Tribunal: STF
Processo: ARE 1476276
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-08
Data de publicação: 2024-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. GUARDA MUNICIPAL. FUNÇÕES DE FISCALIZAÇÃO E APLICAÇÃO DE SANÇÕES DE TRÂNSITO. TEMA 472 DA REPERCUSSÃO GERAL. NATUREZA DAS ATRIBUIÇÕES DO CARGO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República.



    2. O Plenário do Tribunal de Justiça de Sergipe decidiu:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INCOMPATIBILIDADE DOS ARTIGOS 5º, 6º, VI e 69 DA LEI COMPLEMENTAR N. 67/2022 DO MUNICÍPIO DE SÃO CRISTÓVÃO COM O DISPOSTO NO ART. 9º, XVII, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – VÍCIO NÃO CONFIGURADO – FUNÇÕES DE FISCALIZAÇÃO E APLICAÇÃO DE SANÇÕES DE TRÂNSITO ATRIBUÍDAS A GUARDA MUNICIPAL PELA LEGISLAÇÃO IMPUGNADA. – COMPETÊNCIA CONCORRENTE ENTRE OS ENTES FEDERADOS E OS MUNICÍPIOS – EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA – ENTENDIMENTO FIXADO EM REPERCUSSÃO GERAL PELO STF AO DECIDIR O TEMA 472 ‘É CONSTITUCIONAL A ATRIBUIÇÃO ÀS GUARDAS MUNICIPAIS DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA DE TRÂNSITO, INCLUSIVE PARA IMPOSIÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS’ – LEI N. 13.022/2014 (ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS) DECLARADO CONSTITUCIONAL PELO STF (ADI 5780 – DF) – VALIDAÇÃO DA ATRIBUIÇÃO DO EXERCÍCIO DE PODER DE POLÍCIA DE TRÂNSITO ÀS GUARDAS MUNICIPAIS – AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE” (fl. 2, e-doc. 5).



    Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (e-doc. 6).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 9).



    4. O agravante anota tratar-se, na origem, de “Ação Direta de Inconstitucionalidade (...) visando à declaração de inconstitucionalidade dos artigos 4º, inciso V; art. 5º caput, art. 69, caput e § 1º, da Lei Complementar Municipal (São Cristóvão), n. 67 de 23 de março de 2022, que dispôs sobre a organização da Guarda Civil Municipal de São Cristóvão e extinguiu os cargos de Agentes de Trânsito Municipal” (fl. 4, e-doc. 11). 



    Afirma que “o complexo normativo impugnado, de forma flagrante, autorizou uma evidente e progressiva transposição de cargos – iniciada notadamente com a extinção do cargo de Agente de Trânsito Municipal, cujos servidores foram enquadrados, como Guardas Municipais, possibilitando a existência de um quadro de absoluta confusão, violação da isonomia e alargamento indevido das atribuições dos Guardas Municipais” (fl. 5, e-doc. 11). 



    Sustenta que “a discussão em tela não se resume, tão somente, à competência concorrente do município em legislar sobre matéria de trânsito ou à possibilidade de o Guarda Municipal exercer o múnus Agente de Trânsito. Na realidade, o que se discute é a violação e ofensa direta aos direitos e garantias constitucionais, em razão da extinção e transposição do cargo dos Agentes de Trânsito do Município de São Cristóvão, para o cargo de Guarda Municipal” (fl. 8, e-doc. 11). 



    No recurso extraordinário, alega-se ter o Tribunal de origem contrariado o caput do art. 1º, o caput do art. 5º, o caput e o inc. II do art. 37 e o § 10 do art. 144 da Constituição da República.



    5. A Procuradoria-Geral da República assim se manifestou: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 67/2022, DO MUNICÍPIO DE SÃO CRISTÓVÃO. FUNÇÕES DE FISCALIZAÇÃO E APLICAÇÃO DE SANÇÕES DE TRÂNSITO ATRIBUÍDAS A GUARDA MUNICIPAL. SÚMULA 280/STF. OFENSA REFLEXA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo” (fl. 8, e-doc. 11).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    6. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos: 



    “Segundo o Requerente, a lei requestada invadiu esfera de competência do Estado de Sergipe quando disciplinou acerca das atribuições dos guardas municipais.



    Pela análise do dispositivo constitucional tido como violado (art. 9º, XVII, da CE), não restam dúvidas de que é concorrente (Estados e União) a competência para legislar sobre tráfego e transporte de meio terrestre.



    Por seu turno, o art. 128 da Constituição Estadual prevê: 



    Art. 128. Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. (Redação pela Emenda Constitucional n. 43, de 15 de dezembro de 2011).



    A Lei n. 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais) estabelece: (...). 



    Conforme se infere, a legislação é clara no sentido da competência concorrente do Município e Estado em exercer, através da guarda municipal daquele, a atividade fiscalizatória de trânsito e aplicação de medidas administrativas e penalidades.



    Destaco que, em recente decisão (03.07.2023), o STF, ao julgar a ADI n. 5780 – DF, declarou a constitucionalidade da Lei Federal 13.022/2014 (Estatuto Geral dos Guardas Municipais).



    A insurgência do Requerente é justamente no fato de que a Lei Municipal teria extinto o cargo de Agente de Trânsito e transferido a atividade fiscalizatória do trânsito para a Guarda Municipal. 



    Penso que não há qualquer ilegalidade em tal procedimento.



    Esclarecedor é o parecer do Procurador Geral de Justiça lançado nos autos:



    ‘(…) Assim sendo, é preciso perceber que o cerne da questão não é a (im)possibilidade de o ente municipal legislar sobre trânsito e transporte. Isto, inconteste que não é competência do Município. O cerne da questão, em verdade, diz respeito à atividade fiscalizatória do trânsito enquanto exercício do poder de polícia de trânsito (espécie do gênero poder de polícia administrativo) – e isto, por óbvio, pode e deve ser amplamente exercido pelo Município e sua guarda municipal, conforme inclusive o Código de Trânsito Brasileiro deixa claro no art. 24, VI, acima transcrito.



    (…) a legislação impugnada pelo autor, ao extinguir os cargos de Agente de Trânsito municipal e enquadrar tal categoria à da Guarda Municipal de São Cristóvão, atribuindo, então, a esta a função fiscalizatória de trânsito, somente seria inconstitucional se tal função não pudesse ser exercida pela Guarda. No entanto, não é esse o caso.



    (…) inconteste que a fiscalização de trânsito e a aplicação de sanções consistem em uma das diversas formas de exercício do poder de polícia e, se o próprio Código de Trânsito Brasileiro, respeitando os parâmetros constitucionais, definiu competência comum dos entes federativos para o exercício da fiscalização de trânsito, podem os entes municipais determinar que o poder de polícia que lhes compete nessa área seja executado por sua Guarda Municipal, o que em momento algum acarreta usurpação de competência concorrente da União e do Estado para legislar sobre tráfego e trânsito’.



    Chama-se a atenção para o fato de que o STF, em sede de Repercussão Geral, fixou o entendimento anteriormente citado quando do julgamento do RE 658.570 MG (Tema 472).



    Como se pode observar, a Corte Suprema validou a atribuição do exercício de poder de polícia de trânsito às guardas municipais.



    Assim, conforme entendimento já consolidado na jurisprudência pátria, entendo que não há que se falar em inconstitucionalidade na legislação municipal impugnada” (fls. 7-11, e-doc. 5).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 658.570, Tema 472 da repercussão geral, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas”. Confira-se a ementa desse julgado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PODER DE POLÍCIA. IMPOSIÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO. GUARDA MUNICIPAL. CONSTITUCIONALIDADE. 1. Poder de polícia não se confunde com segurança pública. O exercício do primeiro não é prerrogativa exclusiva das entidades policiais, a quem a Constituição outorgou, com exclusividade, no art. 144, apenas as funções de promoção da segurança pública. 2. A fiscalização do trânsito, com aplicação das sanções administrativas legalmente previstas, embora possa se dar ostensivamente, constitui mero exercício de poder de polícia, não havendo, portanto, óbice ao seu exercício por entidades não policiais. 3. O Código de Trânsito Brasileiro, observando os parâmetros constitucionais, estabeleceu a competência comum dos entes da federação para o exercício da fiscalização de trânsito. 4. Dentro de sua esfera de atuação, delimitada pelo CTB, os Municípios podem determinar que o poder de polícia que lhe compete seja exercido pela guarda municipal. 5. O art. 144, §8º, da CF, não impede que a guarda municipal exerça funções adicionais à de proteção dos bens, serviços e instalações do Município. Até mesmo instituições policiais podem cumular funções típicas de segurança pública com exercício de poder de polícia. Entendimento que não foi alterado pelo advento da EC nº 82/2014. 6. Desprovimento do recurso extraordinário e fixação, em repercussão geral, da seguinte tese: é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas” (DJe 30.9.2015).



    7. Como assentado na decisão agravada, consta do acórdão recorrido que a controvérsia sobre a constitucionalidade material do texto normativo no que se refere às atribuições dos guardas municipais foi dirimida com fundamento nos elementos de prova juntados aos autos e na legislação infraconstitucional aplicável à espécie.



    Na espécie vertente, para acolher a pretensão do agravante e, eventualmente, rever a conclusão adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das atribuições exercidas pelos guardas municipais seria necessária a análise da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário, dependendo, ainda, de reexame do acervo de provas, como antes acentuado. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. CONTROVÉRSIA ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO (ARE n. 957.758-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 13.3.2018).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. RELAÇÃO DE CONFIANÇA. ADEQUAÇÃO AFERIDA PELA ORIGEM. DISCUSSÃO ACERCA DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS CARGOS. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, sobretudo no que se refere ao óbice da Súmula nº 280 do STF, a inviabilizar o trânsito do recurso extraordinário. 2. A suposta afronta aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 3. Agravo interno conhecido e não provido (RE n. 657.688-AgR-segundo, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 6.5.2019).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EXAME DE DIREITO LOCAL. INVIABILIDADE. SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. CONHECIMENTO DO APELO EXTREMO PELA ALÍNEA C DO INCISO III DO ART. 102 DA CF/88. INADMISSIBILIDADE. 1. A solução da controvérsia depende da análise da legislação local, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário). 2. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela ré inadmissível o conhecimento do apelo pela alínea c do inciso III do art. 102, da Magna Carta, porquanto a instância de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição Federal. Revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 3. É inadmissível o conhecimento do apelo pela alínea c do inciso III do art. 102, da Magna Carta, porquanto a instância de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição Federal. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (RE n. 1.040.185-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 21.6.2018).



    8. Inviável o recurso extraordinário pela al. c do inc. III do art. 102 da Constituição da República, pois o Tribunal de origem não julgou válidos lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição da República. Incide, na espécie, a Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal. Confira-se, por exemplo, o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PRÊMIO DE PRODUTIVIDADE. 1. IMPOSSIBILIDADE DA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL (SÚMULA 280). OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. 2. O TRIBUNAL A QUO NÃO JULGOU VÁLIDA LEI OU ATO DE GOVERNO LOCAL CONTESTADO EM FACE DA CONSTITUIÇÃO. INADMISSIBILIDADE DO RECURSO PELA AL. C DO ART. 102, INC. III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (SÚMULA 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 763.681-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 13.11.2009).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 8 de março de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora