Tribunal: STF
Processo: MS 39413
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-19
Data de publicação: 2024-04-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. SUBMISSÃO DO CONSELHO CURADOR DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – CCHA AO REGIME DE CONTROLE EXTERNO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 25.9.2023, pelo Conselho Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA contra ato do Tribunal de Contas da União “consubstanciado no acórdão 523/2023, proferido no julgamento de Embargos de Declaração recebidos com efeito integrativo/infringente ao acórdão 311/2021, e que (...) submete (...) o Impetrante ao regime de controle externo do órgão, restringindo também o seu escopo de atribuições” (fl. 1, e-doc. 1). 



O caso



    2. O impetrante afirma ser tempestivo o presente Mandado de Segurança, pois “foi notificado do ato coator integrativo em 29 de maio de 2023, tendo início o prazo para impetração deste mandado de segurança em 30 de maio de 2023, chegando a termo o prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei do Mandado de Segurança em 26 de setembro de 2023” (fl. 1, e-doc. 1).



    Informa ter sido instaurada, em seu desfavor, no Tribunal de Contas da União, a denúncia n. 027.291/2018-9 para apurar possíveis irregularidades no Conselho Curador dos Honorários Advocatícios – CCHA. 



    Apresenta o histórico de tramitação do processo, noticiando que, “do exame da Denúncia pelo Col. TCU[,] sobreveio o ato coator, segmentado em duas etapas, a primeira materializada no Acórdão 311/2021 (doc. 6), e a segunda, em caráter integrativo/infringente, no Acórdão 523/2023 (doc. 7), resultante da análise dos embargos de declaração opostos pela Impetrante e pelos demais envolvidos” (fl. 4, e-doc. 1).



    Afirma que, “de acordo com o ato coator, portanto, o Impetrante, apesar de ser pessoa jurídica de direito privado que faz gestão de verba de natureza privada, estaria sujeito ao controle externo do Col. TCU” (fl. 7, e-doc. 1) e que o reconhecimento do CCHA como “ente de direito privado sem fins lucrativos e vinculado à Advocacia-Geral da União, não pertencente à Administração Pública”, pela própria Advocacia-Geral da União, deu-se pelo “artigo 2º da Portaria nº 276, de 18 de julho de 2017, da AGU – ‘Portaria AGU 276/2017’” (fl. 18, e-doc. 1). 



    Alega que o “acórdão viola o direito líquido e certo do impetrante de não ser submetido ao controle do Col. TCU, na medida em que é pessoa jurídica de direito privado, cuja missão é a distribuição de verba igualmente privada” (fl. 7, e-doc. 1). 



    Ressalta que a Lei n. 8.906/1994, em seu artigo 23, dispõe que “os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado (...). O artigo 85, parágrafo 19 do CPC, por sua vez, estabelece que os advogados públicos perceberão honorários de sucumbência, nos termos da lei” (fl. 3, e-doc. 1).



    Salienta que “sobreveio então a Lei 13.327/2016, editada dentro do propósito específico de operacionalizar os temas relacionados com a distribuição de tais honorários privados devidos aos Advogados Públicos Federais”, tendo a mesma lei criado, também, o Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (fl. 3, e-doc. 1).



    Anota ter sido essa lei objeto de impugnação em sede de controle abstrato (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 6.053/DF), quando este “Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da percepção de honorários de sucumbência pelos advogados públicos e julgou parcialmente procedente o pedido formulado na ação direta para, conferindo interpretação conforme à Constituição ao art. 23 da Lei 8.906/1994, ao art. 85, § 19, da Lei 13.105/2015, e aos arts. 27 e 29 a 36 da Lei 13.327/2016, estabelecer que a somatória dos subsídios e honorários de sucumbência percebidos mensalmente pelos advogados públicos não poderá exceder ao teto dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (doc. 5)” (fl. 4, e-doc. 1).



    Assevera que “as atividades privativas da advocacia (EOAB, art. 1º) podem ser realizadas pelos ‘integrantes da Advocacia-Geral da União, da Procuradoria da Fazenda Nacional, da Defensoria Pública e das Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas entidades de administração indireta e fundacional’ (EOAB, artigo 3º, § 1º). E a prestação desses serviços ‘assegura aos inscritos na OAB o direito aos honorários convencionados, aos fixados por arbitramento judicial e aos de sucumbência’ (EOAB, artigo 22)” (fl. 8, e-doc. 1).



    Complementa que “o Advogado Público, portanto, vive uma justaposição de regimes jurídicos – Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (pois é Advogado) e Regime Jurídico Único (pois é servidor público)" e que “essa dualidade (...) não retira do Advogado Público Federal o direito à percepção ou altera a titularidade da verba honorária, conforme sedimentado pelo artigo 23 do EOAB: ‘os honorários incluídos na condenação, por arbitramento ou sucumbência, pertencem ao advogado, tendo este direito autônomo para executar a sentença nesta parte, podendo requerer que o precatório, quando necessário, seja expedido em seu favor’. 



    Sustenta que “tal entendimento foi confirmado no julgamento da ADI 1.194/DF (doc. 09) e reforçado na Súmula n. 8 do CFOAB, pela qual ‘os honorários constituem direito autônomo do advogado, seja ele público ou privado. A apropriação dos valores pagos a título de honorários sucumbenciais como se fosse verba pública pelos Entes Federados configura apropriação indevida’” (fl. 9, e-doc. 1). 



    Acentua ter havido violação do “direito líquido e certo do impetrante de não ser fiscalizado pelo Col. TCU, que não tem competência para fiscalização de pessoa jurídica de direito privado que faz gestão de verba de natureza privada, tudo na forma dos artigos 70 e 71 da CR, c/c artigos 5º, inciso II, da CR; 23 da Lei nº 8.906/94; 29 a 36 da Lei nº 13.327/2016;85, § 19, do CPC; e 44 e seguintes do Código Civil” (fl. 29, e-doc. 1). 



    Requer “seja deferida a liminar, determinando-se a suspensão dos efeitos do Acórdãos TCU 311/2021 e 523/2023” (fl. 30, e-doc. 1). 



    Pede “seja, ao final, confirmada a liminar e concedida a segurança, para que seja anulado o ato coator por vício de competência” (fl. 30, e-doc. 1). 



    3. Em 2.10.2023, indeferi a medida liminar e requisitei informações à autoridade apontada coatora (e-doc. 22).



    O Tribunal de Contas da União prestou as informações nos termos da seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA), pleiteando que o c. Supremo Tribunal Federal (STF) declare a nulidade dos Acórdãos 311/2021-TCU-Plenário e 523/2023-TCU-Plenário (embargos de declaração), proferidos pelo TCU no âmbito 
do processo administrativo de controle externo de autos 
TC-027.291/2018-9 (denúncia), por meio dos quais a Corte de Contas, dentre outras, adotou a seguinte deliberação ora atacada por meio do presente mandamus: ‘o Conselho Curador dos Honorários Advocatícios, no desempenho de suas atividades finalísticas, sujeita-se aos princípios gerais que regem a administração pública e às respectivas instâncias de controle, inclusive ao controle externo a cargo desta Corte de Contas’.



    1. Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, impondo a extinção do processo com fundamento no art. 23 da Lei 12.016/2009 c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno/STF.



    2. Legalidade e legitimidade das decisões proferidas pelo TCU no processo de controle externo de autos TC-027.291/2018-9. Contraditório e ampla defesa regularmente franqueados pelo TCU e efetivamente exercido pelo ora impetrante em todas as etapas processuais. Decisões proferidas de forma fundamentada mediante nutrida dialética processual e aprofundado debate refletido nas manifestações expressamente consignadas pelos e. Ministros que compuseram o Colegiado julgador por ocasião das deliberações ora atacadas.



    3. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência de plausibilidade do direito alegado e do risco de demora da decisão de mérito.



    4. Proposta de encaminhamento deste parecer ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora” (e-doc. 31 - grifos nossos).



    4. O Procurador-Geral da República manifestou-se pela denegação da ordem:



    “Mandado de segurança. Direito Constitucional. Controle Externo pelo Tribunal de Contas da União. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o termo inicial do prazo decadencial coincide com a publicação, na imprensa oficial, do ato coator proferido pelo TCU, em processo administrativo de que o interessado participou. Decadência configurada. Parecer pela denegação da ordem” 
(e-doc. 54). 



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. O presente mandado de segurança não pode ter seguimento pela decadência do direito à impetração.



    6. Nos termos do art. 23 da Lei n. 12.016/2009, “o direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado”. 



     



    Este Supremo Tribunal também consolidou jurisprudência de que o prazo inicial de cento e vinte dias para a impetração de mandado de segurança é contado da data em que o ato do Poder Público, formalmente publicado, revela-se apto a gerar efeitos lesivos no patrimônio de bens jurídicos do interessado. Nesse sentido, por exemplo:



    AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PARTICIPAÇÃO DA IMPETRANTE NO CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM QUE PROLATADA A DELIBERAÇÃO QUESTIONADA. DATA DA PUBLICAÇÃO DO ATO APONTADO COMO COATOR NO DIÁRIO OFICIAL QUE CORRESPONDE AO TERMO A QUO DO PRAZO DE 120 DIAS PREVISTO PARA O MANEJO DO REMÉDIO CONSTITUCIONAL. DECADÊNCIA CONFIGURADA. PRECEDENTES. 1. À luz dos precedentes desta Suprema Corte, o prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato praticado pelo TCU, em processo administrativo de que participou o interessado, tem seu termo a quo na publicação do ato apontado como coator na imprensa oficial. 2. Na espécie, como a impetrante participou da fase interna da tomada de contas especial, ocasião em que apresentou manifestações e constituiu advogados, conferindo-lhes poderes para atuar inclusive perante o Tribunal de Contas da União, a sua ciência, quanto ao ato impugnado, Acórdão nº 74/2006-TCU-Primeira Câmara, ocorreu quando da respectiva publicação na imprensa oficial, levada a efeito em 01.02.2006. 3. Nesse contexto, protocolado o presente writ em 03.11.2021, resta configurada a inobservância do prazo decadencial de 120 dias previsto para o manejo do remédio constitucional – art. 18 da Lei 1.533/1951, em previsão normativa, repetida no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, cuja constitucionalidade, assentada na Súmula 632/STF (‘É constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de mandado de segurança’), foi reafirmada por esta Casa ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.296. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (MS n. 38.296-ED-segundos-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 5.5.2022).



    “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que o termo inicial do prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança consiste na data em que o ato do Poder Público, formalmente publicado, revela-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado, verbis:



    ‘IMPETRAÇÃO. PRAZO. TERMO INICIAL. DECADÊNCIA. PRECEDENTES. 1. O termo inicial do prazo decadencial de 120 dias começa a fluir, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, 
revela-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. 2. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido.’ (MS 23.528 AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie)” (MS n. 35.776, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 27.8.2018).



     



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA ADMINISTRATIVA. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO.



    1. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado (art. 23 da Lei nº 12.016/2009).



    2. O presente writ aponta como ato coator o acórdão TCU 
nº 5.576/2018, do qual o impetrante fora notificado em julho de 2018. Não obstante, o referido acórdão refere-se à apreciação de pedido de reexame recebido pelo TCU como mera petição, em razão de seu descabimento.



    3. O prazo decadencial começou a correr em 12.04.2017, data da publicação do acórdão TCU nº 2.033/2017, que rejeitou os embargos de declaração opostos contra o acórdão TCU nº 5.056/2016, no qual se confirmou a condenação do impetrante em sede de recurso de reconsideração Assim, não há como afastar a decadência da impetração em 17.08.2018.



    4. Writ a que se nega seguimento” (MS n. 35.928, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe 24.8.2018).



     



    7. Comprova-se dos documentos acostados aos autos que o Acórdão n. 523/2023, questionado na presente ação, foi prolatado pelo Plenário do Tribunal de Contas da União e publicado no Diário Oficial da União em 31.3.2023, pelo que o período para impetrar o mandado de segurança seria até 30.7.2023.



    A presente impetração, protocolada apenas em 25.9.2023, excedeu o prazo previsto no art. 23 da Lei n. 12.016/2009.



    8. Não se sustenta, juridicamente, o argumento do impetrante de nulidade da publicação do ato apontado coator no Diário Oficial da União pela circunstância de que “a autoridade coatora publicou o ato coator no Diário Oficial em nome de apenas um dos advogados requeridos”.



     Nos termos do § 3º do art. 145 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, “nos atos processuais, é suficiente a indicação do nome de um dos procuradores, quando a parte houver constituído mais de um ou o constituído substabelecer a outro com reserva de poderes”.



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de que, havendo conflito aparente de normas, incide-se o princípio da especialidade, pelo qual prevalece a norma especial sobre a geral. Nesse sentido, em caso semelhante ao que se tem nos autos:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APLICAÇÃO DA LEI N. 8.443/1992 E RESOLUÇÃO TCU N. 246. LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. NORMA GERAL. PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE.



    1. Predomina em nosso sistema jurídico o princípio da especialidade, segundo o qual, diante de conflito aparente entre normas, a regra especial deverá prevalecer sobre a geral.



    2. A Lei n. 8.443/1992 e a Resolução TCU n. 246, que estabelecem rito processual específico para os embargos de declaração no âmbito do Tribunal de Contas da União e lhes atribuem efeito suspensivo, afastam a incidência do Código de Processo Civil, norma geral a prever que os aclaratórios interrompem o prazo de interposição de recurso (lex specialis derogat legi generali).



    3. Agravo interno desprovido” (MS n. 35.977-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 8.2.2022).



    Ressalte-se, como afirmado no parecer do Procurador-Geral da República nos autos, ser “descabida, nesta via processual, o exame da apontada nulidade da publicação do ato apontado como coator no Diário Oficial da União, por falta de menção ao nome da advogada Heloísa Barroso Uelze, que constaria de pedido expresso de intimação. A despeito de o impetrante haver anexado à sua manifestação de 29.11.2023 documento que comprovaria a existência de pedido expresso em 1º.10.2018, não é possível aferir, sem a necessária dilação probatória, relativa a dados alheios a estes autos, que, à época da publicação do acórdão, em 31.3.2023, os advogados nele mencionados ainda constavam como outorgados na procuração com pedido expresso” (e-doc. 54). 



    Consumada, na espécie vertente, a decadência da impetração, impõe-se o indeferimento da ação mandamental.



    9. Pelo exposto, indefiro o presente mandado de segurança (art. 10 c/c art. 23 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 19 de abril de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora