Tribunal: STF
Processo: ADI 7734
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-16
Data de publicação: 2024-10-16

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Procurador-Geral da República em face do art. em face do art. 10 do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, assim redigido:



    Regimento Interno da Assembleia Legislativa de Sergipe 



    Art. 10. Para o segundo biênio de cada legislatura, a eleição da nova Mesa Diretora deverá ser realizada, em Sessão Especial, até o encerramento da Sessão Legislativa Ordinária do segundo ano da mesma legislatura, observadas as normas constantes do art. 7º deste Regimento.



    A norma, na interpretação combatida pelo Requerente, permitiria que a eleição para o segundo biênio ocorresse a qualquer momento do primeiro biênio da legislatura, viabilizando a antecipação do pleito para momento muito anterior ao início do mandato.



    O Requerente invoca o precedente recentemente proferido pela CORTE sobre a matéria, ADI 7350, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, onde afirmada a necessidade de contemporaneidade entre o pleito e o exercício do mandato. Segundo afirma, o “Supremo Tribunal Federal, enfim, admite a eleição antecipada para a Mesa Diretora do segundo biênio da legislatura, mas desde que atendidos os critérios de contemporaneidade e de razoabilidade, que se refletem no marco temporal do art. 77, caput, da Constituição”.



    Nessa linha, aponta o critério extraído do art. 77, CF, limite de outubro do ano antecedente, como critério viável para a limitação da faculdade de antecipação do pleito para escolha da Mesa Diretora no segundo biênio de cada legislatura, entendido a realização em momeno anterior violaria o “princípio da contemporaneidade das eleições relacionadas a mandatos (arts. 28, 29, II, 77, caput, e 81, §1º, da Constituição) e no dever de fiscalização e de avaliação dos parlamentares por seus pares, que resulta do regime democrático adotado pelo constituinte, bem como do pluralismo político (art. 1º da Constituição)”.



    Informa ainda que, no caso da Assembleia Legislativa de Sergipe, a eleição para o segundo biênio teria ocorrido ainda em 2023, em razão do que requer a concessão de medida cautelar para determinar que o Regimento da AL-SE “seja interpretado no sentido de que a eleição da Mesa Diretora para o segundo biênio da legislatura somente pode ocorrer a partir do mês de outubro que antecede o início do novo mandato”.



    É o relatório. 



    A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição constitucional concentrada exige a comprovação de perigo de lesão irreparável, uma vez que se trata de exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001). Conforme ensinamento de PAULO BROSSARD, segundo axioma incontroverso, a lei se presume constitucional, porque elaborada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo, isto é, por dois dos três poderes, situados no mesmo plano que o Judiciário (A constituição e as leis a ela anteriores. Arquivo Ministério da Justiça. Brasília, 45 (180), jul./dez. 1992. p. 139). 



    A análise dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, para sua concessão, admite maior discricionariedade por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá ser verificada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada (ADI 425 MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991; ADI 467 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela gravidade que envolve a discussão (ADI 490 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508 MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 14/6/1991), bem como da plausibilidade inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens, que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI 474 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991), ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato impugnado (ADI 718 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 3/8/1992), da relevância da questão constitucional (ADI 804 MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência de periculum in mora, tais os entraves à atividade econômica (ADI 173 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão em 9/3/1990), social ou política. 



    No caso sob análise, ainda que em sede de cognição sumária, fundada em juízo de mera probabilidade, entendo presentes os requisitos necessários para o deferimento do pedido cautelar. 



    Tendo o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL apreciado a validade de inúmeras normas de Constituições locais e Regimentos de Assembleias Legislativas que permitiam sucessivas e ilimitadas reconduções de membros das Mesas Diretoras de cada Casa Legislativa, também veio ao conhecimento da CORTE a prática institucional, amparada ou não em expressa norma regimental, de antecipação do processo de eleição da Mesa Diretora, em muitos casos ocorrendo o pleito simultâneo, ao início da legislatura, para escolha da composição da Mesa Diretora nos dois biênios consecutivos daquela mesma legislatura.



    Firmou-se a interpretação constitucionalmente adequada das normas sobre sucessão das Mesas Diretoras, à luz dos princípios democrático e republicano, no sentido da possibilidade uma única recondução ao mesmo cargo, independentemente de se tratar de sucessão dentro da legislatura, ou para a legislatura seguinte.



    Esse entendimento, inclusive, foi ampliado para aplicação aos processos eletivos das Câmaras Municipais e Tribunais de Contas.



    Merece registro que, no curso do julgamento desses precedentes, a CORTE, defrontada com casos de antecipação da realização de eleições para a composição da Mesa Diretora para o segundo biênio da legislatura, apontou a impropriedade desse expediente, em vista de tentativas de burla à aplicação do novo entendimento jurisprudencial então estabelecido (e da respectiva modulação de efeitos, conforme critério temporal vinculado ao julgamento da ADI 6127).



    E, em momento posterior, a CORTE pronunciou-se expressamente quanto à inconstitucionalidade da antecipação de eleições, conforme precedente indicado pelo Requerente (ADI 7350, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 11/3/2024), assim ementado:



    EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Referendo. Conversão. Julgamento de mérito. Emenda nº 48/22 à Constituição do Estado do Tocantins. Eleições concomitantes da mesa diretora da Assembleia Legislativa para o primeiro e o segundo biênios. Inconstitucionalidade. Violação dos princípios republicano e democrático. Ação direta julgada procedente. 



    1. O Supremo Tribunal Federal pacificou que os estados não estão totalmente livres para definirem qualquer forma de eleição para os cargos diretivos dos respectivos parlamentos, devendo observar as balizas impostas pelos princípios republicano e democrático. Do mesmo modo, a autonomia dos estados na definição do momento em que devem ocorrer as eleições para os cargos de suas mesas deve ser exercida dentro das balizas constitucionais. Precedentes: ADI nº 6.685/MA, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 5/11/21; ADI nº 6.707/ES, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, red. do ac. Min. Gilmar Mendes, DJe de 6/12/21; ADI nº 6.704/GO, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 17/11/21; ADI nº 6.708/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 2/9/22. 



    2. Ao estabelecer a periodicidade das eleições para os cargos do poder executivo e do legislativo, a Constituição de 1988 previu que elas ocorram em data próxima ao início do novo mandato, estabelecendo a contemporaneidade entre a eleição e o mandato respectivo (arts. 28; 29, inciso II; 77 e 81, § 1º, da CF/88). Também as eleições para as mesas das casas legislativas federais devem ser contemporâneas ao início do respectivo biênio (art. 57, § 4º, da CF/88). Não há no texto constitucional nenhuma norma que se assemelhe ao que previu o dispositivo questionado, isto é, que antecipe de forma tão desarrazoada a escolha de eleitos para um dado mandato e concentre em um único momento a escolha de duas “chapas” distintas para os mesmos cargos. 



    3. A Constituição de 1988 qualifica o voto periódico como cláusula pétrea (art. 60, § 4º, inciso II), enquanto mecanismo de alternância do poder e de promoção do pluralismo político, evitando a perpetuação de determinado grupo por período indeterminado. A concentração das eleições de duas chapas distintas para os mesmos cargos em um único momento suprime o momento político de renovação que deve ocorrer após o transcurso de um mandato. Acaba-se por privilegiar o grupo político majoritário ou de maior influência no momento do pleito único, o qual muito facilmente pode garantir dois mandatos consecutivos. 



    4. O princípio representativo impõe que o poder político seja exercido por representantes que espelhem as forças políticas majoritárias na sociedade. Daí que, para cada novo mandato, deve haver uma nova manifestação de vontade pelos eleitores, em momento próximo ao início do respectivo mandato, como forma de garantir que os eleitos refletirão a conjuntura presente e os anseios da maioria. No caso em análise, a mesa diretora do segundo biênio eleita no início da legislatura pode vir a não refletir as forças políticas majoritárias presentes no início do respectivo mandato, vulnerando o ideal representativo. 



    5. Depreende-se da jurisprudência do TSE que o corpo eleitoral habilitado a votar no momento que precede o exercício do mandato tem o direito constitucional de escolher seu governante (art. 1º da Constituição de 1988) (MS nº 47.598, Rel. Min. Aldir Passarinho Junior, DJe de 18/6/10; MS nº 4.228/SE, Rel. Min. Henrique Neves, DJe de 1º/9/09). O raciocínio aplica-se à democracia interna das casas legislativas, sendo certo que os parlamentares que compõem a casa legislativa no início do segundo biênio têm o direito de decidir acerca da composição da respectiva mesa. 



    6. Ação direta julgada procedente. 



    O precedente deve ser aplicado ao caso.



    Os processos eleitorais, como instrumentos de realização dos princípios republicano e democrático devem ser compreendidos em conjunto com certos condicionantes associados ao sufrágio direto, tais como a temporalidade dos mandatos, a periodicidade, a pluralidade de candidatos e a alternância entre eles. Ou seja, além do sufrágio, há um entorno de situação que influenciam a capacidade dos processos eleitorais produzirem o efeito desejado pela Constituição, que é a condução democrática dos assuntos públicos.



    Essa compreensão aprofundada do princípio democrático impôs, nos julgamentos acima referidos, a limitação da possibilidade de recondução dos mesmos candidatos a cargos já ocupados, sob a perspectiva do pluralismo político e da alternância de poder.



    Em sentido semelhante, a CORTE realçou o requisito da CONTEMPORANEIDADE entre o pleito (oportunidade em que realizado o sufrágio) e o momento em que o cargo e função serão efetivamente exercidos, com consequência lógica da ideia de PERIODICIDADE.



    Se a duração dos mandatos é estabelecida pela própria Constituição (art. 57, § 4º, CF), há que se reconhecer que essa decisão também vincula as normas eleitorais relacionadas ao processo de escolha dos candidatos. Mandatos menores, como o biênio conferido a cada Mesa Diretora, implicam uma decisão por certo nível de temporalidade e alternância, diversas da que resultaria, por exemplo, de um mandato quadrienal. 



    E admitir que esse processo ocorra em momento afastado do efetivo inicio do mandato teria o efeito indevido de permitir que um processo eleitoral influenciasse o processo cronologicamente subsequente, ou que os mesmos ocorressem em paralelo, ou se resolvessem por um mesmo acordo político.



    É da essência de processos eleitorais periódicos que cada ciclo eleitoral tenha início e fim bem delimitados e que sejam eles mediados pelo efetivo exercício do mandato, a permitir que o desempenho do agente público incumbente seja escrutinado pelo eleitorado e oriente o exercício do sufrágio. A sobreposição de processos eleitorais subverte essa dialogicidade entre pleito e exercício da função, sugerindo a ideia de “partilha do poder” entre os interessados, desvinculada de uma avaliação sobre o desempenho e resultados verificados no mandato anterior.



    Veja-se que os processos eleitorais mais extensamente regulados diretamente pelo texto constitucional, como aqueles destinados à escolha dos chefes dos Poderes Executivos e da composição dos Poderes Legislativos de todos os níveis, há expressa indicação dos marcos temporais nos quais o processo eleitoral deve ocorrer, sempre referenciados em relação ao início do mandato respectivo. 



    Nesse sentido, em relação aos cargos executivos, os arts. 77, 28 e 29 da CF, considerando ainda a hipótese excepcional do art. 81 (dupla vacância definitiva), na qual também é assinalada a necessidade de brevidade no processo eleitoral. Os cargos legislativos, de igual modo, 



    Assim, tanto quanto seja prática e operacionalmente possível, o desejável é a investidura da pessoa eleita em momento próximo e posterior à eleição.



    A opção do legislador local, no caso em exame, desviou-se disso ao fixar com excessiva flexibilidade os limites temporais para a eleição da Mesa Diretora no segundo biênio da legislatura. A indicação de que a eleição ocorra “até o encerramento da Sessão Legislativa Ordinária do segundo ano da mesma legislatura” tem o efeito de, apenas, impedir que a 3ª Sessão Legislativa de cada legislatura se inicie sem uma Mesa Diretora já eleita. Mas não limita a possibilidade de uma antecipação do pleito tal que incorra na contrariedade acima apontada aos princípios republicano e democrático.



    Isso é demonstrado pelo fato, referido pelo Requerente e divulgado no próprio sítio eletrônico da Assembleia Legislativa de Sergipe, de que a Mesa Diretora para o biênio 2025-2027 foi eleita em sessão realizada em 6 de junho de 2023, com antecedência de 18 meses em relação ao início do mandato respectivo.



    Impõe-se assim, à falta de opção expressa do legislador local, e com o objetivo de preservar a observância dos princípios republicano e democrático no âmbito do Poder Legislativo estadual, a adoção do marco temporal referido no art. 77, caput, da CF, na linha do precedente específico da CORTE sobre a matéria (ADI 7350).



    Ante o exposto, com fundamento no art. 10, § 3º, da Lei 9.868/1999, e no art. 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR, ad referendum do Plenário desta SUPREMA CORTE, para (a) atribuir interpretação conforme à Constituição ao art. 10, caput, do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, estabelecendo que a eleição da Mesa Diretora para o segundo biênio da legislatura deve ocorrer somente a partir de outubro do ano anterior ao início do exercício do mandato, e (b) anular a eleição da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa de Sergipe para o biênio 2025-2027, realizada em 6/6/2023.



    Comunique-se à Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, para ciência e cumprimento imediato desta decisão, solicitando a essa Casa Legislativa a apresentação de informações definitivas sobre o mérito da presente Ação Direta, no prazo de 10 (dez dias).



    Após esse prazo, dê-se vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias, para a devida manifestação definitiva sobre a controvérsia. 



    Publique-se.



    Brasília, 16 de outubro de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente