Tribunal: STF
Processo: ARE 1511194
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-25
Data de publicação: 2024-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Vistos. 



    Ministério Público Federal interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. HAITIANOS. INGRESSO EM TERRITÓRIO NACIONAL SEM EXIGÊNCIA DE VISTO. REUNIÃO FAMILIAR. NÃO INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO.



    1. A 2ª Seção uniformizou a jurisprudência desta Corte no sen[t]ido de que o visto para entrada e permanência no Brasil constitui ato administrativo discricionário de competência do Poder Executivo, sendo que não cabe ao Judiciário interferir na política migratória.



    2. Apelação improvida.”



    Sustenta o recorrente, em síntese, que 



    “ao inadmitir abstratamente a intervenção judicial no tema, sob o fundamento de tratar-se de poder discricionário do Executivo, no acórdão recorrido contrariaram-se preceitos constitucionais atinentes ao direito de acesso material à jurisdição no Estado Democrático de Direito, como faceta da dignidade da pessoa humana e, mais especificamente, da prevalência dos direitos fundamentais e da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade, nas relações internacionais da República Federativa do Brasil (arts. 1º, III, 4º, II e IX, 5º, XXXIV, XXXV, LIII e LXXVIII), bem assim à especial proteção da família, base da sociedade que é, pelo Estado (art. 226) e ao dever da sociedade e do Estado assegurarem à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, os seus direitos essenciais, que incluem a convivência familiar, e de serem colocados a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (art. 227).” 



     



    Inadmitido o apelo extremo na origem, foi interposto o competente agravo.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Paulo Vasconcelos Jacobina, pelo “provimento do agravo para que o recurso extraordinário seja julgado no âmbito desse Supremo Tribunal Federal e provido”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “AGRAVO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO ORDINÁRIA. DIREITOS HUMANOS. DIREITO CONSTITUCIONAL. ESTRANGEIRO. MENOR. PAI RESIDENTE NO BRASIL. ENTRADA NO PAÍS SEM A NECESSIDADE DE VISTO PARA REUNIÃO FAMILIAR. PRECEDENTE DO STF. PROVIMENTO DO AGRAVO PARA CONHECER E PROVER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    1. Recurso extraordinário com agravo contra decisão que negou provimento à apelação interposta perante o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, nos autos apelação cível nº 5001592-74.2022.4.04.7113/SC. 



    2. O recurso de apelação visava autorização para o ingresso de dois menores haitianos no território brasileiro, sem a necessidade de expedição de visto, para fins de reunião familiar. 



    3. A demanda foi julgada improcedente no juízo primevo e mantida pelo TRF-4ª Região, uma vez que seria ilegítima a intervenção do Poder Judiciário na política de imigração do país, sob pena de usurpação de atribuições e prerrogativas do Poder Executivo. 



    4. O acórdão do TRF-4ª Região está em desconformidade com a jurisprudência dominante desta Corte Suprema. Precedentes: RE nº 1.482.690/RS divulg. 18/4/2024, public. 19/4/2024, ARE 1499.199/SC, rel. Ministra Cármen Lúcia, divulg. 15/7/2024, public. 16/7/2024. 



    5. Parecer pelo conhecimento e provimento do agravo para que seja dado provimento ao recurso extraordinário, com a consequente inversão do ônus da sucumbência.”



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação ordinária ajuizada por cidadãos haitianos em face da União com o objetivo de obter autorização para ingresso em território brasileiro, sem a necessidade de expedição de visto, de dois menores haitianos, para fins de reunião familiar.



    Narram os autores que a família encontra-se separada pela necessidade de migração do genitor para obtenção de trabalho em razão das recorrentes catástrofes humanitárias que assolam o Haiti e que o serviço de processamento de pedidos de vistos humanitários não está sendo prestado perante a Embaixada do Brasil em Porto Príncipe, em razão das circunstâncias a que aquele país se encontra submetido.



    O Juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido inicial por entender que a concessão de visto humanitário para entrada e permanência de imigrantes haitianos no Brasil constitui ato administrativo discricionário de competência do Poder Executivo, não cabendo ao Poder Judiciário interferir na política migratória.



    Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos da sentença de improcedência do pedido autoral, o quais foram adotados como razões de decidir pelo acórdão recorrido:



    “Trata-se de pretensão em que se objetiva seja autorizada que os requerentes SIDELINE JEANTINE e AMONCOEUR JEANTINE ingressem no Brasil, pela via aérea, sem que seja exigida a apresentação de visto. 



    O autor SILVIO JEANTINE é haitiano e reside no Brasil. 



    A questão em tela envolve o controle judicial de ação administrativa no contexto de política migratória. Longe se está de uma solução simples ou univoca, na medida em que ‘a determinação da intensidade do controle judicial incidente sobre uma específica ação administrativa’ é complexa. Isso porque, dentro outros fatores, ‘veicula uma complicada ponderação entre as finalidades conflitantes do direito administrativo’.



    No direito brasileiro, a opção tem sido pelo emprego de categorias formais (vinculação x discricionariedade) para fins de identificação da intensidade do controle a ser aplicado no caso concreto. Em que pese a redução da discricionariedade administrativa ante a evolução do princípio da legalidade, a categoria da discricionariedade, compreendida dentro dos seus contornos atuais, continua a ser uma base teórica para fins de determinação da intensidade do controle judicial.



    Isso posto, assiste razão à União quando alega que a concessão de visto é ato discricionário do Estado brasileiro, não sendo possível o Poder Judiciário imiscuir-se no mérito da decisão. O controle judicial, nesse caso, limita-se ao prisma da legalidade.



    Acerca da discricionariedade do ato de concessão de visto, Francisco Rezek, ao tratar do tema relativo à condição jurídico do estrangeiro, refere cuidar-se de uma ‘admissão discricionária’. 



    (...)



    Atente-se que o procedimento e a decisão sobre eventual ingresso e/ou permanência de estrangeiro reclama avaliação de aspectos técnicos estranhos à atuação do Judiciário (avaliação jurídica), que passa inclusive pela segurança da documental e pela avaliação nacional da situação. Não só, no que toca à reconhecimento da condição de refugiado e à concessão de visto permanente a título de reunião familiar, importante referir a existência de procedimentos administrativos prévios expressamente previstos tanto, que devem ser observados.



    (...)



    Mesmo que assim não fosse, a documentação juntada pela parte autora, mesmo após a determinação de emenda à inicial, mostra-se claramente incompleta frente ao exigido pelo art. 3º, da Portaria Interministerial nº 12, de 13/06/2018. Assim, sequer seria possível determinar à Embaixada do Brasil em Porto Príncipe que procedesse e avaliasse o pedido da parte autora. Tal medida, não só, violaria a isonomia dos demais nacionais do Haiti que aguardam a análise ou mesmo a possibilidade de realização de pedido de visto.



    No que concerne à ausência de funcionamento do agendamento online do pedido de concessão de visto, a União esclareceu (evento 25, CONTES1):



    (...)



    Destarte, para além da questão do caráter discricionário do visto (referida acima), a situação posta nos autos evidencia que o objeto do controle judicial é um ato administrativo complexo, que, para além da sensibilidade atinente à questão familiar e à situação humanitária do país, traz questões de ordem técnica (a exemplo da própria análise documental, a fim de evitar fraudes) e de política migratória. A situação enfrentada pela parte autora não é individual, mas afeta milhares de compatriotas seus, havendo necessidade de gestão macro da situação - o que nem de longe pode ser feito pelo Poder Judiciário em uma ação individual. No caso, não restou comprovada ilegalidade específica relacionada ao caso da parte autora. 



    Observo, ainda, que o egrégio Tribunal Regional Federal da 4ª Região está revendo as tutelas concedidas em sede de agravo de instrumento, observando a decisão monocrática proferida na Suspensão de Liminar e de Sentença n. 3092, pelo STJ, em 20/04/2022, na qual foi determinada a suspensão dos efeitos de todas as tutelas concedidas em processos coletivos ou individuais em trâmite no país, com o mesmo objeto da presente ação.



    (...)



    Com efeito, o visto para entrada e permanência no Brasil constitui ato administrativo de competência do Poder Executivo, não cabendo ao Poder Judiciário interferir na política migratória. 



    Cabe referir, também, que a situação de excepcionalidade, na verdade, está sendo a regra, devido à situação do Haiti, conforme narrado pela própria parte autora. De fato, nos últimos meses, várias demandas foram recebidas nesta Subseção Judiciária (p. ex.: 5006163- 25.2021.4.04.7113, 5005353-50.2021.4.04.7113, 5005367-34.2021.4.04.7113, 5005348-28.2021.4.04.7113). 



    Ainda, tenho como ausente qualquer indicação objetiva a demonstrar a necessidade de provimento judicial antes mesmo da tentativa de acesso à via administrativa. 



    Existindo previsão de procedimento administrativo na legislação para expedição de visto para reunião familiar, esse rito deve ser observado, sob pena de interferência na política migratória do país.”



    Pois bem. O Supremo Tribunal Federal possui remansosa orientação jurisprudencial firmada no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro.



    No que diz respeito aos direito humanos dos migrantes, registre-se que esta Suprema Corte, em diversas oportunidades, vem assegurando a entrada de estrangeiros menores de idade em território nacional a fim de propiciar a reunião familiar nos casos em que há demora na análise ou impossibilidade de pedidos de visto.



    Nesse aspecto, em situação análoga à presente, a Segunda Turma do STF, no exame do HC nº 216.917/SC, Relator o Ministro André Mendonça, por unanimidade de votos, concedeu a ordem de ofício para assegurar a entrada, em território brasileiro, de menores de idade que tiveram seus ingressos obstados pela demora na análise dos pedidos de visto pelo órgão responsável no âmbito do Poder Executivo. O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “HABEAS CORPUS. DECISÃO INDIVIDUAL DE MINISTRO DO STJ. SUBSTITUTIVO DE AGRAVO REGIMENTAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PROTEÇÃO DA LIBERDADE DE IR E VIR DE ESTRANGEIRO NÃO RESIDENTE NO PAÍS. VISTO DE ACOLHIDA HUMANITÁRIA. PACIENTES (MENORES IMPÚBERES), COM PAIS RESIDENTES NO BRASIL. HIPÓTESE EXCEPCIONAL DE INGERÊNCIA DO JUDICIÁRIO EM OUTRO PODER. DEMORA EXARCEBADA NA EXPEDIÇÃO DO VISTO. ORDEM CONSTITUCIONAL E LEGAL. DIPLOMAS INTERNACIONAIS. DIREITO DE REUNIÃO FAMILIAR. DEFERIMENTO DA ORDEM, DE OFÍCIO. RESTABELECIMENTO DE TUTELA DE URGÊNCIA PROFERIDA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA. 1. Inexistindo pronunciamento colegiado do Superior Tribunal de Justiça, não compete ao Supremo Tribunal Federal examinar a questão de direito versada na impetração (CRFB, art. 102, inc. I, al. “i”). 2. Esta Suprema Corte possui entendimento no sentido de que “o súdito estrangeiro, mesmo aquele sem domicílio no Brasil, tem direito a todas as prerrogativas básicas que lhe assegurem a preservação do ‘status libertatis’ e a observância, pelo Poder Público, da cláusula constitucional do ‘due process’ (...). (HC nº 94.016/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 16/09/2008, p. 27/02/2009). 3. A medida também se mostra adequada pelo fato de ter como finalidade assegurar, diante das adstritas peculiaridades do caso concreto, o direito de entrada no País, pois, por óbvio, em jogo, na via direta, a liberdade de ir e vir do cidadão. 4. A decisão cujos efeitos se busca revigorar não violou o princípio da separação dos poderes, no que ponderadas, com equilíbrio, as normas em conflito. 5. A demora exacerbada para emissão de visto às menores haitianas viola, na via direta, o direito de entrada no país (liberdade de locomoção) e, de maneira indireta, os direitos do imigrante à reunião familiar e à acolhida humanitária, bem assim colide com a proteção conferida pelo arcabouço normativo pátrio à família e, com absoluta prioridade, às crianças e aos adolescentes (Arts. 1º, inc. III, 4º, incs. II e IX, 226 e 227, da CRFB; e arts. 3º, incs. I, VI, VIII, XII, XV, XVII, XVIII, e 4º, incs. I e III, da Lei nº 13.445, de 2017). 6. Ordem concedida, de ofício, a fim de restabelecer a tutela de urgência proferida em primeira instância” (DJe de 11/11/2022).



    Seguindo essa linha de entendimento, o Ministro Gilmar Mendes, Relator o RE nº 1.482.690/RS, deu provimento ao recurso para julgar procedente o pedido inicial a fim de autorizar o ingresso imediato de menor haitiano em território brasileiro sem a necessidade de apresentação do visto correspondente. Do voto do Relator, dada a clareza e precisão de seus fundamentos, destaco a seguinte passagem:



    “No caso dos autos, trata-se de pedido formulado por pai já residente no Brasil, em favor do filho e da companheira residentes no Haiti e cujos pedidos de visto ainda não foram objeto de análise pelo Poder Executivo, motivo pelo qual o ingresso neste país vem sendo obstado.



    Ao analisar as normas internacionais sobre refugiados, Guido Soares constata ‘a face verdadeiramente intrusiva’ das normas contidas na Convenção de 1951 e em seu Protocolo de 1967, cujos princípios foram internalizados pela Lei 9.474/97. Ressalta que referidas normas, ao obrigarem os Estados a conferir direitos especiais aos refugiados nos respectivos ordenamentos jurídicos nacionais, instituindo regime jurídico claramente diferenciado daquele conferido aos estrangeiros com residência permanente ou que postulam um visto de entrada, dão um bom exemplo daquilo que se tem denominado globalização vertical.



    Em razão da natureza humanitária da pretensão e das peculiaridades existentes no caso narrado, notadamente quanto à presença de menor interessado no ingresso no Brasil, concluo que o caso atrai a necessidade de se analisar a questão à luz de outros princípios constitucionais, especialmente os princípios da proteção integral e da absoluta prioridade da protenção conferidos à criança e ao adolescente.



    Efetivamente, questões burocráticas e de organização dos órgãos administrativos no tratamento da situação de calamidade pública vivenciada no Haiti não podem servir de impedimento para o exercício de garantias fundamentais asseguradas pelos princípios mencionados, especialmente considerando-se a situação de pessoa em desenvolvimento dos menores e a relevância do convívio familiar para a concretização desse processo.



    No ponto, registro ainda a existência de vasta jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a admitir a intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, quando diante de grave violação a garantias fundamentais.



    No caso, a ausência de um posicionamento do Poder Público quanto à possibilidade de concessão do visto pleiteado, que se insere em um contexto de política de Estado a fim de realizar o acolhimento das pessoas vítimas do estado de calamidade presenciada no Haiti, associado à gravidade de se manter o menor interessado distante de seu genitor, atrai a necessidade de se flexibilizar a competência do Poder Executivo na análise do pedido de autorização para ingresso sem a necessidade do visto.



    Ante do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedente o pedido formulado na petição inicial, em ordem a autorizar o ingresso imediato de Marie-Angélica Camelove Jean e Marie-Angeline Destin no território brasileiro, sem a necessidade de apresentação do visto correspondente. Invertidos os ônus de sucumbência.”



    Registre-se que essa decisão foi confirmada pela Segunda Turma deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo Regimental no RE nº 1.482.690/RS. O acórdão desse julgado restou assim ementado: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Criança refugiada. Ingresso de estrangeiro sem visto no território nacional para agrupar família. Possibilidade. Princípios da proteção integral e da absoluta prioridade da proteção conferidos à criança e ao adolescente. Precedentes. 4. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Excepcionalidade que justifica a intervenção do Poder Judiciário. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (DJe de 26/08/2024).



    Também tratando do tema em questão, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho da decisão proferida pela Ministra Cármen Lúcia, em caso similar ao presente, nos autos do ARE nº 1.499.199/SC, que bem aborda a questão:



    “13. As particularidades do caso em exame, por veicular interesse de migrante menor, com pais residentes no território nacional, demonstram a natureza humanitária da pretensão, o que impõe a análise da matéria à luz dos princípios constitucionais da proteção integral e da absoluta prioridade conferidos à criança e ao adolescente.



    Na Convenção sobre os Direitos da Criança, ratificada pelo Brasil, é positivado o princípio do maior interesse da criança, a evidenciar a necessidade de salvaguardar os direitos dessas pessoas com absoluta prioridade, principalmente quando em migração, por estarem em situação de extrema vulnerabilidade.



    Em linha com a constitucionalização do princípio da dignidade da pessoa humana, conclui-se que as questões burocráticas e de organização dos órgãos administrativos no tratamento da situação de calamidade pública vivenciada no Haiti não podem impedir o exercício de garantias fundamentais asseguradas pelos princípios mencionados, considerando-se a situação de pessoa menor de idade, ainda em desenvolvimento, e a relevância do convívio familiar nessa condição.



    Ponderados os princípios da dignidade da pessoa humana e da razoabilidade e à luz dos direitos humanos do migrante e do melhor interesse da criança e do adolescente, considerada a situação do menor proveniente do Haiti, País em situação de calamidade, as circunstâncias narradas no processo são suficientes para permitir a intervenção do Poder Judiciário para assegurar ao recorrente o direito de reunião com a família residente no Brasil. 



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme no sentido de que a atuação do Poder Judiciário diante de ações ou omissões ilegítimas da Administração Pública não afronta o princípio da separação dos Poderes. 



    No Recurso Extraordinário n. 684.612-RG, Tema 698, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Presidente, fixou-se a tese de que ‘a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes’ (DJ 7.8.2023).



    Revela-se necessário flexibilizar a competência do Poder Executivo para análise do pedido de autorização para ingresso sem a necessidade do visto, atendendo-se às peculiaridades da espécie sob exame, pois a ausência de posicionamento do Poder Público sobre a possibilidade de concessão do visto humanitário, associada ao contexto sociopolítico e ao estado de calamidade presenciada no Haiti, agrava sobremaneira a situação do menor, afastado dos genitores” (grifei).



    Aplicando essa orientação, anotem-se as recentes decisões monocráticas que tratam especificamente do tema versado nos presentes autos: RE nº 1.509.183/SC, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 09/09/2024; ARE nº 1.509.624/SC, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 16/09/2024; ARE nº 1.501.636/PR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 06/08/2024.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedente o pedido inicial para autorizar o ingresso imediato dos menores Amoncoeur Jeantine e Sideline Jeantine em território brasileiro, sem a necessidade de apresentação do visto correspondente. Invertidos os ônus sucumbenciais.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de setembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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