Tribunal: STF
Processo: ARE 1515406
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-24
Data de publicação: 2024-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravos contra decisões que inadmitiram Recursos Extraordinários interpostos em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 23, fls. 2-3):



    “Conflito fundiário coletivo urbano – Legitimação ativa das associações reconhecida – Desnecessidade da autorização dos associados – Dispensa do requisito temporal da pré-constituição nos termos do art. 5º, § 4º, da LACP – Pertinência temática com os estatutos sociais comprovada – Defesa processual rejeitada – Restrições convencionais instituídas pelo loteador – Reserva do loteamento para uso residencial unifamiliar – Restrição de vizinhança ao direito de construir de espécie geral e interpretada conforme a intenção do loteador nos termos do art. 112 do Código Civil - Prevalência sobre nova e posterior possibilidade de uso multifamiliar em condomínio horizontal autorizada pela Lei de Zoneamento - Aplicação da regra da maior restrição adotada no Art. 247, caput, da Lei nº 13.885/04 da Cidade de São Paulo – Novas possibilidades de uso previstas no § 1º do Art. 247 da Lei 13.885/04 que não excepcionam a proteção da maior restrição e nem a limitação aos critérios de ocupação - Irrelevância da consolidação do uso desconforme a restrição convencional no mesmo bairro – Função social da propriedade que se concretiza no cumprimento dos objetivos da política urbana, e não no uso desconforme a restrição convencional – Princípio da igualdade que não confere direito ao mesmo uso desconforme e que se aplica em garantia do direito das gerações presentes e futuras ao gozo da cidade sustentável – Ação ora julgada procedente – Recurso provido.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 27), foram rejeitados (Doc. 31).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 39), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, ESP 88/12 EMPREENDIMENTOS IMOBILIÁRIOS LTDA e outra alegam ter o acórdão recorrido violado os arts. 5°, II, XII e XXIII; 30, I e VIII; 97; 170, III; e 182, §§ 1° e 2°, da CF/1988, bem como a SV 10/STF. 



    Inicialmente, quanto à violação ao art. 97 da CF/1988, aduzem que, embora o acórdão recorrido não tenha declarado expressamente a inconstitucionalidade do §1º do art. 247 da Lei Municipal 13.885/04, afastou a sua incidência (Doc. 39, fl. 12).



    No mais, sustentam que “em havendo norma hígida, regular e válida, que trata sobre interesse local, tendente a adequar o ordenamento territorial e o planejando do uso do solo, não há como se sustentar a inaplicabilidade da referida norma instituída pelo Município, cuja competência foi atribuída pela Constituição Federal” (Doc. 39, fl. 16). 



    Aduzem que houve “notória violação ao princípio da legalidade, estampado no art. 5°, II, da Constituição Federal, pois se a lei geral determina a aplicação da restrição convencional de forma "supletiva" à legislação urbanística, e a legislação Municipal determina que o "uso" do solo é o determinado pela lei, não pode o E. Tribunal a quo desconsiderar toda a orientação legislativa para, [...], aplicar a restrição convencional e afastar a legislação aplicável à espécie” (Doc. 39, fl. 17).



    Defendem que “a ‘restrição convencional’ objeto desta demanda, quando confrontada com o art. 247, § 1° da Lei Municipal n° 13.885/04, o qual prevê que havendo restrição convencional registrada na matrícula do imóvel o ‘uso’ deverá ser aquele definido na lei, permite concluir que a restrição de USO não pode persistir, já que a lei definiu a área como zoneamento ZM-2/04 (Zona mista de média intensidade) e R2v (residencial multifamiliar vertical)” (Doc. 39, fl. 17).



    Nesse contexto, afirmam que “se o Plano Diretor determina que as restrições convencionais serão aplicadas em determinadas hipóteses taxativas, dentre as quais encontra-se expressamente excluída a aplicação sobre o "uso" a ser dado ao imóvel, não há dúvida de que deve prevalecer o disposto na lei e, por certo, a exceção do § 1° do art.247, já mencionado, espelha a supremacia do interesse público atuando e protegendo a propriedade e sua função social, cuja tutela não pode ser entregue ao interesse de particulares não identificados” (Doc. 39, fl. 21). 



    Requerem, ao final, o conhecimento e provimento do presente recurso a fim de reformar o acórdão recorrido e restaurar a sentença de improcedência do pedido autoral. 



    Quanto ao Recurso Extraordinário interposto pelo MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (Doc. 44), com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, sustenta-se violação aos arts. 29; 30, I e VIII; 170, III; e 182, caput, §§ 1º e 2º, da CF/1988. 



    Nas razões recursais, o recorrente alega que “ao pretender impedir a implantação ou construção de qualquer empreendimento imobiliário em virtude da existência de restrições convencionais datadas de décadas atrás, e em total descompasso com a realidade atual, implica, inevitavelmente, no descumprimento da função social da propriedade” (Doc. 44, fl. 8).



    Pondera que “se as restrições convencionais podem ser mais restritivas que as legais, não podem impedir o adequado progresso da urbe, nem implicar distorções no crescimento da cidade, sob pena de negarem vigência a preceito constitucional: o da função legal da propriedade” (Doc. 44, fl. 8).



    Argumenta que “pretender que a competência legislativa municipal seja sobreposta por restrições convencionais criadas décadas atrás seria estabelecer o engessamento das formas de uso e ocupação do solo, em clara ofensa a autonomia do município e sua competência para tratar de assunto de interesse local, como previsto nos artigos 29 e 30 da CF ” (Doc. 44, fl. 10).



    Requer, ao final, seja julgado procedente o recurso a fim de reformar o acórdão recorrido e julgar improcedente o pedido.



    Em exame de admissibilidade, ambos os RE’s foram inadmitidos pelo Juízo de origem mediante aplicação das Súmulas 636, 279 e 280 do STF (Docs. 49 e 52).



    Nos Agravos (Docs. 55 e 64), os recorrentes refutaram todos os fundamentos da decisão agravada.



    É o relatório. Decido.



    Considerando a similitude da matéria posta a debate e dos artigos constitucionais apontados como violados, os Recursos Extraordinários com Agravos serão analisados conjuntamente.



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral em ambas as peças recursais, incabível o seguimento dos Recursos Extraordinários.



    Além disso, quanto à suposta violação ao art. 97 da CF/1988, verifica-se que o órgão fracionário do Tribunal de origem apenas interpretou e aplicou o conjunto normativo pertinente de acordo com o caso concreto, não havendo infração à referida norma constitucional. 



    O órgão fracionário do Tribunal de origem manteve a constitucionalidade da lei, não sendo necessária a aplicação do artigo 97da Constituição Federal.



    O artigo 97 da Constituição Federal estabelece verdadeira cláusula de reserva de plenário, que atua como condição de eficácia jurídica da própria declaração jurisdicional de INCONSTITUCIONALIDADE dos atos do Poder Público, aplicando-se para todos os tribunais, via difusa, e para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, também no controle concentrado (ADI/MC 3.804-4/AL, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE; HC 88.508/RJ-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 1ª T.; RE 453.744-AgR/RJ, Rel. Min. CEZAR PELUSO; RE 488.033-4/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO).



    A cláusula de reserva de plenário determina uma regra especial aos tribunais para garantia de maior segurança jurídica na hipótese de afastamento do princípio de presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos, porém, como já tive oportunidade de ressaltar (Direito constitucional. 37. ed. São Paulo: Atlas, 2021, capítulo 12, item 9.1.1), não se aplica para a declaração de CONSTITUCIONALIDADE dos órgãos fracionários dos tribunais (RTJ 98/877).



    No mesmo sentido, citem-se os seguintes precedentes: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESERVA DE PLENÁRIO. Descabe confundir reserva de plenário do artigo 97 da Constituição Federal com interpretação de normas legais. RECURSO EXTRAORDINÁRIO MATÉRIA LEGAL. O recurso extraordinário não serve à interpretação de normas estritamente legais. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PRESTAÇÃO JURISDICIONAL DEVIDO PROCESSO LEGAL. Se, de um lado, é possível ter-se situação concreta em que transgredido o devido processo legal a ponto de se enquadrar o recurso extraordinário no permissivo que lhe é próprio, de outro, descabe confundir a ausência de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional com a entrega de forma contrária aos interesses do recorrente. AGRAVO - ARTIGO 557, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL - MULTA. Se o agravo é manifestamente infundado, impõe-se a aplicação da multa prevista no § 2º do artigo 557 do Código de Processo Civil, arcando a parte com o ônus decorrente da litigância de má-fé. (ARE 927.229-AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, DJe de 27/4/2016)” 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (ARE 908.119-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 10/3/2016)” 



    No que diz respeito às normas constitucionais apontadas como violadas, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência da Súmula 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) desta CORTE SUPREMA.



    Em relação à ofensa ao art. 5º, II, da CF/1988, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 



    No caso concreto, foram os seguintes os fundamentos do acórdão recorrido para dirimir a presente controvérsia (Doc. 23, fls. 7- 18):



    “No mérito, tenho que a hipótese exige a reforma da r. sentença apelada, não obstante o respeito ao entendimento adotado pelo douto magistrado. 



    A hipótese cuida de restrição convencional de vizinhança da espécie geral, que desde a instituição do condomínio vem sendo sucessivamente inscrita no registro imobiliário e observada, como é incontroverso nos autos, e segundo a qual os lotes terão destinação residencial unifamiliar, do que se entende nos termos do art. 112 do Código Civil que o loteador quis reservar o local para que as pessoas morassem com as suas famílias em casas. 



    […]



    Dispõe a vigente Lei Paulistana nº 13.885/04, no que interessa ao caso concreto: 



    […]



    Afirmou-se nos autos, e nesta linha de entendimento apresenta-se a municipalidade, que a legislação local apenas garantiu a observância das restrições convencionais a respeito dos critérios de ocupação do solo, de modo que há liberdade no que diz respeito às possibilidade de uso. 



    O argumento não convence por duas razões. 



    Nos termos do art. 11, inciso III, alínea c, da Lei Complementar nº 95/98, a ordem lógica das disposições normativas se alcança pelo emprego de parágrafos que expressam aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida. 



    Emprestar ao § 1º do precitado art. 247 da Lei nº 13.885/04 o sentido de exceção à regra do caput não se concebe, pois a cada possibilidade de uso correspondem critérios de ocupação incompatíveis entre si, de modo tal que, nesta linha de interpretação, a exceção seria verdadeiramente a regra e nenhuma força teriam as restrições convencionais. 



    Logo, somente é possível entender na regra em questão a finalidade complementar do enunciado, de modo a elucidar que a possibilidade de uso a que se refere a cabeça do artigo de lei são aquelas tais como definidas nela própria, e não nas leis anteriores ou diversas. 



    Por outro lado, nos termos do art. 85 do Código Civil de 1916, vigente ao tempo da instituição do condomínio, com redação repetida pelo art. 112 do Código Civil vigente, “nas declarações de vontade se atenderá mais à intenção nelas consubstanciada do que ao sentido literal da linguagem”. 



    À luz disto, é correto concluir que o loteador, antes de considerar minúcias e filigranas do direito, algumas delas sequer desenvolvidas ao tempo da instituição da restrição, e dentre as quais se compreendem as possibilidades de uso e as condições ocupação, pretendeu reservar o local para a moradia de famílias em suas casas como já se adiantou, pouco importando o número de pavimentos dos prédios urbanos e as técnicas de unificação do registro imobiliário. 



    Nesta linha de entendimento, a norma do art. 247 da Lei Paulistana nº 13.885/04, ao garantir a observância das restrições gerais estabelecidas pelo loteador incidentes sobre as condições de ocupação do solo, está a prestigiar a finalidade para a qual se orientam, quais sejam, as características do loteamento vislumbradas pelo loteador. 



    Consequentemente, não se pode imaginar que, por artifício de técnica legislativa ou de interpretação, pudesse o texto normativo não garantir aquilo que promete, ao estabelecer que, afinal de contas, prevalece a possibilidade atual de uso em detrimento da reserva de moradia unifamiliar em lote adequado e suficiente. 



    Afirmou-se ainda nos autos que toda a localidade encontra-se desfigurada de suas características originais, e daí que a manutenção da restrição é destituída de sentido. Ao argumento soma-se que a imposição da restrição neste quadro implicaria em desvirtuamento da função social da propriedade e violação da igualdade. 



    O argumento, não obstante a autoridade de que está acercado, não convence. 



    Sabe-se que os usos e costumes contra legem não estabelecem o melhor direito, no caso em detrimento da restrição geral de fonte privada. 



    E no regime de direito público a omissão do dever de fiscalização traduz violação do princípio constitucional da eficiência administrativa, o que, portanto, não constitui fonte de direito. Não por outra razão que os vizinhos dispõem de direito autônomo de ação para exigir o cumprimento das disposições convencionais. 



    E, não por outra razão que o oficial do registro imobiliário pode e deve exercer o controle da conformação do empreendimento à restrição inscrita a despeito da inércia da administração. 



    E como sempre renovado respeito ao entendimento diverso, a funcionalização da propriedade não se concretiza na desconformidade generalizada ao uso reservado ao loteamento, e sim na conformação com as exigências legais derivadas das exigências constitucionais de função social da cidade e do bem-estar de seus habitantes (art. 182 da CF). 



    Nestas condições, soa ainda desprovida de sentido a invocação do princípio da igualdade tendo como paradigma o mau uso do solo, importando considerar, ao invés, a igualdade entre as presentes e as futuras gerações no direito à cidade sustentável.”



    Da leitura dos trechos acima transcritos, verifica-se que a controvérsia foi decidida pelo Juízo de origem à luz da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    Outrossim, a solução dessa controvérsia, depende, ainda, da análise da legislação urbanística local, o que é incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF: Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.



    Por fim, mesmo que fosse possível superar todos esses graves óbices, a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    No mesmo sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Uso do solo urbano. Construção civil em desacordo com as posturas municipais. Ação demolitória. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.161.501-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – PRESIDENTE, Tribunal Pleno, Dje de 14/12/2018).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AOS AGRAVOS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Publique-se. 



    Brasília, 24 de outubro de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente