Tribunal: STF
Processo: RE 1512754
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-16
Data de publicação: 2024-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, cujo trecho da ementa transcrevo: 



    “APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - TAXAS DE FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO REGULAR - MUNICÍPIO DE TOLEDO/PR - ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA EXAÇÃO POR ALEGADA INVASÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO - NÃO ACOLHIMENTO - TAXAS QUE NÃO DISCIPLINAM O FUNCIONAMENTO DAS ESTAÇÕES DE RÁDIO-BASE (ERB), MAS SIM O PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO NA CONCESSÃO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTOS EMPRESARIAIS LOCALIZADOS EM SEU TERRITÓRIO - COMPETÊNCIA QUE NÃO SE CONFUNDE COM A ATUAÇÃO DA UNIÃO - INTELIGÊNCIA DA TESE FIXADA PELO STF NO JULGAMENTO DO TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL Nº 919 - BASE DE CÁLCULO APURADA EM RAZÃO DA ÁREA DO ESTABELECIMENTO EMPRESARIAL - POSSIBILIDADE - AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU DE CONFISCO - PRECEDENTES - ALEGADA VIOLAÇÃO AO TEMA Nº 1235 DA REPERCUSSÃO GERAL DO STF - INOCORRÊNCIA - DISTINGUISHING - HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DE SUCUMBÊNCIA RECURSAL - MAJORAÇÃO - CPC, ART. 85, § 11 (...)”. (eDOC 28, p. 1-2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; 22,I V 145, II; e 150, IV, do texto constitucional. 



     Nas razões recursais, alega-se a ilegalidade da instituição e cobrança da denominada “Taxa de Licença para Localização e Fiscalização de Funcionamento”.



    Sustenta-se que o texto constitucional estabeleceu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, vedando qualquer concorrência ou suplementação dos demais entes no que se refere ao referido setor. Aduz-se que, não obstante, a parte recorrida instituiu, por meio de lei municipal, a cobrança da citada taxa, ou seja, a atividade de telefonia e internet.



    Afirma-se que a legislação municipal em tela não pode incidir sobre matéria de telefonia, pois o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva.



    Argumenta-se que, outorgada pela municipalidade a licença para a construção da Estação de Rádio Base, para cuja concessão é cobrada a respectiva taxa, esgota-se a competência municipal no que diz respeito à ERB. Assim, a partir de então, toda a matéria relativa ao funcionamento da Estação de Rádio Base é de competência exclusiva da União, por meio da ANATEL, a ensejar a inconstitucionalidade da cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento pelo ente municipal.



    Assevera-se que a taxa instituída pelo município igualmente desvirtua a condição excetuada no julgamento do Tema 919 (possibilidade da cobrança de Taxas como se decorrente de Uso e Ocupação do Solo).



    Afirma-se a aplicação do entendimento firmado por esta Corte nos Temas 919 e 1.235, no âmbito da repercussão geral.



    Sustenta-se que a Taxa de Fiscalização incide sobre o funcionamento da atividade exercida pela recorrente e não sobre eventual uso e ocupação do solo.



    Argumenta-se que, no Tema 1.235, no âmbito da repercussão geral, a Suprema Corte reafirmou seu entendimento de que somente a União, por meio da ANATEL, possui competência para fiscalizar o funcionamento das estações de rádio base. 



    É o relatório. 



    Decido.



    O recurso merece prosperar.



    Inicialmente, registro que esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110/SP, esta Corte declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, este Tribunal afastou a possibilidade de estados ou municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO.INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. R'EAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2024)



    Cabe ressaltar a jurisprudência desta Corte no sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente: 



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas.Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)



    No mesmo sentido da jurisprudência acima apontada, esta Corte, no julgamento do RE-RG 776.594-RG (Tema 919), discutiu a cobrança de taxa para fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz instituída pela Lei municipal 2.344/2006, do Município de Estrela d’Oeste/SP. Nesse oportunidade, esta Corte declarou a inconstitucionalidade da norma, com modulação da decisão, para que a produção dos seus efeitos passasse a ocorrer apenas a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, com ressalva às ações ajuizadas até a mesma data. Confira-se a ementa desse julgado:



    “EMENTA Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”. 6. Recurso extraordinário provido”. (RE 776.594, Rel. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe 9.2.2023 - grifou-se) 



    Na hipótese, verifico que o Tribunal de origem diverge da jurisprudência desta Corte, firmada no Tema 919, tendo em vista que assentou a competência do município para a instituição da taxa, nos seguintes termos:



    “Da simples leitura dos dispositivos legais, pode-se inferir que não se cuida de taxa incidente sobre o funcionamento específico de estações rádio-base, ou inerente às atividades de telecomunicação, mas sim de taxa de poder de polícia, referente ao que se costuma denominar de simples Alvará de Funcionamento, exigido da generalidade dos estabelecimentos empresariais.



    (...)



    No cotejo entre os fundamentos do Tema de Repercussão Geral nº 919, acima citados, e a legislação do Município de Toledo, anteriormente transcrita, conclui-se, com clareza, que os dispositivos aqui analisados sequer instituíram taxa específica para fiscalização de instalação ou funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. 



    O que se tem, em realidade, é taxa de licenciamento e fiscalização de estabelecimentos empresariais (alvará), de forma ampla e geral, conduta que, como expressamente consignado no corpo do acórdão do Tema 919/STF, é reputada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal. 



    Dessa forma, de todo descabidos os argumentos da Apelante no sentido de que se cuidaria de execução de taxa referente ao exercício do poder de polícia sobre o setor de telecomunicações, cuja regulamentação seria de competência privativa da União“. (eDOC 28, p. 6-13)



    Verifica-se, assim, que o acórdão recorrido se encontra em desacordo com a orientação jurisprudencial do Plenário do Supremo Tribunal Federal firmada no referido paradigma.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, §2º, do RISTF, para determinar a aplicação do decidido por esta Corte no Tema 919.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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