Tribunal: STF
Processo: Rcl 66502
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-15
Data de publicação: 2024-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de liminar, ajuizada por Luciano Fabrício do Nascimento e outros contra decisões proferidas pelo Juízo da 1ª Vara Cível do Foro Regional Penha de França (Ação Possessória 1008283-45.2021.8.26.0006) e pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Agravo de Instrumento 2035476-31.2024.8.26.0000), que teriam deixado de observar as determinações proferidas por esta CORTE na cautelar da ADPF 828, Rel. Min. ROBERTO BARROSO. 



    Na inicial, a parte Reclamante expõe as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “Trata-se, originariamente e em resumo do essencial, de ação de reintegração de posse com pedido de liminar ajuizada pela SOCIEDADE LESTE DE EMPREEENDIMENTOS LTDA., doravante Reclamada, em face de cerca de 800 famílias socioeconomicamente vulneráveis – mais de 2000 pessoas, dentre as quais figuram crianças, idosos e pessoas com deficiência física e quadros clínicos delicados –, tendo por objeto uma grande gleba de 277.445,13m², na rua Elza dos Anjos Neves, S/N, Cidade Líder, São Paulo/SP– CEP 03585-100, mantida abandonada por décadas e já devidamente sancionada por descumprimento da função social da propriedade. 



    Deferida, a medida liminar de reintegração de posse teve seu cumprimento suspenso por este E. Ministro Relator do C. Supremo Tribunal Federal, em razão da Arguição de Descumprimento de Direito Fundamental nº 828/Distrito Federal (ADPF nº 828/DF). A Reclamação Constitucional nº 49.355/SP, manejada pelos ora Reclamantes em face da inobservância da decisão paradigmática, teve sua liminar deferida e, ao final, foi julgada integralmente procedente, cassando a decisão interlocutória concessiva da medida liminar de reintegração de posse. Confira-se o teor do dispositivo: 



    […]



    Findo o prazo de suspensão fixado pela ADPF nº 828/DF, esta Suprema Corte determinou a retomada do cumprimento das decisões por ele suspensas ou cassadas (como na hipótese dos autos), mas condicionada às normas de um “regime de transição”, notadamente a mediação de uma comissão de soluções fundiários incumbida de realizar uma audiência de mediação e uma inspeção judicial, como medidas prévias e obrigatórias ao cumprimento da reintegração de posse. Confira-se o teor da decisão vinculante do pleno deste C. STF, a respeito do regime de transição e das medidas prévias e necessárias à retomada do cumprimento: 



    […]



    Não obstante, o MM. Juízo de primeiro grau, em inobservância ao regime de transição e de suas duas medidas prévias necessárias (inspeção e audiência), proferiu decisão interlocutória determinando o imediato cumprimento da reintegração de posse, o que foi objeto de Agravo de Instrumento (nº 2272612-49.2022.8.26.0000), cujo efeito suspensivo foi concedido pelo Tribunal a quo, conta com parecer pelo provimento definitivo do recurso pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, mas ainda não foi julgado definitivamente.



    Ante a suspensão da reintegração de posse e a determinação do Tribunal a quo de respeitarem-se as etapas prévias e necessárias do regime de transição, foi realizada, em 31/08/2023, a audiência de mediação junto à Comissão Regional de Soluções Fundiárias de São Paulo – o antigo GAORP (ata às fls. 2166/2174 da ação possessória de origem). 



    Cabe observar, de passagem, que, nesta audiência, os Reclamantes apresentaram uma solução garantidora de direitos humanos: a regularização fundiária da comunidade objeto da lide, que já conta com um parecer favorável da Municipalidade de São Paulo e cujo processo administrativo de regularização fundiária, na modalidade REURB-S, já está em trâmite junto à Secretaria Municipal de Habitação (processo administrativo nº 6014.2023/0003182-5). Ademais, o imóvel objeto da lide acumula dívidas tributárias expressivas, além da sanção administrativa por descumprimento da função social da propriedade, o que reforça ainda mais a necessidade de uma solução pela regularização fundiária, com a possibilidade de apoio dos programas habitacionais Pode Entrar (em âmbito municipal) e Minha Casa Minha Vida (em âmbito federal), que foram expressamente levantadas na reunião pelos representantes do Município e da União e cujas propostas estão em desenvolvimento por parte das famílias ocupantes. 



    Neste contexto, resta pendente a realização da inspeção judicial (etapa prévia e necessária imposta pelo regime de transição) e ainda não se esgotou a função conciliatória da Comissão de Conflitos Fundiários, na medida em que há possibilidade real e concreta de uma solução garantidora de direitos humanos, alternativa à remoção, reputada ultima ratio pelas Resoluções nº 91 e 510/2023 do Conselho Nacional de Justiça, diretrizes do regime de transição, nos termos da ADPF nº 828. 



    Não obstante, o MM. Juízo de primeiro grau determinou novamente o cumprimento imediato da reintegração de posse, insistindo na inobservância da etapa prévia necessária do regime de transição e esgotando prematuramente a etapa de conciliação, de modo a obstar solução harmoniosa da lide em desenvolvimento. Confira-se o teor da r. decisão: 



    […]



    Os ora Reclamantes interpuseram, então, novo Agravo de Instrumento nº 2035476-31.2024.8.26.0000, cujo pedido de efeito suspensivo foi indeferido pelo Desembargador Relator, em outra inequívoca violação da decisão vinculante deste C. Supremo Tribunal Federal. A r. decisão de segundo grau, ora reclamada, explicitamente declara dispensável a inspeção judicial (em manifesta contrariedade ao texto expresso do paradigma de controle) e entende esgotada a função conciliatória com o encaminhamento do caso ao batalhão da Polícia Militar responsável pela operação de reintegração de posse. Confira-se o seu teor: 



    […]



    E, assim, foi retomada na presente data a preparação da operação de reintegração de posse (ofício do Batalhão da Polícia Militar responsável pelo cumprimento à fl. 2455 da Ação de Reintegração de Posse nº 1008283-45.2021.8.26.0006), esgotadas as possibilidades nas instâncias ordinárias de remediar a manifesta violação.



    Com a máxima vênia, há dois pontos evidentes de ofensa direta à decisão vinculante deste C. STF, que estabeleceu o regime de transição no bojo da ADPF nº 828/DF: 1) a realização da inspeção judicial é uma etapa obrigatória e prévia ao cumprimento, havendo, portanto, uma flagrante e inequívoca violação; 2) a função conciliatória da Comissão de Soluções Fundiárias ainda não se esgotou, havendo solução garantidora de direitos humanos real e concretamente estabelecida, com a possibilidade, em trâmite administrativo, de adoção da regularização fundiária e do apoio dos programas municipal e federal de habitação, não se justificando, à luz do paradigma de controle e da razoabilidade, o encerramento prematuro desta etapa. 



    À evidência do direito alegado, acresce-se o grave e manifesto perigo de dano iminente: dar-se-á, a qualquer momento, operação de reintegração de posse de enormes proporções, a afetar intensa e irreversivelmente milhares de pessoas socioeconomicamente vulneráveis, em procedimento eivado de uma manifesta contrariedade ao regramento estabelecido pela Corte Suprema; razão pela qual se requer muito respeitosamente a concessão da liminar à presente Reclamação Constitucional.



    […]



    Conforme apresentado anteriormente, a r. decisão reclamada viola em dois pontos manifestos decisão dotada de força vinculante e eficácia erga omnes, o paradigma de controle consistente na 4ª Tutela Provisória Incidental na ADPF 828/DF. 



    Em primeiro lugar, é absolutamente inequívoca e explícita a obrigatoriedade da realização da inspeção judicial prévia ao cumprimento da reintegração de posse, o que, na hipótese dos autos, não ocorreu. 



    A decisão paradigmática é absolutamente inequívoca: “a realização de inspeções judiciais E de audiências de mediação pelas comissões de conflitos fundiários, como etapa prévia e necessária às ordens de desocupação coletiva, inclusive em relação àquelas cujos mandados já tenham sido expedidos”.



    […]



    Em segundo lugar, o outro ponto de violação consiste no fato de que a função mediadora da Comissão de Soluções Fundiárias de São Paulo ainda não se esgotou. A decisão vinculante deste C. STF, que estabeleceu o impositivo regime de transição, fixa a diretriz da priorização das soluções garantidoras de direitos humanos, atribuindo à remoção forçada condição de ultima ratio.



    […]



    Na hipótese dos autos, há em trâmite uma solução garantidora de direitos humanos. O processo administrativo de regularização fundiária já obteve parecer favorável da Prefeitura de São Paulo em uma etapa preliminar de sua tramitação: […]



    Em reforço, os representantes dos níveis municipal e federal do Poder Executivo na audiência da Comissão de Soluções Fundiárias do caso dos autos se manifestaram expressamente pela possibilidade de implantação da regularização fundiária, com apoio das políticas públicas municipal e federal em vigor: […]”



    Ao final, requer a suspensão liminar da decisão reclamada e, no mérito, a reforma da decisão “em conformidade com o quanto decidido na 4ª tutela incidental da ADPF nº 828/DF, determinando-se a realização da inspeção judicial prévia e o prosseguimento da etapa conciliatória”. Postula, ainda, a concessão dos benefícios da justiça gratuita.



    É o relatório. Decido.



    DEFIRO a gratuidade de justiça, pois não há elementos que possam afastar a presunção de insuficiência de recursos de que trata o parágrafo 3º do art. 99 do CPC.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”.



    O parâmetro de confronto invocado é a medida cautelar concedida nos autos da ADPF 828, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, na qual se decidiu, em síntese, o seguinte:



    “IV. Conclusão



    1. Ante o quadro, defiro parcialmente a medida cautelar para:



    i) com relação a ocupações anteriores à pandemia: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis, nos casos de ocupações anteriores a 20 de março de 2020, quando do início da vigência do estado de calamidade pública (Decreto Legislativo nº 6/2020);



    ii) com relação a ocupações posteriores à pandemia: com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, referido acima, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada; e



    iii) com relação ao despejo liminar: suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, a possibilidade de concessão de despejo liminar sumário, sem a audiência da parte contrária (art. 59, § 1º, da Lei nº 8.425/1991), nos casos de locações residenciais em que o locatário seja pessoa vulnerável, mantida a possibilidade da ação de despejo por falta de pagamento, com observância do rito normal e contraditório.”



    O Plenário desta CORTE referendou a medida cautelar ”a fim de que a suspensão determinada na Lei nº 14.216/2021 siga vigente até 31.03.2022” (DJe de 10/2/2022).



    Posteriormente, o Plenário referendou nova medida cautelar, concedendo “parcialmente a medida cautelar, a fim de que os direitos assegurados pela Lei nº 14.216/2021, para as áreas urbanas e rurais, sigam vigentes até 30 de junho de 2022” (DJe de 26/5/2022).



    Em 1º/7/2022, os efeitos da liminar concedida foram novamente estendidos, mantendo a “suspensão temporária de desocupações e despejos, inclusive para as áreas rurais, de acordo com os critérios previstos na Lei nº 14.216/2021, até 31 de outubro de 2022”.



    Finalmente, em 2/11/2022, o Plenário da CORTE referendou nova medida cautelar (4ª Tutela Provisória Incidental), com o seguinte teor:



    “Decisão: O Tribunal, por maioria, referendou a tutela provisória incidental parcialmente deferida, para determinar a adoção de um regime de transição para a retomada da execução de decisões suspensas na presente ação, nos seguintes termos: (a) Os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais deverão instalar, imediatamente, comissões de conflitos fundiários que possam servir de apoio operacional aos juízes e, principalmente nesse primeiro momento, elaborar a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada; (b) Devem ser realizadas inspeções judiciais e audiências de mediação pelas comissões de conflitos fundiários, como etapa prévia e necessária às ordens de desocupação coletiva, inclusive em relação àquelas cujos mandados já tenham sido expedidos. As audiências devem contar com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública nos locais em que esta estiver estruturada, bem como, quando for o caso, dos órgãos responsáveis pela política agrária e urbana da União, Estados, Distrito Federal e Municípios onde se situe a área do litígio, nos termos do art. 565 do Código de Processo Civil e do art. 2º, § 4º, da Lei nº 14.216/2021; (c) As medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis devem (i) ser realizadas mediante a ciência prévia e oitiva dos representantes das comunidades afetadas; (ii) ser antecedidas de prazo mínimo razoável para a desocupação pela população envolvida; (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família. Por fim, o Tribunal referendou, ainda, a medida concedida, a fim de que possa haver a imediata retomada do regime legal para desocupação de imóvel urbano em ações de despejo (Lei nº 8.245/1991, art. 59, § 1º, I, II, V, VII, VIII e IX).”



    Quanto ao caso concreto, observa-se que a decisão proferida na ação de reintegração de posse que tramita perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo já havia sido submetida à apreciação desta CORTE, na RCL 49.355, de minha relatoria. 



    Naquela ocasião, em que pese a ocorrência de várias tratativas entre as partes envolvidas para desocupação do local objeto do litígio, julguei procedente a Reclamação, diante da impossibilidade, pela Administração Estadual, de reassentamento provisório ou definitivo das famílias, circunstância que demonstrou a violação à medida cautelar exarada na ADPF 828, por esta CORTE.



    Após um período de suspensão, a marcha processual foi retomada na origem e, em observância ao regime de transição estabelecido na ADPF 828, o processo subjacente foi submetido à Comissão Regional de Soluções Fundiárias de São Paulo.



    Em seguida, tendo sido frustrada a tentativa de conciliação, o Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de São Paulo determinou a reintegração de posse, oficiando ao Batalhão da Polícia Militar Metropolitano para que tome“as providências necessárias para a retomada das reuniões preparatórias, mediante a convocação dos diversos órgãos públicos municipais e estaduais da área de assistência social e de logística, com suporte necessário de encaminhamento das famílias a locais de acolhimento, para a execução pacífica da desocupação e consequente reintegração de posse do imóvel objeto do presente litígio”.



    Nesse contexto, os ora Reclamantes interpuseram Agravo de Instrumento perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo alegando que não foi realizada a etapa prévia da inspeção judicial, tampouco esgotada a função conciliatória da referida comissão, tendo em vista que que “há possibilidade real e concreta de uma solução garantidora de direitos humanos, alternativa à remoção”, consubstanciada na regularização fundiária proposta pela comunidade que ocupa o local objeto do litígio.



    O TJSP, a seu turno, indeferiu o efeito suspensivo ao recurso, consignando que “em cumprimento ao disposto na ADPF 828, houve participação e acompanhamento pelo antigo GAORP, tendo sido realizada audiência de mediação pela Comissão de Soluções Fundiárias (fls. 2166/2174 dos autos principais), que restou infrutífera. Assim, considerando que foram envidados todos os esforços para a mediação entre as partes, inclusive com a efetiva participação e acompanhamento da Comissão de Soluções Fundiárias, impõe-se o prosseguimento do feito, com a desocupação do imóvel. Saliento que não se está aqui mais a discutir a legalidade da ordem de desocupação do imóvel, mas o modo como essa desocupação será conduzida. Reitero que houve a atuação da Comissão de Soluções Fundiárias para tentativa de solução do conflito, nada mais resta a ser feito, a não ser a adequada realocação das pessoas, de forma humanizada e digna a ser realizada mediante requisição do juiz natural do feito aos órgãos do Poder Executivo”.



    No tocante à inspeção judicial, o TJSP destacou que, “neste momento processual revela-se dispensável, uma vez que a inspeção é mais um instrumento da Comissão de Soluções Fundiárias na tentativa de mediação, e no caso dos autos, já se observou o requisito de medição e acompanhamento pela Comissão de Soluções Fundiárias, não se revelando lógico impor uma inspeção judicial, dado que as tentativas de mediação já foram empreendidas, não se vislumbrando de que forma uma inspeção poderia alterar a realidade dos fatos e do direito da parte Agravada”.



    No caso, não assiste razão jurídica às partes reclamantes.



    Buscou-se, com a concessão da liminar na ADPF 828, a proteção dos direitos à moradia e à saúde de pessoas em situação de vulnerabilidade. Desse modo, ficou consignado que “os direitos de propriedade, possessórios e fundiários precisam ser ponderados com a proteção da vida e da saúde das populações vulneráveis, dos agentes públicos envolvidos nas remoções e também com os riscos de incremento da contaminação para a população em geral”. 



    Inaugurado o regime excepcional de retomada das desocupações de áreas abrangidas nos requisitos da ADPF 828-MC, tem-se a necessidade de observação, pelo Poder Judiciário, dos requisitos estabelecidos na medida cautelar para o cumprimento do ato, especialmente a realização de audiências prévias de mediação com os ocupantes e o estabelecimento de medidas locais para realocação das famílias hipossuficientes estabelecidas na área a ser desocupada. Essa orientação foi reafirmada na 4ª Tutela Provisória Incidental na ADPF 828, na qual estabeleceu parâmetros para a retomada das medidas administrativas e judiciais de reintegração de posse, a fim de evitar o risco de convulsão social.



    Como se vê, o Juízo reclamado, em observância ao regime de transição decidido por esta CORTE na 4ª Tutela Provisória Incidental na ADPF 828, determinou a submissão do processo à Comissão de Conflitos Fundiários. Somente após a tentativa frustrada de conciliação, determinou que a reintegração de posse fosse realizada “com suporte necessário de encaminhamento das famílias a locais de acolhimento, para a execução pacífica da desocupação“.



    Desta feita, da análise do ato reclamado, verifica-se que não houve descumprimento ao decidido na ADPF 828.



    Não se pode desconsiderar que “a reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas” (Rcl 53.076 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 30/5/2022), o que seria necessário, no presente caso, para concluir de forma distinta do Juízo da origem.



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 



    Diante do exposto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de março de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente