Tribunal: STF
Processo: ARE 1506775
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-26
Data de publicação: 2024-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI Nº 11.773, DE 1995, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA COM EFEITOS EX TUNC. RESSALVA DE DIREITOS E OBRIGAÇÕES DE OPERAÇÕES INTERLIGADAS JÁ APROVADAS. PROVIMENTO PARCIAL DE RECURSO ESPECIAL SIMULTANEAMENTE INTERPOSTO. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS Nº 279, Nº 282, Nº 283 E Nº 356 DA SÚMULA DO STF. RECURSO PARCIALMENTE PREJUDICADO E, NO MAIS, NEGADO PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVELAÇÃO CIVIL PÚBLICA — "Operação Interligada" — Lei Municipal Paulistana r 11.773/95 — Propositura de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido liminar, pelo Procurador-Geral de Justiça — Concessão de liminar com efeitos ex nunc — Medida processual que não atingiu os efeitos produzidos pela Lei n° 11.773/95 até a publicação da ata de seu julgamento — Co-requerida Cyrela Comercial Imobiliária Ltda. que atendeu às exigências feitas pela lei guerreada antes da liminar: firmou "Termo de Compromisso", obteve "Certidão de Aprovação da Proposta de Operação Interligada" e, por fim, recebeu "Termo de Quitação da Contrapartida" — Direito de construir resguardado — Julgamento do mérito da ADIN — Procedência da ação e atribuição de efeito ex tunc, ressalvados os direitos e obrigações decorrentes da assinatura do termo de compromisso — Regularidade do ato administrativo e da edificação — Ausência de má-fé — Sentença de improcedência mantida _ Improvimento.” (e-doc. 24).



    2. No presente recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violados os arts. 5º, incs. XXXII, XXXV, XXXVI e LIV; 30, inc. VIII; 170, caput e incs. V e VI; 182, caput e § 2°; e 225, caput, da Constituição da República (CRFB). 



    2.1 Inicialmente, impugna a multa aplicada no julgamento dos embargos de declaração, os quais foram considerados protelatórios, tendo em vista os princípios da inafastabilidade da jurisdição e do devido processo legal.



    2.2. Relativamente à matéria de fundo do apelo extremo, sustenta que a Lei municipal n° 11.773, de 1995, com base na qual foi deferido o alvará de aprovação e execução da obra em discussão nestes autos, foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 045.352.0/5-00. 



    2.3 Aduz que o deferimento da liminar para suspender a execução da referida lei com efeitos ex nunc ocorreu antes da expedição do citado alvará, não se podendo falar na existência de direito adquirido ou de ofensa à boa-fé objetiva. 



    2.4. Afirma serem nulos o citado alvará e os negócios jurídicos de venda das unidades autônomas do empreendimento. Ao final, requer o provimento do recurso e a reforma dos acórdãos recorridos (e-doc. 33).



    3. O Município de São Paulo, em contrarrazões, manifesta-se pela inadmissão do recurso e, no mérito, pelo desprovimento (e-doc. 37).



    É o relatório.



    Decido.



    4. De início, observo que o recurso extraordinário está parcialmente prejudicado, em virtude do provimento parcial do recurso especial pelo Superior Tribunal de Justiça “para afastar a multa aplicada pelo tribunal de origem por ocasião do julgamento dos embargos de declaração” (e-doc. 44).



    5. Além disso, os arts. 5º, inc. XXXII, e 170, caput e incs. V e VI, da CRFB não foram prequestionados no acórdão referente ao julgamento da apelação, não tendo havido a oposição de embargos de declaração por parte do recorrente com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essas matérias versadas no recurso extraordinário. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF.



     1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 



    2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



     I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. 



    II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.



     III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    6. No mais, para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos do acórdão alusivo ao exame da apelação:



    “O recurso não merece ser provido. 



    É cediço que a "Operação Interligada", instituída pela Lei Municipal n° 11.773/95, tinha por finalidade a obtenção de recursos para a construção de residências destinadas a moradores de habitações sub-normais, assim entendidas as favelas, núcleos e cortiços, por meio da aprovação de propostas de modificações de índices urbanísticos e de características de uso e ocupação do solo. 



    Também se sabe que o Procurador-Geral de Justiça propôs ação visando a declaração de inconstitucionalidade de referida lei, por afronta ao disposto nos artigos 5o , §1°, e 181, "caput", da Constituição Estadual, deduzindo, inclusive, pedido liminar, para suspensão da indigitada lei (fls. 56/66). 



    Essa liminar somente foi deferida em v. acórdão proferido nos autos do Agravo Regimental, proposto na ADIN e julgado 1o de abril de 1998 (fls. 67/80). 



    No que toca aos efeitos da decisão que suspende a execução de norma questionada, importante ressaltar que, face à inexistência de lei específica sobre o procedimento da ADIN estadual, é pacífica a adoção do modelo federal. 



    Com isso, tem-se que a liminar é dotada de eficácia erga omnes e de efeito ex nunc, ressalvada a possibilidade de concessão de eficácia retroativa pelo Tribunal, nos termos do artigo 11, §1°, da Lei n° 9.868/99. 



    No caso em comento, inicialmente nada se mencionou sobre o efeito a ser atribuído à liminar, o que, posteriormente, foi sanado, via embargos de declaração. 



    No julgamento desse recurso, ocorrido em 15 de setembro de 1999, ficou assim consignado: 



    (...) Embora este relator haja feito referência - quando dos debates em sessão de julgamento - à produção dos efeitos da liminar então concedida, o acórdão não se referiu a essa questão. É caso, portanto de declaração, que é feita como segue. 



    A liminar produz seus efeitos a partir da data do julgamento. 



    Esse é o entendimento tranqüilo do E. STF, a saber: ‘A ausência de determinação expressa importa em outorga de eficácia ex nunc à suspensão cautelar de aplicabilidade da norma estatal impugnada em ação direta. Concedida a medida cautelar (que se reveste de caráter provisório), a eficácia ex nunc (regra geral) 'tem seu início marcado pela publicação da ata da sessão de julgamento no Diário da Justiça da União, exceto em casos excepcionais a serem examinados pelo Presidente do Tribunal, de maneira a garantir a eficácia da decisão' (ADIn 711-AM - questão de ordem -, Rei. Min. Néri da Silveira). ADIn n. 1434-0-SP (medida liminar), R. Celso de Mello, Plenário, v.u. - RTJ 222/48). (grifado) 



    Não há dúvidas, portanto, que a liminar concedida operou efeitos ex nunc. 



    Isso quer dizer que tal medida processual não atingiu os efeitos produzidos pela Lei n° 11.773/95 até a publicação da ata de seu julgamento, ocorrida em 1º de julho de 1998.



    Nesse interregno anterior à suspensão liminar da lei municipal, a co-requerida Cyrela Comercial Imobiliária Ltda. percorreu todo o iter necessário para iniciar a pretendida obra, consoante o sagrado na lei guerreada. 



    O conjunto probatório dá conta de que ela firmou o "Termo de Compromisso" sob o n° 114/97/SEMPLA, em 09 de dezembro de 1997 (fls. 458/460); obteve "Certidão de Aprovação da Proposta de Operação Interligada" (artigo 3º , § 2º), em 16 de dezembro de 1997 (fl. 461), e, por fim, recebeu "Termo de Quitação da Contrapartida" (artigo 7º), na data de 17 de dezembro de 1997 (fl. 462). 



    Dessarte, resguardado o direito da construtora de implementar a obra nos termos em que aprovada pela Municipalidade de São Paulo. 



    A corroborar a tese aqui adotada, anote-se que, em sede de embargos de declaração - opostos em face do v. acórdão que julgou o mérito da ADIN -, o Eminente Desembargador José Osório, declarou que, por razões de segurança jurídica, boa-fé e vedação ao enriquecimento ilícito, os efeitos do julgamento operam ex tunc, salvaguardados os direitos e obrigações decorrentes da assinatura do termo de compromisso (fls. 524/533). 



    Confira-se o corpo desse julgado: 



    (...) Mas em parte tem razão a Municipalidade quando pretende declaração quanto ao momento da eficácia do decreto de inconstitucionalidade. 



    Esse momento não pode ser, por certo, aquele pretendido, ou seja, quando a decisão for formalmente comunicada à Câmara Municipal, ainda mais quando se lembra que a indigitada lei já estava com seus efeitos suspensos desde o julgamento que concedeu liminar para essa finalidade. 



    A decisão de procedência da ação confirmou automaticamente a liminar anteriormente concedida, sendo ilógico cogitar-se de um período de interrupção dos efeitos que vinham sendo produzidos. 



    Na Jurisprudência do STF, bem como na Doutrina, é absolutamente tranquilo que o julgamento final da ação direta de inconstitucionalidade produz efeitos ex tunc, ou seja, ficam sem validade e eficácia os atos praticados sob a égide do diploma inconstitucional: 



    ‘A declaração de inconstitucionalidade, no entanto, que se reveste de caráter definitivo, sempre retroage ao momento em que surgiu, no sistema de direito positivo, o ato estatal atingido pelo pronunciamento judicial (nulidade ab initio). É que os atos inconstitucionais são nulos e desprovidos de qualquer carga de eficácia jurídica (RTJ 146/461).’ 



    ADIN 1.434-SP, r. Min. Celso de Mello, j . , 29.08.96, RTJ 164/509. 



    A nulidade, entretanto, não opera automaticamente: 



    ‘Os efeitos concretos que dela (da ação direta de inconstitucionalidade) nasceram e que permanecem devem ser atacados em ação própria, e não indiretamente, por meio excepcional, que só se criou para fazer respeitar, no terreno do direito objetivo, o princípio da hierarquia das leis.’ - ADIN 652 - MA, r. Min. Celso de Mello, j . 02.04.92-RTJ 146/464. 



    Entretanto, são tais e tantos os efeitos concretos que podem ter sido produzidos na vigência da lei declarada inconstitucional que se entende hoje deva o Tribunal, quando necessário, deixar expresso o momento em que o julgamento produz efeitos anulatóríos ou quais os atos que devam ficar protegidos do decreto de nulidade. 



    Isto porque entram em jogo outros e relevantes princípios que norteiam toda a ordem jurídica, entre os quais se sobressaem o da segurança das relações jurídicas, que se estabeleceram sob o direito positivo considerado escorreito, bem como o da boa-fé e o que veda o enriquecimento sem causa. 



    No caso dos autos, e seguindo a sugestão constante do voto do Des. Flávio Pinheiro, observa-se que a situação contratual entre os interessados e a Administração Pública consolida-se, de forma definitiva, no momento em que é assinado o "Termo de Compromisso", a que se refere o § 2º do art. 3º da indigitada Lei n. 11.773/95, de cujo instrumento devem constar, segundo o texto legal, todos os direitos e obrigações referentes à aprovação da operação interligada. 



    Ante o exposto, rejeitam-se os embargos da Câmara Municipal e recebem-se parcialmente os da Municipalidade para declarar que, de forma geral, os efeitos do julgamento operam ex tunc, porém com as ressalvas de que as nulidades não são reconhecidas automaticamente; e de que são salvaguardados os direitos e obrigações decorrentes da assinatura do termo de compromisso supra referido. (grifado) 



    Assim, levando-se em consideração o atendimento dos requisitos estabelecidos na Lei n° 11.773/95 pela empresa construtora antes da suspensão de sua execução; os efeitos atribuídos à liminar e a ressalva atinente aos direitos e obrigações dos interessados que firmaram termo de compromisso, não há que se falar em irregularidade do ato administrativo e, tampouco, da edificação, sendo medida de rigor a improcedência da presente ação. 



    Importante ponderar, por fim, que inexistem nos autos elementos que levem à ilação de que a empresa requerida teria agido de má-fé; afinal, é sabido que a boa-fé se presume; a má-fé se prova. 



    Dessa forma, resta rechaçada também essa tese. 



    Sendo assim, outra solução descabe mesmo que não a da cabal confirmação da muito bem lançada r. sentença recorrida, ao que, ora, se procede, sem ressalvas. 



    Diante do exposto, nega-se provimento ao recurso.” (e-doc. 24, p. 2-6; grifos no original).



    7. Como se pode notar, o Tribunal de origem, com fundamento nas provas dos autos e nas decisões proferidas no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 045.352.0/5-00, principalmente quanto ao julgamento dos embargos de declaração relativos ao acórdão de mérito da referida ação, no qual houve expressamente a salvaguarda de “direitos e obrigações referentes à aprovação da operação interligada”, asseverou não haver qualquer irregularidade no ato administrativo impugnado ou na edificação realizada. 



    8. Nas razões deste apelo extremo, o recorrente limitou-se a apontar a nulidade do alvará de aprovação e execução com base na data do deferimento da liminar na citada ação direta, sem, contudo, impugnar os fundamentos do acórdão acima transcritos, referentes à adequação do caso concreto à ressalva estabelecida no exame dos aclaratórios opostos contra o acórdão de mérito da mencionada ação. 



    8.1 Assim, a ausência de impugnação de todos os fundamentos suficientes para a manutenção dos acórdãos recorridos inviabiliza este recurso, conforme preceitua o enunciado nº 283 da Súmula do STF, que dispõe o seguinte:



    “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” (grifos nossos).



    9. Ademais, para dissentir do Tribunal de origem quanto à observância do que decidido na referida ação direta de inconstitucionalidade e acolher as alegações do recorrente, seria necessário reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, atraindo o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF, in verbis:



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    11. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CP.



    12. Ante o exposto, julgo parcialmente prejudicado o presente agravo no recurso extraordinário, quanto à impugnação da multa aplicada na apreciação dos embargos de declaração opostos no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, e, no mais, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 21, inc. IX e § 1º, do RISTF. Sem honorários recursais, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Intime-se.



    Brasília, 26 de agosto de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator