Tribunal: STF
Processo: ARE 1515685
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-04
Data de publicação: 2024-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Recurso Extraordinário com Agravo. Improbidade Administrativa. Art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992. Aplicação da Nova Redação Dada pela Lei nº 14.230, de 2021, a Processos em Curso. Possibilidade. Precedentes. Dolo Genérico: Inviabilidade. Dolo Específico: não Comprovação. Dano ao Erário e Enriquecimento Ilícito: não comprovação. Análise: Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    I. CASO EM EXAME 



    1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público para apurar ato de improbidade administrativa contra o ex-prefeito do Município de Carmo da Mata/MG, sob alegação de que teria realizado “contratações sem o devido concurso público ou processo seletivo e, ainda, disponibilizado servidores de determinados setores a exercerem funções diversas daquelas pelas quais foram contratados, caracterizando assim, desvio de função destes”. 



    2. O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau, decisão confirmada pelo TJMG, uma vez que, embora comprovadas irregularidades, não foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992, nem configurado o elemento subjetivo (dolo). 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



    3. As questões em discussão consistem em saber se, para a caracterização do dolo previsto pela Lei nº 14.230, de 2021, basta a realização do ato ou se é necessária expressa intenção de desvirtuamento dos princípios da Administração Pública e (b) se as disposições da mencionada lei alcançam atos praticados antes da respectiva vigência (efeito retroativo).



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    4. A Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa. 



    5. O Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR: “1) é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se, nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA, a presença do elemento subjetivo — DOLO; 2) A norma benéfica da Lei nº 14.230, de 2021, revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é IRRETROATIVA, em virtude do art. 5º, inc. XXXVI, da Constituição, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei nº 14.230, de 2021, aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230, de 2021, é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022). 



    6. Conforme a redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 8.429, de 1992, é necessário o dolo específico da atuação do agente público, sendo insuficiente a mera voluntariedade no mister usual das competências públicas.



    7. Conquanto não expressamente consignado na tese do Tema RG nº 1.199, a jurisprudência deste Pretório Excelso tem se inclinado pela retroatividade da alteração promovida no aludido art. 11, de forma a alcançar atos praticados em data anterior à Lei nº 14.230, de 2021.



    IV. DISPOSITIVO 



    8. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



    DECISÃO



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “AÇÃO DE IMPROBIDADE – DESVIO FUNCIONAL DE SERVIDORES – CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA – NATUREZA ÍMPROBA DO ATO - NÃO COMPROVAÇÃO – TIPIFICAÇÃO QUE REQUER DOLO ESPECÍFICO – LEI 14.230/2022 – PRECEDENTE DE REPERCUSSÃO GERAL – TEMA 1.199 STF – SENTENÇA CONFIRMADA NA REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA DE OFÍCIO.



     .Aplica-se analogamente à Ação de Improbidade Administrativa o disposto no art. 19 da Lei n. 4.717/65, no sentido de que “a sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal”.



    . Para a configuração de um ato como ímprobo, à luz das disposições inovadoras da lei 14.230/2022, aplicáveis às ações de improbidade ainda não transitadas em julgado, em conformidade com a tese fixada no tema 1.199 da Repercussão Geral do STF, é necessária a comprovação do dolo. 



    . A mera demonstração da ocorrência de desvio funcional temporário de determinados servidores ou da realização de contratação temporária sem que haja legislação regulamentadora não implica na tipificação do ato como ímprobo, mormente quando não desconstituída a fundamentação dos atos nem comprovada a distorção das medidas com a finalidade de angariar capital político a favor do prefeito ou para beneficiar terceiros. 



    . Sentença confirmada na remessa necessária. Recurso voluntário prejudicado.” (e-doc. 111).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 123).



    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais aponta violação aos arts. 5º, incs. XXXVI e XL, e 37, § 4º, da Constituição da República. Entende contrariado o princípio segundo o qual “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”. 



    3.1. Discorre sobre a Lei nº 14.230, de 2021, a qual não contém qualquer “norma textual que admita sua aplicação pretérita”.



    3.2. Afirma que “a retroatividade das normas mais benéficas prevista no art. 5º, XL, da CF é instituto típico do Direito Penal e está fundamentada em aspectos humanitários“, não cabendo em matéria de improbidade administrativa, cujos objetivos são diversos.



    3.3. Considera que o Colegiado a quo divergiu do decidido pelo STF no Tema RG nº 1.199, tendo em vista que “não se aplica a nova redação do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, alterado pela Lei n.º 14.230/2021, aos atos de improbidade dolosos ocorridos anteriormente à sua vigência”.



    3.4. Quanto ao tema de fundo, insiste na configuração da improbidade administrativa, considerando a impossibilidade “de contratação temporária, com base no inciso IX do art. 37 da CF, nos casos em que as funções do cargo a serem exercidas são burocráticas, ordinárias, permanentes“.



    3.5. Requer o provimento do recurso a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados “totalmente procedentes os pedidos formulados, reconhecendo-se, no caso, a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21”.



    É o relatório.



    Decido.



    4. Eis os fundamentos lançados pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:



    "Na origem, cuida-se de ação de improbidade ajuizada pelo “parquet” em face do ex-prefeito do Município de Carmo da Mata, Sr. Almir Resende Júnior, em virtude de supostas nomeações temporárias em burla à necessidade de realização de concurso público, além da ocorrência de favorecimento pessoal ao beneficiar determinados servidores, especialmente alguns lotados na Usina de Reciclagem, com transferências para funções mais amenas. 



    A peça de ingresso faz menção a outras ações de improbidade em trâmite em face do requerido, também com lastro em nomeações e contratações irregulares – “farra das contratações temporárias”. No caso concreto, contudo, são questionados os seguintes fatos específicos, ao que se infere: 



    - Contratação temporária do funcionário Antônio Vicente Barros, como tratorista da Usina de Reciclagem em burla à necessidade de realização de processo seletivo; 



    - Desvio funcional dos servidores Clayton César Gaipo Lourêdo e Elves Francisco Corrêa, lotados como servidores efetivos da Usina de Reciclagem, mas alocados em outras funções, sem critério de seleção e em detrimento da oportunidade de outras pessoas se candidatarem para as áreas ocupadas; 



    - Quanto ao servidor Clayton, a nomeação para cargo comissionado como forma de “blindagem” do desvio funcional do servidor;



    Ao apreciar os pedidos, o digno julgador originário, por não vislumbrar a ocorrência de dolo para a condenação por ato ímprobo, julgou improcedentes os pedidos iniciais.



    (...)



    Portanto, para a tipificação dos fatos apontados como atos de improbidade administrativa, necessária a clara demonstração do dolo na conduta do imputado, sendo certo que não mais é suficiente a consideração do denominado “dolo genérico”, à luz da conceituação veiculada no bojo da novel legislação (art. 1º §§ 1º a 3º):



    Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) 



    Parágrafo único. (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) 



    § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 



    § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021) 



    § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.



    À luz dos parâmetros normativos e jurisprudenciais enunciados, compulsando-se detidamente os autos, com respeitosa vênia à posição encampada pelo combativo Ministério Público Estadual, não vislumbro fundamentos para a reforma da sentença. 



    Com efeito, ante a vigente exigência de configuração do elemento subjetivo específico, cumpria ao autor a demonstração de que a atuação do alcaide, ao corroborar a contratação temporária ou o desvio funcional dos servidores indicados, realmente o fez com vistas à obtenção de dividendos políticos, com objetivo de beneficiar determinados servidores em detrimento dos demais como mera manobra voltada ao aparelhamento da administração pública em seu benefício. 



    Não basta, para este efeito, a comprovação de eventual irregularidade de contratação temporária por ausência de parâmetros legais nem tampouco a incorreção da forma utilizada para deslocamento de servidores entre os cargos do quadro da administração. 



    Adotada esta ótica e consideradas as regras de distribuição do ônus probatório, não há como acolher a tese de que o requerido praticou ato ímprobo, eis que ausente a produção probatória nesse sentido.



    (...)



    Nota-se que a motivação revelada para o deslocamento dos servidores Clayton e Elves foi a necessidade de serviço e, ao prestarem depoimentos, os referidos servidores ainda acrescentaram a informação de que a movimentação (temporária) realizada foi deflagrada a requerimento dos próprios servidores, por razões de saúde. 



    Tais motivações não foram devidamente desconstituídas pelo acervo probatório, cumprindo ressaltar que não houve benefício financeiro ou funcional em prol dos servidores desviados.



     O mesmo pode ser dito em relação à nomeação do servidor Clayton para cargo comissionado, dada a natureza discricionária do referido cargo, e, novamente, ausente a comprovação de desvio de finalidade ou ilegalidade praticada em relação a este fato. 



    Já em relação à contratação temporária de Antônio Vicente Barros, também não houve mostras de que o contrato veiculado no evento 2 p. 44 a 46 haja sido descumprido ou excedida a sua duração originariamente prevista, sendo certo que sua mera existência isolada, ainda que ausente a previsão legal específica, não implica em atuação ímproba do administrador, mormente se considerada a permissão constitucional para tal modalidade (art. 37, IX da CRFB). 



    O que o contexto revela é a tentativa de satisfação do interesse público, sem favorecimento pessoal ou de terceiro, embora carente de técnica e passível de questionamento sob o prisma da legalidade. 



    Em resumo, não foi comprovado o dolo da conduta do requerido em relação aos atos debatidos nestes autos, o que efetivamente conduz ao afastamento da tipificação almejada. 



    Finalmente, os resultados dos julgamentos relativos a improbidade por contratações temporárias informados no evento 75 não evidencia o quadro de “farra das contratações temporárias” mencionado na inicial, “data vênia”. 



    É o caso, portanto, desprovimento do recurso e manutenção da sentença.” (e-doc. 111).



    5. A Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11 na modalidade culposa.



    6. Nesse sentir, o Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022; destaques acrescidos).



    7. De plano, é bem de ver que, na definição do dolo para efeito da improbidade administrativa, considera-se o chamado dolo específico, conforme a dicção expressa contida na redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei de Improbidade, in verbis:



    "§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. 



    § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa." (destaques acrescidos).



    8. Da leitura dos fundamentos do acórdão recorrido, percebe-se, com facilidade, que o Colegiado a quo expressamente deixou consignada a ausência de comprovação do dolo específico no agir do agente público, além da inexistência de prejuízo ao erário ou de favorecimento pessoal a quem quer que seja.



    9. No particular, para divergir do assentado pelo Tribunal de origem, seria necessário rever o quadro fático-probatório constante dos autos, procedimento inviável em sede extraordinária, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    10. Por fim, registro que, conquanto não expressamente consignado na tese do Tema RG nº 1.199, a jurisprudência deste Pretório Excelso tem se inclinado pela retroatividade da alteração promovida no aludido art. 11, de forma a alcançar atos praticados em data anterior à Lei nº 14.230, de 2021, conforme se nota, a seguir:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido.” 



    (ARE nº 1.346.594-AgR-segundo/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/10/2023, p. 31/10/2023).



    “Ou seja, para a configuração do ato de improbidade pelo art. 11, além de a conduta se enquadrar em um dos incisos do art. 11, deve também revelar significativa ofensividade ao patrimônio público e social. 



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo e demonstre grau de reprovabilidade acentuada, uma vez que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. 



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem concluiu que as infrações que teriam sido cometidas perante a Administração não se enquadram em nenhum dos tipos previstos no art. 11, por isso, não é possível o enquadramento apenas no caput do dispositivo, ou seja, por mera violação aos princípios. 



    Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. 



    Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, da mesma maneira que houve abolitio criminis no caso do tipo culposo houve, também, em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021.



     Portanto, o acórdão do Tribunal de origem está alinhado ao entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual não merece reparos.”



     (RE nº 1.480.061/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 13/03/2024, p. 15/03/2024; destaques acrescidos).



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    12. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    13. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de outubro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator