Tribunal: STF
Processo: ARE 1516318
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-30
Data de publicação: 2024-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    REMESSA NECESSÁRIA - AÇÃO POPULAR - PRETENSÃO DE AFASTAMENTO DOS EFEITOS DE LEI MUNICIPAL E CONSEQUENTE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO - LEGISLAÇÃO QUE FIXA OS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS - LEI DE EFEITOS CONCRETOS - DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE - POSSIBILIDADE. 1 - A ação popular, com assento constitucional, confere legitimidade a qualquer cidadão para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. 2 - Para o cabimento da ação popular, imprescindível a comprovação da prática de ato administrativo concreto violador do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente ou do patrimônio histórico e cultural. 3 - A ação popular, portanto, deve voltar-se à anulação de ato lesivo ao patrimônio público, não sendo cabível para a invalidação de lei em tese. 4 - A ação popular não é sucedâneo de ação direita de inconstitucionalidade, não se destinando ao controle abstrato de lei. Contudo, possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ação popular, desde que não se confunda com o pedido principal, mas figure como causa de pedir ou questão prejudicial (doc. 110, p. 1).



    Os embargos de declaração que se seguiram foram desprovidos.



    No recurso extraordinário, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se violação dos arts. 5º, XXIII; e 125, § 2º, da mesma Carta.



    É o relatório. Decido.



    Bem examinados os autos, verifico que o recurso não merece prosperar.



    Constou no voto condutor do acórdão recorrido:



    [...]



    Cinge-se a discussão à análise quanto ao cabimento da ação popular na hipótese em questão. 



    Pois bem, a ação popular, com assento constitucional, confere legitimidade a qualquer cidadão para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (CF, art. 5º, LXXIII, e Lei nº 4.717/1965). 



    A ação popular, portanto, deve voltar-se à anulação de ato lesivo ao patrimônio público, não sendo cabível para a invalidação de lei em tese, a exemplo do que ocorre com o mandado de segurança (súmula 266 do STF). Em tais casos, será necessário que a lei renda ensejo a algum ato concreto de execução para que o ato lesivo ou ilegal seja atacado pela via da ação popular (BAROSSO, Luís Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p. 206).



    [...]



    Assim, para o cabimento da ação popular, imprescindível a comprovação da prática de atos administrativo concreto violador do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente ou do patrimônio histórico e cultural. 



    É certo que a ação popular não é sucedâneo de ação direita de inconstitucionalidade, não se destinando ao controle abstrato de lei. Contudo, mostra-se possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ação popular, desde que a declaração de inconstitucionalidade não figure como pedido principal, mas como causa de pedir ou questão prejudicial. 



    No caso, pretende o autor sejam afastados os efeitos da Lei Municipal nº 11.016/2016 que fixou os subsídios dos vereadores, prefeito, vice-prefeito e secretários municipais de Belo Horizonte para a legislatura 2017-2020, ao fundamento de que referida lei viola os princípios administrativos da legalidade, moralidade e impessoalidade, pois sua aprovação foi motivada por interesse próprio dos vereadores. 



    Em acréscimo, argumenta que nos termos do artigo 21, paragrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, é nulo o ato que provoque o aumento de despesa de pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias que antecedem o final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. Defende que o aumento da despesa foi efetivado sem a devida apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e de compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, violando os artigos 16 e 17 da LRF. 



    Alega que não foi observado o processo legislativo, visto que o projeto de lei não foi apresentado até o final do mês de junho da última sessão legislativa, infringindo o artigo 124 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Belo Horizonte.



     Pela mera leitura do ato normativo, conclui-se que dele decorrem efeitos concretos, passíveis de anulação pela via da ação popular. 



    Ademais, não consta na petição inicial pedido de declaração de inconstitucionalidade da lei municipal impugnada. A alegação de inconstitucionalidade, em verdade, figura como causa de pedir ou questão prejudicial. 



    Como bem observado pelo ilustre Procurador de Justiça Geraldo Magela Carvalho Fiorentini, ‘em verdade, não pretende o autor popular, como intuito único, o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei Municipal de nº 11.016/2016, mas sim que o reconhecimento de tal inconstitucionalidade proteja o erário de uma ação ilegal e consequentemente lesiva ao erário’ (doc. de ordem 52).



    [...]



    Por fim, não há falar em ilegitimidade ativa do autor, em decorrência ausência de prova de quitação eleitoral, porquanto, na ação popular a legitimidade ativa é deferida ao cidadão, e não ao eleitor, sendo título eleitoral, nos termos da Lei da Ação Popular, mero instrumento de prova da cidadania (STJ - REsp n. 1.242.800/MS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 7/6/2011, DJe de 14/6/2011) (doc. 110, pp. 4-7).



     



     Nesse contexto, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório deste processo, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Também seria indispensável a análise da legislação infraconstitucional pertinente, de modo que eventual ofensa à Constituição ocorreria de forma indireta, o que inviabiliza o recurso. Com essa orientação, cito os seguintes julgados do Supremo Tribunal Federal:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. AUXÍLIO EMERGENCIAL. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO. MEDIDA PROVISÓRIA N. 1.039/2021. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO IMPROVIDO. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação da legislação infraconstitucional que fundamenta o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. IV - Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.408.762 AgR/RS, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 1º/12/2023 – grifei).



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO RECEBIDO INDEVIDAMENTE APÓS O FALECIMENTO DE PENSIONISTA. ILÍCITO ADMINISTRATIVO. DEVOLUÇÃO DOS VALORES PAGOS. ARTIGO 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRESCRIÇÃO. AFASTAMENTO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 669.069. TEMA 666 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO MANIFESTAMENTE IMPROCEDENTE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO (RE 1.265.045 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 8/1/2024).



    AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MEDIDA PROVISÓRIA. EXAME JUDICIAL DOS PRESSUPOSTOS DE URGÊNCIA E RELEVÂNCIA. EXCEPCIONALIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À LEI MAIOR. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de que, nos termos do art. 62, § 11, da Constituição Federal, não sendo editado o decreto legislativo até 60 (sessenta) dias após a rejeição ou a perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas decorrentes de atos praticados durante a vigência serão por ela regidas. 2. A análise dos requisitos atinentes a urgência e relevância da medida provisória é tarefa que incumbe ao Poder Executivo, cabendo ao Judiciário, apenas em caráter excepcional, a aferição do preenchimento dos aludidos pressupostos. 3. Havendo o Colegiado a quo decidido a controvérsia a partir de interpretação conferida a norma infraconstitucional, não cabe o recurso extraordinário. 4. Dissentir da conclusão alcançada na origem, especialmente quanto à configuração da prescrição da pretensão de concessão do auxílio emergencial, demandaria o revolvimento dos elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 5. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 6. Agravo interno desprovido (RE 1.408.764 AgR/RS, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 14/9/2023 – grifei).



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator