Tribunal: STF
Processo: ARE 1449094
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-05
Data de publicação: 2024-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    Motorista de ‘Uber’ - Município de Guarulhos – Decreto regulamentando a atividade – Admissibilidade - Lei Federal nº 12.857/12 que regrou a mobilidade urbana - Princípios de livre iniciativa e concorrência que devem ser assegurados - Dever de fiscalizar o serviço pelo poder público municipal - Inexistência, nesse aspecto, de qualquer contrariedade à política nacional de mobilidade urbana – Sentença de parcial procedência – Recurso improvido (doc. 11, p. 2).



 



    Determinei a devolução dos autos ao Tribunal de origem a fim de que fosse observado o disposto nos arts. 1.039, 1.040 e 1.041 do Código de Processo Civil, em virtude da submissão do tema ao regime da repercussão geral (RE 1.054.110 – Tema 967 RG).



    Em juízo de readequação, o acórdão proferido na origem foi mantido (doc. 41).



    No recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição, sustentou-se, em suma, violação dos arts. 1º, VI; 5º, II, XIII; 21, XX; 22, IX e IX; 24, V e VIII; 30, I, II; 37, caput; e 170, caput, IV, V e parágrafo único, da mesma Carta, além do art. 87 do ADCT.



    É o relatório necessário. Decido.



    A pretensão recursal merece acolhida.



    Constou no voto condutor do acórdão recorrido:



    O sistema Uber consiste em um aplicativo móvel para smartphones, que oferece serviço de transporte privado de pessoas em geral. 



    Através do referido aplicativo, que possui um serviço de localização, os usuários do sistema se conectam a motoristas privados que estejam próximos do local onde se encontram, havendo o indicativo do tempo que levam para se deslocar até o lugar. 



    Ainda, o consumidor preenche o local do destino, solicitando estimativa do custo do serviço, podendo ou não confirmar a aquisição do serviço particular. Tem também acesso ao nome do motorista, dados do carro e a nota de classificação dos demais usuários. 



    Ao final da viagem, o usuário classifica a prestação do serviço do motorista do aplicativo, e o pagamento é debitado automaticamente do seu cartão de crédito, previamente cadastrado no sistema Uber, recebendo recibo por e-mail registrado na conta do aplicativo. Assim, não há dúvida de que se trata de serviço de natureza privada. 



    Entendendo ilegal a postura do Município, o apelante, empresa que agrega motoristas do aplicativo ‘Uber’ intentaram a presente ação, pedindo que o Decreto Municipal fosse reconhecido ilegal por praticar atos e medidas que impedissem o livre exercício de sua atividade profissional como motorista, perante os usuários do aplicativo. 



    A Constituição Federal, em seu art. 1º, IV, estabelece que um dos fundamentos da República é a ‘livre iniciativa’. Ainda, em seu art. 170 (incs. IV e V), prevê que a atividade econômica deverá observar, dentre outros, o princípio da ‘livre concorrência’ e o da ‘defesa do consumidor’. 



    Ainda, o parágrafo único do referido dispositivo constitucional estabelece que ‘é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei’.



    Nota-se, ainda, que o parágrafo único do art. 170 da CF, quando se refere à lei, diz respeito à matéria de transporte, que é competência privativa da União (art. 22 da CF) e inexiste qualquer lei federal impedindo a atividade praticada pelo impetrante. 



    O Município, pode legislar sobre assunto de interesse local, e suplementar a legislação federal ou estadual, no que couber (art. 30 da CF), podendo até tratar do transporte particular de passageiros. 



    Mas, se isso é verdade, não pode violar as bases estruturais da Constituição Federal, como valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, o princípio da livre concorrência, a defesa do consumidor e a liberdade de acesso e livre exercício de qualquer atividade econômica, desde que seja lícita. 



    Esse foi o entendimento adotado em alguns dos Tribunais Estaduais do país, inclusive pelo Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, nos autos da ação direta de inconstitucionalidade nº 2216901-06.2015.8.26.0000, transcrito pela douta julgadora, a fls. 190, que tratava de lei praticamente idêntica criada pelo Município de São Paulo. 



    Referida decisão passou a ser adotada pelas Câmaras de Direito Público deste Tribunal que vêm se posicionando no sentido de que as leis municipais que impedem a livre iniciativa, a livre concorrência, o desenvolvimento de atividade lícita, é inconstitucional, não podendo ser aplicada.



    [...]



    Não há dúvida de que há o dever de polícia do Município, podendo haver a vigilância e fiscalização do Município no que diz respeito à atividade exercida pelo impetrante, como motorista de Uber, mas essa somente deve se restringir à análise de condições de conservação e segurança do veículo, à documentação regular, a aplicação das leis de trânsito, proibição de embriaguez ao volante, dentre outras. 



    Assim, tem-se que a r. decisão de Primeiro Grau, se mostra em harmonia com os preceitos legais ao entender que pontos impugnados pela apelante, também em sede recursal (exigência de curso de formação específico aos motoristas parceiros, proibição à permanência dos motoristas parceiros, parados ou estacionados, nas dependências internas dos terminais urbanos, aeroportos, rodoviárias e outros locais, exigência de atendimento telefônico ininterrupto, exigências documentais excessivas, como certidões de regularidade fiscal e requerimento para credenciamento com concordância irrevogável e irretratável do regime previsto e imposição de penalidades e sanções administrativas decorrentes de preceitos abstratos, sem tipificação específica e claramente delineada), não restou comprovada qualquer violação desproporcional ou que implique em excesso regulatório. 



    Todos esses requisitos visam a assegurar eficiência, eficácia, segurança e efetividade na prestação do serviço, conferindo à municipalidade a permissão legal em disciplinar sua política urbana de modo a compatibilizar todos os preceitos que assegurem a mobilidade urbana, e a garantir aos munícipes não apenas a melhor e maior quantidade de opções de transportes, mas também a coexistência virtuosa dos diversos meios (ônibus, táxis, aplicativos como UBER etc.). 



    Mantém-se, pois, a decisão de primeiro grau, em seus exatos termos e por seus próprios fundamentos (doc. 11, pp. 4-8).



    O acórdão recorrido está em dissonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre trânsito e transporte, impossibilitados os Estados membros e Municípios de legislar sobre a matéria quando não autorizados por lei complementar. Sobre o tema, confira-se:



    Agravo convertido em Extraordinário. Competência privativa da União para legislar. Trânsito e transporte. Repercussão geral reconhecida. Precedentes. Reafirmação da jurisprudência. Recurso improvido. É incompatível com a Constituição lei municipal que impõe sanção mais gravosa que a prevista no Código de Trânsito Brasileiro, por extrapolar a competência legislativa do município (ARE 639.496 RG/MG, Tema 430, Rel. Min. Cármen Lúcia, Presidente, DJe 31/8/2011 – grifei).



    Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Decreto distrital que impôs condicionante não prevista no Código de Trânsito Brasileiro e na Lei 12.587/2012. Exigência de inspeção veicular anual em automóvel locado, como condição para emissão do certificado de autorização, necessário para o exercício de transporte individual privado de passageiros relacionado à plataforma Uber. 4. Competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte. 5. Os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal no exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros. Tema 967 da sistemática da repercussão geral. 6. Decisão do Tribunal de origem vai ao encontro da jurisprudência desta Corte. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Negado provimento ao agravo regimental (RE 1.275.708 AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 2/6/2021 – grifei).



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO E TRANSPORTE. PRIVATIVA DA UNIÃO. TEMA 430 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que ‘[é] incompatível com a Constituição lei municipal que impõe sanção mais gravosa que a prevista no Código de Trânsito Brasileiro, por extrapolar a competência legislativa do município’(Tema 430/RG). 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25, Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015 (RE 1.282.824 AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 7/12/2020).



    Acrescente-se que o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o RE 1.054.110/RG, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, paradigma da sistemática da Repercussão Geral (Tema 967), assentou que: 



    No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal. 



    O acórdão daquele julgamento está assim ementado:



    Direito constitucional. Recurso Extraordinário. Repercussão Geral. Transporte individual remunerado de passageiros por aplicativo. livre iniciativa e livre concorrência. 1. Recurso Extraordinário com repercussão geral interposto contra acórdão que declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que proibiu o transporte individual remunerado de passageiros por motoristas cadastrados em aplicativos como Uber, Cabify e 99. 2. A questão constitucional suscitada no recurso diz respeito à licitude da atuação de motoristas privados cadastrados em plataformas de transporte compartilhado em mercado até então explorado por taxistas. 3. As normas que proíbam ou restrinjam de forma desproporcional o transporte privado individual de passageiros são inconstitucionais porque: (i) não há regra nem princípio constitucional que prescreva a exclusividade do modelo de táxi no mercado de transporte individual de passageiros; (ii) é contrário ao regime de livre iniciativa e de livre concorrência a criação de reservas de mercado em favor de atores econômicos já estabelecidos, com o propósito de afastar o impacto gerado pela inovação no setor; (iii) a possibilidade de intervenção do Estado na ordem econômica para preservar o mercado concorrencial e proteger o consumidor não pode contrariar ou esvaziar a livre iniciativa, a ponto de afetar seus elementos essenciais. Em um regime constitucional fundado na livre iniciativa, o legislador ordinário não tem ampla discricionariedade para suprimir espaços relevantes da iniciativa privada. 4. A admissão de uma modalidade de transporte individual submetida a uma menor intensidade de regulação, mas complementar ao serviço de táxi afirma-se como uma estratégia constitucionalmente adequada para acomodação da atividade inovadora no setor. Trata-se, afinal, de uma opção que: (i) privilegia a livre iniciativa e a livre concorrência; (ii) incentiva a inovação; (iii) tem impacto positivo sobre a mobilidade urbana e o meio ambiente; (iv) protege o consumidor; e (v) é apta a corrigir as ineficiências de um setor submetido historicamente a um monopólio ‘de fato’. 5. A União Federal, no exercício de competência legislativa privativa para dispor sobre trânsito e transporte (CF/1988, art. 22, XI), estabeleceu diretrizes regulatórias para o transporte privado individual por aplicativo, cujas normas não incluem o controle de entrada e de preço. Em razão disso, a regulamentação e a fiscalização atribuídas aos municípios e ao Distrito Federal não podem contrariar o padrão regulatório estabelecido pelo legislador federal. 6. Recurso extraordinário desprovido, com a fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência; e 2. No exercício de sua competência para regulamentação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI)’ (RE 1.054.110/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 6/9/2019. Grifei).



     



    Note-se que o enunciado do Tema 967 abrange duas teses de julgamento. A primeira protege a livre iniciativa e a livre concorrência, enquanto a segunda protege a competência legislativa do ente federal.



    Na minha compreensão, as exigências remanescentes no acórdão recorrido e que são objeto deste recurso extraordinário, quais sejam, o curso de formação específico aos motoristas parceiros e o atendimento telefônico ininterrupto, violam, frontalmente, os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, haja vista que para os serviços similares, tal como o Táxi, não existe tal óbice. Assim, ao criar entraves à atividade exercida pela recorrente, inexistentes na prestação de serviço similar que concorre no mercado de transporte individualizado, têm-se um desequilíbrio econômico na disputa pelo consumidor, violando, também o art. 170, IV, da CF/1988).



    Outrossim, conforme bem salientado pelo Juízo de Primeiro Grau,



    “os Decretos são atos normativos infralegais e devem apenas aclarar as normas legais, estabelecer o seu conteúdo e alcance, os meios e formas de cumprimento, ou disciplinar situações, não tendo o condão de criar ou suprimir direitos e deveres, não lhes cabendo a inovação da ordem jurídica” (doc. 5). 



    Nesse sentido, observo que o Decreto Municipal nº 35.617/19, avança sobre os requistos impostos pela Lei Federal nº 12.587/12, criando novas restrições não previstas ou autorizadas pelo Ente Federativo competente. Dessa forma, têm-se nítida violação ao texto da Constituição Federal, tanto no que tange aos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, quanto à competência legislativa da União.



    Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a violação ao art. 22, XI; art. 170, IV, ambos da Constituição Federal e ao enunciado do Tema 967 da Repercussão Geral e, como corolário, julgo inconstitucional a exigência de curso de formação específico aos motoristas parceiros (art. 14, XI do Decreto Municipal 35.617/2019) e a exigência de atendimento telefônico ininterrupto (art. 9º, §4º, II, do Decreto Municipal 35.617/19) e determinar que o Município de Guarulhos, incluindo quaisquer de seus órgãos, departamentos ou agentes, se abstenha de sancionar a recorrente Uber do Brasil Tecnologia Ltda. ou qualquer de seus Motoristas Parceiros especificamente pelo descumprimento das referidas exigências e dispositivos.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de novembro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator