Tribunal: STF
Processo: MS 39881
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-29
Data de publicação: 2024-11-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança coletivo com pedido liminar, impetrado pela Associação Nacional dos Servidores do Judiciário Federal - Anajustra Federal, contra o Acórdão 4.932/2024, proferido pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, que, nos autos do Processo TC 009.276/2024-6, julgou ilegal o ato de concessão de aposentadoria do servidor Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski e negou-lhe o registro, tendo em vista a incorporação de quintos/décimos após a edição da Lei 9.624/1998.



    Em suas razões, a impetrante aponta, inicialmente, sua legitimidade para impetrar mandado de segurança em favor dos servidores públicos federais do Poder Judiciário da União, com a finalidade de garantir a correta manutenção do pagamento de seus vencimentos.



    Narra que o TC 009.276/2024-6 foi instaurado para apurar a legalidade do ato de concessão de aposentadoria de Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski, submetido à apreciação do Tribunal de Contas da União para fins de registro, de acordo com o art. 71, III, da Constituição Federal.



    Relata que o acórdão impugnado afastou a incidência da coisa julgada formada na Ação Ordinária nº 2004.34.00.048565-0 (0039464-12.2004.4.01.3400), ajuizada pela ANAJUSTRA FEDERAL, que garantiu em favor de seus associados o direito à incorporação dos quintos pelo exercício de funções comissionadas e cargos em comissão no período compreendido entre 8.4.1998 e 4.9.2001.



    Nesses termos, alega que o ato coator desconsiderou o entendimento previsto no RE-RG 638.115 e sua modulação de efeitos, bem como interpretou equivocadamente o art. 11, parágrafo único, da Lei 11.416/2006, introduzido pela Lei 14.687/2023.



    Aduz, ainda, que posteriormente foi ajuizada a Ação Ordinária nº 2005.34.00.003941-1, para o fim de resguardar os direitos dos novos associados filiados, na qual consignou-se que todos eles poderiam executar a sentença proferida na Ação Ordinária nº 2004.34.00.048565-0, independentemente da relação de associados, razão pela qual considera que houve reconhecimento judicial da ampla legitimidade da Anajustra.



    Alega que o TCU tem exigido, de forma ilegal e inconstitucional, que os associados apresentem autorização individual e nome em rol de representados da ação originária. Todavia, à época do julgamento da ação coletiva de quintos/décimos da Impetrante, considerava-se que a legitimidade das associações para representar seus filiados era ampla, sendo irrelevante que o nome do filiado constasse da relação juntada à inicial com autorização expressa.



    Reputa “evidente a violação ao direito líquido e certo dos substituídos da Impetrante, tendo em vista que o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas da União vai contra texto expresso de lei, bem como à intenção do legislador em editar a Lei nº 14.687/2023 e promover a derrubada do veto ao parágrafo único do art. 11, da Lei nº 11.416/2006, para que fosse superado o entendimento do RE 638.115/CE, conferindo verdadeira natureza de verba permanente à VPNI de origem em quintos/décimos” (eDOC 1, p. 15).



    Por fim, pugna no sentido de que o Tribunal de Contas da União seja impedido de replicar esse mesmo entendimento em relação aos demais substituídos da Impetrante.



    Requer, ao final, a concessão de liminar para suspender os efeitos do ato coator, a fim de impedir que o servidor Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski e os demais servidores associados à Anajustra Federal sofram a compensação entre os valores incorporados a título de quintos/décimos e os valores decorrentes de qualquer uma das parcelas do reajuste promovido pela Lei 14.523/2023, bem como para que o entendimento do ato coator não seja replicado em novos julgamentos pela Corte de Contas. No mérito, pleiteia a confirmação da liminar.



    A autoridade coatora apresentou informações, resumidas na seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança Coletivo, com pedido de medida liminar, impetrado pela Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho - ANAJUSTRA, objetivando que o Sr. Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski e seus associados não sofram compensação entre os valores incorporados a título de quintos/décimos. 1. Legalidade e legitimidade do acórdão impugnado, por seus próprios fundamentos. 2. Parecer pelo indeferimento da medida liminar requerida, e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida.” (eDOC 15, p. 1; ID: 68fd5da6).



    A Procuradoria-Geral da República opina pela denegação da segurança (eDOC 23; ID: 94da7e2e).



    É o relatório. Decido.



    A presente ação mandamental foi ajuizada com a finalidade de anular o Acórdão nº 4.932/2024, proferido pela 2ª Câmara do TCU, que, no âmbito da TC 009.276/2024-6, julgou ilegal o ato de concessão de aposentadoria do servidor Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski e negou-lhe o correspondente registro, tendo em vista a incorporação de quintos/décimos após a edição da Lei 9.624/1998.



    Além disso, a impetrante também pretende que esta Corte profira decisão relativamente a quaisquer servidores representados pela associação que tenham seus atos de aposentadoria submetidos à apreciação do TCU, de modo a impedir a reprodução do ato impugnado em qualquer outro julgamento de ato concessório de aposentadoria.



    Ressalto que no julgamento do RE 573.232/SC, Tema 82 da repercussão geral, este Tribunal firmou compreensão no sentido de que é necessária autorização expressa dos filiados para legitimar a atuação, em juízo, das associações na sua defesa, sendo insuficiente, para tal efeito, previsão estatutária genérica. Igualmente, ficou assentada a imprescindibilidade de apresentação, no momento do ajuizamento, da relação de associados. Confira-se, a propósito, a ementa do paradigma referenciado:  



    “REPRESENTAÇÃO – ASSOCIADOS – ARTIGO 5º, INCISO XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALCANCE. O disposto no artigo 5º, inciso XXI, da Carta da República encerra representação específica, não alcançando previsão genérica do estatuto da associação a revelar a defesa dos interesses dos associados. TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL – ASSOCIAÇÃO – BENEFICIÁRIOS. As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, é definida pela representação no processo de conhecimento, presente a autorização expressa dos associados e a lista destes juntada à inicial.” (RE 573.232/SC, Red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.9.2014)  



    Por seu turno, no julgamento do RE 612.043/PR, Tema 499 da repercussão geral, fixou tese no sentido de que “a eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento”. Transcrevo a ementa do precedente:  



    “EXECUÇÃO – AÇÃO COLETIVA – RITO ORDINÁRIO – ASSOCIAÇÃO – BENEFICIÁRIOS. Beneficiários do título executivo, no caso de ação proposta por associação, são aqueles que, residentes na área compreendida na jurisdição do órgão julgador, detinham, antes do ajuizamento, a condição de filiados e constaram da lista apresentada com a peça inicial.” (RE 612.043/PR, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 06.10.2017)  



    Assim, inequivocamente, somente aqueles que constaram da lista de associados apresentada no momento do ajuizamento da ação coletiva são legitimados para execução. 



    No caso, como visto, não restou provado que a incorporação da vantagem se encontra resguardada pela coisa julgada, decorrente de ação coletiva ajuizada pela Anajustra, porquanto ausente a comprovação de que o servidor se encontrava filiado à referida associação no momento do ajuizamento da ação coletiva. 



    Com efeito, da análise das provas pré-constituídas trazidas aos autos pelo impetrante, não consta a determinação de incorporação de quintos, relativos aos proventos do beneficiário, de modo que não há falar em coisa julgada em relação aos proventos do servidor substituído pela impetrante, cujo registro de aposentadoria foi negado.



    Na mesma linha é o parecer da Procuradoria-Geral da República:



    “10. O Tribunal de Contas da União, nas informações de fls. 217/225 assevera que, ao examinar o ato de concessão de aposentadoria do servidor federal negou registro ao ato inicial de aposentadoria sob o fundamento da incorporação indevida de parcela de quintos relativa ao período compreendido entre a edição da Lei nº 9.624/1998 e a MP n. 2.225-45/2001. Entendeu que, não fora comprovada a filiação à ANAJUSTRA, pois o nome do interessado não constou das duas relações de associados exibidas pela entidade, respectivamente em 15/12/2004, e em 20/01/2005 (...)



    [...]



    11. Esse Supremo Tribunal Federal tem entendimento no sentido de que, a intervenção judicial do Supremo Tribunal na atuação administrativa do Tribunal de Contas da União (TCU), dentro de suas atribuições constitucionalmente previstas (art. 71 da CF/88), deve ocorrer, tão somente, em casos de patente ilegalidade, teratologia ou abuso de poder, tendo em vista a presunção da melhor capacidade institucional e habilitação técnica do Tribunal de Contas da União para analisar as particularidades do caso concreto, com exame fático e probatória. 



    12. Ademais, na situação concreta, inviável analisar o mérito da decisão emanada da Corte de Contas, pois esta apreciação demandaria dilação probatória, incompatível com o instrumento mandamental, máxime porque não exibidas, de plano, provas cabais do direito postulado. 



    13. Sendo assim, vê-se que, a pretensão da associação impetrante ultrapassa o estreito escopo do mandamus, porque não está comprovado, de plano, o direito líquido e certo pleiteado. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, respaldada na legislação vigente, entende que, o direito suscetível de amparo em mandado de segurança, é, tão somente, aquele que concerne a fatos incontroversos, constatáveis de plano, mediante prova literal inequívoca.” (eDOC 23, p. 4-5, grifos nossos)



    Por outro lado, cumpre salientar que a Corte de Contas, no exercício da fiscalização dos atos de aposentadoria, pratica uma série de atos específicos voltados à análise da situação de cada indivíduo, razão pela qual o título judicial transitado em julgado não assegura, de imediato e de forma irrestrita, o registro da aposentadoria ou a forma de cálculo dos proventos, questões que devem ser apuradas caso a caso.



    Logo, inviável o acolhimento da pretensão de que todos os representados pela associação impetrante sejam beneficiados pela decisão judicial que se alega descumprida.



    Por fim, no caso do servidor Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski, ora em análise, verifica-se que nas deliberações contidas no Acórdão nº 4.932/2024, ora impugnado, determinou-se a manutenção do pagamento das parcelas relativas aos quintos/décimos, nos seguintes termos:



    “6. De forma geral, a parcela impugnada pode ter sido concedida a partir de decisão judicial transitada em julgado, de decisão judicial não transitada em julgado ou de decisão administrativa.



    7. Segundo a modulação de efeitos feita pelo Supremo Tribunal Federal, no âmbito do julgamento do RE638.115/CE, os quintos ou os décimos amparados por decisão judicial transitada em julgado poderão subsistir. No entanto, os quintos ou os décimos amparados por decisão judicial não transitada em julgado ou por decisão administrativa devem ser convertidos em parcela compensatória, a ser absorvida por reajustes e reestruturações futuras.



    8. Na hipótese dos autos, é necessário analisar com devido desvelo se o interessado é beneficiado pela decisão transitada em julgado na Ação Ordinária 2004.34.00.48565-0 DF, proposta pela Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho – Anajustra e que tramitou na 7ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal (peça 3, p. 10-22).



    9. Ocorre que, de rigor, associações civis não ostentam a condição de substitutos processuais, mas de representantes. Logo, para que os efeitos das demandas judiciais por elas intentadas alcancem seus filiados, é necessária a existência de prévia e expressa autorização dos representados e, ainda, que o nome de cada um deles conste da relação jurídica juntada à inicial do respectivo processo de conhecimento. 



    (...)



    10. Em linha com a jurisprudência do STF (Temas de Repercussão Geral 82 e 499) é indispensável, para que a decisão possa beneficiar o interessado, que: a) comprove ter concedido autorização expressa para que a aludida entidade associativa pudesse representá-lo na ação ordinária referida; e b) demonstre que, à época do protocolo da ação, era filiado à mencionada associação.



    11. Pois bem, no caso em exame, o preenchimento de tais quesitos não se verifica.



    12. Observo que, dos documentos anexados ao ato de concessão de aposentadoria, consta uma relação atualizada dos associados a Anajustra (peça 3, p. 23), sem apresentar a relação constante à época da proposição da ação e a autorização para a Associação representá-lo em juízo. 



    13. Na realidade, o nome do interessado não figurou em nenhuma das duas relações oportunamente juntadas pela Anajustra – em 15/12/2004 e 28/1/2005 – à inicial do respectivo processo de conhecimento (peça 8).



    14. Aliás, a parte dispositiva da sentença proferida na ação ordinária 2004.34.00.048565-0 (abaixo transcrita, na íntegra), ao tempo em que placitou a incorporação dos “quintos/décimos” decorrentes do exercício de funções comissionadas no período de 8/4/1998 a 2/9/2001, expressamente restringiu o benefício aos ‘substituídos da autora’ constantes da ‘relação de fls. 448-500’ daquele processo (peça 8), relação na qual, insisto, não se encontra o nome do interessado, Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski (...)



    15. Em suma, não integrando o interessado a relação de filiados da Anajustra juntada à inicial da ação ordinária 2004.34.00.048565-0, impõe-se, na espécie, nos exatos termos da modulação estabelecida pelo STF no RE 638.115, o pagamento destacado da parcela ilicitamente incorporada “até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores”.



    16. Uma vez que foi aprovada recentemente a Lei 14.523/2023, deve o órgão de origem adotar as providências para a imediata absorção dos valores pagos indevidamente a título de ‘quintos’, até o limite do aumento concedido.



    17. Em relação à Lei 14.687/2023, que introduziu o parágrafo único no art. 11 da Lei 11.416/2006, transcrito a seguir, entendo que essa norma legal positivou o entendimento do STF (RE 638.115/CE), ao deixar consignado que somente as vantagens de caráter permanente não seriam reduzidas, absorvidas ou compensadas: 



    ‘as vantagens pessoais nominalmente identificadas de caráter permanente, incorporadas aos vencimentos aos proventos e às pensões dos servidores das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciário, inclusive aquelas derivadas da incorporação de quintos ou décimos de função comissionada,não serão reduzidas, absorvidas ou compensadas pelo reajuste das parcelas remuneratórias dos anexos desta Lei” (ênfases acrescidas).’”. (eDOC 5, p. 6-8; ID: f997cacd).



    Assim, o Tribunal de Contas da União concluiu pela inaplicabilidade da decisão proferida na Ação nº 2004.34.00.048565-0 ao servidor Henrique Oswaldo Mattos Kozlowski, ao argumento de que seu nome não consta da relação de substituídos da associação ora impetrante, anexada aos autos quando da prolação da sentença em ação ordinária coletiva.



    Nesse termos, o impetrante, embora não tenha obtido o registro de sua aposentadoria, concedida em 15.9.2021 (eDOC 17, p. 1), permanece recebendo seus proventos, acrescidos da parcela relativa aos quintos incorporados, já que o Tribunal de Contas da União determinou a manutenção do respectivo pagamento, até sua posterior absorção.



    Sublinho que tal entendimento está harmônico com o que decidido por esta Corte no julgamento do RE 638.115-ED-ED, de minha relatoria, ocorrido em 18.12.2019, quando o Plenário acolheu, por maioria de votos, os embargos de declaração com efeitos infringentes, para modular os efeitos da decisão proferida no julgamento do processo paradigmático do tema 395 da sistemática da repercussão geral, para determinar a manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros, a contar da data daquele julgamento (18.12.2019).



    Confira-se, a propósito, a ementa do referido julgado:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225- 48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638.115-ED-ED, de minha relatoria, Dje 8.5.2020).



    Como visto, a Corte entendeu ser possível, com fundamento no princípio da segurança jurídica, admitir-se a manutenção do pagamento dos quintos incorporados à remuneração de servidor por decisão administrativa, até que sejam absorvidos por quaisquer reajustes futuros à data de 18.12.2019 (julgamento do RE 638.115-ED-ED), em razão da necessária preservação das legítimas expectativas criadas pela Administração Pública que, diante de sua inércia, termina por consolidar situações inconstitucionais pelo decurso de longos períodos de tempo. 



    Assim, demonstrado está que essa racio decidendi está de acordo com o julgamento proferido no processo paradigmático da repercussão geral, tendo em vista que o ato que concedeu ao substituído do impetrante o acréscimo de valores relativos ao pagamento de quintos incorporados à remuneração do servidor, também decorre de decisão administrativa.



    Dessa forma, considerando que o ato coator já assegurou ao servidor aposentado a manutenção do pagamento dos quintos até sua absorção total por quaisquer reajustes futuros, nos termos da jurisprudência desta Corte, não prospera a pretensão formulada no presente remédio constitucional.



    Ante o exposto, denego a segurança pleiteada (RI-STF, art. 21, § 1º).



    Publique-se.



    Brasília, 29 de novembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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