERÊNCIA ADMINISTRATIVA. RAZOABILIDADE. CONVENÇÃOQUADRO SOBRE CONTROLE DO USO DO TABACO – CQCT. IMPROCEDÊNCIA. 1. Ao instituir o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, a Lei nº 9.782/1999 delineia o regime jurídico e dimensiona as competências da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA, autarquia especial. 2. A função normativa das agências reguladoras não se confunde com a a função regulamentadora da Administração (art. 84, IV, da Lei Maior), tampouco com a figura do regulamento autônomo (arts. 84, VI, 103-B, § 4º, I, e 237 da CF). 3. A competência para editar atos normativos visando à organização e à fiscalização das atividades reguladas insere-se no poder geral de polícia da Administração sanitária. Qualifica-se, a competência normativa da ANVISA, pela edição, no exercício da regulação setorial sanitária, de atos: (i) gerais e abstratos, (ii) de caráter técnico, (iii) necessários à implementação da política nacional de vigilância sanitária e (iv) subordinados à observância dos parâmetros fixados na ordem constitucional e na legislação setorial. Precedentes: ADI 1668/DF-MC, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 16.4.2004; RMS 28487/DF, Relator Ministro Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 14.3.2013; ADI 4954/AC, Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 30.10.2014; ADI 4949/RJ, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 03.10.2014; ADI 4951/PI, Relator Ministro Teori Zavascki, DJe 26.11.2014; ADI 4.093/SP, Relatora Ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 30.10.2014. 4. Improcedência do pedido de interpretação conforme a Constituição do art. 7º, XV, parte final, da Lei nº 9.782/1999, cujo texto unívoco em absoluto atribui competência normativa para a proibição de produtos ou insumos em caráter geral e primário. Improcedência também do pedido alternativo de interpretação conforme a Constituição do art. 7º, III, da Lei nº 9.782/1999, que confere à ANVISA competência normativa condicionada à observância da legislação vigente. 5. Credencia-se à tutela de constitucionalidade in abstracto o ato normativo qualificado por abstração, generalidade, autonomia e imperatividade. Cognoscibilidade do pedido sucessivo de declaração de inconstitucionalidade da Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) nº 14/2012 da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA. 6. Proibição da fabricação, importação e comercialização, no país, de produtos fumígenos derivados do tabaco que contenham as substâncias ou compostos que define como aditivos: compostos e substâncias que aumentam a sua atratividade e a capacidade de causar dependência química. Conformação aos limites fixados na lei e na Constituição da República para o exercício legítimo pela ANVISA da sua competência normativa. 7. A liberdade de iniciativa (arts. 1º, IV, e 170, caput, da Lei Maior) não impede a imposição, pelo Estado, de condições e limites para a exploração de atividades privadas tendo em vista sua compatibilização com os demais princípios, garantias, direitos fundamentais e proteções constitucionais, individuais ou sociais, destacando-se, no caso do controle do tabaco, a proteção da saúde e o direito à informação. O risco associado ao consumo do tabaco justifica a sujeição do seu mercado a intensa regulação sanitária, tendo em vista o interesse público na proteção e na promoção da saúde. 8. O art. 8º, caput e § 1º, X, da Lei nº 9.782/1999 submete os produtos fumígenos, derivados ou não do tabaco, a regime diferenciado específico de regulamentação, controle e fiscalização pela ANVISA, por se tratar de produtos que envolvem risco à saúde pública. A competência específica da ANVISA para regulamentar os produtos que envolvam risco à saúde (art. 8º, § 1º, X, da Lei nº 9.782/1999) necessariamente inclui a competência para definir, por meio de critérios técnicos e de segurança, os ingredientes que podem e não podem ser usados na fabricação de tais produtos. Daí o suporte legal à RDC nº 14/2012, no que proíbe a adição, nos produtos fumígenos derivados do tabaco, de compostos ou substâncias destinados a aumentar a sua atratividade. De matiz eminentemente técnica, a disciplina da forma de apresentação (composição, características etc.) de produto destinado ao consumo, não traduz restrição sobre a sua natureza. 9. Definidos na legislação de regência as políticas a serem perseguidas, os objetivos a serem implementados e os objetos de tutela, ainda que ausente pronunciamento direto, preciso e não ambíguo do legislador sobre as medidas específicas a adotar, não cabe ao Poder Judiciário, no exercício do controle jurisdicional da exegese conferida por uma Agência ao seu próprio estatuto legal, simplesmente substituí-la pela sua própria interpretação da lei. Deferência da jurisdição constitucional à interpretação empreendida pelo ente administrativo acerca do diploma definidor das suas próprias competências e atribuições, desde que a solução a que chegou a agência seja devidamente fundamentada e tenha lastro em uma interpretação da lei razoável e compatível com a Constituição. Aplicação da doutrina da deferência administrativa (Chevron U.S.A. v. Natural Res. Def. Council). 10. A incorporação da CQCT ao direito interno, embora não vinculante, fornece um standard de razoabilidade para aferição dos parâmetros adotados na RDC nº 14/2012 pela ANVISA, com base na competência atribuída pelos arts. 7º, III, e 8º, § 1º, X, da Lei nº 9.782/1999. 11. Ao editar a Resolução da Diretoria Colegiada – RDC nº 14/2012, definindo normas e padrões técnicos sobre limites máximos de alcatrão, nicotina e monóxido de carbono nos cigarros e restringindo o uso dos denominados aditivos nos produtos fumígenos derivados do tabaco, sem alterar a sua natureza ou redefinir características elementares da sua identidade, a ANVISA atuou em conformidade com os lindes constitucionais e legais das suas prerrogativas, observados a cláusula constitucional do direito à saúde, o marco legal vigente e a estrita competência normativa que lhe outorgam os arts. 7º, III, e 8º, § 1º, X, da Lei nº 9.782/1999. Improcedência do pedido sucessivo. 12. Quórum de julgamento constituído por dez Ministros, considerado um impedimento. Nove votos pela improcedência do pedido principal de interpretação conforme a Constituição, sem redução de texto, do art. 7º, III e XV, in fine, da Lei nº 9.782/1999. Cinco votos pela improcedência e cinco pela procedência do pedido sucessivo, não atingido o quórum de seis votos (art. 23 da Lei nº 9.868/1999) – maioria absoluta (art. 97 da Constituição da República) – para declaração da inconstitucionalidade da RDC nº 14/2012 da ANVISA, a destituir de eficácia vinculante o julgado, no ponto. 13. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida, e, no mérito julgados improcedentes os pedidos principais e o pedido sucessivo. Julgamento destituído de efeito vinculante apenas quanto ao pedido sucessivo, porquanto não atingido o quórum para a declaração da constitucionalidade da Resolução da Diretoria Colegiada nº 14/2012 da ANVISA. 



    Essa orientação foi reafirmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 1.348.238 RG/DF (Tema 1.252 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Dias Toffoli, DJe 13/6/2023, ocasião em que foi fixada a seguinte tese:  



    Competência da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA para editar normas sobre a restrição de importação e comercialização de cigarros, especificamente as contidas na Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) nº 14/2012, no que proíbe o uso de certos aditivos.  



    Confira-se, a propósito, a ementa do citado processo paradigma:  



    Recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Direito Administrativo. Comercialização de cigarros. Restrição definida na Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) nº 14/2012. Competência normativa da Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA. Princípio da legalidade. ADI nº 4.874/DF. Precedente. Matéria constitucional. Presença de repercussão geral.  



    Com esse mesmo entendimento, cito as seguintes decisões monocráticas: ARE 1.137.884/SC, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 14/6/2018; ARE 1.077.549/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 14/10/2017; ARE 1.074.789/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 22/9/2017; RE 1.458.517/AL, Rel. Min. André Mendonça, DJe 31/1/2024; e ARE 1.459.149/ES, de minha relatoria, DJe 19/10/2023.



    Desse modo, observo que o Tribunal de origem, ao considerar que a Anvisa não tem competência para disciplinar, por meio de resolução, a questão referente à propaganda e à publicidade de produtos que possam ser nocivos à saúde ou ao meio ambiente, ante a ausência de previsão legal, divergiu da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal.



    Posto isso, reconsidero a decisão monocrática anteriormente proferida, para dar provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) e reconhecer a violação aos arts. 5º, II; 196; 197; e 220, § 3º, II, da Constituição Federal, e, como corolário, reformar o acórdão recorrido para julgar válida a Resolução da Diretoria Colegiada – RDC n. 24/2010 da Anvisa. Inverto os ônus sucumbenciais e majoro em 10% os honorários advocatícios.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de maio de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator