Tribunal: STF
Processo: Rcl 67643
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-02
Data de publicação: 2024-05-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada por Denise Dessie Cabral Dias, Diego Shimon Ferraracio Espoz e Graziela Navarro Guimarães contra atos administrativos proferidos pela DESENVOLVE-SP, empresa pública integrante da Administração Indireta do Estado de São Paulo, nos autos dos Procedimentos Sancionatórios 12/23, 13/23 e 14/23, os quais, em tese, teriam violado o que decidido pela CORTE nos autos da ADI 3.396/DF, Rel. Min. NUNES MARQUES, DJe de 03/10/2022.



    Na inicial, as partes reclamantes expõem as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1): 



    “1. Em 26.06.2022, o Plenário deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL julgou a ADI n. 3396/DF, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra o art. 4º da Lei n. 9.527 de 10 de dezembro de 1997, que determinava, entre outras providências, a não aplicabilidade do CAPÍTULO V do TÍTULO I do ESTATUTO DA ADVOCACIA aos advogados das empresas públicas. 



    [...]



    5. Pois bem. Em ordem a dar interpretação conforme a Constituição, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao julgar a indigitada AÇÃO DIRETA, cravou de modo taxativo o entendimento de que ‘analisando-se o disposto nos arts. 18 a 21 do Estatuto da OAB, cuja aplicação aos advogados das empresas públicas e sociedades de economia mista foi vedada pela lei impugnada, observa-se que nada ali pode ser negado a advogado empregado público de empresa concorrencial, a saber: a) independência técnica; b) desobrigação de prestar serviços fora da relação de trabalho; c) limite de 8 horas diárias de trabalho; d) salário mínimo profissional; e) horas extras com 100% de acréscimo; f) adicional noturno com 25% de acréscimo; e g) percepção de honorários de sucumbência nas ações em que o empregador for parte’. 



    […]



    14. Ora, na medida em que a DESENVOLVE-SP é expressão formal do desempenho, pelo Estado, de uma atividade eminentemente econômica (como é, sem dúvida alguma, a atividade financeira), então o seu funcionamento somente pode ser regido pela normatização imposta pelo art. 173 da Constituição Federal.



    15. Não é por outro motivo que, como visto, o ESTATUTO SOCIAL da DESENVOLVE-SP submete a Companhia, expressamente, à égide da Lei 13.303/16, que é precisamente a lei referida no parágrafo 1º do art. 173 da Constituição da República: ‘a lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços’.



    [...]



    3. Os reclamantes, todos advogados empregados públicos integrantes do corpo jurídico da DESENVOLVE/SP, instados pelo seu SUPERINTENDENTE JURÍDICO, elaboraram para ele, em 18 de dezembro de 2018, um parecer técnico no qual opinaram no sentido de que os honorários advocatícios sucumbenciais decorrentes de processos em que a empresa seja parte pertencem integralmente aos advogados, e não à empresa (Parecer SUJUR 59/18 doc. 09).



    4. Como salta aos olhos, trata-se de conclusão jurídica que brota de todo o contexto normativo-jurisprudencial que se veio de expor.



    5. O parecer, na mesma data, foi então aprovado pelo SUPERINTENDENTE que, com base nele, mas em instrumento jurídico diverso, assinou, em conjunto com o PRESIDENTE DA COMPANHIA, o Voto PRE 042/18 (doc. 10), a levar para a DIRETORIA COLEGIADA a seguinte proposta:



    [...]



    10. Em 15 de setembro de 2023, ou seja, após cinco anos de inquestionada vigência e validade da normatização interna relativa à percepção de honorários sucumbenciais pelos advogados empregados da DESENVOLVESP, o CODEC (Conselho de Defesa dos Capitais) do Estado de São Paulo resolveu encaminhar um ofício à Presidência da DESENVOLVE/SP (Ofício CODEC 196/2023 – doc. 13), por meio do qual determinou as seguintes providências:



    [...]



    12. De fato, o teor da Lei Complementar Estadual n. 497/86 é absolutamente incompatível com o que estabelece o atual ESTATUTO DA ADVOCACIA, adotado pela ADI 3396/DF como norma reguladora e assecuratória do direito aos honorários sucumbenciais dos advogados empregados de empresas públicas.



    [...]



    16. Apesar dessa evidente incompatibilidade entre a vetusta lei local e a atual realidade firmada pela jurisprudência vinculante desta SUPREMA CORTE, o CODEC não hesitou em reiterar a necessidade de cumprimento da LCE 497/86.



    17. Foi além. Em reforço à essa premissa anti-constitucional, determinou que os regulamentos de recebimento de honorários sucumbenciais estivessem alinhados à legislação local.



    [...]



    22. Em conclusão: os reclamantes estão sendo submetidos a processo administrativo demissório com base exclusivamente em uma orientação administrativa do CODEC, encampada pela DESENVOLVESP, absolutamente incompatível com o quanto decidido na ADI 3396/DF.” 



    Ao final, requerem seja julgada procedente a Reclamação, “determinando-se o trancamento definitivo dos procedimentos sancionatórios em questão”. 



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento da Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte: 



     
 “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



          I - processar e julgar, originariamente:



          [...]



          l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



     
 “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.



          [...]



          § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



     
 “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



          I - preservar a competência do tribunal;



          II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



          III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade.”



    Inicialmente, destaco que é preciso levar em consideração o efeito dos atos proferidos pelas autoridades administrativas e do alcance específico das ações de controle concentrado em relação a eles. Não se pode permitir condutas do poder público, que estejam ou possam colocar em risco os preceitos fundamentais da República, entre eles, o respeito ao federalismo e suas regras de distribuição de competências, consagrados como cláusula pétrea da Constituição Federal. Como salientado pelo Ministro CELSO DE MELLO, a “’injustificável inércia estatal’ ou ‘um abusivo comportamento governamental’ justificam a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário” (ADPF 45, Tribunal Pleno, j. 29/4/2004).



    Dessa forma, a despeito de ser o ato reclamado um ato administrativo, a situação trazida nos presentes autos caracteriza circunstância excepcional a permitir a apreciação de sua contrariedade às decisões desta CORTE em controle de constitucionalidade. Nesse sentido, trago a fundamentação do voto Min. GILMAR MENDES, proferido nos autos da RCL 4.374/PE, DJe de 04/09/2013: 



     



    “3. Reclamação como instrumento de (re)interpretação da decisão proferida em controle de constitucionalidade abstrato. Preliminarmente, arguido o prejuízo da reclamação, em virtude do prévio julgamento dos recursos extraordinários 580.963 e 567.985, o Tribunal, por maioria de votos, conheceu da reclamação. O STF, no exercício da competência geral de fiscalizar a compatibilidade formal e material de qualquer ato normativo com a Constituição, pode declarar a inconstitucionalidade, incidentalmente, de normas tidas como fundamento da decisão ou do ato que é impugnado na reclamação. Isso decorre da própria competência atribuída ao STF para exercer o denominado controle difuso da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. A oportunidade de reapreciação das decisões tomadas em sede de controle abstrato de normas tende a surgir com mais naturalidade e de forma mais recorrente no âmbito das reclamações. É no juízo hermenêutico típico da reclamação – no "balançar de olhos" entre objeto e parâmetro da reclamação – que surgirá com maior nitidez a oportunidade para evolução interpretativa no controle de constitucionalidade. Com base na alegação de afronta a determinada decisão do STF, o Tribunal poderá reapreciar e redefinir o conteúdo e o alcance de sua própria decisão. E, inclusive, poderá ir além, superando total ou parcialmente a decisão-parâmetro da reclamação, se entender que, em virtude de evolução hermenêutica, tal decisão não se coaduna mais com a interpretação atual da Constituição.” 



    Assim, superada a questão acerca do cabimento da reclamação, passo ao exame da controvérsia exposta nos autos. 



    O parâmetro de controle invocado é o que decidido nos autos da ADI 3.396/DF, Rel. Min. NUNES MARQUES, DJe de 03/10/2022, que considerou inaplicável a servidores públicos direitos próprios de advogados empregados em empresa privada, mas ressalva os empregados de empresas públicas ou sociedades de economia mista sujeitas à concorrência. Cito a ementa do julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONHECIMENTO. ART. 4º DA LEI N. 9.527/1997. IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO A SERVIDORES PÚBLICOS DE DIREITOS PRÓPRIOS DE ADVOGADOS EMPREGADOS EM EMPRESA PRIVADA (LEI N. 8.906/1994, ARTS. 18 A 21). ADVOGADOS EMPREGADOS EM EMPRESAS PÚBLICAS OU SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA SUJEITAS À CONCORRÊNCIA. ART. 171, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (NA REDAÇÃO ORIGINAL). INTERPRETAÇÃO CONFORME.



    1. A questão constitucional posta nos autos consiste em decidir sobre afastar-se a incidência de uma das leis (no caso a Lei n. 9.527/1997, art. 4º), em favor de outra (Lei n. 8.906/1994 – Estatuto da OAB –, arts. 18 a 21), por inconstitucionalidade da primeira. O conflito não se dá propriamente entre as normas legais (até porque, fosse assim, se resolveria mediante a mera revogação da lei anterior pela posterior), mas, sim, de uma destas com a Constituição, ao intentar afastar a aplicação da outra.



    2. A ausência de impugnação do art. 3º, § 1º, do Estatuto da OAB não prejudica o conhecimento da ação direta. Na verdade, o autor deseja ver confrontado com a Constituição o dispositivo da Lei n. 9.527/1997 (art. 4º) que especificamente retira dos advogados da Administração Pública parcela de direitos reconhecidos aos advogados empregados, ao passo que o art. 3º do mesmo Estatuto faz justamente o contrário, incluindo os advogados servidores públicos no amplo conceito de “atividade de advocacia”. Logo, seria paradoxal impugnar, nesta ação, esse último dispositivo.



    3. O servidor público que exerce a advocacia na Administração direta, autárquica ou em fundação de direito público, ocupando cargo público, naturalmente não é alcançado pela disciplina típica do advogado empregado, na medida em que se submete a regramento constitucional e legal específico, de direito público, o qual lhe confere direitos e obrigações peculiares ao servidor público.



    4. O Estatuto da Advocacia, cujo projeto nasceu no âmbito do Congresso Nacional (PL n. 2.938/1992, de iniciativa do deputado Ulisses Guimarães, do PMDB/SP), não poderia dirigir-se à disciplina dos advogados servidores públicos senão subsidiariamente, pois as leis que regem tais agentes são de iniciativa privativa do Presidente da República (e, por correspondência, nos âmbitos estadual, distrital e municipal, dos governadores e prefeitos), conforme disciplina do art. 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal.



    5. A não aplicação dos arts. 18 a 21 do Estatuto da Advocacia às carreiras dos advogados servidores públicos não lhes gera prejuízo. Tais profissionais, como prevê o art. 3º, § 1º, do mesmo diploma, submetem-se a dois regimes – o do Estatuto da OAB e outro próprio do serviço público –, devendo neles haver acomodações recíprocas. Nessa coexistência entre regimes jurídicos, por vezes a norma de um derrogará a de outro, tudo à luz da Constituição Federal e dos princípios consagrados na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).



    6. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista é monopolista, isto é, não sujeita à concorrência de congêneres estritamente privadas, então eventual distinção de tratamento feita por lei federal relativamente aos empregados públicos (inclusive advogados), para atender peculiaridades do serviço, é constitucional, ainda que essa empresa não receba subsídios do Estado. Tal empresa, não estando sujeita à concorrência privada, se aproxima mais de um ente estatal que de uma empresa privada, de modo que não é lógico aplicar-se a regra niveladora do art. 173, § 1º, da Constituição Federal. Precedente.



    7. O poder público, quando exerce atividade econômica em regime de livre concorrência, precisa nivelar-se aos demais agentes produtivos para que não se façam olvidar princípios da ordem econômica, em especial o da livre concorrência (CF, art. 170, IV), que seria malferido se o Estado pudesse atuar na ordem econômica privada observando disciplina mais generosa para seus empreendimentos. Por isso, as empresas estatais não monopolistas devem submeter-se às mesmas regras legais aplicáveis à concorrência privada, inclusive no que tange às normas trabalhistas.



    8. Analisando-se o disposto nos arts. 18 a 21 do Estatuto da OAB, cuja aplicação aos advogados das empresas públicas e sociedades de economia mista foi vedada pela lei impugnada, observa-se que nada ali pode ser negado a advogado empregado público de empresa concorrencial, a saber: a) independência técnica; b) desobrigação de prestar serviços fora da relação de trabalho; c) limite de 8 horas diárias de trabalho; d) salário mínimo profissional; e) horas extras com 100% de acréscimo; f) adicional noturno com 25% de acréscimo; e g) percepção de honorários de sucumbência nas ações em que o empregador for parte.



    9. A orientação do Supremo tem sido no sentido de que o recebimento de honorários por advogados públicos não pode implicar a superação do teto remuneratório do serviço público (ADIs 6.165, 6.178, 6.181, 6.197, Relator o ministro Alexandre de Moraes; e ADI 6.053, Relator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, todas julgadas na sessão virtual de 12 a 19 de junho de 2020). Essa orientação é aplicável aos advogados com vínculo de emprego público, já que o art. 37, XI, da Constituição também se dirige aos empregados públicos.



    10. Empregados de empresa pública, sociedade de economia mista ou subsidiária que não seja monopolista nem receba recursos da Fazenda Pública para despesas de pessoal e custeio em geral não estão sujeitos ao teto remuneratório do serviço público, como já consignou o Supremo em vários precedentes, ao interpretar o disposto no art. 37, § 9º, da Carta da República, na redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/1998 (por exemplo: AI 563.842 AgR, Primeira Turma, Relator o ministro Marco Aurélio, DJe de 1º de agosto de 2013; RE 572.143 AgR, Primeira Turma, Relator o ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de fevereiro de 2011).



    11. Ação conhecida e pedido julgado parcialmente procedente para, atribuindo-se interpretação conforme ao art. 4º da Lei n. 9.527, de 10 de dezembro de 1997, excluir-se de seu alcance apenas os advogados empregados públicos de empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias não monopolistas (isto é, que se submetam à livre concorrência econômica com empresas privadas), observado o teto remuneratório, quanto à remuneração total (salário mais gratificações, adicionais e honorários) do advogado empregado público de empresa estatal dependente da entidade pública que autorizou sua criação (CF, art. 37, § 9º, na redação dada pela Emenda de n. 19/1998, c/c art. 2º, III, da Lei Complementar n. 101/2000). 1



    2. Se o advogado empregado público já foi admitido por meio de concurso cujo edital previa condições diversas daquelas constantes dos arts. 18 a 21 do Estatuto da OAB, prevalece o edital aceito pelo candidato sem impugnação sobre a presente interpretação conforme, em respeito às situações jurídicas constituídas.



    (ADI 3.396, Rel. Min. NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 23/06/2022, DJe 03/10/2022)



    No caso em análise, os Reclamantes são advogados da originariamente denominada Agência de Fomento do Estado de São Paulo, atualmente nomeada Desenvolve-SP, cuja criação foi autorizada pela Lei Estadual 10.853/2001. 



    No âmbito interno, foi aberto um procedimento de sindicância administrativa para apurar o recebimento de honorários advocatícios de sucumbência pelos advogados empregados. Consta da Sindicância (eDoc. 13) que os pareceres emitidos pela Procuradoria Geral do Estado de São Paulo (PGE/SP) e as disposições do Ofício CODEC 196/2023 salientam que “a legislação aplicável aos advogados empregados da Desenvolve SP é a Lei Complementar nº 497/1986, tendo em vista que percepção de honorários de sucumbência é direito disponível e a Lei Complementar é específica”.



    De acordo com a referida legislação:



    “Artigo 1º - Os advogados das empresas em que o Estado detenha o controle acionário participarão dos honorários advocatícios recebidos pelas empresas em ações judiciais ou composições extrajudiciais.



    Artigo 2º - Os critérios para distribuição da verba honorária serão estabelecidos pelas empresas, nos termos de seus regulamentos, observados os seguintes princípios:



    I - na distribuição deverá haver estrita igualdade de participação entre todos os advogados que se encontrem no efetivo exercício da profissão na empresa;



    II - a participação mensal de que trata esta lei complementar é limitada a 10% (dez por cento) da soma de remuneração dos advogados com vínculo empregatício permanente e integrantes do quadro jurídico de cada empresa;



    III - a verba honorária será distribuída, exclusivamente, entre os advogados com vínculo empregatício permanente e integrantes do quadro jurídico de cada empresa.” 



    Finalizado o procedimento, concluiu a sindicância pela existência de “possíveis infrações disciplinares” praticadas pelos advogados públicos, com “indícios de descumprimento de preceitos e determinações da legislação aplicável” (eDoc. 14, fl. 13). Nesse contexto, o Presidente da DESENVOLVE SP instaurou Procedimento Sancionatório, com base nos seguintes fatos supostamente cometidos pelos advogados empregados (eDoc. 13, fl. 3):



    “1. Emitir e se beneficiar de ato normativo interno denominado ‘Regulamento de Recebimento e Distribuição de Honorários dos Advogados do quadro da Superintendência Jurídica da Desenvolve SP’, contrário à Lei Complementar nº 497/86, em violação aos Artigos 1º, 2º, 4º, 6º e 7º do Anexo ao Decreto nº 60.428/2014; aos Itens I, IX, XIII, XXVII e XXVVIII do Capítulo IV, e ao Item IX do Capítulo V, todos do Código de Conduta e Integridade da instituição; ao Artigo 3º do Decreto nº 52.624/2008; e ao Artigo 6º da Lei nº 12.527/2011;



    2. Indicar dados bancários pessoais e receber recursos em conta corrente pessoa e individual, em violação aos Artigos 1º, 2º, 4º, 6º e 7º do Anexo ao Decreto nº 60.428/2014; aos Itens I, IX, XIII, XXVII e XXVVIII do Capítulo IV, e ao Item IX do Capítulo V, todos do Código de Conduta e Integridade da instituição; ao Artigo 3º do Decreto nº 52.624/2008; e ao Artigo 6º da Lei nº 12.527/2011;



    3. Praticar ato lesivo à instituição e à administração pública, em razão da cobrança de honorários junto aos clientes da Desenvolve SP, sem a devida prestação de contas, e do privilégio atribuído à cobrança de honorários em detrimento da tarifa de renegociação de dívida que é devida à Desenvolve SP na celebração de acordos com os clientes inadimplentes, em violação aos Artigos 1º, 2º, 4º, 6º e 7º do Anexo ao Decreto nº 60.428/2014; aos Itens I, IX, XIII, XXVII e XXVVIII do Capítulo IV, e ao Item IX do Capítulo V, todos do Código de Conduta e Integridade da instituição; e



    4. Praticar ato de insubordinação grave, caso não restar comprovado o cumprimento da deliberação da Diretoria Colegiada da Desenvolve SP de 22 de agosto de 2023, que determinou o recebimento dos honorários em conta corrente separada da instituição, nos termos do Artigo 482, alínea ‘h’, da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.”



    Como se vê, o ato apontado como reclamado – a Portaria de Abertura de Procedimento Sancionatório – instaurou procedimento administrativo para apurar supostas infrações disciplinares praticadas pelos advogados empregados, consubstanciadas em (i) emitir e se beneficiar de ato normativo interno contrário à Lei Complementar 497/86; (ii) indicar dados bancários pessoais e receber recursos em conta corrente pessoal e individual; (iii) praticar ato lesivo à instituição e à administração pública, em razão de cobrança de honorários junto aos clientes da DESENVOLVE SP, sem a devida prestação de contas; e (iv) praticar atos de insubordinação grave.



    De forma diversa, o paradigma de controle invocado pelos reclamantes apreciou a constitucionalidade do art. 4º da Lei 9.527/1997, dando-lhe interpretação conforme para excluir de seu alcance os advogados empregados públicos de empresa pública, sociedade de economia mista e suas subsidiárias, que prestam serviço público em regime de concorrência com as empresas privadas.



    Nessas circunstâncias, em que não está presente o contexto específico do julgado apontado como paradigma da presente reclamação, não há estrita aderência entre o ato impugnado e o paradigma invocado. 



    É pacífico o entendimento desta CORTE no sentido de que a estrita aderência, entre o ato impugnado e o parâmetro de controle indicado como violado, é requisito essencial para a admissibilidade do instrumento constitucional da reclamação (Rcl 63.365 AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 14/12/2023; Rcl 62.511 AgR, Rel. Min. CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 14/12/2023, Rcl 54.965 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 20/09/2022).



    Desta forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 02 de maio de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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