Tribunal: STF
Processo: ARE 1405698
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-26
Data de publicação: 2024-01-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, assim ementado:



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCONALIDADE. IMPGNAÇÃO DE RESOLUÇÃO DA CÂMARA MNICIPAL DE PALMEIRA DOS ÍNDISO. ALTERACÃO DO REGIMENTO INTERNO DO ÓRGÃO QUANTO A QUESTÕES DE PROCESSO LEGISLATIVO. IMPOSIÇÃO DE QUÓRUNS DE VOTAÇÃO MAIS SEVEROS EM DETERMINADAS MATÉRIAS SEM A CORRELATA PREVISÃO EM ÂMBITO CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIO DA SIMETRIA E SEPARAÇÃO DOS PODERES. SUPOSTA INCONSTITUCIONALIDADE DIRETA COM O ART. 22 E O ART. 72, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE ALAGOAS, BEM COMO COM O ART. 47 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE, TAMBÉM, EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, POR SE TRATAR DE NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. MITIGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA, QUE NÃO PODE SER ADOTADO DE FORMA ABSOLUTA. AUTONOMIA POLÍTICA, ADMINISTRATIVA, FINANCEIRA E LEGISLATIVA DOS ENTES DEFERADOS. DOUTRINA E JURISPRUDÊNCIA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DISPOSITIVO DA CATA MAGNA ESTADUAL QUE AUTORIZA TRATAMENTO DIVERSO DAQUELE PREVISTO NOS MODELOS CONSTITUCIONAIS ESTADUAIS E FEDERAIS. ÂMBITO DE ATUAÇÃO DA RESOLUÇÃO QUE SE RESTRINGE A QUESTÕES DE ECONOMIA INTERNA DO ÓRGÃO. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA IMPUGNADA E DE EXISTÊNCIA DE PRÉVIO TRATAMENTO IDÊNTICO NA LEI ORGÂNICA. CONTROLE DE LEGALIDADE INVIÁVEL. INCONSTITUCIONALIDADE POR AFRONTA DIRETA QUE, DIANTE DA NECESSIDADE DE SE RESPEITAR A SEPARAÇÃO DOS PODERES E A HARMONIA ENTRE OS PODERES CONSTITUÍDOS, SE FAZ PRESENTE EM PEQUENA PARCELA DA NORMA QUESTIONADA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE EM PARTE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. EFICÁCIA EX NUNC." (e-doc. 8, p. 1).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 2º, 18 e 47 da Constituição da República. Sustenta que a elevação dos quóruns trazida pela norma impugnada fere o direito de oposição política, fundado no pluralismo político. Argumenta que, no exercício da autonomia constitucional, o Município se equipara aos demais entes da Federação, inclusive quanto ao processo legislativo (e-doc. 12).



    3. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que as alterações promovidas pela norma impugnada têm previsão na própria Lei Orgânica municipal e que outros dispositivos contidos no Regimento permitem a legalidade do ato praticado. Sustenta que o Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência pacífica pela não procedência do pedido do recorrente. Aduz a ausência de prequestionamento (e-doc. 14).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que “analisar a existência de suposta ofensa, importa, necessariamente, em revolvimento de matéria fático-probatória” (e-doc. 16).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Inicialmente, válido esclarecer que, em que pese o fundamento da inadmissibilidade do recurso extraordinário pelo Tribunal de origem ter sido o enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, resta evidente pela análise do recurso extraordinário a ausência de pretensão de revolvimento de matéria fático-probatória, uma vez que o objeto do recurso, tal qual da ação objetiva ajuizada, envolve matéria exclusivamente de direito.



    6. Afastado o fundamento apresentado para a não admissão do recurso extraordinário, passa-se à análise deste. A norma cuja inconstitucionalidade é defendida no recurso extraordinário interposto é o art. 4º da Resolução nº 451, de 2016, da Câmara Municipal de Palmeira dos Índios, que alterou o regimento interno da respectiva Casa, com a seguinte previsão citada no acórdão recorrido:



    "Art. 4º - Fica modificado o artigo 64 da Resolução nº 385/2000, que passará a ter a seguinte redação:



    Art. 64 - O Plenário deliberará:



    I - por maioria absoluta, sobre:



a) Criação de cargos no quadro de pessoal da Câmara;



b) Realização de sessão secreta;



c) Aprovação de Projeto de Lei Complementar;



d) Aprovação de Projetos de Lei que tenham sido objeto de veto;



e) Concessão de título honorífico;



f) Representação contra o Prefeito, o Vice-Prefeito, Secretários Municipais e ocupantes de cargo da mesma natureza pela prática de crime à administração pública;



g) O Estatuto do Servidor Público Municipal.



    II - Pelo voto favorável de dois terços dos membros da Câmara:



    a) Regimento Interno da Câmara Municipal;



    b) Eleição dos membros da mesa;



    c) Outorga de concessão, permissão ou autorização de serviços públicos;



    d) outorga de direito real de uso de bens imóveis do Município;



    e) alienação de bens do Município;



    f) Aquisição de bens imóveis pelo Município, com encargos;



    g) perda de mandato de Vereador;



    h) destituição dos membros da Mesa Diretora da Câmara;



    i) Instauração de processo criminal contra o Prefeito, o Vice-Prefeito e Secretários do Município;



    j) Suspensão de imunidades dos Vereadores na vigência de Estado de Sítio;



    k) Rejeição de parecer prévio ao Tribunal de Contas sobre as contas do Prefeito e da Mesa da Câmara;



    l) Emendas à Lei Orgânica do Município;



    m) o Código de obras do Município;



    n) O Orçamento Municipal.” (e-doc. 8, p. 5-6).



    7. O Tribunal de origem julgou procedente em parte o pleito inicial, declarando inconstitucional tão somente o art. 64, inc. II, al. “n”, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Palmeira dos Índios, com a redação dada pela Resolução nº 451, de 2016.



    8. Quanto ao restante, ficou expresso no acórdão que “não houve violação da norma de reprodução obrigatória atinente à maioria simples”, uma vez que o art. 64 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Palmeira dos Índios traz apenas situações de exceção a tal norma e que, “por estarmos em uma república federativa, com distinção de seus entes federados, os quais são dotados de autonomia legislativa, nada impede que, em determinadas situações, possa o Estado ou o Município dispor de forma diversa daquela prevista na Constituição Federal quanto ao quórum de aprovação de leis acerca de determinada temática, tendo em vistas as diferenças regionais, os interesses e as peculiaridades locais” (e-doc. 8, p. 7-8)



    9. O decidido pela Corte de origem, pela “mitigação do princípio da simetria”, contraria a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, firme no sentido de que as normas referentes a processo legislativo dos entes municipais devem observar os limites delineados na Constituição da República. 



     



    10. O texto constitucional é claro ao determinar, em seu art. 47, que as deliberações do Poder Legislativo serão tomadas “por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”, salvo disposição constitucional. Tal previsão não implica apenas a exigência de maioria de votos para a tomada de decisões, mas também que esta maioria será suficiente para tanto, exceto nos casos constitucionalmente previstos. 



    11. Trata-se do princípio da suficiência da maioria, assim estabelecido para garantir o respeito tanto ao princípio democrático quanto à liberdade de atuação do Poder Legislativo, que não pode ter sua atuação primária limitada por barreiras oportunisticamente estabelecidas, com criação de situações de maior rigidez para a criação e alteração normativa de forma desproporcional e indesejada para refletir a vontade do povo, expressada por seus representantes constitucionalmente eleitos, em determinado local e tempo, e com o devido respeito à vontade e direitos da minorias.



    12. Como bem exposto pelo e. Min. Eros Grau, “a Constituição do Brasil, ao conferir aos Estados-membros a capacidade de auto-organização e de autogoverno --- artigo 25, caput ---, impõe a obrigatória observância de vários princípios, entre os quais o pertinente ao processo legislativo” (ADI nº 1.594/RN, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 04/06/2008, p. 22/08/2008). Assim como as demais normas constitucionais que envolvem processo legislativo, o princípio da suficiência da maioria é impositivo a todos os entes da Federação, por dizer respeito à forma de organização política adotada na Constituição da República. Desta forma, trata-se de norma de reprodução obrigatória, que deve respeito ao princípio da simetria, a ser observado não apenas em relação ao princípio em si, mas também às suas exceções. As previsões de quórum qualificado contidas em norma municipal somente podem envolver matérias de especial relevância, análogas às previstas na Constituição do respectivo Estado e, por simetria, às da Constituição da República. 



    13. Neste sentido, cito os seguintes julgados do Supremo Tribunal Federal:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO PIAUÍ. PREVISÃO DE NECESSIDADE DE EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR. PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS QUE VERSAM SOBRE SERVIDOR PÚBLICO. SITUAÇÕES EM QUE A CONSTITUIÇÃO FEDERAL EXIGE LEI ORDINÁRIA. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I – A inconstitucionalidade dos preceitos impugnados decorre da violação ao princípio da simetria, uma vez que a Constituição do Estado do Piauí exige a edição de Lei Complementar para o tratamento de matérias em relação às quais a Constituição Federal prevê o processo legislativo ordinário. II – A jurisprudência reiterada desta Corte é no sentido de que o Estado-membro, em tema de processo legislativo, deve observância cogente à sistemática ditada pela Constituição Federal. Precedentes. III – Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos incisos III, VII, VIII, IX e X, e do parágrafo único do art. 77 da Constituição do Estado do Piauí.”



    (ADI nº 2.872/PI, Rel. Min. Eros Grau, Red. do acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 1º/08/2011, p. 05/09/2011).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PREVISÃO DE LEI COMPLEMENTAR PARA TRATAR DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. PROCESSO LEGISLATIVO. MATÉRIA CUJA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA EXIGE LEI ORDINÁRIA. PRECEDENTE DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 2.872/PI. RECURSO PROVIDO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 37, PARÁGRAFO ÚNICO, INC. IV, V E VI, DA LEI MUNICIPAL N. 742/1990 (LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE PEDRANÓPOLIS/SP).”



    (RE nº 383.123/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 04/11/2014, p. 14/11/2014).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 57, PARÁGRAFO ÚNICO, IV, V, VII E VIII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. HIPÓTESES DE RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR NÃO CONTIDAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO, À SEPARAÇÃO DE PODERES E À SIMETRIA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A lei complementar, conquanto não goze, no ordenamento jurídico nacional, de posição hierárquica superior àquela ocupada pela lei ordinária, pressupõe a adoção de processo legislativo qualificado, cujo quórum para a aprovação demanda maioria absoluta, ex vi do artigo 69 da CRFB. 2. A criação de reserva de lei complementar, com o fito de mitigar a influência das maiorias parlamentares circunstanciais no processo legislativo referente a determinadas matérias, decorre de juízo de ponderação específico realizado pelo texto constitucional, fruto do sopesamento entre o princípio democrático, de um lado, e a previsibilidade e confiabilidade necessárias à adequada normatização de questões de especial relevância econômica, social ou política, de outro. 3. A aprovação de leis complementares depende de mobilização parlamentar mais intensa para a criação de maiorias consolidadas no âmbito do Poder Legislativo, bem como do dispêndio de capital político e institucional que propicie tal articulação, processo esse que nem sempre será factível ou mesmo desejável para a atividade legislativa ordinária, diante da realidade que marca a sociedade brasileira – plural e dinâmica por excelência – e da necessidade de tutela das minorias, que nem sempre contam com representação política expressiva. 4. A ampliação da reserva de lei complementar, para além daquelas hipóteses demandadas no texto constitucional, portanto, restringe indevidamente o arranjo democrático-representativo desenhado pela Constituição Federal, ao permitir que Legislador estadual crie, por meio do exercício do seu poder constituinte decorrente, óbices procedimentais – como é o quórum qualificado – para a discussão de matérias estranhas ao seu interesse ou cujo processo legislativo, pelo seu objeto, deva ser mais célere ou responsivo aos ânimos populares. 5. In casu, são inconstitucionais os dispositivos ora impugnados, que demandam edição de lei complementar para o tratamento (i) do regime jurídico único dos servidores estaduais e diretrizes para a elaboração de planos de carreira; (ii) da organização da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar e do regime jurídico de seus servidores; (iii) da organização do sistema estadual de educação; e (iv) do plebiscito e do referendo – matérias para as quais a Constituição Federal não demandou tal espécie normativa. Precedente: ADI 2872, Relator Min. EROS GRAU, Redator p/ Acórdão Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 1º/8/2011, Dje 5/9/2011. 6. Ação direta conhecida e julgado procedente o pedido, para declarar inconstitucional o artigo 57, parágrafo único, IV, V, VII e VIII, da Constituição do Estado de Santa Catarina.”



    (ADI nº 5.003/SC, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 05/12/2019, p. 19/12/2019).



    14. Ante o exposto, dou provimento ao agravo para, desde logo, julgar procedente o recurso extraordinário, nos termos do art. 932, inc. V, do CPC e do art. 21, § 1º, do RISTF, para cassar o acórdão recorrido e determinar que a Corte de origem reaprecie a causa, levando em consideração a exigência do art. 47 da Constituição da República e atenção ao princípio da simetria em relação às exceções a tal norma, conforme previstas na Constituição da República e na Constituição do Estado de Alagoas.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator