Tribunal: STF
Processo: ARE 1510605
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-05
Data de publicação: 2024-09-05

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Processual Civil. Recurso Extraordinário com Agravo. Ação Civil Pública. Interesse de agir. Impossibilidade de análise de legislação infraconstitucional e de reexame de fatos e provas: Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Ausência de ofensa constitucional direta.



I. CASO EM EXAME



1. O recurso. Recurso extraordinário com agravo contra decisão proferida pela 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, pela qual se concluiu que, “no caso dos autos, uma análise mais detida da inicial e dos documentos com ela juntados revela que efetivamente carece o autor de interesse processual, na medida em que poderia e deveria ter buscado a satisfação de sua pretensão pela via própria, qual seja o devido procedimento administrativo previsto no contrato de concessão e na Lei nº 8.987/95, detentor que é, na condição de pessoa jurídica de direito público, do exercício da autotutela”.



2. O fato relevante. Consta do acórdão recorrido que, “de fato, possuía o DER/PR condições de rever o contrato de concessão tranquilamente na via administrativa como bem foi referido na sentença. Disposições contratuais (do contrato de concessão) lhe garantiam isso”.



3. As decisões anteriores. O Juiz de primeiro grau julgou extinto o processo sem julgamento de mérito ao fundamento de que “o contrato de concessão prevê expressamente a possibilidade de instauração de processo de revisão do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, a requerimento da concessionária (item 5 da cláusula XX - fl. 42) e por ato de oficio do Diretor Geral do DER (item 10 da cláusula XX - fl. 43). Já, a cláusula XXIII, estabelece nos itens d e e que entre os direitos e as obrigações do DER estão o de alterar o contrato e extinguir a concessão, nos casos nele previstos; e homologar os reajustes das tarifas de pedágio e proceder revisão das mesmas, nas condições estabelecidas neste contrato (fl. 45). Diante de tais circunstâncias, há que se concluir pela ausência de interesse de agir do autor, porquanto a tutela pretendida pode ser satisfeita na via administrativa, não havendo qualquer impedimento que justifique a sua supressão”. O TRF da 4ª Região deu parcial provimento ao recurso “apenas para afastar a condenação em verba honorária imposta na sentença”.



II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



4. O presente recurso discute o interesse de agir do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná (DER/PR) para a propositura da ação civil pública.



III. RAZÕES DE DECIDIR



5. Em relação à conclusão adotada pelo Tribunal de origem quanto ao interesse de agir do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná (DER/PR), seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, Código de Processo Civil e Lei nº 7.347, de 1985, e do conjunto probatório dos autos, procedimentos incabíveis de serem adotados validamente em recurso extraordinário, como se tem no enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



6. Não merece prosperar, ainda, a alegação de violação ao art. 5º, inc. XXXV, da CRFB (inafastabilidade de jurisdição). O Colegiado a quo efetivamente apreciou as teses apresentadas nos autos, ainda que de forma contrária aos interesses do recorrente. Nesse ponto, destaco o julgamento do ARE nº 740.877-AgR/DF (Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 21/05/2013, p. 04/06/2013).



7. Cumpre destacar a decisão desta Suprema Corte no sentido de que a questão da ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, quando há óbice processual intransponível ao exame de mérito, ofensa indireta à Constituição ou análise de matéria fática, tem natureza infraconstitucional e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral (RE nº 956.302-RG/GO, Rel. Min. Edson Fachin, j. 19/05/2016, p. 16/06/2016; Tema RG nº 895).



IV. DISPOSITIVO



8. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



     



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ILEGITIMIDADE ATIVA DO DER/PR PARA PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA OBJETIVANDO REAJUSTE DE TARIFAS DE PEDÁGIO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ART. 18 DA LEI 7347/85. CONDENAÇÃO DO AUTOR APENAS QUANDO DEMONSTRADA MÁ-FÉ. 



    1. Ressente-se de legitimidade para mover ação civil pública o DER/PR, objetivando a proteção dos direitos dos usuários das rodovias, na medida em que ele próprio tem o poder fiscalizatório de regular a prestação de tal serviço no Estado do Paraná. Precedente do STJ. 



    2. Nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85, a condenação do autor da ação civil pública ao pagamento de honorários advocatícios apenas é permitida quando comprovada a má-fé, o que não ocorre no caso. ” (e-doc. 58, p. 7).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 65).



    3. Novos embargos de declaração opostos foram acolhidos “para indeferir o pedido de suspensão” (e-doc. 70).



    4. O Superior Tribunal de Justiça anulou os primeiros embargos de declaração e determinou nova análise. 



    5. A 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região acolheu os embargos de declaração para sanar omissão, sem efeitos infringentes:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DECLARATÓRIOS. ANULAÇÃO. RETORNO DOS AUTOS DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA PARA NOVA DECISÃO. OMISSÕES SANADAS. EFEITOS INFRINGENTES CONCEDIDOS. INALTERADO O RESULTADO DA DEMANDA. 



    1. O reconhecimento de ilegitimidade passiva deve ser afastado. 



    2. Contudo, deve ser mantida a constatação que está na sentença quanto à falta de interesse de agir do DER/PR. 



    3. Mantém-se a sentença com o restante da decisão proferida por este Regional que foi embargada. 



    4. Os embargos são parcialmente acolhidos, tendo sido analisadas as omissões, mas não haverá alteração no resultado da demanda.” (e-doc. 227).



    6. Novos embargos de declaração foram opostos, que foram rejeitados (e-doc. 254).



    7. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 5º, inc. XXV, e 37 da Constituição da República. 



    7.1. Sustenta que “o Tribunal Regional Federal da Quarta Região, a pretexto de aplicar o princípio da inafastabilidade da jurisdição, criou modalidade de afastabilidade da jurisdição, não prevista em lei. Com isso, impediu que o Estado do Paraná, através de ação civil pública, pudesse discutir a possibilidade de redução de tarifas de pedágio cobradas por concessionária do Serviço Público durante um certo período da concessão. Desse modo, a decisão objurgada ofendeu, gravemente, o princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da CF)” (e-doc. 286, p. 3).



    7.2. Pede “o conhecimento e o provimento do presente recurso extraordinário, para reformar a decisão recorrida, nos termos da fundamentação, reconhecendo-se que o DER tem interesse de agir” (e-doc. 286, p. 6).



    8. A parte recorrida, nas contrarrazões ao recurso extraordinário, pede “que o recurso extraordinário ora respondido não será conhecido, pois (i) não foi demonstrada a repercussão geral do tema abordado; e (ii) o seu julgamento demandaria o reexame de cláusulas contratuais, o que encontra óbice na Súmula 454 desse C. STF. 39. Na remota hipótese de processamento do recurso extraordinário, a Rodonorte confia que lhe será negado provimento, já que o v. acórdão recorrido (i) fundamentadamente, com base nas cláusulas contratuais e provas acostadas aos autos, decidiu pela ausência de interesse de agir do DER/PR; e (ii) ressalvou-lhe o direito à assistência jurídica em caso de lesão ou ameaça de lesão a direito, tendo apenas reconhecido que essa não é a hipótese dos autos. Inexistem, portanto, quaisquer violações aos artigos 5º, XXXV e 37 da CF ” (e-doc. 21, p. 23).



    9. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 318).



    10. O agravante alega que “a afronta apontada no recurso extraordinário é direta e frontal ao artigo 5º, XXXV da CF/88. Note-se que o Tribunal local, sem qualquer dispositivo de lei, deixou de aplicar o princípio da inafastabilidade da jurisdição” (e-doc. 331).



    É o relatório. 



    Decido.



    11. O recurso não merece provimento.



    12. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Interesse de agir do DER/PR 



    Por outro lado, de fato, possuía o DER/PR condições de rever o contrato de concessão tranquilamente na via administrativa como bem foi referido na sentença. Disposições contratuais (do contrato de concessão) lhe garantiam isso. Assim, não vejo motivos para que seja alterada a fundamentação e mesmo a conclusão da sentença (ev. 02, SENT40, dos autos originários), devendo ser adotadas as razões de decidir dessa decisão, no ponto, como fundamentos agora: 



    ‘O interesse de agir é uma das condições da ação e, como tal, pode ser analisado de ofício pelo juiz, a teor do §3º do artigo 267 do CPC. 



    Por meio dele, exige-se que a parte tenha necessidade de vir a juízo para alcançar a tutela pretendida, bem como que essa tutela tenha alguma utilidade. Ou seja, compõe-se de dois aspectos, necessidade e utilidade. Assim, sempre que a parte tenha a necessidade de exercer o direito de ação para alcançar o resultado que pretende e que aquilo que pede seja útil sob o ponto de vista prático, encontra-se presente o interesse processual. 



    (...)



    No caso dos autos, uma análise mais detida da inicial e dos documentos com ela juntados revela que efetivamente carece o autor de interesse processual, na medida em que poderia e deveria ter buscado a satisfação de sua pretensão pela via própria, qual seja o devido procedimento administrativo previsto no contrato de concessão e na Lei n° 8.987/95, detentor que é, na condição de pessoa jurídica de direito público, do exercício da autotutela. 



    O exercício da autotutela é a possibilidade de verificação pela própria Administração da regularidade de sua conduta, a fim de garantir que sua atuação está e permanece de acordo com a legalidade. Na verdade, é uma decorrência lógica do princípio da legalidade. Isto significa dizer que não é uma mera faculdade, mas um poder-dever de controlar seus próprios atos, revendo-os por conveniência e oportunidade e anulando-os, quando eivados de vício. Para tanto, não há necessidade de recurso ao Poder Judiciário.



    (...)



    Note-se que o contrato de concessão prevê expressamente a possibilidade de instauração de processo de revisão do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, a requerimento da concessionária (item 5 da cláusula XX - fl. 42) e por ato de ofício do Diretor Geral do DER (item 10 da cláusula XX - fl. 43). Já, a cláusula XXIII, estabelece nos itens d e e que entre os direitos e as obrigações do DER estão o de alterar o contrato e extinguir a concessão, nos casos nele previstos; e homologar os reajustes das tarifas de pedágio e proceder revisão das mesmas, nas condições estabelecidas neste contrato (fl. 45). 



    Diante de tais circunstâncias, há que se concluir pela ausência de interesse de agir do autor, porquanto a tutela pretendida pode ser satisfeita na via administrativa, não havendo qualquer impedimento que justifique a sua supressão. 



    Ora, dispondo a Administração Pública do processo administrativo para a obtenção do resultado almejado não pode simplesmente suprimir a instância e socorrer-se do Judiciário para fazer valer sua vontade, sob pena de transformá-lo em mero setor da Administração. 



    Imaginemos, por exemplo, o ingresso de ação judicial com pedido declaratório de exoneração de servidor público pelo cometimento de falta grave sem que na esfera administrativa tenha sequer sido instaurado o devido processo administrativo disciplinar para apurar o cometimento da suposta falta grave. Evidentemente que não há razoabilidade nessa conduta, pois diferentemente do particular, a Administração dispõe de meios jurídicos próprios para rever seus atos. 



    Nesse passo não há outra solução que não a extinção do processo sem julgamento do mérito, por ausência de interesse de agir. 



    Ressalvo esse entendimento não implica em ofensa ao artigo 5º, XXXV, da Constituição, por ser decorrência direta do regime jurídico administrativo. Ao Poder Judiciário caberá a análise da legalidade do procedimento administrativo e do seu resultado, com o que não há lesão ou ameaça de lesão de direito excluída de sua análise’.” (e-doc. 227, p. 6-7).



    13. Em relação à conclusão adotada pelo Tribunal de origem quanto ao interesse de agir do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná (DER/PR), seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, Código de Processo Civil e Lei nº 7.347, de 1985, e do conjunto probatório dos autos, procedimentos incabíveis de serem adotados validamente em recurso extraordinário, como se tem no enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO INTERNO. LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO PARA FIGURAR EM DEMANDA PRESTACIONAL DA ÁREA DE SANEAMENTO BÁSICO. ALEGADA INCORREÇÃO NA APLICAÇÃO DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO DO SUPREMO NA ADI 1.842. OFENSA REFLEXA OU INDIRETA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. INADMISSIBILIDADE. VERBA HONORÁRIA. AUSÊNCIA DE FIXAÇÃO DA ORIGEM. MAJORAÇÃO INCABÍVEL. 1. O acolhimento da pretensão do agravante – rever o entendimento revelado pelo acórdão recorrido, no que se refere à alegada incorreção na aplicação, pela origem, do decidido na modulação dos efeitos ocorrida no julgamento da ADI 1.842, de forma a reconhecer a ilegitimidade passiva do Município em demanda prestacional na área de saneamento básico – exigiria o reexame do conjunto fático-probatório e a interpretação de legislação infraconstitucional, o que atrai o óbice do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo, a caracterizar como indireta ou reflexa a suposta ofensa ao Texto Constitucional. 2. Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam acréscimo ao ônus estabelecido previamente. Na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior, sua incidência é indevida. 3. Agravo interno desprovido.”



     (ARE nº 1.294.492-AgR-segundo/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 15/09/2021, p. 02/12/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL. DANOS AMBIENTAIS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (ARE nº 1.153.199-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 1º/03/2019, p. 29/03/2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESMATAMENTO. DANOS AMBIENTAIS. ÁREA LOCALIZADA ENTRE DUAS ÁREAS PROTEGIDAS PELO PLANO URBANÍSTICO DA REGIÃO OCEÂNICA DE NITERÓI. PROMOÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO DO MUNICÍPIO. INVIABILIDADE DO REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO ENGENDRADO NOS AUTOS. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO 279 DA SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula n° 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com a aplicação da multa de 5% (cinco por cento) sobre o valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC/2015), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.343.999-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 04/11/2021, p. 24/11/2021).



    14. Não merece prosperar, ainda, a alegação de violação ao art. 5º, inc. XXXV, da CRFB (inafastabilidade de jurisdição). O Colegiado a quo efetivamente apreciou as teses apresentadas nos autos, ainda que de forma contrária aos interesses do recorrente. Nesse ponto, destaco o julgamento do ARE nº 740.877-AgR/DF (Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 21/05/2013, p. 04/06/2013), o qual possui a seguinte ementa:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Administrativo. 3. Alegação de ausência de prestação jurisdicional. Decisão fundamentada, embora contrária aos interesses da parte, não configura negativa de prestação jurisdicional. Precedente: AI-QO-RG 791.292 de minha relatoria, DJe 13.8.2010. 4. Afronta aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, se dependente do reexame prévio de normas infraconstitucionais, configura ofensa reflexa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. 5. Alegação de ofensa ao princípio da legalidade. Enunciado 636 da Súmula desta Corte. 6. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (grifos nossos).  



    14.1. Ainda sobre a questão, cumpre destacar a decisão desta Suprema Corte no sentido de que a ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, quando há óbice processual intransponível ao exame de mérito, ofensa indireta à Constituição ou análise de matéria fática, tem natureza infraconstitucional e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral (RE nº 956.302-RG/GO, Rel. Min. Edson Fachin, j. 19/05/2016, p. 16/06/2016; Tema RG nº 895).



    15. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    16. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    17. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários advocatícios de sucumbência, com fundamento no art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de setembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator