Tribunal: STF
Processo: ARE 1527077
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-29
Data de publicação: 2024-11-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982, COM ALTERAÇÃO DA LEI N. 14.230/2021. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE. APLICAÇÃO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “ADMINISTRATIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI N. 14.230/2021 – VEDAÇÃO AO DUPLO GRAU OBRIGATÓRIO – NÃO CONHECIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA – APELAÇÃO CÍVEL – REPRODUÇÃO DOS FUNDAMENTOS DAS ALEGAÇÕES FINAIS – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE – AUSÊNCIA – INSTAURAÇÃO DE INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE – DESNECESSIDADE – ATOS ALEGADAMENTE VIOLADORES DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO – ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI N. 14.230/2021 – NORMA MAIS BENÉFICA – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – APLICABILIDADE – FABRICAÇÃO DE DECRETOS PARA FINS DE OBTER PARECER DE APROVAÇÃO DE CONTAS PELO TCE – NÃO COMPROVAÇÃO – MÁ GESTÃO ORÇAMENTÁRIA – ENQUADRAMENTO NOS INCISOS DO ARTIGO 11 DA LIA – AUSÊNCIA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – INOCORRÊNCIA – RECURSO DESPROVIDO. A Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, introduziu significativas alterações para a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), dentre as quais a previsão expressa de não cabimento do duplo grau obrigatório de jurisdição (artigo 17-C, §3º). A reprodução de argumentos sustentados nas alegações finais não implica, automaticamente, em violação ao princípio da dialeticidade, notadamente quando se constata que houve impugnação suficiente aos fundamentos da sentença. Não tendo o órgão fracionário concluído pela inconstitucionalidade da norma, não há que se falar na remessa dos autos ao Órgão Especial, devendo-se prosseguir no julgamento da controvérsia. Para a caracterização do ato ímprobo, não basta à análise abstrata da conduta praticada pelo agente, de acordo com o disposto na Lei n. 8.429/92, devendo haver grave lesão, o enriquecimento considerável ou a desproporcionalidade entre seu ato e os princípios orientadores da Administração Pública. Tratando-se a Lei n. 14.230/21 de norma mais benéfica ao réu, deve ser desde logo aplicada, por aplicação do artigo 5º, XL, da Constituição da República. Em relação ao regime sancionador dos atos violadores dos princípios da administração, somente haverá improbidade administrativa quando a conduta se amoldar a um dos incisos do dispositivo e quando for comprovado o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. Vícios formais na gestão orçamentária são insuficientes para acarretar a responsabilidade do Prefeito por ato de improbidade administrativa, mormente diante das alterações promovidas na norma de regência no tocante aos atos violadores dos princípios da Administração” (fl. 3, e-doc. 542).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XL do art. 5º da Constituição da República.



    Sustenta que “as recentes mudanças promovidas pela Lei nº 14.230/2021 no campo da Improbidade Administrativa, por se tratar de normas de conteúdo cível-administrativo, não retroagem para casos pretéritos” (fl. 7, e-doc. 570).



    Afirma que “a restrição ao âmbito de incidência do art. 11 da LIA, principalmente se considerada a possibilidade de sua aplicação de forma imediata, incidindo sobre as inúmeras ações que já estão em curso, ajuizadas regularmente sob a égide do ordenamento em vigor e que, então, poderiam vir a ser extintas por perda de objeto, evidencia a intenção do legislador em efetivar o esvaziamento da aludida norma e o retrocesso na proteção da probidade, igualdade e moralidade” (fls. 14-15, e-doc. 570).



    Argumenta que “a interpretação restritiva do art. 11 da LIA em relação à taxatividade inserida pela Lei nº 14.230/2021, mitiga a prevenção da corrupção, notadamente a restrição à caracterização de atos de improbidade por inobservância dos princípios da administração pública, violando os princípios da proporcionalidade – proibição da proteção deficiente em razão do mandado de sanção previsto no art. 37, § 4º, da CF e nos arts. 5º e 19 da Convenção de Mérida – e da vedação ao retrocesso. É, portanto, norma inconstitucional, e como tal há que ser reconhecida” (fl. 15, e-doc. 570).



    Pede “seja conhecido o provido o recurso, reformando-se a decisão recorrida, de modo a declarar a irretroatividade da Lei nº 14.230/20, determinando-se o retorno dos autos à Corte de origem para a apreciação da remessa necessária e aplicação da norma do artigo 11, caput e inc. I, da Lei nº 8.429/92, antes da alteração legislativa em questão” (fl. 16, e-doc. 570).



    3. O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela harmonia do julgado recorrido com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 590).



    4. No agravo interposto contra a inadmissão do recurso extraordinário, o agravante assinala que “não procede o fundamento de que a tese recursal está em desconformidade com o entendimento desse STF, porque o julgamento pelo Pleno do Ag. Reg. no RE n.º 803.568-SP, Rel. p/ ac. Min. Gilmar Mendes, j. 22.08.2023 não representa o posicionamento dessa Corte” (fl. 4, e-doc. 603).



    Pede “seja provido o Agravo para reformar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário e provê-lo” (fl. 6, e-doc. 603).



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    6. Na espécie vertente, o Tribunal de origem assentou:



    “Conforme já asseverado em sede de preliminar, a Lei n. 14.230/2021 trouxe significativas alterações para a Lei n. 8.429/1992, dentre as quais a necessidade de se comprovar o dolo em quaisquer atos de improbidade administrativa, conceituando-o como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos dispositivos normativos, não bastando mera voluntariedade do agente. 



    (...) Além disso, no tocante ao ato violador dos princípios da Administração, a nova legislação revogou o inciso I do artigo 11, segundo o qual consistia ato de improbidade ‘praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência’ (...)



    Ademais, houve profunda alteração em relação ao regime sancionador dos atos violadores dos princípios da administração, de forma que somente haverá improbidade administrativa quando a conduta se amoldar a um dos incisos do dispositivo e quando for comprovado o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade” (fls. 15-16, e-doc. 542).



    7. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989, Tema 1.199 da repercussão geral, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (DJe 12.12.2022).



    Este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que as alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 no art. 11 da Lei n. 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência da norma antes prevalecente e sem condenação transitada em julgado. Confiram-se exemplos:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 8.429/1992. REDAÇÃO DA LEI 14.230/2021. INCIDÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO STF. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. No caso concreto, o Tribunal de origem afastou a aplicação dos arts. 9º e 10 da Lei de Improbidade Administrativa, pois não configurada conduta que se enquadre nesses tipos, mas condenou o recorrente pelo caput do art. 11, na redação original, por afronta ao princípio da moralidade. Não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo (art. 11), haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. Em regra, a lei não deve retroagir, pois ‘não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada’, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então retroagirá para beneficiar o réu. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade. A retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum. A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. No presente processo, os fatos datam do ano de 2011 – ou seja, muito anteriores à Lei 14.230/2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa –, e o processo ainda não transitou em julgado. A conduta pela qual foi condenado o requerido (art. 11, caput – violação ao princípio da moralidade administrativa) não figura mais entre aquelas elencadas no art. 11 da LIA, na sua nova redação. Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, houve abolitio criminis em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021. O acórdão do Tribunal de origem não observou o entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual merece ser reformado na parte em que condenou o requerido com fundamento no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.501.005-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 4.10.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. FATOS INCONTROVERSOS. AUSÊNCIA DE ANÁLISE DE EVENTUAL DOLO POR PARTE DO AGENTE. 1. O Colegiado de origem não decidiu em harmonia com a jurisprudência do Supremo, ao não considerar o entendimento do Plenário desta Corte no julgamento do Tema RG nº 1.199, no sentido de aplicar a Lei nº 14.230, de 2021, aos processos de conhecimento em curso, ante a ausência de análise de eventual dolo por parte do agente. 2. O quadro fático delineado nos autos é incontroverso, não sendo o caso da incidência do enunciado nº 279 da Súmula da Corte. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE n. 1.440.072-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 1º.7.2024).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente” (ARE n. 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 6.9.2023).



    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de novembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora