Tribunal: STF
Processo: ARE 1475798
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-09
Data de publicação: 2024-02-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA – REJEITADA – TRATAMENTO DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO – DIREITOS INDIVIDUAIS E TRANSINDIVIDUAIS TUTELADOS PELOS ARTS. 196, 197 E 225 DA CRF/1988 – NORMAS CONSTITUCIONAIS DE CARÁTER PROGRAMÁTICO – AUSÊNCIA DE DISCRICIONARIEDADE PURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL EM CUMPRIR AS SUAS OBRIGAÇÕES DE FAZER INSTITUÍDAS NA LEGISLAÇÃO REGULAMENTADORA – INAÇÃO DO MUNICÍPIO – MORA CONFIGURADA – CORREÇÃO DA OMISSÃO NA VIA JUDICIAL – MEDIDA IMPERATIVA – INVOCAÇÃO DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL – DEFESA INÁBIL A AFASTAR O DEVER LEGAL DO MUNICÍPIO – PRAZO E MULTA FIXADOS JUDICIALMENTE PARA CUMPRIMENTO – RAZOABILIDADE – RECURSO DESPROVIDO – RAZOABILIDADE. 



    A ausência de designação de audiência de conciliação, destinada à autocomposição das partes, não invalida o procedimento, porque aquele desiderato não era obrigatório no Código de Processo Civil de 1973, aplicável, à época, ao caso em espécie. 



    A leitura conjunta das normas constitucionais e intraconstitucionais pertinentes à questão do tratamento de esgotamento sanitário e uso de recursos hídricos, especialmente das Leis Federais nº 9.433/1997 e nº 13.199/1999, deixa patente a inexistência de uma discricionariedade pura da Administração Pública Municipal em realizar a obrigação de fazer consistente em construção de sistema de tratamento de esgoto sanitário na unidade federativa para dar destinação adequada aos efluentes sanitários e interromper o lançamento de esgoto in natura no solo e nos cursos d’água, com observância de todas as condicionantes e obtenções de licenças. 



    A discricionariedade da Administração Pública, na espécie, se limitava à escolha, segundo critérios de oportunidade e conveniência, inclusive financeiro-orçamentária, do momento de adoção das medidas necessárias ao desiderato dentro dos prazos concedidos na regulamentação das Leis pertinentes à Política Nacional de Recursos Hídricos e de Saneamento Básico. 



    A invocação da cláusula da reserva do possível não é fundamento jurídico suficiente para afastar a condenação judicial do Município ao cumprimento de seu dever legal. 



    O valor da multa diária é razoável, considerando a natureza do direito que visa resguardar e o fato de que a apelante se encontra ciente, desde longa data, de que vinha descumprindo a legislação ambiental. 



    O prazo concedido em sentença para o cumprimento das obrigações de fazer imposta aos requeridos mostra-se suficiente e razoável, guardando consonância os lapsos temporais concedidos a outros entes federados municipais, em casos análogos ao agora em análise” (fl. 1, e-doc. 9).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 15).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 2º e 30 da Constituição da República, ao argumento de que “a decisão recorrida ao afirmar que o Município não cumpriu sua obrigação constitucionalmente imposta, equivoca-se justamente porque primeiro, reconhece que o judiciário não pode intervir na solução efetiva do problema, que se centra na ‘solução política’. Segundo, como é mais que consabido, a mencionada ‘solução política’ depende de inúmeros outros fatores, os quais infelizmente não dependem unicamente do agir do Prefeito” (fl. 10, e-doc. 17).



    Sustenta que, “na esteira do quanto reconhecido na própria decisão, há diversos fatores que corroboram a violação à autonomia do Município: Primeiro, o grande óbice para se concluir a obra no prazo exíguo imposto na sentença, somado ao fato de que obras de tamanha envergadura demandam recursos orçamentários e financeiros” (fl. 12, e-doc. 13).



    Assevera que “a decisão deve ser reformada a fim de se estender o prazo para implementação da obra de tratamento de esgoto, especialmente considerando a deliberação Normativa COPAM 128, de 27 de novembro de 2008, e ainda que o município de Douradoquara recentemente aderiu ao Consórcio intermunicipal RIDES, a fim de se adequar o saneamento básico, planejamento urbano, preservação de recursos hídricos e melhorias ambientais” (fl. 13, e-doc. 17).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido aos fundamentos de ausência de ofensa constitucional direta e de incidência das Súmulas ns. 282 e 356 deste Supremo Tribunal Federal (e-doc. 21).



    No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante afirma que “a matéria foi devidamente pré-questionada, ao se constatar que a despeito de ter havido intenso debate sobre as dificuldades de se cumprir a obrigação de fazer, desconsiderou-se na decisão recorrida, todos os esforços já tomados pelo Município de Douradoquara, que é o maior prejudicado ao ser penalizado com a imposição de multa, conforme fixado na sentença” (fl. 7, e-doc. 23). 



    Pede o conhecimento e o provimento do presente recurso.



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    5. Este Supremo Tribunal assentou a possibilidade de intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, especialmente quando se cuida, como na espécie, de adoção de providências específicas, garantidoras de direitos constitucionais reconhecidos como essenciais.



    No caso presente, o Tribunal de origem ressaltou:



    “(...) no ano de 2011, foi insaturado o Inquérito Civil que deflagrou a presente ação, tendo sido apurado que o Município réu não possuía Estação de Tratamento de Esgoto e que todo o esgoto da cidade era despejado em fossas sépticas sem qualquer fiscalização ambiental e supervisão técnica. Conforme consta nos autos, o Município apelante deveria ter implementado a Estação de Tratamento de Esgoto – ETE até a data de 31/03/2017, com a devida Autorização Ambiental de Funcionamento. Ocorre que, até a presente data, não há prova nos autos de que o Município tenha cumprido suas obrigações constitucionais, o que inclusive foi reconhecido pelo próprio apelante, que justificou que as obras não foram concluídas por ausência de recursos financeiros. Aliás, tal constatação também é corroborada pelos depoimentos colhidos em audiência de instrução e julgamento, conforme citado na r. sentença, que inclusive apontam que poucas foram as providências adotadas pelo Município para regularizar a precária situação do esgoto sanitário” (fl. 13, e-doc. 9).



    Asseverou, ainda, que “os prazos fixados para a concretização das medidas de correta gestão de recursos hídricos e de tratamento de esgotamento sanitário in natura – que, saliento, não foram exíguos – não foram cumpridos pelo Município de Douradoquara, o que configura a mora e omissão do Poder Público local, passível de correção nesta via judicial, na forma posta na r. sentença de Primeiro Grau” (fl. 13, e-doc. 9).



    A saúde é direito fundamental assegurado constitucionalmente. A inobservância de condições sanitárias e de exigência legal mínima para a sua garantia por omissão estatal demonstra a excepcionalidade do que pleiteado ao Poder Judiciário.



    Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINA A REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL. 1. Agravo interno em face de decisão que reformou acórdão de Tribunal de Justiça que condenara solidariamente Estado, Município e empresa de saneamento por dano ambiental, determinando ainda a finalização de obra de saneamento, com instalação em comunidade de infraestrutura e instalações operacionais de coleta, tratamento e descarte dos esgotos sanitários. 2. Esta Corte admite, em casos excepcionais, seja ordenada a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Avaliar a presença ou não de situação emergencial que demande a atuação do Poder Judiciário é matéria afeta às instâncias ordinárias, quando demanda a reanálise de provas e normas infraconstitucionais, como é a hipótese. 4. No julgamento da ADI 1.842, Redator para acórdão Ministro Gilmar Mendes, esta Corte reafirmou a competência material comum da União, Estados e Municípios no incremento do saneamento básico, destacando o caráter comumente intermunicipal de medidas necessárias à implementação desse serviço. 5. Agravo interno provido” (RE n. 1.407.817-AgR, Redator para o Acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10.3.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRÚDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.459.089-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 14.11.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 22.11.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SANEAMENTO BÁSICO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. POLUIÇÃO DE PRAIAS DO FLAMENGO E DO BOTAFOGO. DANO AMBIENTAL. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO FIRMADO ENTRE O ESTADO DO RIO DE JANEIRO E O MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que diz respeito à responsabilidade conjunta do Estado e do Município para a implantação de rede própria de esgoto com a finalidade de afastar a poluição das praias do Flamengo e do Botafogo, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF), o que impede o processamento do apelo extremo. 2. É firme o entendimento deste Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso de saneamento básico e de preservação do meio ambiente, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 3. Ante a excepcionalidade verificada, no caso em questão, o entendimento adotado pelo Tribunal de origem revela-se em consonância com a jurisprudência desta Corte. 4. O Plenário do STF, quando do julgamento da ADI 1.842, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe 16.09.2013), decidiu no sentido da competência comum dos entes federados na promoção de melhorias das condições de saneamento básico. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (RE n. 1.334.027-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 10.4.2023).



    O acórdão recorrido está em harmonia com esse entendimento jurisprudencial.



    6. Quanto à alegação de que “não poderia o Município recorrente ser compelido a regularizar a obra em prazo inferior ao estipulado na Deliberação Normativa COPAM 128, de 27 de novembro de 2008” (fl. 5, e-doc. 17), suscitada no recurso extraordinário, não foi objeto de debate e decisão prévios no Tribunal de origem, tampouco os embargos de declaração opostos comprovam ter ocorrido, no momento processual próprio, o prequestionamento. Incidem na espécie as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.108.060-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 6.6.2018).



    7. Sobre a multa diária por descumprimento da obrigação de fazer imposta, o Tribunal de origem concluiu que “a cominação de penalidade não é só possível como necessária, face à urgência e imprescindibilidade da medida, com o escopo de compelir ao demandado ao cumprimento da determinação judicial, devendo, por conseguinte, ser mantida quando arbitrada em valor razoável frente ao bem jurídico tutelado” (fl. 16, e-doc. 9).



    É de se anotar que o Desembargador relator assentou:



    “Ademais, importante pontuar que o apelante se encontra ciente, desde longa data, de que vinha descumprindo a legislação ambiental e sendo omissão com suas obrigações constitucionais aqui tratadas. Diga-se, ainda, que a multa foi estabelecida para o resguardo de todas as obrigações de fazer estabelecidas na sentença, não havendo óbice para que, conforme frisado, seja minorada ou excluída, caso se constate o cumprimento parcial dos mencionados deveres ou a impossibilidade justificada de atendimento no prazo fixado” (fl. 17, e-doc. 9).



    8. Rever a conclusão adotada no acórdão recorrido demandaria o reexame do conjunto probatório dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, procedimento incabível de ser adotado validamente em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. ART. 102, § 3º, DA CRFB E 1.035, §1º, DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LINHA FÉRREA. MANUTENÇÃO. RESPONSABILIDADE. POLÍTICAS PÚBLICAS. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. FISCALIZAÇÃO E APLICAÇÃO DE MULTA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS DA CAUSA E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA REFLEXA. MULTA DO ART. 1.021. § 4º, DO CPC QUE ATINGE MONTANTE MAIS DE DUAS VEZES MAIOR QUE O DA CONDENAÇÃO PRINCIPAL. REDUÇÃO DA SANÇÃO AO PATAMAR MÍNIMO LEGAL. POSSIBILIDADE. 1. A jurisprudência desta Corte entende que a interposição de agravo manifestamente improcedente atrai a incidência da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, que tem caráter repressivo e preventivo, com base no princípio da razoável duração do processo, previsto no art. 5º, LXXVIII, da Constituição da República. 2. Entretanto, quando se verifica que o valor anteriormente fixado para a sanção atinge montante mais de duas vezes maior que a condenação principal, a redução do valor da multa é medida que se impõe, visto que a fixação da sanção em seu patamar mínimo atinge, à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, de forma plena, o objetivo de resguardar a razoável duração do processo, considerados o valor atualizado da causa e da condenação principal. 3. Embargos de declaração acolhidos apenas para alterar o valor da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, anteriormente fixada em 5% do valor atualizado da causa, para 1% do valor atualizado da causa” (RE n. 1.303.441-AgR-segundo-ED, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 22.8.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRÚDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.459.089-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 14.11.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO À ACESSIBILIDADE EM ESTABELECIMENTO DE ENSINO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. CARACTERIZADA OMISSÃO ESTATAL ASSEVERADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes disposto no art. 2º da Constituição da República. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos elementos probatórios que fundamentam o acórdão recorrido. Incidente o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 3. No caso, o Tribunal de origem, com base nos pressupostos fáticos constantes dos autos, asseverou configurada omissão do Estado do Rio Grande do Norte no tocante à realização de obras de acessibilidade em escola estadual. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.403.253-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 17.11.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de fevereiro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora