Tribunal: STF
Processo: ARE 1455833
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-26
Data de publicação: 2024-01-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos: 
 
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO AJUIZADA PELO GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO IMPUGNANDO O ARTIGO 11 DA LEI ESTADUAL Nº 9.164/2020, SEGUNDO O QUAL ‘A AGÊNCIA REGULADORA DE SANEAMENTO - AGENERSA -, DEVERÁ, NO TRANSCORRER DO EXERCÍCIO DE 2021, DETERMINAR QUE AS CONCESSIONÁRIAS DE ÁGUA E ESGOTO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, SOB SUA FISCALIZAÇÃO, NÃO MAIS PRATIQUEM O CONCEITO DE CONSUMO MÍNIMO DE ÁGUA PARA QUALQUER TIPO DE ESTABELECIMENTO, RESIDENCIAL, COMERCIAL, INDUSTRIAL OU PÚBLICO, COMO FORMA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL DA ÁGUA.’ ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL.
 1.	No caso em exame, alega o Representante que o dispositivo em comento é inconstitucional, em razão de: (i) vício de iniciativa, uma vez que a imposição de atribuições a órgãos e entidades da Administração é privativa do Poder Executivo, tratando-se de matéria de reserva da Administração (art. 112, § 1º, d, c/c art. 145, VI, a, da CERJ); (ii) afronta ao princípio da separação de poderes (art. 7º da CERJ), já que a iniciativa legislativa para dispor sobre atribuições de autarquia (AGENERSA), assim como sobre a gestão de contrato administrativo de concessão viola a independência do Poder Executivo; (iii) usurpação de competência dos Municípios para dispor sobre critério específico de fixação de tarifa de serviços de saneamento e abastecimento de água, nos termos da decisão da ADI nº 1.842/RJ, em que o STF afirmou que o serviço de saneamento básico é de titularidade municipal, dada a prevalência do interesse local (CERJ, art. 72, caput, art. 343, art. 358, I e V); (iv) afronta à competência da União para instituir diretrizes gerais de saneamento básico, que no art. 30, incisos III e IV, da Lei federal nº 11.445/2007 (Lei Geral de Saneamento Básico) admite expressamente a cobrança por consumo mínimo (CERJ, art. 74, § 1º).
 2.	Na hipótese em análise, a norma estadual em tela, oriunda de iniciativa de parlamentar, além de versar sobre política tarifária relativa aos serviços de saneamento e abastecimento de água, cuja competência é dos municípios (conforme precedentes do STF), ainda cria atribuição expressa no campo afeto à estrutura administrativa estadual, eis que diretamente impôs dever à Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro - AGENERSA.
 3.	Como bem ressaltado pela Procuradoria de Justiça, ‘a disciplina do indigitado artigo 11 da Lei Estadual nº 9.164/2020 promove verdadeira usurpação de competência municipal ao dispor sobre critério de fixação de tarifa de serviços de saneamento e abastecimento de água, cuja titularidade pertence aos Municípios, como já assentado na ADI nº 1.842/RJ. Prossegue a Procuradoria de Justiça pontuando que ‘a Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro - AGENERSA é entidade integrante e vinculada à Administração Pública Estadual Indireta, submetida a regime autárquico especial, razão pela qual a determinação contida no artigo 11, da Lei Estadual nº 9.164/2020, oriunda de iniciativa parlamentar, interfere diretamente nas atribuições do próprio Poder Executivo, eis que direcionada a ente integrante de sua estrutura, ensejando flagrante ofensa à reserva de administração (artigo 145, inciso VI, alínea ‘a’, da CERJ).’
 4.	Evidente, portanto, que a norma em tela padece de inconstitucionalidade formal e material.
PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. ” (eDOC 4)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts.2º; 5º, LXXIII; 23,  I e V; 61, § 1º, II, ‘e’; 84, VI, ‘a’; 170, VI; 225, caput, §§ I e VII, todos da Constituição Federal. 
Nas razões recursais, alega-se que o art. 11 da lei, declarado inconstitucional, está “em plena harmonia com as preocupações ambientais norteadoras de todo o processo legislativo, sendo de fundamental importância para a política ambiental proposta”, sendo que representa “uma importante diretriz na política ambiental do Estado, na tentativa de preservar a água, de modo a manter, em última análise, a própria vida neste planeta”. Infere a competência concorrente dos entes para legislar sobre proteção ao meio ambiente e a competência comum para “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico”.
Em relação à inciativa privativa do chefe do Executivo, alega que a norma não criou nem extinguiu qualquer órgão da administração pública ou tratou de sua organização e funcionamento. Ao proibir a tarifa mínima, a norma em questão dispôs sobre a relação entre o consumidor de água e a prestadora de serviço público, o que não se enquadra dentro da matéria reservada ao Chefe do Executivo. Requer à reforma da decisão recorrida com a declaração de constitucionalidade da norma estadual.
 
É o relatório.
Decido. 

O recurso não merece prosperar. 
Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 878.911, paradigma do tema 917 da repercussão geral, de minha relatoria, assentou que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente:
 
“Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 11.10.2016)
 
Na espécie, o Tribunal de origem consignou que o art. 11 da Lei 9.164/2020 do Estado do Rio de Janeiro, lei de iniciativa parlamentar, que proibiu a cobrança de tarifa mínima de consumo de água pela Agência Reguladora de Saneamento, interferiu nas atribuições dos órgãos e entidades da Administração e na gestão do contrato administrativo de concessão; usurpou competência dos Municípios para fixação de tarifa de serviços de saneamento e abastecimento de água; e afrontou a competência da União para instituir diretrizes gerais de saneamento básico, vez que a Lei Federal nº 11.445/2007 admite expressamente a cobrança por consumo mínimo. Com base nisso, considerou que a norma é formal e materialmente inconstitucional. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 
 
“(...) 
Apesar de a ALERJ alegar, em suas manifestações, index 25 e 000247, que o art. 11 da Lei Estadual nº 9.164/2020 veicularia norma relativa à proteção do meio ambiente, fato é que se trata de norma voltada à política tarifária relativa aos serviços de saneamento e abastecimento de água.
Como salientado pela Procuradoria de Justiça, index 0095, ‘o dispositivo impugnado claramente veda a cobrança do serviço pelo critério de ‘tarifa mínima’, não havendo dúvida de que este é o cerne de seu comando normativo, que, frise-se mais uma vez, estabelece verdadeira diretriz de política tarifária.’
Nesse passo, evidente que a norma estadual em tela padece de inconstitucionalidade formal orgânica, visto que o serviço de fornecimento de água e esgoto é de titularidade dos entes municipais, como resulta do artigo 358, I e V, da CERJ, pois quanto a eles predomina o interesse local, como já assentado pelo STF na ADI 1.842 e na ADI 3661, cuja ementa está abaixo transcrita:
(...)
Além de versar sobre política tarifária relativa aos serviços de saneamento e abastecimento de água, cuja competência é dos municípios, o artigo em exame, oriundo de iniciativa parlamentar, ainda cria atribuição expressa no campo afeto à estrutura administrativa estadual, eis que diretamente impôs dever à Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro - AGENERSA.
Ora, como ressaltado pela Procuradoria de Justiça, index 00285, ‘a Agência Reguladora de Energia e Saneamento Básico do Estado do Rio de Janeiro - AGENERSA é entidade integrante e vinculada à Administração Pública Estadual Indireta, submetida a regime autárquico especial, razão pela qual, a determinação contida no artigo 11, da Lei Estadual nº 9.164/2020, oriunda de iniciativa parlamentar, interfere diretamente nas atribuições do próprio Poder Executivo, eis que direcionada a ente integrante de sua estrutura, ensejando flagrante ofensa à reserva de administração (artigo 145, inciso VI, alínea ‘a’, da CERJ).’ (...)” (eDOC 4, p. 24-26, grifei)
 
Pois bem.
O art. 11 da Lei Estadual nº 9.164/2020 veda a adoção da tarifa mínima, nos seguintes termos:
 
“Art. 11. A Agência Reguladora de Saneamento - AGENERSA -, deverá, no transcorrer do exercício de 2021, determinar que as concessionárias de água e esgoto do Estado do Rio de Janeiro, sob sua fiscalização, não mais pratiquem o conceito de consumo mínimo de água para qualquer tipo de estabelecimento, residencial, comercial, industrial ou público, como forma de preservação ambiental da água.”

Percebe-se, pois, que, de fato, a norma interfere nas atribuições dos órgãos do executivo, criando tarefa a ser por ele desempenhada, sem prever, inclusive, dotação orçamentária para tanto. 
Logo, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na medida em que reconhece a competência privativa do chefe do Poder Executivo para iniciativa de projetos de leis que interfiram na estrutura ou atribuição de seus órgãos, bem como afirma a necessidade da proposição legislativa prever seu impacto orçamentário e financeiro. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes: ADI 6.303, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe 17/03/2022; e ADI 6.074, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe 08/03/2021.
Ademais, o acórdão impugnado entendeu pela usurpação de competência da União para editar normas gerais sobre saneamento básico, uma vez que a Lei Federal expressamente permite a adoção da tarifa mínima de consumo de água. 
Este argumento, por si só suficiente para manter o acórdão impugnado, não foi objeto de contestação da recorrente. Nesse caso, o recurso extraordinário é inadmissível, nos termos da Súmula 283 do STF:

“É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.”

 
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF).

Publique-se.
Brasília, 26 de janeiro de 2024.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente