Tribunal: STF
Processo: ADI 5836
Classe: ADI
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-21
Data de publicação: 2024-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE tendo como objeto os arts. 20, 21, 22, 23, 24 e 25 da Lei n. 19.130, de 25 de setembro de 2017, do Estado do Paraná, que “institui a Diária Especial por Atividade Extrajornada Voluntária, a Gratificação Intra Muros, e adota outras providências”



    A presente ação integra o acervo deste gabinete distribuída ao meu antecessor, Ministro Ricardo Lewandowski, em 2017.



    O objeto consiste no questionamento  de gratificação paga a ocupantes de cargos/funções do sistema sócio-educativo e prisional do Estado do Paraná, denominada Gratificação Intra Muros – Graim.



    De acordo com a petição inicial essa gratificação substituiria outras gratificações de natureza remuneratória, já que vedado o pagamento cumulativo, na forma do art. 24 da lei impugnada.  



    Inicialmente a ação foi despachada pelo Ministro Dias Toffoli em virtude de afastamento por questões de saúde do então Relator, Ministro Ricardo Lewandowski. Na oportunidade aplicou-se o rito do art. 10 da Lei 9868/99 (documento eletrônico 26).  



    A requerente apresentou pedido de reconsideração, reiterando a medida cautelar para suspensão da norma impugnada (documentos eletrônicos 29 e 31).  



    Em virtude do recesso judiciário, o pedido de reconsideração foi analisado pela Presidente do STF à época, Ministra Carmen Lúcia, que deferiu a cautelar nos seguintes termos:  



    13. Pelo exposto, pela qualificada urgência e neste juízo provisório, próprio das medidas cautelares, defiro parcialmente a medida cautelar (art. 10 da Lei n. 9.868/1999), para suspender os efeitos do art. 25, caput, da Lei estadual n. 19.130/2017, do Paraná, mantendo a vedação de percepção cumulativa da gratificação instituída no art. 20 daquele diploma legal com outras gratificações atualmente vigentes sob o mesmo fundamento e assegurando a possibilidade de contratações imprescindíveis sob o pálio da legislação impugnada, até novo exame a ser levado a efeito pelo insigne Relator, o Ministro Ricardo Lewandowski.  



    O Estado do Paraná prestou as informações, alegando não ser cabível ação de controle concentrado para analisar questões pontuais de servidores públicos. Quanto ao mérito do pedido, sustentou não haver violação a normas constitucionais (documento eletrônico 41)  



    Além de prestar as informações, o Estado do Paraná opôs embargos de declaração alegando contradição na decisão que suspendeu a lei, especialmente quanto à possibilidade de devolução de servidores às lotações originais (documento eletrônico 45).  



    A Assembleia Legislativa do Estado do Paraná defendeu a validade a Lei Estadual 19.130/2017.  



    A Advocacia-Geral da União – AGU manifestou-se pelo não conhecimento da ação e pela improcedência do pedido, nos termos da seguinte ementa:  



    Administrativo. Dispositivos da Lei nº 19.130/2017, do Estado do Paraná, a qual “institui a Diária Especial por Atividade Extrajornada Voluntária, a Gratificação Intra Muros, e adota outras providências”. Suposta afronta ao disposto nos artigos 1º, incisos III e IV; 5º, caput; 7º, incisos VI e XXIII, 37, caput, e incisos III e XV; 39; 205; 206 e 214, da Carta Republicana. Preliminar. Inadmissibilidade de ação direta de inconstitucionalidade para tutela de situações concretas. A configuração da estrutura administrativa insere-se na esfera de competência normativa do Chefe do Poder Executivo. Observância das disposições constitucionais relativas ao direito à educação. A lei hostilizada mantém o serviço educacional prestado pelo Estado aos apenados e adolescentes em privação de liberdade Ausência de violação aos princípios da isonomia e dignidade da pessoa humana. A norma atacada prevê o pagamento de contraprestação pecuniária em razão do caráter penoso, perigoso, insalubre e com risco de vida oriundo do contato direto dos servidores com o apenado ou adolescentes em privação de liberdade. A expiração dessa contingência justifica a cessação do recebimento da gratificação e permite a realocação do servidor, não havendo afronta a direito adquirido ou ao postulado do concurso público. Ausência de violação ao artigo 37, incisos II e XV, da Constituição da República. Manifestação pelo não conhecimento da ação e pela improcedência do pedido (documento eletrônico 61)  



    A Procuradoria-Geral da República, a seu turno, ofertou parecer pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 19.130/2017 DO ESTADO DO PARANÁ. DIÁRIA ESPECIAL POR ATIVIDADE EXTRAJORNADA VOLUNTÁRIA E GRATIFICAÇÃO INTRAMUROS. INVIABILIDADE DE EXAME DE SITUAÇÕES CONCRETAS E INDIVIDUALIZADAS EM CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA. 1. Eventuais efeitos jurídicos do regime legal conferido à gratificação intramuros (arts. 20 a 24 da Lei estadual 19.130/2017) sobre a remuneração de servidores públicos revela pretensão de caráter patrimonial e de alcance individual, feição que não se coaduna a fiscalização abstrata de constitucionalidade. Precedentes. 2. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao âmbito do controle concentrado de constitucionalidade. 3. Tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse jurídico e de legitimidade (CPC, art. 3º). 4. A existência e a vigência de editais de processos seletivos de cessão administrativa, capazes de sustentar a manutenção da lotação de servidores no âmbito da Secretaria de Segurança Pública do Estado do Paraná, é matéria que veicula pretensão cujo conhecimento demanda o cotejo entre a lei paranaense e os atos administrativos convocatórios, exarados pelo Poder Executivo estadual, providência insindicável em ação direta de inconstitucionalidade, por se tratar de ofensa reflexa ou indireta à Constituição Federal. — Parecer pelo não conhecimento da ação direta. (documento eletrônico 63).  



    É o breve relatório. Decido.  



    Bem examinados os autos, verifico que a presente ação direta de inconstitucionalidade não preenche os requisitos mínimos para prosseguimento e julgamento pelo Supremo Tribunal Federal.  



    Em que pese a requerente alegue violação a princípios previstos na Constituição Federal, como o direito à educação (art. 205), além de direitos fundamentais estabelecidos no art. 5º, o que se observa é que o diploma impugnado trata de questões concretas, patrimoniais, relacionadas a grupo específico de servidores do Estado do Paraná. Da mesma forma, a suposta violação a princípios da Administração Pública não se confirma, tendo em vista que as medidas administrativas veiculadas na lei impugnada inserem-se na discricionariedade do gestor público.  



    Não se verifica, portanto, a necessária abstração que autoriza a análise do texto normativo sob o prisma constitucional pelo Supremo Tribunal Federal.  



    Como pontuado no parecer da PGR, “a alegação da requerente é de que o diploma impugnado consubstancia violação do direito constitucional à educação, pelos efeitos que a reestruturação administrativa questionada provocaria aos profissionais de educação lotados em estabelecimentos socioeducativos e prisionais. Por extensão, entende que haver violação dos direitos constitucionais dos destinatários desses serviços: jovens e adultos privados de liberdade de locomoção.”  



    Com efeito, fica evidenciado que pretende a requerente a manutenção de situações funcionais concretas, restritas a determinado grupo de ocupantes de cargos ou funções. 



    Ocorre que o exame e tutela de situações funcionais concretas cabe às instâncias ordinárias, sob pena de violação do princípio do juiz natural.  



    É frequente que situações como as narradas nas petições iniciais sejam apreciadas pelos juízos fazendários dos respectivos estados, garantindo-se o devido processo legal, com ampla dilação probatória e incidência do sistema recursal típico das instâncias ordinárias.  



    CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO À PERCEPÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO FAZENDÁRIO (GDF) POR SERVIDORES ESTADUAIS. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL PROFERIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS E CONCRETAS. DESCABIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Os processos objetivos do controle abstrato de constitucionalidade, tal qual a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não constituem meio idôneo para tutelar situações jurídicas individuais e concretas. Precedentes desta CORTE. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento. (ADPF 224 AgR, Rel. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe-254 08/11/2017)  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes. (ADI 2422 AgR, Rel. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe 29/10/2014 - grifei)



    Além de tratar de situações concretas, observo que no presente caso sequer houve esgotamento de todos os meios de impugnação aos efeitos da lei estadual.  



    Ante o exposto, ausentes os requisitos indispensáveis ao controle de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade. 



    Por consequência, prejudicada a análise dos embargos de declaração opostos pelo Estado do Paraná e revogada a medida cautelar anteriormente concedida pela Ministra Carmen Lúcia, preservando-se os efeitos produzidos até a presente data.



    Arquivem-se os autos.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de outubro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator