Tribunal: STF
Processo: MS 39432
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-09
Data de publicação: 2024-08-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPETRAÇÃO APÓS O TRANSCURSO DO PRAZO DE 120 DIAS, PREVISTO NO ART. 23 DA LEI Nº 12.016, DE 2009. CONTAGEM DO PRAZO A PARTIR DA PUBLICAÇÃO, NO DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO, DO ATO IMPUGNADO. DECADÊNCIA CARACTERIZADA. PRECEDENTES. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



Relatório



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra atos imputados ao Plenário do Tribunal de Contas da União, pelo qual os impetrantes requerem, sob a forma de tutela de urgência, “a concessão liminar da segurança, inaudita altera parte, para suspender os efeitos dos Acórdãos 1260/17, 2916/2018, proferidos pelo Tribunal de Contas da União no âmbito da Representação TC 027.105/2016-4 e Acórdãos 2814/19 e 228/23, exarados na Tomada de Contas Especial 020.012/2018-7, até o julgamento do mérito deste Mandado de Segurança”. Subsidiariamente, postulam “a concessão de medida liminar - após a apresentação de informações pela Autoridade Coatora, para suspender os efeitos dos itens 9.2., 9.3., 9.4., 9.5., 9.6., 9.15. do Acórdão 2814/19 e o Acórdão 228/2023, que julgaram irregulares as contas dos Impetrantes e determinaram a anulação dos programas de demissões do Sesc e Senac, a aplicação das multas e a condenação solidária, até posterior manifestação desse juízo neste Mandado de Segurança”.



    2. Os impetrantes narram que o “processo de Tomada de Contas Especial (TC 020.012/2018-7) foi instaurado por determinação do Acórdão 1260/2017 – TCU Plenário em desfavor dos membros do Conselho Regional do Serviço Social do Comércio no Estado do Mato Grosso (Sesc-MT) e do Conselho Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial no Estado do Mato Grosso (SENAC-MT), em razão de supostas irregularidades nos Planos de Demissão Incentivada instituídos pelas Resoluções Sesc-MT 250/2016 e Senac-MT 239/2016, apontadas pelos técnicos do Tribunal de Contas”. Essa tomada de contas especial, segundo mencionam os impetrantes, “foi julgada no Plenário do Tribunal de Contas resultando no Acórdão 2814/19 – Plenário/TCU. Apresentado recurso, a decisão veio a ser mantida pelo Acórdão 228/2023, com a reiteração das vultosas multas aplicadas aos Impetrantes e a condenação ao ressarcimento do suposto dano”.



    3. Destacam que os “Conselhos Regionais do Sesc e Senac no Estado de Mato Grosso aprovaram em 26 de janeiro de 2016, através das Resoluções SESC 250/2016 e SENAC 239/2016 a criação e execução de Plano de Demissão Incentivada – PDI, buscando oxigenar seus quadros de colaboradores e obter, a médio/longo prazo, uma redução na folha de pagamento”, sendo que “[T]al plano possibilitaria a troca, em especial, dos colaboradores lotados nos mais altos cargos das instituições e cujas remunerações, devido ao longo tempo de casa (alguns com mais de 30 anos de trabalho), vinham oneradas com incorporações salariais, anteriormente permitidas”. 



    4. Defendem, ainda, que, “a partir do referido plano, os Departamentos Regionais do Sesc e do Senac no Estado do Mato Grosso, enquanto empregadores, poderiam colocar termo aos contratos de trabalho que entendessem onerosos, promovendo a imediata substituição dos colaboradores por outros com remuneração consideravelmente menor, intenção totalmente inserida no âmbito da discricionariedade do gestor privado” e, “de forma a valorizar os anos dedicados e o trabalho desempenhado, os Conselhos Regionais das entidades optaram pela criação do PDI, oferecendo além das verbas rescisórias devidas, outras verbas para incentivar a adesão ao plano e evitar, de tal forma, a rescisão unilateral do contrato, a saber: Indenização de 50% da remuneração atual por ano de serviço prestado; Plano de saúde durante 12 meses após o desligamento em regime de coparticipação; Vale alimentação durante 12 meses após o desligamento; Auxílio funeral por até 12 meses após o desligamento; Pagamento do aviso prévio indenizado; Pagamento da multa rescisória de 40% sobre o FGTS”.



    5. Prosseguem afirmando que, “através de processo de Representação (TC 027.105/2016-4, relator Min. Weder Oliveira), o órgão de controle externo decidiu que o programa seria ilegal e antieconômico, a partir das seguintes justificativas: (i) considerou insuficientes, mesmo sem previsão legal, os estudos prévios apresentados pelas entidades, que segundo apontou, não demonstravam a vantajosidade dos programas, e (ii) considerou ilícitos os pagamentos feitos aos empregados a título de aviso prévio indenizado e multa rescisória de 40% sobre o FGTS, mesmo não havendo previsão legal nesse sentido, entendendo serem cabíveis apenas na hipótese de demissão imotivada, não havendo tal previsão na CLT”, e que “Diante disso, o plano foi considerado nulo pelo Tribunal de Contas, com a condenação dos Impetrantes a ressarcir o Sesc e o Senac do Estado do Mato Grosso os valores pagos a título de aviso prévio indenizado e multa rescisória, por serem eles integrantes do Conselho Regional”.



    6. Os impetrantes sustentam que os atos proferidos pelo TCU vulneram o decidido por esta Corte no Tema RG nº 569, contrariando a autonomia administrativa dos serviços sociais, sendo que o “ato coator viola o princípio da legalidade previsto no art. 5º, inc. II, da CF, pois não há determinação legal que oriente como deve ser elaborado um programa de demissão voluntária, se deve ser precedido de estudos, como devem ser os estudos, nem quais verbas devem ou pode integrá-lo, na forma determinada pelo TCU”, na medida em que “não há lei que regulamente na esfera privada os Programas de Demissão Incentivada ou Voluntária e e que proíba o pagamento da multa rescisória e do aviso prévio, o que faz com que os Acórdãos 2814/19 e 228/23 , exarados nos autos da Tomada de Contas Especial nº TC 020.012/2018-7 violem expressamente o princípio da legalidade previsto no art. 5º, inc. II, da CF”, se inserindo, os programas de incentivo à demissão, “na esfera de liberdade de transação das partes envolvidas, empregadores e empregados”.



    7. Defendem, ainda, que “os Acórdãos 1260/17, 2916/2018, 2814/19 e 228/23 violaram o princípio da proporcionalidade, pois não havendo norma legal que obrigue o Sesc e Senac a realizar estudos prévios, tampouco lei federal que proibisse o pagamento da multa rescisória e do aviso prévio indenizado, não poderia o Tribunal de Contas considerar ilegal o programa demissional do Sesc e Senac, tampouco condenar solidariamente os Impetrantes a ressarcir um dano inexistente, muito menos aplicar-lhes as multas na forma decidida”.



    8. Postulam a concessão de medida liminar, nos termos acima referidos, e, no mérito, “requerem seja concedida a segurança para anular os itens 9.2., 9.3., 9.4., 9.5., 9.6. e 9.15. do Acórdão 2814/19, bem como anular a integralidade do Acórdão 228/2023, ambos do TC 020.012/2018-7 e dos Acórdãos 1260/17, 2916/2018, proferidos pelo Tribunal de Contas da União no âmbito da Representação TC 027.105/2016-4, reconhecendo-se o direito líquido e certo dos Impetrantes, de terem revogadas as condenações em multas e ao ressarcimento dos supostos danos ao erário, por violação ao princípio da proporcionalidade, ao Tema 569, do STF; contrariedade aos arts. 5º, inc. II, art. 70, 71 e 240, todos da CF e violação à autonomia dos Conselhos Regionais do Sesc e Senac, garantida nos arts. 25 dos Decretos 61.836/67 (Sesc) e 61.843/67 (Senac)”.



    9. Com a petição inicial foram juntados documentos.



    10. Determinei a intimação da parte impetrante para promover o recolhimento das custas judiciais (e-doc. 443), determinação essa atendida (e-docs. 444-445).



    11. Notificada, a autoridade apontada como coatora prestou informações. Alegou, preliminarmente, a decadência do direito de impetrar mandado de segurança. No mérito, defendeu a denegação da segurança. Essa manifestação foi assim ementada (e-doc. 458):



    “EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Marco Sérgio Pessoz e outros, pleiteando que o c. Supremo Tribunal Federal (STF) declare a nulidade dos “itens 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6 e 9.15 do Acórdão 2814/19, bem como anular a integralidade do Acórdão 228/2023, ambos do TC 020.012/2018-7 e dos Acórdãos 1260/17, 2916/2018, proferidos pelo Tribunal de Contas da União no âmbito da Representação TC 027.105/2016-4”, de forma a serem “revogadas as condenações em multas e ao ressarcimento dos supostos danos ao erário”. 



    1. Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, impondo a extinção do processo com fundamento no art. 23 da Lei 12.016/2009 c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno/STF. 



    2. Preliminar: carência da ação ante a necessidade de dilação probatória. Demanda de exame do acervo fático-probatório constante dos autos do processo de controle externo, TC-020.012/2018-7, no qual se debateu, em aprofundada dialética processual no TCU, possíveis irregularidades concernentes a pagamentos de verbas ilegais por intermédio da implantação de planos de demissão incentivada no âmbito das administrações do Sesc/MT e do Senac/MT, matéria insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança. Ausência de prova pré-constituída juntada no momento da impetração apta a sustentar as alegações da impetrante. Precedentes do e. Supremo Tribunal Federal. 



    3. Competência do TCU para fiscalizar as entidades dos serviços sociais autônomos, a exemplo do Sesc e do Senac. Embora possuidoras tais entidades de natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integrem a Administração Pública, efetivamente administram recursos de índole pública (contribuições parafiscais compulsórias) e, por isso, submetem-se à fiscalização do TCU (arts. 70 e 71 da Constituição Federal c/c art. 183 do Decreto-lei n. 200/1967 e art. 5ª, VI, da Lei n. 8.443/1992). Referidos entes devem balizar a sua atuação de acordo com os princípios gerais aplicáveis à administração pública, inclusive o dever de prestar contas ao órgão de controle externo. 



    4. Controle finalístico exercido pelo TCU na fiscalização das entidades integrantes do cognominado “Sistema S”, referido pelo STF no julgamento do RE 789.874. Cumpre ao TCU, conforme o próprio c. STF, no exercício da atividade fiscalizatória que lhe compete, adotar, quando necessário, providências com o objetivo de “coibir eventuais distorções ou irregularidades” observadas na aplicação dos recursos que arrecadam essas entidades para a manutenção de sua finalidade social. 



    5. Ausência de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade que ensejem declaração judicial de nulidade do acórdão impugnado. Função de julgar contas que é atribuída pela Constituição com exclusividade ao TCU. Não compete ao Poder Judiciário rever o mérito das decisões do Tribunal de Contas, salvo em caso de nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, sob pena de o pronunciamento da Corte resultar em mero e inútil formalismo. Precedentes. 



    6. Legalidade e legitimidade das decisões proferidas pelo TCU nos processos de controle externo de autos TC-027.105/2016-4 e TC-020.012/2018-7. Contraditório e ampla defesa regularmente franqueados pelo TCU e efetivamente exercido pelos ora impetrantes em todas as etapas processuais, inclusive por meio de numerosas impugnações recursais. Decisões proferidas de forma fundamentada mediante nutrida dialética processual com os implicados, resultando em robusto acervo probatório coligido aos autos e devidamente apreciado pelo Colegiado julgador. 



    7. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência de plausibilidade do direito alegado e do risco de demora da decisão de mérito.



    8. Proposta de encaminhamento deste parecer ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora.”



    12. Vieram-me os autos conclusos para exame.



Análise



    13. O Tribunal de Contas da União, em suas informações, alega a intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias. Ao que interessa, por meio desta impetração, a parte impetrante se insurge contra os Acórdãos nº 1.260/17, 2.916/2018, proferidos pelo Tribunal de Contas da União no âmbito da Representação TC 027.105/2016-4 e Acórdãos nº 2.814/19 e 228/23, exarados na Tomada de Contas Especial 020.012/2018-7. Este último ato, Acórdão nº 228/23, foi complementado pelo Acórdão nº 712/2023 - TCU - Plenário, que julgou os embargos de declaração opostos pela parte interessada.



    14. Anoto, nesse sentido, na linha do referido pela autoridade coatora em suas informações, que o Acórdão nº 712/2023 - TCU - Plenário foi publicado, no Diário Oficial da União, em 24/04/2023 (e-doc. 459). Nesse quadro, esta pretensão mandamental para sindicar referidos acórdãos do Tribunal de Contas da União, impetrada em 11/10/2023, esbarra no prazo previsto do art. 23 da Lei nº 12.016, de 2009. 



    15. Presente esse quadro fático, assinalo ser pacífico o entendimento desta Corte no sentido de que se trata de prazo decadencial, não se admitindo suspensão ou interrupção, devendo ser computado da data em que o ato questionado produziu efeitos na esfera de direitos do interessado ou da data em que comprovadamente teve ciência de sua existência, o qual, em processo administrativo de que participou o interessado, como no caso, tem seu termo a quo na publicação do ato apontado como coator na imprensa oficial, desimportando, ainda, se o ato alegadamente violador de direito líquido e certo gera efeitos instantâneos ou permanentes. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISITA. ANULAÇÃO. ATO COMISSIVO. INOBSERVÂNCIA DO PRAZO DECADENCIAL. DECADÊNCIA CONSUMADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança contra ato do Poder Público tem seu termo inicial na data em que, devidamente divulgado, torna-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RMS nº 38.481-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 18/04/2023, p. 27/04/2023; grifos acrescidos).



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PARTICIPAÇÃO DA IMPETRANTE NO CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM QUE PROLATADA A DELIBERAÇÃO QUESTIONADA. DATA DA PUBLICAÇÃO DO ATO APONTADO COMO COATOR NO DIÁRIO OFICIAL QUE CORRESPONDE AO TERMO A QUO DO PRAZO DE 120 DIAS PREVISTO PARA O MANEJO DO REMÉDIO CONSTITUCIONAL. DECADÊNCIA CONFIGURADA. PRECEDENTES. 1. À luz dos precedentes desta Suprema Corte, o prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato praticado pelo TCU, em processo administrativo de que participou o interessado, tem seu termo a quo na publicação do ato apontado como coator na imprensa oficial. 2. Na espécie, como a impetrante participou da fase interna da tomada de contas especial, ocasião em que apresentou manifestações e constituiu advogados, conferindo-lhes poderes para atuar inclusive perante o Tribunal de Contas da União, a sua ciência, quanto ao ato impugnado, Acórdão nº 74/2006-TCU-Primeira Câmara, ocorreu quando da respectiva publicação na imprensa oficial, levada a efeito em 01.02.2006. 3. Nesse contexto, protocolado o presente writ em 03.11.2021, resta configurada a inobservância do prazo decadencial de 120 dias previsto para o manejo do remédio constitucional - art. 18 da Lei 1.533/1951, em previsão normativa, repetida no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, cuja constitucionalidade, assentada na Súmula 632/STF (“É constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de mandado de segurança”), foi reafirmada por esta Casa ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.296. 4. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (MS nº 38.296-ED-segundos-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 27/04/2022, p. 05/05/2022; grifos acrescidos).



    16. Evidente, portanto, que a presente ação mandamental foi impetrada depois de transcorrido o prazo decadencial previsto em lei.



Dispositivo



    17. Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança (art. 21, § 1º, do RISTF), ficando prejudicado o pedido liminar. 



    18. Custas nos termos da Lei. Sem honorários advocatícios (enunciado nº 512 da Súmula desta Corte e do art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009).



    Publique-se e intimem-se.



    Preclusa esta decisão, arquivem-se os autos.



    Brasília, 9 de agosto de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator