Tribunal: STF
Processo: RE 1434266
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-25
Data de publicação: 2024-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “Apelação cível. Ação civil pública. Alegação de inconstitucionalidade dos artigos 3° e 6° Lei Municipal n.° 1887/92, que autorizou a criação da Guarda Municipal. Absorção pela guarda municipal dos empregados admitidos por concurso para as funções de agente de vigilância da Comlurb. Convênio firmado entre a Comlurb e a EMV – Guarda Municipal que concretizou a transferência. Ato celebrado 14 anos antes do ajuizamento da ação. Situação consolidada no tempo. Observância ao princípio da segurança jurídica como tradução do Estado de Direito. Precedentes STF E STJ. Preservação das contratações que se impõe. Negado provimento ao recurso.” (eDOC. 13, ID: 15b271d0, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação ao art. 37, caput, II, do texto constitucional.



    Sustenta a imprescindibilidade de concurso público para investidura em cargo público, inclusive, para empregos públicos, de modo que se mostra nula a transposição de empregados para cargos públicos efetivos.



    Alega, nesse sentido, a impossibilidade de absorção, pela Guarda Municipal do Rio de Janeiro/RJ, “tanto dos agentes de vigilância da Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMLURB, quanto dos servidores admitidos por concurso pela administração, direta, indireta ou fundacional, ocupantes de cargos ou empregos cujas atribuições se circunscreviam à prestação de serviços de vigilância e de transporte de valores” (eDOC. 17, ID: 9c4bd794, p. 8).



    Salienta que, inicialmente, a composição da Guarda Municipal do Rio de Janeiro/RJ foi formada (i) pela cisão da COMLURB, de modo que os agentes de vigilância de tal empresa foram transpostos para cargos públicos, bem assim (ii) “por aqueles que ocupavam cargos e empregos na administração direta, indireta ou fundacional, desde que estivessem na função de vigilantes e transportadores de valores” (eDOC. 17, ID: 9c4bd794, p. 8).



    Aduz que não existe similaridade entre as funções exercidas pela Guarda Municipal e pelos vigilantes da COMLURB e da Administração direta, indireta e fundacional, especialmente se considera “a importância e relevância das funções da Guarda Municipal, discriminadas no art. 30 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro (direção do tráfego, proteção do meio-ambiente histórico, turístico e paisagístico, orientação turística) que não podem ser confundidas com o serviço comum de vigilância e transporte de valores” (eDOC. 17, ID: 9c4bd794, p. 11).



    Afirma, por fim, a inviabilidade, nos termos da jurisprudência do STF, de invocação da decadência administrativa para manter situações flagrantemente inconstitucionais.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:



    “Processo civil. RE do MP/RJ. Acórdão que manteve a improcedência de ACP quanto à desconstituição de Convênio, que transferiu empregados da COMLURB - admitidos por concurso público para as funções de agente de vigilância - para a Empresa Municipal de Vigilância - Guarda Municipal do RJ. 1. Não obstante haver julgados deste e. STF no sentido de que o provimento de cargos sem concurso público tem seus efeitos saneados pelos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, de se ver que, na espécie, a própria Administração Municipal criou a situação inconstitucional e que o caso somente foi posto ao crivo do Judiciário por atuação do MP ora recorrente. Situação diversa é quando, p.ex., Estado questiona provimentos de cargos sem concurso público na respectiva Assembleia Legislativa, situação em que se pode cogitar do tempo que a própria Administração levou para tomar providências. 2. O acórdão recorrido, ao fazer prevalecer o decurso do tempo diante de provimentos de cargos sem concurso público, já após a CF/88, vai contra o teor do caput e do inc. II do art. 37 da CF/88. Precedentes deste e. STF. 3. Não obstante o Tema 1.128/STF, recentemente com o mérito final julgado, não ter tratado de lei municipal, mas sim de constituição estadual - peculiaridade que, tecnicamente, sustenta não ser caso de retorno dos autos à origem para adequação à sistemática de Repercussão Geral -, a Tese lá fixada reforça que o acórdão recorrido vai contra entendimento atual deste e. STF sobre a matéria. 4. Pelo provimento.” (eDOC. 57, ID: 4de0fb03, p. 1)



    É o relatório.



    Decido.



    No caso em análise, o Tribunal de origem, em razão da ocorrência da decadência administrativa, manteve a sentença de improcedência do pedido, acentuando a necessidade de preservar o princípio da segurança jurídica. Extraio do acórdão recorrido:



    “Compulsando os autos verifica-se que a pretensão do recorrente, autor da ação, dirige-se a anulação de todos os atos administrativos destinados ao provimento de cargo, emprego ou função no âmbito da Empresa Municipal de Vigilância – Guarda Municipal, que tenham se fundamentado no convênio celebrado com a COMLURB ou cujo preenchimento tenha decorrido de transposição dos ocupantes de cargos ou empregos cujas atribuições estavam compreendidas no dispositivo do art. 15 da Lei Federal n° 7102, de 20 de junho de 1983, que estavam em exercício na administração direta, indireta ou fundacional. 



    A causa de pedir está relacionada aos efeitos da Lei Municipal n° 1887/92 e ao convênio que obteve a anuência dos empregados para a sua transferência para a Empresa Municipal da Vigilância. 



    A Lei Municipal n° 1.887/1992, alterada pela Lei n° 2.612/1997, autorizou a criação da Guarda Municipal que seria administrada pela Empresa Municipal de Vigilância. 



    A legislação municipal autorizou, ainda, que a Empresa Municipal de Vigilância fosse constituída pela cisão da COMLURB. Em decorrência da cisão, os empregados admitidos por concurso público para as funções de agente de vigilância da COMLURB seriam absorvidos pela Empresa Municipal de Vigilância - Guarda Municipal, nos termos dos artigos 3º e 6° da Lei municipal n° 1.887/1992: 



    Art. 3°. Fica o Poder Executivo autorizado a criar, mediante cisão da Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMLURB, a empresa pública denominada Empresa Municipal de Vigilância, a ser constituída na forma de sociedade anônima, vinculada ao Gabinete do Prefeito e com sede e foro na Cidade do Rio de Janeiro. 



    Art. 6°. Os empregados admitidos por concurso para as funções de Agente de Vigilância da Companhia Municipal de Limpeza Urbana - COMIURB – serão absorvidos pela Empresa Municipal de Vigilância, a qual exercerá com exclusividade em toda a administração municipal as atividades previstas no art. 1°, I. Parágrafo Único. Os servidores admitidos por concurso pela administração direta, indireta ou fundacional, ocupantes de cargos ou empregos cujas atribuições estejam compreendidas no disposto no art. 15 da Lei Federal n° 7.102, de 20 de junho de 1983, ficarão à disposição da Empresa Municipal de Vigilância, observado o disposto no art. 192 da Lei Orgânica do Município. Grifos nossos 



    Assim, os funcionários agentes de vigilância da COMLURB e os servidores admitidos por concurso pela administração direta, indireta ou fundacional, ocupantes de cargos ou empregos cujas atribuições eram atinentes à prestação de serviços de vigilância e de transporte de valores foram aproveitados pela Empresa Municipal de Vigilância. 



    O Ministério Público alega que essa absorção dos funcionários da COMLURB pela Guarda Municipal teria se dado em afronta ao princípio do concurso público. Com base nesse argumento, visa desconstituir e cancelar a transferência dos empregados, concretizada por meio do convênio firmado entre a COMLURB e a Empresa Municipal De Vigilância - Guarda Municipal, com a interveniência do SISGUARIO. 



    Ocorre que a ação foi ajuizada quatorze anos após a celebração do referido convênio, firmado em 07.12.1994. 



    Neste sentido, considerando o lapso temporal transcorrido desde o ato impugnado e as consequências jurídicas consolidadas pelo decurso do tempo, entendo que a questão passa necessariamente pela abordagem do princípio da segurança jurídica.



    (...)



    Confirmando que a decadência do direito de anular da administração revela-se como concretização do princípio da segurança jurídica, Couto e Silva afirma que o decurso do tempo acarretará a extinção do próprio direito da administração publica de pleitear a anulação do ato administrativo, seja na esfera judicial ou por meio do exercício do poder de autotutela. 



    Como corolário do princípio constitucional da segurança jurídica, que representa um dos pilares do Estado de Direito, surge, então, sua acepção subjetiva, traduzida pelo princípio da confiança legítima. 



    Sobre o tema, Couto e Silva esclarece que o princípio da proteção à confiança impõe ao Estado limitações na liberdade de alterar sua conduta e de modificar atos que produzam vantagens para os destinatários, mesmo quando ilegais, sempre em virtude da crença gerada nos administrados ou na sociedade em geral de que aqueles atos eram legítimos. 



    Nas palavras de Gustavo Binenbojm ‘havendo a Administração (ou qualquer outro órgão público) concorrido comissiva ou omissivamente para a aparência de legalidade da situação, deverá honrar a legítima confiança depositada pelos particulares que orientaram sua conduta por atos praticados por esses agentes.’



    Na legislação estadual, o princípio da confiança legítima encontra-se expressamente previsto no art. 2º da Lei 5.427/2009.5 



    Desse modo, diante de fatos consumados, irreversíveis ou de reversão possível, mas comprometedora de outros valores constitucionais, deve o julgador ponderar os bens jurídicos em conflito, optando pela providência menos gravosa ao ordenamento jurídico como um todo, ainda que dela possa resultar a manutenção de uma situação originariamente ilegítima. 



    Esse o entendimento já esposado pelo Supremo Tribunal Federal, que acolheu expressamente a existência do principio da proteção da confiança no julgamento do MS nº 22.357/DF, que envolveu a discussão acerca da admissão, sem concurso público formal, de empregados públicos pela INFRAERO. (...)



    A invalidação dos atos administrativos, portanto, encontra barreiras impostas pelo ordenamento jurídico, dentre as quais se insere a observância aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. 



    Desse modo, considerando o decurso de certo lapso de tempo (da prática do ato até a sua impugnação) e a indicação de que a manutenção dos efeitos do ato nulo mostra-se menos gravosa do que sua desconstituição, deve ser garantida a preservação dos atos ora impugnados. 



    (...)



    Diante de todas essas considerações, certo é que o longo tempo decorrido desde as contratações em questão consolidou uma situação fática para a qual não se pode fechar os olhos. 



    Desse modo, do cotejo entre as peculiaridades do caso e a incidência do princípio da segurança jurídica verifica-se que a preservação dos atos impugnados é medida que se impõe.” (eDOC. 13, ID: 15b271d0, p. 6-13)



    Destaco, de início, que a jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido da inaplicabilidade do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 em situações de flagrante inconstitucionalidade, pois, caso admitíssemos que o transcurso de referido lapso temporal impossibilitasse a revisão dos atos inconstitucionais, estaríamos debilitando a força normativa da Constituição e subvertendo a ordem constitucional. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO. INGRESSO. CONCURSO PÚBLICO. EXIGÊNCIA. ARTIGO 236, PARÁGRAFO 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMA AUTO-APLICÁVEL. DECADÊNCIA PREVISTA NO ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. INAPLICABILIDADE A SITUAÇÕES INCONSTITUCIONAIS. PREVALÊNCIA DOS PRINCÍPIOS REPUBLICANOS DA IGUALDADE, DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. SUBSTITUTO EFETIVADO COMO TITULAR DE SERVENTIA APÓS A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPOSSIBLIDADE. ORDEM DENEGADA. 1. O art. 236, § 3º, da Constituição Federal é norma auto-aplicável. 2. Nos termos da Constituição Federal, sempre se fez necessária a submissão a concurso público para o devido provimento d e serventias extrajudiciais eventualmente vagas ou para fins de remoção. 3. Rejeição da tese de que somente com a edição da Lei 8.935/1994 teria essa norma constitucional se tornado auto-aplicável. 4. Existência de jurisprudência antiga e pacífica do Supremo Tribunal Federal no sentido da indispensabilidade de concurso público nesses casos (Ações Diretas de Inconstitucionalidade 126/RO, rel. Min. Octavio Gallotti, Plenário, DJ 05.6.1992; 363/DF, 552/RJ e 690/GO, rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ 03.5.1996 e 25.8.1995; 417/ES, rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ 05.5.1998; 3.978/SC, rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe 29.10.2009). 5. Situações flagrantemente inconstitucionais como o provimento de serventia extrajudicial sem a devida submissão a concurso público não podem e não devem ser superadas pela simples incidência do que dispõe o art. 54 da Lei 9.784/1999, sob pena de subversão das determinações insertas na Constituição Federal. 6. Existência de jurisprudência consolidada da Suprema Corte no sentido de que não há direito adquirido à efetivação de substituto no cargo vago de titular de serventia, com base no art. 208 da Constituição pretérita, na redação atribuída pela Emenda Constitucional 22/1983, quando a vacância da serventia se der já na vigência da Constituição de 1988 (Recursos Extraordinários 182.641/SP, rel. Min. Octavio Gallotti, Primeira Turma, DJ 15.3.1996; 191.794/RS, rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 06.3.1998; 252.313-AgR/SP, rel. Min. Cezar Peluso, Primeira Turma, DJ 02.6.2006; 302.739-AgR/RS, rel. Min. Nelson Jobim, Segunda Turma, DJ 26.4.2002; 335.286/SC, rel. Min. Carlos Britto, DJ 15.6.2004; 378.347/MG, rel. Min. Cezar Peluso, DJ 29.4.2005; 383.408-AgR/MG, rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJ 19.12.2003; 413.082-AgR/SP, rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJ 05.5.2006; e 566.314/GO, rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 19.12.2007; Agravo de Instrumento 654.228-AgR/MG, rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 18.4.2008). 7. Reafirmada a inexistência de direito adquirido de substituto que preenchera os requisitos do art. 208 da Carta pretérita à investidura na titularidade de Cartório, quando a vaga tenha surgido após a promulgação da Constituição de 1988, pois esta, no seu art. 236, § 3º, exige expressamente a realização de concurso público de provas e títulos para o ingresso na atividade notarial e de registro. 8. Os princípios republicanos da igualdade, da moralidade e da impessoalidade devem nortear a ascensão às funções públicas. 9. Segurança denegada.” (MS 28.279/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 29.4.2011)



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. AFASTAMENTO DE TITULARES DE SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO SEM CONCURSO PÚBLICO, MEDIANTE DESIGNAÇÃO OCORRIDA APÓS O ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. LEGALIDADE. CONCURSO PÚBLICO. EXIGÊNCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I – O Supremo Tribunal Federal sempre se pronunciou no sentido de que, sob a égide da Constituição de 1988, é inconstitucional qualquer forma de provimento dos serviços notariais e de registro que não por concurso público; II – Não há direito adquirido à efetivação em serventia vaga sob a égide da Constituição de 1988; III – O exame da investidura na titularidade de cartório sem concurso público não está sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, por se tratar de ato manifestamente inconstitucional. IV – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 28.273-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 21.02.2013)



    “Direito Constitucional. Repercussão geral. Direito Administrativo. Anistia política. Revisão. Exercício de autotutela da administração pública. Decadência. Não ocorrência. Procedimento administrativo com devido processo legal. Ato flagrantemente inconstitucional. Violação do art. 8º do ADCT. Não comprovação de ato com motivação exclusivamente política. Inexistência de inobservância do princípio da segurança jurídica. Recursos extraordinários providos, com fixação de tese. 1. A Constituição Federal de 1988, no art. 8º do ADCT, assim como os diplomas que versam sobre a anistia, não contempla aqueles militares que não foram vítimas de punição, demissão, afastamento de suas atividades profissionais por atos de motivação política, a exemplo dos cabos da Aeronáutica que foram licenciados com fundamento na legislação disciplinar ordinária por alcançarem o tempo legal de serviço militar (Portaria nº 1.104-GM3/64). 2. O decurso do lapso temporal de 5 (cinco) anos não é causa impeditiva bastante para inibir a Administração Pública de revisar determinado ato, haja vista que a ressalva da parte final da cabeça do art. 54 da Lei nº 9.784/99 autoriza a anulação do ato a qualquer tempo, uma vez demonstrada, no âmbito do procedimento administrativo, com observância do devido processo legal, a má-fé do beneficiário. 3. As situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição Federal de 1988. Precedentes. 4. Recursos extraordinários providos. 5. Fixou-se a seguinte tese: ‘No exercício de seu poder de autotutela, poderá a Administração Pública rever os atos de concessão de anistia a cabos da Aeronáutica relativos à Portaria nº 1.104, editada pelo Ministro de Estado da Aeronáutica, em 12 de outubro de 1964 quando se comprovar a ausência de ato com motivação exclusivamente política, assegurando-se ao anistiado, em procedimento administrativo, o devido processo legal e a não devolução das verbas já recebidas’.” (RE 817.338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 31.7.2020)



    Nesses termos, o acórdão recorrido aparentemente destoa da jurisprudência adotada por esta Corte, pois o que o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro suscita, na presente hipótese, é justamente uma circunstância de manifesta inconstitucionalidade. 



    De outro lado, ressalto que esta Suprema Corte possui jurisprudência firme no sentido da inconstitucionalidade das hipóteses de provimento derivado, pois consubstancia violação ao art. 37, II, da Constituição Federal. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMPREGADO PÚBLICO. TRANSPOSIÇÃO PARA CARGOS PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. PROVIMENTO DERIVADO. AUSÊNCIA DE SUCUMBÊNCIA DO PARQUET. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ E SEGURANÇA JURÍDICA. INAPLICABILIDADE. AUSÊNCIA DE CONTROVÉRSIA ACERCA DA MATÉRIA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. DESCABIMENTO. PRECEDENTES. NÃO CONHECIMENTO DO AGRAVO. 1. Acolhido na integralidade o pleito deduzido pelo Ministério Público, não se verifica sucumbência apta a autorizar o conhecimento do recurso de agravo por ele deduzido. 2. O acórdão recorrido está em confronto com a jurisprudência da Corte no tocante à nulidade de atos administrativos de provimento derivado ocorridos em 2002, quando não havia mais controvérsias acerca da inconstitucionalidade de transposição de empregos públicos para cargos da administração direta. 3. In casu, o entendimento firmado pelo Tribunal a quo, ao manter os atos de provimento derivado, viola o artigo 37, II, da Constituição Federal e a Súmula Vinculante 43 do STF. 4. Impossibilidade de modulação dos efeitos da decisão agravada, haja vista que, à luz do disposto no § 3º do art. 927 do CPC, não houve alteração da iterativa jurisprudência desta Corte, que já se encontrava pacificada de há muito por ocasião da prolação do acórdão recorrido. 5. Agravo regimental não conhecido.” (ARE 1.049.842-AgR/AP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 17.3.2021)



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OBSERVÂNCIA DO DEVER DE FUNDAMENTAÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS. TEMA N. 339/RG. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA N. 660/RG. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 3.337/2018 DO MUNICÍPIO DE ITABIRITO/MG. PROVIMENTO DERIVADO DE CARGO PÚBLICO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Observado o dever de fundamentação das decisões judiciais, inexiste contrariedade ao art. 93, IX, da Constituição Federal (Tema n. 339/RG). 2. A invocação de ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório não tem repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (Tema n. 660/RG). 3. O Supremo firmou entendimento no sentido da inconstitucionalidade das modalidades de provimento que propiciem ao servidor assumir, sem prévia aprovação em concurso público, cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 4. Agravo interno desprovido.” (ARE 1.436.136-AgR/MG, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 18.12.2023)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMPREGADO DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 55/2017 DO ESTADO DO AMAPÁ. TRANSPOSIÇÃO OU APROVEITAMENTO NO QUADRO DE PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL MEDIANTE TERMO DE OPÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. ENUNCIADO VINCULANTE N. 43 DA SÚMULA. 1. Reconhecida a repercussão geral de questão constitucional, não há falar em desistência de recurso ou de ação (RE 693.456 RG). 2. Nos termos da Constituição (art. 37, II), ‘a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração’. 3. Está em desacordo com o princípio do concurso público norma que autoriza transposição, absorção ou aproveitamento de servidor em outro órgão ou entidade da Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, sem a prévia aprovação em concurso público. 4. Sendo a declaração de inconstitucionalidade causa de pedir em vez de pedido formulado em mandado de segurança, inexiste obstáculo à declaração incidental da inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n. 55/2017, que acrescentou o art. 65-A à Constituição do Estado do Amapá. 5. Recurso extraordinário interposto pelo Estado do Amapá a que se dá provimento para declarar, incidentalmente, inconstitucionais o art. 65-A da Constituição do Amapá e, por arrastamento, a Lei n. 2.281/2017 e o Decreto n. 286/2018 do mesmo Estado, reformando, em consequência, o acórdão recorrido, para denegar a ordem mandamental. 6. O Plenário adotou a seguinte tese: ‘É inconstitucional dispositivo de Constituição estadual que permite transposição, absorção ou aproveitamento de empregado público no quadro estatutário da Administração Pública estadual sem prévia aprovação em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal’.” (RE 1.232.885/AP, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 02.5.2023)



    Na espécie, embora seja possível cogitar de uma inconstitucionalidade da “absorção pela guarda municipal dos empregados admitidos por concurso para as funções de agente de vigilância da Comlurb”, a questão, em virtude de suas peculiaridades, precisa ser analisado à luz da segurança jurídica. 



    O tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis: 



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica.” (Derecho Justo: Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91)



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz: 



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público.”(Derecho Justo: Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96). 



    Na Alemanha, o princípio em questão contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. 



    Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977. 



    Como visto o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357/DF), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista:



    “Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido.” (MS 22.357/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJ 05.11.2004)



    Embora, o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, me parece que aqui, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial.



    No caso em análise, a ação civil pública foi proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro somente em 2008, mais de 15 (quinze) anos após a edição da Lei 1.887, de 27 de julho de 1992, do Município do Rio de Janeiro/RJ, mais de 13 (treze) anos da celebração do convênio entre COMLURB e a Empresa Municipal de Vigilância – Guarda Municipal em 07.12.1994. Após longa tramitação, os autos somente aportaram a este Supremo Tribunal Federal em abril de 2023, ou seja, mais de 31 (trinta e um) anos após a edição da lei municipal e 29 (vinte e nove) anos do convênio.



    Daí porque, em situações como a presente, mesmo que se possa vislumbrar possível inconstitucionalidade, esta Corte tem, com amparo nos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, mantido, de forma pontual e excepcional, alguns provimentos derivados, especialmente quando anteriores à consolidação da jurisprudência deste Tribunal quanto ao tema:



    “CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO: PROVIMENTO DERIVADO: INCONSTITUCIONALIDADE: EFEITO EX NUNC. PRINCÍPIOS DA BOA-FÉ E DA SEGURANÇA JURÍDICA. I. - A Constituição de 1988 instituiu o concurso público como forma de acesso aos cargos públicos. CF, art. 37, II. Pedido de desconstituição de ato administrativo que deferiu, mediante concurso interno, a progressão de servidores públicos. Acontece que, à época dos fatos 1987 a 1992 , o entendimento a respeito do