Tribunal: STF
Processo: ARE 1520686
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-22
Data de publicação: 2024-11-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas, assim ementado (eDOC 11, pp. 1-2):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 2.754/2021 DE MANAUS. EXCLUSÃO DOS TEMPLOS RELIGIOSOS E SIMILARES DA RELAÇÃO DE ATIVIDADES PASSÍVEIS DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. SUPRESSÃO INDEVIDA. NORMA QUE VIOLA A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL NOS ASPECTOS FORMAL MATERIAL. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. DOUTRINA CHENERY. INAPLICABILIDADE. AÇÃO DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. 



    I- É de competência legislativa da União a criação de hipóteses de dispensa de atividades do rol de licenciamento ambiental. II - A competência do Município não é concorrente, mas sim comum de zelar pela proteção do meio ambiente e o combate à poluição (art. 17, VI, da Constituição Estadual, e art. 23, VI, da CF/88), de forma eficiente e estratégica atuando para a defesa desse direito fundamental e coletivo, zelando pela por uma atuação gerencial e proativa do Poder Público prevista nos arts. 23, I, e 37, caput, da Constituição Federal, e arts. 17, VI, e 109, caput, da Constituição Estadual, não possuindo competência para suprimir ou excluir desse dever de proteção e de licenciamento ambiental nenhum tipo de pessoa jurídica seja pública ou privada. III - A Lei Municipal n. 2.754/2021, ao suprimir os templos religiosos do rol de atividades sujeitas ao licenciamento, afronta aos arts. 39 caput, art. 17, VI, 125, II e art. 229 todos da Constituição do Estado do Amazonas e ainda o art. 30, II da CF/88, extrapolando os limites de sua competência. Destarte, a atuação normativa municipal flexibilizadora tão somente para os templos religiosos e similares, caracteriza violação do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e afronta a obrigatoriedade da intervenção do Poder Público em matéria ambiental e ao princípio da isonomia. Inobservância ainda ao princípio da proibição de retrocesso em matéria socioambiental e dos princípios da prevenção e da precaução. Inconstitucionalidade material da Lei Municipal nº 2.754/2021, uma vez que a norma questionada vulnera o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. IV - Inaplicável a doutrina Chenery, que diz respeito à autonomia e independência quanto aos critérios de ordem técnica do Poder Público, uma vez que nos autos não se discute a metodologia técnica que levou a administração pública a alterar a Lei n. 1.817/2013 e suprimir tão somente os templos religiosos e similares da referida relação, mas tão somente a desburocratização do licenciamento para os templos religiosos e similares sem se atentar para o dever constitucional do Município quanto à fiscalização e proteção do meio ambiente, bem como à proibição do retrocesso em matéria ambiental, uma vez que a Lei n. 2.754/2021 na parte do item 3 do Anexo I e II, ao suprimir na totalidade os templos religiosos e similares violou direito constitucional tutelado — meio ambiente e, diante da referida ilegalidade o Poder Judiciário pode intervir. V — Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade formal e material da Lei Municipal n. 2.754/2021, na parte que suprimiu/excluiu os templos religiosos e similares do rol das atividades passíveis de licenciamento ambiental trazido pelo Anexo I da Lei nº 1.817/2013.”



    Não houve oposição de embargos de declaração.



    No recurso extraordinário interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 2º, 30, I e II, e 19, I, da Constituição da República. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, preliminarmente, a inadequação da via eleita por não haver qualquer violação direta ao texto constitucional, sendo necessária a análise de legislação infraconstitucional, federal e estadual, para sustentar a inconstitucionalidade suscitada. 



    No tocante ao mérito, alega-se que a exclusão dos templos religiosos do rol de atividades licenciáveis visou corrigir uma contradição entre dispositivos municipais, para que fosse garantido o respeito aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.



    Defende restar preservado o exercício do poder de polícia para fiscalização dos templos religiosos, como ocorre com academias, bares e eventos, “em que o órgão ambiental municipal lança mão dos recursos disponíveis caso haja constatação de irregularidade ambiental, ainda que ausente o licenciamento” (eDOC 17, p. 27). 



    Argumenta ainda que a vedação ao retrocesso não pode implicar no engessamento do Poder Público, o qual deve poder formular políticas públicas que impliquem na desburocratização e modernização da Administração.



    Aponta que o Município goza de autonomia, sendo o assunto de interesse local, para dispor sobre quais empreendimentos e atividades são potencialmente poluidoras e estão sujeitas ao licenciamento ambiental.



    Por fim, alega que o Município buscou respeitar o princípio da laicidade e vedação ao embaraçamento de cultos religiosos, ‘porquanto não se demonstravam motivos específicos para a categoria “templos religiosos” figurar como passível de sujeição tributária à taxa de licenciamento ambiental pelo simples fato de serem templos religiosos’ (eDOC 17, p. 29). 



    A Vice- Presidência do TJ/AM inadmitiu o recurso por incidência do óbice previsto na Súmula 279 do STF (eDOC 19).



    Inconformada, o Recorrente interpôs agravo.



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação, asseverou que (eDOC 11, pp. 11-12):



    “Suprimir qualquer tipo de atividade seja qual for a pessoa jurídica, inclusive os templos religiosos, da regra do licenciamento ambiental não se encontra atribuída como de competência do ente municipal, violando assim os termos contidos na Constituição Estadual que determina que o Município deve proteger o meio ambiente e combater qualquer tipo de poluição, não merecendo guarida o argumento do requerido de que se trata de assunto de interesse local. 



    Ademais, o art. 10 da Lei Federal n. 6.938/1981 nunca deixou de ser aplicável aos templos religiosos, na medida em que são atividades potencialmente poluidoras ou capazes de causar degradação ambiental — não apenas a edificação das estruturas, mas também o funcionamento, com destaque para poluição sonora, sendo certo que a lei municipal jamais poderia suprimir/excluir atividades do licenciamento ambiental. Ademais, a lei originária (Lei n. 1.817/2013) possui mero escopo tributário e regulamentador de taxas, mas não ambiental. 



    No mais, como restou enfatizado no acórdão de fls. 318/332, a jurisprudência do excelso STF é no sentido de que a criação de hipótese de dispensa de licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos potencialmente poluidores é de matéria reservada à lei federal, posto que a União é o ente competente para editar normas gerais sobre o assunto. Logo, normas de outros entes federativos com tais previsões seriam inconstitucionais por invasão de competência legislativa da União. Dessa forma, não prospera a alegação de que se trata de assunto de interesse local. 



    Destarte, tem-se caracterizada a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal n. 2.754/2021.” 



    Observo que esta Corte já firmou entendimento no sentido de que a competência legislativa concorrente dos Estados e Municípios em matéria de licenciamento ambiental, não abarca a possibilidade de dispensa da exigência de licenciamento para atividades potencialmente poluidoras e, em ofensa ao art. 225, IV, § 1º, da Constituição, flexibiliza importante instrumento constitucional de proteção ambiental. Nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI ESTADUAL QUE DISPENSA ATIVIDADES AGROSSILVIPASTORIS DO PRÉVIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS SOBRE PROTEÇÃO AMBIENTAL. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO E PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE.



    1. A competência legislativa concorrente cria o denominado “condomínio legislativo” entre a União e os Estados-Membros, cabendo à primeira a edição de normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24 da Constituição Federal; e aos segundos o exercício da competência complementar — quando já existente norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art. 24, § 2º) — e da competência legislativa plena (supletiva) — quando inexistente norma federal a estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24, § 3º). 



    2. A possibilidade de complementação da legislação federal para o atendimento de interesse regional (art. 24, § 2º, da CF) não permite que Estado-Membro dispense a exigência de licenciamento para atividades potencialmente poluidoras, como pretendido pelo art. 10 da Lei 2.713/2013 do Estado do Tocantins. 



    3. O desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris pode acarretar uma relevante intervenção sobre o meio ambiente, pelo que não se justifica a flexibilização dos instrumentos de proteção ambiental, sem que haja um controle e fiscalização prévios da atividade. 



    4. A dispensa de licenciamento de atividades identificadas conforme o segmento econômico, independentemente de seu potencial de degradação, e a consequente dispensa do prévio estudo de impacto ambiental (art. 225, § 1º, IV, da CF) implicam proteção deficiente ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art.225 da CF), cabendo ao Poder Público o exercício do poder de polícia ambiental visando a prevenir e mitigar potenciais danos ao equilíbrio ambiental. 5. Ação direta julgada procedente” 



    (ADI 5312, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 11.02.2019)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS. LEI 5.067/2007 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO QUE DISPÕE SOBRE O ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO E DEFINE CRITÉRIOS PARA A IMPLANTAÇÃO DA ATIVIDADE DE SILVICULTURA ECONÔMICA NO ESTADO. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS ESTADUAIS RESTRITIVAS QUE DISPENSAM A ELABORAÇÃO DE EIA/RIMA NOS TERMOS PREVISTOS PELA LEGISLAÇÃO FEDERAL.



    1. Observando os procedimentos impostos pelas normas federais, cabem aos Estados, não traçar propriamente as diretrizes de preservação ambiental já dispostas pela lei federal, mas exercer sua competência concorrente e estabelecer, dentro destes requisitos, sua normatização própria a respeito do Zoneamento Ecológico-Econômico.



    2. A lei impugnada não trata da instituição do zoneamento propriamente dito, que requer uma série de procedimentos próprios, mas da fixação de critérios mínimos para que seja concretizado pelo Estado do Rio de Janeiro. Ateve-se, assim, a exercer sua competência concorrente, observados os objetivos e os princípios estabelecidos em normas gerais federais.



    3. A legislação federal estipula disciplina geral que parece não deixar margem para as restrições estabelecidas pela lei estadual no que concerne à exigibilidade da elaboração de EIA/RIMA. Não se admite que, no uso de sua competência residual, defina o Estado regramento que implica seja afastada a aplicação do determinado pelas normas gerais federais. Inconstitucionalidade da lei estadual que, a título de complementação das normas gerais editadas pela União, dispensa a elaboração de EIA/RIMA nos termos por ela previstos. Precedente.



    4. A recomendação de eucalipto para Região Hidrográfica específica, além de não instituir restrição ou exigência quanto ao tipo de silvicultura que pode ser desenvolvida na área, limita-se a indicar orientação propícia às particularidades e aos riscos ambientais da atividade para o território, em conformidade com a competência estadual concorrente para legislar sobre a matéria. A ausência de previsão expressa de EIA/RIMA não significa que a lei, vinculada aos parâmetros federais, não esteja submetida à elaboração do procedimento nos casos de sua obrigatoriedade. A eventual infringência ao regramento programático do ZEE estabelecido pelas normas gerais federais exige apreciação fática do processo em curso a revelar a não observância ou a contrariedade às suas disposições, matéria estranha ao controle abstrato de constitucionalidade.



    5. Ação Direta conhecida em parte e julgada parcialmente procedente.”



    (ADI 4069, minha Relatoria, Tribunal Pleno, DJe 24.09.2020)



    Destaco, por sua pertinência, trecho do voto proferido pelo Relator Ministro Alexandre de Moraes, na ADI 5312:



    “Na espécie, tenho que a norma impugnada destoou do modelo federal de proteção ambiental ao prever a dispensa de licenciamento ambiental para as atividades agrossilvipastoris, em prejuízo de normas gerais que admitem o exercício do poder de polícia ambiental, por meio do licenciamento de empreendimentos potencialmente poluidores e que exigem a realização de estudos prévios de impacto ambiental. 



    A Lei 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, elegeu o licenciamento como relevante instrumento de política ambiental, conferindo competência ao Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, para o estabelecimento de normas e critérios referentes ao licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras, conforme reproduzido abaixo:



    (...)



    Assim, a expedição de licenças ambientais específicas para as fases de planejamento, instalação e operacionalização de empreendimentos potencialmente poluidores não é arbitrária ou juridicamente indiferente, ao contrário, representa uma cautela necessária para a efetividade do controle exercido pelo órgão ambiental competente. 



    A regulamentação desses aspectos se situa no âmbito de competência da União para a edição de normas gerais, considerada a predominância do interesse na uniformidade do tratamento da matéria em todo o território nacional. Observe-se que o próprio art. 2º, § 2º, da Resolução CONAMA 237/1997 abre a possibilidade de complementação das normas gerais fixadas pela referida Resolução pelos órgãos ambientais estaduais, mas apenas levando em consideração as especificidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.



    (...)



    Houve, portanto, flexibilização indevida das normas gerais sobre licenciamento ambiental, em flagrante prejuízo ao nível de proteção ambiental firmado nessa normatização. Em matéria de proteção ao meio ambiente, a Jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL admite que a legislação dos demais entes federativos seja mais restritiva do que a legislação da União veiculadora de normas gerais. Nesse sentido, precedentes desta CORTE: ADI 3.937 (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator para o acórdão Min. DIAS TOFFOLI, julgado em 24/8/2017, pendente a publicação de acórdão), que tratou de lei estadual paulista que proibiu a produção e circulação do amianto, confrontada com legislação federal que admite o emprego dessa substância; e o recente julgamento do RE 194.704 (Rel. para acórdão Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgamento concluído em 29/6/2017), em que validada lei do Município de Belo Horizonte/MG que estabelecera padrões mais restritos de emissão de gases poluentes. 



    O que se tem na espécie, no entanto, é a situação inversa: a norma estadual fragiliza o exercício do poder de polícia ambiental e, consequentemente, o dever de proteção do Estado ao meio ambiente, por dispensar o licenciamento de atividades potencialmente poluidoras, sem que haja o controle pelo órgão ambiental competente, no que diz respeito à localização, instalação e operacionalização dessas atividades, com a indicação de limites e condicionantes aptos a mitigar o dano ao meio ambiente. 



    Com efeito, o ato de dispensar o procedimento de licenciamento ambiental, como promovido pela norma impugnada, não poderia ser objeto de lei estadual, mas sim de legislação federal, haja vista se tratar de assunto de interesse predominante da União. 



    (...)



    A propósito, entendo que a LC 140/2011, ao definir o âmbito de ação administrativa dos Estados-Membros, não deixou margem para que o legislador estadual dispense o licenciamento ambiental, o que reforça a ideia do princípio da predominância do interesse, porque esse assunto – dispensa de licenciamento ambiental – é de domínio da União, devendo os demais entes da federação atender aos critérios definidos nacionalmente. 



    Quando muito, o art. 12 da Resolução CONAMA 237/1997 faculta aos órgãos ambientais locais a simplificação do procedimento de licenciamento para atividades de pequeno impacto ambiental, o que não exclui a dispensa de licenciamento dessas atividades:



    (...)



    Ademais, observo que a dispensa de licenciamento de atividades identificadas conforme o segmento econômico, independentemente de seu potencial de degradação, implica proteção deficiente ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, CF), cabendo ao Poder Público o exercício do poder de polícia ambiental visando a prevenir e mitigar potenciais danos ao equilíbrio ambiental.”



    Portanto, observando os procedimentos impostos pela norma federal, cabem aos entes federados, não traçar propriamente as diretrizes de preservação ambiental já dispostas pela lei federal, mas exercer sua competência concorrente e estabelecer, dentro desses requisitos, sua normatização própria a fim de atender as peculiaridades locais. 



    Dessa forma, a legislação federal estipula disciplina geral que parece não deixar margem para a dispensa estabelecida. Não se admite, assim, que, no uso de sua competência residual, defina o Município regramento que implica seja afastada a aplicação do determinado pelas normas gerais federais.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo nos termos do art. 932, IV, b, do Código de Processo Civil c/c art. 21, § 1º, RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 2222 de novembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente