Tribunal: STF
Processo: ARE 1435496
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-04
Data de publicação: 2024-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI N. 13.251/2019 – MUNICÍPIO DE UBERLÂNDIA – SERVIÇOS CEMITERIAIS – SERVIÇO PÚBLICO DE INTERESSE LOCAL – COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – VÍCIO DE INICIATIVA – CARACTERIZAÇÃO – PROCEDÊNCIA. - Tratando a norma impugnada (Lei n. 13.251/2019) de lei promulgada por iniciativa de membro do Poder Legislativo, que traz disposições acerca da construção e exploração de cemitérios e crematórios no Município de Uberlândia, é evidente a ocorrência do vício de iniciativa, uma vez que compete ao chefe do Poder Executivo Municipal, de forma privativa, a iniciativa de lei que dispõe sobre matéria de interesse local e sobre os serviços públicos municipais, dentre eles os serviços cemiteriais” (eDOC 11 – ID: 9340d32c,p. 5)  



    Na origem, trata-se de representação de inconstitucionalidade movida contra a Lei n° 13.251/2019, que alterou dispositivos da Lei nº 5.046/1989, ambas do Município de Uberlândia, com fundamento no vício de iniciativa da norma.



    Alegara-se que a iniciativa legislativa para a edição da norma seria do chefe do Poder Executivo, por se tratar de matéria relacionada a serviços cemiteriais e crematórios.



    O pedido foi julgado procedente, para reconhecer a competência do chefe do Poder Executivo para a iniciativa da lei (eDOC 11, p. 9340d32c). 



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos art. 30, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a competência para legislar sobre serviço funerário, por ser matéria de interesse local, é do Município, sem distinção, contudo, entre Poder Executivo e Poder Legislativo (eDOC 13 – ID: e14f5692, p. 10).



    Sustenta-se que a norma impugnada não criou despesas e não alterou a estrutura dos órgãos da Administração municipal, razão pela qual a competência para a iniciativa legislativa não é exclusiva do chefe do Poder Executivo (eDOC 13 – ID: e14f5692, p. 15).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONHECIMENTO. IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE. MÉRITO. PROVIMENTO. A INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO LOCAL DEVE SEGUIR OS PARÂMETROS ESTABELECIDOS EM “NUMERUS CLAUSUS” NO ART. 61, II, a e b da CF/88, NO QUE TANGE A CRIAÇÃO DE DESPESAS DECORRENTES DA REESTRUTURAÇÃO DE CARGOS E FUNÇÕES PÚBLICAS DA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO ENTE FEDERATIVO. ASSIM, O REGRAMENTO DOS SERVIÇOS FUNERÁRIOS E DA ADMINISTRAÇÃO DE CEMITÉRIOS MEDIANTE LEI PROPOSTA PELA CÂMARA LEGISLATIVA E SANCIONADA PELO PREFEITO MUNICIPAL, NÃO FERE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL. A NORMA CONSTITUCIONAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS QUE PREVIA A CONVALIDAÇÃO DE NORMAS POR VÍCIOS FORMAIS FOI JULGADA INCONSTITUCIONAL NA ADI 6.337/DF, TODAVIA, O STF ESTABELECEU MODULAÇÃO DOS EFEITOS DESTA DECISÃO PARA MANTER AS SITUAÇÕES ANTERIORES À PUBLICAÇÃO DE SEU JULGAMENTO, EM HOMENAGEM À SEGURANÇA JURÍDICA E BOA FÉ NORMATIVA. - Parecer pelo provimento do recurso extraordinário” (eDOC 109 – ID: b8b7d93e, p. 1)  



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 878.911, paradigma do tema 917 da repercussão geral, de minha relatoria, assentou que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente:  



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 11.10.2016)  



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que a Lei n° 13.251/2019, que alterou dispositivos da Lei nº 5.046/1989, dispõe sobre a construção e a exploração de cemitérios e crematórios no Município de Uberlândia. Com base nisso, considerou que a matéria objeto da norma impugnada seria de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo local e a declarou inconstitucional. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Na espécie, discute-se a existência de vício de inconstitucionalidade na Lei Municipal n. 13.251/2019, que acrescenta dispositivos à Lei n. 5.046/1989, a qual dispõe sobre o regulamento dos cemitérios, promulgada pela Câmara Municipal de Uberlândia, por iniciativa de membro do Poder Legislativo (...)



    Alega o autor, em síntese, que o ato normativo impugnado viola a reserva de iniciativa do Poder Executivo e o princípio da separação de poderes, bem como a Lei Orgânica do Município de Uberlândia, que define como área privativa do Executivo a iniciativa de projeto de lei sobre serviços públicos, tais como os serviços cemiteriais e crematórios.



    Sobre a competência legislativa municipal estabelece a Constituição da República, em seu art. 30: 



    Art. 30. Compete aos Municípios: 



    I - legislar sobre assuntos de interesse local;



    (...)



    Diante do exposto, não restam dúvidas de que compete ao Município legislar sobre serviços públicos de interesse local, prestados por ele diretamente ou sob regime de concessão, permissão ou autorização, o que se aplica aos serviços funerários e de cemitérios.



    (...)



    Ademais, a Lei Orgânica do Município de Uberlândia prevê expressamente que a criação e organização dos serviços públicos é de competência privativa do Prefeito, nos termos do supracitado art. 28, “f”. 



    Conclui-se, portanto, que se tratando a norma impugnada de lei promulgada por iniciativa de membro do Poder Legislativo, que traz disposições acerca da construção e exploração de cemitérios e crematórios no Município de Uberlândia, é evidente a ocorrência do vício de iniciativa, uma vez que compete ao chefe do Poder Executivo Municipal, de forma privativa, a iniciativa de lei que dispõe sobre matéria de interesse local e sobre os serviços públicos municipais, dentre eles os serviços cemiteriais. 



    Nesse contexto, exsurge patente o vício formal de inconstitucionalidade da Lei municipal n. 13.251/2019, desencadeada a sua proposta e promulgação por iniciativa parlamentar, em razão de imiscuir-se em competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo e, por conseguinte, violar a separação dos Poderes, sendo imperiosa a procedência da presente demanda. 



    Com tais considerações, JULGO PROCEDENTE A AÇÃO, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 13.251/2019 do Município de Uberlândia” (eDOC 11 – ID: 9340d32c, p. 9-12)  



    Pois bem.



    Os dispositivos da Lei nº 13.251/2019 impugnados disciplinam os serviços cemiteriais e crematórios da seguinte maneira:  



    “Art. 1º Acrescenta o art. 1º-A e parágrafos na Lei nº 5.406, de 26 de dezembro de 1989, passa a vigorar com a seguinte redação: 



    "Art. 1º-A Nos cemitérios particulares será facultado às pessoas jurídicas de direito privado a construção e exploração de cemitério do tipo parque ou verticais e de crematórios, em área de domínio privado, obedecidas as disposições legais referentes ao zoneamento urbano, normas ambientais vigentes, recolhimento dos respectivos tributos e liberação para funcionamento mediante o respectivo alvará a ser expedido pelo Município, sob administração própria. 



    § 1º “Os preços dos serviços prestados em cemitérios e crematórios particulares de domínio privado são de livre iniciativa do mercado, respeitadas às disposições legais quanto a proteção do consumidor". 



    § 2º A liberação do Alvará de Funcionamento para empresas privadas empreenderem no ramo de cemitérios e crematórios particulares não enseja direito a exclusividade destes serviços, podendo o Poder Público realizar permissões nos termos da Lei Municipal vigente, caso haja interesse público.  



    Percebe-se, pois, que não há qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a organização de órgãos da Administração municipal, conforme definido no paradigma indicado. Há, de fato, apenas a regulamentação da prestação dos serviços no ramo de cemitérios e crematórios por particulares no âmbito do Município de Uberlândia, sem estabelecer qualquer obrigação para o ente estatal, afora aquelas relacionadas à devida aplicação da legislação de zoneamento urbano, ambiental e tributária correspondentes.



    Logo, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na medida em que reconhece a competência privativa do chefe do Poder Executivo em hipótese alheia às fixadas no julgamento do tema 917 da repercussão geral, que restringe a iniciativa privativa às situações em que há ingerência do Poder Legislativo na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo, ou no regime jurídico de seus servidores públicos.



    Nesse sentido, confiram-se ainda os seguintes precedentes:  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 15.301, de 12 de janeiro de 2014, do Estado de São Paulo. 3. Proibição de fabricar, vender e comercializar armas de fogo de brinquedo no Estado. 4 Competência concorrente da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios para legislar sobre proteção à infância e à juventude. 5. Competência concorrente para legislar sobre matéria de produção e consumo. 6. A mera circunstância de uma norma demandar atuação positiva do Poder Executivo não a insere no rol de leis cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo. 7. Pedido julgado improcedente” (ADI 5126, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 18.01.2023 – grifo nosso)  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.422/2019 DO ESTADO DA PARAÍBA. CRIAÇÃO DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA PRAIA DE JACARAPÉ. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA À REGRA CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS. INOCORRÊNCIA. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DO ESTADO PARA SUPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL. ALTERAÇÃO NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA. HIPÓTESES TAXATIVAS DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO. NÃO VERIFICADA. ÁREA OCUPADA POR COMUNIDADE TRADICIONAL. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 1. Não restou comprovada ilegalidade no processo legislativo estadual que implicasse em violação à competência da União para editar normas gerais em matéria ambiental. 2. Não houve qualquer alteração ou inovação na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo, que são de competência típica da Administração e contam com previsão no regramento federal. Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República 3. A norma questionada não denota retrocesso inconstitucional, nem vulnera os princípios da prevenção e da precaução ou o princípio da proteção deficiente, mas se faz predisposta a reequilibrar a proteção constitucional dispensada ao meio ambiente, à justiça social e às comunidades tradicionais, cujas atividades econômicas são por natureza de baixo impacto. 4. Pedido da ação direta julgado improcedente” (ADI 6957, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 06.02.2023 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REGRAS DE MORALIDADE ADMINISTRATIVA PARA INVESTIDURA DE AGENTES PÚBLICOS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Lei que impõe regras gerais de moralidade administrativa para investidura dos agentes públicos no âmbito da Administração direta e indireta do município limita-se a dar concretude aos princípios elencados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja aplicabilidade é imediata. 2. Não há falar em vício de iniciativa de lei que impõe obrigação que deriva automaticamente da própria Constituição da República. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 1273372 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 01.06.2023 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEIS SOBRE REGIME JURÍDICO DE SERVIDOR PÚBLICO, ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL: INICIATIVA EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE 1437757 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.08.2023 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem e determinar que outro julgamento seja realizado, de maneira a seguir as diretrizes fixadas nesta decisão, notadamente no que se refere à tese fixada no tema 917 da repercussão geral.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de março de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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