Tribunal: STF
Processo: MI 7465
Classe: MI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-04
Data de publicação: 2024-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE INJUNÇÃO. CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ART. 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFINIÇÃO DAS ATIVIDADES DE RISCO. GUARDA MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE RISCO INERENTE À ATIVIDADE. MANDADO DE INJUNÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de mandado de injunção impetrado por José Carlos Barbosa Rosa em face dos Presidentes da República, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, visando a concessão de aposentadoria especial por atividade de risco em razão do exercício da função de guarda municipal no Município de Ilha Solteira-SP.



    Afirma o impetrante que “os Guardas Municipais Ilhenses, além de vigiarem o patrimônio público de nossa cidade, durante a madrugada, realizam o trabalho de POLÍCIA CÍVIL e MILITAR, ante o convênio firmado com a Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo, onde por isso emerge o evidente desvio de função”. Alega , em síntese, que, no exercício do cargo público que ocupa – Guarda Municipal –, vem desempenhando atividades sob condições de risco. Nesses termos, sustenta a necessidade de regulamentação do art. 40, § 4º, II da Constituição, que dispõe sobre a aposentadoria especial de servidores públicos exercentes de atividades de risco. 



    Requer seja concedida a ordem para que “seja suprida a omissão concernente à inexistência de Lei Complementar regulando a aplicação de APOSENTADORIA ESPECIAL consoante Constituição Federal e súmula nº 33 deste Egrégio Tribunal” e que seja garantido “o direito à adoção dos critérios da Lei n.º 8.213/91 (Lei Geral da Previdência Social), para a concessão de aposentadoria especial tendo em vista contagem do tempo de serviço prestado em condições especiais”. Pugna, ainda, pela concessão de aposentadoria especial “até que seja, regulamentada Lei que regerá o assunto, sem prejuízo de que o caso seja reexaminado pela municipalidade quando da vigência de norma regulamentadora”. 



    É o relatório. DECIDO.



    Inicialmente, cumpre aduzir que a conjuntura atual não mais permite aos Estados soberanos a concessão de benefícios previdenciários descomprometidos com a realidade em que a expectativa de vida, a cada ano, se eleva expressivamente. Impensável estimular, na atual quadra, a proliferação de aposentadorias precoces, mormente em um contexto socioeconômico em que a ciência avança para permitir a maior longevidade da população. Nem se diga que a necessidade de majoração da idade para a concessão de aposentadorias seja uma peculiaridade brasileira: o mundo caminha para um aumento da expectativa de vida, o que reclama extrema cautela de qualquer Estado no reconhecimento de benefícios previdenciários vitalícios em que a data de início ocorre quando o segurado ainda está jovem e com plena capacidade de trabalho. Com efeito, trata-se de medida excepcional, legitimando-se quando imprescindível para a concretização do princípio constitucional da isonomia.



    De fato, não se pode desprezar o animus do Constituinte de, sob o pálio do princípio da isonomia, assegurar uma aposentadoria mais precoce a servidores públicos que, no desempenho de suas funções, tenham severas dificuldades. Por mais que os tempos sejam difíceis, e por mais que a tendência natural seja a de majoração da idade mínima para a concessão de aposentadorias, não se pode desprezar a imperiosa necessidade de imposição do discrímen entre os que atuam em funções normais e aqueles que são deficientes, desempenham funções insalubres ou arriscadas. A distinção há de ser feita, de modo que se dê, a cada um o devido, mercê de suas condições pessoais. O equilíbrio atuarial da previdência e a necessidade do seu custeio são imprescindíveis para a sua subsistência, de modo a assegurar benefícios dignos a gerações futuras, mas não podem desprezar a imperiosa necessidade de observância do princípio da isonomia que impõe, quanto ao tema sub judice, que aqueles expostos ao risco se aposentem antes daqueles que não tenham direito à aposentadoria especial.



    Revela-se, assim, uma inequívoca preocupação e compreensão de que o Poder Judiciário não pode virar as costas para os reflexos econômicos de suas decisões, tornando letra morta os profícuos ensinamentos de Richard Allen Posner, magistrado norte-americano e Senior Lecturer da Universidade de Chicago, onde se consagrou como referência intelectual da doutrina jurídica que entrelaça o direito e a economia em sua clássica obra Economic Analysis of Law.



    Nesse passo, o art. 40, § 4º, da Constituição da República apresenta, apenas, três espécies distintas de aposentadoria especial para o servidor público, in verbis:



    “Art. 40. 



    (…)



    § 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)



    I - portadores de deficiência; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)



    II - que exerçam atividades de risco; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005)



    III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005).”



    Em relação à aposentadoria especial contida no inciso I, as regras previstas na Lei Complementar 142/2013 solucionam os pleitos formulados de aposentadoria especial por quem é portador de deficiência.



    Quanto à aposentadoria especial prevista no inciso III, a alusiva ao desempenho de atividades sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física do servidor, a omissão legislativa subsiste. Contudo, esta Corte editou a Súmula Vinculante 33 que predica a aplicação do Regime Geral da Previdência Social para esta aposentadoria especial, verbis:



    “Súmula Vinculante 33



    Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica”.



    Constata-se, portanto, que apenas em relação à hipótese do inciso II acima transcrito (atividades de risco) subsiste uma omissão. E a inércia do Poder Legislativo não pode comprometer a efetividade do texto constitucional, na medida em que, segundo arguta análise do Professor lusitano José Joaquim Gomes Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ª edição. Coimbra: Almedina, 2002, p. 1421): 



    “A constituição confere legitimidade a uma ordem política e dá legitimação aos respectivos titulares do poder político. Precisamente por isso se diz que a constituição se assume como estatuto jurídico do político (Castanheira Neves) num duplo sentido - o da legitimidade e da legitimação.”.



    E, quanto ao enfrentamento da lacuna existente, ressoa inviável que esta Corte passe a examinar, de forma individual, se cada categoria específica de servidor público brasileiro exerce ou não atividade de risco. Diante da impossibilidade de esta Corte proceder a uma análise casuística por meio de milhares de mandados de injunção de todas as funções públicas existentes em todos os entes da federação para concluir se há ou não direito à aposentadoria especial por risco, a solução há de vir, até que se tenha uma regulamentação, pela via exigida constitucionalmente, qual seja, a lei, através da fixação de parâmetros por esta Corte.



    Nesse ponto, é cediço que o Plenário do STF, concluindo o julgamento do MI 7328, nos quais se veiculou suposta omissão ora em exame, firmou o entendimento no sentido de que a exposição eventual a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e outras diversas categorias não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. Veja-se, a propósito, a redação da ementa que recebeu o julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE INJUNÇÃO. GUARDA MUNICIPAL. ALEGADA MORA LEGISLATIVA. ATIVIDADE DE RISCO. APOSENTADORIA ESPECIAL. TEMA 1057. REPERCUSSÃO GERAL. EC 103/2019. INAPLICABILIDADE NA HIPÓTESE. 1. Esta Corte é competente para julgar o presente mandado de injunção, tendo em vista que, em relação a guardas civis, não é aplicável a nova disciplina sobre a aposentadoria especial trazida pela EC 103/2019. 2. O Plenário deste Tribunal possui entendimento de que para o cabimento do mandado de injunção, é imprescindível a existência de um direito previsto no texto constitucional que esteja sendo impedido de ser exercido em razão da ausência de norma regulamentadora. Precedente: MI 7389-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 07.03.2022. 3. Somente se verifica omissão inconstitucional, diante da expressão ‘atividades de risco’ contida no art. 40, § 4º, II, da Constituição da República, nos casos em que a periculosidade é inequivocamente inerente ao ofício. 4. A exposição eventual a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e outras diversas categorias não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. 5. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 6. O Plenário desta Corte no ARE 1.217.727-RG, Tema 1057, de relatoria do Min. Presidente, reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e reafirmou a jurisprudência, fixando a seguinte tese: “Os guardas civis não possuem direito constitucional à aposentadoria especial por exercício de atividade de risco prevista no artigo 40, § 4°, inciso II, da Constituição Federal”. 7. Agravo regimental a que se nega provimento. (MI 7328 AgR, Pleno, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, DJe de 28/02/2023)



    Em outros tantos julgados em sede de mandado de injunção, pode ser constatado o mesmo entendimento, verbis:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. GUARDA MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL. OMISSÃO INCONSTITUCIONAL. INEXISTÊNCIA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. A jurisprudência desta Corte sedimentou-se no sentido da impossibilidade de o Poder Judiciário conceder aposentadoria especial a guardas municipais ante a ausência de legislação específica, uma vez que aqueles não fazem parte do conjunto de órgãos de segurança pública elencados no art. 144, I a V, da Constituição Federal, nem exercem atividades inequivocamente perigosas. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido”. (MI 6968 AgR, Pleno, Relator(a): Min. Edson Fachin, DJe de 12/11/2019)



    “Direito administrativo e previdenciário. Mandado de injunção. Guarda Municipal. Alegada atividade de risco. Aposentadoria especial. 1. Diante do caráter aberto da expressão atividades de risco (art. 40, § 4º, II, da Constituição) e da relativa liberdade de conformação do legislador, somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade é inequivocamente inerente ao ofício. 2. A eventual exposição a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e, de resto, diversas outras categorias, não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. 3. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 4. Agravo a que se nega provimento”. (MI 6949 AgR, Tribunal Pleno, Relator(a): Min. Roberto Barroso, DJe de 13/03/2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. GUARDA MUNICIPAL. PERICULOSIDADE. PORTE DE ARMA. DEFINIÇÃO DAS ATIVIDADES DE RISCO. ARTIGO 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE RISCO INERENTE À ATIVIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Plenário desta Suprema Corte entendeu que somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja inequivocamente inerente ao ofício. Precedentes. II - A eventual exposição a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. III - Agravo regimental a que se nega provimento”. (MI 6782 AgR, Segunda Turma, Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 09/12/2019)



    “Direito Previdenciário. Agravo interno em mandado de injunção. Guarda municipal. Alegada atividade de risco. Aposentadoria especial. 1. Somente se verifica omissão inconstitucional, diante da expressão ‘atividades de risco’ contida no art. 40, § 4º, II, da Constituição da República, nos casos em que a periculosidade é inequivocamente inerente ao ofício. 2. A exposição eventual a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e outras diversas categorias não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. 3. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 4. Agravo provido para denegação da ordem”. (MI 6961 AgR, Pleno, Relator(a): Min. Alexandre de Moraes, Redator(a) do acórdão: Min. Edson Fachin, DJe de 28/11/2019)



    “Direito administrativo. Agravo interno em mandado de injunção. Guarda municipal. Alegada atividade de risco. Aposentadoria especial. 1. Diante do caráter aberto da expressão atividades de risco (art. 40, § 4º, II, da Constituição) e da relativa liberdade de conformação do legislador, somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja inequivocamente inerente ao ofício. 2. A eventual exposição a situações de risco a que podem estar sujeitos os guardas municipais e, de resto, diversas outras categorias, não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. 3. A percepção de gratificações ou adicionais de periculosidade, assim como o porte de arma de fogo, não são suficientes para reconhecer o direito à aposentadoria especial, em razão da autonomia entre o vínculo funcional e o previdenciário. 4. Agravo a que se nega provimento”. (MI 6898 AgR, Pleno, Relator(a): Min. Roberto Barroso, DJe de 23/07/2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. GUARDA CIVIL MUNICIPAL. APOSENTADORIA ESPECIAL (§ 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). PERICULOSIDADE NÃO CARACTERIZADA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MI 6944 AgR, Pleno, Relator(a): Min. Cármen Lúcia, DJe de 25/11/2019)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ATIVIDADE DE RISCO. ARTIGO 40, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFINIÇÃO DAS ATIVIDADES DE RISCO. GUARDA MUNICIPAL. INEXISTÊNCIA DE RISCO INERENTE À ATIVIDADE. RESPONSABILIDADES CONSTITUCIONAIS. ARTIGO 144, § 8º, DA CRFB/88. PROTEÇÃO DE BENS, SERVIÇOS E INSTALAÇÕES DOS MUNICÍPIOS. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A aposentadoria especial de servidor público por exposição à atividade de risco está consagrada como direito previsto no artigo 40, § 4º, inciso II, da Constituição da República, a ser regulamentado por lei complementar. 2. O Supremo Tribunal Federal assentou que a expressão “atividades de risco” a que se refere o constituinte em seu artigo 40, § 4º, II, reclama interpretação no sentido de que somente há omissão inconstitucional quando a periculosidade seja inequivocamente inerente ao ofício. Precedentes do Plenário: MI 833 e MI 844, redator p/ acórdão min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgados em 11/6/2015, DJe de 30/9/2015. 3. O pagamento de adicionais ou gratificações por periculosidade, que decorrem de relação de trabalho, bem como o porte de arma de fogo, não implicam, necessariamente, a concessão de aposentadoria especial por exercício de atividade de risco, diante da independência dos vínculos funcional e previdenciário. 4. In casu, o risco eventual da atividade exercida pelos guardas municipais não pode ser considerado inerente do mesmo modo que policiais e agentes penitenciários, mercê de sua função pública constitucional tratar, expressamente, da “proteção dos bens, serviços e instalações do respectivo município, conforme dispuser a lei” (artigo 144, § 8º, da CRFB/88). 5. A Lei 13.675/2018, lei ordinária que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), não incluiu outros órgãos no rol taxativo previsto no artigo 144, I a V, da CRFB/88, como responsáveis pela segurança pública. Na realidade, tratou de fomentar uma salutar integração entre todas as classes responsáveis pela ordem pública, sendo inviável conferir qualquer interpretação no sentido de tratar as guardas municipais como órgão de segurança pública para conceder-lhes, pela via judicial, o direito à aposentadoria especial. 6. O Poder Legislativo arroga maior capacidade epistêmica e legitimidade democrática para disciplinar a eventual concessão do direito à aposentadoria especial aos guardas municipais. Muito embora os dados empíricos demonstrem a grande violência contra a classe, a eventual exposição a situações de risco não garante direito subjetivo constitucional à aposentadoria especial. Deveras, tramita, no Senado Federal, projeto de lei complementar (PLS 214/2016), que visa a garantir, pela via constitucionalmente adequada, o direito à aposentadoria especial às guardas municipais. 7. A identificação da omissão inconstitucional do Poder Legislativo e sua colmatação pela via injuncional não podem ser indiferentes à autocontenção (judicial self-restraint) e à deferência do Poder Judiciário frente à atividade legislativa democrática. A par da necessidade de se caracterizar a mora legislativa, a intervenção judicial pressupõe uma cuidadosa ponderação entre os bens jurídicos em jogo. 8. NEGO PROVIMENTO ao agravo regimental”. (MI 6781 AgR, Pleno, Relator(a): Min. Luiz Fux, DJe de 03/10/2019)



    Deveras, o estado de omissão inconstitucional restringe-se às atividades em que o risco seja inerente, hipótese dos policiais e dos agentes penitenciários, o que não é o caso dos autos, na medida em que a impetrante ocupa o cargo de Guarda Municipal.



    De fato, não se pode considerar inerente à atividade exercida pelos guardas municipais o mesmo risco à que estão sujeitos os policiais e os agentes penitenciários, uma vez que sua atividade não integra nem mesmo o conjunto de órgãos de segurança pública (art. 144, I a V, da CRFB/88), tendo a função constitucional de “proteção dos bens, serviços e instalações do respectivo município, conforme dispuser a lei” (art. 144, § 8º, da CRFB/88). 



    Exatamente por esse motivo, a Min. Rosa Weber, ao negar seguimento ao MI 6709, DJe 07.08.2017, consignou que “os servidores substituídos pelo impetrante são guardas municipais, integrando categoria cujo leque de atribuições - proteção de bens, serviços e instalações de Municípios (art. 144, § 8º, da Magna Carta) -, por inconfundível com a atividade desempenhada pelos órgãos policiais elencados no art. 144, I a V, da Constituição da República, não permite, na esteira da jurisprudência desta Corte, ilação no sentido da presença de risco inerente”.



    Nesse sentido: MI 6.722, Relator Min. Ricardo Lewandowski, DJe 17.11.2017, MI 6.514, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 26.08.2015; MI 6.516, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 25.06.2015; MI 3.621, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 29.10.2015; e MI 3.469, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 23.09.2015.



    Dispenso, ainda, o parecer ministerial, por se tratar de matéria conhecida do Plenário desta Corte (RI/STF, art. 52, parágrafo único) 



    Ex positis, conheço do mandado de injunção e NEGO SEGUIMENTO ao writ, com base no artigo 21, § 1º, do RISTF.



    Brasília, 4 de outubro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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