Tribunal: STF
Processo: RE 1480061
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-13
Data de publicação: 2024-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região.



    Na origem (Doc. 2), o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou ação civil pública em face de VALTER LUIZ GONÇALVES DA SILVA, militar do Exército atualmente na reserva, ao fundamento de que o réu praticou ato de improbidade administrativa, previsto no art. 11 da Lei 8.429/1992, consistente na acumulação indevida três cargos públicos, quais sejam: 



    1) cargo militar, com exercício em 03/02/1981 até a transferência para a reserva remunerada, ocorrida em 31/03/2010;



    2) cargo público no Estado do Rio de Janeiro de Professor Docente I, matrícula nº 830.486-7, com exercício em 09/02/1998;



    3) cargo público no Estado do Rio de Janeiro de Professor Docente I, matrícula nº 838.763-1, iniciando o exercício em 12/07/1999. 



    Amparando-se no art. 142 da CF/1988, aduziu que é vedado ao militar a acumulação de sua função com outra civil permanente, ainda que haja compatibilidade de horários, postulou, ao final, a procedência do pedido, “condenando-se o réu em todas as penas do art. 12, III, da Lei 8.429/92, devendo a pena de multa ser aplicada com base no valor de seus vencimentos recebidos em razão do primeiro cargo que gerou a acumulação ilícita (Professor Docente I, matrícula nº 830.486-7)” (Doc. 2, fl. 6).



    O Juízo singular julgou improcedente o pedido, ao argumento de que não foi comprovado o dolo do agente na acumulação dos cargos públicos, pelo contrário, houve comprovação de que o réu agiu de boa-fé. Além disso, pontuou que inexistiu, no caso concreto, enriquecimento sem causa ou prejuízo ao erário (Doc.11).



    Para assim concluir, o juiz sentenciante considerou o seguinte o contexto fático dos autos (Doc. 11, fls. 11-18):



    “O réu afirma que exerceu a função de Técnico de Raio X, de 10/05/1996 a 31/03/2010 no Exército; que cumpria oito horas diárias, sendo que nas quintas-feiras, cumpria somente quatro horas, e, nas sextas-feiras era obrigatório o aperfeiçoamento profissional; que sempre houve compatibilidade de horários entre os cargos exercidos; que não houve má fé, tampouco qualquer prejuízo foi causado à Administração.



    (...) 



    Com relação à boa-fé do contratado, entendo que a mesma é específica, ou seja, refere-se apenas à vontade de exercer as atividades de maneira eficiente e não causar prejuízo, ainda que o contratado tenha ciência de que se trata de uma acumulação irregular de cargos públicos. 



    Quanto ao valor irrisório da contraprestação paga ao profissional, trata-se de valor que não excede ao que é praticado habitualmente para serviços da mesma natureza e que não resulte em enriquecimento sem causa ou prejuízo ao erário. 



    Já a efetiva prestação dos serviços pressupõe que se a mesma se deu de forma satisfatória, sem trazer prejuízo a nenhum dos órgãos envolvidos.



    (...)



     De fato, de acordo com os documentos de fls. 410 e 412, o réu cumpria carga horária como Professor Docente I no Colégio Professora Maria Terezinha C. Machado às quintas-feiras e sextas-feiras, ambos os dias nos horários de 13:00 às 18:10, bem como no Hospital da Campanha, como Subtenente da ativa, de segunda a quinta feiras, no horários das 7:30 às 16:30 e às sextas-feiras, de 7:30 às 12:00 horas. 



    Pelos referidos documentos, portanto, havia uma coincidência de horários às quintas-feiras, pelo que o autor afirma que não foi cumprida a jornada integral em algum dos vínculos mencionados. 



    Não obstante, em audiência realizada para colher o depoimento pessoal do réu, este foi indagado como conseguia conciliar o horário da função exercida como militar no Exército e os horários dos outros dois cargos de Professor. Ao que o réu afirmou que havia a possibilidade e troca de plantão com outro colega, evitando, dessa maneira, que faltasse as aulas, realizando o seu plantão nos finais de semanas (fls. 982/84): 



    (…)



    A meu ver, o réu prestou o seu depoimento pessoal com firmeza e coerência, expresso com serenidade e segurança próprias de quem diz a verdade, não deixando dúvidas quanto à sinceridade do seu conteúdo, servindo, portanto, como comprovação de que agiu com boa fé e que, de fato exerceu as suas atividades nos respectivos cargos. 



    Dessa forma, não restando comprovada a má-fé do réu nem que suas atividades não foram exercidas, fica afastada a aplicação do art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, em razão do trabalho efetivamente exercido e atestado pela Administração a quem cabe sua fiscalização. 



    No caso, o contexto fático probatório extraído dos autos é insuficiente para comprovar a ocorrência de ilícito apto a ensejar uma condenação com base na lei de improbidade administrativa, tratando-se a hipótese de possível cometimento de mera irregularidade.”



     



    O Tribunal de origem negou provimento à apelação do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, em acórdão assim ementado (Doc. 17, fl. 5):



    “ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. APELAÇÃO EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATOS QUE ATENTAM CONTRA OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NOVA REDAÇÃO DA LEI Nº 8.429/82, DADA PELA LEI Nº 14.230/2021. ROL TAXATIVO. ATIPICIDADE. ABSOLVIÇÃO.



    - A nova redação da Lei nº 8.429/82, dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a prática de uma das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA, não mais sendo possível o enquadramento apenas no seu caput, por mera violação aos princípios, ainda que dolosas.



    - Se as infrações que teriam sido cometidas perante a Administração não se enquadram em nenhum dos tipos previstos no art. 11, conclui-se que tais condutas não configuram ato de improbidade, ainda que possam ensejar a condenação por infração administrativa.



    - Apelação e remessa necessária desprovidas.” 



    Opostos Embargos de Declaração pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (Doc. 19), foram desprovidos (Doc. 21).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 23), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL alega que o acórdão recorrido viola os arts. 5º, XXXVI, da CF/1988, pois “o STF considerou que a retroatividade promovida pela Lei nº 14.230/21, ficou restrita aos atos de natureza culposa, conforme consagrado no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral” (Doc. 23, fl. 14).



    Com base nisso, afirma que o acórdão recorrido aplicou indevidamente a Lei 14.230/2021, no que toca à alteração que essa norma promoveu no art. 11 da LIA, uma vez que, na hipótese vertente, o ato de improbidade foi praticado de forma dolosa.



    Assim, requer o provimento do recurso para que se reforme a sentença de improcedência da ação de improbidade.



    Em seguida, o RE foi admitido, e os autos, encaminhados ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 25).



    É o relatório. Decido. 



    No caso concreto, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia com base nos seguintes fundamentos (Doc. 17, fl. 2):



    “Não merece reparo a sentença atacada. Inicialmente, importante consignar que o STF, ao julgar o Tema 1199, suscitado no Leading Case ARE 843989, fixou as seguintes teses, as quais nortearão este julgamento: 



    (…)



    O art. 11 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária, apresentava, em seus incisos, rol meramente exemplificativo de atos de improbidade de violação aos princípios da administração. 



    Ocorre que a nova redação da Lei nº 8.429/82, dada pela Lei nº 14.230/2021, exige a prática de uma das condutas descritas nos incisos do art. 11 da LIA, não mais sendo possível o enquadramento apenas no seu caput, por mera violação aos princípios, ainda que dolosas. 



    (…)



    Dessa forma, o ato de improbidade previsto no art. 11 deve se enquadrar em uma das condutas previstas nos seus incisos, não sendo mais possível a condenação por meio de tipos abertos de violação aos princípios da administração. 



    Logo, considerando que as infrações que teriam sido cometidas pelo servidor perante a Administração não se enquadram em nenhum dos tipos previstos no art. 11, conclui-se que tais condutas não configuram ato de improbidade, ainda que possam ensejar a condenação por infração administrativa, devendo a presente ação ser julgada improcedente.” 



    Como se viu, o Tribunal de origem afastou a prática de ato ímprobo, ao fundamento de que com as alterações promovidas no art. 11 da Lei 8.429/1992 pela Lei 14.230/2021, não é mais possível o enquadramento da conduta apenas no seu caput, sendo necessário que o ato se enquadre em um dos tipos previstos no art. 11.



    De outro lado, a sentença consignou que o réu, inobstante tenha acumulado cargo de militar com os cargos públicos de professor, atuou com boa-fé, inexistindo dolo na conduta, e, além disso, os serviços foram todos efetivamente prestados como atestou a Administração.



    Relativamente à acumulação de cargos públicos por militar, esta CORTE, no julgamento do RE 579.720-RG (Tema 65, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 2/5/2008), em que analisada a questão da acumulação por militar de dois cargos públicos (um de natureza militar e outro de professor), decidiu pela ausência de repercussão geral da matéria, nos termos da seguinte tese:



    “A questão da possibilidade, ou não, de policiais e oficiais militares acumularem cargos públicos – um de natureza militar e outro de magistério – não tem repercussão geral, pois ausente relevância econômica, política, social ou jurídica que transcenda o interesse das partes.”



    Ao lado disso, na ADI 1100, de relatoria do ilustre Ministro ROBERTO BARROSO, em que figurei como Redator do acórdão, DJe de 14/9/2023, o Plenário do STF decidiu que, em virtude das alterações promovidas na Constituição Federal, a possibilidade de acumulação de cargos públicos passou a abranger todos os profissionais de saúde, não apenas os médicos, e tal disciplina foi expressamente estendida aos servidores militares.



    Confira-se a ementa desse acórdão:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA. ART. 11 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. REGRAS QUE ADMITEM A CUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS PELOS MILITARES ESTADUAIS. CONFRONTO COM O ART. 17, §§ 1º E 2º DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUPERVENIÊNCIA DE EMENDAS À CONSTITUIÇÃO FEDERAL QUE AMPLIARAM A POSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO. PREJUÍZO DA AÇÃO DIRETA. INTERPRETAÇÃO DO ART. 17, §2º, DO ADCT. MÁXIMA EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. O parâmetro de controle invocado na petição inicial perdeu a sua atualidade em face das alterações no corpo definitivo da Constituição, pelas quais a possibilidade de acumulação de cargos públicos passou a abranger todos os profissionais de saúde, não apenas os médicos, e tal disciplina foi expressamente estendida aos servidores militares. Prejuízo da ação direta. Precedentes.



    2. É válida a acumulação de cargos por profissionais militares da saúde, com fundamento no art. 17, § 2º, do ADCT da CF, em vista da fundamentalidade do direito social à saúde (art. 196 da CF), cuja efetividade é favorecida pela possibilidade de que tais servidores possam desenvolver suas atividades profissionais no âmbito do setor público.



    3. Ação Direta não conhecida. Caso conhecida pelo Plenário, julgada improcedente.”



    Como se denota do contexto fático descrito nos autos, o ora recorrido exerceu cargo de militar na função de técnico de Raio X, simultaneamente com dois cargos públicos de professor, atuando de boa-fé e sem prejuízo a qualquer uma dessas atividades.



    No Tema 1199 da repercussão geral, ARE 843.989-RG, de minha relatoria, DJe de 12/12/2022, o Tribunal Pleno decidiu que a Lei 14.230/2021, pela qual a presença do dolo é imprescindível para a configuração do ato de improbidade, aplica-se imediatamente ao processos em cursos.



    Eis a tese desse paradigma:



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



     



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    “Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade , como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (…)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    “A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça)”.



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    À partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.”



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, §1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    “Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro , no desempenho de suas funções.



    § 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia geral” para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988) : quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública” (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI . São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    "A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional" (Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que “não guardam similitude de lógica operativa” (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 revogação do ato de improbidade administrativa culposo o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de anistia geral aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de retroatividade da lei civil mais benéfica;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.



    Em regra, a lei não deve retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.



    O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que:



    “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”



    Portanto, a retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.



    A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum.



    Nesse sentido, RAFAEL MUNHOZ DE MELLO afirma que:



    “não se pode transportar para o Direito Administrativo Sancionador a norma penal da retroatividade da lei que extingue a infração ou torna mais amena a sanção punitiva", pois "não há no Direito Administrativo sancionador o princípio da retroatividade da lei benéfica ao infrator. É que o dispositivo constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica "funda-se em peculiaridades únicas do Direito Penal, inexistentes no Direito Administrativo Sancionador" (Princípios constitucionais de direito administrativo sancionador: as sanções administrativas à luz da Constitu