Tribunal: STF
Processo: RE 1495179
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-17
Data de publicação: 2024-07-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADICIONAL DE PRODUTIVIDADE FISCAL (APF). CONCRETIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA: ART. 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. PREVISÃO CONSTITUCIONAL EXPRESSA EM RELAÇÃO ÀS CARREIRAS DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA: ART. 39, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – arts. 7º a 24 e Anexos I a IV da Lei Complementar nº 16, de 23 de dezembro de 2003, do Município de Cubatão, que “redefine a competência e atribuições dos Agentes Fiscais de Tributos e Fiscais de Tributos e dá outras providências” – previsão de adicional de produtividade para as carreiras fiscais tratadas na norma – alegação de desatendimento ao interesse público ou às exigências do serviço, porque os pressupostos de seu recebimento consistem no mero adimplemento de deveres funcionais ordinários e elementares ao exercício das atribuições públicas – violação aos princípios da moralidade, do interesse público, da igualdade e da finalidade. 2. Liminar deferida para suspensão dos efeitos dos dispositivos impugnados posteriormente sustada por decisão do STF – entendimento de que o bônus consagra o princípio da eficiência na Administração Pública – estímulo “voltado ao atingimento de metas e objetivos estabelecidos pelos órgãos de gestão e que resulte na ampliação, melhoria ou aprimoramento do serviço e, por isso mesmo, reverta o investimento em benefício da coletividade” – Precedente do STF (ADI 6562/DF). 3. Evolução do posicionamento deste OE sobre o tema – julgado mais recente que entendeu, por maioria de votos, pela constitucionalidade do adicional discutido (ADI 2016167-58.2023.8.26.0000). 4. Previsão expressa do art. 39, § 7°, da CF, de “adicional ou prêmio de produtividade” para carreiras da Administração Tributária. 5. Critérios, parâmetros e requisitos legais claros para obtenção da vantagem. 6. Ação julgada improcedente.” (e-doc. 20, p. 2).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No recurso extraordinário, interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 37, caput, e 39, § 7º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que a “Legislação local estabeleceu critérios para elevação de vantagens pecuniárias sob a rubrica de “adicionais por produtividade” com atividades naturais, simples e corriqueiras, e inclusive considerou como efetivo exercício para fins de recebimento do adicional hipóteses de afastamento regular dos servidores, períodos em que não se afere qualquer produtividade” (e-doc. 22, p. 2). Requer o provimento do recurso extraordinário para que o acórdão recorrido seja reformado, “declarando-se a inconstitucionalidade dos arts. 7º a 24 e anexos I a IV da Lei Complementar nº 16, de 23 de dezembro de 2003, do Município de Cubatão” (e-doc. 22, p. 10).



    4. A Mesa da Câmara Municipal de Cubatão apresentou contrarrazões (e-doc. 24).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Após o trânsito em julgado da SL nº 1.615/SP, julgada por esta Suprema Corte em 03/08/2023, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo proferiu acórdão, do qual cito o seguinte trecho, para melhor exame da controvérsia (e-doc. 20, p. 5-22; grifos nossos):



    “Eis os dispositivos cuja constitucionalidade é impugnada nestes autos:



    (...)



    Os Anexos I a IV da lei encontram-se reproduzidos às fls. 10/15. 



    De partida, interessante traçar histórico da evolução da jusrisprudência deste OE sobre o tema abordado, em paralelo com os pronunciamentos do STF acerca do mesmo assunto. 



    A discussão sobre a circunstância não é das mais frequentes nesta Corte. 



    Os julgados mais antigos são justamente aqueles citados pela Câmara Municipal e pelo Prefeito de Cubatão, de 2012, 2013 e 2017 (ADIs 9048208-81.2008.8.26.000, 0249021-44.2012.8.26.0000 e 2047862-40.2017.8.26.0000). Neles, compreendeu-se pela constitucionalidade do bônus de desempenho/eficiência, por, em suma, ter “por finalidade estimular os servidores a alcançarem metas de interesse de suas atribuições específicas, valorizando o empenho no desenvolvimento de seus afazeres” (ADI 0249021-44.2012.8.26.0000, Rel. Dimas Mascaretti, j. 14.08.2013). Mais tarde, porém, este OE alterou seu posicionamento. Na ADI 2219339-97.2018.8.26.0000, julgada em agosto de 2019, compreendeu-se pela inconstitucionalidade do adicional, pelos argumentos agora também ventilados pela PGJ:



    (...)



    Tão firme a conclusão da Corte Suprema pela constitucionalidade do adicional de eficiência/produtividade/performance para servidores públicos, que a Ministra Rosa Weber, reitere-se, sustou monocraticamente a liminar deferida nos presentes autos, com ratificação subsequente pelo Pleno do STF, nos termos seguintes:



    (...)



    Em suma, ante posicionamento tão seguro do STF, com manifestação até mesmo neste caso, caracterizaria absoluto contrassenso declarar a inconstitucionalidade do regramento ora impugnado, em oposição também à compreensão mais atual deste OE sobre a questão. Descabido o argumento do parecer de que a solução da ADI 6562/DF não se aplicaria ao presente feito. Ora, aquela decisão foi invocada pela Ministra Rosa Weber como parâmetro ao julgar a medida cautelar de suspensão da liminar deferida nesta ação, com concordância do Pleno do STF. Prevalece, como se verificou, que a criação de bônus de produtividade no serviço público, com critérios claros e objetivos para recebimento, constitui modelo de concretização do princípio da eficiência no âmbito da Administração Pública, inscrito nos arts. 37 da CF e 111 da CE. 



    Maria Sylvia Zanella di Pietro estabelece a seguinte relação entre o princípio constitucional da eficiência e a atuação dos agentes públicos, viés que aqui nos interessa:



    “O princípio da eficiência (...) pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público” (Direito Administrativo, 18ª ed., São Paulo: Atlas, 2005. p. 84). 



    Isso posto, como o intuito do adicional de eficiência/produtividade/performance é conceder vantagem pecuniária para que o servidor otimize a prestação de seus serviços, visando justamente o melhor desempenho possível de suas funções, ele atende perfeitamente o objetivo pelo qual inserido o postulado da eficiência entre os preceitos básicos da Administração Pública, ainda que, nos dizeres da Ministra Rosa Weber, “as atividades ensejadoras do adicional de produtividade coincidam, no todo ou em parte, com as atribuições funcionais ordinárias do cargo, emprego ou função”. Na verdade, estranho seria se o bônus se destinasse a premiar o servidor pelo exercício de incumbências outras que não as inerentes ao seu cargo, em desvio de função. 



    Oportuno lembrar que o “mecanismo de recompensa” faz parte da natureza humana, e o reconhecimento de bom desempenho profissional, por meio de bônus financeiro dependente unicamente da dedicação do trabalhador às suas tarefas, é dos exemplos mais clássicos de ativação desse mecanismo cerebral. Motivação semelhante não é esperada pelo simples recebimento dos ganhos regulares decorrentes da prestação laboral, seja no âmbito público ou privado. 



    Por conseguinte, longe de infringir os princípios da moralidade, do interesse público e da finalidade, o adicional de eficiência/produtividade/performance traduz instituto para a promoção desses três princípios, por “estimular a excelência na prestação dos serviços públicos”, consoante a Ministra Rosa Weber. 



    A igualdade “em relação aos trabalhadores em geral” também é preservada, uma vez que bônus da espécie não são exclusivos da Administração Pública, mas fazem parte da rotina de empresas privadas, que premiam seus empregados com melhores resultados, que alcançam metas estabelecidas, etc. Internamente, os servidores com desempenho mais destacado terão maiores ganhos do que colegas menos eficientes, em amparo à igualdade material. 



    A alicerçar ainda mais a constitucionalidade do regramento municipal de Cubatão, há, na hipótese específica, o aludido art. 39, § 7º, da CF, que prevê expressamente “adicional ou prêmio de produtividade” para carreiras da Administração Tributária, como as tratadas na LC 16/2003. 



    Por todo o estatuído, verifica-se que a recompensa remuneratória não é desprovida de finalidade, e sim dotada de propósito claro, lógico e adequado aos preceitos constitucionais que regem a Administração Pública, não representando “autêntica liberalidade com o dinheiro público” ou “dispêndio público sem causa”, como pontuado pelo autor da ação. 



    No mais, os pressupostos para obtenção do adicional, os critérios de cálculo, as tabelas de pontuação conforme diligências executadas, etc., estão estabelecidos de modo objetivo no regramento atacado e em seus anexos, que indicam porcentagens, descrevem as tarefas e estipulam a pontuação necessária para auferir a vantagem, entre diversos outros parâmetros. Nesse sentido, pois, igualmente não se vislumbra inconstitucionalidade na hipótese. De todo modo, eventuais deficiências na disciplina da matéria, não obstante a lei já vigore há mais de 20 anos, são passíveis de correção pelo processo legislativo regular, e não, ao menos aqui, por via do controle judicial abstrato de constitucionalidade, em homenagem também à segurança jurídica. 



    Por fim, os arts. 7 e 11 da LC 16/2003 determinam que o servidor lotado nas Supervisões e Coordenadorias hierarquizadas à Gerência de Tributos da Secretaria de Finanças estará em efetivo exercício nos casos de “afastamentos decorrentes de: a) férias, casamento e luto; b) convocação para o serviço militar e outros obrigatórios por lei”, e de “licenças: a) por acidentes em serviço ou doença profissional; b) para tratamento da própria saúde, pelo prazo concedido pela autoridade médica, na forma da lei, ou até a data do início da aposentadoria por invalidez, ou do falecimento; c) especial, concedida à funcionária gestante; d) concedidas pela Legislação Municipal, sem prejuízo dos vencimentos”. É o mesmo tratamento dado pelos regimes jurídicos federal (arts. 97 e 102 da Lei nº 8.112/90) e estadual (art. 77 da Lei nº 10.261/68) dos servidores públicos civis, disciplina esta jamais contestada na jurisdição constitucional, até por assegurar direitos fundamentais da pessoa humana. Sem sentido, portanto, a impugnação do “Parquet” neste ponto. 



    Frente ao exposto, julga-se improcedente a ação.”



    6. Esta Suprema Corte, no julgamento da ADI nº 6.562/DF, por unanimidade, reconheceu a constitucionalidade do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e da Auditoria-Fiscal do Trabalho, nos termos do voto do Relator, e. Ministro Gilmar Mendes. Cito trecho dessa decisão:



    “A instituição de adicional remuneratório em função de resultados laborais positivos e proveitosos à Administração Pública, a um só tempo, não apresenta qualquer ofensa aos comandos constitucionais já enunciados, como também caminha ao encontro de dispositivo constitucional com vocação a concretizar o princípio da eficiência no serviço público. 



    Refiro-me à previsão do § 7º do Art. 39 da Constituição Federal, preceito este incluído pela Emenda Constitucional 19/1998, verbis: 



    “Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 



    § 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)” Destaquei 



    Em que pese o dispositivo transcrito correlacionar a aplicação de recursos originários apenas da economia com despesas à retribuição dos servidores, por meio de adicional ou prêmio de produtividade, parece-me extreme de dúvidas que o ganho de eficiência na gestão se insere perfeitamente na vontade do legislador, mormente quando facilmente quantificável financeiramente. Afinal de contas, eficiência na gestão é face da mesma moeda que estampa a economia de despesa no outro front. 



    No ponto, não me furto a constatar e enunciar exemplo de inovação legislativa que, a princípio e sem qualquer prejulgamento do tema, parece-me caminhar na mesma direção da franquia constitucional estipulada pelo Art. 37, § 7º da Constituição Federal de 1988.” 



    (ADI nº 6.562/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 09/03/2022, p. 29/03/2022).



    7. Ainda, no julgamento da SL nº 1.615/SP, que tratava do assunto aqui debatido, a então Presidente e. Ministra Rosa Weber, em seu voto, considerou que a Lei Complementar nº 16, de 2003, “parece estabelecer critérios efetivos, de índole objetiva e impessoal, destinados à aferição da produtividade de cada servidor e ao cálculo da gratificação especial devida de acordo com o grau de eficiência atingido”. Ademais, que é possível a remuneração dos servidores públicos por performance, tendo em vista que “o adicional de performance consiste em vantagem pecuniária instituída como modelo de concretização do princípio da eficiência no âmbito da Administração Pública (CF, art. 37, caput). Gratifica-se o trabalho eficiente, objetivando-se estimular a excelência na prestação dos serviços públicos”. 



    8. Além disso, pontuou como relevante o fato de o Adicional de Produtividade Fiscal (APF) “constituir parcela importante do regime remuneratório e da organização dos serviços da Administração Tributária municipal há mais de 20 (vinte) anos”, de modo que “a supressão pura e simples de aproximadamente 30% (trinta por cento) do estipêndio funcional dos servidores municipais, acarretar[aria] grave impacto na gestão da Administração Tributária local e evidente prejuízo aos servidores públicos municipais, privados de parcela significativa de suas remunerações”. Veja-se a ementa do referido julgado:



    “SUSPENSÃO DE LIMINAR. ADICIONAL DE PRODUTIVIDADE FISCAL (APF). REMUNERAÇÃO POR PERFORMANCE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. POSSIBILIDADE. CONCRETIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA (CF, ART. 37, CAPUT). PRECEDENTES. PREVISÃO CONSTITUCIONAL EXPRESSA EM RELAÇÃO ÀS CARREIRAS DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA (CF, ART. 39, § 7 º). LIMINAR DEFERIDA. DECISÃO REFERENDADA. MÉRITO . 



    1. O adicional de produtividade fiscal (APF) instituído pelo Município de Cubatão/SP opera por meio de um sistema de pontuação pelo qual o servidor obtém vantagem pecuniária adicional em razão do desempenho, da complexidade das tarefas, da responsabilidade pela execução e do incremento da arrecadação tributária. 



    2. A jurisprudência desta Casa reconhece a constitucionalidade do modelo de remuneração dos servidores públicos por performance, como concretização do princípio da eficiência (CF, art. 37, caput). Precedentes . 



    3. Sob essa ótica, é possível que as atividades ensejadoras do adicional de produtividade coincidam, no todo ou em parte, com as atribuições funcionais ordinárias do cargo, emprego ou função, desde que a vantagem pecuniária seja estruturada de modo que exija dedicação especial do servidor, esteja voltada ao atingimento de metas e objetivos estabelecidos pelos órgãos de gestão e resulte na ampliação, melhoria ou aprimoramento do serviço e, por isso mesmo, reverta o investimento em benefício da coletividade. 



    4. Suspensão concedida.”



    (SL nº 1.615/SP, Rel. Min. Rosa Weber (Presidente), Tribunal Pleno, j. 03/05/2023, p. 10/05/2023).



    9. Desta feita, entendo que o acórdão recorrido está de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não havendo que se falar em reforma.



    10. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, com fundamento no § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de julho de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator