Tribunal: STF
Processo: RE 1493994
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-14
Data de publicação: 2024-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS. REQUISITOS. ARTIGO 16, § 3º, DA LEI 8.429/1992. LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA. LEI MAIS BENÉFICA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOCACIA. SINGULARIDADE E ESPECIALIDADE. LICITAÇÃO. DISPENSA. ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE ORIGEM DE QUE SE TRATARIA DE CONDUTA ÍMPROBA CULPOSA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE EXTRAORDINÁRIA. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - APLICAÇÃO RETROATIVA - LEI Nº 14.230/2021 – POSSIBILIDADE – LEI MAIS BENÉFICA - DECRETO - INDISPONIBILIDADE DE BENS - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOCACIA – SINGULARIDADE E ESPECIALIDADE – DISPENSA LICITAÇÃO - MOTIVADA – CABIMENTO – CONDUTA ÍMPROBA CULPOSA – INVIABILIDADE - VERBAS SALARIAIS – IMPENHORABILIDADE - MULTA – ORDEM CONSTRITIVA – IMPOSSIBILIDADE. 



    - O reconhecimento de que a ação de improbidade administrativa integra o Direito Administrativo Sancionador induz a aplicação do art. 5º, XL, da CF, que prevê a retroatividade da lei mais benéfica, autorizando a aplicação imediata da Lei 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/21. 



    - A medida constritiva ganhou novos contornos sob a égide da Lei n. 14.230/21, exigindo-se para seu deferimento, em juízo sumário, conforme o disposto no § 3º do art. 16 da Lei n. 8.429/92, a comprovação da probabilidade do direito de titularidade do agravado, e também do ‘perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo’. 



    - A singularidade e especialidade dos serviços de advocacia induzem a inexigibilidade do procedimento licitatório, notadamente quando motivada em pareceres jurídicos da administração pública municipal. 



    - Considerando a superveniente vigência da Lei n. 14.230/21, i) o expresso reconhecimento pelo Ministério Público da efetivação da prestação dos serviços de advocacia; ii) a inviabilidade da tipificada conduta improba culposa; iii) a necessidade da efetiva comprovação de dano irreparável e do risco de ineficácia da utilidade da pretendida medida constritiva, caso apenas ao final deferida (art. 16, § 3º); iv) a impenhorabilidade das verbas salariais auferidas pela agravante; e, por fim, v) a expressa previsão da inviabilidade da multa ser incluída no decreto de indisponibilidade, têm força bastante para, nesta cognição sumária, descaracterizar os necessários fortes indícios da pratica de improbidade, e também desconfigurar o perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, inviabilizando, destarte, o deferimento da medida constritiva.” (Doc. 139, p. 1)



    Os primeiros embargos de declaração opostos foram desprovidos, nos termos da seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – VÍCIOS – INEXISTÊNCIA – REDISCUSSÃO DA MATÉRIA – IMPOSSIBILIDADE – NECESSIDADE DE SE OBSERVAR OS LINDES TRAÇADOS NO ART. 1.022, DO CPC – REJEIÇÃO. 



    - Os Embargos de Declaração são recurso de fundamentação vinculada e, ausentes os vícios apontados no art. 1.022 do Código de Processo Civil, devem ser rejeitados, visto que não se prestam à rediscussão da matéria decidida. 



    - Observada a autoridade e a eficácia jurídica da tese jurídica firmada pelo STF (Tema n. 1.199), ‘a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente’. 



    - O acórdão embargado, além de embasado no referido precedente qualificado, encontra-se devidamente fundamentado, por, expressamente, declinada a razão de decidir assimilada pela turma julgadora para afastar o decreto de indisponibilidade de bens, em razão da possibilidade da aplicação retroativa da Lei n. 14.230/21 inviabilizar a tipificação de conduta improba culposa, como também da multa ser incluída na medida constritiva e, por fim, por não ter o requerente comprovado os requisitos próprios e necessários ao seu deferimento, nos termos previstos pelo art. 16, § 3º, da Lei n. 8.429/92.” (Doc. 153, p. 1) 



    Os segundos embargos de declaração também foram desprovidos, nos seguintes termos:



    “PROCESSUAL CIVIL – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – VÍCIOS – PRELIMINAR – NULIDADE – DECISÃO SURPRESA – DESCARACTERIZADA - NECESSIDADE DE SE OBSERVAR OS LINDES TRAÇADOS NO ART. 1.022, DO CPC – REJEIÇÃO. 



    - Considerando que a aplicação retroativa da Lei n. 14.230/21 para atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência da Lei n. 8.429/92 constituíra a fundamentação assimilada pela turma julgadora desde o julgamento do precedente Agravo de Instrumento, a superveniência do Tema n. 1.199/STF, convalidando e ratificando essa razão de decidir, com menção às mencionadas teses jurídicas nos sucessivos Embargos de Declaração, desconfigura a alegação de decisão surpresa. 



    - Os Embargos de Declaração são recurso de fundamentação vinculada e, ausentes os vícios apontados no art. 1.022 do Código de Processo Civil, devem ser rejeitados, visto que não se prestam à rediscussão da matéria decidida.” (Doc. 167, p. 1)



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, inciso XL, e 37, § 4º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que “o acórdão combatido, ao aplicar retroativamente a Lei n.º 14.230/2021 e revogar a medida cautelar de indisponibilidade de bens deferida antes da entrada em vigor da citada Lei, exigindo prova da dilapidação do patrimônio, deixou de respeitar art. 5º, XL e a cautelaridade da ação de improbidade administrativa, ínsita à proteção constitucional ao direito fundamental à probidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF)” (Doc. 187, p. 11).



    Joyce Janine Figueiredo Ornelas Braz, em contrarrazões ao recurso extraordinário, pugna, preliminarmente, pelo não conhecimento do recurso e, caso superada a admissibilidade, no mérito, afirma que a pretensão do recorrente cinge-se à revisão de “uma tese já fixada pela Corte Suprema em que já se assentou a retroatividade das determinações da nova lei 14.230/2021 a todos os processos que estejam em curso, como é o caso dos autos” (Doc. 190, p. 4).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais admitiu o recurso extraordinário (Doc. 192).



    Irresignada com a admissibilidade do recurso extraordinário, Joyce Janine Figueiredo Ornelas Braz interpôs dois embargos de declaração, os quais não foram conhecidos, mercê da inadequação da via eleita, uma vez que o único recurso cabível seria contra juízo de inadmissibilidade - agravo previsto no artigo 1.042 do Código de Processo Civil (Docs. 201 e 208).



    Determinei a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Tema 1.199 (Doc. 235).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais manteve o acórdão recorrido, sob o entendimento de que “a questão debatida nos autos – relacionada à irretroatividade das normas da Lei nº 14.230/2021 que alteraram os arts. 7º e 16 da Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA), trazendo novos requisitos para que haja a decretação de indisponibilidade de bens nas ações de improbidade administrativa – não coincide com o objeto do Tema nº 1.199, o que afasta a possibilidade de realização do juízo de conformidade” e determinou o retorno dos autos a esta Corte (Doc. 239).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    A Lei 14.230/2021, que alterou a Lei 8.429/1992, em seu artigo 16, § 3º, assim dispôs:



    “Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito.    



    (...)



    § 3º O pedido de indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo apenas será deferido mediante a demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, desde que o juiz se convença da probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial com fundamento nos respectivos elementos de instrução, após a oitiva do réu em 5 (cinco) dias.”    



    O Tribunal de Justiça do Estrado de Minas Gerais examinou a quaestio juris nos termos do voto condutor, cujo trecho se transcreve:



    “Ao que se infere dos autos, a ação civil pública originária funda-se em suposta prática de ato ímprobo, pela agravante e pelo ex-Prefeito do Município de Chapada do Norte, decorrente da contratação da agravante para prestação de serviço de advocacia, sem prévia instauração de procedimento licitatório, por meio do contrato administrativo de n. 01/2017, com vigência no período compreendido entre fevereiro de 2017 a maio de 2019, pelo preço de R$ 125.264,64 (cento e vinte cinco mil, duzentos sessenta quatro reais e sessenta quatro centavos). 



    Neste cenário, conquanto a r. decisão recorrida faça referência à existência de indícios de conduta improba cometida pela agravante e pelo agente político, a respeito da matéria em questão tenho entendimento firmado no sentido de que, em razão da especialização inerente à atividade de advocacia, inexigível seria a sua submissão a procedimento licitatório, nos contratos firmados com a Administração Pública.



    (...)



    Válido registrar que a impugnada contratação foi precedida de pareceres jurídicos apontando a legalidade da inexigibilidade da licitação, a retratar possível feição culposa da conduta improba imputada à agravante, que, como acima mencionado, não mais subsistiria ante a alteração da originária Lei n. 8.429/92 pela Lei n. 14.230/21. 



    Acrescenta-se que sequer se constataria que a conduta improba tenha importado em dano ao erário, vez que os serviços de advocacia foram, a princípio, prestados pela agravante, situação que teria o condão, também, de obstar a restituição dos valores que lhe foram pagos, sob pena de enriquecimento ilícito da administração pública municipal, tal e qual afirmado pelo próprio agravado, na petição inicial da demanda de origem (fls. 14/15 da ordem 10).



    No que respeita ao impugnado decreto de indisponibilidade de bens, em momento anterior à vigência da Lei n. 14.230/21, a jurisprudência consolidada do STJ manifestava no sentido de que essa medida acautelatória, fundada no poder geral de cautela e na tutela de evidência, tinha por finalidade assegurar a efetividade da pretendida prestação jurisdicional, independentemente da comprovação de dilapidação do patrimônio, já que o ‘periculum in mora’ estaria implícito nos arts. 7º e 16, da Lei n. 8.429/92, na esteira da tese jurídica firmada no julgamento do RESp. 1.366.721/BA (Tema 701). 



    Observa-se, porém, que a referida medida constritiva ganhou novos contornos sob a égide da Lei n. 14.230/21, exigindo-se para seu deferimento, em juízo sumário, conforme o disposto no § 3º do art. 16 da Lei n. 8.429/92, a comprovação da probabilidade do direito de titularidade do agravado, e também do ‘perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo’. 



    (...)



    Por conseguinte, somado à superveniente vigência da Lei n. 14.230/01, estabelecendo normas processuais e de imediata aplicabilidade, no caso em apreço, i) o reconhecimento pelo agravado da efetiva prestação dos serviços de advocacia a cargo da agravante; ii) a singularidade do serviço de advocacia; iii) a motivada dispensa da exigibilidade da licitação; iv) a inviabilidade da tipificada conduta improba culposa; v) a necessidade da comprovação de dano irreparável e do risco de ineficácia da utilidade da medida constritiva, caso apenas ao final deferida (art. 16, § 3º); vi) a impenhorabilidade das verbas salarias auferidas pela agravante; e, por fim, vii) a expressa previsão da inviabilidade da multa ser incluída no decreto de indisponibilidade (art. 17, § 10, da Lei n. 8.429/92), têm força bastante para, nesta cognição sumária, não só descaracterizar os necessários fortes indícios da pratica de improbidade, como também desconfigurar o perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, inviabilizando, destarte, o deferimento da impugnada ordem de indisponibilidade. 



    Assim, sob qualquer enfoque, a pretensão recursal revela-se subsistente.



    Pelo exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso, para INDEFERIR o pedido de decretação da indisponibilidade de ativos financeiros e bens de titularidade da agravante.“ (Doc. 139, p. 6-10, destaquei)



    Com efeito, in casu, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem acerca do cumprimento dos requisitos para o deferimento do pedido de decretação da indisponibilidade de ativos financeiros e bens de titularidade da parte ora recorrida, mormente no que se refere à demonstração no caso concreto de perigo de dano irreparável ou de risco ao resultado útil do processo, bem como o convencimento do magistrado sobre a probabilidade da ocorrência dos atos descritos na petição inicial, seria necessário reexaminar o acervo fático-probatório dos autos.



    Ademais, sobreleva notar que a fundamentação do voto condutor do acórdão recorrido assevera que a “contratação foi precedida de pareceres jurídicos apontando a legalidade da inexigibilidade da licitação, a retratar possível feição culposa da conduta improba imputada à agravante, que, como acima mencionado, não mais subsistiria ante a alteração da originária Lei n. 8.429/92 pela Lei n. 14.230/21” (Doc. 139, p. 7).



    Dessarte, não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de agosto de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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