Tribunal: STF
Processo: ACO 2579
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-21
Data de publicação: 2024-10-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Rondônia propôs ação cível originária contra o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) buscando ver declarada a nulidade da interrupção do repasse de verbas concernentes ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) motivada por suposta irregularidade nas prestações de contas dos anos de 2001 e 2002.  



    Afirma que, embora previsto no plano plurianual de 2011 o repasse ao Estado de R$ 15.548.000,00 (quinze milhões quinhentos e quarenta e oito mil reais) para execução do Programa, o Fundo transferiu R$ 6.249.288,00 (seis milhões duzentos e quarenta e nove mil duzentos e oitenta e oito reais).  



    Segundo narra, apenas em reunião técnica ocorrida em 12 e 13 de novembro de 2011 foi comunicado da suspensão do pagamento das parcelas restantes, ante a instauração de tomada de contas especial relativa ao exercício 2002, bem assim da realização de diligências acerca da prestação de contas do exercício anterior.  



    Aponta inobservância dos princípios do devido processo legal e do contraditório. Argumenta não lhe haver sido oportunizado o direito de defesa.  



    Frisa não dispor de recursos financeiros suficientes para suportar as despesas com alimentação escolar.  



    Alude ao art. 39 da Resolução/CD/FNDE n. 38/2009 e aos arts. 5º, § 1º, e 21 da Lei n. 11.947/2009, normas que possibilitariam o repasse de recursos diretamente às escolas atingidas pela suspensão para fornecimento da alimentação aos alunos. Ressalta violado direito básico dos educandos.  



    Destaca estar a suspensão associada a recursos administrados por gestor anterior. Sustenta a incidência, no caso, das previsões versadas na Instrução Normativa n. 1/97 e na Portaria Interministerial n. 127/08-MPOG.   



    Pede:  



    A — A manutenção dos efeitos da liminar concedida na Ação Cautelar 2.939, devidamente referendada pelo Plenário do E. Supremo Tribunal Federal, até julgamento da presente ação originária; 



    [...]



    C — A procedência desta Ação Cível Originária (ação principal), tornando definitiva a liminar deferida na Ação Cautelar 2.939, para declarar a nulidade da suspensão do repasse dos recursos para cobertura do PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR — PNAE, concluindo pelo direito do ESTADO DE RONDÔNIA em continuar recebendo os valores devidos à conta do referido PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR — PNAE, inclusive aqueles relativos aos meses de junho e julho/2011, ou se assim Vossas Excelências não entenderem, que o FUNDO NACIONAL DE EDUCAÇÃO — FNDE realize a transferência desses valores nos termos previstos no artigo 21, da Lei nº 11.947/2009, ou seja, diretamente na conta das escolas, conforme relação constante na Ação Cautelar 2.939, evitando assim, que os alunos da rede estadual de ensino venham a sofrer solução de continuidade do referido programa, continuando, por conseguinte, a usufruir da merenda escolar que lhe é garantida constitucionalmente.  



    Em 18 de agosto de 2011, o Plenário do Supremo referendou decisão mediante a qual o ministro Celso de Mello concedeu liminar na AC 2.939, “para determinar ‘(...) a suspensão dos efeitos da ordem emanada do FNDE, que, por sua vez, suspendeu o repasse dos recursos destinados ao Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE (...)’, bem assim ordenar que ‘a transferência dos valores dos meses de junho e julho/2011 seja imediatamente feita à conta do ora Requerente (...)’”.  



    O FNDE, em contestação (eDoc 15), aponta falta de interesse processual. Conforme articula, eventuais irregularidades no âmbito do PNAE, dada a natureza de transferência automática, geram reflexos somente nos repasses futuros dentro do próprio Programa em função da legislação específica, não acarretando óbices ao recebimento de recursos federais como afirmado na inicial. Quanto ao PNAE/2001, salienta estarem as contas com status “diligência”, já havendo sido reportada a situação à Coordenação de Tomada de Contas Especial (COTCE) para providências. No que concerne ao PNAE/2002, informa instaurada a tomada de contas especial, que se encontra sobrestada. Assinala que a suspensão dos repasses obedeceu ao regramento vigente na época dos fatos. Observa que o art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101/2000, o art. 26 da Lei n. 10.522/2002 e o art. 5º, § 2º, da Instrução Normativa/STN n. 01/1997 não se aplicam às transferências automáticas. Discorre sobre a possibilidade de o pagamento ser descontinuado com base no art. 20, II, da Lei n. 11.947/2009, a autorizar a suspensão quando ausente a prestação de contas de recursos anteriormente recebidos, na forma e nos prazos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do Fundo.  



    Em réplica (eDoc 24), a parte autora assevera ter interesse processual ante a suspensão do repasse da verba. No mais, reitera razões já apresentadas na inicial.  



    A Procuradoria-Geral da República preconiza a confirmação da medida acauteladora implementada na AC 2.939 e a procedência do pedido (eDoc 29).   



    É o relatório. Decido.  



    2. Reafirmo a competência do Supremo para julgar a causa, conforme já reconheceu o Plenário da Corte ao referendar a medida liminar concedida na AC 2.939.  



    O interesse processual é evidente, considerada a incontroversa suspensão dos repasses da verba atinente ao PNAE, que vieram a ser restabelecidos por força da medida liminar concedida na AC 2.939. Rejeito a preliminar.  



    Quanto ao mérito, procede o pedido da parte autora.   



    A Lei n. 11.947/2009, que dispõe sobre o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), prevê, no art. 20, as hipóteses em que a suspensão do repasse da verba é admitido:  



    Art. 20. Fica o FNDE autorizado a suspender os repasses dos recursos do PNAE quando os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios: 



    I — não constituírem o respectivo CAE ou deixarem de efetuar os ajustes necessários, visando ao seu pleno funcionamento;



    II — não apresentarem a prestação de contas dos recursos anteriormente recebidos para execução do PNAE, na forma e nos prazos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE;



    III — cometerem irregularidades na execução do PNAE, na forma estabelecida pelo Conselho Deliberativo do FNDE.



    IV — (VETADO). 



    § 1º Sem prejuízo do previsto no caput, fica o FNDE autorizado a comunicar eventuais irregularidades na execução do PNAE ao Ministério Público e demais órgãos ou autoridades ligadas ao tema de que trata o Programa.



    § 2º O restabelecimento do repasse dos recursos financeiros à conta do PNAE ocorrerá na forma definida pelo Conselho Deliberativo do FNDE.  



    Como se vê, de acordo com o inciso II do dispositivo, o sobrestamento dos recursos do PNAE só pode ser justificado pela ausência de prestação de contas dos recursos anteriormente recebidos, na forma e nos prazos que o Conselho Deliberativo do FNDE houver estabelecido.  



    Ocorre que, no caso concreto, as contas foram devidamente apresentadas. Assim, mesmo tendo sido instaurado procedimento de tomada de contas especial para investigar possíveis irregularidades, revela-se inadequada a suspensão dos repasses com base no mencionado preceito legal, visto que não se caracteriza a situação nele prevista.  



    É bem verdade que o art. 37, IV, da Resolução/FNDE/CD n. 38/2009 estipula que “o FNDE suspenderá o repasse dos recursos financeiros à conta do PNAE quando a Entidade Executora não tiver a sua prestação de contas aprovada”.  



    No entanto, tal hipótese, enquanto sanção, não encontra paralelo em normas primárias, especialmente na Lei n. 11.947/2009, extraindo validade unicamente de ato de natureza infralegal, a saber, resolução expedida pelo FNDE. Surge violado o princípio da legalidade estrita, tendo em conta a extrapolação dos limites a que se sujeita o poder regulamentar.  



    Rememoro que “o princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação constitucional ao poder do Estado, cuja competência regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou restringir direitos, sob pena de incidir em domínio constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material da lei em sentido formal” (ACO 1.048 QO, Tribunal Pleno, ministro Celso de Mello, DJe de 31 de outubro de 2007).  



    Ora, “revela-se irrazoável a imposição de sanção ao Estado-autor pelo descumprimento de obrigação prevista em Portaria sem previsão legal correspondente ou fundamentada em ato normativo editado pela União em extrapolação dos limites de sua competência para fixação de normas gerais” (ACO 3.191 AgR, Tribunal Pleno, ministro Luiz Fux, DJe de 19 de junho de 2020). 



    Por outro lado, eventual rejeição das contas poderia caracterizar “irregularidade da execução do PNAE”, situação que, por enquadrar-se na previsão do art. 20, III, da Lei n. 11.947/2009, autorizaria a suspensão do repasse da verba sob a perspectiva desse normativo.  



    Nada obstante, em consonância com os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, a rejeição das contas somente pode gerar efeitos com a finalização da tomada de contas especial, tal qual reconhecido pelo Supremo no Tema n. 327 da repercussão geral, em que fixada a seguinte tese:  



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido:



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e;



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.  



    Embora naquela oportunidade a Corte tenha analisado a questão sob o ângulo das inscrições em cadastro de inadimplentes, o entendimento estabelecido se afigura igualmente aplicável em situações nas quais há possibilidade de sanção decorrente da reprovação de contas, sobretudo nos casos de tomada de contas especial ou procedimento análogo, em que a garantia do devido processo legal somente se perfectibiliza com a conclusão da apuração.  



    Esse raciocínio se estende, com ainda mais força, à questão do sobrestamento do repasse de verbas obrigatórias/legais destinadas à alimentação dos educandos. Se a mera inscrição em cadastros desabonadores exige a finalização da tomada de contas para que o respeito aos princípios constitucionais seja assegurado, com muito mais razão se deve aguardar tal desfecho antes de interromper a transferência de recursos essenciais.  



    A meu ver, portanto, a suspensão levada a efeito pela parte ré ocorreu em desacordo com o devido processo legal, na medida em que não foi precedida de tomada de contas especial finalizada, como demonstram as alegações deduzidas pelas partes e a documentação acostada ao processo.  



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido.  



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil.  



    3. Do exposto, julgo procedente o pedido, para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada na AC 2.939, determinar a manutenção dos repasses de recursos do PNAE ao Estado de Rondônia, até que sejam finalizadas as tomadas de contas especiais alusivas aos repasses feitos nos anos de 2001 e 2002.  



    Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º e 8º, do Código de Processo Civil.  



    4. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 21 de outubro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Revisor



Documento assinado digitalmente