Tribunal: STF
Processo: SL 1792
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-31
Data de publicação: 2024-12-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e tributário. Suspensão de Liminar. Majoração de alíquotas do ISS. Tutela cautelar concedida.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de liminar contra decisão que suspendeu a eficácia de dispositivo de lei municipal que aumentava de 2% para 3% a alíquota do ISS sobre serviços de saúde, assistência médica e congêneres.



2. A decisão impugnada se fundamenta na existência de vícios formais, relativos (i) à celeridade da tramitação do projeto de lei e (ii) à ausência de pertinência temática entre o dispositivo suspenso e o restante do texto legal. No aspecto material, afirma-se a desproporcionalidade da majoração da alíquota.



II. Questão em discussão



3. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a suspensão liminar da decisão (plausibilidade do direito invocado e urgência na concessão da medida).



III. Razões de decidir



4. As razões apresentadas evidenciam que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada pode causar grave lesão à ordem e à economia públicas. A majoração da alíquota foi aprovada em outubro de 2024, sendo plausível supor que o ente municipal considerou essa receita adicional ao organizar a execução de suas ações para o ano seguinte. A supressão da receita, por meio de ação proposta às vésperas do fim do exercício financeiro, tem potencial de comprometer a execução de políticas públicas e investimentos municipais. 



5. A aprovação do projeto de lei ocorreu de forma unânime, com o apoio do colégio de líderes e da oposição. Tal circunstância indica legitimidade democrática no exercício do poder de tributar, impondo um especial ônus argumentativo para justificar a suspensão dos efeitos do ato normativo. No entanto, o juízo da origem não parece ter atendido a esse requisito de maneira suficiente. 



6. A decisão impugnada aponta a celeridade na tramitação do projeto de lei como um indício da inobservância do devido processo legislativo. Ocorre que a rapidez da aprovação não configura, por si só, vício formal de inconstitucionalidade. Os regimentos internos das casas legislativas estabelecem ritos específicos para aprovação acelerada de medidas em situações de urgência. No caso, a alíquota aprovada pelo Legislativo (3%) é menor do que a originalmente proposta no projeto de lei (4%), o que parece indicar que houve efetiva análise da medida.



7. Também não se mostra adequada a invocação, pelo juízo de origem, de precedentes do STF que declaram a inconstitucionalidade de dispositivos incluídos por emendas parlamentares, devido à ausência de pertinência temática com a medida provisória submetida à conversão em lei. No caso em análise, a lei municipal não tem origem em medida provisória, mas em projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo, que tratava de diversas questões tributárias. Ademais, o dispositivo suspenso já integrava o texto original apresentado à Câmara Municipal.



8. Por fim, o contexto normativo verificado em outras capitais sugere que o aumento em questão não se afigura desproporcional. Diversos municípios brasileiros já praticam alíquotas de ISS de 3% ou mais sobre serviços de saúde. Além disso, a nova alíquota definida em lei municipal respeita os parâmetros estabelecidos na LC nº 116/2001.



IV. Dispositivo



9. Medida cautelar deferida.



__________



Atos normativos citados: Constituição, arts. 145, §1º, 150, II, e 169; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jurisprudência citada: STP 914 AgR (2023), Rel.ª Min.ª Rosa Weber; SL 1.547 AgR (2022), Rel. Min. Luiz Fux; SL 836 AgR (2015), Rel. Min. Ricardo Lewandowski.



    1. Trata-se de pedido de suspensão, proposto pelo Município de Salvador, que tem por objeto liminar proferida em ação direta de inconstitucionalidade em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. O relator da ação direta suspendeu, monocraticamente e sem a oitiva das partes e do Ministério Público, a eficácia de dispositivo de lei municipal que aumentava de 2% para 3% a alíquota do ISS incidente sobre serviços de saúde, assistência médica e congêneres.



    2.  Na origem, a Federação Baiana de Saúde ajuizou ação direta de inconstitucionalidade estadual, com o objetivo de obter a declaração de inconstitucionalidade formal e material do art. 8º da Lei nº 9.823/2024, do Município de Salvador. Alega a existência de violação aos arts. 2º, 55 e 149 da Constituição da Bahia, em razão da inobservância do devido processo legislativo, além dos arts. 145, § 1º; e 150, II, da Constituição Federal, que veiculam os princípios da capacidade contributiva e da igualdade tributária. Sustenta que o aumento das alíquotas do imposto não observou os princípios da proporcionalidade e a razoabilidade. 



    3. O relator deferiu medida cautelar para suspender a eficácia do dispositivo legal impugnado, impedindo a cobrança da nova alíquota do imposto pelo Município. Reconheceu a plausibilidade do direito em relação aos supostos vícios formais, bem como à alegada violação ao princípio da isonomia, em razão da ausência de fundamentação que justificasse o aumento da alíquota exclusivamente para o setor privado da saúde. Destaco os seguintes trechos da decisão:



    “Inicialmente, registre-se que a matéria é trazida ao exame deste Tribunal na iminência do recesso forense, o que impede que seja levada ao colegiado com a brevidade que a matéria demanda; e, em segundo lugar, há urgência relacionada aos efeitos imediatos da matéria controvertida. (...)



    A prática de inclusão de matérias alheias ao objeto de um determinado projeto de lei no bojo do processo legislativo é tida como hipótese de inconstitucionalidade formal.



    Pelo Pretório Excelso, esta praxe já foi analisada nos casos de tramitação de medidas provisórias, nas quais parlamentares realizam indevida emenda temática: (...)



    A violação acima, por atingir o processo legislativo, em verdade, ofende o próprio due process of law, ou seja, o devido processo legal em sentido material ou substantivo. (...)



    Este tipo de atuação por parte do Chefe do Executivo, que ofende o devido processo legislativo, anuncia ofensa ao art. 2º, I da Constituição Estadual: 



    Art. 2º São princípios fundamentais a serem observados pelo Estado, dentre outros constantes expressa ou implicitamente na Constituição Federal, os seguintes: I - regime democrático e sistema representativo; 



    Outro indício de inconstitucionalidade aparente está na exiguidade da tramitação do projeto de lei. Conforme já mencionado, a tramitação de todo o PL se deu em 07 dias. Extrai-se dos autos que o Prefeito solicitou a tramitação em regime de urgência do art. 47 da Lei Orgânica do Município.



    Tais análises reforçam o questionamento sobre a obediência do devido processo legislativo em todas as suas acepções.



    Outro ponto verificável in limine é o fato de a mensagem encaminhada à Câmara, igualmente, não oferecer qualquer justificativa para a majoração da alíquota.



    Neste ponto, é importante destacar que a pretensão do Poder Executivo era a de elevar para 4% o patamar, ou seja, dobrar a alíquota vigente até então.



    A apresentação de justificativa ao contribuinte para o aumento de sua carga tributária consiste em um dever do Poder Público, que deve indicar as razões pelas quais exigirá mais de sua renda, sob pena de ocorrência do confisco. (...)



    A ausência de motivação, neste caso, é inclusive indício de possível inconstitucionalidade material, atrelada à ofensa ao princípio da isonomia.



    Isto porque, como se observa dos autos, no dispositivo mencionado, a majoração se orienta exclusivamente ao setor da iniciativa privada que presta serviços de saúde, excluindo aqueles que também prestem serviços ao SUS.



    É preciso que haja uma justificativa concreta para que este seja o único setor que será atingido pela tributação, ainda com essa distinção particular dentro do próprio segmento, sob pena de se promover distinção entre contribuintes que se encontram em situação materialmente semelhantes.



    Não se ignora que os nosocômios privados que celebram convênios com SUS prestam relevante serviço social; no entanto, é importante recordar que existem contraprestações para tais serviços, remuneração do Poder Público aos particulares.



    De tal sorte, onerar de maneira isolada o setor exclusivamente privado com tal majoração, considerando-se a lógica de repasse de custos aos segurados e usuários dos prestadores destes serviços, em ultima ratio, é impor aos consumidores o aumento da carga tributária. (...)



    Vislumbra-se, diante do quanto fundamentado, a plausibilidade do direito, a insuportabilidade dos danos e a necessidade de eficácia da decisão. Lado outro, a urgência da Medida Cautelar está evidenciada no prazo para início dos efeitos da lei impugnada. (...)



    A este Relator, portanto, estão presentes todos os elementos necessários à concessão da Medida Cautelar, inaudita altera pars, com contraditório diferido, pois verificada a excepcionalidade qualificada de que tratam o art. 10, § 2º da Lei 9.868/1999, o art. 5º, § 1º da Lei 9.882/1999 e os precedentes do STF”.



    4. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de tutela provisória. O Município de Salvador afirma que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem e à economia públicas. Aponta que a decisão desconsidera a presunção de constitucionalidade das leis e o princípio colegiado. Alega que a decisão acarreta déficit orçamentário, com necessidade de cortes em serviços públicos essenciais, inclusive no setor de saúde. Aponta a existência de risco de aumento do endividamento público municipal, comprometendo a capacidade de investimentos e realização de novos projetos. 



    5. Sustenta que o projeto de lei atendeu todas as regras do processo legislativo. Afirma que sua votação seguiu o regime de urgência, em acordo do Colégio de Líderes, nos termos do Regimento Interno da Câmara Municipal de Salvador, tendo em vista a necessidade de atender a regra da anterioridade tributária. Argumenta que houve observância aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva. Defende a razoabilidade e proporcionalidade da medida, já que o aumento de 2% para 3% respeita os limites previstos na Lei Complementar nº 116/2001 e reflete os patamares de alíquota praticados em outras capitais e municípios do Estado da Bahia. 



    6. A parte autora da ação na origem apresentou manifestação (doc. 21), em que pede o indeferimento da presente suspensão de liminar. Sustenta, em síntese que: (i) não estão presentes os pressupostos para concessão da medida de contracautela; (ii) a medida não pode ser utilizada como sucedâneo recursal; (iii) a alteração da alíquota questionada ocorreu após a aprovação do projeto de lei orçamentária e não foi considerada na estimativa de receitas municipais; (iv) não houve justificativa para a elevação da alíquota; e (v) a medida afronta a isonomia tributária, por ser destinada apenas ao setor privado de saúde, e não observa a razoabilidade e proporcionalidade na fixação da carga tributária.



    7. É o relatório. Decido.



    8. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    9. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa ao devido processo legislativo e aos princípios da capacidade contributiva e da igualdade tributária (arts. 145, § 1º e 150, II, da Constituição). Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação de interesse da pessoa jurídica de direito público autora, que dirigiu o pedido de suspensão à Presidência desta Corte.



    10. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    11. Ao analisar o caso, identifico plausibilidade no direito invocado e urgência na concessão da medida, o que autoriza a suspensão liminar da ordem, nos termos do art. 4º, § 7º, da Lei nº 8.437/1992. Na origem, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade estadual, proposta em 11.12.2024, contra o art. 8º da Lei nº 9.823, de 31 de outubro de 2024, que assim dispõe:



    Art. 8º A alíquota do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS prevista no código 2.0 da Tabela de Receita nº II do Anexo III da Lei nº 7.186, de 27 de setembro de 2006, passa a vigorar na forma constante no Anexo I desta Lei.



    12. A Lei nº 9.823/2024 teve origem em projeto de lei apresentado pelo Prefeito Municipal à Câmara de Vereadores em 24.10.2024 e aprovado em regime de urgência. O diploma legal dispõe sobre (i) a atualização do valor dos imóveis situados no Município de Salvador, para fim de cobrança do IPTU, (ii) a cobrança da Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública - COSIP, (iii) a remissão de créditos da Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos Sólidos Domiciliares - TRSD e (iv) o aumento da alíquota do ISS incidente sobre os serviços de saúde prestados fora do sistema SUS. Esse último ponto constitui a controvérsia analisada no presente feito.



    13. Em 18.12.2024, o Desembargador Jatahy Júnior, relator substituto da ação direta no TJ/BA, concedeu medida cautelar para suspender os efeitos do art. 8º da Lei nº 9.823/2024, reconhecendo indícios da presença de vícios formais e materiais de inconstitucionalidade no dispositivo legal. Quanto aos vícios formais, apontou a inobservância do devido processo legislativo em razão (i) da celeridade na tramitação do projeto de lei, aprovado em sete dias, em regime de urgência, e (ii) da ausência de pertinência temática entre o art. 8º, então impugnado, e o restante do texto legal. No aspecto material, concluiu pela desproporcionalidade da majoração, de 2% para 3%, da alíquota de ISS incidente sobre os serviços de saúde privados.



    14. As razões apresentadas pelo requerente evidenciam que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada pode causar grave lesão à ordem e à economia públicas. O Município de Salvador atestou o impacto substancial que a decisão impugnada pode gerar sobre a sua arrecadação tributária em curto prazo, da ordem de R$ 117,5 milhões. Considerando que a medida legislativa foi aprovada em outubro de 2024, é plausível supor que o ente municipal considerou essa receita adicional ao organizar a execução de suas ações para o ano seguinte. A supressão da receita, por meio de ação proposta às vésperas do fim do exercício financeiro, tem potencial de comprometer a execução de políticas públicas e investimentos municipais. 



    15. A lei que instituiu a nova alíquota foi aprovada de forma unânime pela Câmara Municipal, contando com o respaldo do colégio de líderes, incluindo a oposição. O placar de aprovação indicia a legitimidade democrática da medida, reforçando a presunção de validade do ato normativo. Tal circunstância impõe um ônus argumentativo reforçado para a suspensão judicial da eficácia da lei, do qual o juízo da origem não parece ter se desincumbido. É o que se verifica a partir da análise dos fundamentos da decisão impugnada.



    16. Como indicado acima, a decisão impugnada aponta a celeridade na tramitação do projeto de lei como um indício da inobservância do devido processo legislativo. Ocorre que a rapidez da aprovação não configura, por si só, vício formal de inconstitucionalidade. Os regimentos internos das casas legislativas estabelecem ritos específicos para aprovação acelerada de medidas em situações de urgência, como ocorreu no presente caso. Tal elemento não justifica, portanto, a suspensão da alteração normativa.



    17. No caso, a alíquota aprovada pela Câmara Municipal (3%) é menor do que a originalmente proposta pelo Poder Executivo no texto original apresentado ao Legislativo (4%). Essa circunstância reforça a conclusão de que a tramitação célere do projeto de lei não impediu a sua análise. Além disso, evidencia a postura contraditória do juízo de origem, que suspendeu os efeitos de deliberação legislativa unânime, por meio de decisão judicial monocrática, não referendada, sem a oitiva das partes e do Ministério Público.



    18. Também não se mostra adequada a invocação, pelo juízo de origem, de precedentes do STF que declaram a inconstitucionalidade de dispositivos incluídos por emendas parlamentares, em razão da ausência de pertinência temática com a medida provisória submetida à conversão em lei. Isso porque, no caso em análise, a lei municipal não tem origem em medida provisória, mas sim em projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo. Ademais, o dispositivo suspenso já integrava o texto original apresentado à Câmara Municipal, não tendo sido incluído em momento posterior. Além disso, o projeto de lei encaminhado à deliberação legislativa tratava de diversas questões de natureza tributária, o que fragiliza o argumento de que não haveria vínculo de pertinência temática entre suas disposições.



    19. Por fim, a majoração de alíquota promovida pelo Município de Salvador, de 2% para 3%, não constitui medida isolada no cenário jurídico nacional. Municípios de grande porte, incluindo diversas capitais como Brasília, Belo Horizonte, Cuiabá, Curitiba, Manaus e Recife, já adotam alíquotas de ISS iguais ou superiores a 3% sobre serviços de saúde, em conformidade com os limites estabelecidos nos arts. 8º, II, e 8º- A da Lei Complementar nº 116/01. Esse contexto corrobora, ao menos em análise preliminar, que o aumento promovido pela lei municipal encontra respaldo em práticas similares e não se apresenta desarrazoado.



    20.  Ante o exposto, com fundamento no art. 4º, § 7º, da Lei nº 8.437/1992, defiro medida cautelar, para suspender liminarmente os efeitos da decisão impugnada, até o exame de mérito desta medida de contracautela.



    21. Intimem-se a parte autora da demanda de origem e, após, o Procurador-Geral da República, para que se manifestem sobre o pedido em prazos sucessivos de 72 horas, nos termos do art. 4º, § 2º, da Lei nº 8.437/1992



          Intimem-se. Publique-se.



    Brasília, 31 de dezembro de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente