Tribunal: STF
Processo: SS 5672
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-08
Data de publicação: 2024-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Direito financeiro e orçamentário. Suspensão de segurança. Duodécimos repassados a menor. Improcedência.



1.  Pedido de suspensão de segurança contra decisão de antecipação da tutela recursal proferida para restabelecer o repasse regular da quota do duodécimo mensal da Câmara Municipal, bem como o pagamento da diferença correspondente às parcelas repassadas a menor. 



2. Não cabe ao Chefe do Poder Executivo reter ou contingenciar as parcelas duodecimais do Poder Legislativo. Diante da frustração das metas fiscais, incumbe à própria Câmara realizar os ajustes orçamentários necessários, sem prejuízo da fiscalização exercida pelos órgãos de controle interno, externo e judicial.



3. Pedido de suspensão julgado improcedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Município de Cerro-Corá/RN, contra determinação de cumprimento de decisão proferida pelo relator de apelação cível em mandado de segurança pela qual foi concedida antecipação da tutela recursal. A pretensão veiculada no mandado de segurança visava o restabelecimento do repasse regular da quota do duodécimo mensal a que faz jus a Câmara Municipal, bem como a implementação e pagamento da diferença correspondente às parcelas que estavam sendo quitadas a menor, considerando o valor definido na Lei Orçamentária Anual do exercício de 2023 (Lei Municipal n° 967, de 23/12/2022).



    2. Na origem, a Câmara Municipal impetrou mandado de segurança pleiteando a complementação, pelo Município de Cerro Corá, dos valores repassados a menor ao Legislativo municipal, relacionados aos duodécimos no exercício de 2023. A ordem foi denegada na origem e o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, por decisão monocrática da 2ª Câmara Cível, deferiu pedido de antecipação de tutela recursal em apelação, determinando a complementação do repasse da quota do duodécimo mensal, tomando como parâmetro o valor definido na Lei municipal nº 967/2022, lei orçamentária anual aplicável no exercício de 2023.



    3.  O Município de Cerro Corá assinala que a referida decisão vem sendo provisoriamente cumprida1 e que foram promovidos bloqueios judiciais que atingem montante significativo da arrecadação mensal municipal. Sustenta, em síntese, que: (i) a decisão ofende a ordem e a economia públicas municipais ao determinar a constrição das contas sem observância da regra dos precatórios; (ii) deve ser reconhecida a perda de objeto da ação judicial em razão do encerramento do exercício financeiro de 2023; (iii) que o saldo financeiro decorrente dos recursos entregues deve ser restituído ao caixa único do Tesouro municipal, ou deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte, conforme regra do art. 168, § 2º, da Constituição Federal2. 



    4.  A Câmara Municipal apresentou manifestação, em que pede o não conhecimento ou o julgamento de improcedência do pedido. Sustenta, em síntese, que: (i) há direito líquido e certo ao repasse do duodécimo na forma estabelecida na lei orçamentária anual; (ii) a retenção dos duodécimos pelo Poder Executivo é prática abusiva e que vem sendo adotada de forma rotineira; e (iii) a ausência da totalidade do repasse de duodécimo tem impedido o adimplemento de fornecedores.



    5. O Procurador-Geral da República se manifestou pelo indeferimento da medida, em parecer com a seguinte ementa:



    Suspensão de Segurança. Constitucional. Financeiro. Lei Orçamentária Anual. Repasse a menor de duodécimos ao Poder Legislativo Municipal. Determinação de complementação do valor pelo Poder Executivo Municipal. Bloqueio Judicial. Regime de precatórios. Risco de lesão à ordem pública não configurado. Ausente demonstração do risco à economia pública. Parecer pelo indeferimento do pedido. 



    6. É o relatório. Decido.  



    7. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:  



    Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.



    8. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte que se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à autonomia orçamentária e à retenção de repasses duodecimais ao Poder Legislativo (art. 168 da Constituição Federal). 



    9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber, j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 22.10.2015.



    10. Registro, por fim, que a análise do pedido de contracautela cinge-se à presença dos requisitos previstos em lei, não havendo, portanto, falar em apreciação do mérito do processo subjacente. É de todo indispensável, contudo, que a tese sustentada tenha um mínimo de plausibilidade, num juízo sumário de cognição (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 06.12.2019; SS 1.918-AgR, Rel. Min. Maurício Corrêa, j. em 10.03.2004; SS 3.023-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, j. em 06.03.2008; SS 3.717-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 29.10.2014).



    11. No caso, a discussão de fundo diz respeito à autonomia financeiro-orçamentária do Poder Legislativo, assegurada pela Constituição Federal por meio do direito aos repasses duodecimais, frente à conduta de retenção ou repasse a menor pelo Poder Executivo e as medidas pertinentes para garantia dessa autonomia.



    12. Consta dos autos que a lei orçamentária do Município de Cerro Corá (LOA nº 967/2022), para o exercício financeiro de 2023, fixou o montante de R$ 2.972.000,00 (dois milhões novecentos e setenta e dois mil reais) como previsão orçamentária de despesa anual relativa ao Poder Legislativo municipal, o que resultaria num repasse mensal de R$ 247.660,00 em duodécimos. A Câmara Municipal apresentou documentos para evidenciar que, de janeiro a junho de 2023, os valores a ela repassados pelo Poder Executivo foram inferiores ao estabelecido na lei orçamentária municipal, sem qualquer autorização legal, e que os repasses a menor continuaram, inclusive em relação ao exercício financeiro atual.



    13. Segundo determinação constitucional (art. 168, caput), o Poder Executivo deve repassar ao Legislativo, na forma de duodécimos, os recursos a ele destinados na lei orçamentária anual. Em observância aos princípios da anualidade e do planejamento, os órgãos destinatários desses repasses têm até o final do exercício financeiro para empregar tais recursos em suas despesas, sendo vedada a sua destinação para a formação de reservas de caixa.



    14. É certo que a lei orçamentária anual veicula apenas a estimativa das receitas e despesas para o ano seguinte, uma vez que não é possível antecipar com exatidão como será a arrecadação no exercício financeiro seguinte. Nesse sentido, o princípio orçamentário da flexibilidade harmoniza o dever de fiel cumprimento do orçamento aprovado pelo Legislativo com a necessidade de adequação à realidade da receita arrecadada e da despesa realizada, impondo aos órgãos responsáveis, durante o curso da execução, o dever de concretizar os programas previstos nas peças orçamentárias (PPA, LDO e LOA) da maneira mais fidedigna ao programa original.



    15. A Lei de Responsabilidade Fiscal determina ao Poder Executivo que, constatada a frustração do cumprimento das metas fiscais, proceda ao contingenciamento de gastos e movimentações financeiras, de modo a preservar o equilíbrio orçamentário necessário (LRF, art. 9º, caput). Tal poder de contingenciamento do orçamento público anual realizado pelo Poder Executivo não deve afrontar a autonomia financeira e orçamentária dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, inclusive do Ministério Público e da Defensoria Pública. Essa garantia decorre do princípio da separação de poderes e foi reafirmada pela EC nº 45/2004, que assegurou a esses órgãos, expressamente, o direito aos repasses duodecimais, em sua integralidade, até o dia 20 de cada mês (CF, art. 168, caput).



    16.  Vale mencionar que, no julgamento da ADI 2.238, esta Corte reafirmou a autonomia financeira entre os Poderes, ao declarar a inconstitucionalidade do art. 9º, § 3º, da LRF3. O referido dispositivo legal havia atribuído ao Chefe do Executivo a capacidade de retenção dos repasses financeiros destinados aos demais órgãos de Poder, caso não observassem o dever de adequação dos respectivos gastos ao novo cenário financeiro. Segue o trecho pertinente da ementa:



    “(...) 4.1. A norma estabelecida no § 3º do referido art. 9º da LRF, entretanto, não guardou pertinência com o modelo de freios e contrapesos estabelecido constitucionalmente para assegurar o exercício responsável da autonomia financeira por parte dos Poderes Legislativo, Judiciário e da Instituição do Ministério Público, ao estabelecer inconstitucional hierarquização subserviente em relação ao Executivo, permitindo que, unilateralmente, limitasse os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias no caso daqueles poderes e instituição não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput. A defesa de um Estado Democrático de Direito exige o afastamento de normas legais que repudiam o sistema de organização liberal, em especial na presente hipótese, o desrespeito à separação das funções do poder e suas autonomias constitucionais, em especial quando há expressa previsão constitucional de autonomia financeira. Doutrina. (...)”. (ADI 2238, Rel. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. em 24/06/2020)



    17. Assim, é vedado ao Chefe do Poder Executivo, unilateralmente, contingenciar ou reter os duodécimos orçamentários dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público e da Defensoria Pública, devendo proceder ao repasse em seu valor integral, tal como previsto na Lei Orçamentária Anual. No mesmo sentido colhem-se os seguintes precedentes em contracautela: SS 5.630-MC-Ref, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 22.8.2023; SS 5.648-MC-Ref, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 28.8.2023. 



    18. Por certo, embora afastado o poder de retenção do Executivo quanto aos duodécimos destinados ao Legislativo, ao Judiciário, ao Ministério Público e à Defensoria Pública, tal circunstância não desonera esses órgãos da observância do dever de contingenciamento de gastos em face da frustração das metas fiscais (LRF, art. 9º, caput). Essa obrigação deve ser cumprida sob o prisma da responsabilidade fiscal, com autonomia, sem prejuízo da fiscalização exercida pelos órgãos de controle interno e externo, com auxílio dos Tribunais de Contas, e pelo controle judicial quando cabível.



    19. Por fim, cabe destacar que o caso em tela não envolve saldos financeiros decorrentes de recursos entregues à Câmara Municipal. Pelo contrário, cuida-se de retenção parcial pelo Poder Executivo de repasse de duodécimos, de modo que a hipótese não se amolda ao do art. 168, § 2º, da Constituição Federal. 



    20.  Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



          Publique-se.



          Brasília, 8 de abril de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  No bojo dos autos do processo n. 0807883-38.2023.8.20.5300.




2  CF. Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.  (Redação dada pela EC nº 45, de 2004) (...)



      § 2º O saldo financeiro decorrente dos recursos entregues na forma do caput deste artigo deve ser restituído ao caixa único do Tesouro do ente federativo, ou terá seu valor deduzido das primeiras parcelas duodecimais do exercício seguinte.       (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)




3   Lei Complementar nº 101/2000. Art. 9º. (...) § 3º No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (...)