Tribunal: STF
Processo: ACO 3689
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-11
Data de publicação: 2024-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de ação cível originária, com pedido liminar de tutela provisória de urgência, ajuizada pelo Estado de Rondônia contra a União.



    Relata o autor que firmou “o Convênio com o Ministério do Turismo, proposta n. 071124/2023, no valor global de R$ 1.443.155,71 (...)”. A União ficaria obrigada a repassar, em 2023, “o valor de R$ 1.441.712,55 (...), objetivando instalação e certificação de um terminal flutuante para embarque e desembarque”. Diz que a proposta “foi tida como beneficiária para o repasse de emenda parlamentar do orçamento geral da União 2023, pelo Ministério do Turismo”. E assevera que, para a celebração de contrato de repasse, é preciso atender as exigências do CAUC, “o que vem impedindo o firmamento do contrato”.



    Discorre sobre a legitimidade passiva da União, que organizaria e manteria o CAUC, e sobre a competência da Corte para dirimir conflitos entre União e estados (art. 102, I, f, da Constituição Federal).



    Quanto à pendência identificada no item 1.1 da página do CAUC (vide e-doc. 2), afirma que as irregularidades que deram causa a ela foram objeto de impugnação junto à Receita Federal, tendo o estado requerido a emissão de certidão positiva com efeitos de negativa de débitos relativos a tributos federais e à dívida ativa da União. Entretanto, assevera que a Receita Federal “ainda não analisou os referidos requerimentos, que seguem com o status ‘em análise’, mantendo o Estado de Rondônia refém junto ao CAUC”.



    Consigna também que foi requerida a desvinculação do Ministério Público do Estado de Rondônia, cujos débitos tributários não poderiam formar obstáculo para a emissão de certidão em favor do Poder Executivo estadual. Cita o Tema nº 743.



    Em relação à pendência identificada no item 1.5 da página do CAUC (vide e-doc. 2), aponta que ela diz respeito à inscrição do estado no CADIN, sob o fundamento de que haveria dívida de R$ 1.362.018,80 com a INFRAERO, “supostamente oriunda do Termo de Contrato n. 02.2004.030.0010, cujo objeto tratava-se da concessão de uso da área de 3.348,14 m², destinada à uso de hangar e manutenção das aeronaves do Estado no Aeroporto de Porto Velho/RO”. 



    Assevera que essa dívida estaria sendo executada no processo nº 1003713-48.2022.4.1.4100. Destaca que apresentou embargos à execução sob o nº 1003153-72.2023.4.01.4100, sustentando que a INFRAERO estaria a executar valores relativos ao período de março de 2017 a fevereiro de 2022, “como se fossem valores remanescentes do contrato n. 02.2004.0030.0010, firmado entre as partes em 09/07/2004”. Afirma, contudo, tal contrato expirou em 19/7/14, não podendo, assim, haver dívida quanto àquele período. Entende que a restrição no CADIN é desproporcional, em razão da existência de processo judicial no qual se discute o referido débito.



    Em seu modo de ver, as inadimplências constantes do CAUC não seriam autênticas. Destaca que elas estão sendo contestadas nas vias competentes. Defende que não pode ficar “refém da análise dos requerimentos junto a Receita Federal e do julgamento da ação judicial para receber o repasse referente ao Convênio Proposta n. 071124/2023”. Indica que isso viola a proporcionalidade e a razoabilidade, inviabilizando “uma gestão de governança por completo. Ainda mais quando é notório que os Estados dependem financeiramente da União para o sustento regular das suas políticas públicas”. 



    Nesse contexto, consigna que a manutenção no CAUC não é adequada, “já que cobranças ainda em discussão impedem a realização de políticas públicas”; não é necessária, na medida em que “após a análise administrativa/judicial poderá haver a cobrança”; não é proporcional, por punir o ente público ante que ele possa exercer seu direito à ampla defesa.



    Sobre o pedido de tutela provisória satisfativa de urgência, alega que ele “tem como base a negativa da União em assinar e repassar recursos ao Estado de Rondônia”, especialmente no que diz respeito ao convênio já mencionado. Ressalta que esses recursos são “para realização de investimentos em políticas públicas essenciais à sociedade rondoniense”. Consigna que, em razão da inscrição no CAUC, “perderá apenas nesta oportunidade cerca de R$ 1.362.018,80 (...), podendo se ver ainda mais prejudicado se levado em conta que nenhum outro convênio poderá ser firmado durante todo ano de 2024”. 



    Registra que “[a] implementação das políticas públicas está levando ao limite os recursos estatais, sendo necessário, mais do que nunca, o auxílio do governo federal”. Argumenta que o Estado de Rondônia está contestando os débitos que originaram as inadimplências indicadas. Realça que “políticas públicas, destinadas principalmente as pessoas de baixa renda, não poderão ser executadas e isso por si só já reflete o notório direito aqui pleiteado”. 



    Diz que a manutenção do Estado no CADIN/CAUC prejudica a implementação e a manutenção de diversas políticas públicas; a realização de operações de créditos; o recebimento de incentivos fiscais e financeiros e a celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso.



    Requer a concessão limitar, inaudita altera parte, da tutela provisória de urgência, para que: 



    “a.1. Seja determinada a suspensão de todas as restrições em desfavor do Estado de Rondônia, listadas nessa exordial, assim como dos órgãos, entidades e poderes a ele vinculados constantes do sistema CADIN/SICONV/SIAFI/SIOPE/FNDE e em todo e qualquer sistema utilizado pela União Federal, oriundas da verificação de adimplência para a concessão de garantias e avais, inclusive nas transferências de recursos e operações de crédito em favor do Estado do Rondônia (CNPJ 00.394.585/0001-71), por supostas irregularidades cometidas em gestões anteriores; 



    a.2. Seja determinado à CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (nos casos de contratos de repasse), ou o Ministério, (no caso de Convênios), que contrate e efetue os repasses dos recursos de todas as seleções já disponibilizadas no SICONV e àquelas que porventura ainda o serão, mesmo com CAUC irregular, uma vez que as irregularidades são indevidas; 



    a.3. Seja determinando que os Ministérios Gestores dos Programas mantenham os empenhos das seleções, tendo em vista que os óbices apontados eram indevidos/irregulares; 



    a.4. Seja aplicada multa diária, no percentual de 1% dos valores que serão perdidos pelo Estado de Rondônia, no caso de descumprimento de eventual medida liminar deferida;”



    Ao final, pede que a ação seja julgada procedente, declarando-se 



    “a exclusão definitiva de todas as restrições em desfavor do Estado de Rondônia listadas na petição inicial, assim como dos órgãos, entidades e poderes a ele vinculados constantes do sistema CADIN/SICONV/SIAFI/SIOPE/FNDE e em todo e qualquer sistema utilizado pela União Federal, oriundas da verificação de adimplência para a concessão de garantias e avais, inclusive nas transferências de recursos e operações de crédito em favor do Estado do Rondônia (CNPJ 00.394.585/0001-71), por supostas irregularidades cometidas em gestões anteriores”.



    É o relatório.



    Decido.



    Reconheço, preliminarmente, nos termos do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República, a competência originária deste Supremo Tribunal Federal para conhecer da presente ação. 



    Conforme decidido, não poucas vezes, por esta Corte: 



    “[existe] conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira - Siafi e no Cadastro de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre Estados e entidades federais. 2. O registro da entidade federada por suposta inadimplência nesses cadastros federais pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos” (AC nº 2.200/MT-MC, Tribunal Pleno, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 27/2/09).



    Adentro, desse modo, na apreciação do requerimento de tutela de urgência, salientando que é evidente que eventual inscrição no CAUC implicaria prejuízo imediato ao Estado autor.



    Com efeito, verifica-se, em análise sumária, que a inscrição do autor no CAUC impede que ele faça assinatura relativa a convênios para realização de investimentos em políticas públicas essenciais à sociedade rondoniense. Afora isso, como realçado pelo próprio requerente, sua inscrição naquele cadastro pode prejudicá-lo ainda mais, se levado em conta que nenhum outro convênio poderá ser firmado durante todo ano de 2024. De mais a mais, é importante ter em conta o que aduziu o Estado de Rondônia: “A implementação das políticas públicas está levando ao limite os recursos estatais, sendo necessário, mais do que nunca, o auxílio do governo federal”.



    No que diz respeito às irregularidades que embasam a inscrição do Estado de Rondônia no CAUC, cabe enfatizar, também em sede cognição sumária, que todas elas ainda estão em discussão em âmbito administrativo ou judicial. Sobre o assunto, vale relembrar o que aduziu o autor na petição inicial a respeito da contestação das irregularidades que ensejaram a pendência do item 1.1 da página do CAUC:



    “As irregularidades que dão causa a pendência do item 1.1 foram objeto de impugnação junto à Receita Federal, onde o Estado requereu a emissão de Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos relativos aos Tributos Federais e à Dívida Ativa da União em nome do Estado de Rondônia, sob os seguintes argumentos: 



    a) A primeira pendência, vinculada à Secretaria de Estado de Finanças (SEFIN), CNPJ: 05.599.253/0001-47, refere-se à GFIP no mês de novembro de 2019. Destaca-se, no entanto, que foi realizado o Pedido de Não Reconhecimento de GFIP (Data de Transmissão: 22/11/2023, Número de Controle: 10.63.71.58.88, Número do Documento: 10637.15888.221123.1.2.16-1225). Ademais, a Receita Federal, nos autos do processo 13042.143579/2024-35 (em anexo), indicou que esta pendência não obsta a emissão da certidão até a finalização do processo e a quitação do crédito. 



    b) A segunda pendência, vinculada Superintendência Estadual de Gestão de Pessoas (SEGEP), CNPJ: 07.824.639/0001-30, refere-se à GFIP nos meses de novembro, dezembro e o 13º de 2021; janeiro, fevereiro, março abril, maio, junho, julho, agosto e setembro de 2022. Destaca-se, no entanto, que foi realizado o Pedido de Não Reconhecimento de GFIP (Data de Transmissão: 28/08/2024, Número de Processo: 10200.722222/2024-60). Estamos aguardando a manifestação da Receita Federal sobre a petição.



     Em síntese, as duas pendências descritas acima dizem respeito a lançamentos não reconhecidos nos CNPJ´s da Secretaria de Estado de Finanças e da Superintendência Estadual de Gestão de Pessoas, as quais estão sendo contestadas junto a Receita Federal, conforme comprovantes de protocolos em anexo. Ocorre que a Receita Federal ainda não analisou os referidos requerimentos, que seguem com o status “em análise”, mantendo o Estado de Rondônia refém junto ao CAUC.



    Como narrado anteriormente, com base nos supracitados protestos, foi requerido a Emissão da Certidão de Regularidade Fiscal junto a RFB, com a desvinculação do Ministério Público do Estado de Rondônia (...)”



    Em relação à irregularidade que ensejou a pendência no item 1.5 da página do CAUC, insta anotar que, conforme aduziu o autor, a questão está pendente nos embargos à execução n. 1003153-72.2023.4.01.4100.



    A Corte tem a jurisprudência de que não é possível a inscrição de ente federado em cadastros de inadimplência, como o CADIN e o CAUC, enquanto perdurar a incerteza da obrigação em litígio judicial. Essa compreensão tem apoio no devido processo legal. Como registrou o Ministro Maurício Corrêa na AC nº 39/PR:



    “10. Como resulta do pedido inicial e da documentação que o acompanha, a controvérsia acerca da existência ou não de débito está submetida à apreciação judicial. Desse modo, para que se dê cumprimento ao devido processo legal, impõe-se e recomenda-se se obste a inscrição do nome do requerente no rol de devedores do respectivo órgão. A incerteza da obrigação que lhe é exigida, dado que submetida a sua legitimidade e liquidez à apreciação do Poder Judiciário, não autoriza o seu assentamento nos cadastros de restrição ao crédito, em vista das conseqüências danosas e imprevisíveis que o ato certamente acarretaria nas suas relações negociais com os órgãos da Administração Pública, com reflexos inclusive perante os agentes da iniciativa privada.



    11. Ademais, tal procedimento prematuro atinge a honorabilidade e a respeitabilidade daquele a quem se imputa o inadimplemento da obrigação. A conduta do suposto credor, apesar de aparentemente legítima, traz em si o caráter coercitivo, uma vez que, por via transversa, busca a realização de sua pretensão, impondo ao devedor o comportamento de não-contestação e de incontinenti cumprimento de eventual débito. Assim, de forma oblíqua, o credor procede à constrição dos bens do devedor”.



    O Tribunal Pleno confirmou essa decisão na apreciação do agravo regimental. O julgado foi assim ementado:



    “Não há litispendência entre ação proposta perante juiz incompetente e Tribunal competente. Controvérsia, acerca da existência, ou não, de débito, submetida à apreciação judicial e não autorização do assentamento nos cadastros de restrição ao crédito. Agravo improvido” (AC nº 39/PR-AgR, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Ellen Gracie, DJe de 5/3/04 — grifo nosso).



    Na mesma direção: AC nº 1.620/MC, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 10/10/08; AC nº 225/SP-MC, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 13/4/04.



    Em sentido convergente, a Ministra Cármen Lúcia, na ACO nº 3675/AL-TP, destacou ter a Corte a jurisprudência de que a inclusão do ente federado em cadastros de inadimplência federais, “quando capazes de impossibilitar o recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre os Estados e outras entidades federais deve ser precedida do devido processo legal”. 



    Nesse caso, Sua Excelência deferiu tutela de urgência determinando que a União suspendesse a exigibilidade de certos créditos tributários supostamente devidos pelo Estado de Alagoas e se abstivesse de inscrevê-lo em cadastros de inadimplência e de negar-lhe a Certidão Positiva com Efeitos de Negativa de Débitos Relativos a Tributos Federais e à Dívida Ativa da União, com fundamento na existência desses créditos tributários. Na ocasião, ressaltou a Ministra, com base nas asserções da parte autora, que havia, entre outros elementos, um pedido de revisão de débito junto à Receita Federal.



    A necessidade da observância do devido processo legal para a inclusão de ente federado em cadastros de inadimplência federais, quando capazes de gerar aquelas impossibilidades, pode ser vislumbrada em diversos outros contextos. Nesse sentido:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (...) CAUC/SIAFI – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL” – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...)



    A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.



    – A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.



    LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.



    – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.



    – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. (...)” (ACO nº 2.131-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 20/2/15).



    Corroborando tal entendimento, finalizou-se, em 15/9/20, o julgamento virtual do Tema nº 327 de repercussão geral, da relatoria da Ministra Rosa Weber.



    Ao julgar referido tema, o qual discute a “inscrição de município no SIAFI/CADIN sem o prévio julgamento de tomada de contas especial”, o Plenário desta Suprema Corte fixou a seguinte tese:



    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial” (RE nº 1.067.086/BA, DJe de 21/10/20).



    Acrescente-se, ainda, que o Supremo Tribunal Federal tem se posicionado no sentido de que há violação do princípio da intranscendência na imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Essa compreensão também se aplica a órgãos autônomos estaduais, como o Tribunal de Contas estadual e o Ministério Público estadual. Nesse sentido:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NOS CADASTROS DESABONADORES DA UNIÃO (SIAFI/CAUC/CADIN). DESCUMPRIMENTO DE LIMITES DE GASTOS PELO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. ÓRGÃO DOTADO DE AUTONOMIA INSTITUCIONAL E ORGÂNICO-ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA SUBJETIVA DAS SANÇÕES. OCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PROCEDENTE. I. A imposição de sanções ao Poder Executivo estadual em virtude de pendências de órgãos dotados de autonomia institucional e orgânico-administrativa, tais como o Ministério Público estadual, constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica dessa instituição autônoma. II. O Poder Executivo não pode ser impedido de contratar operações de crédito em razão do descumprimento dos limites setoriais de despesa com pessoal por outros poderes e órgãos autônomos (art. 20, II, e 23, § 3º, da Lei de Responsabilidade Fiscal). III. Ação cível originária julgada procedente” (ACO nº 3.072/AP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 17/9/20).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DO ESTADO DO AMAZONAS NO SIAFI/CAUC DECORRENTE DE EXTRAPOLAÇÃO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. VEDAÇÃO. INCIDÊNCIA DO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES. PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE DECISÃO GENÉRICA. AFASTAMENTO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DO PROCESSO PARA AGUARDAR JULGAMENTO DE TEMA EM REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fere o princípio da intranscendência das sanções a inscrição do Poder Executivo em cadastro de inadimplentes por pendências de órgãos que dispõem de autonomia institucional como os Poderes Legislativo – Tribunal de Contas e Assembleia Legislativa –, Judiciário e Ministério Público, em decorrência da impossibilidade de ingerência administrativa sobre eles. Precedentes. 2. Decisão limitada a irregularidades originadas em órgãos independentes e autônomos especificamente nela apontados. Conteúdo genérico afastado. 3. (...) 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ACO nº 1.654/AM-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 1º/8/18).



    Pelo exposto, concedo a tutela de urgência para, até o julgamento definitivo da presente ação, determinar à União que retire a inscrição do Estado de Rondônia nos cadastros de inadimplência federais (incluindo sistema CADIN/SICONV/SIAFI/SIOPE/FNDE), realizada com base nas supostas irregularidades listadas na petição inicial, ensejadoras das pendências indicadas nos itens 1.1 e 1.5 da página do CAUC (vide e-doc. 2).



    Ressalte-se que a presente decisão não alcança eventuais outros débitos ou restrições aplicadas sob requisitos legais diversos, que não estão em discussão nesta ação.



    A presente medida cautelar deverá ser submetida a referendo, nos termos do art. 21, IV, do RISTF.



    Cite-se, na forma da lei.



    Contestada a ação, abra-se prazo para o autor, em réplica.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de setembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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