Tribunal: STF
Processo: RE 1529970
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-17
Data de publicação: 2024-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, cuja ementa possui o seguinte cabeçalho (Doc. 95, fl. 7):



    “PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. RESSARCIMENTO DE VALORES AO FUNDEF. DIFERENÇAS DECORRENTES DO CÁLCULO EQUIVOCADO DO VMAA - VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO. DESCUMPRIMENTO DOS CRITÉRIOS ESTABELECIDOS PELO ART. 6º, PARÁGRAFO 1º DA LEI 9.424/96. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO. CONSTATAÇÃO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. RESPEITO AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. ART. 85, PARÁGRAFO 2º E 8º DO CPC. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.” 



    Opostos Embargos de Declaração pelas partes (Doc. 98 e Doc. 106), ambos foram rejeitados (Doc. 121).



    No STJ, a ilustre Relatora, Min. REGINA HELENA COSTA, deu provimento ao REsp do Município para determinar o retorno do processo ao Tribunal de origem, a fim de serem supridas as omissões indicadas (Doc. 150).



    Em observância à determinação do STJ, o Tribunal de origem, deu provimento aos Embargos de Declaração, sem feitos infringentes, apenas para suprir omissão quanto à questão sobre a tutela dos direitos individuais homogêneos. Veja-se a ementa do julgado (Doc. 130, fls. 6-7):



    “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. RETORNO DO STJ. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE TÍTULO PROPOSTA PELO MUNICÍPIO DE TOUROS/RN. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. RESSARCIMENTO DE VALORES AO FUNDEF. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO. PROVIMENTO. AUSÊNCIA DE EFEITOS INFRINGENTES. 



    1. Retornam os autos do STJ, em razão do provimento do recurso especial da municipalidade (Relatora Ministra Regina Helena Costa), para determinar o retorno dos autos ao Tribunal, a quo a fim de que sejam supridas as omissões indicadas, com um novo julgamento dos embargos de declaração interpostos.



    2. Na Ação Civil Pública objeto da execução (Processo nº. 0050616-27.1999.43.6100), percebe-se que o Ministério Público Federal ajuizou a demanda em face da União, a fim de que ressarcisse o FUNDEF no valor correspondente à diferença entre o valor estabelecido no artigo 6.º, § 1.º, da Lei nº. 9.424/96 e aquele fixado em montante inferior, desde o ano de 1998, acrescidos dos juros legais e correção monetária. 



    3. Observa-se que o acórdão da Segunda Turma acabou por dar parcial provimento à apelação do Município de Touros/RN, apenas para reduzir os honorários advocatícios para R$ 10.000,00 (dez mil reais), mantendo o reconhecimento de sua ilegitimidade para executar o julgado coletivo. Entendeu o Julgado da egrégia Segunda Turma que o MPF não atuou, na Ação Civil Pública mencionada, como substituto processual do município e sequer se tratou a demanda de ação coletiva para tutela de direitos individuais homogêneos das municipalidades, pelo que não seria possível o transporte da coisa julgada coletiva, in utilibus da coisa julgada coletiva, mormente pela delimitação do dispositivo do título exequendo.



    4. Ou seja, a decisão colegiada considerou que, não atuando o MPF como substituto processual e não figurando o Município de Touros/RN como autor, nem como substituto processual, não possui a municipalidade legitimidade ativa para executar o título judicial.



    5. O STJ, por sua vez, acolheu a alegação do recorrente sobre a existência de omissão no acórdão recorrido, não sanada no julgamento dos embargos de declaração, porquanto não houve pronunciamento sobre a tese que "a sentença que versa sobre direitos individuais homogêneos sempre será genérica (art. 95 do CDC), e que as vítimas possuem legitimidade para execução do julgado (art. 97 do CDC)".



    6. Este Colegiado vem entendendo que, quando o MPF atua, na fase de conhecimento, em nome próprio, não busca a tutela de direitos individuais homogêneos das municipalidades: "(...) nas ações coletivas propostas pelo Ministério Público Federal em nome próprio em que postulou que os valores, a título de valor mínimo anual por aluno (VMAA) fossem transferidos pela União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), embora tais valores venham beneficiar o Município, não sendo ele, nem autor, nem substituto processual, o reconhecimento da ilegitimidade do Município está configurada. (Proc. nº. 08001890820174058201, AC/PB, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA, 2ª Turma, JULGAMENTO: 31/05/2017).



    7. Embargos de declaração da municipalidade providos, apenas para esclarecer a questão sobre a tutela dos direitos individuais homogêneos, mas sem a concessão de efeitos infringentes.”



    Em face dessa decisão, o Município de TOUROS opôs Embargos de Declaração (Doc. 132), os quais foram desprovidos (Doc. 135, fl. 6).



    No RE (Doc. 139), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MUNICÍPIO DE TOUROS alega violação aos arts. 5º, V; 37, §6º; 127; e 129, IX, da CF/1988; e ao art. 60, §§2º e 3º, do ADCT, na redação da EC 14/1996.



    Para tanto, defende que o TRF da 5ª Região equivocou-se ao concluir que “município é ilegítimo para executar o título formado na ação coletiva do MPF, porque o Parquet não ajuizou a demanda em nome dos municípios” (fl. 9, Doc. 139).



    Afirma que “embora (...) o Parquet não tenha atuado em nome dos municípios, de modo algum tal fato elide a legitimidade da Edilidade para a execução do título obtido, pois o interesse do município restou reflexamente tutelado. Concluir diversamente, conforme expor-se-á, é desprestigiar a lógica do microssistema processual coletivo” (fl. 9, Doc. 139).



    Enfatiza que “o MPF, ao propor ação coletiva, não estava, de fato, atuando em nome das Edilidades e defendendo o interesse de ente público – o que lhe seria vedado, por força de comando constitucional (art. 129, IX da CF) – mas sim defendendo o interesse difuso, relacionado à educação, oriundo da reiterada violação da União de seu dever de realizar repasses ao FUNDEF, em cumprimento ao art. 127 da Carta Política” (fl. 12, Doc. 139).



    Ressalta, ainda, que “embora o MPF tenha atuado com vistas à proteção de direito difuso – decorrente da dimensão ampliada da violação dos direitos individuais homogêneos dos entes –, o resultado por ele obtido, à medida que surge obrigação genérica de ressarcimento ao FUNDEF, necessariamente beneficia os municípios, que eram titulares do fundo (art. 60, §§ 1º e 2º, do ADCT – EC 14/96)” (fl. 13, Doc. 139).



    Por fim, requer o provimento do recurso para reconhecer “a legitimidade do Município para, enquanto vítima alcançada pela sentença (art. 60, §§ 1º e 2º, do ADCT na redação pela EC 14/96) que determina ressarcimento do FUNDEF, executar o título judicial coletivo” (Doc. 139, fls. 17-18).



    Em seguida, o RE foi admitido na origem (Doc. 146).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Assiste razão ao recorrente



    Na hipótese, o MUNICÍPIO DE TOUROS busca executar sentença coletiva em face da UNIÃO com base em título executivo judicial proferido em Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal na Seção Judiciária de São Paulo (processo nº 0050616-27.1999.43.6100). Referida ação tinha como objeto a condenação da UNIÃO a ressarcir ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF, o valor correspondente à diferença entre o mínimo anual por aluno - VMAA, uma vez que teria sido calculado de forma diversa daquela prevista do art. 6º, §1º, da Lei 9.424/1996. 



    O Tribunal Regional Federal da 5ª Região entendeu pela ilegitimidade da Municipalidade para executar referido título executivo aos seguintes fundamentos (Doc. 95, fl. 3):



    “No presente processo, o Município de Touros/RN busca executar o título judicial decorrente de Ação Civil Pública que tramitou perante a 19ª Vara Federal da 1ª Subseção Judiciária de São Paulo. A sentença, oriunda da 15ª Vara Federal da Seção Judiciária do Estado do Rio Grande do Norte, julgou extinto o processo sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, VI do Código de Processo Civil, sendo objeto do recuso de apelação. 



    Dito isso, deve-se salientar, inicialmente, que a legitimidade para executar sentença é do autor do processo de conhecimento ou do substituto processual. Desse modo, a fim de que o título judicial decorrente de ação coletiva possa ser executado individualmente pelos interessados, faz-se necessário que a ação tenha sido proposta em nome dos exequentes. 



    Na Ação Civil Pública destacada nos autos (Processo nº 0050616-27.1999.43.6100), o Ministério Público Federal ajuizou a demanda coletiva em nome próprio, visando que a União ressarcisse o FUNDEF no valor correspondente à diferença entre o valor estabelecido no artigo 6.º, § 1.º, da Lei n.º 9.424/96 e aquele fixado em montante inferior, desde o ano de 1998, acrescidos dos juros legais e correção monetária. 



    O pleito realizado pelo MPF foi parcialmente procedente, dispondo a parte dispositiva da sentença: "(...) Posto isto, considerando tudo o mais que dos autos consta julgo PARCIALMENETE PROCEDENTE a ação para condenar a Ré, União Federal, a ressarcir o FUNDEF no valor correspondente à diferença entre o valor definido conforme o critério do artigo 6º, §1º da Lei nº 9.424/96 e aquele fixado em montante inferior, desde o ano de 1998, acrescido dos consectários leais. (...)" 



    Desse modo, constata-se, que na parte dispositiva da sentença não foi consignado explicitamente a obrigação da União em ressarcir especificamente os municípios que seriam beneficiados em um segundo momento, de forma indireta. Constata-se, assim, que o MPF não atuou na Ação Civil Pública como substituto processual do município, e sequer se tratou a demanda de ação coletiva para tutela de direitos individuais homogêneos das municipalidades. Outrossim, não seria possível o transporte in utilibus da coisa julgada coletiva, mormente pela delimitação do dispositivo do referido julgado.



    Assim, considerando que o município de Touros/RN não figurou como autor, nem como substituto processual, conclui-se que ele não tem legitimidade ativa para executar o referido título judicial.”



    Atendendo determinação do STJ, o Tribunal de origem, em novo julgamento dos Embargos de Declaração opostos pelo Município, proferiu acórdão de provimento aos declaratórios, apenas para esclarecer a questão sobre a tutela dos direitos individuais homogêneos, mas sem a concessão de efeitos infringentes.



    Opostos Embargos de Declaração pela Municipalidade, a decisão acima foi confirmada nos seguintes termos (Doc. 135, fl. 5):



    “Com efeito, o acórdão embargado firmou o entendimento de que na ação coletiva que o ora embargante pretende executar, o Ministério Público Federal agiu em nome próprio, buscando a retificação do valor mínimo anual por aluno (VMAA) para que fosse recomposto o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). Dessa forma, não se extrai do título formado no processo coletivo qualquer efeito executório em relação ao município. Explico. 



    Para dirimir tal questão, necessário se faz observar os limites subjetivos e objetivos da coisa julgada, haja vista o disposto no art. 503, do CPC, segundo o qual "A decisão que julgar total ou parcialmente o mérito tem força de lei nos limites da questão principal expressamente decidida". 



    Na petição inicial da ação civil pública restou consignado que o interesse defendido era unicamente da sociedade, não se discutindo interesse de Estado-membro no recebimento da complementação federal ou de município indiretamente beneficiado.



    Do dispositivo da sentença proferida na Ação Civil Pública 1999.61.00.050616-0 colhe-se: 



    "Posto isto, considerando tudo o mais que dos autos consta julgo PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação para condenar a Ré, União Federal, a ressarcir o FUNDEF no valor correspondente à diferença entre o valor definido conforme o critério do artigo 6º, § 1º da Lei nº 9.424/96 e aquele fixado em montante inferior, desde o ano de 1998, acrescido dos consectários legais". 



    Referido julgado foi parcialmente alteado pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região unicamente para excluir a condenação em honorários. 



    Verifica-se, portanto, que o título executivo determinou unicamente a recomposição do fundo, não possuindo o Município de Touros/RN legitimidade ativa para promover sua execução. 



    Registre-se que a circunstância de ser beneficiária do fundo não confere à edilidade a prerrogativa de promover a execução, sendo certo que, uma vez cumprida a obrigação determinada na sentença, os repasses para os beneficiários ocorrerá na seara administrativa. 



    Não há, portanto, qualquer vício a ser sanado por embargos declaratórios. 



    O que a parte embargante pretende, na verdade, é a rediscussão do mérito da causa, incabível na via estreita dos embargos de declaração. 



    Com essas considerações, NEGO PROVIMENTO aos embargos de declaração.”



    Ao assim decidir, o Tribunal de origem divergiu da jurisprudência desta CORTE firmada em demandas envolvendo verbas do FUNDEF, nas quais se registrou que a legitimidade do Ministério Público Federal para a execução da sentença coletiva não obsta a legitimidade dos Municípios para promover a execução de julgado em ação civil pública.



    Nessa linha, confiram-se os seguintes trechos do voto do Relator da STP 656 AgR, Min. LUIZ FUX, DJe de 2/12/2021, Tribunal Pleno:



    “Ocorre que no caso apreciado pela decisão ora agravada, controvérsia deriva da liberação ou não de precatórios originados do cumprimento de sentença coletiva, proferida nos autos da ACP 1999.61.00.050616-0, relativos ao pagamento das diferenças das verbas do FUNDEF, sendo que a referida liberação dos precatórios restou obstada por decisão com fundamento em suposta ilegitimidade municipal para a execução do julgado coletivo.



    No ponto, verifico que o município requerente já possui ordem liminar a seu favor emitida no bojo da STP 637, de relatoria do Min. Dias Toffoli, meu antecessor nesta Presidência (doc. 03), permitindo que o cumprimento da sentença coletiva siga normalmente curso. Oportuno ressaltar que essa decisão está em conformidade com pacífico entendimento desta Corte acerca do dever da União de suplementação de recursos do FUNDEF (STP 862-AgR/PI, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 10/06/20; ACO 658AgR/PE, de relatoria da Min. Rosa Weber, DJe 20/05/20; ACO 683/CE-AgR e 722/MG-AgRG, DJe de 19/2/20, ambas de relatoria do Ministro Edson Fachin; SL 1050 AgR / CE, de relatoria do Min. Dias Toffoli, DJe 14/05/20; ACOs 648, 660, 669 e 700, todas de relatoria do Ministro Marco Aurélio e com redação dos acórdãos designada ao Min. Fachin). No mesmo sentido:



    “Suspensão de tutela provisória. Verbas do FUNDEF. Direito à complementação já reconhecido. Execução da decisão obstada em ação rescisória. Risco de grave dano à ordem e à administração públicas evidenciado. Vedação de uso das verbas vinculadas à prestação de serviços de educação pública no pagamento de honorários advocatícios. Suspensão parcialmente deferida. 1. Tal como o acórdão rescindendo, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu o direito de entes federados ao recebimento de verba complementar do FUNDEF. 2. A suspensão da execução do acórdão em que se reconheceu tal direito aos requerentes tem potencial para acarretar graves prejuízos à ordem e à administração públicas, máxime porque veda o recebimento de verbas destinadas à prestação de serviços de educação pública em um país tão carente de melhor sistema educacional público. 3. A destinação de parte do montante de verba vinculada à prestação de serviços educacionais ao pagamento de honorários advocatícios se afigura inconstitucional e deve ser obstada, cabendo aos interessados recorrer às vias ordinárias para a solução de eventuais controvérsias acerca do pagamento de honorários advocatícios, matéria que, especificamente, não se reveste de índole constitucional e, portanto, não justifica a intervenção do STF para dirimir questões a si relativas, sendo estranha ao objeto principal da demanda, qual seja, o recebimento de complementação de verbas do FUNDEF e sua utilização obrigatória na área da educação. 4. Suspensão parcialmente deferida. (STP 66, Rel. Min. Dias Toffoli, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 14/05/2020)’



    Salienta-se que não se revela razoável consentir com a continuidade da violação a direito já reconhecido por esta própria Corte e cuja titularidade é, em verdade, da população local, porquanto relativo às verbas com destinação vinculada à promoção da educação. É que, permitir a permanência de entrave à liberação dos valores em tela significa, em última análise, coadunar com a perpetuação de danos há muito experimentados pelos cidadãos dos Municípios. Reconhece-se, portanto, presente o periculum in mora.



    (...)



    Por fim, conforme assentado na decisão agravada, ressalta-se que a autorização, concedida nos autos da STP 88, por decisão do Ministro Dias Toffolli, para que o Ministério Público Federal prosseguisse com a execução da sentença coletiva, não tem o condão de excluir a legitimidade dos municípios para promover a execução de julgado em Ação Civil Pública, máxime em razão do disposto no artigo 97 da Lei nº 8.078/90. Destarte, não há que se falar em atribuição exclusiva ao Ministério Público Federal para a execução do julgado da ACP 1999.61.00.050616-0. Com efeito, sendo o Município o titular do interesse jurídico discutido, como destinatário das verbas executadas, sua legitimidade para agir resta caracterizada.



    Ex positis, desprovejo o agravo, a fim de que seja mantida a decisão recorrida.” (grifos nossos)



    Eis a ementa desse acórdão:



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL (FUNDEF). COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS PELA UNIÃO. BLOQUEIO DO PAGAMENTO POR DECISÃO LIMINAR. ALEGADA GRAVE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. VALORES VINCULADOS AO CUSTEIO DE SERVIÇOS EDUCACIONAIS. VEDAÇÃO A QUALQUER DESTINAÇÃO DIVERSA. LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO PARA EXECUÇÃO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.



    1. O Supremo Tribunal Federal é competente para a apreciação do pedido de suspensão, máxime quando o litígio versa questão diretamente vinculada ao princípio da separação dos poderes (art. 2ª da Constituição Federal) e ao pacto federativo.



    2. In casu, a controvérsia deriva da legitimidade ou não do Município interessado para promoção de cumprimento de sentença coletiva, relativos ao pagamento das diferenças das verbas do FUNDEF.



    3. A autorização para que o Ministério Público Federal prossiga com a execução da sentença coletiva não tem o condão de excluir a legitimidade dos municípios para promover a execução de julgado em Ação Civil Pública, máxime em razão do disposto no artigo 97 da Lei nº 8.078/90.



    4. Agravo Interno desprovido.”



    No mesmo sentido, confira-se o seguinte precedente do TRIBUNAL PLENO:



    “Ementa Reclamação Constitucional. Complementação de verbas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério –Fundef. Alegação de descumprimento da STP 300, em que determinado o prosseguimento da execução. Decisão na origem que extingue o processo, ante à ilegitimidade do Estado para executar a verba complementar. Verificada violação da STP 300. Recursos do Fundef. Destinação vinculada à prestação de serviço público de ensino. Distribuição aos Estados. Legitimidade dos entes federados para a execução das verbas complementares do Fundef. Liminar deferida ad referendum do Plenário. Conversão em julgamento de mérito. Pedido julgado procedente.



    1. Conversão do referendo da decisão liminar em julgamento final, em observância dos ditames da economia processual e da duração razoável do processo. Precedentes.



    2. Ao exame da STP 300, esta Suprema Corte, ante o estreito âmbito de cognição dos pedidos de contracautela, julgou parcialmente procedente o pedido para permitir a retomada do curso da execução promovida pelo Estado da Paraíba, relacionada à complementação das verbas do Fundef, evidenciado o risco de violação da ordem e da administração públicas. No referido julgamento, além de reconhecer a legitimidade dos Estados e Municípios para requerer medidas de contracautela nos processos relacionados às verbas do Fundef - já que presente o risco de lesão grave à ordem e à economia públicas - este Supremo Tribunal consignou, outrossim, inexistir qualquer obstáculo ao aforamento ou prosseguimento de execuções de autoria dos entes federados beneficiados pela decisão transitada em julgada na ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal.



    3. Configurada violação, pela Corte reclamada, do entendimento exarado por esta Suprema Corte, nos autos da STP 300, ao assentar a ilegitimidade do ente estadual para executar a decisão coletiva transitada em julgado.



    4. Reiterada a jurisprudência desta Suprema Corte quanto à titularidade das verbas complementares do Fundef aos entes federados, de cuja compreensão se extrai a legitimidade para a execução desses valores .



    5. Pedido julgado procedente (Rcl 62260 Ref, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, Dje de 9/11/2023 - grifo nosso)



    No mesmo sentido, cite-se o ARE 1.484.815, de minha relatoria, Dje de 18/4/2024.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para reconhecer a legitimidade do Município de Touros para propor a execução do título judicial proveniente da ação civil pública em tela e determinar o prosseguimento do cumprimento individual da sentença em primeiro grau de jurisdição.



    Publique-se. 



    Brasília, 17 de dezembro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente