Tribunal: STF
Processo: RE 1513518
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-30
Data de publicação: 2024-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 4, p. 5):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — Lei do Município de Itapecerica da Serra n. 2.704, de 22 de abril de 2019, que ‘dispõe sobre a fabricação, a comercialização, o manuseio, a utilização, a queima e a soltura de fogos de estampidos e de artifícios, assim como de quaisquer artefatos pirotécnicos de efeito sonoro ruidoso em todo o Município de Itapecerica da Serra - SP’. L INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA MATERIAL DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO — Legislador que não invadiu a esfera destinada à gestão municipal, a chamada reserva da administração — Ausência de ofensa ao princípio da separação dos poderes. II. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL —Há interesse local na definição de regras limitadoras da liberdade no âmbito da proteção ao meio ambiente — Medidas de proteção ao meio ambiente que devem ser adequadas à realidade local —Precedente do E. STF — Atendimento ao princípio federativo (artigo 1º da Constituição do Estado de São Paulo) —Legislação sobre matérias vinculadas à proteção ambiental apenas suplementar, respeitadas as normas federais e estaduais existentes. HI. COMPATIBILIDADE DA PROIBIÇÃO COM O PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA LIVRE INICIATIVA E COM OS VALORES SOCIAIS DO TRABALHO —Lei que proíbe apenas a utilização de fogos de artifício ruidosos, permitido o emprego de alternativas silenciosas, já existentes no mercado —Observadas as peculiaridades locais, a Municipalidade de Itapecerica da Serra, ao proibir o emprego de fogos de artifício ruidosos, desincumbiu-se das atribuições que lhe conferiu a Constituição Federal no que tange à proteção do meio ambiente. Ação julgada improcedente. 



    Não houve oposição de embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 12). 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, LIV e LV, 23, VI, 24, VI, e 30, I e II, todos da Constituição da República, bem como o Tema 145 da Repercussão Geral.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que o Município extrapolou sua competência suplementar e concorrente ao vedar tanto a comercialização quanto a utilização de artigos pirotécnicos, invadindo assim a esfera de competência legislativa da União.



    Alega-se que a norma impugnada inovou em relação à disciplina federal sobre a matéria, além de não se tratar de tema considerado de interesse local. 



    Aponta, ainda, que a proibição de atividade comercial viola os princípios da razoabilidade e da livre iniciativa, pois “a compatibilização do uso de fogos de estampido e de artifícios com a proteção ao meio ambiente poderia ser atingida por meio menos gravoso, como a regulamentação de horários, zonas permitidas, nível de decibéis, etc, e não por meio da proibição total e absoluta de sua utilização” (eDOC 6, p. 16). 



    A Presidência do TJ/SP determinou o sobrestamento do recurso extraordinário com fundamento no Tema 1056 da repercussão geral, o qual, à época, encontrava-se pendente de julgamento de mérito pelo Plenário desta Corte (eDOC 14). 



    Em 29.09.2023, aquele mesmo órgão inadmitiu o recurso extraordinário por entender que o acórdão recorrido estava em consonância com a tese fixada por esta Suprema Corte quando do julgamento do RE 1.210.727, leading case do Tema 1056 da repercussão geral (eDOC 24).



    O recorrente interpôs, então, agravo interno (eDOC 25, pp. 6-13), de competência daquele Tribunal, o qual não foi provido (eDOC 25, pp. 25-28). Contra essa decisão, foi interposta a Rcl 66.205, a mim distribuída. 



    Em sede monocrática, entendi ter restado demonstrado o distinguishing entre o caso dos autos e o caso paradigma. Assim, julguei procedente a reclamação, a fim de que o recurso extraordinário fosse remetido a este Supremo Tribunal Federal para análise e julgamento.



    A Presidência do Tribunal de Justiça determinou a remessa do recurso extraordinário (eDOC 26), o qual foi a mim distribuído por prevenção. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE 1.210.727-RG, de relatoria do Min. Luiz Fux, DJe 28.06.2019 (Tema 1056), reconheceu a existência de repercussão geral da matéria e, ao julgar o mérito, fixou a seguinte tese: 



    “É constitucional formal e materialmente lei municipal que proíbe a soltura de fogos de artifício e artefatos pirotécnicos produtores de estampidos.”



    Assim, o Plenário desta Corte, ao se manifestar sobre o tema, reconheceu a constitucionalidade da Lei 6.212/2017, do Município de Itapetininga, que proíbe a soltura, na zona urbana municipal de fogos de artifícios que produzam estampido. Superada, portanto, qualquer controvérsia acerca da proibição da soltura e uso de fogos de artifício por diploma municipal. 



    No caso concreto, contudo, o objeto da ação direta de inconstitucionalidade é mais amplo, a Lei 2.704/2018, do Município de Itapecerica da Serra, proíbe não apenas a queima e a soltura de fogos de artifícios e outros artefatos pirotécnicos de efeito sonoro ruidoso, mas também sua  fabricação , comercialização e manuseio.



    A parte Recorrente questiona a extensão da proibição legislativa, alegando vícios de constitucionalidade de natureza formal e material.



    A quaestio iuris remanescente consiste em saber se o âmbito de abrangência da competência dos Municípios para instituir normas que vedem a fabricação e a comercialização de fogos de artifícios de efeito sonoro ruidoso invade a competência da União e viola a livre iniciativa.



    A repartição de competências é característica fundamental em um Estado federado para que seja protegida a autonomia de cada um dos seus membros e, por conseguinte, a convivência harmônica entre todas as esferas, com o fito de evitar a secessão. Nesta perspectiva, esta distribuição pode se dar em sentido horizontal ou vertical, levando em conta a predominância dos interesses envolvidos. 



    Repartir competências compreende compatibilizar interesses para reforçar o federalismo em uma dimensão realmente cooperativa e difusa, rechaçando-se a centralização em um ou outro ente e corroborando para que o funcionamento harmônico das competências legislativas e executivas otimizem os fundamentos (art. 1º) e objetivos (art. 3º) da Constituição da República. 



    Resta nítido, como primeira premissa aqui posta, que se trata de legislação regulamentadora de impacto ambiental e de tutela do direito fundamental a saúde, porquanto mesmo diante de uma análise menos verticalizada, em termos de compreensão hermenêutica, já é possível chegar à conclusão de que se consubstancia em norma concretizadora da proteção ao meio ambiente e à saúde.



    A Constituição estabelece competir concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre proteção do meio ambiente (art. 24, VI) e proteção e defesa da saúde (art. 24, XII), além de assentar a competência dos Municípios para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II). Acresce que, na esfera da competência temática, materialmente todos o entes da federação devem zelar pela saúde e pelo meio ambiente (art. 23, II e VI).



    Assim, muito embora seja concorrente a competência para a proteção do meio ambiente e proteção e defesa da saúde, seria simplesmente inconstitucional que o efeito de eventual legislação geral editada pela União, pudesse aniquilar totalmente as competências dos Estados e Municípios na Federação. Apenas se a legislação federal viesse a dispor, de forma clara e cogente – indicando as razões pelas quais é o ente federal o mais bem preparado para fazê-lo – que, no que aqui interessa, os Municípios sobre ela não podem legislar, seria possível afastar a competência municipal para impor restrições. Não é o que acontece no presente caso. 



    Nesse sentido, partindo de uma compreensão do federalismo cooperativo introduzido pela Carta de 1988, o Plenário do STF tem reconhecido a competência suplementar dos municípios, no seguinte sentido: 



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL. LEI 13.113/2001 E DECRETO 41.788/2002, QUE DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO DO USO DE MATERIAIS, ELEMENTOS CONSTRUTIVOS E EQUIPAMENTOS DA CONSTRUÇÃO CIVIL CONSTITUÍDOS DE AMIANTO NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA SUPLEMENTAREM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Ante a declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/95, não invade a competência da União prevista nos arts. 24, V, VI e XII, da Constituição da República, a legislação municipal que, suplementando a lei federal, impõe regra restritiva de comercialização do amianto. 2. Trata-se de competência concorrente atribuída à União, aos Estados e Distrito Federal para legislar sobre produção, consumo, proteção do meio ambiente e proteção e defesa da saúde, tendo os Municípios competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber. 3. Espaço constitucional deferido ao sentido do federalismo cooperativo inaugurado pela Constituição Federal de 1988. É possível que Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, no execício da competência que lhes são próprias, legislem com o fito de expungirem vácuos normativos para atender a interesses que lhe são peculiares, haja vista que à União cabe editar apenas normas gerais na espécie. 4. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental julgada improcedente, com a declaração incidental da inconstitucionalidade do art. 2º da Lei 9.055/95. “ (ADPF 109, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 01.02.19)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL 4.253/85 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. PREVISÃO DE IMPOSIÇÃO DE MULTA DECORRENTE DA EMISSÃO DE FUMAÇA ACIMA DOS PADRÕES ACEITOS. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA À REGRA CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS. INOCORRÊNCIA. NORMA RECEPCIONADA PELO TEXTO VIGENTE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma adequada, necessária e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente menor. 3. Na ausência de norma federal que, de forma nítida (clear statement rule), retire a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, exercerem plenamente sua autonomia, detêm Estados e Municípios, nos seus respectivos âmbitos de atuação, competência normativa. 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento.” (RE 194704, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 17.11.17) 



    Nesse contexto, saliento que esta Corte, no julgamento do RE 586.224-RG, Rel. Min. Luiz Fux, assentou a competência legislativa do Município em matéria de proteção do meio ambiente e de combate à poluição nos seguintes termos: “o Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II, da CF/88 )”. 



    O Recorrente alega que a norma impugnada “inovou em relação à disciplina federal sobre a matéria, criando exceção sem aplicabilidade e em ofensa a legalidade”, ou seja, entende que a lei municipal tratou de criar norma protetiva que não encontra correspondência no âmbito federal e, por isso, invade competência do ente central. 



    No entanto, o STF possui entendimento consolidado no sentido de que normas estaduais e municipais mais protetivas, em matéria ambiental e de proteção à saúde, não invadem competência da União para dispor sobre normas gerais:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI ESTADUAL 289/2015 DO ESTADO DO AMAZONAS. PROIBIÇÃO DO USO DE ANIMAIS PARA O DESENVOLVIMENTO, EXPERIMENTOS E TESTES DE PRODUTOS COSMÉTICOS, DE HIGIENE PESSOAL, PERFUMES E SEUS COMPONENTES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DO ESTADO EM MATÉRIA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (ART. 24, VI, CF). NORMA ESTADUAL AMBIENTAL MAIS PROTETIVA, SE COMPARADA COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL SOBRE A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. NÃO OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. A Lei 289/2015 do Estado do Amazonas, ao proibir a utilização de animais para desenvolvimento, experimentos e testes de produtos cosméticos, de higiene pessoal, perfumes e seus componentes, não invade a competência da União para legislar sobre normas gerais em relação à proteção da fauna. Competência legislativa concorrente dos Estados (art. 24, VI, da CF). 4. A sobreposição de opções políticas por graus variáveis de proteção ambiental constitui circunstância própria do estabelecimento de competência concorrente sobre a matéria. Em linha de princípio, admite-se que os Estados editem normas mais protetivas ao meio ambiente, com fundamento em suas peculiaridades regionais e na preponderância de seu interesse, conforme o caso. Precedentes. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada improcedente.” (ADI 5996, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal DJe- 30.04.2020) (grifou-se). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 5.517/2009 DO RIO DE JANEIRO. PROIBIÇÃO DO USO DE PRODUTOS FUMÍGENOS EM AMBIENTES DE USO COLETIVO. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DOS ESTADOS PARA SUPLEMENTAREM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA. INEXISTÊNCIA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria.



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação qe detêm os entes menores, é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. Nos conflitos sobre o alcance das competências dos entes federais, deve o Judiciário privilegiar as soluções construídas pelo Poder Legislativo.



    3. A Lei fluminense n. 5.517, de 2019 , ao vedar o consumo de cigarros, cigarrilhas, charutos, cachimbos ou de qualquer outro produto fumígeno, derivado ou não do tabaco, não extrapolou o âmbito de atuação legislativa, usurpando a competência da União para legislar sobre normas gerais, nem exacerbou a competência concorrente para legislar sobre saúde pública, tendo em vista que, de acordo com o federalismo cooperativo e a incidência do princípio da subsidiariedade, a atuação estadual se deu de forma consentânea com a ordem jurídica constitucional.



    4. Depreende-se que a Lei Federal 9.294/1996, ao estabelecer as normas gerais sobre as restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígenos, ao dispor acerca da possível utilização em área destinada exclusivamente para este fim, não afastou a possibilidade de que os Estados, no exercício de sua atribuição concorrente de proteção e defesa da saúde (art. 24, XII, CRFB) estipulem restrições ao seu uso. Ausência de vício formal.



    5. A livre iniciativa deve ser interpretada em conjunto ao princípio de defesa do consumidor, sendo legítimas as restrições a produtos que apresentam eventual risco à saúde. Precedente. É dever do agente econômico responder pelos riscos originados da exploração de sua atividade.



    6. Ação direta julgada improcedente.“



     (ADI 4306, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 19.02.2020)



    Concluo, que inexiste impedimento de ordem formal para que o Município promulgue norma vocacionada à manutenção da higidez ambiental e à tutela do direito fundamental a saúde, suplementado a legislação federal com base na existência de interesse local passível de regulamentação.



    A restrição imposta, evidentemente, não poderia infringir materialmente normas constitucionais, o que também não verifico no caso dos autos. 



    Entendo que na presente ação, a proteção ao meio ambiente, em sentido mais amplo, está em sintonia com a proteção à livre iniciativa e à ordem econômica.



    É preciso consignar que a livre iniciativa, fundamento da ordem econômica constitucional, deve observar igualmente o princípio de defesa do meio ambiente sustentável e aproteção à saúde, bem que, também por previsão constitucional, tem observância pela União, Estados e Municípios. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. COMERCIALIZAÇÃO DE DERIVADOS DE PETRÓLEO. ATIVIDADE FISCALIZATÓRIA E REGULADORA DO MERCADO DE COMBUSTÍVEIS. PROTEÇÃO AO CONSUMIDOR. RESTRIÇÕES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. O Supremo Tribunal Federal assentou que o princípio da livre iniciativa não pode ser invocado para afastar regras de regulamentação do mercado e de defesa do consumidor. Precedentes.”



    (AI 636883 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, julgado em 08.02.2011). 



    Acrescente-se que a defesa do meio ambiente é princípio orientador da ordem econômica (art. 170, VI, da CRFB). Significa que aquele que anseia explorar atividade econômica e, portanto, figurar como agente econômico no mercado de consumo, deve zelar pelo impacto ambiental do serviço por ele prestado. 



    É constitucional a imposição de restrições ou obrigações ao exercício de atividade econômica, de modo que a livre iniciativa se compatibilize com os demais os princípios da ordem constitucional econômica.



    Verifico ser legítima, dessa forma, a vedação imposta pela lei municipal questionada, porque adequada, necessária e proporcional à preservação dos aludidos valores constitucionais.



    Por fim, destaco a existência de precedente específico, relativo à matéria idêntica a debatida neste extraordinário, no qual o Relator Ministro Alexandre de Moares manteve a constitucionalidade de norma municipal com o mesmo conteúdo da ora questionada (ARE 1.419.760, DJe 28.02.2023). 



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo nos termos do art. 932, IV, b, do Código de Processo Civil c/c art. 21, § 1º, RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente