Tribunal: STF
Processo: ARE 1472098
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-07
Data de publicação: 2024-02-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais.



    Na origem, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE MINAS GERAIS ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei 6.348, de 18 de março de 2021, que altera a Lei 6.236/2019, do Município de Araguari, e dispõe acerca de serviços funerários locais (Vol. 1).



    Na inicial, afirma que a norma municipal limita indevidamente os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência (art. 170, caput, IV, da CF/1988 e art. 165, §1º, da CEMG).



    Pondera que, embora os serviços funerários sejam de interesse local, devendo, portanto, ser regulamentados pelo Município, “a autonomia conferida aos entes federados não é absoluta, cabendo aos Estados observar os princípios insculpidos na Constituição Federal e aos Municípios incumbe observar os princípios estabelecidos tanto na CRFB/1988 quanto na Constituição Estadual (art. 165, § 1º, da Constituição do Estado de Minas Gerais)” (Vol. 1, fls. 4-5). 



    Realça que o objeto da presente Ação Direta “não se refere à competência legislativa do Município para disciplinar a matéria – serviços funerários –, mas, sim, à inobservância dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência – aspectos que desaguam em inconstitucionalidade material, e não de caráter formal” (Vol. 1, fl. 5). No ponto, afirma que “as regras da Lei n.º 6.348/2021, do município de Araguari, limitaram o exercício da atividade de forma arbitrária, sem que haja, para tanto, critérios razoáveis de aferição” (Vol. 1, fl. 7).



    Ao final, postula seja julgado procedente o pedido, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei 6.348/2021, do Município de Araguari, por ofensa ao inciso XI do art. 22 da Constituição Federal c/c art. 165, § 1º, e art. 169 da Constituição do Estado de Minas Gerais (Vol. 1, Doc. 10). 



    O Órgão Especial do TJMG julgou improcedente a Ação Direta em acórdão assim ementado (Doc. 3, fl. 1):



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – SERVIÇOS FUNERÁRIOS – LEI MUNICIPAL – SERVIÇO PÚBLICO – CONCESSÃO – LIVRE INICIATIVA: VIOLAÇÃO: INOCORRÊNCIA. 



    - Conforme entendimento firmado de há muito em jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), o ente municipal pode assumir a prestação dos serviços funerários, dado seu caráter de serviço público, encontrando-se essa prerrogativa contemplada no art. 30 da CF.



    - Em se tratando de serviço público, cujo titular é o ente municipal, possível que o exercício se dê por concessão, assim afastando-se a aplicação do princípio da livre iniciativa (art. 170 da CF) e atraindo o regime previsto no art. 175 da CF.”.



    Eis os argumentos desenvolvidos pelo Juízo de origem para julgar improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo ora recorrente (Doc. 3, fl. 13):



    “A Lei municipal nº 6.348/2021 – ora questionada – alterou o art. 1º, caput e §3º, o art. 14 e o art. 15 da Lei municipal nº 6.236/2019, essa última que traz já em sua ementa o seguinte: 



    Dispõe sobre o Serviço Funerário Municipal de Araguari e dá outras providências 



    A seu turno, o apontado art. 1º então modificado passou a ter a seguinte redação: 



    Art. 1º A quantidade de concessionárias, pessoas jurídicas de direito privado, será definida mediante procedimento licitatório específico de concorrência, observando-se o critério de 1 (uma) concessão para cada 20.000 (vinte mil) habitantes ou fração do Município de Araguari, de acordo com os dados oficiais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE ”.



    Da leitura dos apontados trechos fica aparente que o serviço funerário seria prestado à população local pela municipalidade, embora executado por terceiros pelo regime jurídico administrativo da concessão, o que conduz à conclusão de que ele foi tratado como serviço público. 



    O fato se confirma da análise da defesa apresentada pelo Prefeito Municipal (doc. 9/TJ), por nela claro o intento de restringir a participação na prestação dos serviços apenas àqueles devidamente contratados pela municipalidade, com exclusão de todos os demais. 



    O dado é determinante para a reflexão que ora se propõe no caso em exame.



    (…)



    Assim, se se entender que os serviços funerários prestados naquele Município de Araguari/MG são serviços públicos próprios, a serem executados pelo regime da concessão, não há como falar-se em ofensa à livre iniciativa pela só restrição do número de prestadores, pois o titular do serviço é a municipalidade, atraindo a aplicação do art. 175 da CF e afastando-se tanto o art. 170 da CF como o enunciado da Súmula Vinculante 49 do STF, esse último invocado nas razões de decidir da ADI 1.0000.19.021884-2/000, com reflexo na ADI 1.0000.20.444231-3/000, ambas empregadas per relationem no atual voto de relatoria.



    Porém, na hipótese de se entender que se cuida de serviço de interesse público ou de serviço público impróprio, possível defender-se a aplicação do art. 170 da CF. 



    (…)



    Volvendo ao cerne da questão, vigora já há algum tempo, tanto em doutrina como em julgados do Supremo Tribunal Federal (STF), que o serviço funerário – de inequívoco interesse público – pode ser realmente considerado serviço público próprio e, por conseguinte lógico-jurídico, ser restringido em caráter de exclusividade sob titularidade do ente público competente. 



    (…)



    Assim, por serem as atividades funerárias tratadas pelo STF como serviço público próprio, de competência municipal, afasta-se a norma do art. 170 da CF – ora reproduzido no art. 165, §1º, da CEMG, dito ofendido – e incide na espécie a regra do art. 175 da CF, que estabelece: 



    Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.



    (…)



    Por todo o exposto, ao entendimento de que o serviço funerário pode ser tratado pela municipalidade competente como serviço público, não há como reconhecer inconstitucional a Lei municipal nº 6.348/2021. Ademais, não reputo violados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade pela mera adoção daquele parâmetro de 1 (um) concessão para cada 20.000 (vinte mil habitantes), sobretudo sem provas documentadas nos autos acerca dos índices de mortalidade naquele Município de Araguari/MG. “



    Opostos Embargos de Declaração pelo ora recorrente (Doc. 5), foram rejeitados (Doc. 7).



    No Recurso Extraordinário (Vol. 9), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA alega que o acórdão recorrido violou os arts. 1º, IV; e 170, IV, da Constituição Federal, defendendo a inconstitucionalidade da Lei 6.348/2021, do Município de Araguari, que altera a Lei 6.236/2019 e dispõe sobre o serviço funerário municipal (Vol. 9, fl. 1). 



    Para tanto, reitera os fundamentos adotados na Ação Direta, no sentido de que a norma municipal questionada, “ao fixar que a quantidade de concessionárias do serviço funerário ‘será definida mediante procedimento licitatório específico de concorrência, observando-se o critério de 1 (uma) concessão para cada 20.000 (vinte mil) habitantes’, (…) limita a participação das empresas no processo licitatório e, consequentemente, o próprio exercício da atividade econômica” (Doc. 10, fl. 11).



    Afirma que “não há critério razoável para tal limitação legal, porque a escolha pautada apenas em dado populacional não revela proporção entre o objetivo perseguido (escolha de proposta mais vantajosa à Administração) e o ônus imposto ao atingido (redução da possibilidade de participação em licitação e consequente limitação da atividade empresarial)” (Doc. 9, fl. 11). 



    Acresce que o presente recurso não discute “a competência legislativa do Município para disciplinar a matéria – serviços funerários –, mas, sim, à inobservância dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência em razão dos ‘termos da lei’ não serem consentâneos com a razoabilidade – aspectos que desaguam em inconstitucionalidade material, e não de caráter formal” (Doc. 9, fl. 12).



    Ao final, requer o provimento do presente recurso para que ”seja declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 6.348/2021, do município de Araguari” (Doc. 9, fl. 15).



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE, ao fundamento de que incide o óbice da Súmula 280 do STF (Doc. 12).



    No Agravo (Doc. 13), a parte recorrente defende a inaplicabilidade da Súmula 280 do STF, reiterando, no mais, os fundamentos desenvolvidos no apelo extremo.



    É o relatório. Decido. 



     



    Conforme assinalam tanto o acórdão recorrido, como o RE, esta SUPREMA CORTE entende que os serviços funerários inserem-se na competência legislativa municipal. Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO. SERVIÇO FUNERÁRIO. C.F., art. 30, V. 



    I. - Os serviços funerários constituem serviços municipais, dado que dizem respeito com necessidades imediatas do Município. C.F., art. 30, V.



    II. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 1221, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJe de 31/10/2003).



    “COMPETÊNCIA NORMATIVA - SERVIÇOS FUNERÁRIOS. Ao primeiro exame, estão compreendidos dentre aqueles de interesse local, o que atrai a incidência do inciso V do artigo 30 da Constituição Federal, no que prevê a competência do município para dispor a respeito. Exsurge a plausibilidade do pleito de concessão de liminar tendo em vista tal enfoque, sendo que o risco de manter-se com plena eficácia o dispositivo está na ausência de arrecadação, a decorrer da gratuidade prevista nas normas estaduais. Suspensão da eficácia do inciso V do artigo 13 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e da Lei estadual nº 2.007, de 8 de julho de 1992, até o julgamento final da ação direta de inconstitucionalidade” (ADI 1221 MC, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe. 14/06/2002).



    “EMENTA Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Permissão de serviço funerário. Competência municipal. Sistema de rodízio. Ofensa aos princípios da livre concorrência e da ordem econômica. Não ocorrência. Poder de polícia. Possibilidade. Precedentes.



    1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 1.221/RJ, Relator o Ministro Carlos Velloso, definiu que os serviços funerários são considerados serviços públicos de competência legislativa municipal, uma vez que abarcados pela expressão serviços públicos de interesse local, constante no art. 30, inciso V, da Constituição da República.



    2. Nos termos do acórdão recorrido, a instituição do sistema de rodízio entre as funerárias no Município de Curitiba não inviabilizou o exercício da atividade econômica da agravante, tratando-se de mera manifestação do poder de polícia da Administração Pública, com base na supremacia do interesse público sobre o privado.



    3. Agravo regimental não provido.



    4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça” (ARE 862.377 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 3/12/2018).



    Dentro dessa competência, a Lei Municipal 6.348/2021 alterou o art. 1º, caput, da Lei Municipal 6.236/2019, que dispõe sobre o Serviço Funerário Municipal de Araguari, para estabelecer que a quantidade de concessionárias, pessoas jurídicas de direito privado, será definida mediante procedimento licitatório específico de concorrência, observando-se o critério de 1 (uma) concessão para cada 20.000 (vinte mil) habitantes ou fração do Município de Araguari, de acordo com os dados oficiais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE .



    O Tribunal de origem entendeu que as atividades funerárias, por serem serviço público próprio, não se submetem ao princípio constitucional da atividade econômica (art. 170 da CF), e podem ser concedidas pelo Município por meio de licitação, na forma como a legislação municipal dispuser.



    Assentou, ainda, que não dispõe de dados sobre os índices de mortalidade da municipalidade a fim de avaliar a razoabilidade e a proporcionalidade acerca do parâmetro adotado na norma atacada para a concessão do serviço.



    Efetivamente, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, desde longa data, tem jurisprudência assentada no sentido de que as atividade funerárias constituem serviço público próprio, de competência do municípios, ao qual não se aplicam os princípios da livre concorrência e da livre iniciativa.



    No RE 387.990, o Relator, Min. CARLOS VELLOSO, DJe de 15/5/2004, adotando as razões do Subprocurador-Geral da República de então, já alertava que “Os municípios podem, por conveniência coletiva e por lei própria, retirar a atividade dos serviços funerários do comércio comum.”



    Por relevante, confiram-se os seguintes trechos desse voto:



    “Decido.



    Assim o parecer do ilustre Subprocurador-Geral da República, Dr. Wagner de Castro Mathias Netto:



    “(...)



    Com efeito, a matéria não é desconhecida dessa Corte Suprema, que, em outra oportunidade, assim manifestou-se:



    ‘Os serviços funerários constituem, na verdade, serviços municipais, tendo em vista o disposto no art. 30, V, da Constituição: aos Municípios compete ‘organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’. Interesse local diz respeito a interesse que diz de perto com as necessidades imediatas do Município. E não há dúvida que o serviço funerário diz respeito com necessidades imediatas do Município. Leciona Hely Lopes Meirelles que ‘o serviço funerário é da competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de cemitérios.’ (Hely Lopes Meirelles, ‘Direito Municipal Brasileiro’, 10ª ed., 1998, atualizada por Izabel Camargo Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes, Malheiros Editores, pág. 339). Esse entendimento é tradicional no STF, conforme se vê do decidido no RE 49.988/SP, Relator o Ministro Hermes Lima, cujo acórdão está assim ementado:



    Ementa: Organização de serviços públicos municipais. Entre estes estão os serviços funerários. Os municípios podem, por conveniência coletiva e por lei própria, retirar a atividade dos serviços funerários do comércio comum.’ (RTJ 30/155)



    . ...’ (STF, ADIn 1.221/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso)



    Assim, não cabendo maiores dilações sobre o tema, opina o Ministério Público Federal pelo provimento do recurso (...)”



    Feito o registro, examinemos o recurso.



    Realmente, os serviços funerários constituem serviços municipais, tendo em vista o disposto no art. 30, V, da Constituição. Assim decidiu o Supremo Tribunal Federal, pelo seu Plenário, no julgamento da ADI 1.221/RJ, por mim relatada, portando o acórdão a seguinte ementa:



    ‘EMENTA: CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO. SERVIÇO FUNERÁRIO. C.F., art. 30, V.



    I. – Os serviços funerários constituem serviços municipais, dado que dizem respeito com necessidades imediatas do Município. C.F., art. 30, V.



    II. – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (DJ de 31.10.2003)’



    Destaco do voto que proferi por ocasião do citado julgamento:



    “(...)



    Os serviços funerários constituem, na verdade, serviços municipais, tendo em vista o disposto no art. 30, V, da Constituição: aos Municípios compete ‘organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’. Interesse local diz respeito a interesse que diz de perto com as necessidades imediatas do Município. E não há dúvida que o serviço funerário diz respeito com necessidades imediatas do Município. Leciona Hely Lopes Meirelles que ‘o serviço funerário é da competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de cemitérios’. (Hely Lopes Meirelles, ‘Direito Municipal Brasileiro’, 10ª ed., 1998, atualizada por Izabel Camargo Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes, Malheiros Editores, pág. 339). Esse entendimento é tradicional no Supremo Tribunal Federal, conforme se vê do decidido no RE 49.988/SP, Relator o Ministro Hermes Lima, cujo acórdão está assim ementado:



    ‘EMENTA: Organização de serviços públicos municipais. Entre estes estão os serviços funerários. Os municípios podem, por conveniência coletiva e por lei própria, retirar a atividade dos serviços funerários do comércio comum.’ (RTJ 30/155).



    (...).



    Assim posta a questão, conheço do recurso e lhe dou provimento. Não há verba honorária (Súmula 512-STF).”



    De outro lado, o art. 175 da CF/1988 assim dispõe:



    “Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.



    Parágrafo único. A lei disporá sobre:



    I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;



    II - os direitos dos usuários;



    III - política tarifária;



    IV - a obrigação de manter serviço adequado.”



    Assim, com base na autorização constitucional acima, os municípios podem, mediante processo licitatório próprio, restringir a prestação dos serviços funerários a determinado número de prestadores, pessoas jurídicas de direito privado contratadas pela municipalidade, sem que isso importe restrição à liberdade de iniciativa e de concorrência.



    Em verdade, constituindo as atividades funerárias serviços públicos próprios, prestados por concessão ou permissão do ente municipal, estão eles sujeitos aos princípios e normas de direito administrativo.



    Nesse sentido: 



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 224 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO AMAPÁ. GARANTIA DE "MEIA PASSAGEM" AO ESTUDANTE. TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS RODOVIÁRIOS E AQUAVIÁRIOS MUNICIPAIS [ARTIGO 30, V, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL] E TRANSPORTES COLETIVOS URBANOS RODOVIÁRIOS E AQUAVIÁRIOS INTERMUNICIPAIS. SERVIÇO PÚBLICO E LIVRE INICIATIVA. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º, INCISO IV; 5º, CAPUT E INCISOS I E XXII, E 170, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 



    1. A Constituição do Brasil estabelece, no que tange à repartição de competência entre os entes federados, que os assuntos de interesse local competem aos Municípios. Competência residual dos Estados-membros --- matérias que não lhes foram vedadas pela Constituição, nem estiverem contidas entre as competências da União ou dos Municípios. 



    2. A competência para organizar serviços públicos de interesse local é municipal, entre os quais o de transporte coletivo [artigo 30, inciso V, da CB/88]. 



    3. O preceito da Constituição amapaense que garante o direito a "meia passagem" aos estudantes, nos transportes coletivos municipais, avança sobre a competência legislativa local. 4. A competência para legislar a propósito da prestação de serviços públicos de transporte intermunicipal é dos Estados-membros. Não há inconstitucionalidade no que toca ao benefício, concedido pela Constituição estadual, de "meia passagem" aos estudantes nos transportes coletivos intermunicipais. 



    5. Os transportes coletivos de passageiros consubstanciam serviço público, área na qual o princípio da livre iniciativa (artigo 170, caput, da Constituição do Brasil) não se expressa como faculdade de criar e explorar atividade econômica a título privado. A prestação desses serviços pelo setor privado dá-se em regime de concessão ou permissão, observado o disposto no artigo 175 e seu parágrafo único da Constituição do Brasil. A lei estadual deve dispor sobre as condições dessa prestação, quando de serviços públicos da competência do Estado-membro se tratar. 



    6. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da conjunção aditiva "e" e do vocábulo "municipais", insertos no artigo 224 da Constituição do Estado do Amapá.” (ADI 845, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe de 7/3/2008)



    Além disso, conforme consignado no acórdão recorrido, o Ministério Público não se desincumbiu do ônus de comprovar que o parâmetro adotada na lei municipal extrapola os limites da razoabilidade. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 7 de fevereiro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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