Tribunal: STF
Processo: RE 1498727
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-01
Data de publicação: 2024-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de decisão da Turma Recursal Única do Tribunal Regional Federal da 5ª Região. (eDOC 17 – ID: fd2f7a83)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “b”, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 2º, 5º, XXXV, LIV, LV, 62, caput, 246, do texto constitucional (eDOC 20 – ID: 54363aef).



    Sustenta a ausência de vício de inconstitucionalidade na edição da Medida Provisória 664/2014, convertida na Lei 13.135/2015. 



    Alega que não houve ofensa direta ao disposto nos arts. 62, 201 e 246 do texto constitucional, pois a edição da medida provisória visou preencher lacuna legislativa criada pela não regulamentação da matéria pelo Poder Legislativo. 



    Aduz, ainda, que não compete ao Poder Judiciário interferir nas atividades próprias dos Poderes Executivo e Legislativo, visto que, na espécie, o ato normativo declarado inconstitucional “estabelece a natureza, o conteúdo, os requisitos e o destinatário dos benefícios previdenciários” nos limites das competências atribuídas aos atores políticos (eDOC 20 – ID: 54363aef, p. 15).



    É o relatório. 



    Decido. 



    Inicialmente, registro que, quanto ao alegado vício formal de inconstitucionalidade, em razão da edição de medida provisória para regulamentar dispositivo da Constituição objeto de emenda entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação da Emenda Constitucional 32/2001, esta Corte entende que a vedação prevista no art. 246 da Constituição Federal abrange apenas os dispositivos constitucionais que tenham sofrido alteração substancial ou cujo diploma infraconstitucional regulamentador tenha a finalidade de conferir densidade à norma constitucional objeto de emenda. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:  



    “Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Medida Provisória nº 144, de 10 de dezembro de 2003, que dispõe sobre a comercialização de energia elétrica, altera as Leis nºs 5.655, de 1971, 8.631, de 1993, 9.074, de 1995, 9.427, de 1996, 9.478, de 1997, 9.648, de 1998, 9.991, de 2000, 10.438, de 2002, e dá outras providências. 2. Medida Provisória convertida na Lei n° 10.848, de 2004. Questão de ordem quanto à possibilidade de se analisar o alegado vício formal da medida provisória após a sua conversão em lei. A lei de conversão não convalida os vícios formais porventura existentes na medida provisória, que poderão ser objeto de análise do Tribunal, no âmbito do controle de constitucionalidade. Questão de ordem rejeitada, por maioria de votos. Vencida a tese de que a promulgação da lei de conversão prejudica a análise dos eventuais vícios formais da medida provisória. 3. Prosseguimento do julgamento quanto à análise das alegações de vícios formais presentes na Medida Provisória n° 144/2003, por violação ao art. 246 da Constituição: ‘É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive’. Em princípio, a medida provisória impugnada não viola o art. 246 da Constituição, tendo em vista que a Emenda Constitucional n° 6/95 não promoveu alteração substancial na disciplina constitucional do setor elétrico, mas restringiu-se, em razão da revogação do art. 171 da Constituição, a substituir a expressão ‘empresa brasileira de capital nacional’ pela expressão ‘empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no país’, incluída no § 1º do art. 176 da Constituição. Em verdade, a Medida Provisória n° 144/2003 não está destinada a dar eficácia às modificações introduzidas pela EC n° 6/95, eis que versa sobre a matéria tratada no art. 175 da Constituição, ou seja, sobre o regime de prestação de serviços públicos no setor elétrico. Vencida a tese que vislumbrava a afronta ao art. 246 da Constituição, propugnando pela interpretação conforme a Constituição para afastar a aplicação da medida provisória, assim como da lei de conversão, a qualquer atividade relacionada à exploração do potencial hidráulico para fins de produção de energia. 4. Medida cautelar indeferida, por maioria de votos.” (ADI 3.090-MC/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.10.2007)  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 398/2007, CONVERTIDA NA LEI 11.652/2008. AUTORIZAÇÃO PARA A CRIAÇÃO DA EMPRESA BRASIL DE COMUNICAÇÃO. POSTERIOR REVOGAÇÃO E EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DE OBJETO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL QUE PRESSUPÕE FLAGRANTE ABUSO NA EDIÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ARTIGO 246 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO VISAM A REGULAMENTAR TEXTO CONSTITUCIONAL ALTERADO POR EMENDA. VEICULAÇÃO DE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA POR MEDIDA PROVISÓRIA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESTA PARTE, JULGADOS IMPROCEDENTES OS PEDIDOS. 1. O controle jurisdicional da interpretação conferida pelo Poder Executivo aos conceitos jurídicos indeterminados de urgência e relevância deve ser restrito às hipóteses de zona de certeza negativa da sua incidência, o que não se verifica no caso concreto. 2. O artigo 246 da Constituição Federal veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data da promulgação da EC 32/2001. 3. In casu, a medida provisória em exame não visou a densificar o conteúdo do texto constitucional abrangido pela vedação contida no artigo 246 da CRFB, mas sim a dar cumprimento às determinações constitucionais constantes dos artigos 21, XII, a, e 175, caput, da Carta Maior, mediante expedição de autorização normativa para a criação de empresa estatal voltada à exploração de serviços de radiodifusão pública. 4. O artigo 62, § 1º, I, d, da Constituição veda a edição de medida provisória sobre matéria relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no artigo 167, § 3º, da CRFB. 5. In casu, a medida provisória não inova em matéria orçamentária, porquanto determinou (i) a incorporação, pela EBC, do patrimônio anteriormente pertencente à RADIOBRÁS, tendo em vista que a primeira passou a exercer as funções desempenhadas pela segunda, sucedendo-a nos seus direitos e obrigações; e (ii) a readequação de contrato de gestão antes celebrado pela União, procedendo, pois, a mero remanejamento de verbas destinadas, inicialmente, a entidades que tiveram suas funções absorvidas pela EBC. 6. A jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade quando da revogação superveniente do ato normativo impugnado ou do exaurimento de sua eficácia. Precedentes: ADI 4.058, rel. min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 14/2/2019; ADI 1.454/DF, rel. min. Ellen Gracie, Plenário, DJ de 3/8/2007; ADI 1.445-QO/DF, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 29/4/2005. 7. A ausência de impugnação específica dos artigos 1º a 3º da Lei 11.652/2008 impossibilita o conhecimento da ação quanto ao ponto. Precedentes: ADI 4.169, rel. min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 7/11/2018; ADI 4.647, rel. min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 21/6/2018. 8. Ação direta parcialmente conhecida e, nesta parte, julgados improcedentes os pedidos.” (ADI 3.994/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 09.9.2019)  



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que tanto a Medida Provisória 664/2014 quanto a Lei 13.135/2015 são inconstitucionais, ao argumento de que tais normas (i) teriam regulamentado dispositivo da Constituição Federal objeto de emenda durante o período vedado; (ii) teriam violado o princípio da vedação ao retrocesso; (iii) violação ao critério atuarial. Com base nisso, reconheceu o direito do recorrido em receber pensão por morte sem o limite temporal inserido pela Lei 13.135/2015, aplicando-se, assim, a redação original do art. 77 da Lei 8.213/91. 



    Nesse sentido, extraio o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Em relação à data de cessação do benefício (DCB), a pensão deve ser vitalícia, pois a alteração do art. 77, § 2º, inciso V, alínea "b", da lei nº 8.213/91 pela Medida Provisória – MP n.º 664/2014, vigente à época do óbito (29/7/2019 – anexo n.º 578586) tem vício de inconstitucionalidade. 



    É que ela violou o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional – EC n.º 32/2001, cuja redação é a seguinte (sem grifos no original): “Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive”. 



    Ora, todo o Capítulo da “Seguridade Social” da CF/88 foi alterado entre 01/01/1995 a 12/09/2001, data da publicação da promulgação da EC n.º 32/2001, que foi aprovada justamente para conter a volúpia legislativa extraordinária do Poder Executivo, via medidas provisórias, especialmente pelas Emendas Constitucionais – EC n.º 20/98 e n.º 29/2000. 



    No caso específico da Previdência Social, a EC n.º 20/98 aletrou substancialmente todo o seu regramento constitucional, e a sua promulgação foi publicada em 16/12/1998, ou seja, dentro do intervalo de tempo previsto no art. 246 da CF/88. 



    Ora, a MP n.º 664/2014 teve o expresso propósito de “alterar a Lei n.º 8.213/91", ou seja, regular de modo diferente o art. 201, inciso I, da CF/88, que foi alterado pela EC n.º 20/98, em flagrante confronto com o art. 246 da CF/88, como já dito. 



    Por isso, todas as alterações promovidas pela MP n.º 664/2014 e, por via de consequência, pela sua lei de conversão (Lei n.º 13.135/2015) são inconstitucionais por ofensa ao art. 62 caput e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior a sua edição. 



    Segundo, por via de consequência da invalidade da MP n.º 664/2014 e de sua lei de conversão, não subsiste o disciplinado art. 77, § 2º, inciso V, alínea "b", da lei nº 8.213/91, acerca da limitação da eficácia da pensão por morte no tempo com base na duração da relação conjugal ou de união estável que a deu causa, para fins de cassação de benefício previdenciário. 



    Alguns objetarão que a MP n.º 664/2014 não pretendeu regulamentar dispositivo da CF/88 alterado por EC, mas apenas alterar regulamentação já existente, o que seria de um sofisma sem tamanho, para não usar a expressão mais adequada. 



    Ora, se a norma constitucional é a base de toda a ordem jurídica no Estado Democrático, ela deve ter a máxima eficácia possível, sob pena de uma legislação simplesmente ordinária – e uma mais ordinária do que a ordinária – poder alterá-la a qualquer tempo e de qualquer forma. 



    Assim, a máxima eficácia do art. 246 da CF/88 determina a vedação do uso de medidas provisórias quer para regular originariamente quer para alterar regulação já existente.



    Além disso, a alteração promovida pela MP n.º 664/2014 (e sua Lei de conversão, a de n.º 13.135/2015) violou o princípio da proibição do retrocesso, que garante a manutenção do patamar de proteção social já atingido pela legislação infraconstitucional reguladora dos direitos assegurados pela CF/88. 



    Ora, se a ordem social tem como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 194 da CF/88) e se a legislação previdenciária desde há muito tempo garantiu a proteção especial da família (art. 226 da CF/88) via concessão de pensão pela morte daquele que lhe provê a sobrevivência, nenhuma lei ordinária posterior – muito menos uma mera medida provisória – poderia suprimir tal garantia. 



    Sim, pois, o que a MP n.º 664/2014 (Lei n.º 13.135/2015) pretendeu fazer foi suprimir direitos previdenciários construídos ao longo de décadas para a proteção de quem se vê sem sua fonte de subsistência primária, em razão de evento inesperado, ao condicionar a eficácia de casamento regularmente celebrado a determinado tempo antes do evento morte, e mesmo ao limitar o pagamento da prestação em razão da idade do cônjuge beneficiário. 



    Ora, nada obstava – nem obsta – que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional propondo, por exemplo, que o cônjuge sobrevivente tivesse direito a apenas parte da pensão, em razão de ter renda própria, ou vedar o acúmulo de pensão com salários superiores ao teto dos benefícios do RGPS, pois haveria razão econômica suficiente para tanto: garantia concreta de meios para a própria sobrevivência sem o concurso do cônjuge falecido.



    Mas, suprimir pura e simplesmente o direito, apenas fundado na faixa etária do sobrevivente e na duração preliminar do casamento ou da união não, pois isso viola flagrantemente as instituições que o Estado deve proteger e a garantia da “cobertura do evento morte” (art. 201, inciso I, do CF/88).



    Por último, em relação à inconstitucionalidade, pretender legislar via MP sobre condições de elegibilidade em relação a benefícios da Seguridade Social é violar o critério atuarial que deve presidir a regulação de tais prestações (art. 201 caput da CF/88), além de vulnerar a garantia seletividade das utilidades securitárias, já que sem os estudos atuariais suficientes e sem a cobertura adequada de cada situação concreta (cônjuge empregado, cônjuge desempregado, cônjuge com grandes rendimentos, cônjuge sem grandes rendimentos, cônjuge incapacitado, cônjuge capaz etc.), haveria uma tabula rasa previdenciária incompatível com os objetivos da República: construir uma sociedade justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos (art. 3º da CF/88). 



    Por isso, a MP n.º 664/2014 e a Lei n.º 13.135/2015 (fruto e sua conversão) são inconstitucionais”. (eDOC 17 – ID: fd2f7a83, p. 2-4)  



    Pois bem.



    O artigo 201 da Constituição Federal, antes da alteração promovida, dispunha da seguinte forma:  



    “Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202. 



    (...) 



    § 5º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho de segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo”  



    Com o advento da Emenda Constitucional 20/1998, a redação do dispositivo passou a ser a seguinte:  



    “Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a: 



    (...) 



    V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. 



    (...) 



    § 2º Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo.”  



    Assim, verifico que não houve alteração substancial no conteúdo do art. 201, V, do texto constitucional, motivo pelo qual não subsiste a inconstitucionalidade declarada incidentalmente pelo Tribunal de origem. Estando a vedação contida no art. 246 da Constituição Federal vocacionada a impedir a validade de medidas provisórias que regulamentem norma objeto de emenda constitucional, é certo que, não tendo o art. 201 sofrido alteração substancial na sua redação, tampouco pode ser considerada inválida a medida provisória que o regulamenta.



    Por fim, não há como placitar o entendimento do Tribunal de origem no sentido de que a MP 664/2014, posteriormente convertida na Lei 13.135/2015, teria desrespeitado o princípio da vedação do retrocesso social. 



    Ressalto que princípio da vedação do retrocesso não tem aceitação universal na doutrina. 



    Quem admite tal vedação sustenta que, no que tange aos direitos fundamentais que dependem de desenvolvimento legislativo para se concretizar, uma vez obtido certo grau de sua realização, legislação posterior não pode reverter as conquistas obtidas. A realização do direito pelo legislador constituiria barreira para que a proteção atingida seja desfeita sem compensações (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, Curso de Direito Constitucional. 12. ed. Saraiva: São Paulo, 2017, p. 146). 



    Ademais, segundo Paulo Gustavo Gonet Branco, mesmo os que acolhem a tese da proibição do retrocesso, entendem que o princípio da proporcionalidade pode inspirar uma nova regulação do direito fundamental, que não destrua totalmente, sem alternativas, o direito antes positivado.



    Nesse sentido, pronunciei-me no julgamento do ARE 704.520/SP, Tema 771 da repercussão geral, que discutia a constitucionalidade da redução dos valores de indenização do Seguro DPVAT pela Medida Provisória 340/2006, convertida na Lei 11.482/2007. Naquela oportunidade, assim me manifestei:  



    “Com efeito, dizer que a ação estatal deva caminhar no sentido da ampliação dos direitos fundamentais e de assegurar-lhes a máxima efetividade possível, por certo, não significa afirmar que seja terminantemente vedada qualquer forma de alteração restritiva na legislação infraconstitucional, desde que, é claro, não se desfigure o núcleo essencial do direito tutelado, como seria o caso, se fôssemos adotar a tese de que os valores devidos a título de seguro DPVAT são imodificáveis ou irredutíveis.”  



    Com essas considerações, não há que se falar, no caso, em desfiguração do núcleo essencial do direito fundamental e, por conseguinte, em violação ao princípio da vedação ao retrocesso social. 



    Realço apenas que a nova redação do art. 77 da Lei 8.213/1991, alterada pela MP 664/2014 e, por conseguinte, pela Lei 13.135/2015, já teve sua constitucionalidade reconhecida por esta Suprema Corte:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 15.12.2021. PENSÃO POR MORTE. LIMITAÇÃO TEMPORAL. PRETENSÃO DE CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DE FORMA VITALÍCIA. ARTS. 74, I, e 77, § 2º, V, DA LEI FEDERAL Nº 8.213/91. REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 13.135/2015. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise demanda o reexame de legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Federais nºs 8.213/1991 e 13.135/2015. 2. Além disso, o acórdão recorrido, ao considerar constitucional o art. 77, § 2º, V, da Lei nº 8.213/91, na redação dada pela Medida Provisória nº 664/2014, convertida na Lei nº 13.135/2015, não divergiu da jurisprudência desta Corte. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude da ausência de fixação de honorários pelo Tribunal de origem.” (ARE 1.360.219-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 03.5.2022)  



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reconhecendo a constitucionalidade da Medida Provisória 664/2014, convertida na Lei 13.135/2015, cassar o acórdão recorrido e, consequentemente, determinar que o Tribunal de origem profira novo julgamento de acordo com as diretrizes definidas nesta decisão. Tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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