Tribunal: STF
Processo: ACO 3626
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-09
Data de publicação: 2024-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA DO STF. EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA (EMBRAPA). EMPRESA PÚBLICA. SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL, EXCLUSIVO E NÃO CONCORRENCIAL. IMPOSTO SOBRE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA). DISTRITO FEDERAL. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA (ART. 150, INC. VI, AL. “A”, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). PROCEDÊNCIA.



Relatório



    1. Trata-se de ação cível originária proposta pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) contra o Distrito Federal, na qual a autora pede seja declarada sua imunidade tributária no tocante à cobrança de IPVA pelo ente federado réu, com a consequente condenação a restituir-lhe o imposto já recolhido. A ação foi ajuizada e tramitou, originariamente, na Justiça Federal do Distrito Federal (9ª Vara).



    2. A autora sustenta ser instituição pública federal de pesquisa, desenvolvimento e inovação científica no segmento da agropecuária, com várias unidades descentralizadas no Brasil, sendo uma delas localizada no Distrito Federal, conhecida como Embrapa Hortaliças.



    3. Afirma que, por força da Lei nº 5.851, de 1972, o Poder Executivo foi autorizado a instituir empresa pública, sob a denominação de Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), estando descritas no referido diploma legislativo as finalidades públicas da empresa.



    4. Defende que “a Embrapa realiza atividades típicas do Estado Brasileiro, no nível federal, e que, em nenhum momento, fora-lhe atribuída, como missão nucelar, essencial, atividades de cunho empresarial, assim caracterizados como atividades de comércio, prestação de serviços, produção ou industrialização de bens”. 



    5. Argumenta que está constitucionalmente dispensada de recolher impostos cobrados pelo réu em decorrência da imunidade tributária recíproca trazida pelo art. 150, inc. VI, al. “a”, da Constituição da República. 



    6. Requer a concessão de tutela de evidência/urgência para determinar ao Estado réu que se abstenha de lançar e cobrar IPVA de veículos automotores de sua propriedade e viabilize, sem restrições administrativas, o licenciamento dos veículos.



    7. Pede, ao final, seja declarada a imunidade da Embrapa quanto à tributação do IPVA criado, instituído, majorado, lançado e cobrado pelo réu, bem como lhe seja restituído o montante recolhido a esse título. Deu-se à causa o valor de R$ 571.629,18 (quinhentos e setenta e um mil, seiscentos e vinte e nove reais e dezoito centavos).  



    8. Adveio decisão do Juízo da 9ª Vara Federal do Distrito Federal em que reconhecia sua incompetência absoluta para o julgamento da causa e determinou a remessa do feito a este Supremo Tribunal Federal (e-doc. 6, p. 62-63).



    9. Em 24/02/2023, deferi tutela de urgência para determinar “que a parte ré se abstenha de lançar e cobrar IPVA de veículos de propriedade da autora utilizados nas atividades essenciais desta e registrados no âmbito do Distrito Federal” (e-doc. 9). 



    10. O Distrito Federal apresenta contestação (e-doc. 18). Pugna, “preliminarmente, seja reconhecida a perda parcial e do interesse processual de agir, tendo em vista a publicação do Ato Declaratório n. 241/2022, da Secretaria de Economia do Distrito Federal”. Afirma ter havido “o reconhecimento administrativo da imunidade de IPVA em relação aos veículos da autora, desde que utilizados exclusivamente para cumprimento de suas atividades essenciais”. No mérito, requer “sejam julgados improcedentes os pedidos declaratório e de repetição de indébito formulados na inicial” e “a condenação da parte autora em despesas e custas processuais, bem como em honorários de sucumbência”.



    11. Sobreveio manifestação da Procuradoria-Geral da República, no sentido da procedência parcial do pedido, nos seguintes termos:



    “Na contestação, informou-se que houve o reconhecimento formal da imunidade, porém vinculado a exigências, como a apresentação de requerimento administrativo. Não se cogita, portanto, de perda superveniente do interesse de agir. 



    No mérito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que as empresas públicas delegatárias de serviços públicos essenciais, que não ofereçam risco ao equilíbrio concorrencial, são beneficiárias da imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, ‘a’, da Constituição, independentemente de cobrança de tarifa como contraprestação do serviço, consoante teses fixadas nos Temas n. 235 e 1.140 da Sistemática da Repercussão Geral. 



    O Plenário do STF já assentou que as empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam assistência técnica e extensão rural como instrumentos de realização da política agrícola estatal, prevista no art. 187, IV, da Constituição, desempenham serviço público essencial, exclusivo e não concorrencial3 , tendo direito à imunidade tributária recíproca em relação ao patrimônio, aos bens e aos serviços vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes. (...)



    No Recurso Extraordinário n. 1.262.684/RJ, ressaltou-se que a ‘jurisprudência do STF se consolidou no sentido de que a presunção de vinculação às finalidades institucionais, para fins de imunidade, milita em favor do contribuinte, de modo que compete ao fisco a prova em contrário.’ 



    A EMBRAPA faz jus, portanto, à imunidade tributária recíproca quanto ao IPVA, em relação aos veículos de sua propriedade vinculados às suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.” (e-doc. 24).



    É o relatório.



Análise



     



    12. Verifico que, após o contraditório e a manifestação ministerial, não foram aportados aos autos elementos fático-jurídicos que pudessem modificar a conclusão alcançada por ocasião da decisão concessiva da tutela de urgência (e-doc. 9), motivo pelo qual reitero as razões ali externadas.



    13. A controvérsia dos autos diz respeito à extensão da imunidade tributária recíproca do IPVA à empresa pública federal de assistência técnica e extensão rural. 



    14. No tocante à competência para apreciar a demanda, observo que este Supremo Tribunal tem afirmado sua competência originária para dirimir controvérsia sobre a extensão da imunidade tributária prevista no art. 150, inc. VI, al. “a”, da Constituição da República, às empresas públicas e sociedades de economia mista. Nesse sentido, destaco: ACO nº 2.243-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 17/03/2016, p. 27/05/2016; ACO nº 2.149-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 29/09/2017, p. 19/10/2017; ACO nº 2.730-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, j. 24/03/2017, p. 03/04/2017; e ACO nº 1.460-AgR/SC, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 07/10/2015, p. 11/12/2015.



    15. Trata-se de entendimento pacífico nesta Corte, motivo pelo qual reconheço a competência deste Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a presente demanda.



    16. Quanto ao mérito, na esteira do que consignei na decisão de e-doc. 9, a Lei nº 5.851, de 1972, que autorizou a instituição da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), lista, em seu art. 2º, as finalidades da empresa. Transcrevo o dispositivo para melhor elucidação da questão: 



    “Art. 2º. São finalidades da Empresa: 



    I - promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologia para o desenvolvimento agrícola do País; 



    II - dar apoio técnico e administrativo a órgãos do Poder Executivo, com atribuições de formulação, orientação e coordenação das políticas de ciência e tecnologia no setor agrícola.” 



    17. O art. 4º do Estatuto Social da Embrapa, a seu turno, esclarece o objeto social da empresa: 



    “Art. 4º. A EMBRAPA tem por objeto social: 



    I - promover, estimular, coordenar e executar atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação, com o objetivo de produzir conhecimentos e tecnologia para o desenvolvimento agropecuário do País; 



    II - promover e executar atividades de transferência de conhecimentos e de tecnologias referentes às ações de pesquisa, desenvolvimento e inovação conduzidas pela Empresa na forma do inciso I deste artigo; 



    III - dar apoio técnico e administrativo a órgãos do Poder Executivo, com atribuições de formulação, orientação e coordenação da política agrícola e demais políticas de ciência e tecnologia no setor agropecuário; e 



    IV - estimular, promover e apoiar a descentralização operativa de atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação de interesse regional, estadual, distrital e municipal, mediante ações de cooperação com organizações de objetivos afins.” 



    18. A leitura das finalidades da empresa e do seu objeto social permite inferir, de modo inequívoco, que a Embrapa é empresa pública prestadora de serviço público de natureza não concorrencial, voltado à produção de ciência e tecnologia no setor agrícola. 



    19. Conforme o art. 3º da Lei nº 5.851, de 1972, o capital inicial da Embrapa pertence integralmente à União, merecendo destaque, ainda, que a empresa não tem finalidade, preponderantemente, lucrativa.



    20. Trata-se, portanto, de atividade estatal típica que em nada se assemelha à exploração de atividade econômica em sentido estrito, esta, sim, sujeita ao regime jurídico próprio das empresas privadas, nos termos do art. 173, § 1º, inc. II, da CRFB. 



    21. Impende destacar que a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal se consolidou no sentido de que a imunidade tributária recíproca, prevista no art. 150, inc. VI, al. “a”, da CRFB, estende-se à empresa pública prestadora de serviço público desde que comprovado seja o serviço público por ela prestado essencial, exclusivo e não concorrencial. Nesse sentido são os seguintes precedentes: 



    “IMUNIDADE RECÍPROCA – INFRAERO – PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO – ARTIGO 150, INCISO VI, ALÍNEA ‘A’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O Tribunal reafirmou o entendimento jurisprudencial e concluiu pela possibilidade de extensão da imunidade tributária recíproca à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária, na qualidade de empresa pública prestadora de serviço público. IMUNIDADE – EMPRESA PÚBLICA – INFRAERO – PRECEDENTES – ENTENDIMENTO. Ante reiterados pronunciamentos do Plenário no sentido de estar a Infraero beneficiada pela imunidade prevista no artigo 150, inciso VI, alínea ‘a’, da Constituição Federal, cumpre ressalvar o entendimento individual e admiti-la.”



    (ACO nº 1.616/SE, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 18/12/2019, p. 06/07/2020; grifos nossos). 



    “EMENTA Tributário. Imunidade recíproca. Art. 150, VI, "a", da Constituição Federal. Extensão. Empresa pública prestadora de serviço público. Precedentes da Suprema Corte. 1. Já assentou a Suprema Corte que a norma do art. 150, VI, "a", da Constituição Federal alcança as empresas públicas prestadoras de serviço público, como é o caso da autora, que não se confunde com as empresas públicas que exercem atividade econômica em sentido estrito. Com isso, impõe-se o reconhecimento da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, a da Constituição Federal. 2. Ação cível originária julgada procedente.” 



    (ACO nº 959/RN, Rel. Min. Menezes Direito, Tribunal Pleno, j. 17/03/2008, p. 16/05/2008; grifos nossos). 



    22. De modo mais específico, o Plenário desta Suprema Corte, ao examinar a ACO nº 3.469-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, na Sessão Virtual encerrada em 27/08/2021, reconheceu, por unanimidade, que a imunidade tributária recíproca, no que concerne a impostos (CRFB, art. 150, inc. VI, al. “a”), é aplicável à Embrapa, autora desta ação. Esse julgado ficou assim ementado: 



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. EMPRESA BRASILEIRA DE PESQUISA AGROPECUÁRIA – EMBRAPA. EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS – ISS. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA (AL. A DO INC. VI DO ART. 150 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (ACO nº 3.469-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 30/08/2021, p. 03/09/2021; grifos nossos). 



    23. Cuida-se, portanto, de questão jurídica já acertada pelo Pleno deste Supremo Tribunal Federal, sem nenhum argumento ou fato novo apto a autorizar a alteração do entendimento firmado.



    24. Consigno, por outro lado, não se cogitar da alegada perda do objeto da ação, em razão do advento, no âmbito do Distrito Federal, do Ato Declaratório nº 241, de 2022. É que, tal como apontado no parecer ministerial, esse Ato não se dirige, indistintamente, a todos os bens da parte autora, mas condiciona o reconhecimento da imunidade tributária de seus bens a requerimento e exame prévios.



    25. Destaco, ainda, que a conclusão aqui alcançada não se modifica diante do advento da Lei nº 14.473, de 2022, que alterou a Lei nº 5.851, de 1972, para prever que “constituirão recursos da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) os oriundos dos contratos de transferência de tecnologias e dos licenciamentos para exploração comercial de tecnologias, de produtos, inclusive cultivares protegidos, de serviços e de direitos de uso da marca”. Isso porque a percepção de recursos privados por parte da empresa não retira, por si só, as notas de essencialidade, exclusividade e não concorrencialidade do serviço prestado, tampouco atribuem à empresa a característica de exercente de atividade econômica em sentido estrito, uma vez que remanesce a preponderância da prestação do serviço público como sua missão principal.



    26. Sobre questão análoga, este Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que a obtenção de recursos privados, como a cobrança de tarifa, isoladamente considerada, não possui aptidão para descaracterizar a regra imunizante prevista no art. 150, inc. VI, al. “a”, da Constituição da República. Nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO TRIBUTÁRIO. LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA. TRIBUTOS FEDERAIS. SERVIÇO PÚBLICO DE CUNHO ESSENCIAL E DE EXPLORAÇÃO EXCLUSIVA. SANEAMENTO. TRATAMENTO DE ÁGUA. COMPANHIA ESPÍRITO SANTENSE DE SANEAMENTO. 1. A imunidade tributária recíproca pode ser estendida a empresas públicas ou sociedades de economia mista prestadoras de serviço público de cunho essencial e exclusivo. Precedente: RE 253.472, Rel. Min. Marco Aurélio, Redator para o acórdão Min. Joaquim Babosa, Pleno, DJe 1º.02.2011. 2. Acerca da natureza do serviço público de saneamento básico, trata-se de compreensão iterativa do Supremo Tribunal Federal ser interesse comum dos entes federativos, vocacionado à formação de monopólio natural, com altos custos operacionais. Precedente: ADI 1.842, de relatoria do ministro Luiz Fux e com acórdão redigido pelo Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 16.09.2013. 3. A empresa estatal presta serviço público de abastecimento de água e tratamento de esgoto, de forma exclusiva, por meio de convênios municipais. Constata-se que a participação privada no quadro societário é irrisória e não há intuito lucrativo. Não há risco ao equilíbrio concorrencial ou à livre iniciativa, pois o tratamento de água e esgoto consiste em regime de monopólio natural e não se comprovou concorrência com outras sociedades empresárias no mercado relevante. Precedentes: ARE-AgR 763.000, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 30.09.2014 (CESAN); RE-AgR 631.309, de relatoria do Ministro Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 26.04.2012; e ACO-AgR-segundo 2.243, de relatoria do Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 27.05.2016. 4. A cobrança de tarifa, isoladamente considerada, não possui aptidão para descaracterizar a regra imunizante prevista no art. 150, VI, ‘a’, da Constituição da República. Precedente: RE-AgR 482.814, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14.12.2011. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.”



    (ACO nº 2.730-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 24/03/2017, p. 03/04/2017; grifos nossos).



    27. A conclusão, portanto, é pela procedência do pedido.



Dispositivo



    28. Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF e no art. 487, inc. I, do CPC, resolvo o mérito do processo para confirmar a tutela de urgência e julgar procedente o pedido de reconhecimento da imunidade tributária envolvendo a cobrança de IPVA de veículos matriculados em nome da empresa autora no Distrito Federal, determinando, por consequência, a extinção dos créditos tributários constituídos ou a constituir. Outrossim, condeno a parte ré a restituir, em favor da autora, o que tiver sido cobrado a título desse tributo nos 5 (cinco) anos anteriores à propositura da ação.



    29. Ainda, condeno o Distrito Federal ao pagamento de honorários advocatícios em favor da parte autora, os quais fixo no percentual mínimo referido no art. 85, § 3º, do CPC, a serem apurados em liquidação de sentença e com base nos valores a serem restituídos à autora, nos termos do previsto no art. 85, § 4º, inc. II, do CPC. 



    Publique-se. 



    Intimem-se.



    Brasília, 9 de abril de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator