Tribunal: STF
Processo: RE 1491121
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-17
Data de publicação: 2024-06-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230, DE 2021. TEMA RG Nº 1.199. REEXAME DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, assim ementado:



     



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO NO MUNICÍPIO DE ARAPONGAS. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992. PARTE AUTORA QUE, INTIMADA, NÃO PROMOVEU A ADEQUAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL PARA OBSERVAR AS NOVAS DISPOSIÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 14.230 /2021. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANUTENÇÃO. TESES DE CONTINUIDADE NORMATIVA TÍPICA DA CONDUTA NO CAPUT DO ART. 11 E DE INCONSTITUCIONALIDADE DA ALTERAÇÃO DO DISPOSITIVO NÃO ACOLHIDAS. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO (ART. 17, § 19, IV, DA LEI Nº 8.429/1992). RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO." (e-doc. 19, p. 2).



    2. Opostos embargos de declaração, foram parcialmente conhecidos e, na parte conhecida, rejeitados (e-doc. 29).



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 5º, inc. XL, e 37, caput e § 4º, ambos da Constituição da República. Afirma não ser possível a aplicação retroativa da Lei 14.230, de 2021 (e-doc. 42).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que o recurso não merece provimento, por estar em sentido contrário ao da tese firmada no julgamento do Tema RG nº 1.199 (e-doc. 46).



    5. O recurso extraordinário foi admitido, sob o fundamento de que "aparentemente há razão na tese do recorrente" (e-doc. 48).



    É o relatório. 



    Decido.



    6. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    "A sentença afigura-se, assim, correta, pois, de fato, não houve a adequação da petição inicial no momento oportuno, sem a qual o processo não comporta prosseguimento, porquanto impossível a condenação do réu por tipo que a nova lei não mais reputa como ímprobo. 



    Nesse sentido, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal, em se tratando de normas materiais, os novos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, em princípio, não retroagem, exceto para beneficiar o réu quando ainda não formada a coisa julgada – como ocorre com o presente caso, que se encontra em estágio inicial. A propósito, observem-se as teses de repercussão geral firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843989 RG (Tema 1199):



    (...)



    Por fim, a tese subsidiária da parte apelante não comporta acolhimento, pois, ao contrário do que ocorria antes do advento da Lei nº 14.230 /2021, não se revela mais possível a condenação de acusados com base exclusivamente no caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, afigurando-se necessário o enquadramento da conduta em um dos tipos do rol taxativo constante dos incisos do referido dispositivo legal.



    (...)



    Como se vê, a nova redação do caput prevê expressa e claramente que a violação dos deveres de honestidade, legalidade e imparcialidade só é reputada como prática de improbidade administrativa quando perpetrada uma das ações previstas na própria lei. 



    Por fim, a alteração do artigo 11 não parece ser flagrantemente inconstitucional, mas mera opção política dos Poderes competentes, a qual não pode ser substituída pelo Poder Judiciário." (e-doc. 19, p. 8-11).



    7. O acórdão deve ser mantido. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR, leading case do Tema RG nº 1.199, analisou a aplicação da referida Lei federal nº 14.230 no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. Eis a ementa do referido julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos. 2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF). 3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem ‘induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado’. 4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados. 5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa. 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa ‘natureza civil’ retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – ‘ilegalidade qualificada pela prática de corrupção’ – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º. 9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA. 10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de ‘anistia’ geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa. 15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo. 16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público. 17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa. 18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN. 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei’.”



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).



    8. No mais, observo que o Tribunal de origem, a partir dos elementos probatórios e na interpretação do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, consignou, ante a taxatividade do rol previso no referido dispositivo, que a conduta imputada ao ora recorrido não se enquadraria como ato de improbidade administrativa. Desse modo, para divergir do que assentado, seria necessário reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos e a legislação infraconstitucional, o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, considerado o óbice do verbete nº 279 da Súmula do STF, in verbis:



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    9. Nessa linha, cito as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.469.103/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 06/12/2023, p. 12/12/2023; ARE nº 1.466.415/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/12/2023, p. 06/12/2023; ARE nº 1.465.420/RS, Rel. Min. Nunes Marques, j. 1º/12/2023, p. 06/12/2023.



    10. Ademais, ad argumentandum tantum, tem-se que o acórdão recorrido está de acordo com o recente entendimento desta Segunda Turma, formalizado em julgamento unânime, conforme se verifica na ementa abaixo:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido.”



    (ARE nº 1.346.594-AgR-segundo/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/10/2023, p. 31/10/2023).



    11. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de junho de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator