Tribunal: STF
Processo: ARE 1208460
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-02
Data de publicação: 2024-04-02

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo regimental interposto por Eduardo Pagnoncelli Peixoto (eDoc 10) interposto em face de decisão monocrática em que dei provimento ao recurso extraordinário com agravo interposto pelo Estado de Goiás nos seguintes termos (eDoc 8): 



    “Inicialmente, quanto à não aplicabilidade da Súmula 347 do STF no atual ordenamento jurídico brasileiro, sobretudo no que tange à diferença do contexto constitucional vigente à época da edição da referida súmula, verifica-se que o TJ/GO articulou suas razões de decidir a partir das considerações do Ministro Gilmar Mendes no julgamento do MS 25.888- MC, DJe de 29.3.2006, in verbis: 



    Assim, a declaração de inconstitucionalidade, pelo Tribunal de Contas da União, do art. 67 da Lei 9.478/1997, e do Decreto 2.745/1998, obrigando a Petrobrás, conseqüentemente, a cumprir as exigências da Lei 8.666/1993, parece estar em confronto com normas constitucionais, mormente as que traduzem o princípio da legalidade, as que delimitam as competências do TCU (art. 71), assim como aquelas que conformam o regime de exploração da atividade econômica do petróleo (art. 177). Não me impressiona o teor da Súmula 347 desta Corte, (...). A referida regra sumular foi aprovada na Sessão Plenária de 13.12.1963, num contexto constitucional totalmente diferente do atual. Até o advento da Emenda Constitucional 16, de 1965, que introduziu em nosso sistema o controle abstrato de normas, admitia-se como legítima a recusa, por parte de órgãos não-jurisdicionais, à aplicação da lei considerada inconstitucional. No entanto, é preciso levar em conta que o texto constitucional de 1988 introduziu uma mudança radical no nosso sistema de controle de constitucionalidade. 



    (...) 



    Assim, a própria evolução do sistema de controle de constitucionalidade no Brasil, verificada desde então, está a demonstrar a necessidade de se reavaliar a subsistência da Súmula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituição de 1988.” (grifos meus) 



    Note-se que o Ministro Gilmar Mendes, quando da apreciação da medida liminar no MS 25.888, ainda em 23.3.2006, discorreu a respeito da “necessidade de se reavaliar a subsistência da Súmula 347 em face da ordem constitucional instaurada com a Constituição de 1988”, ou seja, a súmula mantinha-se vigente no mundo jurídico nacional, muito embora pudesse dar azo a interpretações que advogassem no sentido do seu anacronismo. A esse respeito, já em 2012, o Ministro Marco Aurélio, também em decisão monocrática na cautelar do MS 31.439-MC, pontuou: 



    “Descabe a atuação precária e efêmera afastando do cenário jurídico o que assentado pelo Tribunal de Contas da União. A questão alusiva à possibilidade de este último deixar de observar, ante a óptica da inconstitucionalidade, certo ato normativo há de ser apreciada em definitivo pelo Colegiado, prevalecendo, até aqui, porque não revogado, o Verbete 347 da Súmula do Supremo. De início, a atuação do Tribunal de Contas se fez considerado o arcabouço normativo constitucional.” 



    Essa foi, em síntese, a trajetória percorrida por esta Corte até que o Plenário do Supremo Tribunal Federal proferisse seu entendimento a respeito da possibilidade de órgãos fiscalizadores e de controle procederem à analise da constitucionalidade de atos administrativos submetidos à sua inspeção. No julgamento da Pet 4656/PB, da relatoria da Ministra Cármen Lúcia, DJe de 4.12.2017, o Tribunal Pleno conferiu legitimidade ao Conselho Nacional de Justiça para determinar que órgãos submetidos à sua fiscalização abstenham-se de praticar atos administrativos fundados em leis que ele, o CNJ, tenha por inconstitucionais. A ementa do jugado foi assim sintetizada (grifos meus): 



    “EMENTA: PETIÇÃO. LEI N. 8.223/2007 DA PARAÍBA. CRIAÇÃO LEGAL DE CARGOS EM COMISSÃO NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL (ART. 5º DA LEI N. 82.231/2007 DA PARAÍBA): ASSISTENTES ADMINISTRATIVOS. ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. EXONERAÇÃO DETERMINADA. AÇÃO ANULATÓRIA: ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DO CNJ PARA DECLARAR INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. PETIÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A restrição do permissivo constitucional da al. r do inc. I do art. 102 da Constituição da República às ações de natureza mandamental resultaria em conferir à Justiça federal de primeira instância, na espécie vertente, a possibilidade de definir os poderes atribuídos ao Conselho Nacional de Justiça no cumprimento de sua missão, subvertendo, assim, a relação hierárquica constitucionalmente estabelecida. Reconhecimento da competência deste Supremo Tribunal para apreciar a presente ação ordinária: mitigação da interpretação restritiva da al. r do inc. I do art. 102 adotada na Questão de Ordem na Ação Originária n. 1.814 (Relator o Ministro Marco Aurélio, Plenário, DJe 3.12.2014) e no Agravo Regimental na Ação Cível Originária n. 1.680 (Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe 1º.12.2014), ambos julgados na sessão plenária de 24.9.2014. 2. Atuação do órgão de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura nacional nos limites da respectiva competência, afastando a validade dos atos administrativos e a aplicação de lei estadual na qual embasados e reputada pelo Conselho Nacional de Justiça contrária ao princípio constitucional de ingresso no serviço público por concurso público, pela ausência dos requisitos caracterizadores do cargo comissionado. 3. Insere-se entre as competências constitucionalmente atribuídas ao Conselho Nacional de Justiça a possibilidade de afastar, por inconstitucionalidade, a aplicação de lei aproveitada como base de ato administrativo objeto de controle, determinando aos órgãos submetidos a seu espaço de influência a observância desse entendimento, por ato expresso e formal tomado pela maioria absoluta dos membros dos Conselho. 4. Ausência de desrespeito ao contraditório: sendo exoneráveis ad nutum e a exoneração não configurando punição por ato imputado aos servidores atingidos pela decisão do Conselho Nacional de Justiça, mostra-se prescindível a atuação de cada qual dos interessados no processo administrativo, notadamente pela ausência de questão de natureza subjetiva na matéria discutida pelo órgão de controle do Poder Judiciário. 5. Além dos indícios de cometimento de ofensa ao decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 3.233/PB, a leitura das atribuições conferidas ao cargo criado pelo art. 5º da Lei n. 8.223/2007, da Paraíba, evidencia burla ao comando constitucional previsto no inc. V do art. 37 da Constituição da República: declaração incidental de inconstitucionalidade. 6. Petição (ação anulatória) julgada improcedente. (Pet 4656, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 4.12.2017). 



    Importante salientar, aqui, as ponderações promovidas pela Min. Cármen Lúcia naquela ocasião, notadamente em relação à distinção entre a declaração de inconstitucionalidade de lei propriamente dita, esta atribuída ao órgão jurisdicional competente e tendo como consequência lógica a extirpação da norma do ordenamento jurídico, e a limitação do alcance da norma, determinação efetuada, no caso concreto, por órgão estatal autônomo de controle, categoria a qual insere-se, além do Conselho Nacional de Justiça, também os Tribunais de Contas, como no caso ora em análise. A relatora assentou: 



    “12. Quanto à natureza da decisão impugnada, há de se ter em conta a distinção entre a conclusão sobre o vício a macular lei ou ato normativo por inconstitucionalidade, adotada por órgão jurisdicional competente, e a restrição de sua aplicação levada a efeito por órgão estatal sem a consequência de excluí-lo do ordenamento jurídico com eficácia erga omnes e vinculante. Sobre a inaplicabilidade de atos normativos contrários à Constituição da República, leciona Hely Lopes Meirelles: (...) Embora o enfoque desse entendimento dirija-se à atuação do Chefe do Poder Executivo, parecem ser suas premissas aplicáveis aos órgãos administrativos autônomos, constitucionalmente incumbidos da relevante tarefa de controlar a validade dos atos administrativos, sendo exemplo o Tribunal de Contas da União, o Conselho Nacional do Ministério Público e o Conselho Nacional de Justiça. 13. Essa atuação não prescinde do exame da validade do ato administrativo, que perpassa, necessariamente, pela adequação constitucional do fundamento legal no qual se fundamenta: se o órgão de controle concluir fundar-se o ato objeto de análise em norma legal contrária à Constituição da República, afastar-lhe-á a aplicação na espécie em foco. Cuida-se de poder implicitamente atribuído aos órgãos autônomos de controle administrativo para fazer valer as competências a eles conferidas pela ordem constitucional. Afinal, como muito repetido, quem dá os fins, dá os meios. (...) Nesses termos, concluída pelo Conselho Nacional de Justiça a apreciação da inconstitucionalidade de lei aproveitada como fundamento de ato submetido ao seu exame, poderá esse órgão constitucional de controle do Poder Judiciário valer-se da expedição de ato administrativo formal e expresso, de caráter normativo, para impor aos órgãos submetidos constitucionalmente à sua atuação fiscalizadora a invalidade de ato administrativo pela inaplicabilidade do texto legal no qual se baseia por contrariar a Constituição da República. 



    Ainda naquela ocasião, a corroborar com entendimento da relatora, acrescentou o Min. Roberto Barroso: 



    “(...) entendo que quem quer que tenha que aplicar lei, sem ser um órgão subalterno, deve interpretar a Constituição e, se entender que a lei é incompatível com a Constituição, tem que ter o poder de não a aplicar, sob pena de estar violando a Constituição, no que acompanho. Vossa Excelência até fez a distinção entre não aplicar lei inconstitucional ou declará-la inconstitucional. Concordo com esse ponto.” 



    Tendo em vista que o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás insere-se no rol de órgãos administrativos autônomos, constitucionalmente competentes para controlar e fiscalizar a validade dos atos administrativos, verifica-se que o acórdão recorrido está a confrontar o atual entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da matéria. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, a fim de reformar o acórdão recorrido e conferir legitimidade ao TCM/GO para determinar, aos órgãos sujeitos à sua fiscalização, o afastamento de atos administrativos baseados em leis tidas por inconstitucionais, nos termos do art. 932, V, b, do Código de Processo Civil. 



    Invertidos os ônus da sucumbência.”



    Em suas razões, sustenta o recorrente que a decisão ora agravada foi amparada em precedente do Plenário desta Corte (Pet 4656/PB) que não se aplica ao caso dos autos, considerando que naquele julgamento foi enfrentada a competência do CNJ – Conselho Nacional de Justiça “de atuar no controle de constitucionalidade perante os Tribunais de sua competência de atuação” (eDocC 10, p. 5).



    Alega que, na espécie, “o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás avocou a si o mister de analisar previamente as leis municipais que fixaram os subsídios dos agentes políticos (atribuição essa que não lhe foi conferida pela Constituição Federal e nem pela Constituição Estadual) e nesse agir decidiu pela inconstitucionalidade das Leis Municipal nº 534/2005; 535/2005; 537/2005; 540/2005; 591/2006; 592/2006; 596/2006 e 597/2006 do Município de Chapadão do Céu” (eDoc 10, p. 13). 



    Afirma, ainda, que a Súmula 347 do STF, editada em 1963, em que vigia um sistema constitucional totalmente diferente do atual, não pode mais ser aplicada, pois a CF/88 não conferiu aos Tribunais de Contas poderes para declarar a inconstitucionalidade de lei ou atos normativos municipais ou estaduais, ao contrário do Conselho Nacional de Justiça, que foi inserido na estrutura do Poder Judiciário como órgão de controle das atividades administrativas e financeiras deste Poder.



    Por fim, aduz que foram dois os argumentos apresentados na instância de origem: a incompetência do TCM/GO para declarar a inconstitucionalidade de leis municipais e a nulidade do ato administrativo que cerceou o seu direito à ampla defesa e ao contraditório. 



    Quanto à nulidade requerida, diz que, à época, ficou prejudicada, diante do provimento do seu recurso pelo TJ/GO que reconheceu a incompetência do órgão municipal e que, portanto, não tinha interesse em recorrer contra decisão que lhe foi favorável. 



    Desse modo, entende que a decisão agravada deveria ter determinado o retorno dos autos à origem para apreciar a ofensa ao art. 5º, XXXV, da CF, o que “representa uma grave infringência ao princípio do devido processo legal, além de supressão de instância, ofensa ao contraditório, ampla defesa e duplo grau de jurisdição” (eDoc 10, p. 24). 



    A parte agravada - Estado de Goiás - apresentou contrarrazões (eDoc 15). 



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela negativa de seguimento do agravo regimental. 



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, registro que estes autos foram pautados na Sessão de 13.06.2023, da Segunda Turma desta Corte. Na ocasião, foi suscitada questão de ordem pelo e. Ministro Gilmar Mendes no sentido da afetação deste processo ao julgamento no Plenário, tendo em vista a discussão em torno da validade da Súmula 347 do STF, quanto aos limites da atuação e legitimidade dos Tribunais de Contas para reconhecer, dentro de suas atribuições, a inconstitucionalidade de atos normativos. 



    Ante a sugestão de rediscussão do próprio teor da Súmula 347 do STF, situação a recomendar ampla participação das partes e demais interessados, admiti como amicus curiae: a Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON, o Tribunal de Contas da União, a Associação Nacional do Ministério Público de Contas – AMPCON, a Associação Nacional dos Ministros e Conselheiros Substitutos dos Tribunais de Contas do Brasil – AUDICON e o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais de Contas-CNPGC (eDoc 54). 



    Após afetar os autos ao Plenário, e em nova solicitação de parecer, o Ministério Público Federal, manifestou-se no sentido do provimento do agravo regimental, a fim de que o recurso extraordinário interposto pelo Estado de Goiás seja desprovido, com fixação das teses sugeridas, em parecer assim ementado (eDoc 61, p. 1):



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS. ATRIBUIÇÕES. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. IMPOSSIBILIDADE. REGULARIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. ANÁLISE IN CONCRETO. NORMA RECONHECIDA INCONSTITUCIONAL. JURISPRUDÊNCIA DO ÓRGÃO JURISDICIONAL COMPETENTE. NEGATIVA DE EFEITOS PARA A HIPÓTESE SINDICADA. POSSIBILIDADE. PROVIMENTO DO AGRAVO. 



    1. Agravo interno interposto de decisão que reconheceu legitimidade ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás para, no exercício de suas atribuições, afastar atos administrativos baseados em leis tidas por inconstitucionais.



    2. A questão subjacente ao recurso extraordinário diz respeito à possibilidade de os tribunais de contas realizarem controle de constitucionalidade das normas, bem como aos parâmetros de sua atuação para, no caso concreto, afastar os efeitos de atos normativos considerados inconstitucionais.



    3. A controvérsia – atinente aos limites da atuação dos tribunais de contas – detém densidade constitucional apta a evidenciar a repercussão geral, eis que dotada de acentuado interesse público, dos pontos de vista jurídico, social e político, com reflexos que se irradiam por toda a sociedade.



    4. A análise deste recurso deve ocorrer na sistemática da Repercussão Geral, fixando a Suprema Corte orientação com efeitos vinculantes e erga omnes acerca das balizas para a atuação dos tribunais de contas no controle de regularidade dos atos administrativos.



    5. Os tribunais de contas não têm competência para, sob qualquer modalidade ou terminologia, realizar controle de constitucionalidade de leis e atos normativos primários. Apenas ao Poder Judiciário, mediante provocação, foi atribuído, pela Constituição Federal, o poder de declarar a inconstitucionalidade das normas que contrariem seus preceitos.



    6. Os tribunais de contas podem, no estrito cumprimento de seu mister, afastar em concreto a eficácia de lei, com efeitos inter partes, desde que a deliberação de contas esteja amparada na jurisprudência do órgão jurisdicional competente para a declaração de inconstitucionalidade.



    7. O Enunciado 347 da Súmula STF deve ser cancelado, uma vez que não se compatibiliza com os comandos constitucionais pertinentes, tampouco com a interpretação dada pelo Supremo Tribunal Federal à matéria. 8. Proposta de teses de repercussão geral:



    I) É vedado aos Tribunais de Contas realizar o controle de constitucionalidade, sob qualquer modalidade ou nomenclatura, de leis e de atos normativos primários editados por órgãos constitucionais autônomos com atribuição regulamentar;



    II) É permitido aos Tribunais de Contas, apenas no exercício da atribuição de controle concreto da regularidade dos atos administrativos, negar efeitos em específico a normas reconhecidas como inconstitucionais, desde que com fundamento e em observância à jurisprudência do Tribunal competente para o exame da constitucionalidade em abstrato da norma afastada. — Manifestação pelo provimento do agravo regimental, para que seja desprovido o recurso extraordinário com agravo, com fixação das teses sugeridas.”



    Em virtude da complexidade e relevância da matéria, bem como verificada a amplitude e a nítida relação com as normas constitucionais, entendo pela necessidade de reconsiderar a decisão por mim proferida em 19.11.2019, para torná-la sem efeito.



    Consigno, ainda, em deferência à decisão da Segunda Turma, a qual resolvendo Questão de Ordem afetou a controvérsia ao Plenário, que oportunamente, o mérito do Recurso Extraordinário será incluído em pauta para julgamento no Plenário desta Corte. 



    Na ocasião, em homenagem ao princípio do contraditório e ampla defesa, as partes e os interessados terão a oportunidade de apresentarem manifestação. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 317, § 2º, do RISTF, reconsidero a decisão agravada para torná-la sem efeito. Determino o processamento do recurso extraordinário, julgando prejudicado, por conseguinte, o agravo regimental (art. 21, IX, do RISTF).



    Publique-se. 



    Brasília, 2 de abril de 2024. 



     Ministro Edson Fachin



     Relator 



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