Tribunal: STF
Processo: RE 1109602
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-30
Data de publicação: 2024-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (eDOC 16, p. 77):



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ENSINO SUPERIOR. UFMS. PARALISAÇÃO DE AULAS. FALTA DE PROFESSORES. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. DIREITO À EDUCAÇÃO. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. SUPREMACIA DA CONSTITUIÇÃO. LIBERDADE DOS MEIOS, GARANTIA DO RESULTADO. MULTA DIÁRIA POR DESCUMPRIMENTO. REFORMA DA SENTENÇA. 



    1. Caso em que ajuizada ação civil pública Ministério Público Federal contra União e Fundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul - UFMS, objetivando compelir as rés à abertura de concurso público para preenchimento de vagas de professores no curso de Enfermagem, campus de Três Lagoas, alegando prejuízo aos alunos devido à falta de corpo docente para ministrar as aulas e demais atividades acadêmicas, violando, assim, direito fundamental e coletivo à educação. 



    2. Comprovação da situação caótica, com paralisação de aulas por falta de professores em disciplinas do curso de Enfermagem de tal universidade, a qual foi sendo superada com a concessão de liminar que, vencendo a inércia administrativa, impôs obrigação de fazer às rés no sentido do restabelecimento das atividades acadêmicas a fim de eliminar o risco de perda do ano letivo. 



    3. Não se discute nesta ação civil pública sequer a questão da qualidade de ensino, porque a pretensão formulada é ainda mais básica e primária, dizendo respeito à própria disponibilidade de professores para continuidade das atividades curriculares, mínimo elementar, ou existencial, que sequer havia sido garantido ainda aos universitários da instituição federal de ensino. 



    4. A alegação da "reserva do possível", pela limitação orçamentária à contratação de professores, é cláusula de exoneração genérica, que não pode ser invocada, como feito e na amplitude pretendida, para simplesmente negar direitos fundamentais, como são os relativos à saúde, cuja ampla tutela judicial é de todos conhecida, e à educação, sobretudo na questão básica relativa à disponibilidade de professores em sala de aula, cuja falta fere no âmago o princípio e a garantia constitucional da educação como dever do Estado e direito de todos (artigos 6º e 205). 



    5. Difícil crer que configure dever impossível, ou além do possível, à União e UFMS disponibilizar recursos financeiros e professores para ministrar disciplinas de grade curricular de curso superior de enfermagem no campus de Três Lagoas. Se o curso existe, se as vagas são disponibilizadas e preenchidas pelos alunos, se a grade curricular existe, se o calendário escolar fixa disciplinas do período letivo, não se pode admitir a falta de professores, a ponto de justificar o risco de paralisação das atividades acadêmicas, qualquer que seja o motivo. 



    6. Ainda que a discussão da forma ou meio pudesse ser colocada para exame judicial, o que se revela mais adequado e efetivo na tutela postulada, tal qual circunstancialmente posta, é a garantia da finalidade derradeira da ação, em função do direito violado. Bem fez a liminar, ao fixar finalidade a ser atingida, em reconhecimento à eficácia do direito fundamental e social que encontra amparo na Constituição Federal e na legislação específica, relegando à Administração o meio de atingi-la, e fixando multa para coibir a inércia ou o descaso do Poder Público no trato da pretensão não apenas individual, mas coletiva e social. Ao assim fazer, o Juízo, então, rompeu a inércia administrativa, transformando letargia em medidas efetivas e concretas para a satisfação do direito à educação. Os autos comprovam que a reserva do possível não impediu fosse cumprida a liminar que, na proteção do direito fundamental, determinou às rés as providências necessárias para restabelecer as aulas, permitindo a conclusão do ano letivo em curso, o que ocorreu, ainda que com algum sacrifício dos alunos, assim provando a inexistência efetiva de impedimento material capaz de justificar, por ângulo que seja, a violação do direito social à educação. 



    7. Negar a conquista alcançada no curso desta ação civil pública, que se fez garantindo na liminar o direito, enquanto resultado, sem prejuízo de certo espaço de liberdade da Administração quanto aos meios, teria o efeito nefasto de anunciar o reconhecimento judicial de que a educação pode ser tratada, não como direito de todos e dever do Estado, mas como mera tarefa administrativa, dirigida segundo a conveniência, inclusive orçamentária, das rés, o que verdadeiramente conflita com a Constituição Federal, enquanto fonte normativa de direitos e deveres. 



    8. A jurisprudência desta Corte e do Supremo Tribunal Federal tem amparado a proteção do direito fundamental e social à educação, no que tange ao mínimo essencial ao respectivo exercício, que no caso se refere à disponibilidade de professores para ministrar as aulas do curso, não admitindo a cláusula de exoneração genérica fundada na "reserva do possível" para negar eficácia mínima e existencial a direito de tal estirpe, permitindo, ao contrário, que, além de fixar-se judicialmente a obrigação de fazer, ainda seja esta garantida através da previsão de multa para o caso de descumprimento. 



    9. Apelação e remessa oficial, tida por submetida, parcialmente providas.” 



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados. (eDOC 17, p. 48)



    No recurso extraordinário interposto pela União, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 6º; 169, §1º, I; e 205 da Constituição Federal. Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que “a administração, diante dos escassos recursos de que dispõe, presta adequadamente o serviço que lhe compete, sendo tarefa das mais ingratas, a qual só cabe, de acordo com critérios de oportunidade e conveniência, ao administrador.” (eDOC 17, p. 5). 



    Já no recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 37, II, III e IV; 205; 206; e 212 da Constituição Federal. Nas razões do recurso, aduz-se, em síntese, que “a regra é a realização de concursos públicos para o preenchimento de cargos, sendo as contratações temporárias medidas excepcionais, efetuadas com o dispêndio de recursos públicos, em total dissonância com os princípios constitucionais.” (eDOC 17, p. 72). 



    No recurso extraordinário interposto pela Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS), com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º; 165, §5º, I; 169, §1º; e 207 da Constituição Federal. Em suas razões do recurso, declara-se, em resumo, que “a disponibilização e contratação de professores dos cursos ministrados deve seguir o juízo da discricionariedade, nos termos do orçamento disponível e, da análise das demais necessidades da universidade pública.” (eDOC 18, p. 81)



    Em um primeiro momento, os autos vieram a esta Corte e, em relação ao extraordinário interposto pelo MPF, determinei o retorno dos autos ao Tribunal de origem para observância do Tema 698 da sistemática de repercussão geral. Quanto aos recursos da União e da UFMS, ambos tiveram o seguimento negado por se tratarem de controvérsia a respeito da indisponibilidade orçamentária adstrita ao âmbito infraconstitucional, tornando oblíqua ou reflexa eventual ofensa à Constituição Federal. (eDOC 21).



    Interposto agravo regimental apenas pela União, o mesmo foi improvido por deixar de preencher requisito de admissibilidade recursal (eDOC 30) Houve trânsito em julgado em 5.08.2021 (eDOC 36).



    Na sequência, ante a determinação de retorno ao Tribunal a quo para observância do Tema 698 da sistemática de repercussão geral, a 3ª Turma do TRF3, decidiu que “o acórdão recorrido não determinou – como pretendido pelo recorrente MPF – a abertura de concurso público, mas tão somente apontou a finalidade a ser alcançada pela Administração, com medidas tendentes à “disponibilidade de professores conforme vagas existentes”, entendo que o caso se amolda, às inteiras, ao quanto decidido pela Suprema Corte em sede de repercussão geral.” (eDOC 38, p. 6).



    O Ministério Público Federal ratificou o recurso extraordinário interposto anteriormente (eDOC 42, p. 1). Efetuado novo juízo de admissibilidade, o extraordinário foi admitido. (eDOC 42, p. 6)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública em que o Ministério Público Federal “busca possibilitar aos alunos de enfermagem da UFMS, Campus de Três Lagoas que tenham aulas de sua grade curricular devidamente administradas por docentes devidamente instruídos para tal fim.”Afirma-se que, em representação formulada por alunos do 3º ano do curso em 2005, foi noticiada a falta de professores no referido curso e que os mesmos estariam prestes a perder o ano por essa razão. (eDOC 1, p. 8-9) Ao final requer “a abertura de concurso público visando o preenchimento das vagas definitivas de professores para o curso de enfermagem da UFMS, campus Três Lagoas”. (eDOC 1, pp 33)



    Inicialmente, o juízo singular concedeu medida liminar “para o fim de determinar que sejam restabelecidas as aulas do curso de enfermagem da UFMS, campus de Três Lagoas. Para tanto, determinou aos réus que adotassem as medidas necessárias ao cumprimento desta decisão, providenciando o preenchimento, ainda que provisório, do quadro de docentes do referido curso, de modo a evitar a perda do ano letivo pelos alunos, quer pela utilização dos docentes que já compõem o atual quadro de professores da UFMS; quer pela contratação de professores por tempo determinado, na forma da legislação vigente.” (eDOC 5, p. 33).



    Ao sentenciar, firmou-se o seguinte entendimento (eDOC 16, p. 9-10):



    “Constata-se uma série de omissões administrativas, tanto da parte da União como da UFMS, que culminaram numa situação quase de calamitosa para o Curso de Enfermagem oferecido pelo Campus de Três Lagoas.



    Entretanto, não se vislumbra um prejuízo concreto causado aos alunos, ao menos pelo que consta dos autos. Ao contrário, por meio de expedientes alternativos, foi possível contornar os problemas relativos a tal falta de professores, ainda que com algum sacrifício para o corpo discente.



    Ademais, também se vê que estão sendo adotadas providências visando a solucionar o problema. (f. 1050/1051).



    Nesses casos, não compete ao Poder Judiciário substituir-se ao gestor público, pessoa legitimada, tanto pelo sufrágio como pela delegação de poderes, a exercer a administração do patrimônio público. Poderia, sim, determinar o fechamento do curso, após a formatura da última turma, por falta de condições mínimas de operação, desde que requerido e provada essa necessidade. Ou seja, o Poder Judiciário, no trato de questões ligadas à administração dos recursos públicos, deve, tanto quanto possível, agir como 'administrador negativo', agindo positivamente somente naqueles casos cruciais, em que o interesse em jogo e a necessidade de fazer valer o princípio da dignidade da pessoa humana suplantem a observância, pura e irrestrita, dos demais princípios constitucionais e administrativos.



    E assim se dá porque os recursos públicos são escassos. Compete ao gestor, então, alocá-los da forma que julgue que vá maximizar a eficiência.



    (...) Ora, não se demonstrou que a não contratação de professores e a escassez dos recursos - decorre do atendimento, pelos requeridos, de outras necessidades que sejam menos prioritárias do que aquelas do corpo discente da UFMS. Ademais, o prejuízo não ocorreu, apesar da situação sofrível por que passa, naqueles e demais anos, o Curso de Enfermagem oferecido pelo Campus Três Lagos da UFMS. Não vislumbro, portanto, a comprovação de omissão justificável.



    Não vislumbro, portanto, a comprovação da omissão justificável.” (grifei).



    Por sua vez, o Tribunal Regional Federal, ao julgar a apelação, assim se posicionou:



    “Por força da ação civil pública foi concedida liminar para garantir o restabelecimento das aulas com as providências necessárias para impedir a perda do ano letivo, dentre as quais contratação provisória de professores, utilização de docentes do atual quadro da UFMS ou contratação por tempo determinado (f. 338/40).



    Após a liminar, a Chefe do Departamento de Enfermagem afirmou que: "Atualmente encontra-se afastada a hipótese de perda do ano letivo, uma vez que, as aulas foram restabelecidas, mediante a contratação de 1 (um) professor substituto (doc. 1) e a adesão de 4 (quatro) professores voluntários (doc. 2)" (f. 367, grifamos). Foram restabelecidas porque 5 disciplinas da 3ª série do curso haviam efetivamente suspendido aulas, ocorrendo, depois, prorrogação do calendário acadêmico para 21 de janeiro de 2006.



    Consta dos autos, inclusive, depoimento da diretora do campus de Três Lagoas/MS, à época dos fatos, declarando ter respondido à notificação feita pelo Ministério Público, confirmando risco de perda do ano letivo de 2005, por falta de professores, e a dificuldade de remanejamento de professores para suprir a carência, considerada a carga horária e a insuficiência de substitutos fixados em número máximo pelo MEC; que "após a concessão da Liminar desse juízo, a Universidade abriu seleção pública para contratação de professores substitutos, medidas que naquele momento atendiam as deficiências antes verificadas no tocante a falta de professores. Houve ainda um remanejamento de carga horária dos professores a fim de evitar que o ano letivo de 2006 se iniciasse com problemas. Antes da depoente ser afastada do cargo de Diretora, foi aberto edital do concurso público, disponibilizando duas vagas para o curso de enfermagem"; que a "diretoria local sofria com a restrição do MEC para abertura de concurso público, bem como, com a restrição de contratação de professores substitutos e ainda diante do número de alunos que a época beirava o número de 3.000 (três mil). O que colocava em risco o direito dos alunos que se matricularam nos diversos cursos"; que "o quadro de professores regulares não estava completo"; que "a situação caótica mencionada foi solucionada com a contratação dos dois professores substitutos, bem como pelo fato dos demais professores terem assumidos outras disciplinas para contribuir com a solução do problema. Houve ainda a presença de um professor colaborador que passou a ministrar aulas da disciplina de Nutrição"; e que "Reafirma que houve contratação de professores após a concessão da Liminar" (f. 1.087/92).



    Como se observa, a situação caótica foi sendo superada depois que foi concedida a liminar na ação civil pública. A inércia foi vencida pela iniciativa do Ministério Público e pela decisão da Justiça Federal no sentido de reconhecer o direito de alunos de universidade pública de terem professores disponíveis para ministrar aulas do currículo do curso.” 



    Não se discute na ação civil pública sequer a questão da qualidade do ensino, por que a pretensão formulada é ainda mais básica e primária, dizendo respeito à própria disponibilidade de professores para continuidade das atividades curriculares, mínimo elementar, ou existencial, que sequer havia sido garantido ainda aos universitários das instituição federal de ensino.



    A alegação de “reserva do possível” pela limitação orçamentária à contratação de professores, é cláusula de exoneração genérica, que não pode ser invocada, como feito e na amplitude pretendida, para simplesmente negar direitos fundamentais, como são os relativos à saúde, cuja ampla tutela judicial é de todos conhecida, e à educação, sobretudo na questão básica relativa à disponibilidade de professores em sala de aula, cuja falta fere no âmago o princípio e a garantia constitucional da educação como dever do Estado e direito de todos (artigos 6º e 205).



    É difícil crer que configure dever impossível, ou além do possível, À União e UFMS disponibilizar recursos financeiros e professores para ministrar disciplinas de grade curricular de curso o de enfermagem no campus de Três Lagoas. Se o curso existe, se o calendário escolar fixa disciplinas do período letivo, não se pode admitir a falta de professores, a ponto de justificar o risco de paralisação das atividades acadêmicas, qualquer que seja o motivo.



    Ainda que a discussão da forma ou meio pudesse ser colocada para exame judicial, o que se revela mais adequado e efetivo na tutela postulada, tal qual circunstancialmente posta, é a garantia da finalidade derradeira da ação, em função do direito violado. Assim, não é possível, em absoluto, negar eficácia à norma constitucional e ao direito reclamado sob o fundamento de que necessária lei administrativa ou orçamentária para viabilizar a pretensão, de que a UFMS depende da autorização do MEC para contratar, de que o campus de Três Lagoas fica à mercê da reitoria da UFMS para lançar edital para concurso público, ou qualquer outra escusa.



    Creio que bem se fez na liminar concedida, ao fixar a finalidade a ser atingida, em reconhecimento à eficácia do direito fundamental e social que encontra amparo na Constituição Federal, sem falar do que consta da legislação específica, relegando à Administração o meio de atingi-la, e fixando multa para coibir a inércia ou o descaso do Poder Público no trato da pretensão não apenas individual, mas coletiva e social. Verifica-se que, ao assim fazer, o Juízo, então, rompeu com a inércia administrativa, transformando letargia em medidas efetivas e concretas para a satisfação do direito à educação.



    Os autos comprovam que a reserva do possível não impediu fosse cumprida a liminar que, na proteção do direito fundamental, determinou às rés as providências necessárias ao restabelecimento das aulas, para permitir a conclusão daquele ano letivo em curso, o que ocorreu, ainda que com algum sacrifício dos alunos, assim evidenciando a inexistência efetiva de impedimento material capaz de justificar, por ângulo que seja, a violação do direito social à educação.



    (...)



    Como se observa, reformar a sentença para julgar procedente em parte a ação civil pública a fim de condenar as rés, solidariamente, a promover as medidas necessárias, no tocante à disponibilidade de professores conforme vagas existentes, para o regular desenvolvimento das atividades acadêmicas no curso de enfermagem da UFMS, campus de Três Lagoas, fixando-se a multa diária de R$ 10.000,00 para caso de descumprimento, nos termos do artigo 461, § 5º, do Código de Processo Civil.” (eDOC 16, pp. 68 - 70, grifei). 



    Constata-se que o entendimento adotado pela instância de origem está em dissonância com a orientação jurisprudencial desta Corte.



    Da atenta leitura dos autos, verifica-se que, pelo menos desde 2005, os alunos do curso de enfermagem da UFMS vêm sofrendo com a falta de professores em sua grade. Como bem anotado pelo voto proferido pelo tribunal a quo, segundo depoimento da diretora do campus de Três Lagoas/MS, a ‘diretoria local sofria com a restrição do MEC para abertura de concurso público, bem como com a restrição de contratação de professores substitutos e ainda diante do número de alunos que à época beirava o número de 3.000 (três mil).’ Não há notícias de que tal fato tenha sido definitivamente solucionado, tampouco informações sobre a abertura de concurso público para preenchimento das vagas existentes.



    Encontra-se sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal o entendimento pelo qual se admite a legitimidade do Poder Judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão da Administração Pública, de modo que não configura violação do princípio de separação dos Poderes, tampouco da discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas, pois cuida-se de situação que exige a pronta ação do Judiciário para recompor a ordem jurídica violada. Ao apreciar o mérito do RE-RG 684.612, com repercussão geral reconhecida, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, referente ao Tema 698, no qual se discutia a competência do Poder Judiciário para determinar ao Poder Executivo a realização de com o objetivo de assegurar a observância do direito fundamental à saúde, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela licitude da imposição da obrigação, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. O acórdão restou assim ementado: 



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”.



    Ademais, quando do julgamento do ARE 878.411-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 5.9.2017, cujo recurso decorreu de julgamento de ação civil pública em que se determinou o provimento de cargos de delegado, de escrivão e de investigadores em delegacia de polícia com a imposição de multa diária, na hipótese de descumprimento, a Segunda Turma negou provimento ao recurso do Estado do Amazonas assentando a inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Eis a ementa:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Implementação de políticas públicas. Segurança pública. Possibilidade. 4. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 878411 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 25.08.017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-200 DIVULG 04.09.2017 PUBLIC 05.09.2017, grifei).



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, b, c/c art. 21, § 2º, RISTF, dou provimento ao recurso extraordinário do Ministério Público Federal para cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido, considerando a tese firmada no tema 698 da sistemática de repercussão geral. 



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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