Tribunal: STF
Processo: MS 39930
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-13
Data de publicação: 2024-12-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Pixel Incorporadora e Construtora SPE Ltda. em face de ato do Conselho Nacional de Justiça, que editou o Provimento 172, de 5.6.2024, alterado pelo Proviento 175, de 15.7.24, limitando a permissão de que trata o art. 38 da Lei 9.514/1997 às entidades autorizadas a operar no âmbito do Sistema Financeiro Imobiliário - SFI, no Sistema Financeiro de Habitação - SFH, incluindo Cooperativas de Credito ou Administradoras de Consórcio de Imóveis, bem como entidades sujeitas à regulamentação da CVM e do BACEN.



    O dispositivo da lei mencionado possui a seguinte redação:



    “Art. 38. Os atos e contratos referidos nesta Lei ou resultantes da sua aplicação, mesmo aqueles que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis, poderão ser celebrados por escritura pública ou por instrumento particular com efeitos de escritura pública.”



    O ato ora combatido, assim dispôs:



    “(...)



    DA ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA EM GARANTIA SOBRE IMÓVEIS



    Seção I



    Do Título



    “Art. 440-AO. A permissão de que trata o art. 38 da 9.514/1997 para a formalização, por instrumento particular, com efeitos de escritura pública, de alienação fiduciária em garantia sobre imóveis e de atos conexos, é restrita a entidades autorizadas a operar no âmbito do Sistema de Financiamento Imobiliário - SFI (art. 2º da Lei n. 9.514/1997), incluindo: (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024) (redação dada pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    I - as cooperativas de crédito; (incluído pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    II – as companhias securitizadoras, os agentes fiduciários e outros entes sujeitos a regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários ou do Banco Central do Brasil relativamente a atos de transmissão dos recebíveis imobiliários lastreados em operações de crédito no âmbito do SFI. (incluído pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    § 1º O disposto neste artigo não exclui outras exceções legais à exigência de escritura pública previstas no art. 108 do Código Civil, como os atos envolvendo: (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024) (renumerado pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    I - administradoras de Consórcio de Imóveis (art. 45 da Lei n. 11.795, de 8 de outubro de 2008); (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024)



    II - entidades integrantes do Sistema Financeira de Habitação (art. 61, § 5º, da Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964. (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024)



    § 2º São considerados regulares os instrumentos particulares envolvendo alienação fiduciária em garantia sobre imóveis e os atos conexos celebrados por sujeitos de direito não integrantes do Sistema de Financiamento Imobiliário – SFI, desde que tenham sido lavrados antes de 11 de junho de 2024 (data da entrada em vigor do Provimento CN n. 172) (incluído pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    A impetrante afirma constituir-se em empresa do ramo da construção civil, atuando com foco na incorporação de empreendimentos imobiliários, motivo pelo qual se vale do instituto da alienação fiduciária para tanto. 



    A autora defende que o art. 38 da Lei 9.514/97 assegura o registro diretamente nos Cartórios de Registro de Imóveis dos contratos de compra e venda com pacto adjeto de alienação fiduciária de imóveis e que a restrição imposta pelo CNJ cria obrigação onerosa não prevista em lei.



    Sustenta que na legislação mencionada não há “restrição alguma quanto às modalidades de contratos passíveis de serem formalizados mediante instrumento particular”, para fins de registro junto ao competente Cartório de Registro de Imóveis.



    Aponta que “o regulamento deve restringir-se ao que a lei determina, não podendo vedar ou limitar o direito assegurado por lei, sob pena de usurpação de competência legislativa privativa da União (CF, artigo 22, inciso XXV)”. Defende, ainda, que “os atos coatores violam o princípio da legalidade (CF, artigo 5º., inciso II), pois somente por meio de espécies normativas devidamente elaboradas conforme as regras do processo legislativo, é que podem ser criadas obrigações para os indivíduos”.



    Por fim, menciona que “o uso do instrumento particular para a celebração de negócios imobiliários com garantia de alienação fiduciária, tornou-se prática comum adotada por loteadoras e incorporadoras de todo país quando da venda de seus imóveis, dada a sua praticidade e o menor custo envolvido, se comparado com a celebração do ato por instrumento público”, alertando, portanto, para os efeitos nocivos do referido provimento. 



    Pugna, assim, pela concessão da ordem para que seja declarrada a nulidade dos Provimentos 175/2024 e 175/2024.



    Diante das informações prestadas pela autoridade coatora no recente MS 39.805, de minha relatoria, assim como do parecer da Procuradoria-Geral da República juntado naquele processo, dispenso a solicitação de novas manifestações neste autos por entender que o processo se encontra em condições de imediato julgamento, já que trata do mesmo tema de fundo daquela ação mandamental.



    Registro que, na oportunidade da instrução do MS 39.805, o CNJ juntou manifestação, na qual menciona que o ato impugnado decorreu da decisão Plenária nos autos do Procedimento de Controle Administrativo nº 0000145- 56.2018.2.00.0000, em que se discutia a validade do Provimento do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais nº 93/2020, cujo artigo 954 traz a seguinte redação: 



    “os atos e contratos relativos à alienação fiduciária de bens imóveis e negócios conexos poderão ser celebrados por escritura pública ou instrumento particular, desde que, neste último caso, seja celebrado por entidade integrante do Sistema de Financiamento Imobiliário - SFI, por Cooperativas de Crédito ou por Administradora de Consórcio de Imóveis”.



    Assim, segundo argui, após a oitiva de todos os Tribunais Estaduais, o CNJ percebeu a necessidade de uniformizar o entendimento sobre a matéria, em razão da divergência dos posicionamentos existentes.



    Desse modo, assentou ter procedido a uma interpretação sistemática da Lei 9.514/94, para afirmar que a expressão “instrumento particular com efeito de escritura pública” é conceito único de um instrumento inaugurado para uso exclusivo do Sistema Financeiro Imobiliário ou para o Sistema Financeiro de Habitação. 



    Aduziu que tais sistemas possuem garantias próprias, que visam conferir segurança jurídica à população, em especial, aquela menos favorecida economicamente. 



    Afirmou, por fim, que qualquer interpretação diversa configuraria uma ampliação da exceção prevista no art. 108 do Código Civil, que assim dispõe:



    “Art. 108. Não dispondo a lei em contrário, a escritura pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior a trinta vezes o maior salário mínimo vigente no País.”



    Concluiu, dessa forma, que “a interpretação que mais harmoniza os dispositivos legais que tratam da temática em análise e se encontra em sintonia com o estabelecido no PCA nº 0000145-56.2018.2.00.0000 é aquela no sentido de que a celebração de contratos de alienação fiduciária de bens imóveis e negócios conexos por meio de instrumento particular, com efeitos de escritura pública, restringe-se às entidades integrantes do Sistema de Financiamento Imobiliário (artigo 2º da Lei n. 9.514/1997), às Cooperativas de Crédito e às Administradoras de Consórcio de Imóveis.” (eDOC 27, p. 6, id 0db1034f, MS 39.805, de minha relatoria)



    Em consulta ao sítio eletrônico do CNJ identifiquei nova mudança no texto do dispositivo pelo art. 3º do Provimento 177/2024, o qual possui a seguinte redação:



    “Art. 3º Substitua-se o verbete “previstas” por “prevista” no § 1º do art. 440-AO do Código Nacional da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça - Foro Extrajudicial (CNN/CN/CNJ-Extra), instituído pelo Provimento n. 149, de 30 de agosto de 2023.”



    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer - o qual levo em consideração também para o presente caso - pela denegação da segurança, em manifestação assim ementada:



    “Mandado de Segurança impetrado contra o Provimento CNJ n. 172/2024, do Conselho Nacional de Justiça, que alterou o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça do CNJ – Foro Extrajudicial (CNN/CN/CNJ-Extra), instituído pelo Provimento CNJ n. 149/2023, para dispor sobre a forma para contratação da garantia de alienação fiduciária de bens imóveis. Súmula 266/STF. 1. O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, posto não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. 2. Incidência da Súmula 266/STF a todos os atos que, assim como a lei, possuam abstração normativa, generalidade e impessoalidade, como em casos de mandado de segurança contra atos normativos do CNJ. 3. Pela negativa de seguimento do mandado de segurança, ante a incidência do óbice da Súmula 266/STF; e pela denegação da segurança, caso conhecido o mandamus.” (eDOC 34, id 6b9cc362, MS 39.805, de minha relatoria)



    Assim, passo ao julgamento da questão de mérito controvertida.



    É o breve relatório. 



    Decido.



    A impetrante questiona, no presente writ, a norma do Provimento 172, de 5/6/2024, alterada pelos Provimentos 175 e 177, de 2024, que modifica o Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça – Foro Extrajudicial (CNN/CN/CNJ-Extra), instituído pelo Provimento 149/2023, para dispor sobre a forma de contratação da garantia de alienação fiduciária de bens imóveis, por instituições financeiras não integrantes do SFI ou do SFH.



    Eis a atual redação do dispositivo impugnado:



    “Art. 440-AO. A permissão de que trata o art. 38 da 9.514/1997 para a formalização, por instrumento particular, com efeitos de escritura pública, de alienação fiduciária em garantia sobre imóveis e de atos conexos, é restrita a entidades autorizadas a operar no âmbito do Sistema de Financiamento Imobiliário - SFI (art. 2º da Lei n. 9.514/1997), incluindo: (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024) (redação dada pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    I - as cooperativas de crédito; (incluído pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    II – as companhias securitizadoras, os agentes fiduciários e outros entes sujeitos a regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários ou do Banco Central do Brasil relativamente a atos de transmissão dos recebíveis imobiliários lastreados em operações de crédito no âmbito do SFI. (incluído pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    § 1º O disposto neste artigo não exclui outras exceções legais à exigência de escritura pública prevista no art. 108 do Código Civil, como os atos envolvendo: (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024) (renumerado pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024) (redação dada pelo Provimento n. 177, de 15.8.2024)



    I - administradoras de Consórcio de Imóveis (art. 45 da Lei n. 11.795, de 8 de outubro de 2008); (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024)



    II - entidades integrantes do Sistema Financeira de Habitação (art. 61, § 5º, da Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964. (incluído pelo Provimento CN n. 172, de 5.6.2024)



    § 2º São considerados regulares os instrumentos particulares envolvendo alienação fiduciária em garantia sobre imóveis e os atos conexos celebrados por sujeitos de direito não integrantes do Sistema de Financiamento Imobiliário – SFI, desde que tenham sido lavrados antes de 11 de junho de 2024 (data da entrada em vigor do Provimento CN n. 172) (incluído pelo Provimento n. 175, de 15.7.2024)



    Requer, assim, a declaração de nulidade do referido ato.



    Antes de adentrar no mérito da questão controvertida, apreciarei as questões preliminares da competência do Supremo Tribunal Federal para julgar a matéria e da possibilidade de conhecimento do mandado de segurança contra lei em tese, nas hipóteses em que demonstrada afetação direta da esfera jurídica da impetrante em razão de sua aplicação. 



    Após, buscarei me valer dos métodos clássicos de interpretação da norma, quais sejam, o histórico, teleológico, literal e sistêmico, de modo a demonstrar que o Conselho Nacional de Justiça, ao editar os Provimentos 172/2024 e 175/2024, contrariou dispositivos da Lei 9.514/97.



    Por fim, abordarei questões doutrinárias sobre o tema, como forma de demonstrar a relevância da desoneração do contrato de alienação fiduciária sobre bens imóveis como forma de aquecer não apenas o mercado imobiliário, mas também o de oferta de crédito no setor econômico, tendo em vista aptidão do negócio fiduciário para viabilizar, de forma eficiente, o compartilhamento de garantias. 



    Desde já, assento ser caso de concessão da ordem.



    I - DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA JULGAR A MATÉRIA



    De início, é importante esclarecer e delimitar a competência desta Corte para o julgamento da ação. 



    Nos termos do art. 102, I, r, da Constituição Federal, compete ao STF julgar originariamente as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público. Veja-se: 



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 



    I - processar e julgar, originariamente:



     (...) 



    r) as ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério Público”. (grifo nosso)



     Em outras palavras, o texto constitucional não menciona a revisão de atos ou julgados de tribunais inferiores como hipótese de competência originária do STF, ou mesmo atos de serventias extrajudiciais a eles vinculadas, salvo se tiverem praticado tais atos no estrito cumprimento de ordem normativa do Conselho Nacional de Justiça.



    Ademais, tendo em vista o conteúdo do ato normativo ora impugnado, é muito provável que a matéria constante dos autos volte a este Tribunal para a apreciação em ação originária. A propósito, cito ementa do que decidido por esta Corte no julgamento da ADI 4.412:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 1. Art. 106 do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justiça, na redação dada pela Emenda Regimental 01/2010. 2. Exigência de imediato de decisão ou ato administrativo do CNJ, mesmo quando impugnado perante juízo incompetente. 3. Higidez do dispositivo impugnado. 4. Competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal para julgar ações ajuizadas contra atos do CNJ praticados no exercício de suas competências constitucionais. 6. Inteligência do art. 106 do RI/CNJ à luz da Constituição e da jurisprudência recente do STF. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.” (ADI nº 4.412, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 15.3.2021, grifo nosso)



    Assim, considerando que a matéria é de competência do STF nas ações originárias, mantenho a competência desta Corte para o julgamento do mandado de segurança, conforme se depreende do seguinte julgado: 



    “AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA PROCESSAR E JULGAR AÇÕES ORDINÁRIAS CONTRA ATOS DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ARTIGO 102, I, ‘r’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS OUTORGADAS AO CNJ. OBSERVÂNCIA DA RELAÇÃO HIERÁRQUICA CONSTITUCIONALMENTE ESTABELECIDA. VOTO PELO PROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. 1. O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) é órgão de controle da atividade administrativa, financeira e disciplinar da magistratura, exercendo relevante papel na racionalização, transparência e eficiência da administração judiciária. Criado pela Emenda Constitucional nº 45, de 8 de dezembro de 2004, tem o escopo de conferir efetividade às promessas constitucionais de essência republicana e democrática, notadamente os princípios da publicidade, moralidade, impessoalidade e eficiência, insculpidos no caput do artigo 37 da Constituição. 2. A singularidade da posição institucional do CNJ na estrutura judiciária brasileira resulta no alcance nacional de suas prerrogativas, que incidem sobre todos os órgãos e juízes hierarquicamente inferiores ao Supremo Tribunal Federal, salvo esta Suprema Corte, posto órgão de cúpula do Poder Judiciário pátrio (ADI 3.367, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ de 17/3/2006). 3. O Conselho Nacional de Justiça, em perspectiva histórica, simbolizou verdadeira ‘abertura das portas do Judiciário para que representantes da sociedade tomem parte no controle administrativo-financeiro e ético-disciplinar da atuação do Poder, robustecendo-lhe o caráter republicano e democrático’ (ADI 3.367, Ministro relator Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJ de 17/3/2006) e representa expressiva conquista do Estado democrático de direito, dotando de maior transparência os atos praticados pelos Tribunais e operando como um polo coordenador de políticas nacionais judiciárias. 4. A ratio iuris da criação do CNJ correspondeu à necessidade sociopolítica de um órgão nacional de controle das atividades judiciárias, nascedouro de um planejamento integrado em prol de maior eficiência e publicidade do sistema de justiça. 5. In casu, a controvérsia jurídico-constitucional reside em definir se esta Suprema Corte ostenta competência originária para processar e julgar ações ordinárias contra atos do CNJ de caráter normativo ou regulamentar, que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário, nos termos do artigo 102, inc. I, alínea ‘r’, da Constituição Federal. 6. As cláusulas constitucionais que definem a competência originária do Supremo Tribunal Federal estão sujeitas à construção exegética de seu alcance e significado. É que a natureza expressa e taxativa das atribuições da Corte não afasta o labor hermenêutico para definir seu campo de incidência. Em outros termos, as competências insculpidas no art. 102 da Carta da República não consubstanciam molduras rígidas ou inflexíveis, mas espelham tipos normativos sujeitos à conformação por esta Suprema Corte. Precedentes: ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 19/12/2006; AP 937 QO, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 11/12/2018; ACO 1.048 QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/2007 e ACO 1.295 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 2/12/2010. 7. A jurisprudência desta Corte, nada obstante predicar que a competência do STF para julgar demandas contra atos do CNJ se limita às ações de natureza mandamental, admitiu, no julgamento do agravo interno na petição 4.656, o conhecimento do mérito de ação ordinária ajuizada no STF contra decisão administrativa do CNJ, assentando que ‘a restrição do permissivo constitucional da al. r do inc. I do art. 102 da Constituição da República às ações de natureza mandamental resultaria em conferir à Justiça federal de primeira instância, na espécie vertente, a possibilidade de definir os poderes atribuídos ao Conselho Nacional de Justiça no cumprimento de sua missão, subvertendo, assim, a relação hierárquica constitucionalmente estabelecida’ (Pet 4.656 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017). 8. A competência do STF prescrita no artigo 102, I, ‘r’, da Constituição espelha um mecanismo assecuratório das funções do CNJ e da imperatividade de suas decisões, concebido no afã de que provimentos jurisdicionais dispersos não paralisem a eficácia dos atos do Conselho. Por essa razão, a competência originária desta Suprema Corte prevista no artigo 102, I, ‘r’ da Constituição não deve ser interpretada com foco apenas na natureza processual da demanda, mas, antes, no objeto do ato do CNJ impugnado. Precedentes: Pet 4.656 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 4/12/2017; Rcl 16.575 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/8/2015; Rcl 24.563 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 21/2/2017; Rcl 14.733, decisão monocrática, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 6/4/2015 e Rcl 15.551, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 14/2/2014. 9. A dispersão das ações ordinárias contra atos do CNJ nos juízos federais de primeira instância tem o condão de subverter a posição que foi constitucionalmente outorgada ao Conselho, fragilizando sua autoridade institucional e a própria efetividade de sua missão. Decerto, a submissão de atos e deliberações do CNJ à jurisdição de membros e órgãos subordinados a sua atividade fiscalizatória espelha um indesejável conflito no sistema e uma dilapidação de seu status hierárquico no sistema constitucional. 10. O design institucional do CNJ concebido pela Emenda Constitucional 45/2004 desautoriza que qualquer definição de âmbito nacional seja cassada por juiz de primeiro grau ou que políticas públicas nacionais moldadas pelo órgão sejam desconstituídas mediante a pulverização de ações nos juízos federais. 11. A Constituição Federal, quando pretendeu restringir a competência originária do STF a ações de natureza constitucional, o fez taxativa e especificamente nas alíneas ‘d’, ‘i’ e ‘q’ do inciso I do artigo 102, sendo certo que em outros dispositivos do artigo 102, I, v.g. nas alíneas ‘n’ e ‘r’, a Carta Maior não impôs expressa restrição quanto ao instrumento processual a ser utilizado. 12. A exegese do artigo 102, I, ‘r’, da Constituição Federal, reclama a valoração (i) do caráter genérico da expressão ‘ações’ acolhida no dispositivo; (ii) das competências e da posição institucional do CNJ no sistema constitucional pátrio; (iii) da natureza das atribuições constitucionais do STF e (iv) da hierarquia ínsita à estrutura do Poder Judiciário. 13. A hermenêutica sistemático-teleológica do artigo 102, I, ‘r’, da Constituição conduz a que somente sejam submetidas a processo e julgamento no STF as ações ordinárias que impugnam atos do CNJ de cunho finalístico, concernentes aos objetivos precípuos de sua criação, a fim de que a posição e proteção institucionais conferidas ao Conselho não sejam indevidamente desfiguradas. 14. As ações ordinárias contra atos do CNJ devem ser, em regra, processadas e julgadas na Justiça Federal e, somente excepcionalmente, para preservar a posição hierárquica e atuação finalística do Conselho, é que deve ser inaugurada a competência do STF. 15. Deveras, revela-se fundamental resguardar a capacidade decisória do STF, evitando a banalização da jurisdição extraordinária e preservando a própria funcionalidade da Corte. 16. A competência primária desta Corte alcança as ações ordinárias que impugnam atos do Conselho Nacional de Justiça (i) de caráter normativo ou regulamentar que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário, (ii) que desconstituam ato normativo de tribunal local, (iii) que envolvam interesse direto e exclusivo de todos os membros do Poder Judiciário, consubstanciado em seus direitos, garantias e deveres, e (iv) que versam sobre serventias judiciais e extrajudiciais. 17. In casu, a ação originária questiona a Resolução 151, de 5/7/2012, do Conselho Nacional de Justiça e foi ajuizada com o objetivo de impedir a divulgação dos nomes e das remunerações individualizadas de servidores da Justiça Federal do Paraná e do Tribunal Regional Eleitoral do Paraná. 18. À luz do ato do CNJ impugnado, verifica-se que a pretensão deduzida pela demanda consubstancia resolução de alcance nacional, fundamentada na Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/11), impondo reconhecer a competência desta Suprema Corte para processar e julgar a ação originária. 19. Ex positis, voto pelo PROVIMENTO do agravo regimental, para julgar procedente a reclamação e assentar a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar o feito, determinandose a remessa dos autos.” (Rcl nº 15.564 AgR, Relatora Min. ROSA WEBER, Relator do acórdão Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 6.11.2019, grifo nosso)



    Nesses termos, reitero o que foi bem asseverado no acórdão acima transcrito, no sentido de que “a competência primária desta Corte alcança as ações ordinárias que impugnam atos do Conselho Nacional de Justiça (i) ‘de caráter normativo ou regulamentar que traçam modelos de políticas nacionais no âmbito do Judiciário’ (...) ou (vi) ‘que versam sobre serventias judiciais e extrajudiciais”. (grifo nosso) 



    Nesse cenário, levando-se em conta que: i) a atuação do CNJ se deu no âmbito de sua competência regulamentar, com vistas à alteração do Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça -  Foro Extrajudicial (CNN/ CN/CNJ-Extra), que regulamenta os serviços notariais e de registro; ii) o princípio da economia processual deve ser observado; e iii) o pronunciamento do STF evitará decisões conflitantes, reconheço, no presente caso, a competência do Supremo Tribunal Federal para analisar a matéria.



    II - DO CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA LEI EM TESE QUANDO AFETA DIRETAMENTE O PATRIMÔNIO JURÍDICO DA AUTORA



    Inicialmente, rememoro que o mandado de segurança é cabível para a proteção de direito líquido e certo não protegido por habeas corpus nem por habeas data em sendo o responsável pelo abuso de poder ou ilegalidade autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público, nos termos do art. 5º, LXIX, da CF/88



    Segundo o Enunciado 266 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, é inviável o mandado de segurança para controlar a validade constitucional de leis ou atos normativos.



    A referida Súmula decorre de uma conclusão lógica, qual seja, a impossibilidade de leis ou normas gerais, enquanto abstratas, lesar direitos. Isso não ocorre, no entanto, quando o ato impugnado possui natureza proibitiva e traz em si todos os requisitos e condições necessárias à sua aplicação imediata à esfera jurídica do impetrante.



    Ao apreciar o tema referente ao cabimento do mandado de segurança contra lei em tese, ressaltei, em obra doutrinária, o que segue:



    “A lei em tese, como norma abstrata de conduta, não é atacável por mandado de segurança (STF, Súmula 266), pela óbvia razão de que não lesa, por si só, qualquer direito individual. Necessária se torna a conversão da norma abstrata em ato concreto para se expor à impetração, mas nada impede que na sua execução venha a ser declarada inconstitucional pela via do mandamus. Somente as leis e decretos de efeitos concretos se tornam passíveis de mandado de segurança deste sua publicação, por serem equivalentes a atos administrativos nos seus resultados imediatos.



    (...)



    Em geral, as leis, decretos e demais atos proibitivos são sempre de efeitos concretos, pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatários.” (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; e MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 36 ª ed. atual. ampl. São Paulo: Ed. Malheiros, p. 40)



    Assim, ainda que o mandado de segurança não caiba para a declaração de um direito em tese, ele adquire feição declaratória quando diante de uma ameaça concreta ao direito do impetrante, hipótese na qual ele se reveste de caráter preventivo, antecipando-se à violação do direito devidamente demonstrado na inicial.



    Esse é o caso dos autos. 



    O Conselho Nacional de Justiça, ao conferir interpretação à Lei 9.514/97, restringiu a aplicação do art. 38 apenas às instituições elencadas no art. 440-AO do Código Nacional de Normas da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça – Foro Extrajudicial (CNN/CN/CNJ-Extra), impossibilitando as empresas que se valem do pacto de alienação fiduciária em garantia de bens imóveis sem lastro no SFI e no SFH de se valerem da averbação dos correlatos instrumentos particulares com efeitos de escritura pública para fins de registro.



    Desse modo, tratando-se de norma imediatamente aplicável pelos cartórios de registro de imóveis aos contratos de alienação fiduciária formulados pela impetrante, o ato afeta diretamente a sua esfera jurídica, conferindo ao presente mandado de segurança caráter preventivo.



    Assim, embora a norma ora impugnada possua conteúdo geral e abstrato, incidindo sobre todos aqueles que formalizam, por instrumento particular, alienação fiduciária em garantia sobre imóveis, é caso de conhecimento da ação mandamental apenas na extensão em que afeta diretamente os direitos líquidos e certos da impetrante, antecipando-se à sua eventual violação.



    A partir dessas considerações, passo à análise do mérito.



    III - DO MÉTODO HISTÓRICO E TELEOLÓGICO DE INERPRETAÇÃO DA NORMA QUE PREVIU O INSTITUTO DA ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA EM GARANTIA DE BENS IMÓVEIS 



    Inicialmente, relembro que o método histórico de interpretação da norma busca se valer do contexto social, econômico e político que motivou o legislador a criar a lei. Embora não vincule o intérprete, constitui-se em importante subsídio para revelar os motivos que levaram à gênese do ato, capacitando o intérprete a melhor apreender seu espírito.



    Sobre o tema, KARL ENGISH afirma que “a correta compreensão dos preceitos esforça-se por descobrir os fundamentos histórico-culturais e o significado da tradição.”1 Desse modo, para se alcançar o significado da norma, importa rememorar as condições que lhe forneceram sua atual fisionomia.



     O método teleológico, por sua vez, busca o fim do preceito normativo, ou seja, seu sentido e alcance. Tem como objetivo demonstrar a finalidade prática que se buscou atingir com o advento do texto normativo, de modo a se compreender o objetivo a que ele se destina.



    Segundo Carlos Maximiliano, “[o] hermeneuta sempre terá em vista o fim da lei, o resultado que a mesma precisa atingir em sua atuação prática”.2



    Descortinando a finalidad