Tribunal: STF
Processo: ARE 1517254
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-08
Data de publicação: 2024-10-08

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado (eDOC 90, p. 19-21):



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO INTERPOSTA POR EX-PREFEITA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOVA LEI DE IMPROBIDADE. ATO DOLOSO DE IMPROBIDADE E DANO AO ERÁRIO. CONFIGURAÇÃO. VALOR PAGO À EMPRESA MAIOR DO QUE A EXECUÇÃO DA OBRA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. MANUTENÇÃO. SANÇÕES COMINADAS. REFORMA. POSSIBILIDADE. PROVIMENTO PARCIAL DO APELO. 



    1. Apelação interposta por R.N.P. contra sentença que, nos autos da presente Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, julgou procedente o pedido inicial para condenar a apelante e a empresa C. Construções, solidariamente, pelos atos de improbidade, previstos no art. 10, I e XII, da Lei 8.429/1992. 



    2. O caso em tela se refere a uma ação civil pública por improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de R.N.P. e da empresa C. Construções, imputando-lhes a prática dos atos previstos no art. 10, caput , I e XI, e art. 11, caput , ambos da Lei 8.492/1992, em razão de supostas irregularidades na execução do CONVÊNIO/MS/FUNASA 353/2003, firmado entre a Fundação Nacional de Saúde e a Prefeitura Municipal de Teixeira/PB. 



    3. Referido convênio tinha por objeto a Construção do Sistema de Esgotamento Sanitário (P Etapa) no Município em questão, cujo objetivo era controlar as doenças e outros agravos ocasionados pela falta ou inadequação das condições de esgotamento sanitário da cidade de Teixeira, sendo tal obra constituída da instalação da rede coletora, ligações domiciliares, emissário, estação de tratamento de esgotos (lagoa facultativa e de maturação), calha parshall, by pass e caixa de areia, consoante Resumo da Planilha de Custos Unitários para Implantação da Primeira Etapa. 



    4. Segundo a inicial, a obra foi licitada por meio da Tomada de Preços 005/2004, em junho de 2004, ainda na gestão do ex-Prefeito J.E.Q., sagrando-se vencedora a empresa A.S. Engenharia e Construções Ltda., a qual teve o objeto licitado adjudicado em seu favor. Aduz que, até o início da gestão da apelante, em janeiro de 2005, não fora iniciada a execução da obra em questão, sendo ela procurada, ainda naquele mesmo mês, pelo representante da empresa C. Construções que lhe informara que a empresa vencedora da licitação não possuía mais interesse na execução da obra. Noticia que o Contrato 121/2004, firmado entre a Prefeitura Municipal de Teixeira e a A.S. Engenharia e Construções Ltda., foi sub-rogado diretamente à empresa C. Construções., sendo esta formalmente autorizada a iniciar a execução da obra em questão ainda no mês de janeiro de 2005. Relata, ainda, o Parquet Federal que, no final de janeiro de 2005, a empresa C. Construções notificou a Prefeitura de Teixeira para afirmar que constatara, quando da execução, que havia incompatibilidade entre os materiais constantes na planilha contratual e a realidade de campo, referentes à rede coletora e o tratamento (lagoas de estabilização e facultativa). Em razão disso, aduz, foi firmado, no início de fevereiro de 2005, o Primeiro Termo Aditivo ao Contrato, com o objeto de "adequar as quantidades da planilha do projeto básico que originou o contrato inicial, ajustando a realidade do projeto executivo". Afirma, ainda, o autor que, quando da apresentação do primeiro estudo técnico (15/02/2005) já havia sido paga a 1ª medição (04/02/2005) e estava prestes a ser paga a 2ª medição (10/05/2005), totalizando a quantia de R$ 389.766,18 já pagos à empresa C. Construções por serviços "já executados". 



    5. Por tal motivo, convencido da demonstração de atos de improbidade administrativa, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL imputou aos demandados as seguintes condutas: i) Ilegalidade na sub-rogação total do objeto do contrato 121/2004 (art. 11, caput, da Lei 8.429/1992 - apenas quanto a R.N.P.); ii) Dano ao erário causado pelo início da execução do serviço (art. 10, caput, da Lei 8.429/1992 - quanto a R.N.P. e à empresa empresa C. Construções); e iii) Realização de pagamentos sem a efetiva realização das obras (art. 10, I e XI, da Lei 8.429/1992 - quanto a R.N.P. e à empresa C. Construções). Ao final, pediu a condenação dos demandados nas penas do art. 12, II e III, da Lei 8.429/1992. 



    6. Encerrada a instrução, o magistrado julgou procedente em parte o pedido inicial para condenar R.N.P. e empresa C. Construções pela prática dolosa dos atos ímprobos tipificados no art. 10, I e XII, da Lei 8.429/92, aplicando-lhes as seguintes sanções: a) solidariamente, reposição aos cofres da FUNASA da quantia superfaturada (R$ 261.208,07), com os acréscimos legais em conformidade com o Manual de Cálculos da Justiça Federal (correção monetária e juros de mora, a contar de 03/06/2005); b) multa civil total (a ser rateada igualmente entre as referidas pessoas), em prol do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, no montante de R$ 261.208,07, com os devidos acréscimos legais; c) perda da(s) função(ões) pública(s), inclusive com a cassação de eventuais aposentadorias estatutárias (RPPS), que estiver(em) sendo exercida(s)/em gozo, em qualquer das esferas (federal, estadual ou municipal), pela ré recorrente quando do trânsito em julgado da presente sentença, bem como a suspensão dos seus direitos políticos por 07 (sete) anos, a iniciar-se o prazo do trânsito em julgado; e d) à empresa C. Construções, proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, por 04 (quatro) anos, a iniciar-se o prazo do trânsito em julgado. 



    7. Nas razões recursais, R.N.P. apresenta as seguintes preliminares: a) suspensão do processo até o julgamento final do Agravo no RE 683.235 com repercussão geral; b) inaplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos Prefeitos; c) cerceamento de defesa por ausência de intimação pessoal para especificação de provas, sem sequer ter havido a nomeação de defensor dativo; d) afronta ao devido processo legal em virtude de preclusão pro judicato, uma vez que foi deferida a apresentação de quesitos aos peritos, posteriormente indeferida, em total prejuízo à defesa da ora recorrente; e e) afronta ao princípio do contraditório, por utilização de prova colhida no âmbito do Ministério Público, sem a ratificação na esfera judicial. No mérito, sustenta, em suma, a inexistência de ato doloso de improbidade e de dano ao erário. Alega, para tanto, que não houve má fé, tampouco favorecimento na sub-rogação à empresa C. Construções, porquanto esta se sujeitou ao contrato administrativo originário, aceitando, em consequência, todos os termos do processo licitatório que originou o referido contrato, o que não ocasionou qualquer prejuízo ao erário, vez que a empresa sub-rogada aceitou os termos da licitação e do contrato originário, inclusive os preços contratados. Por fim, caso ultrapassadas as preliminares suscitadas e mantido o entendimento de prática de ato doloso de improbidade, requer: a) a suspensão do processo até decisão final do Agravo no Recurso Extraordinário 683.235 (art. 1.035, §5º, NCPC); b) a revisão das sanções aplicadas de restrição dos direitos políticos, a proibição de contratar com poder público, minoração da multa, em atenção aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e da individualização punitiva; e c) a exclusão da cassação de aposentadoria diante da inexistência de previsão legal para sua aplicação. 



    8. Diante de importantes inovações trazidas pela Lei 14.230/2021 à Lei 8.429/1992, foi determinada a intimação das partes para manifestação acerca da aplicabilidade da Lei 14.230/2021 ao caso dos autos, nos termos do art. 10 do CPC-7. 



    9. No que concerne à contagem do prazo prescricional, o entendimento estabelecido pela Corte Suprema (Repercussão geral no ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, j. 18/08/2022), é no sentido da irretroatividade das novas regras prescricionais implementadas pela Lei 14.230/2021, respeitada a imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade (art. 37, §5º, CF).”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 5º, XLVI e LIV, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 100, p. 19):



    “Observe-se, portanto, que o Juiz chegou à conclusão (posteriormente ratificada pelo TRF5), de que houvera superfaturamento em razão dos depoimentos colhidos na fase extrajudicial, e vai além, diz que “os depoimentos em juízo nada acrescem ao antes relatado”. Portanto, fica claro que o Juízo da Primeiro grau chegou a convicção com base em depoimentos colhidos unicamente na fase extrajudicial, não realizando o devido cotejo com a prova produzida em juízo.



    (...)



    Portanto é a prova da esfera extrajudicial que tem que ser submetida ao confronto da prova judicial e não a inversão desta lógica hermenêutica, de sobrelevar a prova extrajudicial sem confronto com a prova da esfera judicial. 



    Portanto, caberia ao Juízo de Primeiro Grau e também ao TRF5 ter realizado o devido cotejo probatório, à luz do princípio da dialética, entre a prova colhida no âmbito judicial e no âmbito extrajudicial. Ao contrário, o TRF5 entendeu unicamente que a prova colhida na esfera extrajudicial era suficiente para a conclusão do elemento subjetivo doloso, havendo claro prejuízo para a defesa.”



    O Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário em virtude de incidir na hipótese a Súmula 279 do STF (eDOC 113).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    De início, verifico que a lei penal recebe especial atenção da Constituição porque as consequências previstas no preceito secundário dos tipos penais envolvem, salvo no caso do art. 28 da Lei n. 11.343/2006 (porte de drogas para uso pessoal), pena privativa de liberdade, sanção típica do Direito Penal de natureza gravíssima, mesmo que possam eventualmente ser substituídas por penas restritivas de direitos ou objeto de transação penal, suspensão condicional do processo ou acordo de não persecução penal, caso presentes os pressupostos e requisitos próprios previstos na legislação infraconstitucional. Noutras palavras, como o Direito Penal trabalha com punições e consequências extremas, qualquer benefício posterior retroage, por maximizar as liberdades públicas, em especial e sobremaneira a liberdade ambulatória o direito de ir, vir e permanecer ou ficar.



    Diferente é o tratamento dado pela Constituição às violações à improbidade administrativa, quando estabelece de forma peremptória no art. 37, § 4º, em verdadeiro mandado de sanção cível e administrativa, que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível . Em que, ao meu ver, a Constituição é cirúrgica ao distinguir a natureza cível da improbidade administrativa dos princípios aplicados ao Direito Penal.



    Afastada a incidência retroativa da lei mais benéfica, ante a distinção feita pelo texto constitucional da aplicação da Lei de Improbidade e da tutela penal, verifica-se que no âmbito civil a Constituição prevê:



    “Art. 5°, XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.”



    A aplicação das leis não-penais no tempo, também encontra previsão na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro:



    “Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”



    A incidência retroativa da lei mais benéfica é prevista no Art. 5º, XL, da CRFB que dispõe: ” a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu ”. A tempo e modo, observa-se que a Constituição estabeleceu expressamente que a lei nova poderá retroagir para beneficiar o réu, desde que se trate de lei de natureza penal , silenciando quanto a leis de outra natureza.



    Em uma interpretação sistêmica-teleológica, infere-se da própria Lei de Improbidade Administrativa a sua vinculação ao ramo do direito civil latu sensu , quando prevê o rito do procedimento comum do Código de Processo Civil para o seu processamento no seu art. 17, caput . São comentários do Professor Marçal Justen Filho ao referido artigo:



    “A aplicação do procedimento comum



    A ação visando o sancionamento por improbidade observará o procedimento comum previsto no CPC, com alterações adotadas na lei 8.429. A regra do art. 17 é complementada pelas previsões do art. 17-D, que serão objeto de análise nos comentários pertinentes.



    A eliminação da solução prática da ação civil pública (Lei 7.347/1985)



    A lei 14.230/2021 previu que a ação de improbidade se configura como uma ação típica. Isso significa a superação de uma prática tradicionalmente adotada de veiculação da pretensão de sancionamento por improbidade por meio da ação civil pública prevista na Lei 7.347.



    A relevância do sancionamento da improbidade para a coletividade



    A repressão à improbidade envolve a proteção de interesses públicos e coletivos. A ação judicial pertinente é um instrumento relevante para prevenir abusos e desvios e para reprimir os agentes públicos e privados que infrinjam deveres inerentes ao exercício da função pública”. (FILHO, Marçal Justen. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa comparada e comentada. Ed. Forense, Rio de Janeiro 2021, grifei).



    É do texto constitucional que advém a legitimidade para a elaboração da legislação a regular a aplicação de sanções aos atos ímprobos, sancionamento esse que não pode ser definido como de natureza penal, nos termos do §4º do artigo 37 da Constituição Federal, até mesmo porque a própria redação do dispositivo especifica as penalidades e determina sua aplicação, independentemente da aplicação de sanções em ação penal:



    "§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível."



    Esta Corte já assentou, em diversas oportunidades, o caráter civil da ação de improbidade, fundada em interpretação constitucional que não se modifica com as reformas operadas na Lei de Improbidade. A exemplificar, cite-se o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2729:



    "EMENTA: (…)



    IV. Ação de improbidade administrativa: extensão da competência especial por prerrogativa de função estabelecida para o processo penal condenatório contra o mesmo dignitário (§ 2º do art. 84 do C Pr Penal introduzido pela L. 10.628/2002): declaração, por lei, de competência originária não prevista na Constituição: inconstitucionalidade. 1. No plano federal, as hipóteses de competência cível ou criminal dos tribunais da União são as previstas na Constituição da República ou dela implicitamente decorrentes, salvo quando esta mesma remeta à lei a sua fixação. 2. Essa exclusividade constitucional da fonte das competências dos tribunais federais resulta, de logo, de ser a Justiça da União especial em relação às dos Estados, detentores de toda a jurisdição residual. 3. Acresce que a competência originária dos Tribunais é, por definição, derrogação da competência ordinária dos juízos de primeiro grau, do que decorre que, demarcada a última pela Constituição, só a própria Constituição a pode excetuar. 4. Como mera explicitação de competências originárias implícitas na Lei Fundamental, à disposição legal em causa seriam oponíveis as razões já aventadas contra a pretensão de imposição por lei ordinária de uma dada interpretação constitucional. 5. De outro lado, pretende a lei questionada equiparar a ação de improbidade administrativa, de natureza civil (CF, art. 37, § 4º), à ação penal contra os mais altos dignitários da República, para o fim de estabelecer competência originária do Supremo Tribunal, em relação à qual a jurisprudência do Tribunal sempre estabeleceu nítida distinção entre as duas espécies. 6. Quanto aos Tribunais locais, a Constituição Federal -salvo as hipóteses dos seus arts. 29, X e 96, III -, reservou explicitamente às Constituições dos Estados-membros a definição da competência dos seus tribunais, o que afasta a possibilidade de ser ela alterada por lei federal ordinária. (…)" (ADI 2797, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2005, DJ 19-12-2006 PP-00037 EMENT VOL-02261-02 PP-00250, grifei)



    Mais recentemente, ao fixar a compreensão acerca da inexistência de foro privilegiado para o julgamento das ações de improbidade, esta Corte assim decidiu:



    "Ementa: Direito Constitucional. Agravo Regimental em Petição. Sujeição dos Agentes Políticos a Duplo Regime Sancionatório em Matéria de Improbidade. Impossibilidade de Extensão do Foro por Prerrogativa de Função à Ação de Improbidade Administrativa. 1. Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa, quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. Não há qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas, de modo que carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa, a pretexto de que estas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. A única exceção ao duplo regime sancionatório em matéria de improbidade se refere aos atos praticados pelo Presidente da República, conforme previsão do art. 85, V, da Constituição. 2. O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil. Em primeiro lugar, o foro privilegiado é destinado a abarcar apenas as infrações penais. A suposta gravidade das sanções previstas no art. 37, § 4º, da Constituição, não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza penal. Em segundo lugar, o foro privilegiado submete-se a regime de direito estrito, já que representa exceção aos princípios estruturantes da igualdade e da república. Não comporta, portanto, ampliação a hipóteses não expressamente previstas no texto constitucional. E isso especialmente porque, na hipótese, não há lacuna constitucional, mas legítima opção do poder constituinte originário em não instituir foro privilegiado para o processo e julgamento de agentes políticos pela prática de atos de improbidade na esfera civil. Por fim, a fixação de competência para julgar a ação de improbidade no 1o grau de jurisdição, além de constituir fórmula mais republicana, é atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus de jurisdição para a realização da instrução processual, de modo a promover maior eficiência no combate à corrupção e na proteção à moralidade administrativa. 3. Agravo regimental a que se nega provimento." (Pet 3240 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 10.05.2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-171 DIVULG 21.08.2018 PUBLIC 22.08.2018, grifei).



    E, ainda, no julgamento do Tema 576 da repercussão geral, assim restou assentado:



    "CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. 1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32). 2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992) , que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência. 3. A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores. 4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa. 5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias." (RE 976.566, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 26.09.2019, grifei).



    Enfatizo, portanto, que para solucionar a controvérsia ora em exame, além de considerar a natureza civil da ação de improbidade administrativa, observo que não se aplica, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem não caracterizou como culposa a conduta da parte recorrida, conforme consta no Acórdão do Tribunal a quo (eDOC 90, pp. 17-18): 



    “Consta, de fato, nos autos, um contrato de locação de máquinas firmado entre a CORSANE e a EMCAL, representada, no ato, pelo seu sócio, o filho do companheiro da prefeita, a corroborar os depoimentos extrajudiciais. 



    Também foi relatado, extrajudicialmente, pelo responsável técnico da CORSANE (fl. 314/315, PA, volume II) e pelo proprietário de referida empresa (fl. 316/318, PA, volume II), que as medições dos serviços na obra e que antecediam o pagamento das parcelas eram sempre realizadas na presença do companheiro da prefeita, o que também foi confirmado pela apelante em sua manifestação extrajudicial.



    É fato incontroverso que o montante de R$ 261.208,07, no valor histórico de junho de 2005 - correspondente à diferença do que foi pago e do que foi efetivamente executado pela CORSANE - foi aplicado irregularmente, causando dano ao erário. 



    Quanto ao elemento subjetivo, tem-se por evidenciado, vez que a então prefeita assinou os cheques, autorizando, em favor da CORSANE, o pagamento da obra referente a três boletins de medição - o último em 03/06/2005 -, no total de R$ 602.818,64 (fl. 63/80, 119 e 126, PA, volume I), sem a certeza da efetiva contrapartida, em obra de tamanha importância para a municipalidade. Ademais, como visto, a empresa CORSANE firmou contrato de locação de maquinário com o filho do companheiro da apelante para a execução das obras, o que, além de indicar que a família fora beneficiada, de alguma forma, com os valores advindos da FUNASA, reforça a possibilidade de que ela teria ainda mais facilidade de acesso às informações sobre o andamento das obras. 



    Assim, reputo configurado ato doloso de improbidade administrativa, devendo ser mantida a sentença condenatória, assim como a ordem de ressarcimento ao erário.” (grifei).



    Evidencia-se que o Tema 1199 da repercussão geral tratou da modalidade culposa. Seguem os trechos da ementa do paradigma da repercussão geral, ARE 843.989-RG:



    "Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.



    (…) 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa natureza civil retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional , conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).



    7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado ilegalidade qualificada pela prática de corrupção e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).



    (…) 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal ( "a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu" ) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa , por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de "anistia" geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.



    (…) 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199:



    '1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei'." (grifei).



    Assim, entendo que, no caso concreto, não é viável aplicar as novas alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021, especialmente, pela natureza civil da ação de improbidade administrativa, bem como em razão da ausência de reconhecimento do elemento subjetivo culposo da parte requerida pela instância inferior, não sendo possível, portanto, aplicar o Tema 1199/STF.



    No ponto, o juízo de origem não se afastou do entendimento jurisprudencial desta Suprema Corte, posto caracterizada a conduta dolosa na origem e afastada a aplicação do Tema 1199 da repercussão geral. 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil. 



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se. 



    Brasília, 8 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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