Tribunal: STF
Processo: Rcl 68153
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-13
Data de publicação: 2024-05-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Reclamação ajuizada por José Noguchi contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (Processo 0151882-76.2014.8.09.0168), que teria usurpado a competência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao aplicar erroneamente a tese firmada no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES.



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “O reclamante é parte ré na ação civil pública de autos n° 0151882- 76.2014.8.09.0168 proposta pelo Ministério Público do Estado de Goiás em desfavor dele e de diversos outros. 



    [...]



    Contudo, no caso do reclamante, tanto o juiz de primeiro grau quanto o Tribunal recusaram-se a reconhecer a prescrição da pretensão anulatória manejada pelo Ministério Público. O argumento adotado foi de que a pretensão seria imprescritível, o que somente pode ser aplicado para o caso de pretensão ressarcitória de quem, dolosamente, obteve vantagem com o ato. 



    [...]



    É importante destacar que nunca, em absolutamente nenhum momento, durante todo o processo, se discutiu a prática de ato de improbidade administrativa por parte do reclamante. Ele nunca foi sequer réu em qualquer ação de improbidade administrativa, muito embora alguns donatários originais envolvidos no caso tenham sido – é bem certo que o Ministério Público não enxergou a prática de qualquer ato ímprobo de sua parte, senão também o teria colocado no polo passivo dessas ações. 



    Ainda assim, e surpreendentemente, no acórdão o relator imputou a prática de ato de improbidade administrativa a ele, apenas com o objetivo de tentar atrair ao caso o Tema 897/STF e a imprescritibilidade mencionada no art. 37, § 5°, da CF – talvez mesmo já buscando dificultar o recurso às instâncias superiores. 



    Assim sendo, o ora reclamante não teve alternativa senão interpor recursos extraordinário e especial. O recurso extraordinário está fundamentado no próprio art. 37, § 5°, da Constituição, sendo simples o argumento lá deduzido: o dispositivo constitucional diz claramente que as pretensões referentes a ilícitos praticados contra o erário prescrevem, exceto as ações de ressarcimento, a qual o reclamante não responde. No caso concreto, como exposto, não se tem uma ação de ressarcimento. 



    [...]



    O Tribunal de Justiça do Estado de Goiás negou seguimento ao recurso extraordinário afirmando, em síntese, que o acórdão recorrido estaria de acordo com o decidido por esse Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 (leading case: ARE 843.989/PR).



    Ocorre que esse tema não tem absolutamente nada a ver com a questão discutida no recurso extraordinário – e, bem assim, no processo como um todo. 



    [...] 



    O Tema 1.199/STF, utilizado como paradigma pela decisão recorrida, dispõe basicamente quatro coisas (o que pode ser facilmente extraído da leitura da ementa citada pela própria decisão recorrida): 



    [...]



    Como se pode facilmente observar, a situação dos autos não diz respeito a nada disso.



    O recurso extraordinário não se refere a condenação por improbidade administrativa, mas sim a não reconhecimento da prescrição da pretensão de anulação da venda de um imóvel (do qual atualmente é proprietário). A questão da improbidade administrativa sequer é tema dos autos, tendo sido apenas tangenciada para justificar um regime de imprescritibilidade que sequer é aplicável ao caso. 



    Contudo, e a despeito da interposição de agravo interno, a o TJGO segue negando seguimento ao recurso extraordinário. Ao fazê-lo, ele usurpa a competência do Supremo Tribunal Federal para conhecer e julgar o recurso especial, sendo necessária a propositura da presente reclamação.”



    Requer, ao final, “a procedência dessa reclamação, para preservar a competência dessa Corte Suprema e, com isso, cassar a decisão reclamada e determinar seguimento ao recurso extraordinário nº 0151882- 76.2014.8.09.0168” (eDoc. 1, fl. 16).



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988 do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.”



    O parâmetro de confronto invocado é o decidido no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, de minha relatoria, cuja tese aprovada foi:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Na origem, foi proposta ação civil pública de desconstituição de ato jurídico c/c ressarcimento ao erário, em virtude de doações de imóveis públicos, nos anos de 2009 a 2012, “em total dissonância aos ditames legais, provocando grave prejuízo ao erário público, valendo-se, para isso, da Lei nº 571/2006, conhecida como Lei do PROMUDE”.



    A ação foi julgada parcialmente procedente pelo Juízo da Vara das Fazendas Públicas de Águas Lindas de Goiás, para declarar a nulidade do item “i” do art. 1º da Lei Municipal nº 606/2007, do Decreto Municipal nº 1088/2008 e do Decreto Municipal nº 116/2007, dos Termos de Autorização, bem como para declarar nulos os atos administrativos consistentes na realização dos contratos de concessão de direito de uso de bem imóvel público celebrado pelo Município de Águas Lindas de Goiás em favor de ENGEFOR Engenharia, Saneamento e Participações, Visual Veículos e LR Veículos LTDA. No mesmo ato, foram declaradas nulas as Cartas de Anuência nº 16, 20, 55 e 56 e determinada a reversão dos bens imóveis constantes nas Certidões de Matrículas nº 6.814, 13.723, 13.747 e 13.748, para reintegrarem o patrimônio do Município de Águas Lindas de Goiás (eDoc. 15, fl. 25).



    Em sede de apelação, o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás negou provimento ao recurso, nos termos da seguinte ementa (eDoc. 16, fls. 91-92):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE DESCONSTITUIÇÃO DE ATO JURÍDICO C/C RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. SENTENÇA REFORMADA. PRESCRITIBILIDADE. PRAZO QUINQUENAL. MARCO INICIAL. REGISTRO DA TRANSFERÊNCIA DE PROPRIEDADE. PRESCRIÇÃO ALCANÇADA. 



    1. Ação Civil Pública. Ato de improbidade administrativa. Fundamento. Lei nº 7.347/65 c/c Lei nº 8.666/93. Descumprimento do necessário procedimento licitatório da (Lei 8.666/93). A ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Goias foi fundamentada na Lei Federal nº 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública) combinada com a Lei Federal 8.666/93, tendo em vista que os atos de desafetação dos imóveis não obedeceram ao devido processo licitatório.



    2. Ato doloso (artigos 9º, 10 ou 11 da Lei 8.249/92). Tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. Prática de ato diverso. Inconstitucionalidade da Lei municipal 571/2006. Ao caso, aplicam-se as disposições da lei de improbidade administrativa, visto que a causa de pedir visa a declaração de inconstitucionalidade incidental da parte final do artigo 20 da Lei Municipal 571/2006, lei que favoreceu a doação de 136 (cento e trinta e seis) imóveis públicos a particulares, sob a justificativa de interesse público para o desenvolvimento econômico, comercial, industrial e social do município de Águas Lindas de Goiás; e nulidade dos atos de desafetação e de doação dos respectivos imóveis, com consequente reversão ao patrimônio do Município de Águas Lindas de Goiás, retornando ao estado de origem.



    3. Ato imprescritível. Ocorrência. Sabido que a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário aplica-se somente àquelas que tem por fundamento a prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (Tema 897 do STF), o que é o caso. Assim, em se tratando de ato de doação de imóveis sem o devido procedimento licitatório, ou seja, ato danoso ao erário violador de normas de direito público, assim como os princípios informadores dos atos da Administração Pública, encartados no artigo 37 da CRFB, praticado com base em Lei municipal considerada parcialmente inválida, em razão do desvio de finalidade, tem-se por imprescritível o ato de improbidade , na forma da tese fixada no Tema 897.



    APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA.”



    Desse acórdão foi interposto recurso extraordinário, o qual teve o seguimento negado, com fundamento no Tema 1.199-RG (eDoc. 16, fls. 481-483).



    Posteriormente à negativa de seguimento ao recurso extraordinário, o TJGO negou provimento ao Agravo Interno, nos seguintes termos (eDoc. 16, fls. 570-573):



    “A bem da verdade, a matéria versada no recurso extraordinário amolda-se àquela apreciada no recurso paradigma indicado na decisão ora agravada, em que o STF manifestou-se definitivamente a respeito, nos termos seguintes: 



    [...]



    Com efeito, o acórdão objeto do recurso extraordinário decidiu no mesmo sentido (mov. 114), senão vejamos: 



    [...]



    Cumpre salientar que a decisão agravada não está à margem do disposto no art. 489, §1º, III e V, do CPC. Na espécie, o órgão julgador registrou que: 



    [...]



    Assim, não merece prosperar o argumento de que os elementos que nortearam a discussão jurídica e fático-probatória nos presentes autos não coincidem com a tese que restou fixada pela Corte Suprema (Tema 1.199) vez que tal Tema foi aplicado por se tratar de conduta dolosa expressa no Acórdão recorrido. 



    A par disso, mostra-se inviável a pretensão de reforma da decisão agravada, pois o acórdão objeto do Recurso Extraordinário está em consonância com o paradigma julgado pela Suprema Corte. Logo, escorreita foi a aplicação do art. 1.030, I, “a”, do Código de Processo Civil. 



    Ao teor do exposto, nego provimento ao Agravo Interno”. 



    A presente reclamação é manifestamente incabível.



    Esta CORTE, excepcionalmente, conhece e julga reclamações postulando a observância de acórdão de Recurso Extraordinário com repercussão geral reconhecida nos restritos casos em que se depara com decisão teratológica, vício judicial que autoriza a utilização e admissão deste instrumento processual para fins de cassação do ato reclamado, observando-se, consequentemente, os seus estritos limites cognitivos (Rcl 21.445/RS. Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/5/2017). 



    Consoante bem observado pela Min. CÁRMEN LÚCIA, desrespeita-se a autoridade da decisão do SUPREMO quando configurada erronia na aplicação do entendimento, a evidenciar teratologia da decisão reclamada (Rcl 24.911/DF, DJe de 31/8/2016). 



    O Reclamante alega que a matéria debatida nos autos não possui aderência ao Tema 1.199-RG. Assevera que “o recurso extraordinário não se refere a condenação por improbidade administrativa, mas sim a não reconhecimento da prescrição da pretensão de anulação da venda de um imóvel”.



    Entretanto, conforme se observa do acórdão reclamado (eDoc. 16, fls. 95-99):



    “evidencia-se a prática de ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, inciso III, da Lei 8.249/92, visto que a causa de pedir não visava a punição do gestor público, mas apenas a declaração de inconstitucionalidade incidental da parte final do artigo 20 da Lei Municipal 571/2006, e nulidade dos atos de desafetação e de doação dos imóveis, com consequente reversão ao patrimônio do Município de Águas Lindas de Goiás, retornando ao estado de origem (status quo ante).



    Sobre a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário, o Supremo Tribunal Federal firmou a orientação, sedimentada no julgamento do Tema 897, de que: ‘São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário, fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.’



    Como visto, a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário aplica-se somente àquelas que tem por fundamento a prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, o que é o caso. 



    É que o elemento volitivo no momento da prática do ato de improbidade situou-se na feitura de contratos de doações de bens públicos sem o devido prévio procedimento licitatório, conforme determina o artigo 17, I, da Lei nº 8.666/93. Ademais, embasou-se em Lei municipal nº 571/2006 (Lei do PROMUDE), cuja validade foi questionada, e entendido que a justificativa das doações, nela inserida, consubstanciada no desenvolvimento econômico, industrial e comercial da cidade, não seria suficiente para dispensar o devido procedimento licitatório legal. 



    Como visto, não justificado o interesse público exigido para a dispensa do procedimento prévio licitatório, na forma do artigo 17, §4º, da Lei nº 8.666/93, eivados, portanto, de nulidade, os atos de doações. 



    Ademais, embora embasado na citada lei municipal, consta que a própria lei excepcionou a proibição de alienação do bem para terceiro, o que confirma o desvio de finalidade e a violação aos princípios informadores dos atos da Administração Pública, a saber: a moralidade, impessoalidade e legalidade, insertos no artigo 37 da CRFB. Ressalte-se, ainda , que os encargos, nela estipulados, para efetivo atendimento ao interesse público, ainda não haviam sido cumpridos até a propositura da ação, descambando por terra a justificativa para as doações. 



    Logo, tem-se por evidenciado o elemento subjetivo dolo, na concretização dos atos, cuja anulação e ordem de reversão dos bens imóveis doados ao patrimônio do município de Águas Lindas de Goiás devem ser mantidas, nos termos consignados na sentença



    […]



    Tendo em vista que a ação civil pública foi movida visando o ressarcimento ao erário, à consideração de prática de ato ilícito, pelo, então, Prefeito, consubstanciado em doações de imóveis (136) condicionadas à promoção do desenvolvimento industrial e comercial da cidade de Águas Lindas de Goiás, com dispensa de procedimento licitatório, nos termos do §4º, o artigo 17, da Lei nº 8.666/93, vigente à época, há se aplicar a tese fixada no Tema 897 da repercussão geral, no sentido de que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário com base na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, porque praticados mediante o elemento subjetivo dolo. 



    Na espécie, os bens doados eram públicos, e a doação não foi precedida de procedimento licitatório à guisa d e interesse público, mas praticada com desvio de finalidade, em manifesta violação aos princípios informadores dos atos da Administração Pública, encartados no artigo 37 da CRFB, como o da legalidade, por violada normas jurídicas de interesse público, sobretudo a Lei de Licitações Públicas; da moralidade e da impessoalidade, em razão de perpetrados os contratos de doação para pessoas certas e determinadas sem observância dos procedimentos prévios previstos em lei; da publicidade e da eficiência, por não aberto processo licitatório de concorrência pública, para chamamento dos interessados a participarem do ato, de forma legítima .” 



    Consoante consignei no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1199-RG), de minha Relatoria, a Lei 14.230/2021 reiterou a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11. A partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.



    Em sede de reclamação, a violação do paradigma invocado deve ser analisada à luz da decisão reclamada.



    Na hipótese dos autos, é possível aferir que as decisões proferidas pelo TJGO apontam expressamente a existência de dolo na conduta dos réus da ação civil pública. Conforme exposto no julgado, “os bens doados eram públicos, e a doação não foi precedida de procedimento licitatório à guisa de interesse público, mas praticada com desvio de finalidade, em manifesta violação aos princípios informadores dos atos da Administração Pública”. Além disso, era vedada a alienação dos imóveis doados pelo prazo mínimo de 10 anos, “contados do início das atividades”. Tal vedação constituía “uma forma de garantir que os referidos bens fossem utilizados aos fins a que se destinavam nos termos da Lei municipal nº 571/2006, quais sejam, desenvolvimento econômico, comercial, industrial e social local”. 



    Observa-se, ainda, em relação ao imóvel adquirido pelo Reclamante, doado primitivamente para ENGEFOR Engenharia, Saneamento e Participações Ltda. no dia 10/12/2008, que já havia averbação à margem da matrícula do imóvel acerca da “existência de ação de busca e apreensão intentada pelo Ministério Público do Estado de Goiás, visando acesso a documentos referentes às doações praticadas entre 2008 a 2012”. 



    Como se observa, o Tribunal de origem decidiu em conformidade com a tese fixada por esta CORTE no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral. Ora, cotejando o decisum reclamado com a tese acima mencionada e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL.



    Nesse sentido:



    ”CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA RECLAMAÇÃO. EMBARGOS RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NO JULGAMENTO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOLO. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA DA DECISÃO RECLAMADA. AGRAVO DESPROVIDO. 



    1. O Tribunal reclamado, ao apreciar os embargos de declaração opostos em face de decisão que não admitiu o Recurso Extraordinário, assentou que, no caso concreto, “não se trata de condenação por ato de improbidade administrativa culposo”.



    2. Observância do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, de modo que não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL.



    3. Não há que se falar em aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma invocado, quando incontroverso que houve a prática de ato doloso de improbidade administrativa, hipótese que não encontra previsão no Tema 1.199-RG, que versa sobre a retroatividade da Lei 14.230/2021 somente para os casos em que tenha havido a prática de atos de improbidade administrativa culposa. Precedente.



    4. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.” (Rcl 61.642 ED, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 09/10/2023)



    Além disso, para divergir da análise empreendida pelo Juízo de origem seria necessário o reexame do conjunto fático probatório dos autos, o que é inviável em sede de Reclamação, nos termos da pacífica jurisprudência da CORTE:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA AFRONTA AO DECIDIDO NA ADPF 828-MC. INOCORRÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO PARA REEXAMINAR CONJUNTO PROBATÓRIO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A autoridade reclamada procedeu em conformidade às condicionantes estabelecidas na medida cautelar concedida na ADPF 828, não se vislumbrando qualquer ofensa à ação paradigmática, motivo pelo qual é inviável esta reclamação.



    2. No que se refere ao risco estrutural da ocupação, havendo provas periciais em sentidos opostos, não compete, na via reclamatória, decidir qual dos laudos deve se sobressair, porque “inviável o uso da reclamação para reexame de conjunto probatório” (Rcl 44.550 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 6/6/2022).



    3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (Rcl 53861 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 19/08/2022)



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já se pronunciou, por diversas vezes, no sentido de que a reclamação constitucional não deve ser utilizada como sucedâneo recursal ou atalho processual para postular diretamente no STF a observação de precedente vinculante estabelecido sob a sistemática da Repercussão Geral, por não ser substitutivo de recurso ou de ação rescisória (Rcl 31.486 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 19/11/2018, DJe de 26/11/2018; (Rcl 16.038 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 30/10/2014). 



    Diante do exposto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de maio de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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