Tribunal: STF
Processo: ARE 1366423
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-23
Data de publicação: 2024-01-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. SERVIÇOS FUNERÁRIOS. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA: INOCORRÊNCIA. TEMA RG 917. PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



     



    “DIRETA DE INCOSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE QUE RECAI SOBRE A LEI MUNICIPAL N. 5.776 DE 16 DE JULHO DE 2014. NORMA QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE INFORMAR COM ANTECEDÊNCIA A FAMILIAR OU RESPONSÁVEL OS EVENTOS DE EXUMAÇÃO POR DECURSO DE TEMPO. SUSTENTADA VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DE PODERES, USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO NA GESTÃO DA MÁQUINA PÚBLICA COM CRIAÇÃO DE DESPESA PARA ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO.



    1 – Reconhecida a inconstitucionalidade formal. Iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo para legislar sobre a organização administrativa no âmbito do ente federativo.



    Não se olvida que o Supremo Tribunal Federal tenha pacificado o entendimento de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)” – Tema 917. No mesmo sentido, é contundente a orientação de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se admite, desse modo, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido: ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008.



    Todavia, o presente caso escapa aos mencionados contornos.



    Consoante orientação do Supremo Tribunal Federal vertida no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.221/RJ, os serviços funerários são considerados serviços públicos inseridos na competência legislativa municipal, já que abrangidos pela expressão serviços de interesse local, extraída da redação do art. 30, inciso V, da CRFB/88 (art. 358, inciso I, da CERJ).



    Gize-se que a matéria concerne diretamente a ato de gestão, qual seja, o manejo dos serviços funerários pela Administração Pública, seja diretamente, ou mediante concessão.



    Nesse diapasão, a Lei cuja constitucionalidade é questionada versa sobre matéria que, pelo fato de afetar a gestão da Administração, é de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, na forma do art. 112, II, alínea ‘d’ e 145, inciso VI, alínea ‘a’ da Constituição Estadual.



    2 – Ingerência legislatória que constitui violação à Separação de Poderes.



    Como se não bastasse a irregularidade formal e, a despeito dos argumentos vertidos pelo Representado, a Lei vergastada inevitavelmente sobeja, inclusive, à esfera do ente público ao resvalar nos contratos de concessão dos serviços funerários, dado que cria obrigação para particulares.



    Ao onerar os concessionários destes serviços públicos, a norma, editada pelo Legislativo, ofende a separação de poderes (artigo 7º da CERJ).



    A jurisprudência deste Órgão Especial, a propósito, já se pronunciou pela inconstitucionalidade em casos semelhantes (0016549-22.2019.8.19.0000 - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Des(a). JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR - Julgamento: 06/05/2019 - OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL)



    (KATYA MARIA DE PAULA MENEZES MONNERAT - Julgamento: 26/10/2020 - OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL).



    (0083510-42.2019.8.19.0000 - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Des(a). ADRIANO CELSO GUIMARÃES - Julgamento: 14/09/2020 - OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL)



    Outrossim, pontue-se a ofensa à reserva de administração. De fato, o Chefe do Poder Executivo Municipal no exercício da competência prevista no art. 145, inciso VI, alínea ‘a’, da CERJ, editou o Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014, que institui o Regulamento Cemiterial e Funerário do Município do Rio de Janeiro, disciplinando a legislação local acerca do tema.



    Da leitura dos dispositivos atinentes à exumação, verifica-se adequado o tratamento da questão, que envolve um procedimento estrito o qual se preocupa, entre outros, com o registro da destinação dos restos mortais. Toda essa diligência satisfaz, de certo modo, a deferência que merecem os familiares naquilo que concerne à destinação dos restos mortais de seus entes queridos, bastando, para tanto, que demandem a informação.



    Assim, como bem ressaltou o Parquet, a Lei nº 5.776/2014, de iniciativa parlamentar, acaba por se sobrepor ao Regulamento Cemiterial e Funerário do Município do Rio de Janeiro, expedido no legítimo exercício de competência conferida ao Chefe do Poder Executivo, importando em ofensa à reserva de administração, o que igualmente afronta a separação de poderes.



    REPRESENTAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (e-doc. 2).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a recorrente aponta violação ao art. 61, § 1º, inc. II, e ao art. 175, inc. II, ambos da Constituição da República. Sustenta que a norma municipal discutida não versa sobre matéria de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Argumenta que a lei declarada inconstitucional pelo Tribunal de origem assegura os direitos dos usuários dos serviços públicos, incluindo o acesso à informação, direito de ser tratado com urbanidade e razoabilidade (e-doc. 3, p. 1-11).



    3. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o acórdão se fundamentou na Constituição do Estado do Rio de Janeiro e em normas locais, cuja interpretação não é passível de revisão em sede extraordinária. Argumenta que o recorrente não demonstrou que o Tribunal de origem interpretou dispositivo constitucional de reprodução obrigatória de forma diversa da feita pelo Supremo Tribunal Federal. Aduz a ausência de prequestionamento e de demonstração de repercussão geral da questão. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 3, p. 14-31).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que "a solução dos autos passa pela interpretação da lei local", incidindo o óbice do enunciado nº 280 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 3, p. 33-38).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “Consoante entendimento do Supremo Tribunal Federal vertida no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.221/RJ1, os serviços funerários são considerados serviços públicos inseridos na competência legislativa municipal, já que abrangidos pela expressão serviços de interesse local, extraída da redação do art. 30, inciso V, da CRFB/88 (art. 358, inciso I, da CERJ).



    Perceba-se que a matéria concerne diretamente a ato de gestão, qual seja, a administração dos serviços funerários pela Administração Pública, seja diretamente, ou mediante concessão.



    Nesse diapasão, como bem ponderou o Parquet, a Lei cuja constitucionalidade é questionada versa sobre matéria que, pelo fato de afetar a gestão da Administração, é de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, na forma do art. 112, II, alínea ‘d’ e 145, inciso VI, alínea ‘a’ da Constituição Estadual:



    Art. 112 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:



    (...)



    II - disponham sobre:



    d) criação e extinção de Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto o art. 145, caput, VI, da Constituição;



    *Nova redação dada pelo art. 12 da Emenda Constitucional nº 53, de 26/06/2012.(D.O. de 27/06/2012).



    Art. 145 – Compete privativamente ao Governador do Estado:



    (...)



    VI - dispor, mediante decreto, sobre:



    a) organização e funcionamento da administração estadual, que não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;



    Logo, verifica-se não apenas violação constitucional de ordem formal, por inobservância da iniciativa reservada, como também de natureza material, na medida em que, a ingerência do Poder Legislativo na esfera de competência do Executivo caracteriza infringência ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 7º, da Constituição Estadual.



    Como se não bastasse e, a despeito dos argumentos vertidos pelo Representado, a Lei vergastada inevitavelmente sobeja, inclusive, à esfera do ente público ao resvalar nos contratos de concessão dos serviços funerários, dado que cria obrigação para particulares.



    (...)



    Por fim, importa pontuar, outrossim, a ofensa à reserva de administração mencionada pelo Ministério Público. De fato, o Chefe do Poder Executivo Municipal no exercício da competência prevista no art. 145, inciso VI, alínea ‘a’, da CERJ, editou o Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014, que institui o Regulamento Cemiterial e Funerário do Município do Rio de Janeiro, disciplinando a legislação local acerca do tema. 



    (...)



    Logo, como bem ressaltou o Parquet, a Lei nº 5.776/2014, de iniciativa parlamentar, acaba por se sobrepor ao Regulamento Cemiterial e Funerário do Município do Rio de Janeiro, expedido no legítimo exercício de competência conferida ao Chefe do Poder Executivo, importando em ofensa à reserva de administração, o que igualmente afronta a separação de poderes.



    Desta forma, eivada de inconstitucionalidade, há que ser retirada do universo jurídico a lei objeto da presente representação por afronta aos artigos 7º, 112, § 1º, inciso II, alínea ‘d’, 145, inciso VI, alínea ‘a’, todos da Constituição Estadual.” (e-doc. 2, p. 9-16).



    6. O Tribunal de origem julgou inconstitucional a Lei nº 5.776, de 2014, do Município do Rio de Janeiro, sob o fundamento de que não foi respeitada a reserva de iniciativa Chefe do Poder Executivo local para tratar da matéria em questão. Assim, conforme consta do acórdão, haveria não apenas vício formal, pela usurpação da iniciativa, como também vício material, por afronta à separação de Poderes.



    7. Primeiramente, esclareça-se ser descabido falar em vício material no caso, uma vez que a suposta violação ao princípio da separação de Poderes, tal qual fundamentada no acórdão, é mera decorrência lógica de vício formal de iniciativa.



    8. Quanto ao cabimento do recurso extraordinário interposto, nota-se que, em que pese a declaração de inconstitucionalidade pelo Tribunal de origem ter se dado a partir de normas da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, a matéria discutida envolve normas da Constituição da República de reprodução obrigatória, sobretudo as normas que regem o processo legislativo.



    9. Posto isso, verifica-se que decisão recorrida vai contra a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, no âmbito da repercussão geral, ao julgar o ARE nº 878.911-RG/RJ (Tema RG nº 917, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 29/09/2016, p. 11/10/2016), fixou a seguinte tese:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    10. A reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo é prevista de forma taxativa no art. 61, § 1º, da Constituição da República, não se incluindo em tal rol a matéria em discussão nestes autos — previsão de obrigatoriedade de informação, com antecedência, a familiar ou responsável, dos eventos de exumação por decurso de tempo.



    11. Adicionalmente, não há que se falar em violação à reserva de iniciativa referente à organização administrativa no caso, uma vez que, conforme a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, "a reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais" (ADI nº 2.447/MG, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, j. 04/03/2009, p. 04/12/2009).



    12. Neste sentido, já decidiu o Supremo Tribunal Federal:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – LEI MUNICIPAL – INICIATIVA PARLAMENTAR – TAXA DE SEPULTAMENTO – ISENÇÃO – SEPARAÇÃO DOS PODERES – PRECEDENTES – PROVIMENTO.”



    (RE nº 1.108.382/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 27/03/2018, p. 06/04/2018).



    “PROCESSO LEGISLATIVO – INICIATIVA. Não discrepa da Constituição Federal ato normativo, veiculado em diploma de iniciativa parlamentar, mediante o qual instituída plataforma de combate à violência em instituições estaduais de ensino, ausente supressão ou limitação das atribuições essenciais do Chefe do Executivo no desempenho da função de gestor superior da Administração, observado o princípio da separação dos poderes – artigo 2º da Lei Maior.”



    (ADI nº 2.865/SC, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, j. 19/12/2019, p. 06/07/2020).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL . 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (...).”



    (ADI nº 3.394/AM, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, j. 02/04/2007, p. 15/08/2008).



    13. Em situação semelhante, válido mencionar a decisão monocrática proferida no julgamento do ARE nº 1.451.499/RJ (Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 27/09/2023, p. 28/09/2023), em que decidido que "a Lei nº 6.059/2016 do Município do Rio de Janeiro, ora impugnada, autoriza o sepultamento de animais domésticos em campas e jazigos localizados nos cemitérios públicos do Município do Rio de Janeiro, não se enquadrando nas hipóteses em que haveria burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo".



    14. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido no paradigma, o ARE nº 878.911-RG/RJ (Tema RG nº 917), dou provimento ao agravo para, desde logo, prover o recurso extraordinário, reformando o acórdão recorrido, para declarar a constitucionalidade da Lei nº 5.776, de 2014, do Município do Rio de Janeiro.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator