Tribunal: STF
Processo: ARE 1500567
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-07
Data de publicação: 2024-08-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. CONSTITUCIONAL. DESCABIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PELA AL. C DO INC. III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: SÚMULA N. 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO. CARGO DE CONTROLADOR-GERAL DO MUNICÍPIO. CONSTITUCIONALIDADE DO PROVIMENTO EM COMISSÃO. TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravos nos autos principais contra inadmissão de recursos extraordinários interpostos por Pedro Daniel Valim Fim, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, e por Marcos Gattass Pessoa Júnior, com base na al. c do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Primeira Câmara de Direito Público e Coletivo do Tribunal de Justiça de Mato Grosso:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – REEXAME NECESSÁRIO DA SENTENÇA – AÇÃO POPULAR – CARGOS DE PROVIMENTO EM COMISSÃO – CARGO DE CONTROLADOR GERAL – ATIVIDADES TÍPICAS DE GESTÃO – FUNÇÃO DE DIREÇÃO – NÃO CARACTERIZAÇÃO DE BURLA AO CONCURSO PÚBLICO – SENTENÇA RATIFICADA.



    Não há inconstitucionalidade em relação ao cargo de provimento em comissão de Controlador Geral, uma vez que, além de ser um cargo de direção, parte das suas atribuições demonstram a relevância da nomeação de pessoa de confiança do Prefeito Municipal” (fls. 1-2, e-doc. 6).



    2. No recurso extraordinário, Pedro Daniel Valim Fim alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput e o inc. V do art. 37 e os incs. I a IV e os §§ 1º e 2º do art. 74 da Constituição da República e o entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.010 da repercussão geral.



    Argumenta que “o presente Recurso tem por objeto discussão exclusivamente jurídica, qual seja, a constitucionalidade de provimento do cargo de chefe de controle interno mediante cargo comissionado” (fl. 5, e-doc. 7).



    Assevera que “a lei local aplicável ao cargo não disciplinou clara, explícita e objetivamente as atribuições do controlador-geral. A própria parte apelada o reconhece pois, não fosse assim, não teria editado, às pressas, já no curso da demanda, um decreto para abordar essas atribuições. Desse modo, equivocados a sentença e acórdão que a homologou quando afastaram a incidência das razões de decidir deste Supremo Tribunal no RE 1264676/SC, posto que é inarredável a semelhança fática com o precedente, especificamente quanto ao cargo, naquela decisão, de Diretor de Controle Interno, em razão da ausência de descrição, de forma clara e objetiva, das atribuições a serem exercidas pelo seu titular” (fl. 12, e-doc. 7).



    Ressalta que “concluir, como fez a sentença, que o fato de a CGM localizar-se entre os ‘órgãos de assessoramento’ é fundamento legal admissível para evitar a nulidade do ato impugnado é, antes de visível falha hermenêutica, um problema lógico” (fl. 13, e-doc. 7).



    Assinala que “a autonomia do ente federativo não deve prevalecer quando o assunto não só é regulado pela Constituição, como compõe um dos pilares da própria noção de Direito, de Estado e de Democracia que é o controle do poder” (fl. 16, e-doc. 7).



    Enfatiza que “a sentença aventa compreensão que não se alinha aos princípios e valores da Carta da República, notadamente os da moralidade e da eficiência. Submeter os trabalhos dos auditores de carreira, efetivos, ao crivo de um agente escolhido ao bel-prazer do agente político ameaça o atingimento das finalidades constitucionais do controle interno, na medida em que sujeita essas atividades à indevida interferência exatamente do alvo do controle”, e que, “no caso, o provimento em comissão possibilita que um indivíduo sem prévia aprovação em concurso público, ou seja, sem prévia demonstração de conhecimento técnico, aprove o trabalho de um auditor de carreira. Isso viola, numa dimensão material, o art. 74 da Carta Magna” (fl. 18, e-doc. 7). 



    Realça que “este recurso mostrou que há dois fundamentos jurídicos para tanto: (I) não houve descrição clara e objetiva das atribuições do controlador-geral do município, o que atrai a incidência do Tema 1010 do STF, reconhecendo-se a violação ao princípio da investidura insculpido no art. 37, V da Carta Maior; e (II) mesmo que houvesse lei que atribuísse funções de direção, chefia e assessoramento ao controlador-geral, não poderia, como já decidiu o STF no RE 1.443.836/MT, e de forma análoga ao decidido pelo STF na ADI 6655/SE, prevalecer o provimento em comissão ante as competências típicas de Estado atribuídas pelo art. 74, caput e §1º da Constituição ao chefe do controle interno, de natureza técnica” (fl. 20, e-doc. 7).



    Pede “o conhecimento e provimento do presente recurso, para reformar o acórdão recorrido e declarar nula a nomeação do controlador-geral do município de Cuiabá mediante cargo em comissão” (fl. 20, e-doc. 7).



    3. O recurso extraordinário interposto por Pedro Daniel Valim Fim foi inadmitido por ausência de ofensa constitucional direta, tendo sido afastado o enquadramento da controvérsia no Tema 1.010 da repercussão geral, nestes termos:



    “Embora a questão acima exposta tenha sido abordada, pela sistemática de recursos repetitivos, no julgamento do paradigma RE 1041210 (Tema 1010), conclui-se pela sua não aplicação. 



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal, nos autos do referido paradigma concluiu que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais, consoante ementa a seguir transcrita: (...).



    O órgão fracionário deste Tribunal, por sua vez, entendeu se tratarem de atividades típicas de gestão as atribuições exercidas pelo Secretário Controlador Geral do Município, não configurando burla à regra do concurso público, já que as atividades desempenhadas não são típicas de servidores de carreira e não exigem natureza permanente. (id 180815183) 



     Pois bem, constata-se que não há nenhuma controvérsia quanto à exigência de que se trate de exercício de funções de direção, chefia e assessoramento para a criação de cargos em comissão. 



   O que se discute, pois, é se o cargo do Controlador Geral do Município caracteriza exercício de função de direção, chefia e assessoramento e se a norma local prevê atribuições dessa natureza, o que, s.m.j., não se amolda à questão central do Tema 1010. Logo, não é caso de incidir, portanto, a regra do artigo 1.030, I, ‘b’, II e III, do CPC(e-doc. 183)” (fls. 4-5, e-doc. 10).



    4. No agravo, Pedro Daniel Valim Fim sustenta que “o RE discute a constitucionalidade do provimento em comissão do cargo de chefia da unidade de controle interno do município de Cuiabá. Repise-se também que a decisão agravada argumentou, para negar seguimento ao RE, que haveria leis locais a reger o tema, acarretando uma violação meramente reflexa à Constituição. Ocorre que as leis citadas são absolutamente desinfluentes para solução da lide” (fl. 4, e-doc. 12).



    5. No recurso extraordinário, Marcos Gattass Pessoa Júnior alega afronta ao art. 31, ao caput e ao inc. V do art. 37 e aos incs. I a IV e §§ 1º e 2º do art. 74 da Constituição da República.



    Assevera que, “ainda que a legislação municipal defina as atribuições para o cargo de Controlador Geral de forma que transpareça uma impressão equivocada de função de direção, chefia ou assessoramento, fica evidente que haverá o necessário desempenho de atividade de natureza técnica/científica próprias de cargos efetivos, que não demandam qualquer relação de confiança com a autoridade nomeante, precipuamente ante aos ditames Constitucionais previstos nos artigos 31, 70, 74, I a IV e §§ 1º e 2º da Constituição Federal” (fl. 9, e-doc. 8).



    Argumenta que, “para bem fiscalizar os atos da administração, é fundamental que possuam autonomia e independência, o que somente pode ser assegurado quando preenchidos por servidores efetivos e selecionados por ato impessoal e objetivo concurso público. Além disso, a nomeação em cargo comissionado de servidor efetivo, para exercer ‘cargo’ e atribuições de Auditor/Controlador Interno é ilegítima, tendo em vista a obrigatoriedade do concurso público, conforme Súmula Vinculante nº 43 STF” (fl. 13, e-doc. 8).



    Pondera que “o fato da atribuição do responsável do Controle Interno estar prevista na Constituição Federal (parágrafo 1º do artigo 74) torna incompatível o cargo em comissão da forma com que é na CGM de Cuiabá-MT, com esteio na letra ‘a’ da tese de Repercussão Geral do STF nº 1010. Ora, se existe previsão da atribuição permanente, burocrática, técnica e operacional em lei de hierarquia superior, logo, nenhuma norma municipal poderá conter dispositivo incompatível” (fl. 14, e-doc. 8).



    Ressalta “que o sistema de controle interno carece de independência funcionais necessárias ao pleno e autônomo exercício das suas atribuições legais quando se coloca pessoa de livre nomeação como chefe, e é poder-dever do Poder Judiciário determinar o cumprimento da Constituição Federal” (fl. 16, e-doc. 8).



    Pede “seja proferido julgamento procedente ao pedido de Inconstitucionalidade da investidura no cargo de Controlador Geral do município de Cuiabá-MT, por meio de provimento em comissão” (fl. 17, e-doc. 8).



    6. A Desembargadora Vice-Presidente do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela ausência de ofensa constitucional direta (fl. 7, e-doc. 10). 



    No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, Marcos Gattass Pessoa Júnior insiste que “a ofensa à Constituição Federal é evidente e a decisão recorrida precisa ser revertida” (fl. 5, e-doc. 11).



    7. O Subprocurador-Geral da República Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho manifestou-se pelo desprovimento dos recursos, em parecer com esta ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Agravos em recursos extraordinários. Ação Popular julgada improcedente. Cargo de Controlador-Geral do Município. Provimento em comissão. Suposta inconstitucionalidade. 



    1. No julgamento do RE 1041210/Tema 1010, a Suprema Corte fixou tese de repercussão geral no sentido de que ‘A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais’. 



    2. Em recente julgamento, nos autos do ARE 1480667 AgR/MS, o Plenário da Suprema Corte reconheceu que não haveria qualquer violação constitucional na nomeação de servidor comissionado para o cargo de Controlador-Geral, ‘pois a própria Constituição Federal confere ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa para nomear seu auxiliares, entre os quais se insere o Controlador-Geral. Tal cargo abrange típicas funções de assessoria e direção, sendo, portanto, possível o seu provimento por meio de cargo em comissão’ (ARE 1480667 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 01-07-2024). 



    3. Pelo desprovimento dos recursos extraordinários” (fl. 1, e-doc. 22).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    8. Há de se afastar o fundamento da decisão agravada de ausência de ofensa direta à Constituição da República, pois a matéria tem natureza constitucional e o Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre ela.



    A superação desse fundamento, entretanto, não é suficiente para o acolhimento das pretensões dos agravantes.



 



    9. Sendo distintos os fundamentos constitucionais pelos quais interpostos os recursos, analiso-os separadamente.



    10. O recurso extraordinário interposto por Marcos Gattass Pessoa Júnior, interposto com base na al. c do inc. III do art. 102 da Constituição da República, mostra-se inviável, pois o Tribunal de origem não julgou válidos lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição da República. Incide na espécie a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSUAL CIVIL. O TRIBUNAL A QUO NÃO JULGOU VÁLIDA LEI OU ATO DE GOVERNO LOCAL CONTESTADO EM FACE DA CONSTITUIÇÃO. INAPLICÁVEL DO O RECURSO PELA ALÍNEA CDO INC. III, DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (SÚMULA N. 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 792.884-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 13.4.2011).



     



    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Recurso extraordinário fundado na alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. Acórdão recorrido que julga válida lei ou ato de governo local contestados em face da Carta Magna. Não ocorrência. Precedentes. 1. O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.215.344-ED-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 4.12.2019). 



     



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESCABIMENTO. INOVAÇÃO DE FUNDAMENTO EM AGRAVO REGIMENTAL. IMPOSSIBILIDADE. 1. O Tribunal de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição Federal, o que inviabiliza o recurso extraordinário pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição. 2. A tese levantada pela agravante não fez parte das razões do recurso extraordinário, sendo suscitada somente nesta via recursal. Constitui-se, portanto, em inovação insuscetível de apreciação neste momento processual. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 886.551-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 28.9.2015).



    11. Pedro Daniel Valim Fim busca a declaração de nulidade da nomeação, por cargo em comissão, da Controladora-Geral do Município de Cuiabá.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.041.210, Tema 1.010, Relator o Ministro Dias Toffoli, este Supremo Tribunal fixou as seguintes teses:



    “I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 



    II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 



    III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”.



    O Ministro Dias Toffoli proferiu voto nestes termos:



    “Com efeito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que os cargos em comissão somente se justificam quando presentes os pressupostos constitucionais autorizadores de sua criação. 



    Dentre esses pressupostos, destaco a necessidade imposta pela CF/88 de que as atribuições do cargo comissionado criado sejam adequadas às atividades de direção, chefia ou assessoramento, não se podendo compreender nesse espectro atividades meramente burocráticas, operacionais ou técnicas . 



    É, ainda, imprescindível que exista um vínculo de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado para o desempenho da atividade de chefia ou assessoramento, o que legitima o regime de livre nomeação e exoneração. 



    Esses requisitos estão intrinsecamente imbricados, uma vez que somente se imagina uma exceção ao princípio do concurso público, previsto na própria Constituição Federal, em virtude da natureza da atividade a ser desempenhada, a qual, em razão de sua peculiaridade, pressupõe relação de fidúcia entre nomeante e nomeado” (Plenário, DJe 22.5.2019).



    O Tribunal de origem decidiu a controvérsia com os seguintes fundamentos:



    “Sabe-se que o Controle Interno é previsto nos arts. 31, 70, 74 e 75 da Constituição Federal e o caput do art. 59 da Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), conforme a necessidade de existência do Controle Interno em cada Poder. 



    A Lei de Responsabilidade Fiscal conferiu grande relevância ao acompanhamento e à fiscalização financeira, impondo sanções aos administradores descuidados; logo, essa é a importância da implantação de um Controle Interno que funcione de forma efetiva.



    Assim, o papel do Controle Interno não é apenas o de mera fiscalização. Sua função principal é servir como ferramenta de apoio e orientação à gestão pública e, integrar o sistema de controle consolidado para acompanhamento da administração pública. Destarte, é preponderante que, despiciendo da relação trabalhista porventura existente entre os integrantes do órgão e o ente público dirigente, sobrevenham padrões concertados com os mecanismos de controle externo (Tribunal de Contas, Ministério Público) e de controle social, sintonizados com as normas de regência.



    Por isso, é necessário atribuir aos servidores atuantes a autonomia e segurança em seus atos, bem como determinar que não haja qualquer vínculo político-partidário, garantindo imparcialidade, impessoalidade e tecnicidade do trabalho.



    Entrementes, no caso dos autos, não verifico à alegada ofensa à moralidade apontada pela parte autora, haja vista que a Constituição Federal dispensa a realização de concurso público para provimento de cargos em comissão declarados em lei como de livre nomeação e exoneração (art. 37, inciso II, CF). Além disso, prevê que os cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento (art. 37, inciso V, da CF), encargos que demanda relação de confiança entre autoridade nomeante e servidor nomeado.



    A matéria relativa à contratação de servidores comissionados já foi submetida ao e. STF, em sede de repercussão geral, no julgamento do RE n. 1.0421.210/SP, sendo fixadas as seguintes teses: (...)



    In casu, constato que as atribuições exercidas pelo Secretário Controlador Geral do Município são atividades típicas de gestão e não caracterizam burla à regra do concurso público, já que as atividades desempenhadas não são típicas de servidores de carreira e não exigem natureza permanente.



    Frisa-se, a única imposição constitucional em relação à carreira de controlador interno é no sentido de que a natureza técnica do cargo é incompatível com a investidura por meio de provimento em comissão, o que não é o caso do cargo de chefe da controladoria, diante das atribuições conferidas ao cargo pela legislação local. 



    Desse modo, tratando-se de típica função de direção e de atividades de liderança, gestão e articulação, atribuições que por não serem típicas de servidores de carreira e não exigirem natureza permanente, não ofendem à regra do concurso público e podem ser exercidas por servidores comissionados” (fls. 4-6, e-doc. 6).



    O Tribunal de origem, ao concluir que a natureza do cargo em questão não é técnica e que “as atribuições exercidas pelo Secretário Controlador Geral do Município são atividades típicas de gestão”, o que permite a nomeação em comissão, alinha-se à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, sendo exemplo:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 167/2022 DO MUNICÍPIO DE MARACAJÚ/MS, QUE PREVIU A CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO PARA O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE CONTROLADOR-GERAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 1010 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar 167/2022, de 4 de fevereiro de 2022, que alterou a Lei Complementar 103/2014, ambas do Município de Maracaju/MS, que previu a criação de cargo em comissão para o exercício da função de Controlador-Geral. 2. O Tribunal de origem julgou procedente a representação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 167/2022, do Município Maracajú/MS, que cria o cargo em comissão de Controlador-Geral, por ofensa à regra do concurso público, ao entendimento de que essa função não se destina a atribuições de chefia, direção e assessoramento. 3. No julgamento do RE 1.041.210/SP-RG (Tem 1010, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), assentou-se que os cargos em comissão destinam-se ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, e pressupõem necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. 4. Não há, no caso concreto, qualquer violação ao art. 37, II, da CF/1988 (concurso público) ou ao art. 37, V, da CF/1988 (cargos em comissão), pois a própria Constituição Federal confere ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa para nomear seu auxiliares, entre os quais se insere o Controlador-Geral. Tal cargo abrange típicas funções de assessoria e direção, sendo, portanto, possível o seu provimento por meio de cargo em comissão. 5. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.480.667-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 17.7.2024).



    12. Pelo exposto, não conheço do recurso extraordinário com agravo interposto por Marcos Gattass Pessoa Júnior (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil) e nego provimento ao recurso extraordinário com agravo interposto por Pedro Daniel Valim Fim (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de agosto de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora