Tribunal: STF
Processo: RE 1469681
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-22
Data de publicação: 2024-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. MULTA. ART. 28 DA LEI DISTRITAL Nº 239, DE 1992: CONSTITUCIONALIDADE. SITUAÇÃO: FRAUDE AO SISTEMA DE TRANSPORTES. RE Nº 661.702-RG/DF, TEMA RG Nº 546. AUTOMÓVEIS DE PASSEIO ABRANGIDOS PELA DISPOSIÇÃO LEGAL. DISCRÍMEN EM RELAÇÃO AOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO (ÔNIBUS E VANS): DESCABIMENTO. PROVIMENTO PARCIAL.

1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT), assim ementado:

“DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. PRELIMINAR. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. INCABÍVEL. MÉRITO. MULTA. APREENSÃO DE VEÍCULO. ILEGALIDADE.
 1.	A instauração de incidente de uniformização de jurisprudência constitui uma faculdade do órgão julgador, segundo os critérios de conveniência e oportunidade.
2. Incabível a instauração de incidente de uniformização de jurisprudência, a respeito de matéria cuja jurisprudência vem se firmando em sentido contrário à tese defendida pela parte recorrente.
3. O artigo 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro dispõe que transitar com o veículo "efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente" constitui infração de natureza média, ficando o infrator submetido à penalidade de multa e à medida administrativa de retenção do veículo.
4. O colendo Superior Tribunal de Justiça, em sede de demanda submetida à Lei nº 11.672/2008 (Lei dos Recursos Repetitivos), firmou entendimento de que "A liberação do veículo retido por transporte irregular de passageiros, com base no art. 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, não está condicionada ao pagamento de multas e despesas". (REsp nº 1144810/MG).
5. Comprovada a ilegitimidade do auto de infração lavrado pelo DFTRANS, impõe-se a anulação do ato administrativo, bem como de todas as penalidades acessórias e consectários legais dele decorrentes.
6. Apelação Cível conhecida. Preliminar rejeitada. Recurso não provido.” (e-doc. 11).

2. No presente recurso extraordinário, os recorrentes alegam violação aos arts. 30, inc. V, da Constituição da República. Afirmam a constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, em decorrência da qual foram emitidos o auto de infração e a multa e apreendido o veículo encontrado pelo DFTrans transportando passageiros de forma irregular, ou seja, realizando o denominado “transporte pirata”. Sustentam não haver invasão à competência da União para legislar sobre trânsito e transporte (e-doc. 13).

3. O apelo extremo foi sobrestado para aguardar o julgamento do Tema nº 546 do ementário da Repercussão Geral (e-doc. 18). O órgão julgador de origem negou a retratação, em decisão assim sintetizada:

“ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. REJULGAMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO. TRANSPORTE ILEGAL. PASSAGEIROS. VEÍCULO PARTICULAR. APREENSÃO DO VEÍCULO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 546/STF. RE nº 661.702. LEI DISTRITAL Nº 239/1992. INAPLICABILIDADE. REGÊNCIA. ARTIGO 231, VIII. CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. FRAUDE. INOCORRÊNCIA. 
1. Nos termos do artigo 1.040, II, do Código de Processo Civil, nas hipóteses de reexame de acórdão recorrido que estiver divergente do entendimento exarado pelos Tribunais de superposição, conforme o caso, nos regimes de repercussão geral ou de recursos repetitivos, poderá o órgão julgador local retratar-se da decisão proferida ou manter o acórdão divergente. 
2. O Supremo Tribunal Federal, quando da análise de recurso submetido à sistemática de repercussão geral, tema nº 546, fixou a seguinte tese: Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração. 
3. A medida prevista no artigo 28 da Lei Distrital nº 239/1992, está voltada a coibir fraude no serviço público de transporte coletivo, conforme tese fixada no julgamento do RE nº 661.702/DF, razão pela qual é inaplicável ao caso de transporte irregular realizado em veículo de passeio, por condutor não autorizado pelo Poder Público a prestar o serviço, situação regida pelo artigo 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro que, à época, previa, para a hipótese, apenas a penalidade de multa e medida administrativa de retenção do veículo. 
4. Reexame realizado. Acórdão mantido.” (e-doc. 12; grifos acrescidos).

É o relatório. 

Decido.

Análise

4. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos do voto condutor do julgamento que negou a readequação ao Tema nº 546 do ementário da Repercussão Geral:

“A questão cinge-se em estabelecer a validade do 055182 Série AB, Tipo B, do DFTRANS, lavrado em 25/03/2009, por infração imputada ao veículo VW Gol, placa JEQ3576/DF, contra o apelado/autor em razão da realização de transporte remunerado não autorizado de passageiros, bem como do condicionamento da liberação do veículo recolhido ao pagamento da multa correspondente, fundado no artigo 28 da Lei Distrital nº 239/1992. 
Na apreciação do acórdão nº 606025 (ID 8974012), esta Turma entendeu pela ilegalidade do auto de infração objeto dos autos, uma vez que inexistiria previsão legal para apreensão do veículo utilizado indevidamente para o transporte de passageiros, em especial porque o artigo 231 do Código de Trânsito Brasileiro previa, à época, apenas a retenção do automóvel. 
Com efeito, nos termos do artigo 231, VIII, do Código de Trânsito Brasileiro, vigente à época dos fatos, constitui infração média de trânsito, sujeita à penalidade de multa e à medida administrativa de retenção do veículo, efetuar transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não licenciado para esse fim, salvo casos e força maior ou com permissão da autoridade competente. Por sua vez, a Lei Distrital n.° 932/92, regulamentada pelo Decreto Distrital n. ° 17.161/96, em seu artigo 28, estabelece, in litteris:
(...)
Ao seu turno, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 661.702/DF, com repercussão geral reconhecida (tema 546), declarou a inconstitucionalidade tão somente do condicionamento da liberação de veículo apreendido ao pagamento da multa: 
TRANSPORTE COLETIVO – CONTRATO PÚBLICO DE CONCESSÃO – HIGIDEZ – DISCIPLINA NORMATIVA. Surge constitucional previsão normativa local voltada a coibir fraude considerado o serviço público de transporte coletivo, e inconstitucional o condicionamento de liberação de veículo aprendido ao pagamento de multas, preços públicos e demais encargos decorrentes de infração. (RE 661702, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 04/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe123 DIVULG 18-05-2020 PUBLIC 19-05-2020).
(...)
Entretanto, ainda que o artigo 28 da Lei Distrital nº 239/1992, possibilite a apreensão do veículo utilizado para transporte ilegal de passageiros, além de condicionar a liberação do automóvel ao pagamento das multas, preços públicos e demais encargos devidos ao Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos – DMTU e Departamento de Trânsito do Distrito Federal – DETRAN/DF, tal medida está voltada a coibir fraude no serviço público de transporte coletivo, conforme tese fixada no julgamento do RE nº 661.702/DF, razão pela qual é inaplicável ao caso de transporte irregular realizado em veículo de passeio, por condutor não autorizado pelo Poder Público a prestar o serviço, situação regida pelo artigo 231 do Código de Trânsito Brasileiro que, à época, previa, para a hipótese, apenas a penalidade de multa e medida administrativa de retenção do veículo. Nesse sentido, já se manifestou esta Corte de Justiça:
(...)
Dessa forma, não se vislumbra qualquer incompatibilidade entre o acórdão proferido por esta Terceira Turma Cível quando do julgamento do apelo interposto pelas rés, visto que, in casu, o veículo utilizado para o transporte indevido de passageiros (carro de passeio), não seria capaz de ludibriar ou confundir o usuário do serviço de transportes públicos do Distrito Federal. 
Ademais, como bem asseverado na sentença de 1ª instância, a multa devida para o caso dos autos é aquela prevista no artigo 231, VIII do Código de Trânsito Brasileiro e não a prevista na Lei Distrital nº 239/1992. 
Desse modo, é possível perceber que as teses levantadas não são capazes de infirmar os argumentos do voto condutor. 
Ante o exposto, com fundamento no artigo 1.040, II, do Código de Processo Civil, MANTENHO o entendimento anteriormente exarado no acórdão nº 606025 (ID 8974012) para NEGAR PROVIMENTO ao apelo interposto pelas rés.” (e-doc. 26, p. 4-7; grifos acrescidos).

5. Ressaltando não ser necessária a incursão nos elementos probatórios dos autos, tem-se que o quadro fático assentado, no acórdão, pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios é em tudo idêntico àquele constante dos autos do RE nº 661.702-RG/DF, no qual reconhecida a repercussão geral da controvérsia ora em julgamento. Aqui, como no precedente invocado, tem-se, na origem, ação anulatória de auto de infração decorrente de atuação do DFTrans, que apurou o cometimento, por parte de condutor de veículo de passeio, da realização de transporte irregular de passageiros, o denominado “transporte pirata” e, consequentemente, emitiu o auto de infração e a multa decorrente da previsão do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992.

6. Ao julgar o referido Tema RG nº 546, o Pretório Excelso analisou integralmente a controvérsia, considerados os fundamentos então lançados no acórdão recorrido. Este Tribunal assentou expressamente a constitucionalidade da Lei distrital nº 239, de 1992, quanto à multa imposta a condutor de veículo em decorrência de transporte irregular de passageiros, com fundamento nos arts. 30, inc. V, e 32, § 1º, da Constituição da República, a partir da proteção do próprio sistema de transporte público, na vertente contratual, diferenciando-a da multa imposta pelo art. 231, inc. VIII, do CTB, cujo bem tutelado é diverso, ou seja, a disciplina do trânsito em si, a partir da segurança do trânsito, cuja competência para legislar a respeito está a cargo da União.

7. A partir dessa premissa, concluiu-se, no RE nº 661.702-RG/DF, que o transporte remunerado de passageiros à margem das situações legalmente previstas configuraria fraude por visar à exclusão do condutor/proprietário do veículo ao pagamento dos reflexos financeiros pertinentes, impactando de forma direta no sistema de transporte coletivo, inclusive “sob o ângulo da política tarifária”.

8. Transcrevo trechos do acórdão referente ao mencionado precedente:

“A leitura da cabeça do artigo 28 sob exame revela que a infração administrativa nele descrita se faz voltada a impedir o cometimento de fraude contra o transporte público coletivo de passageiros. Em síntese, é a fraude o núcleo da previsão. Buscou o legislador distrital coibir, no âmbito do interesse estritamente local, a prática, de forma remunerada e sem prévia autorização dos órgãos governamentais, de transporte de pessoas, à margem da regulamentação para o desempenho da atividade. Chega, até mesmo, a trazer, no § 1º, o conceito normativo de fraude. Confiram o teor do dispositivo:
Art. 28. Constitui fraude a prestação de serviço, público ou privado, de transporte coletivo de passageiros, de forma remunerada sem prévia concessão, permissão ou autorização do Governo do Distrito Federal, ou registro na Secretaria de Transportes, através do Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos-DMTU, observados os conceitos, diretrizes e normas específicas do Poder Público, nos termos da legislação federal ou distrital em especial nos termos dos Códigos de Transito, Tributário, de Proteção ao Consumidor e Trabalhista.
§ 1º Constitui fraude a operacionalização de transporte alternativo de passageiros por veículo não autorizado, excetuando-se aquele regulamentado pela Secretaria de Transportes. [...]
O legislador federal, ao vedar, no artigo 231, inciso VIII, da Lei nº 9.503/1997 – Código de Trânsito Brasileiro –, a conduta de “transitar com o veículo efetuando transporte remunerado de pessoas ou bens, quando não for licenciado para esse fim, salvo casos de força maior ou com permissão da autoridade competente” visa tutelar bem jurídico diverso. É dizer: pretende obstar, sem nenhuma relação com o sistema de transporte coletivo de pessoas, a utilização de veículo automotor para transporte remunerado de pessoas e, até mesmo, de bens, quando não licenciado para tal fim.
A despeito da proximidade das aludidas infrações administrativas, possuem campos distintos. Enquanto, no âmbito distrital, o objeto é a higidez do serviço público de transporte coletivo de passageiros, no federal, o móvel é a segurança no trânsito, no que vedada a prática desautorizada não apenas da condução de pessoas, mas também de coisas, estas não alcançadas pela previsão distrital. No primeiro, o foco é o transporte coletivo de pessoas a ser procedido a partir da concessão. No segundo, a circulação viária de pessoas e coisas. A casuística é rica e o enquadramento de cada situação, num ou noutro tipo infracional, respeitada a vedação da dupla punição pelo mesmo fato, é tarefa das instâncias ordinárias, consideradas as provas reunidas no processo.
(...)
O entendimento corrobora a visão segundo a qual a previsão de infrações está englobada no exercício da competência administrativa local. Há mais: sob o ângulo da política tarifária, é dever do Poder Público – e direito da concessionária – a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, de modo a viabilizar a exploração do serviço pela iniciativa privada. A equação mostra-se diretamente impactada pela ocorrência de fraudes consubstanciadas no transporte clandestino de passageiros, no que o cálculo do preço público leva em conta a quantidade de usuários do serviço. Incumbe, então, aos Municípios e, por cumulação, ao Distrito Federal a organização do transporte coletivo de passageiros. Nela está incluída a edição de normas visando a punição, no campo administrativo, de condutas configuradoras de fraude. Em última análise, a atuação ocorre visando a higidez do contrato público formalizado.
Descabe articular, no caso, considerado o artigo 22, parágrafo único, da Constituição de 1988, com a necessidade de lei complementar a respaldar a atuação do Distrito Federal quando em jogo a tutela do transporte coletivo urbano de passageiros. A competência distrital é própria e encontra respaldo no artigo 30, inciso V, da Constituição Federal. Coexistem, no plano normativo, os artigos 28 da Lei distrital nº 239/1992 e 231, inciso VIII, do Código de Trânsito Brasileiro. Ao adotar óptica excludente, a resultar na declaração de inconstitucionalidade do preceito local, a Turma Recursal acabou por violar a norma constitucional.
Sob o ângulo das sanções, é irrelevante a comparação das previsões contidas nos artigos 28 da Lei distrital e 231, inciso VIII, do referido Código, uma vez editados no exercício de competências legislativas distintas.”
 (RE nº 661.702-RG/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 04/05/2020, p. 19/05/2020).

9. No julgamento indicado, o Pleno desta Corte concluiu pela constitucionalidade do art. 28 da Lei distrital nº 239, de 1992, e da multa prevista no respectivo § 1º, afirmando a legalidade do auto de infração decorrente da autuação de veículo de passeio no qual realizado transporte clandestino de passageiros, dando provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedentes os pedidos.

10. Acrescento que, por duas vezes, no precedente mencionado, foram opostos embargos de declaração justamente para obter o discrímen lançado pelo TJDFT — qual seja, a não aplicação da tese quando se tratar de automóvel de passeio —, tendo sido mantido o entendimento original, negado provimento aos primeiros embargos declaratórios e não conhecidos os segundos.

11. Realmente não se mostraria adequado, para uma mesma e exata conduta, de transporte “pirata”, criar duas categorias distintas de motoristas (em função do tipo de veículo utilizado): os infratores e os não infratores. Os que dirigem uma van ou um ônibus cometeriam fraude e seriam puníveis, segundo a lei distrital. Os que dirigem automóvel de passeio seriam imunes à sanção prevista na lei distrital.

12. Diante desse quadro, tenho que o Tribunal de Justiça decidiu de forma contrária ao que julgado por esta Suprema Corte no RE nº 661.702- RG/DF, estabelecendo, no acórdão recorrido, exatamente a distinção que expressamente afastada por esta Corte, tendo em vista que a fraude que se pretende evitar com a edição da Lei distrital nº 239, de 1992, diz respeito ao sistema de transporte público de passageiros, cuja regulação está afeta ao ente federado, e não exclusivamente à proteção do passageiro, na qualidade de consumidor.

13. Ante o exposto, dou provimento, em parte, ao recurso extraordinário, para reformar o acórdão recorrido, julgando procedente, apenas em parte, o pedido autoral, para que se dê a liberação do veículo, caso ainda não liberado, e afastar o pagamento das taxas de depósito decorrentes da apreensão do veículo, ou que se dê sua devolução, caso já pagas, mantida a higidez do auto de infração e da respectiva multa, de acordo com o art. 21, §§ 1º e 2º, do RISTF. Presente a sucumbência recíproca, surge adequada a compensação dos honorários advocatícios.

Publique-se.

Brasília, 22 de janeiro de 2024.


Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator