Tribunal: STF
Processo: Rcl 66204
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-20
Data de publicação: 2024-09-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2117588-91.2023.8.26.0000, por suposta violação ao decidido no ARE 878.911-RG (tema 917).



    O reclamante narra que o Prefeito do Município de Ilhabela/SP ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei Municipal 1.582/2023, que dispõe sobre a marcação de exames e consultas médicas, no prazo máximo de quinze dias, para pessoas maiores de sessenta anos, prevendo também prazo máximo para realização de exames requisitados por pacientes idosos, com idade superior a sessenta anos.



    Relata que a mencionada ADI foi julgada procedente, por vício de iniciativa, tendo sido interposto recurso extraordinário pelo ora reclamante, o qual foi inadmitido, com fundamento na tese firmada pelo STF no julgamento do ARE 878.911-RG (tema 917). Prossegue aduzindo que foi interposto agravo interno, o qual foi desprovido.



    Sustenta que “a norma impugnada não consubstancia violação à reserva da administração, pois apenas se traduziu em manifestação legítima do direito à prioridade na saúde dos idoso, obrigando o Município de Ilhabela a realizar a marcação de exames e consultas médicas no prazo máximo de quinze dias, para pessoas maiores de sessenta anos”. (eDOC 1, p. 5-6 - ID: 41a4df8b).



    Alega que “a lei local está completamente afinada aos direitos fundamentais da pessoa idosa previstos na Constituição, especificamente o de experimentar absoluta prioridade nas questões afetas à sua saúde (art. 277, caput, da Constituição Estadual; art. 230 da Constituição Federal) garantido através do “atendimento preferencial imediato” num prazo mais do que razoável junto aos órgãos públicos prestadores de serviços à população, tal como expressamente, aliá, é preconizado no art. 3º, § 1º da Lei 10741/03 (Estatuto do Idoso), tema que não invade a seara própria da Administração Pública ou a iniciativa reservada de Lei”. (eDOC 1, p. 7 - ID: 41a4df8b).



    Por fim, salienta que, se fosse, de fato, aplicado o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, seria caso de improcedência da citada ação direta de inconstitucionalidade.



    Assim, requer a procedência do pedido para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário. 



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ora reclamado, prestou informações (eDOC 9 - ID: 0027b4eb).



    O Município da Estância Balneária de Ilhabela apresentou contestação, defendendo o ato reclamado (eDOC 11 - ID: 10cea95c)



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado:



    “RECLAMAÇÃO. INADMISSIBILIDADE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO RATIFICADA EM SEDE DE AGRAVO INTERNO PELA CÂMARA ESPECIAL DE PRESIDENTES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO, SOB A ALEGAÇÃO DE QUE O ACÓRDÃO ENTÃO RECORRIDO ESTAVA DE ACORDO COM O TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL. RECLAMAÇÃO SUSTENTANDO A MÁ APLICAÇÃO DO TEMA 917/RG. PROCEDÊNCIA DAS ALEGAÇÕES. DECISÃO RECLAMADA QUE NÃO SE AMOLDA AO ENTENDIMENTO FIRMADO NO REFERIDO TEMA 917/RG. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO, PARA SE CONFERIR TRÂNSITO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (eDOC 17 - ID: 14c6969a)



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, rememoro que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, “l”, da CF/88). Nesse sentido, o novo Código de Processo Civil de 2015 estabelece o rol das hipóteses de cabimento da reclamação, nos termos a seguir:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…)” 



    O §4º do mesmo artigo prevê que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem. 



    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.



    Nesses termos, a reclamatória proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida somente será cabível quando presentes os seguintes pressupostos necessários e cumulativos, quais sejam: o esgotamento das instâncias ordinárias, com o julgamento do agravo interno interposto contra decisão do tribunal de origem que inadmite o recurso extraordinário com fundamento na sistemática da repercussão geral; e a plausibilidade da tese de erro na aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na repercussão geral pelo Juízo a quo, a indicar teratologia da decisão reclamada.



    No caso dos autos, entendo que restaram atendidos ambos os requisitos para o cabimento da reclamação, pois configurado o esgotamento das instâncias ordinárias e o equívoco na aplicação do tema 917 da repercussão geral pelo Tribunal de origem.



     Explico.



    Na inicial, o reclamante suscita violação ao entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no ARE 878.911-RG (tema 917), em que se assentou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.



    Eis a ementa do julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na oportunidade, a Corte reafirmou sua jurisprudência, no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Logo, não se permite interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.



    No caso dos autos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido formulado na ADI para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.582/2023, que dispõe sobre a marcação de exames e consultas médicas, no prazo máximo de quinze dias, para pessoas maiores de sessenta anos, prevendo também prazo máximo para realização de exames requisitados por pacientes idosos, com idade superior a sessenta anos.



    Na ocasião, o Tribunal de origem assentou a existência de vício de iniciativa do diploma legal, uma vez que se trata de lei de iniciativa parlamentar que usurpou atribuição do Chefe do Poder Executivo no tocante à organização da Administração Pública. Confira-se a ementa:



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 1.582, de 28 de fevereiro de 2023, do Município de Ilhabela. Apontada violação aos artigos 5º, 25, 47, inciso II, 144 e 176, todos da Constituição do Estado de São Paulo. Legislação impugnada que dispõe sobre a marcação de exames e consultas médicas, no prazo máximo de quinze dias, para pessoas maiores de sessenta anos, prevendo também prazo máximo para realização de exames requisitados por pacientes idosos, com idade superior a sessenta anos. Vício formal de iniciativa. Lei de iniciativa parlamentar que usurpou atribuição do Chefe do Poder Executivo no tocante à organização da Administração Pública, violando o princípio de separação e harmonia entre os poderes. Inconstitucionalidade da lei impugnada. Ação procedente.”. (eDOC 2, p. 107 - ID: c451a863)



    Foi interposto recurso extraordinário em face da referida decisão, o qual teve o seguimento negado ao fundamento de que o acórdão recorrido estaria em consonância com o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, haja vista que configurada ingerência nas atribuições de órgãos do Poder Executivo. Confira-se:



    “Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema nº 917, com a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). 



    Conforme consignado no v. acórdão recorrido, prolatado pelo Colendo Órgão Especial: 



    ‘Assiste-lhe razão, conclusão que se adota com inteira abstração dos objetivos (em princípio justificáveis) colimados pelo legislador na espécie. O ato normativo aqui impugnado está a determinar à rede pública municipal de saúde que marque, no prazo máximo de quinze dias, consultas médicas e exames para pacientes com idade superior a sessenta anos. E nessa medida, não há dúvida de que cria obrigações para a Administração, invade seara reservada à esfera de gestão administrativa do Poder Executivo ao estabelecer prazos máximos para agendamento de consultas médicas na rede pública de saúde. Ao assim dispor, vem a prescrever a maneira pela qual a Administração atenderá ao princípio da prioridade das pessoas idosas nos serviços públicos, vinculando a forma de atuação administrativa. A implantação da sistemática implica alteração da organização administrativa voltada à prestação de serviços de saúde, e redirecionamento, ou redimencionamento, do pessoal voltado a essa área.’(fl. 109/110).



    Conclui o acórdão:



    ‘A competência é privativa do chefe do Poder Executivo, não havendo como deixar de concluir que foi, na espécie, usurpada pelo Legislativo local, em afronta aos termos dos artigos 5º, 47, inciso II, e 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo. Revela-se não ter sido observada a iniciativa do projeto de lei, pertencente ao Poder Executivo Municipal, uma vez que é o Prefeito quem detém competência privativa para cuidar das questões afetas à gestão administrativa, nas letras do disposto nos artigos 5º e 47, inciso II, da Constituição do Estado de São Paulo’. (fl. 111).



    Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia, a contrario sensu, com o referido tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea ‘a’, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário”. (eDOC 2, p. 149-150 - ID: c451a863)



    Interposto agravo interno, este teve o provimento negado nos termos da seguinte ementa:



    “Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado – Agravo interno não provido”. (eDOC 3, p. 32 - ID: 2288b97c)



    Pois bem.



    Eis o teor do diploma impugnado:



    “LEI Nº 1.582/2023 



    DISPÔE QUE A REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE SAÚDE REALIZE A MARCAÇÃO DE CONSULTAS E EXAMES EM PACIENTES COM IDADE SUPERIOR A 60 (SESSENTA) ANOS EM NO MÁXIMO 15 DIAS ÚTEIS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS



     Art. 1º - A Rede Pública Municipal de Saúde realizará a marcação de consultas médicas e exames em pacientes com idade superior a 60 (sessenta) anos em um prazo máximo de 15 dias úteis. Parágrafo único. O exame requisitado por pacientes com idade superior a 60 (sessenta) anos que for considerado de alta complexidade necessitando de um prazo para sua realização, terá um prazo máximo para sua realização, estendendo no máximo de 30 dias úteis. 



    Art. 2º - A Secretaria Municipal de Saúde e seus órgãos ficarão responsáveis em fiscalizar o cumprimento desta Lei, por meio do Conselho Municipal de Saúde”.



    Percebe-se, pois, que não há qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a organização de órgãos da Administração municipal, nem o regime jurídico de seus servidores públicos, conforme definido no paradigma indicado. O que se observa, no caso, é a concretização do direito fundamental à saúde, bem como a proteção ao idoso, preceitos expressamente previstos na Constituição Federal. Desse modo não se verifica a ocorrência de vício de iniciativa.



    Logo, verifica-se que o ato reclamado equivocou-se ao assentar que o acórdão recorrido estaria em conformidade com o tema 917 da repercussão geral, tendo em vista tratar-se de hipótese alheia às fixadas em seu julgamento.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “Direito Constitucional e Administrativo. Recurso Extraordinário. Lei Municipal nº 9.001, de 2023. Agendamento e Cancelamento de Consultas Médicas, Exames e Procedimentos Médicos. Tema nº 917 do Ementário da Repercussão Geral. Atribuição de Encargos para Concretização do Direito Social à Saúde. Limitação de Iniciativa Parlamentar. Taxatividade. Constitucionalidade da Lei Municipal nº 9.001, de 2023, do Município de Marília/SP. I. CASO EM EXAME 1. Recurso extraordinário com agravo contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que concluiu pela “inconstitucionalidade integral da Lei nº 9.001, de 11 de setembro de 2023, do Município de Marília”. 2. A decisão anterior. O Tribunal de origem, em que pese ter mencionado o Tema nº 917 da Repercussão Geral e ter reconhecido que “a falta de indicação, na lei, da sua fonte de custeio não implica inconstitucionalidade”, que “não houve vício de iniciativa”, e que “a lei em exame não cria órgãos públicos, nem altera o perfil, a vocação institucional, a competência e o panorama das atribuições legais dos órgãos já existentes”, concluiu que “houve intromissão do Poder Legislativo no plano das atribuições privativas do Poder Executivo, no que toca à gestão de políticas públicas”. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. No presente recurso, a recorrente alega violação aos arts. 2º, 84, incs. II e VI, al. “a”, e 196 da Constituição da República. Argumenta que “a norma impugnada nestes autos não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, nem cria ou confere a órgãos da Administração, apenas busca ampliar o acesso ao direito à saúde da população local”. Sustenta que ““já que a norma é de iniciativa concorrente como expressamente declarado na decisão recorrida e por esse motivo não se mostra lógico que tal lei tenha a inconstitucionalidade afastada por não possuir vício de iniciativa e, simultaneamente, seja considerada inconstitucional sob o fundamento de que viola o princípio da separação de poderes por adentrar em matéria com reserva de administração, principalmente por se tratar de norma geral e abstrata, que apenas institui política pública concretizadora de direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, sem criar qualquer atribuição ou alterar estrutura de órgãos da administração pública”. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Cumpre afastar os argumentos da parte recorrida quanto à ausência de prequestionamento e em relação à inexistência de repercussão geral, pois a matéria está prequestionada e a recorrente demonstrou a existência dessa repercussão. 5. Convém ressaltar que a interpretação relativa ao Tema RG nº 917 deve ser bem analisada. Com efeito, no julgamento do ARE nº 878.911/RJ (j. 29/09/2016, p. 11/10/2016), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. Nesse passo, esta Corte, em casos semelhantes, envolvendo leis municipais, tem compreendido pela constitucionalidade da norma. 6. Ademais, o Tribunal de origem, transversalmente, conferiu indevida interpretação ampliativa ao art. 61, § 1º, da Constituição da República. Assim, o fato de a lei municipal ter atribuído encargos ao Poder Público municipal, para a concretização do direito social à saúde, não torna a lei, por si só, inconstitucional, pois ‘não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição’. IV. DISPOSITIVO 7. Recurso extraordinário provido”.(RE 1497683, Rel. Min. ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, DJe 4.9.2024; grifo nosso)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.487 do Município de Santo André, de 15 de março de 2022. Instituição do Programa de Prevenção e Tratamento da Endometriose no Município de Santo André. Ausência de impugnação de todos os fundamentos da decisão ora agravada. Princípio da dialeticidade. Acórdão recorrido que destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no Tema nº 917 da Repercussão Geral. Plena constitucionalidade material da legislação impugnada. Direito social à saúde. Agravo regimental não provido. 1. A ausência de impugnação específica dos fundamentos do pronunciamento judicial atacado impede o conhecimento do agravo interno (art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil). Precedentes. 2. No julgamento do Tema nº 917 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese segundo a qual “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, 'a', 'c' e 'e', da Constituição Federal)”. O acórdão recorrido, portanto, destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal firmada no âmbito do Tema nº 917 da Repercussão Geral. 3. A legislação municipal impugnada está em conformidade com os ditames constitucionais referentes à concretização do direito social à saúde. Inexistência de inconstitucionalidade material. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (RE 1495213 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe 27.8.2024; grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (ARE 1462680 AgR, Rel. Min. CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 29.2.2024)



    Nesse mesmo sentido, cito trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “16. Como visto, não há que se falar em invasão da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para disciplinar a matéria e tampouco há que se cogitar de violação ao princípio da separação de poderes. 



    17. A Lei Municipal nº 1.582/2023 foi editada e promulgada com o nobre objetivo de conferir prioridade ao atendimento do idoso nas unidades prestadoras de serviços públicos de saúde. 



    18. Os dispositivos da referida lei municipal não disciplinaram matéria acobertada pela reserva de iniciativa, na qual inserem-se o regime jurídico e remuneratório dos servidores, a criação ou extinção dos órgãos da Administração local, sua organização e/ou funcionamento. 



    19. Assim, o acórdão recorrido divergiu do entendimento adotado por essa Suprema Corte no julgamento do ARE nº 878.911-RG, que reconheceu a repercussão geral da matéria e firmou a seguinte tese: ‘Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal’ (DJe de 11.10.2016).



    20. Como bem apontou o reclamante, “a lei local está completamente afinada aos direitos fundamentais da pessoa idosa previstos na Constituição, especificamente o de experimentar absoluta prioridade nas questões afetas à sua saúde (art. 277, caput, da Constituição Estadual; art. 230 da Constituição Federal) garantido através do ‘atendimento preferencial imediato’ num prazo mais do que razoável junto aos órgãos públicos prestadores de serviços à população, tal como expressamente, aliá, é preconizado no art. 3º, § 1º da Lei 10741/03 (Estatuto do Idoso), tema que não invade a seara própria da Administração Pública ou a iniciativa reservada de Lei.’ (fls. 7)”. (eDOC 14 - ID: 545cea2d)



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, que seja realizado novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, com observância aos termos explicitados na presente decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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