Tribunal: STF
Processo: ARE 1481281
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-06
Data de publicação: 2024-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Estado de Alagoas interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SENTENÇA QUE EXTINGUIU O FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO POR AUSÊNCIA DE CAPACIDADE POSTULATÓRIA DOS PROCURADORES DO ESTADO. APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINAR DE INTEMPESTIVIDADE - REJEITADA: TERMO INICIAL DO PRAZO RECURSAL A CONTAR DA DATA DA INTIMAÇÃO PESSOAL DO PROCURADOR COM A ENTREGA DOS AUTOS. PRERROGATIVA PREVISTA NA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N.º 07/91. MÉRITO. 1) ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE DISPOSIÇÃO LEGAL QUE DETERMINE A NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO DO GOVERNADOR OU DO PROCURADOR-GERAL PARA O AJUIZAMENTO DE AÇÕES CIVIS PÚBLICAS PELOS PROCURADORES AFASTADA: ATO IMPUGNADO COM ATUAÇÃO DIRETA DO GOVERNADOR DO ESTADO. NECESSÁRIA AUTORIZAÇÃO DO GOVERNADOR E DO PROCURADOR-GERAL QUANDO A AÇÃO ENVOLVA INTERESSE DO GOVERNO. ART. 11, INCISOS II E XXIII, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 07/91. 2) ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 81, VI, DA LCE Nº 07/91 E DO PARÁGRAFO 2º, DO ART. 2º, DO PROVIMENTO Nº 09/2009 (EXPEDIDO PELA CORREGEDORIA), SUSCITADA PELA PARTE APELADA REJEITADA: PLEITO JÁ ANALISADO POR ESTA CORTE DE JUSTIÇA EM SEDE DA ARGÜIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE N.º 2011.006964-4/0002.00. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento nas alíneas “a” e “c” do permissivo constitucional, sustenta-se violação do artigo 132 da Constituição Federal.



    Alega o recorrente, em síntese, que a “interpretação dada pelo acórdão de fls. 1857-1869, em patente contrariedade à CF/88, acarreta a restrição da atuação do Procurador de Estado. Nesse sentido, a previsão da representação na Constituição Federal foi realizada justamente para não permitir restrições que impeçam o Estado de ser corretamente defendido, inclusive contra ilegalidades praticadas por agentes políticos, como no caso do Chefe do Poder Executivo”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido “de modo a ser reconhecida a capacidade postulatória dos Procuradores do Estado para ajuizarem ação civil pública independente de autorização”.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Dra. Cláudia Sampaio Marques, pelo “provimento do agravo, para que seja parcialmente provido o recurso extraordinário, afastando-se a exigência de autorização do Governador do Estado para fins de ajuizamento de ação de improbidade”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA AJUIZADA POR PROCURADORES DO ESTADO. AUSÊNCIA DE CAPACIDADE POSTULATÓRIA RECONHECIDA EM SENTENÇA, QUE EXTINGUIU O FEITO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. DECISÃO CONFIRMADA EM SEDE DE APELAÇÃO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO ART. 132 DA CF/88. DISCUSSÃO DE NATUREZA ESTRITAMENTE JURÍDICA. NÃO INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/ STF. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE LEGAL À EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL DO ESTADO. EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO GOVERNADOR DO ESTADO QUE AFRONTA O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IMPESSOALIDADE. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO PROVIMENTO DO AGRAVO E, PARCIALMENTE, DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    Decido.



    No caso dos autos, o Tribunal do origem manteve a sentença que, em síntese, reconheceu a ausência de capacidade postulatória dos Procuradores do Estado para a propositura da ação civil pública por ato de improbidade administrativa em virtude da ausência de autorização do Governador e também do Procurador-Geral do Estado, concluindo pela extinção do feito sem julgamento de mérito. Do voto condutor do acórdão recorrido extraem-se os seguintes fundamentos:



    “Sobre a legitimidade da propositura da demanda originária por Procuradores do Estado, destaco os incisos inciso II e XXIII, do art. 11, da Lei Complementar nº 07/91. Vejamos:



    Art. 11. Compete ao Procurador-Geral do Estado: 



    II - propor ao Governador do Estado a anulação de atos administrativos da administração direta e indireta; 



    XXIII - definir, com a aprovação do Governador, a posição processual do Estado, das Autarquias e Fundações Públicas nas ações populares e civis públicas. (grifo aditado)



    Desse modo, constata-se que compete ao Procurador-Geral do Estado propor ao Governador a anulação de atos administrativos produzidos na Administração direta ou indireta, bem como definir a posição processual dos entes públicos representados pela Procuradoria do Estado, mediante aprovação do Governador.



    Em verdade, da leitura da Lei Complementar nº 07/91, verifica-se que se faz necessária a autorização do Governador e do Procurador-Geral quando a ação envolva interesse do governo. No caso em análise, tal aplicação é imperativa, considerando que o acordo objeto do pleito anulatório provém diretamente de ato assinado pelo Governador em exercício na época e executado pelo Secretário da Fazenda (fls. 397/400 e 641).



    Nesse contexto, ressalto trecho da sentença combatida (fl. 1560), por oportuno e pertinente, in verbis:



    Com efeito, mesmo que se diga que o art. 11, XXIII se refere às hipóteses em que a ação é proposta por um terceiro e o Estado é citado para definir sua posição processual, é imperioso reconhecer que, se nesses casos é necessária a autorização do Governador, com mais razão requer-se essa aprovação quando a ação é proposta por Procuradores de Estado originariamente infirmando a validade de ato assinado pelo Governador em exercício e referendado pelo Secretário de Estado da Fazenda. Assim, a Lei Complementar nº 07/91 não traz em seu bojo uma previsão numerus clausus acerca dos casos que requerem autorização do Governador, mas ressalta algumas hipóteses em que é preciso autorização para que o Procurador-Geral atue em questões que envolvem interesse do Estado (art. 11, VI da LC nº 07/91), o que ratifica o que já se disse. (grifo aditado)



    Outrossim, cabe ressaltar que limitação análoga é prevista para a atuação dos membros do Ministério Público quando a ação envolve Governador do Estado, sendo possível apenas a propositura de ação civil pública pelo Procurador-Geral de Justiça, nos termos do art. 29, da Lei nº 8.625/93. 



    Pois bem. A Primeira Turma desta Corte, no julgamento do ARE nº 1.165.456/SE-AgR, Redator do acórdão o Ministro Roberto Barroso, deu parcial provimento ao recurso para declarar incompatível com a Constituição o entendimento de que o Governador do Estado deve autorizar a propositura de ação de improbidade pela Procuradoria do Estado. Esse julgado porta a seguinte ementa:



    “Agravo Interno no Recurso Extraordinário com Agravo. Autorização do Procurador-geral e do governador para a propositura de ação de improbidade por procurador de estado. 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, mantendo acórdão que afirmou que “os Procuradores de Estado não podem propor ação civil pública sem a anuência do Procurador Geral do Estado e autorização do Governador do Estado”. 2. O Supremo Tribunal Federal já afirmou ser incabível a extensão aos procuradores de estado das garantias constitucionais conferidas aos membros da Magistratura e do Ministério Público. Precedentes. 3. Os Procuradores de Estado não gozam da prerrogativa da autonomia funcional. Por outro lado, como os advogados em geral, gozam da isenção técnica necessária ao exercício livre da sua função. 4. A exigência da autorização do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação de improbidade não ofende a Constituição Federal. Por outro lado, a exigência de autorização do Governador do Estado afronta o princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição. Quando o interesse público demanda a atuação da Procuradoria, não pode a vontade do Governador impedir essa atuação. 5. Agravo interno e recurso extraordinário aos quais se dá parcial provimento” (DJe de 27/10/2022 - grifei).



    Do voto-vista proferido pelo Ministro Roberto Barroso destaca-se a seguinte passagem:



    “(...)



    12. Por outro lado, a exigência de autorização do Governador do Estado para a propositura de ação de improbidade aparentemente viola o princípio da impessoalidade, previsto no art. 37, caput, da Constituição. A atividade estatal como um todo, e a administrativa em particular, deve observar o princípio da impessoalidade como um mandamento inafastável (CF/88, art. 37, caput). O interesse do ente público que a Procuradoria do Estado é constitucionalmente instada a representar não pode se confundir com o interesse do agente político que chefia o ente público. Nesse sentido, quando o interesse público demanda a atuação da Procuradoria – como ocorre, por exemplo, no controle de legalidade exercido por meio da ação de improbidade – não pode a vontade do Governador impedir essa atuação.”



    Acompanhando essa orientação, anote-se a seguinte decisão monocrática: ARE nº 1.270.070/SE, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 04/11/2021.



    Assim, verifica-se que no tocante à necessidade de autorização do Governador do Estado para a propositura da presente ação civil pública verifica-se que a Corte de origem divergiu da orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal.



    Entretanto, na parte em que assentou ser necessária a prévia autorização do Procurador-Geral do Estado, o Tribunal a quo não se afastou do entendimento firmado pela Suprema Corte, como expresso na ementa do mencionado ARE nº 1.165.456/SE-AgR, in verbis: “A exigência da autorização do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação de improbidade não ofende a Constituição Federal”.



    Nesse ponto, o voto do Ministro Roberto Barroso destacou que:



    “10. Ressalvado o importante papel que desempenham no controle de juridicidade da Administração Pública, as Procuradorias frequentemente desempenham funções que podem exigir alguma parcialidade (e.g., na representação judicial da Fazenda), além de uma relativa afinidade de ideias, dentro da própria instituição e em relação à Chefia do Executivo. Por outro lado, como os advogados em geral, os Procuradores dos Estados, gozam da isenção técnica necessária ao exercício livre da sua elevada função. Garante-se, inclusive, o direito de se recusarem a defender certa pretensão em algumas hipóteses.



    11. Por todas essas razões, fica claro que a exigência, contida na lei estadual e afirmada no acórdão recorrido, da anuência do Procurador-Geral do Estado para o ajuizamento de ação civil pública, não ofende a Constituição Federal.”



    A Corte de origem ao assentar a insuficiência da autorização manifestada pelo Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, assim consignou, nos termos do voto condutor do acórdão atacado:



    “Por fim, ressalto, ainda, que a autorização do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado não supre a autorização do Chefe do Poder Executivo, haja vista que sua atribuição consiste apenas em propor medidas ao Procurador-Geral do Estado, conforme observado do art. 7º, incisos I e II, da LC nº 07/9, in verbis:



    Art. 7º São atribuições do Conselho Superior: 



    I - propor ao Procurador-Geral do Estado, a adoção de providências reclamadas pelo interesse público e concernentes ao aperfeiçoamento das atividades operativas da Procuradoria Geral do Estado; 



    I - pronunciar-se sobre matéria de interesse da instituição e de grande relevância, dentre as finalidades da Procuradoria Geral do Estado, mediante proposição do Procurador-Geral; .



    Desta forma, não estando presente a capacidade postulatória para a demanda em apreço, a manutenção da sentença neste ponto é medida que se impõe.”



    No recurso extraordinário, por sua vez, argumenta-se que a referida autorização do Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado atenderia o requisito da autorização do Procurador-Geral, nesses termos: 



    “A ressalva que há de ser feita é que no caso do Estado de Alagoas, diversamente do que ocorre no Estado de Sergipe, o órgão Superior da Procuradoria Geral do Estado é o Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, nos termos do art. 6º da LCE nº 07/1991: 



    Art. 6º O Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, órgão superior de deliberação coletiva, tem por finalidade o controle da observância dos princípios institucionais da Advocacia-Geral do Estado e a supervisão das atividades da Procuradoria Geral do Estado. 



    E mais. No caso dos autos, houve autorização, em votação unânime, para a propositura da ação pelo Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado, do qual o Procurador-Geral do Estado não é apenas integrante, mas seu Presidente: 



    Art. 8º O Conselho Superior é integrado pelo Procurador-Geral do Estado, que o preside, e ainda por seis Procuradores de Estado titulares e três Procuradores de Estado suplentes, todos em atividade, eleitos pelos integrantes em atividade da categoria, para mandato de dois anos. 



    Assim, é inegável que no caso dos autos, houve autorização do Conselho Superior do Estado de Alagoas e, também, do Procurador-Geral do Estado, na qualidade de Presidente do CSPGE, como o Estado de Alagoas vem sustentando ao longo de todo o feito, inclusive em suas razões recursais.”



    Desse modo, é certo que acolher a pretensão recursal a fim de superar a conclusão adotada pela Corte de origem demandaria, induvidosamente, o reexame da legislação infraconstitucional pertinente e do conjunto fático-probatório dos autos, o que não se mostra cabível em sede de recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 da Suprema Corte. Nesse sentido:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SÚMULAS 279 E 280/STF. 1. Hipótese em que, para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem, são imprescindíveis a análise da legislação infraconstitucional aplicada ao caso e o reexame de fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.403.273/GO-AgR, Primeira Turma, Roberto Barroso, DJe de 10/02/2023).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Legitimidade ad causam. Controvérsia infraconstitucional. 3. Direito Administrativo. 4. Responsabilidade civil do Estado. Perigo de dano ambiental. Depósito de agrotóxicos em local inapropriado. Periclitação da saúde pública e do ambiente. 5. Ofensa meramente reflexa ao texto constitucional. Controvérsia decidida com base nas legislações Federal e local. Incidência do Enunciado 280 da Súmula desta Corte. Leis federais 6.938/81 e 7.802/89; Lei estadual 12.493/99. Precedentes. 6. Dever do Estado de prevenção e reparação dos danos causados ao ambiente. Acordão recorrido em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 559.622/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 22/08/2013).



    Ressalte-se, por fim, que, diante da subsistência de fundamento constitucional autônomo para a manutenção do acórdão atacado, referente à ausência de capacidade postulatória dos subscritores da petição inicial da ação civil pública por ato de improbidade administrativa em virtude da falta de autorização do Procurador-Geral do Estado de Alagoas para a propositura da ação, impõe-se o desprovimento do apelo extremo.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de maio de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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