Tribunal: STF
Processo: RMS 39729
Classe: RMS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-23
Data de publicação: 2024-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de Recurso Ordinário em Mandado de Segurança, interposto por Priscila dos Santos Dantas, em face de decisão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça no âmbito do MS 20205, de Relatoria do Ministro Mauro Campbell Marques, cujo acórdão que denegou a ordem mandamental restou assim ementado:



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. ANULAÇÃO. PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. TEMA 839/STF. DENEGAÇÃO DA ORDEM. 



    1) No caso dos autos, o impetrante relata ser pensionista de seu genitor, que foi declarado anistiado político. Alega, em síntese, que ocorreu a decadência do prazo para a Administração rever o ato anistiador em razão do transcurso do prazo de cinco anos entre a concessão da anistia e a edição do ato coator impugnado no presente mandado de segurança, bem como a absoluta boa-fé do impetrante ao apresentar a declaração de perseguido político, nos termos dos art. 53 e 54 da Lei 9.784/99. Afirma a impossibilidade de anulação da portaria que reconheceu a condição de anistiado. 



    2) A Primeira Seção do STJ, ainda em agosto de 2013, havia concedido a ordem sob o fundamento de que houve decadência da autotutela administrativa para revisar a concessão de anistias a militares afastados com base na Portaria n. 1.104- GM2/1964. 



    3) A interposição recurso extraordinário, o qual ficou - ao fim e ao cabo - sobrestado até o final de 2022, motivou a determinação da Vice-Presidência do STJ pelo retorno dos autos à Primeira Seção para eventual juízo de retratação. 



    4) Observa-se que o acórdão antes proferido pela Primeira Seção deve ser reformado, pois seus fundamentos divergem do entendimento vinculante do Supremo Tribunal Federal pela não ocorrência de decadência e pela possibilidade de exercício da autotutela dos atos que concederam anistia quando se comprovar ausência de ato com motivação exclusivamente política em processo administrativo regular. Ademais, frisa-se a impossibilidade dos particulares devolver qualquer verbas já recebidas. 



    5) Ordem denegada com base no art. 1040, II, do CPC/2015”.(eDOC 116, p. 1)



    Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado perante contra ato do Ministro de Estado da Justiça, com o objetivo de reconhecer-se a ilegalidade da Portaria 1.499/2013, que anulou a Portaria 2.490/2004, que reconhecera a condição de anistiado do genitor da impetrante. A impetrante aduz, em síntese, a ocorrência da decadência para revisão do ato de anistia.



    Inicialmente, a segurança foi concedida para declarar a decadência do direito de a Administração Pública rever a legalidade da Portaria 2.490/2004, tendo em vista o transcurso de prazo superior a 5 (cinco) anos entre a concessão do benefício e a sua revisão (eDOC 45 – ID: 052f117e). 



    Em juízo de retratação, a Corte Superior de origem denegou a segurança com fundamento no tema 839 da repercussão geral, afastando a ocorrência da decadência. (eDOC 117) – ID: 8fbb03cf).



    Nas razões do presente recurso ordinário, alega-se a violação aos princípios do contraditório, ampla defesa e devido processo legal.



    A esse propósito, o recorrente aduz o seguinte:



    “O ponto fulcral da presente questão reside exatamente no desrespeito ao devido processo legal, já que (i) não houve, no procedimento revisional da anistia política do(a) ora recorrente, a análise prévia, cabível pelo princípio da similitude de formas, do órgão colegiado que analisou anteriormente o seu requerimento (Comissão de Anistia), desrespeitando o art. 12 da Lei nº 10.559/2002; (ii) também, em todas as notificações enviadas aos anistiados políticos nos processos anulatórios "relâmpagos", como o do(a) recorrente, não houve a especificação os fatos e fundamentos dos quais ele(a) deveria se defender, como determina o artigo 26, § 1º, inciso VI, da Lei nº 9.784/99; e (iii) por fim, a decisão administrativa não contém também as razões de fato e de direito que justificam a recusa na produção de provas no âmbito administrativo, consoante previsão do art. 50, I, e §1º, da Lei nº. 9.784/1999”. (eDOC 145, p. 4-5 - ID: 442f1ab0)



    Por fim, sustenta-se que “não faz sentido, com todas as vênias, a denegação da segurança no presente caso, onde manifestamente não houve respeito ao devido processo legal no procedimento revisional, permitindo à autoridade coatora e a União Federal a proceder ilegalmente com a anulação da portaria anistiadora. (eDOC 145 – ID: 442f1ab0, p. 13).



    Em contrarrazões, a União alega a correta aplicação do tema 839 da repercussão geral, dado que o precedente teria consignado expressamente a inaplicabilidade do prazo decadencial quinquenal do art. 54 da Lei 9.785/1999 à revisão das anistias a cabos da Aeronáutica concedidas com fundamento na Portaria 1.104/1964 (eDOC 157 – ID: 162e36ee).



    Defende também que as alegações formuladas em recurso ordinário configuram inovação recursal, posto que não fizeram parte dos fundamentos apresentados na petição inicial do mandado de segurança (eDOC 157 – ID: 162e3ee, p. 2).



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece êxito.



    Inicialmente, cumpre ressaltar que o mandado de segurança, em razão de não admitir dilação probatória, exige a demonstração incontroversa dos fatos e provas, de forma pré-constituída, para a caracterização do direito líquido e certo.



    No caso dos autos, o recorrente defende, em síntese, a inobservância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, tendo em vista (1) a inobservância do procedimento previsto para a anulação da anistia; (2) a ausência de indicação dos fatos certos que motivaram a revisão do ato, o que teria dificultado o direito de defesa.



    Pois bem.



    O Superior Tribunal de Justiça denegou a segurança, com fundamento no tema 839 da repercussão geral. Diante disso, afastou a ocorrência da decadência do direito de a Administração Pública anular o ato que concedeu anistia ao recorrente. A propósito, confira-se trecho do acórdão recorrido:  



    “(...) o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do RE n. 817.338/DF, fixou, em repercussão geral, a tese segundo a qual “(n)o exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever a concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas”.



    Fundamentada na decisão do Supremo Tribunal Federal no RE n. 817.338/DF, a Primeira Seção desta Corte, ao analisar os procedimentos de revisão das anistias concedidas com base na Portaria n. 1.104/GM-3/1964, entendeu que tais processos não podem cercear a defesa do interessado, não bastando, contudo, a alegação genérica de nulidade, devendo ser demonstrada a condução irregular pela administração (MS n. 26.496, Ministro Relator para o acórdão Gurgel de Faria, DJe 1º.7.2021; MS n. 26.528, Ministro Relator Sérgio Kukina, DJe 4.6.2021; MS n. 26.497, Ministro Relator Sérgio Kukina, DJe 4.6.2021). 



    Com efeito, a Lei n. 12.016/2009 estabelece, em seu art. 1º, como condição para utilização da via mandamental, a existência de direito líquido e certo a ser protegido contra ato emanado de autoridade investida nas atribuições do Poder Público, assim sendo caracterizados aqueles de pronta demonstração e aferição, prescindíveis de dilação probatória. 



    No caso em tela, além dos argumentos da decadência e da segurança jurídica – afastadas pela decisão constante no Tema n. 839 do STF -, remanesce como causa de pedir a irresignação contra as notas e pareceres emitidos pela Advocacia-Geral da União, argumentando o Impetrante que os membros do órgão “[...] além de interferir na competência do Ministro de Estado da Justiça, também vêm buscando fazer-se presente nos autos que tratam sobre a matéria de anistia, quando em curso perante o Sodalício (STJ), mediante alguém que não tem legitimidade para representá-la, em juízo [...]” (fls. 11/12e).



    Entretanto, o Impetrante não apresentou nenhum ato do órgão dissonante daqueles para os quais possui competência constitucional e legal, porquanto a ele compete a representação do Ente Federal, judicial e extrajudicialmente, incluindo atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo – do qual fazem parte os Ministros de Estado (art. 131 da Constituição Federal). 



    Ademais, conforme foi exposto no acórdão anterior, as notas e pareceres referidos possuem caráter facultativo, e fazem parte de trâmites internos e genéricos, não sendo apresentado nos autos elemento apto a demonstrar eventual irregularidade do procedimento.” (eDOC 122 – ID: 32aa152f, p. 9-12).  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Superior Tribunal de Justiça não destoa da orientação firmada pelo STF no julgamento do tema 839 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, no qual se assentou que a Administração Pública pode rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica com fundamento na Portaria 1.104/1964, quando comprovada a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas. Confira-se a ementa do referido julgado:  



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: “No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas.” (RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020).  



    No mais, cumpre registrar que as alegações de violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não foram apresentadas na petição inicial do mandado de segurança, ou qualquer outro momento processual.



    Como visto, o Superior Tribunal de Justiça não adentrou o mérito quanto à suposta ilicitude do procedimento de anulação da anistia do recorrente, limitando-se a reconhecer a inocorrência da decadência, bem como o direito da Administração Pública de revisar os atos de anistia concedidos com base na Portaria 1.104/1964.



    Sendo assim, o desenvolvimento de tal tese apenas em sede de recurso ordinário configura inovação recursal, inviável segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:  



    “Direito Constitucional e Administrativo. Agravo em recurso ordinário em mandado de segurança. Anulação da Portaria de Anistia. Inovação recursal. Negado provimento. 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou provimento a recurso ordinário, mantendo decisão do Superior Tribunal de Justiça que, em juízo de retratação (art. 1.040, II, do CPC), denegou o mandado de segurança. 2. Hipótese em que o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a decisão reformada contrariava o decidido no RE 817.338/DF (Tema 839-RG), no qual o Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de revisão da concessão de anistia, mesmo após o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos previsto na Lei nº 9.784/1999. 3. Impossibilidade de ampliação do objeto do mandamus, em sede recursal ordinária, para incluir questões que não foram suscitadas no Tribunal a quo. Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (RMS 39.232 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 31.8.2023 – grifo nosso);  



    “Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Inovação recursal. Impossibilidade. Processo administrativo disciplinar. Observância dos requisitos de dosimetria da pena. Sanção disciplinar aplicada com base nas circunstâncias objetivas do fato e nas circunstâncias subjetivas do infrator. Impossibilidade de exame de fatos e reavaliação de provas do feito administrativo em sede de mandado de segurança. Agravo regimental não provido. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica no sentido da impossibilidade de inovação do objeto do mandamus, em sede recursal ordinária, para incluir questões que não foram suscitadas na instância a quo. Precedentes. 2. Foram consideradas, no caso, as circunstâncias objetivas do fato e as circunstâncias subjetivas do infrator, previstas no art. 128, caput, da Lei nº 8.112/90, para a aplicação ao agravante da sanção disciplinar de demissão, a qual se encontra devidamente fundamentada sob a legislação de regência. 3. Ausência de indícios de ilegalidade, tampouco de ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade na dosimetria da penalidade aplicada, que enseje a nulidade da decisão tomada no processo administrativo disciplinar em questão. 4. Conclusão diversa da alcançada pela autoridade administrativa competente demandaria rediscussão de fatos e reexame de provas produzidas no âmbito do processo disciplinar, providência incompatível com o rito mandamental. 5. Agravo regimental não provido.” (RMS 34.701 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 11.9.2017 – grifo nosso).  



    Ainda que assim não fosse, anoto que o impetrante, ora recorrente, não logrou êxito em apresentar documento jurídico válido e idôneo para fins de demonstrar de forma cabal o direito à manutenção da anistia. Em outras palavras, não houve a juntada de prova pré-constituída da violação do direito líquido e certo.  Trata-se, nesse caso, de requisito formal para o cabimento do mandado de segurança, o qual não foi devidamente preenchido. 



    Desse modo, verifica-se que a comprovação da pretensão da recorrente demanda dilação probatória, o que torna inviável o presente recurso em mandado de segurança. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE ANISTIA. PORTARIA N. 1.104/1964. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 817.338/DF (TEMA 839). INDEVIDA INOVAÇÃO DAS TESES RECURSAIS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU DE AFRONTA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES.AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RMS 39.210 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 24.8.2023 – grifo nosso);  



    “Agravo regimental no recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito Constitucional. 3. Anistia política. Mandado de segurança impetrado com o objetivo de pleitear o reconhecimento do direito ao recebimento de indenização por valores retroativos. 4. Não comprovação do direito indicado na inicial. Falta de demonstração de direito líquido e certo.5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (RMS 37.735 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 2.5.2023 – grifo nosso).  



    Vale salientar que a ausência dos requisitos constitucionais para o acesso à via estreita do mandado de segurança não impede que a parte requeira o que entende lhe ser de direito pelas vias ordinárias, no âmbito das quais será possível a ampla produção de provas.



    Ante o exposto nego seguimento ao recurso, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno desta Corte.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de maio de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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