Tribunal: STF
Processo: RE 1411007
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-02
Data de publicação: 2024-01-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PENSÃO POR MORTE. LAPSO TEMPORAL. ART. 77 DA LEI Nº 8.213, DE 1991, COM A REDAÇÃO DA LEI Nº 13.135, DE 2015. CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES. PROVIMENTO PARCIAL. 



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão pelo qual a Turma Recursal de Sergipe deu provimento ao recurso inominado e julgou procedente o pedido de pensão por morte, afastando a limitação temporal prevista no art. 77 da Lei nº 8213, de 1991, com a redação da Lei nº 13.135, de 2015.



    2. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violados os arts. 2º, 5º, incs. XXXV, LIV e LV, 62, caput, e 246 da Constituição da República. Discorre sobre a constitucionalidade da MP n° 664, de 2014, que alterou dispositivos da Lei nº 8.212, de 1991. Requer o provimento do extraordinário, com a reforma do acórdão recorrido, a fim de que seja estabelecida a DCB na forma do art. 77 da Lei nº 8.213, de 1991, com a redação dada pela MP nº 664, de 2014, e respectiva Lei de conversão nº 13.135, de 2015 (e-doc. 13).



    É o relatório.



    Decido.



    3. O colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, assentando o direito da autora à pensão por morte, tendo em vista a suficiência da prova no tocante à demonstração do trabalho rural do companheiro. Assentou, entretanto, a concessão do benefício de forma vitalícia, declarando a inconstitucionalidade do art. 77 da Lei nº 2.213, de 1992, na redação da Lei nº 13.135, de 2015. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:



     



    “Quanto à data de início do benefício (DIB), ela deve retroagir até a do requerimento administrativo (DER), pois ele foi feito além do prazo em que poderia retroagir o óbito. 



    Por fim, de ver-se que o benefício deve ser concedido sem data de cessação.



    Isso porque o disposto no item “b” do inciso V do § 2º do artigo 77 da Lei 8.213/91, inserto pela Medida Provisória nº 664/2014, que, por sua vez, foi convertida na Lei nº 13.135/2015 e que estabelece prazos para o recebimento do benefício, padece do vício de inconstitucionalidade.



    É que ela violou o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional - EC nº 32/2001, cuja redação é a seguinte: “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo de Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive.”



    Ora, todo o Capítulo da “Seguridade Social” da CF/88 foi alterado entre 01/01/1995 e 12/09/2001, data da promulgação da EC nº 32/2001, que foi aprovada justamente para conter a volúpia legislativa extraordinária do Poder Executivo, via medidas provisórias, especialmente pelas Emendas Constitucionais - EC nº 20/98 e nº 29/2000.



    No caso específico da Previdência Social, a EC nº 20/98 alterou substancialmente todo seu regramento constitucional, e a sua promulgação foi publicada em 16/12/1998, ou seja, dentro do intervalo de tempo previsto no art. 246 da CF/88.



    Ora, a MP nº 664/2014 teve o expresso propósito de “alterar a Lei nº 8.213/1991”, ou seja, regular de modo diferente o art. 201, inciso I, da CF/88, que foi alterado pela EC 20/98, em flagrante confronto com o art. 246 da CF/88, como já dito.



    Por isso, todas as alterações promovidas pela MP nº 664/2014 e, por via de consequência, pela sua lei de conversão (Lei nº 13.135/2015) são inconstitucionais por ofensa ao art. 62 caput e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior à sua edição.



    Segundo, por via de consequência da invalidade da MP nº 664/2014 e de sua lei de conversão, não subsiste o disciplinado art. 77, § 2º, inciso V, alínea “b”, da Lei nº 8.213/91, acerca da limitação da eficácia da pensão por morte no tempo com base na duração da relação conjugal ou de união estável que a deu causa, para fins de cassação de benefício previdenciário.



    (...)



    Amparado em tais fundamentos, voto por conhecer do recurso inominado, dar-lhe provimento, reformar a sentença recorrida e: a) de ofício, proclamar a prescrição das parcelas do benefício vencidas há mais de cinco anos do ajuizamento da ação; b.1) nos termos do art. 4º da Lei nº 10.259/2001, antecipar os efeitos da tutela de mérito e cominar ao réu a obrigação de implantar o benefício descrito no resumo do benefício deferido abaixo, no prazo de 15 (quinze) dias, como data de início do benefício (DIB) e data de início do pagamento (DIP) ali especificadas; b.2) de não incluir a data de cessação do benefício (DCB); c) julgar procedente a demanda.” (e-doc. 11).



    4. No tocante ao prazo pelo qual deve vigorar o pagamento da pensão por morte, o recurso merece provimento.



    5. A jurisprudência do Supremo já se consolidou no sentido de que a restrição imposta, pelo art. 246 da Constituição da República, diz respeito apenas aos dispositivos que tenham sofrido alteração substancial ou cuja norma regulamentadora tenha a finalidade de conferir densidade à norma objeto de emenda. Cito, nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENERGIA ELÉTRICA. IMPUGNAÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA Nº 144/2003. CONVERSÃO NA LEI Nº 10.848/2004. COGNOSCIBILIDADE PARCIAL. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR AFRONTA AO ART. 246, CRFB. INOCORRÊNCIA. RATIFICAÇÃO DA INTERPRETAÇÃO DEFINIDA NA APRECIAÇÃO DA MEDIDA CAUTELAR. NECESSIDADE DE COERÊNCIA E ESTABILIDADE DECISÓRIA. IMPROCEDÊNCIA. 1. Conforme firme linha decisória desta Suprema Corte, a conversão da medida provisória em lei, mantido substancialmente o seu conteúdo normativo, exige aditamento da petição inicial, para que a lei de conversão passe a integrar o objeto da ação, a tempo e modo. Não havendo aditamento, ou sendo substancial a alteração, prejudicada está a ação. 2. O aditamento apresentado, que reitera a alegação de vício formal por afronta ao art. 246 da Constituição Federal e impugna especificamente os arts. 1º, 2º e, em parte, 7º da lei de conversão, equivalentes em numeração às disposições da medida provisória, permite 3. Por ocasião do julgamento da medida cautelar, concluiu-se pela ausência de prejudicialidade da ação no que toca à alegada inconstitucionalidade formal por violação do art. 246, CRFB: “A lei de conversão não convalida os vícios formais porventura existentes na medida provisória, que poderão ser objeto de análise do Tribunal, no âmbito do controle de constitucionalidade. Questão de ordem rejeitada, por maioria de votos.” 4. A ação resta prejudicada quanto aos arts. 1º e 2º da lei de conversão, pois referidos dispositivos foram objeto de alterações substanciais. A incognoscibilidade igualmente se impõe no que toca ao art. 7º, conquanto não tenha sofrido alteração, por se tratar de pretensão inovatória, com vista a incluir na ação controvérsia não explicitada na petição inicial. 5. No mérito, inexistente violação do art. 246 da Constituição Federal pela Medida Provisória nº 144/2003 e sua Lei de conversão nº 10.848/2004, tal como se definiu na apreciação do pedido cautelar: “a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão ‘empresa brasileira de capital nacional’ pela expressão ‘empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país’, incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia.” 6. O colegiado chegou a tal resultado interpretativo após extenso debate e considerando os precedentes anteriores pertinentes à controvérsia constitucional. 7. Ora ratificada, em sede definitiva, a interpretação definida pelo Plenário, em observância à necessidade de coerência e estabilidade decisória, a manter hígidas as razões e conclusões compartilhadas pela maioria, independentemente da alteração da composição do colegiado e eventuais interpretações individuais em sentido diverso. 8. Ação parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgado improcedente o pedido.” 



    (ADI n° 3.090/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 22/04/2022, p. 28/04/2022).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. (...).” 



    (ADI n° 3.994/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 23/08/2019, p. 09/09/2019).



    6. Acrescente-se que também já restou assentado por esta Corte, no Tema n° 33 do ementário da Repercussão Geral, que a análise quanto à demonstração de relevância e urgência, que justifique a edição de medida provisória, é providência que somente pode ser realizada em casos excepcionais, o que não restou comprovado na hipótese sob julgamento. Confiram a ementa do RE n° 592.377/RS e de alguns outros precedentes, a respeito do retro informado:



    “CONSTITUCIONAL. ART. 5º DA MP 2.170/01. CAPITALIZAÇÃO DE JUROS COM PERIODICIDADE INFERIOR A UM ANO. REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. SINDICABILIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. ESCRUTÍNIO ESTRITO. AUSÊNCIA, NO CASO, DE ELEMENTOS SUFICIENTES PARA NEGÁ-LOS. RECURSO PROVIDO. 1. A jurisprudência da Suprema Corte está consolidada no sentido de que, conquanto os pressupostos para a edição de medidas provisórias se exponham ao controle judicial, o escrutínio a ser feito neste particular tem domínio estrito, justificando-se a invalidação da iniciativa presidencial apenas quando atestada a inexistência cabal de relevância e de urgência. 2. Não se pode negar que o tema tratado pelo art. 5º da MP 2.170/01 é relevante, porquanto o tratamento normativo dos juros é matéria extremamente sensível para a estruturação do sistema bancário, e, consequentemente, para assegurar estabilidade à dinâmica da vida econômica do país. 3. Por outro lado, a urgência para a edição do ato também não pode ser rechaçada, ainda mais em se considerando que, para tal, seria indispensável fazer juízo sobre a realidade econômica existente à época, ou seja, há quinze anos passados. 4. Recurso extraordinário provido.” 



    (RE n° 592.377-RG/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ Acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 02/03/2015, p. 04/03/2015).



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. (...) 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: "É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive". Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão "empresa brasileira de capital nacional" pela expressão "empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país", incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos.” 



    (ADI n° 3.090-MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 22/04/2022, p. 26/10/2007).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. (...) 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. (...).” 



    (ADI n° 3.994/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 23/03/2019, p. 09/09/2019).



    “Recurso extraordinário com repercussão geral. Direito Constitucional. Medida provisória. Obrigatoriedade de exibição de filmes brasileiros em salas de cinema. Cota de tela. Constitucionalidade. Recurso extraordinário não provido. 1. O recurso extraordinário foi interposto em face de acórdão por meio do qual a Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região julgou improcedente ação declaratória ajuizada pelo Sindicato das Empresas Exibidoras Cinematográficas do Estado do Rio Grande do Sul, na qual se discute a obrigatoriedade de exibição de filmes brasileiros em salas de cinema. 2. É inviável o acolhimento da desistência do recurso extraordinário protocolado após o reconhecimento da repercussão geral da temática recursal. Há precedente no sentido “da impossibilidade de desistência de qualquer recurso ou mesmo de ação após o reconhecimento de repercussão geral da questão constitucional”(RE nº 693.456/RJ-RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 19/10/17). 3. O exame jurisdicional sobre o mérito do requisito da urgência somente deve ocorrer em casos excepcionais, mormente quando evidenciado o abuso de poder por parte do Poder Executivo. Precedentes. No exame da medida provisória que versa acerca da defesa dos altos valores constitucionais (defesa, promoção e difusão da cultura nacional) envolvidos em cenário que se mostra profundamente permeado por oligopólios, é inviável atestar-se, de pronto, a ausência do requisito da urgência ou a evidência de abuso de poder pelo Executivo na normatização do tema. 4. A Medida Provisória n.º 2.228-1/01 promoveu intervenção voltada a proporcionar a efetivação do direito à cultura, sem, por outro lado, atingir o núcleo dos direitos à livre iniciativa, à livre concorrência e à propriedade privada, tendo apenas adequado as liberdades econômicas a sua função social. 5. Recurso extraordinário desprovido. 6. Tese: São Constitucionais a denominada cota de tela, consistente na obrigatoriedade de exibição de filmes nacionais nos cinemas brasileiros, e as sanções administrativas decorrentes da inobservância da cota.” 



    (RE n° 62.7432-RG/RS, Tema RG n° 704, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 18/03/2021, p. 26/05/2021).



    7. Em reforço à fundamentação, registro que no mesmo sentido são os seguintes pronunciamentos individuais já transitados em julgado (tj): RE nº 1.364.906/SE, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 29/04/2022, p. 04/05/2022; RE nº 1.417.231/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 08/02/2023 p. 23/02/2023; RE nº 1.264.165/SE, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 07/04/2020, p. 22/04/2020; RE nº 1.358.292/SE, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 18/04/2022, p. 20/04/2022; RE nº 1.210.710/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 30/05/2019, p. 04/06/2019; RE nº 1.457.798/SE, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 28/09/2023, p. 29/09/2023; RE nº 1.187.238/SE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 20/05/2020, p. 25/05/2020; e RE nº 1.126.530/SE, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 26/04/2019, p. 02/05/2019.



    8. Ante o exposto, dou provimento parcial ao recurso extraordinário, a fim de que, reformando parcialmente o acórdão recorrido, retornem os autos à Turma Recursal de Sergipe para que prossiga no julgamento do pedido de pensão, observados os parâmetros temporais do art. 77 da Lei nº 8.213, de 1991, na redação da Lei nº 13.135, de 2015.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator