Tribunal: STF
Processo: ARE 1449803
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-04
Data de publicação: 2024-04-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Acre, ementado nos seguintes termos:  



    “RECURSO INOMINADO. JUIZADO DA FAZENDA PÚBLICA. PLEITO DE CONCESSÃO DE ADICIONAL DE TITULAÇÃO. SERVIDORA DO QUADRO ADMINISTRATIVO DA EDUCAÇÃO QUE INGRESSOU NO SERVIÇO PÚBLICO ESTADUAL SEM CONCURSO PÚBLICO. SENTEÇA QUE JULGOU IMPROCEDENTES OS PEDIDOS SOB FUNDAMENTO DE QUE NÃO RESTOU CONFIGURADA ILEGALIDADE E/OU ABUSO DE PODER DA DECISÃO DA ADMINSITRAÇÃO PÚBLICA, SENDO INCABÍVEL AO PODER JUDICIÁRIO REVER DECISÕES DE ATOS ADMINSITRATIVOS, CONSGINANDO AINDA QUE A RECLAMANTE NÃO FARIA JUS AO PEDIDO, POR TER INGRESSADO NO SERVIÇO PÚBLICO SEM PRESTAR CONCURSO PÚBLICO. RECURSO DA RECLAMANTE QUE PRETENDE A REFORMA PARA JULGAR TOTALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS INICIAIS. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO ANTERIOR À CF/88. SERVIDORA QUE FOI INSERIDA NO PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS DA CATEGORIA, RECEBENDO MOVIMENTAÇÕES HORIZONTAIS E VERTICAIS DURANTE A CAREIRA. CONCESSÃO ANTERIOR DE ADICIONAL DE TITULAÇÃO NAS MESMAS CONDIÇÕES. BENEFÍCIOS RESERVADOS AOS SERVIDORES QUE ACESSARAM OS CARGOS MEDIANTE CONCURSO PÚBLICO. EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DE N. 38, QUE LHE CONFERIU EFETIVIDADE. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PARA CONCESSÃO DO ADICIONAL DE TITULAÇÃO NA FORMA PLEITEADA. RECURSO IMPROVIDO” (eDOC 6 – ID: a4551086, p. 1)



    Os embargos de declaração, opostos pelo recorrente, foram rejeitados (eDOC 8, ID 31166b82).   



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, II, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a servidora ingressou no serviço público sem prévia aprovação em concurso, não lhe sendo devidas, portanto, as mesmas garantias próprias aos servidores efetivos.



    Aduz-se, assim, que a declaração de inconstitucionalidade da Emenda à Constituição do Estado do Acre nº 38/2005 tem como efeito concreto a perda da efetividade aos servidores e empregados públicos - que tem como consequência, para a categoria dos servidores públicos admitidos, sem concurso público, de forma que a parte não faz jus a pedido de pagamento do adicional de titulação, enquanto vantagem prevista em legislação específica e exclusiva dos servidores efetivos de carreira do estado do Acre (eDOC 9 - ID: ecc6aa5b, p. 13).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “Administrativo. ARE. Decisão que não admitiu RE na origem. Acórdão de apelação que, revertendo sentença, garantiu à recorrida adicional de titulação. 1. As instâncias a quo não decidiram a lide ao teor da norma constitucional indicada no recurso extraordinário. 2. Pelo desprovimento” (eDOC 27 - ID: d4d5af60, p. 1)



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que, no julgamento da ADI 3.609, Rel. Min. Dias Toffoli, declarou-se a inconstitucionalidade das disposições da Emenda à Constituição estadual nº 38/2005 do Estado do Acre que concederam efetividade aos servidores ingressos no cargo sem concurso público até 31 de dezembro de 1994. Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente:  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. EC nº 38/2005 do Estado do Acre. Efetivação de servidores públicos providos sem concurso público até 31 de dezembro de 1994. Violação do art. 37, II, CF. Precedentes. 1. Por força do art. 37, inciso II, da CF, a investidura em cargo ou emprego públicos depende da prévia aprovação em concurso público, sendo inextensível a exceção prevista no art. 19 do ADCT. Precedentes: ADI nº 498, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 9/8/96; ADI nº 208, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 19/12/02; ADI nº 100, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 1/10/04; ADI nº 88, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 8/9/2000; ADI nº 1.350/RO, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 1/12/06; ADI nº 289, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 16/3/07, entre outros. 2. Modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, nos termos do art. 27 da Lei nº 9.868/99, para se darem efeitos prospectivos à decisão, de modo que somente produza seus efeitos a partir de doze meses, contados da data da publicação da ata do julgamento, tempo hábil para a realização de concurso público, a nomeação e a posse de novos servidores, evitando-se, assim, prejuízo à prestação de serviços públicos essenciais à população. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 3.609, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 30.10.2014)  



    Anoto ainda que, segundo vasta jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, os institutos da estabilidade e da efetividade não se confundem, sendo aquela um benefício passível de ser concedido a servidores não aprovados em concurso público, constituindo apenas uma garantia à manutenção no cargo; e esta um benefício conferido unicamente aos servidores aprovados em concurso e que garante o aproveitamento de todas as vantagens conferidas ao cargo. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 17.06.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ART. 19 DO ADCT. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. PREENCHIMENTO DE REQUISITOS. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. INAPLICABILIDADE. PRETENSÃO DE MODULAÇÃO DOS EFEITOS. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. TEORIA DO FATO CONSUMADO. IMPOSSIBILIDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que os servidores alcançados pela estabilidade prevista no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não se equiparam aos servidores efetivos, pois esse dispositivo apenas confere o direito de permanência no serviço público, nos cargos em que admitidos, sem incorporação na carreira e sem direitos aos benefícios privativos dos servidores efetivos. A efetividade é prerrogativa dos servidores que acessaram os cargos públicos mediante concurso público. 2. (...). 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE 1.435.549 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 26.10.2023)  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ESTABILIDADE DO ART. 19 DO ADCT. GRATIFICAÇÃO DE PRODUTIVIDADE. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. VANTAGENS INERENTES AO CARGO INDEVIDAS A SERVIDOR NÃO EFETIVO. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que é necessário que o servidor público possua, além da estabilidade, efetividade no cargo para ter direito às vantagens a ele inerentes. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 558.873 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.11.2015 – grifo nosso)  



    Essa também foi a orientação seguida por oportunidade do julgamento do tema 1.157 da repercussão geral, em que assentado que é vedado o reenquadramento, em novo Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração, de servidor admitido sem concurso público antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, mesmo que beneficiado pela estabilidade excepcional do artigo 19 do ADCT, haja vista que esta regra transitória não prevê o direito à efetividade. Confira-se, a respeito, a ementa deste precedente:  



    “TEMA 1157 DA REPERCUSSÃO GERAL. SERVIDOR ADMITIDO SEM CONCURSO PÚBLICO NA VIGÊNCIA DA CONSTITUIÇÃO PRETÉRITA. IMPOSSIBILIDADE DE ENQUADRAMENTO NO PLANO DE CARGOS, CARREIRA E REMUNERAÇÃO IMPLEMENTADO PARA SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 37, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DA TESE FIRMADA NA ADI 3.609/AC. AGRAVO CONHECIDO. PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DENEGAÇÃO DA ORDEM. 1. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento da ADI 3609, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 30/10/2014, declarou a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 38/2005, da Constituição do Estado do Acre, que previa a efetivação de servidores públicos providos sem concurso público até 31 de dezembro de 1994, mesmo que não se enquadrassem na estabilidade excepcional prevista no artigo 19 do ADCT da Constituição Federal, por violação ao artigo 37, II, da Constituição Federal. 2. A modulação dos efeitos realizada por esta CORTE no julgamento da ADI 3609 não conferiu efetividade aos servidores que ingressaram no serviço público estadual sem concurso até 5/2/2015. A concessão de efeitos prospectivos teve por escopo conceder ao Estado tempo suficiente para a realização de concurso público para o preenchimento dos cargos que foram ocupados de forma inconstitucional, visando a evitar a paralisação de serviço público essencial. 3. Inexistência de direito líquido e certo ao reenquadramento no novo Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração (PCCR), criado para servidores efetivos admitidos mediante concurso público e instituído pela Lei Estadual 2.265, de 31 de março de 2010, com alterações promovidas pela Lei Estadual 3.104, de 29 de dezembro de 2015, ambas do Estado do Acre, uma vez que foi admitido em 13 de maio de 1986, sem concurso público e contratado pelo regime celetista. 4. Dispensada a devolução de valores eventualmente recebidos de boa-fé até a data de conclusão do presente julgamento tendo em vista a natureza jurídica de verba alimentar das quantias percebidas. 5. Agravo conhecido para DAR PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário do Estado, e DENEGAR A SEGURANÇA. 6. Fixação, para fins de repercussão geral, da seguinte tese ao Tema 1157: “É vedado o reenquadramento, em novo Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração, de servidor admitido sem concurso público antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, mesmo que beneficiado pela estabilidade excepcional do artigo 19 do ADCT, haja à vista que esta regra transitória não prevê o direito à efetividade, nos termos do artigo 37, II, da Constituição Federal e decisão proferida na ADI 3609 (Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe. 30/10/2014)” (ARE 1306505, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 04.04.2022)  



    Pois bem. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que a servidora pública fora admitida no serviço público no ano de 1986 e que, assim, não haveria impedimento para o reconhecimento da efetividade. Com base nisso, reconheceu o direto à efetividade da agente, na forma concedida pela Emenda à Constituição Estado nº 38/2005 do Estado do Acre, a fim de assegurar-lhe o recebimento do adicional por titulação pleiteado. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Em que pese a sentença combatida tenha fundamentado o julgamento de mérito reconhecendo a legitimidade das razões do indeferimento no âmbito administrativo, percebe-se que teceu enfrentamentos acerva do direito vindicado pela parte, analisando as razões trazidas pelo Reclamado e adentrando ao mérito propriamente dito, fundamentando que a Recorrente não faz jus ao adicional de titulação em razão de que ingressou no serviço público sem prestar concurso público, e que, diante da modulação dos efeitos na ADI nº 3.609 como limite temporal datada de 19/02/2015, a servidora não teria alcançado todos os requisitos para a concessão do adicional antes de perder a efetividade no cargo.



    Entretanto, verifica-se que razão não assiste o referido fundamento, visto que o argumento de que a Recorrente perdeu a efetividade no serviço público por não ter sido aprovada em concurso público não encontra amparo, pois conforme documentação acostada às fls. 35/40 e 59/63 (Ficha de Assentamento Funcional), a sua contratação ocorreu em 02/04/1986, portanto, é anterior à CF/88.



    Além do mais, desde a sua admissão, a Recorrente fez jus à movimentações verticais e horizontais na carreira, inclusive após o advento da lei que reestruturou o PCCR dos servidores, sendo concedido reenquadramentos, promoções e até mesmo adicional por titulação, como se verifica à fl. 378 da Ficha de Assentamento Funcional, o que reforça que sempre foi inserida no PCCR, auferindo os mesmos direitos dos servidores que ingressaram nos quadros mediante concurso público.



    Nesse diapasão, embora a Recorrente se enquadre na situação tratada na ADI 3.609/AC, jamais houve a decretação de nulidade de sua contratação, tampou poderá assim ser feito, o que lhe assegura o direito de usufruir os benefícios e receber os pagamentos inerentes ao serviço efetivamente prestado, como já vem ocorrendo ao longo dos anos. 



    Ademais, assentou a jurisprudência local que a conduta estatal de suprimir direitos desse grupo de servidores, a pretexto do controle de constitucionalidade exercida na ADI n. 3.609, em obstar a aplicação das disposições de Lei Complementar Estadual, não se apresenta compatível com o princípio da segurança jurídica, sob o aspecto subjetivo da proteção á confiança das pessoas pertinentes aos atos, procedimentos e condutas do Estado. Tal entendimento vem sendo aplicado em todos os julgados que se referem à indeferimentos de direitos previstos nos planos de cargos, carreiras e salários dos servidores estaduais, quando preenchidos os requisitos exigidos, reputando assim ser inconcebível o argumento da negativa de que o servidor perdeu efetividade antes alcançada com a EC 38/2005, em decorrência dos efeitos da ADI 3.609/AC.



    (...)



    Por derradeiro, da análise dos títulos apresentados, resta patente que a servidora preenche os requisitos exigidos pelo art. 5º, inc. IV, e art. 9º, ambos da Lei estadual nº 2.021, de 25 de agosto de 2008, que regula o PCCR da carreira de Tecnólogo. Observa-se que o título de Especialização Lato Sensu em Gestão de Pessoas, acostado às fls. 28/29, foi alcançado em dezembro /2017, e o título de Pós Graduação em Gestão Social, da fl. 44, foi alcançado em Junho/2018 (...)” (eDOC 6 – ID: a4551086)  



    Verifica-se que, ao reconhecer o direito à efetividade no cargo público, o Tribunal de origem contrariou o que decidido por esta Corte constitucional em sede de controle abstrato de constitucionalidade. Efetivamente, o objeto da ADI 3.609 é a própria Emenda Constitucional nº 38/2005, sendo certo que a concessão da efetividade aos servidores investidos no cargo público sem prévia aprovação em concurso, seja anterior ou posteriormente à Constituição Federal de 1988, foi expressamente declarada inconstitucional, não se enquadrando a recorrida, igualmente, na hipótese do art. 19 do ADCT, pois não contava com 5 anos continuados quando do advento da Constituição. 



    Ato contínuo, ao conceder o benefício pleiteado pela recorrida, em paridade de condições com os demais servidores efetivos, afrontou a orientação seguida pelo Supremo Tribunal Federal quanto à distinção entre os institutos da estabilidade e da efetividade. 



    Isso porque o fato de a servidora público ser estável ao longo de todos os anos em que investida no cargo implica apenas no direito à manutenção na função. Não implica, por conseguinte, no direito ao recebimento das vantagens conferidas aos servidores efetivos, sendo contraditório admitir que os institutos sejam distintos, mas por via transversa reconhecer que a permanência no cargo, consequência automática da estabilidade, gere direitos inerentes à efetividade.



    Confiram-se a propósito, ainda, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADCT, ARTIGO 19. INCORPORAÇÃO. GRATIFICAÇÃO DE REPRESENTAÇÃO. LEI N. 11.171/86 DO ESTADO DO CEARÁ. 1. É necessário que o servidor público possua --- além da estabilidade --- efetividade no cargo para ter direito às vantagens a ele inerentes. 2. O Supremo fixou o entendimento de que o servidor estável, mas não efetivo, possui somente o direito de permanência no serviço público no cargo em que fora admitido. Não faz jus aos direitos inerentes ao cargo ou aos benefícios que sejam privativos de seus integrantes. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 400343 AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 01.08.2008 – grifo nosso)  



    “RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade. Agravo de instrumento. Admissibilidade. Servidor público. Inativo. Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA. Lei nº 10.404/2002. Gratificação "pro labore faciendo". Vantagem condicionada à efetividade do desempenho das funções do cargo. Não extensão ao servidor inativo. Agravo regimental não provido. Precedentes. Não é extensível ao servidor inativo a gratificação denominada GDATA” (AI 551315 AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Primeira Turma, DJ   24.03.2006 – grifo nosso)  



    Diga-se de passagem, ao afirmar que o longo decurso de tempo em que a servidora está investida no cargo, associado ao fato de ter usufruído de alguns benefícios conferidos aos servidores efetivos durante esse tempo, seria suficiente para justificar a concessão do adicional pleiteado, afronta também o teor da Súmula Vinculante nº 37, em que se define que [n]ão cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia. 



    Efetivamente, o fato de a servidora ter recebido eventuais benefícios em igualdade de condições aos servidores efetivos e destes permanecerem a receber benefícios inerentes ao cargo efetivo não justifica o reconhecimento do mesmo direito em favor da servidora, sob pena de concessão de vantagem com fundamento no princípio da isonomia.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem e determinar que outro julgamento seja realizado, de maneira a seguir a orientação desta Corte constitucional, notadamente quanto à inconstitucionalidade da concessão da efetividade a servidores públicos investidos no cargo sem prévia aprovação em concurso público; bem como à distinção estabelecida entre os institutos da estabilidade e da efetividade.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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