Tribunal: STF
Processo: RE 1515965
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-11
Data de publicação: 2024-11-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná (Doc. 28).



    Na origem, o SINDICATO PATRONAL DO COMÉRCIO VAREJISTA DE FOZ DO IGUAÇU E REGIÃO – SINDILOJAS ajuizou Ação Declaratória, com pedido de tutela de urgência, em face do ESTADO DO PARANÁ em que se requer (Doc. 3, fl. 24):



    “a) Conceda a Tutela de Urgência, inaudita altera pars, para o fim de reconhecer e declarar o direito de os representados pelo Autor (sindicalizados): (i) adquirirem mercadorias sujeitas à sistemática da substituição tributária sem a majoração dos percentuais de MVA - Margem de Valor Agregado estabelecidos na Resolução 020/2017 e em outras Resoluções que sejam editadas com igual vício, prevalecendo, portanto os percentuais contidos na legislação anterior; (ii) não sofrerem autuações (cobranças) indevidas; (iii) que o Estado do Paraná se abstenha de autuar os representados pelo Autor, sob pena de aplicação, inclusive, de multa (astreintes) em valor não inferior a R$ 2.000,00 (dois mil reais) diários; (iv) se abstenha o Estado do Paraná, através de seus agentes, da prática de quaisquer atos punitivos tendentes à cobrança; (v) sejam expedidas certidões de regularidade fiscal e (vi) que não haja inscrição em dívida ativa e no CADIN estadual.



    No mérito, requer a confirmação da tutela de urgência, para julgar procedente a ação “com a declaração do direito de os representados (sindicalizados) do autor até a data de 31/12/2017 (final do exercício) adquirirem produtos sujeitos à sistemática da substituição tributária sem a majoração dos percentuais de MVA – Margem de Valor Agregado estabelecidos na Resolução 020/2017 e em outras Resoluções que sejam editadas com igual vício; prevalecendo, portanto os percentuais contidos na legislação anterior.”



    O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido, “a fim, de confirmar a tutela provisória de urgência e declarar que, até 31/12/2017, os sindicalizados ao autor listados no mov. 46.2 tinham o direito de adquirir mercadorias sujeitas à sistemática da substituição tributária sem a majoração dos percentuais de MVA da Resolução SEFA 020/2017 e de outras Resoluções que tenham sido editadas com igual vício nesse período” (Doc. 21, fl. 6).



    Em sede de Apelação interposta pelo ESTADO DO PARANÁ (Doc. 23), o Tribunal de origem negou-lhe provimento em acórdão assim ementado (Doc. 28, fl. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO TRIBUTÁRIO. ICMS-ST. AÇÃO DECLARATÓRIA. INAPLICABILIDADE, AO CASO, DO ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI Nº 7.347/85. LEGITIMAÇÃO EXTRAORDINÁRIA DO SINDICATO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL ASSEGURADA PELO ART. 8º, III, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DESTA CORTE. TESE AFASTADA. SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA. MAJORAÇÃO DA MARGEM DE VALOR AGREGADO (MVA). PARCELA QUE COMPÕE A BASE DE CÁLCULO. ART. 8º, II, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 87/96 E 11 DA LEI ESTADUAL Nº 11.580/96. INTELIGÊNCIA DO ART. 97, § 1º, DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. SUJEIÇÃO À REGRA DA ANTERIORIDADE. SENTENÇA MANTIDA. HONORÁRIOS RECURSAIS. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 7, DO STJ E ART. 85, §11, DO CPC. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 



    a) Inaplicável ao caso o disposto no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 7.347/85, porquanto não se está diante de ação civil pública, mas de ação declaratória proposta sob o procedimento comum, cuja legitimidade assenta-se na Constituição Federal (art. 8º, III). 



    b) Por compor a base de cálculo do tributo, a margem de valor agregado - MVA - está sujeita, sim, à regra da anterioridade, tal como reconhecido na sentença. 



    c) Ante o desprovimento do recurso do apelante impõe-se o arbitramento de honorários recursais, consoante o disposto no Enunciado Administrativo nº 7, do Superior Tribunal de Justiça e art. 85, §11, do Código de Processo Civil.” 



    No Recurso Extraordinário (Doc. 32), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição, o ESTADO DO PARANÁ sustenta que o Tribunal de origem deu interpretação equivocada ao art. 8º, III, da CF/1988, pois deixou “de considerar que a presente ação é uma demanda coletiva, proposta pelo sindicato enquanto substituto processual na defesa de interesses coletivos de seus sindicalizados, que demanda a aplicação das regras contidas no microssistema de direito coletivo” (Doc. 32, fl. 10).



    Nessa linha, argumenta, que, enquanto parte do microssistema de direito coletivo, deve-se aplicar o artigo 1º, parágrafo único, da Lei 7.347/1985, o qual veda a veiculação, por meio de ação coletiva, de pretensão envolvendo tributos, contribuição previdenciária, Fundo de Garantia por Tempo de Serviço ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.



    Assevera que “tratando-se de tutela de interesse coletivo stricto sensu ou individual homogêneo, se o próprio dispositivo legal que dispõe sobre a ação civil pública prevê a aplicação da hipótese prevista no art. 81, II e III, do CDC, não se pode admitir restrições para tutela coletiva desses interesses pela via processual prevista na Lei 4.347/1985” (Doc. 32, fl. 9).



    Requer, ao final, o conhecimento e provimento do presente recurso, a fim de reformar o acórdão recorrido e extinguir a ação, sem julgamento de mérito, por ausência de adequação da via eleita considerando a existência de norma legal que veda a utilização de ação coletiva para discussão de matéria tributária (Doc. 32, fl. 10). 



    Em contrarrazões sustenta-se, preliminarmente, a inadmissibilidade do RE por (a) ausência de repercussão geral da matéria; e (b) ausência de ofensa direta à Constituição Federal. Quanto ao mérito, alega-se, em suma, que “é inegável a legitimidade e o interesse de agir do Recorrido no caso em apreço, estando perfeitamente correta a medida judicial proposta” (Doc. 34, fl. 1).



    É o relatório. Decido. 



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e o prequestionamento da matéria, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    O processo coletivo não pode substituir-se à ação direta de inconstitucionalidade, sob pena de usurpação da competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Nesse sentido: Rcl 2.224, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, DJ de 10/2/2006; Rcl 19.662, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 1º/8/2017.



    É o que ocorre na presente hipótese, ação coletiva proposta pelo SINDICATO PATRONAL DO COMÉRCIO VAREJISTA DE FOZ DO IGUAÇU E REGIÃO – SINDILOJAS em que se postula o afastamento de tributo com a majoração da Margem de Valor Agregado - MVA estabelecida pela Resolução SEFA 020/2017.



    A respeito da matéria, manifestei-me, em sede doutrinária (Direito Constitucional. 40ª ed. São Paulo: Atlas, 2024, Capítulo 9, item 9.1.4), no sentido de que, posto um litígio em juízo, o Poder Judiciário deverá solucioná-lo e para tanto, incidentalmente, poderá analisar a constitucionalidade ou não de lei ou do ato normativo – seja ele municipal, estadual, distrital ou federal. 



    Dessa forma, em tese, nada impedirá o exercício do controle difuso de constitucionalidade em sede de ação civil pública, seja em relação às leis federais, seja em relação às leis estaduais, distritais ou municipais em face da Constituição Federal (por ex.: O Ministério Público ajuíza uma ação civil pública, em defesa do patrimônio público, para anulação de uma licitação baseada em lei municipal incompatível com o art. 37 da Constituição Federal. O juiz ou Tribunal – CF, art. 97 – poderão declarar, no caso concreto, a inconstitucionalidade da citada lei municipal, e anular a licitação objeto da ação civil pública, sempre com efeitos somente para as partes e naquele caso concreto).



    Ocorre, porém, que, se a decisão do Juiz ou Tribunal, em sede de ação civil pública, declarando a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo – seja municipal, estadual, distrital ou federal –, em face da Constituição Federal gerar efeitos erga omnes, haverá usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal, por ser o único Tribunal em cuja competência encontra-se a interpretação concentrada da Constituição Federal.



    Nesses casos, não se permitirá a utilização de ação civil pública como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, a fim de exercer controle concentrado de constitucionalidade de lei ou ato normativo.[STF – 2ª T. – Rcl 19.662/MT – Rel. Min. Dias Toffoli, 3-5-2016. STF – Pleno – Rcl. nº 2224/SP – Rel. Min. Sepúlveda Pertence, decisão: 26-10-2005. Informativo STF nº 407, STF – Reclamação nº 601 – Rel. Min. Carlos Velloso – Revista de Direito Administrativo, 206/267. Igualmente decidiu o STJ: “Impossibilidade do uso da ação civil pública para substituir a ação direta de inconstitucionalidade” (STJ – 1a T. – Resp. nº 134.979/GO – Rel. Min. Garcia Vieira, Diário da Justiça, Seção I, 6 out. 1997, p. 49.903)].



    Observe-se que, mesmo em relação às leis municipais incompatíveis com a Constituição Federal, a inexistência de controle concentrado por parte do STF, salvo excepcionalmente pela via da ADPF, não afasta a total impossibilidade de o controle concentrado da Constituição Federal ser exercido por outro órgão do Poder Judiciário, a quem caberá nessas hipóteses tão somente o exercício do controle difuso de constitucionalidade.



    O Supremo Tribunal Federal, nesse sentido, afirmou ser “legítima a utilização da ação civil pública como instrumento de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, desde que a controvérsia constitucional não se identifique como objeto único da demanda, mas simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal”.



    Assim, o que se veda é a obtenção de efeitos erga omnes nas declarações de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ação civil pública, não importa se tal declaração consta como pedido principal ou como pedido incidenter tantum, pois mesmo nesse a declaração de inconstitucionalidade poderá não se restringir somente às partes daquele processo, em virtude da previsão dos efeitos nas decisões em sede de ação civil pública dada pela Lei nº 7.347 de 1985.



    Analisando esse complexo tema, especificamente em relação às declarações de inconstitucionalidade incidenter tantum em sede de ação civil pública que acabam gerando efeitos erga omnes, Arruda Alvim expõe que



    “o que se percebe, claramente, é que, não incomumente, propõem-se ações civis públicas, de forma desconectada de um verdadeiro litígio, com insurgência, exclusivamente, contra um ou mais de um texto legal, e, o que se pretende na ordem prática ou pragmática é que, declarada a inconstitucionalidade de determinadas normas, não possam mais elas virem a ser aplicadas, no âmbito da jurisdição do magistrado ou do Tribunal a esses sobrepostos. Ou, se, linguisticamente, não se diz isso, é o que, na ordem prática resulta de uma tal decisão. Ora, se se pretende que determinados textos não possam vir a ser aplicados, dentro de uma dada área de jurisdição, disto se segue tratar-se efetivamente de declaração in abstracto, da inconstitucionalidade, ainda que possa ter sido nominado de pedido de declaração incidenter tantum”.



    e conclui o referido autor que



    “por tudo que foi dito, afigura-se-nos que inconstitucionalidade levantada em ação civil pública, como pretenso fundamento da pretensão, mas em que, real e efetivamente o que se persiga seja a própria inconstitucionalidade, é arguição incompatível com essa ação e, na verdade, com qualquer ação por implicar usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal”.75 [ALVIM, Arruda. Ação civil pública. Coord. Édis Milaré. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. p. 157 e 162.]



    Ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal não admite ação civil pública em defesa de direitos coletivos ou difusos como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, vedando-a quando seus efeitos forem erga omnes e, portanto, idênticos aos da declaração concentrada de inconstitucionalidade. 



    Diversa, porém, é a hipótese vislumbrada pelo Pretório Excelso quando se tratar de direitos individuais homogêneos, previstos no art. 81, inc. III, da Lei nº 8.078/90, pois nesses casos a decisão só alcançará este grupo de pessoas, e não estará usurpando a finalidade constitucional das ações diretas de inconstitucionalidade, sendo permitida. 



    Como ressaltado pelo próprio STF, 



    “situação diversa ocorreria se a ação civil pública estivesse preordenada a defender direitos difusos ou coletivos (incisos I e II do citado art. 81), quando, então, a decisão teria efeito erga omnes, na acepção usual da expressão e, aí sim, teria os mesmos efeitos de uma ação direta, pois alçaria todos, partes ou não, na relação processual estabelecida na ação civil”. STF – Reclamação nº 554-2/MG – Rel. Min. Maurício Corrêa, Diário da Justiça, Seção I, 26 nov. 1997, p. 61.738. No mesmo sentido: STF – Pleno – Reclamações nº 597-SP, Rel. Min. Marco Aurélio e para o acórdão o Min. Néri da Silveira, 600-SP, Rel. Min. Néri da Silveira, e 602-SP, Rel. Min. Ilmar Galvão – Sessão de 3-9-97.



    Em conclusão, o que se pretende vedar é a utilização da ação civil pública como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, de forma a retirar do Supremo Tribunal Federal o controle concentrado da constitucionalidade das leis e atos normativos federais e estaduais em face da Constituição Federal. Essa vedação aplica-se quando os efeitos da decisão da ação civil pública forem erga omnes, independentemente de tratar-se de direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Por outro lado, não haverá qualquer vedação à declaração incidental de inconstitucionalidade (controle difuso) em sede de ação civil pública, quando, conforme salientado pelo próprio Pretório Excelso, “tratar-se de ação ajuizada, entre partes contratantes, na persecução de bem jurídico concreto, individual e perfeitamente definido, de ordem patrimonial, objetivo que jamais poderia ser alcançado pelo reclamado em sede de controle in abstracto de ato normativo”,80 ou seja, nessas hipóteses, será plenamente admissível “a utilização de ação civil pública como instrumento de fiscalização incidental de constitucionalidade”.



    Na presente hipótese, o SINDICATO PATRONAL DO COMÉRCIO VAREJISTA DE FOZ DO IGUAÇU E REGIÃO – SINDILOJAS ao ajuizar Ação Declaratória, com pedido de tutela de urgência, em face do ESTADO DO PARANÁ, pleiteou a INAPLICABILIDADE INTEGRAL DA NOVA LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA, pois requereu: “a) Conceda a Tutela de Urgência, inaudita altera pars, para o fim de reconhecer e declarar o direito de os representados pelo Autor (sindicalizados): (i) adquirirem mercadorias sujeitas à sistemática da substituição tributária sem a majoração dos percentuais de MVA - Margem de Valor Agregado estabelecidos na Resolução 020/2017 e em outras Resoluções que sejam editadas com igual vício, prevalecendo, portanto os percentuais contidos na legislação anterior; (ii) não sofrerem autuações (cobranças) indevidas; (iii) que o Estado do Paraná se abstenha de autuar os representados pelo Autor, sob pena de aplicação, inclusive, de multa (astreintes) em valor não inferior a R$ 2.000,00 (dois mil reais) diários; (iv) se abstenha o Estado do Paraná, através de seus agentes, da prática de quaisquer atos punitivos tendentes à cobrança; (v) sejam expedidas certidões de regularidade fiscal e (vi) que não haja inscrição em dívida ativa e no CADIN estadual.



    Da mesma maneira, o juízo de primeira instância e o Tribunal de origem afastaram – com efeitos erga omnes a todos os sindicalizados – a incidência da nova legislação tributária, entendendo a necessidade de aplicação do princípio da anterioridade, ou seja, SOB A DENOMINAÇÃO DE AÇÃO DECLARATÓRIA o que se pretendeu foi o afastamento integral da nova lei tributária – por inconstitucionalidade – para todos os casos envolvendo o SINDICATO autor, independentemente da existência de um caso concreto. 



    CLARAMENTE, houve a utilização da ação declaratória como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com usurpação de competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, única CORTE com competência de interpretar concentradamente – e com efeitos vinculantes e erga omnes – o texto da Constituição Federal.



    Saliente-se, ainda, que o Tribunal de origem deixou de aplicar o artigo 97 da Constituição Federal (Cláusula de reserva de Plenário), em patente afronta à SÚMULA VINCULANTE 10 dessa CORTE SUPREMA.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para extinguir o processo, sem julgamento de mérito, nos termos do art. 485, IV, do CPC/2015.



    Invertam-se os ônus de sucumbência.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 11 de novembro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente