Tribunal: STF
Processo: ARE 1134915
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-25
Data de publicação: 2024-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI N. 14.231/2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA DA ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. RECONSIDERAÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO PROVIDO E RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO. 



Relatório



    1. Em 31.8.2018, o Ministro Dias Toffoli, então Relator, negou seguimento ao recurso extraordinário com agravo interposto por Antônio Dirceu Dalben sob os fundamentos de inexistência de afronta ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República e pela incidência das Súmulas ns. 279, 282, 356 e 636 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 62).



    2. Publicada essa decisão no DJe de 5.9.2018, Antônio Dirceu Dalben interpõe, em 21.9.2018, tempestivamente, agravo regimental (e-doc. 66).



    3. O agravante alega que “a violação decorre do seu liame com a matéria de repercussão geral suscitada – Precedentes RE 656.558, ARE 683.235 e AI 791.811 – razão pela qual carece de respaldo a pretensa incidência das Súmulas 282/STF e 356/STF na hipótese ”(fl. 11, e-doc. 65).



    Assevera que “o v. aresto objurgado revela frontal violação ao princípio da legalidade (art. 5º, II, da CF/88), uma vez que, não obstante a ausência de fundamentação - cf. veremos a seguir -, não houve a demonstração com elementos fáticos ou de direito que pudessem fazer crer que o peticionário agiu com dolo, a ensejar a condenação ora recorrida. Tanto é que as capitulações jurídicas à conduta do peticionário foram distintas” (fl. 22, e-doc. 65).



    Pondera que “não há, pelo Agravante, como demonstrado, qualquer intuito de revolver ou transformar o quadro fático fixado nos autos, mas, apenas e tão somente, almeja que este Supremo Tribunal extraia consequências jurídicas distintas na medida em que as violações à carta constitucionais se revelam diretas, ilidindo-se, desse modo, a alegada incidência das súmulas 279 e 636, para o fim de prover o presente agravo” (fl. 26, e-doc. 65).



    4. O agravado pede a manutenção da decisão agravada (e-doc. 75).



    5. Pela Petição/STF n. 63.597/2018, Antônio Dirceu Dalben alega que “uma das teses suscitadas pelo Agravante (violação ao artigo 37, caput e § 4º da CF/88) cinge-se àquela cuja repercussão geral fora declarada à matéria por esta Suprema Corte – Tema n. 309” e requer “o sobrestamento do julgamento do presente feito, com a consequente devolução dos autos ao Tribunal de origem (TJSP), nos moldes do que prelecionam os artigos 1035, § 5º e 1036 do CPC/15” (fls. 1 e 4, e-doc. 68).



    6. Em 16.2.2023, pela Petição/STF n. 14.174/2023, Antônio Dirceu Dalben apresentou manifestação e sustentou que “a condenação do Agravante, em 1º e 2ª instâncias, operou-se, exclusivamente, em relação ao art. 11 da Lei 8.429/92, conforme se extrai do dispositivo da r. sentença de primeiro grau e do v. acórdão do E. Tribunal de Justiçado Estado de São Paulo” (fl. 1, e-doc. 87).



    Afirma que “a nova redação do art. 12, inciso III, da Lei 8.429/92, com as alterações da Lei 14.230/21, excluiu a sanção de suspensão de direitos políticos para as condenações com base no art. 11 da LIA, já não havendo possibilidade de esse direito da cidadania ser aplicado para as hipóteses ali previstas, ou seja, a improbidade por atentado contra os princípios da administração” (fl. 3, e-doc. 87).



    Pede “seja reconhecido, por essa Colenda Turma, a impossibilidade de manutenção da pena de suspensão dos direitos políticos ante a revogação expressa dessa sanção ou remessa do feito ao Tribunal de Origem para se manifestar acerca das consequências da revogação da sanção de suspensão direitos políticos para os atos de improbidade configurados nos termos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa; III - Alternativamente, requer-se a suspensão deste feito até final julgamento da ADI 6678, ante o evidente efeito sobre o presente caso, uma vez que a procedência da referida demanda constitucional determinará a aplicação de efeito ex-tunc sobre a aplicação de sanção inconstitucional ao Agravante, com a consequente determinação de devolução deste feito ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.036 do Código de Processo Civil, nos termos do art. 328 do RISTF ” (fl. 6, e-doc. 87).



    7. Pela plausibilidade das razões expostas pelo agravante e com base na jurisprudência atual firmada sobre o tema, reexamino o recurso extraordinário com agravo. 



    8. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República. 



    9. A Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu: 



    “Ação Civil Pública - Improbidade administrativa - Configuração de irregularidades na licitação, na modalidade tomada de preços, para a contratação de empresa locadora de veículos e equipamentos - Imposição das penalidades dispostas no artigo 11 da Lei n. 8.429/92 - Admissibilidade - Caracterizada a violação aos princípios da legalidade, da moralidade, da finalidade e da lealdade às instituições - Manutenção da sentença - Recursos desprovidos” (fl. 24, e-doc. 48).



    Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (fl. 71, e-doc. 49). Opostos novos embargos de declaração, estes foram parcialmente acolhidos sem efeitos modificativos (fl. 92, e-doc. 49).



    10. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta e pela incidência das Súmulas ns. 279, 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (fl. 30, e-doc. 51). 



    11. O agravante argumenta que “a administração desastrada do Município, pelo então Chefe do Poder Executivo na época, não se consubstancia, automaticamente, em improbidade, muito menos conduz a aplicação de multa civil ou a suspensão dos direitos políticos” (fl. 59, e-doc. 51).



    No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado os incs. II, XXXVI, LIV e LV do art. 5º, o caput e os §§ 4º e 5º do art. 37, o inc. IX do art. 93 e o art. 103-A da Constituição da República.



    12. A Procuradoria-Geral da República assim se manifestou: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 5º, INCISOS II, XXXVI, XXXIX, LIV E LV, 37, CAPUT, §§ 4º E 5º, 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL; E AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE, RAZOABILIDADE E LEGALIDADE. 



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCEDÊNCIA. APELAÇÃO DESPROVIDA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. NOVOS EMBARGOS PROVIDOS EM PARTE, SEM EFEITOS MODIFICATIVOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SEGUIMENTO NEGADO. AGRAVO. 



    PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. NECESSIDADE DE O TEMA CONSTITUCIONAL TER SIDO ABERTAMENTE DEBATIDO NA INSTÂNCIA ANTERIOR. SITUAÇÃO INOCORRENTE. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. 



    IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE (LEI 8.429/92) E DE REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA (SÚMULA 279/STF). 



    MANIFESTAÇÃO PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO AGRAVO PARA SEQUER CONHECER DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (fl. 1, e-doc. 61).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    13. Razão jurídica assiste, em parte, ao agravante.



    Cumpre afastar o óbice da decisão agravada quanto ao prequestionamento, por ter sido a matéria objeto de oportuna impugnação.



    14. Na espécie, a controvérsia é sobre a impossibilidade de manutenção da pena de suspensão dos direitos políticos para as condenações com base no art. 11 da Lei n. 8.429/92, por ter havido revogação dessa sanção na nova norma introduzida pelo inc. III do art. 12 da Lei n. 8.429/92, com as alterações da Lei n. 14.230/2021. 



    O Tribunal de origem confirmou a sentença condenatória de Antônio Dirceu Dalben pela prática de ato de improbidade administrativa prevista o art. 11 da Lei n. 8.429/1992, nos seguintes termos do voto do relator, acompanhado pelo voto revisor vencedor:



    “(...) cuida-se de ação civil pública promovida pelo Ministério Público em face de Antônio Dirceu Dalben, Fernando Augusto Baptistini Pestana, B. Prado Construtora Ltda., Termaq - Terraplenagem, Construção Civil e Escavações Ltda., GBC Ambiental Construtora Ltda. e a Municipalidade de Sumaré, pela pratica de ato de improbidade administrativa. (...)



    A r. sentença julgou procedente em parte a ação para aplicar as seguintes sanções: a) em relaço ao réu Antônio Dirceu Dalben: aplicação da multa civil, com finalidade punitiva, estimada em 20 vezes do valor que recebeu enquanto Prefeito de Sumaré, além da suspensão dos direitos políticos por três anos e a proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio, também pelo prazo de três anos, b) em relação às empresas Termaq -Terraplenagem, Construção Civil e Escavações Ltda. e GBC Ambiental Construtora Ltda.: proibição de receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios, também pelo prazo de três anos. A ação foi Julgada improcedente em relação aos requeridos Fernando Augusto Baptistini Pestana e B. Prado Construtora Ltda. (...)



    Desde logo, verifica-se dos autos que inobstante a ausência de comprovação do enriquecimento ilícito, o caso presente encontra completa subsunção ao artigo 11 da Lei n. 8.429/1992, eis que houve violação aos princípios da legalidade, da moralidade, da lealdade às instituições, dentre outros.



    Dessa forma, ainda que o pleito inicial tenha narrado a possibilidade de enriquecimento ilícito e/ou dano ao erário a falta de provas em relação a tais acusações não tornam os recorrentes isentos de sanções, especialmente porque, de qualquer forma, contrariou deveres atinentes à probidade da Administração. 



    (...) deve ser rejeitada a preliminar de ocorrência de prescrição, no que diz respeito à ação para a perda da função e suspensão dos direitos políticos. (...)



    No caso em tela, o mandato do requerido Antônio Dirceu Dalben encerrou-se em dezembro de 2000 e a ação foi proposta em 05.08.02, dentro do prazo de cinco anos previsto no artigo 23 da Lei de improbidade Administrativa, não se podendo falar em prescrição da ação civil pública.



    Em suma, restou comprovado nos autos que os requeridos feriram o principio da moralidade, que constitui, nos termos da Constituição Federal, pressuposto de validade de todo ato administrativo.



    Nessas circunstâncias, conclui-se que o ato de improbidade previsto no artigo 11, caput da Lei n. 8.429/92 restou devidamente configurado; as justificativas dos apelantes não elidem as responsabilidades e as sanções, as quais merecem prevalecer nos moldes aplicados, todas necessárias a reprimir as condutas praticadas e a desencorajar futuras praticas improbas” (fls. 25-31, e-doc. 48).



    A jurisprudência atual deste Supremo Tribunal é no sentido de impossibilidade de condenação na hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no art. 11 da Lei n. 8.249/1992, pois a inovação trazida pela Lei n. 14.230/2021 adotou a técnica da previsão exaustiva de condutas, passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública. Nesse sentido, confira-se:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE n. 1.346.594-AgR-segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 31.10.2023).



    Anote-se ainda que este entendimento não se aplica quando houver sentença condenatória transitada em julgado, o que não é o caso posto nos presentes autos. 



    A norma originária do caput do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, anes exemplificativo, desde a Lei n. 14.230/2021 passou a prever taxativamente as condutas ímprobas. Adisposição anterior do caput do art. 11 dispunha:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”.



    No caso em exame, o Tribunal de origem manteve as seguintes sanções aplicadas ao recorrente pela prática de ato de improbidade administrativa prevista na norma originária do art. 11 da Lei n. 8.429/1992: 



    “a) em relação ao réu Antônio Dirceu Dalben: aplicação da multa civil, com finalidade punitiva, estimada em 20 vezes do valor que recebeu enquanto Prefeito de Sumaré, além da suspensão dos direitos políticos por três anos e a proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio, também pelo prazo de três anos”.



    A Lei n. 14.230/2021 estabeleceu as seguintes sanções para as condutas tipificadas no art. 11:



    “Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (…).



    III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)”.



    Comprova-se, assim, que das sanções aplicadas nas instâncias de origem somente a de suspensão dos direitos políticos não consta mais no rol de cominações que podem ser aplicadas em caso de condenação pelo art. 11, o que atrai a exclusão da condenação do réu à pena de suspensão dos direitos políticos. 



    A conclusão adotada pelo Tribunal de origem, que reconheceu haver a “configuração de irregularidades na licitação, na modalidade tomada de preços, para a contratação de empresa locadora de veículos e equipamentos” e que, por esse motivo, aplicou as demais sanções ao recorrente pela prática de ato improbidade administrativa, não pode ser revista nesta instância recursal, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário neste ponto.



    Na espécie vertente, para acolher a pretensão do agravante quanto à alegação de que “a administração desastrada do Município, pelo então Chefe do Poder Executivo na época, não se consubstancia, automaticamente, em improbidade, muito menos conduz a aplicação de multa civil” (fl. 59, e-doc. 51) e, eventualmente, rever a conclusão adotada pelo Tribunal de origem seria necessária a análise da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. 



    15. Pelo exposto, reconsidero a decisão agravada e dou parcial provimento ao agravo e ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) apenas para excluir da condenação do recorrente a pena de suspensão dos direitos políticos, observando-se a nova orientação legislativa e jurisprudencial deste Supremo Tribunal Federal. 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de abril de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora