Tribunal: STF
Processo: ADI 7688
Classe: ADI
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-02
Data de publicação: 2024-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO: 



    INTRODUÇÃO 



    Preliminarmente, lembro os postulados constitucionais que têm servido de base para as decisões proferidas nos processos em exame, todas emanadas ou referendadas pelo PLENÁRIO do STF:



    a) Transparência e rastreabilidade (art. 163-A da CF); 



    b) Responsabilidade Fiscal (art. 163 e seguintes da CF c/c LC nº. 101/2000); 



    c) Devido processo orçamentário (art. 165 e seguintes da CF); 



    d) Moralidade e eficiência (art. 37, caput, da CF); 



    e) Separação de Poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF); 



    f) Controle de constitucionalidade das leis e respeito às ordens judiciais (art. 102, I, “a” e §§ 1º e 2º, da CF); 



    g) Diálogo entre os Poderes (art. 2º da CF);



    h) Busca da solução consensual de conflitos (art. 5º, XXXV, da CF c/c art. 3º, § 2º, do CPC e Resolução CNJ nº. 125/2010); 



    Como se trata de preceitos constantes explicitamente na Carta Magna, evidentemente o STF está exercendo a sua função típica e primordial: assegurar que nenhum Poder, seja de que natureza ou estatura for, esteja acima do Estatuto Fundamental da nossa Pátria. 



    Como leciona o sempre Decano Celso de Mello: 



    “[...] a majestade da Constituição não pode ser transgredida nem degradada pela potestade do Estado, pois, em um regime de perfil democrático, ninguém, a começar dos agentes e autoridades do aparelho estatal, pode pretender-se acima e além do alcance da normatividade subordinante dos grandes princípios que informam e dão essência à Lei Fundamental da República.” (ADC 43, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 12/11/2020 - Voto Min. Celso de Mello)



    Recordo, ainda, as palavras do Ministro Sepúlveda Pertence, por ocasião de sua posse como Presidente desta Corte: 



    “Se é certo que onde faltar a democracia não há Justiça que mereça o nome, também é verdade que não haverá democracia verdadeira, onde faltar tribunais independentes para, quando o impuserem a Constituição e as leis, contrariar as injunções da maioria política da conjuntura do dia.”1



    Ressalto, por oportuno, que a análise a seguir não se confunde com o controle de constitucionalidade da LC nº. 210/2024 - que poderá ser feito em outro momento. 



    Trata-se, tão somente, de interpretação da Lei, à luz das exigências impostas pelas decisões anteriores do STF e decorrentes dos diálogos entre os três Poderes, com a finalidade de verificar, em face da urgência, a aderência aos parâmetros estabelecidos, e apontar algumas insuficiências e incongruências internas, que podem ser solucionadas pela via interpretativa, de modo a viabilizar a retomada dos pagamentos referentes às emendas parlamentares. 



    I - RESUMO DA TRAMITAÇÃO PROCESSUAL 



    1. Em dezembro de 2022, ao julgar o mérito da ADPF 854, esta Corte declarou inconstitucional todas as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado “orçamento secreto”, conforme trecho destacado: 



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. “ORÇAMENTO SECRETO”. (...) CONSTATAÇÃO OBJETIVA DA OCORRÊNCIA DE EFETIVA TRANSGRESSÃO AOS POSTULADOS REPUBLICANOS DA TRANSPARÊNCIA, DA PUBLICIDADE E DA IMPESSOALIDADE NO ÂMBITO DA GESTÃO ESTATAL DOS RECURSOS PÚBLICOS, ASSIM COMO DO PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E DA RESPONSABILIDADE NA GESTÃO FISCAL. ... 5. O elevado coeficiente de discricionariedade existente na definição dos programas e ações estatais, assim como na escolha dos gastos necessários a sua execução, acentua ainda mais o ônus pertencente aos Poderes Públicos de observarem o dever de transparência na execução do orçamento e a obrigatoriedade da divulgação de informações completas, precisas, claras e sinceras quanto ao seu conteúdo, de modo a viabilizar a atuação efetiva e oportuna dos órgãos de controle administrativo interno, dos órgãos de fiscalização externa (Ministério Público, Tribunais de Contas e Poder Judiciário) e da vigilância social exercida pelas entidades da sociedade civil e pelos cidadãos em geral...” (e-doc. 373 da ADPF 854)



    2. Friso a eloquente expressão utilizada pela então Relatora, a eminente Ministra Rosa Weber: “informações completas, precisas, claras e sinceras...”. A nitidez de tal determinação torna ainda mais impressionante a ausência de cumprimento da deliberação do Plenário do STF, decorrido o período inusitadamente longo de dois anos. 



    3. No Acórdão, ficou determinado “(d) ... a todas as unidades orçamentárias e órgãos da Administração Pública em geral que realizaram o empenho, liquidação e pagamento de despesas classificadas sob o indicador orçamentário RP 9, nos exercícios financeiros de 2020 a 2022, a publicação dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno, no prazo de 90 (noventa) dias.” (e-doc. 373 da ADPF 854)



    4. Após o trânsito em julgado da decisão colegiada nas ADPFs 850, 851, 854 e 1014, ocorrido em 09/05/2023 (e-doc. 377 da ADPF 854), os amici curiae Associação Contas Abertas, Transparência Brasil e Transparência Internacional – Brasil noticiaram, em 14/09/2023, elementos indicadores da persistência do descumprimento da decisão de mérito, em razão da alta opacidade e do baixo controle da execução das emendas parlamentares (e-doc. 378 da ADPF 854). 



    5. Em face desse cenário, passei a adotar, com fulcro no art. 139, IV, do CPC2 e do art. 21, II, do RISTF3, uma série de medidas processuais para o atendimento dos pressupostos constitucionais da transparência e da rastreabilidade (art. 163-A da CF), assegurando o cumprimento do Acórdão. 



    6. Dessa maneira, comprovado o descumprimento parcial da decisão de mérito, determinei, em decisão prolatada em Audiência de Contextualização e de Conciliação ocorrida em 01/08/2024: 



    “16. ...



    II) que, doravante, a execução da RP 8 e dos "restos a pagar" referentes às emendas RP 9 ("emendas de relator") somente sejam pagos pelo Poder Executivo mediante prévia e total transparência e rastreabilidade.” (e-doc. 482 da ADPF 854) 



    7. Em tema conexo, no âmbito da ADI 7688, concedi, em parte, a medida cautelar requerida, a fim de determinar condição à execução de RP 6 (transferências especiais - “emendas PIX”), da seguinte forma: 



    “1) que, doravante, as transferências especiais (“emendas PIX”) somente sejam realizadas com o atendimento aos requisitos constitucionais da transparência e da rastreabilidade (art. 163-A da Constituição), conforme regulamentação administrativa de competência constitucional do Poder Executivo (art. 84, incs. II e IV, da CF).” (e-doc. 24 da ADI 7688) 



    A decisão foi confirmada, à unanimidade, pelo Plenário desta Corte. O Acórdão ficou assim ementado: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART 166-A, INCISO I E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO. DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS CONHECIDAS COMO “EMENDAS PIX”. INADEQUAÇÃO DOS MECANISMOS DE TRANSPARÊNCIA E RASTREABILIDADE DAS TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS. RISCO DE GRAVE DANO AO ERÁRIO. CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. 1. A transparência requer a ampla divulgação sobre a origem e o destino dos recursos públicos, conforme decidido pelo STF na ADPF 854. Imperativo assegurar o controle institucional e social sobre o orçamento público. A probabilidade do direito está demonstrada mediante dados que apontam para a inexistência dos instrumentos de planejamento, bem como para a inadequação de mecanismos de controle quanto às transferências especiais (“emendas PIX”). 2. Há risco de dano ao erário e à ordem constitucional caso a realização das transferências especiais (“emendas PIX”), previstas no art. 166-A da Constituição, continue a ocorrer sem mecanismos que assegurem a transparência e a rastreabilidade dos dados (art. 163-A da Constituição). 3. Decisão liminar obriga a existência prévia de planos de trabalho, com o registro em plataforma eletrônica sobre a destinação e aplicação de parcela muito expressiva do Orçamento da União. No mesmo sentido de obediência à Constituição Federal, a decisão liminar dispõe sobre a incidência plena dos controles externo e interno constantes dos artigos 70, 71 e 74 da Carta Magna. 4. Tutela liminar deferida não é impeditiva de realização de transferências especiais (“emendas PIX”), desde que observados os trilhos constantes da Constituição Federal. 5. Medida cautelar referendada.” (e-doc. 49 da ADI 7688)



    8.  Na ADI 7695, em sede liminar, reafirmei que a execução das transferências especiais (“emendas PIX”) está condicionada ao atendimento dos requisitos constitucionais da transparência e da rastreabilidade (art. 163-A da Constituição), conforme citada decisão na ADI 7688, e admiti, excepcionalmente, a execução de “emendas PIX” no caso de obras já em andamento e de calamidade pública, desde que seguidos critérios e condições constantes na decisão (e-doc. 14 da ADI 7695).



    O Plenário do STF confirmou a decisão liminar, por unanimidade, em Acórdão assim ementado: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART 166-A, INCISO I, §§ 2º, 3º e 5º DA CONSTITUIÇÃO. DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS CONHECIDAS COMO “EMENDAS PIX”. INADEQUAÇÃO DOS MECANISMOS DE TRANSPARÊNCIA E RASTREABILIDADE DAS TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS. RISCO DE GRAVE DANO AO ERÁRIO. CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE. A transparência requer a ampla divulgação sobre a origem e o destino dos recursos públicos, conforme decidido pelo STF na ADPF 854. Imperativo assegurar o controle institucional e social sobre o orçamento público. A probabilidade do direito está demonstrada mediante dados que apontam para a inexistência dos instrumentos de planejamento, bem como para a inadequação de mecanismos de controle quanto às transferências especiais (“emendas PIX”). Há risco de dano ao erário e à ordem constitucional caso a realização das transferências especiais (“emendas PIX”), previstas no art. 166-A da Constituição, continue a ocorrer sem mecanismos que assegurem a transparência e a rastreabilidade dos dados (art. 163-A da Constituição). A decisão liminar na ADI nº 7.688 obriga a existência prévia de planos de trabalho, com o registro em plataforma eletrônica sobre a destinação e aplicação de parcela muito expressiva do Orçamento da União, e dispõe sobre a incidência plena dos controles externo e interno constantes dos artigos 70, 71 e 74 da Carta Magna. Tutela liminar deferida que não impede a realização de transferência especiais (“emendas PIX”), desde que observados os trilhos constantes da Constituição Federal. Medida cautelar referendada.” (e-doc. 32 da ADI 7695)



    9. Na decisão cautelar que proferi na ADI 7697, determinei a suspensão da execução das designadas “emendas impositivas”, quais sejam as RP 6 (incluindo as “emendas PIX”) e RP 7 (“emendas de bancada”), nos seguintes termos: 



    “3. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos, extraídos do texto da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: 



    a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução; 



    b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual; 



    c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva, implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da análise de mérito; 



    d) Cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento; 



    e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. A execução de emendas impositivas fica sustada até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida.” (e-doc. 11 da ADI 7697)



    O Plenário deste Supremo Tribunal confirmou a decisão por unanimidade. O Acórdão foi assim ementado: 



    “REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR PARCIALMENTE CONCEDIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. DISPOSITIVOS QUE TRATAM DAS EMENDAS PARLAMENTARES AO ORÇAMENTO PÚBLICO. PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES DA CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR. EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS. NECESSIDADE DE ATENDIMENTO A CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA A SEREM VERIFICADOS PELO PODER EXECUTIVO. FUNÇÃO TÍPICA. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO. PROBABILIDADE DO DIREITO. NORMAS ORÇAMENTÁRIAS JÁ EM VIGOR EXPRIMEM UM QUANTITATIVO EXPRESSIVO DE EMENDAS PARLAMENTARES DE EXECUÇÃO IMPOSITIVA. PERIGO DE DANO. DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE EMENDAS IMPOSITIVAS ATÉ REGULAMENTAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE VERIFICAÇÃO DO ATENDIMENTO DOS CRITÉRIOS DE ORDEM TÉCNICA PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO, NORMAS LEGAIS E REGULAMENTARES. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. 1. Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta em face de dispositivos constitucionais introduzidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022, que alteraram substancialmente o regime orçamentário nacional. 2. Legitimidade ativa universal do partido político autor, que conta com representação no Congresso Nacional, na forma do art. 103, VIII, da Constituição Federal. Precedentes. 3. Presença dos requisitos suficientes à parcial concessão da medida cautelar para atribuição de interpretação conforme aos dispositivos impugnados. Probabilidade do direito verificada a partir da necessidade do estabelecimento de procedimento de verificação do atendimento dos critérios de ordem técnica para a execução das emendas impositivas, à luz da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. Perigo na demora decorrente do fato de que as normas orçamentárias já em vigor exprimem um expressivo quantitativo de emendas parlamentares de execução impositiva. 4. Não é compatível com a Constituição Federal a execução de emendas ao orçamento que não obedeçam a critérios técnicos de eficiência, transparência e rastreabilidade, de modo que fica impedida qualquer interpretação que confira caráter absoluto à impositividade de emendas parlamentares. 5. É dever do Poder Executivo aferir, de modo motivado e transparente, se as emendas parlamentares estão aptas à execução, conforme requisitos técnicos constantes da Constituição Federal, normas legais e regulamentares. 6. A execução das emendas parlamentares impositivas, quaisquer que sejam as modalidades existentes ou que venham a ser criadas, somente ocorrerá caso atendidos, de modo motivado, os requisitos extraídos do texto da Constituição Federal e das normas infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, conforme rol exemplificativo que se segue: a) Existência e apresentação prévia de plano de trabalho, a ser aprovado pela autoridade administrativa competente, verificando a compatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária, a consonância do objeto com o programa do órgão executor, a proporcionalidade do valor indicado e do cronograma de execução; b) Compatibilidade com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual; c) Efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, com eficiência, conforme planejamento e demonstração objetiva , implicando um poder-dever da autoridade administrativa acerca da análise de mérito; d) Cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento; e) Obediência a todos os dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas. 7. Sustada a execução de emendas impositivas até que os poderes Legislativo e Executivo, em diálogo institucional, regulem os novos procedimentos conforme a presente decisão, sem prejuízo de obras efetivamente já iniciadas e em andamento, conforme atestado pelos órgãos administrativos competentes, ou de ações para atendimento de calamidade pública formalmente declarada e reconhecida. 8. Medida cautelar referendada.” (e-doc. 32 da ADI 7697)



    10. Conforme se extrai dos autos, até o presente estágio processual, as decisões colacionadas, oriundas do Plenário do STF, permanecem válidas, motivando o condicionamento da continuidade da execução de RP 8 (“emendas de comissão”), de restos a pagar de RP 9 (“emendas de relator”), de RP 6 (incluindo as “emendas PIX”) e RP 7 (“emendas de bancada”) ao pleno atendimento dos requisitos constitucionais de transparência e de rastreabilidade. Tal exigência desdobra-se na necessidade de regularização do estado de coisas em relação aos dados passados referentes à execução das emendas parlamentares, bem como na premência da adoção de medidas que assegurem o cumprimento da norma constitucional (art. 163-A) no futuro. O atendimento a tais condições será aferido à vista dos fundamentos apresentados pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em Petições nas quais requerem a retomada da execução das emendas parlamentares (e-docs. 995 a 998 da ADPF 854; e-docs. 73 e 74 da ADI 7688; e-docs. 39 e 40 da ADI 7695 e e-docs. 43 e 44 da ADI 7697). 



    11. Dessa maneira, passo à análise das Petições e das medidas adotadas pelos Poderes Legislativo e Executivo para o integral cumprimento das decisões, que explicitam as regras constitucionais para a continuidade da execução das emendas parlamentares. Nos itens subsequentes, haverá a apresentação dos fundamentos que levarão às decisões concretas no fim enunciadas. 



II - CONSIDERAÇÕES SOBRE A NATUREZA DOS PROCESSOS EM CURSO E OS DIÁLOGOS INTERINSTITUCIONAIS NA ADPF 854 E NAS ADIs 7688, 7695 E 7697 



    12.  Antes de avançar quanto à avaliação do atendimento das determinações desta Suprema Corte a fim de assegurar o devido processo orçamentário - aqui compreendido como aquele que, ancorado nos princípios democrático e republicano, requer a “ampla divulgação dos documentos que embasam a proposta e a lei orçamentária” e a “transparência na execução orçamentaria”4 -, cabem algumas considerações sobre a natureza dos processos em curso e suas consequências, de forma a evidenciar a conformidade constitucional das medidas processuais adotadas até o presente momento e justificar a adoção de medidas futuras. 



    13. Observo que a ADPF 854 e as ADIs 7688, 7695 e 7697 deram ensejo a processos estruturais, nos quais se justifica a adoção de medidas (chamadas “estruturantes”) consistentes em “atos que induzam, coajam, mandem ou até mesmo apontem para a possibilidade de sub-rogação, podendo elas serem determinadas em qualquer fase do processo mediante as técnicas de antecipação dos efeitos da sentença, ou ainda nos processos de execução”5, com fundamento nos já mencionados arts. 139, IV, do CPC e 21, II, do RISTF. 



    14. Até o momento, a adoção de medidas foi precedida por diálogos com os Poderes Executivo e Legislativo (p. ex. em Audiências de Contextualização e de Conciliação, bem como em reuniões técnicas), com esta Corte atuando como catalisadora de transformação social, pois entendo que os sujeitos envolvidos em processos estruturais possuem condições técnicas relevantes para formular e propor soluções acerca do problema estrutural. Com isso, compreendo os processos estruturais como espaços privilegiados de diálogo interinstitucional6, conforme, aliás, sugere o art. 2º, III, do Anteprojeto de Lei do Processo Estrutural, que elenca, entre as suas normas fundamentais, o “diálogo entre o juiz, as partes e os demais interessados, inclusive os potencialmente impactados pela decisão, para a construção de um contraditório efetivo na busca da solução plural e adequada”7.



    15. A título de exemplo, friso que, em oportunidade de construção dialogada de compromissos, sob a coordenação do Presidente do STF, Ministro Luís Roberto Barroso, membros desta Corte, em conjunto com representantes dos Poderes Executivo e Legislativo, assentaram, em 20/08/2024, que: 



    Nota conjunta da reunião entre ministros do STF, Câmara, Senado e Executivo sobre emendas parlamentares: 



    “... firmou-se o consenso de que as emendas parlamentares deverão respeitar critérios de transparência, rastreabilidade e correção, com observância do seguinte:



    1. Emendas individuais:



    a) Transferência especial (emendas pix): ficam mantidas, com impositividade, observada a necessidade de identificação antecipada do objeto, a concessão de prioridade para obras inacabadas e a prestação de contas perante o TCU;



    b) demais emendas individuais: ficam mantidas, com impositividade, nos termos de regulação acerca dos critérios objetivos para determinar o que sejam impedimentos de ordem técnica (CF, art. 166, § 13), a serem estabelecidos em diálogo institucional entre Executivo e Legislativo. Tal regulação deverá ser editada em até dez dias.



    2. Emendas de bancada:



    Serão destinadas a projetos estruturantes em cada Estado e no Distrito Federal, de acordo com a definição da bancada, vedada a individualização.



    3. Emendas de comissão:



    Serão destinadas a projetos de interesse nacional ou regional, definidos de comum acordo entre Legislativo e Executivo, conforme procedimentos a serem estabelecidos em até dez dias.



    Fica acordado que Executivo e Legislativo ajustarão o tema da vinculação das emendas parlamentares à receita corrente líquida, de modo a que elas não cresçam em proporção superior ao aumento do total das despesas discricionárias. O relator irá, oportunamente, reexaminar o processo.”8



    E, a seguir, em 23/10/2024, que: 



    Nota conjunta relativa à reunião entre o STF, Câmara, Senado e Executivo sobre emendas parlamentares: 



    “1. Os Poderes Executivo e Legislativo estão em fase de conclusão do Projeto de Lei Complementar sobre a regulação da execução das emendas parlamentares daqui para frente.



    O texto será finalizado até esta quinta-feira (24), com previsão de apreciação nas duas Casas Legislativas na próxima semana.



    2. Após a votação, o relator no STF irá avaliar a continuidade da execução das emendas parlamentares e submeter o tema ao Plenário do Supremo Tribunal Federal.”9



    16. Consoante já assinalei anteriormente no âmbito da ADPF 854 (e-doc. 711 da ADPF 854), não há data para a conclusão destes processos, os quais perdurarão pelo tempo necessário para a adequação das práticas orçamentárias à Constituição. No entanto, os processos estruturais não devem se eternizar. Dessa maneira, estabelecido o diálogo para a construção conjunta de uma solução10 e “atingidas as metas firmadas, o processo deve ser extinto, devolvendo-se a estrutura à gestão integral de seu responsável natural”11. 



    17. Tendo em vista o objetivo de realçar as metas definidas pelo Plenário do STF em relação a cada umas das ações em curso, menciono que: 



    (i) no que se refere ao “orçamento secreto” (RP 8 e RP 9), objeto da ADPF 854, o processo estrutural terá atingido sua finalidade quando os dados passados da execução das referidas emendas parlamentares forem publicados e os dados futuros forem disponibilizados em plataforma única (Portal da Transparência), de modo a permitir o rastreio integral da execução, desde a proposição (com a identificação do(s) parlamentar(es) “solicitante(s)”) até a destinação dos recursos aos beneficiários finais (abrangendo fornecedores de produtos ou serviços); 



    (ii) quanto às RP 6 (incluindo as “emendas PIX”), objeto das ADIs 7688, 7695 e 7697, e às RP 7 (“emendas de bancada”), questionadas na ADI 7697, os processos estruturais terão cumprido sua finalidade quando a impositividade for executada adequadamente, com aferição motivada de impedimentos de ordem técnica (art. 165, § 11, II, da CF), assegurando a “efetiva entrega de bens e serviços à sociedade” (art. 165, § 11, II, da CF). Demais disso, os dados referentes à execução das referidas emendas devem ser disponibilizados de modo a permitir a identificação da origem das emendas parlamentares e o destino das verbas (abrangendo fornecedores de produtos ou serviços); 



    (iii) os processos estruturais visam a cumprir a Constituição (especialmente art. 165 e seguintes da CF), afastando o conceito equivocado de que as emendas parlamentares constituem uma peça orçamentária extravagante, desconectada do PPA, da LDO e do OGU, bem como de suas regras constitucionais de regência. Do mesmo modo, tais emendas parlamentares não podem ter evolução quantitativa que anule a cláusula pétrea atinente à separação dos Poderes e à distribuição de funções típicas do Executivo e do Legislativo (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF)



    18. Passo à aferição do cumprimento das metas delineadas em relação a cada modalidade de emenda, considerando o advento da LC nº. 210/2024.



III - SOBRE A APRESENTAÇÃO DE DADOS PASSADOS REFERENTES ÀS RP 8 (“EMENDAS DE COMISSÃO”) E ÀS RP 9 (“EMENDAS DE RELATOR”) NA ADPF 854 - O “ORÇAMENTO SECRETO” 



    19. A propósito, lembro o comando contido em Acórdão do Plenário do STF datado de 2022: “informações completas, precisas, claras e sinceras...”. Em Despacho de 03/10/2024, reiterando decisões anteriores, fixei questionamentos a serem respondidos pelos Poderes Executivo e Legislativo em Audiência de Contextualização e de Conciliação designada para o dia 10/10/2024, a fim de obter informações específicas acerca do cumprimento da decisão de mérito deste STF na ADPF e tomar providências futuras. Destaco o questionamento 15, formulado ao Poder Legislativo:



    Questionamento referente à manifestação do Poder Legislativo sobre o relatório da Subcomissão Técnica (e-doc. 649): 



    Ao Poder Legislativo 



    15. Consoante manifestação extraída da ADPF 850 e juntada aos autos da presente ADPF (e-doc. 868), 360 Deputados e 69 Senadores enviaram ofícios com esclarecimentos sobre o apoiamento a RP 9 (“emendas do relator”) nos exercícios financeiros de 2020 e 2021, cujas cópias igualmente foram juntadas aos presentes autos. Quais os parlamentares que não prestaram informações? As informações prestadas pelos 360 Deputados e 69 Senadores estão completas? Houve alguma padronização? (e-doc. 877 da ADPF 854). 



    20. O Poder Legislativo não respondeu ao referido questionamento em Audiência, comprometendo-se a fazê-lo no prazo de 5 (cinco) dias corridos, a contar daquela data (10/10/2024), conforme extraio do seguinte trecho da Ata da Audiência: 



    “Item 15: pode prestar essa informação nos autos, mas não indica que os parlamentares fizeram indicações, apenas trata da diferença entre aqueles que estavam na legislatura e os que responderam. Vão apresentar em cinco dias corridos as informações sobre os parlamentares que não responderam os ofícios do Presidente do Congresso...” (e-doc. 937 da ADPF 854)



    21. Verifico que - a despeito da concessão do referido prazo de 5 (cinco) dias, mediante diálogo - o Poder Legislativo deixou, novamente, de apresentar as informações requeridas, tendo o prazo expirado sem o cumprimento da determinação desta Relatoria. 



    22. Cogitando ser verdadeira a reiterada afirmação das advocacias do Senado e da Câmara de que é impossível recompor plenamente o itinerário percorrido para a execução pretérita de parte expressiva das emendas parlamentares, temos a gravíssima situação em que BILHÕES DE REAIS do Orçamento da Nação tiveram origem e destino incertos e não sabidos, na medida em que tais informações, até o momento, estão indisponíveis no Portal da Transparência ou instrumentos equivalentes. 



    23. Registro ser pouco crível que a execução de bilhões de reais do dinheiro público tenha se dado sem ofícios, e-mails, planilhas, ou que tais documentos existiram e foram destruídos no âmbito dos Poderes Legislativo ou Executivo. 



    24. A opacidade quanto à autoria das emendas RP 8 e RP 9 foi constatada por Subcomissão Técnica, no âmbito da ADPF 854, que concluiu que: 



    “Por fim, cabe destacar que os Ministérios publicaram em suas páginas na internet (ver Quadro 1) informações para dar atendimento ao item (ii.d)1 da Decisão proferida nos autos da ADPF 854, em 19/12/2022. (...) Entretanto tais indicações nos sites dos Ministérios não desvendam os parlamentares patrocinadores12 ou apoiadores das emendas (RP-9). 



    ... 



    Ressalta-se, nesse ponto, que as informações encaminhadas oficialmente pelas comissões aos órgãos executores por meio de ofício, nos termos do § 2º do art. 85 da Lei 14.791/2023 (Lei de Diretrizes Orçamentárias), não constam dados a respeito de parlamentares “patrocinadores” das emendas.



    ... 



    As informações sobre os patrocinadores ou solicitantes não são totalmente divulgadas pelos responsáveis e estão dispersas e não formatadas, o que inviabiliza a publicação no Portal da Transparência (ver detalhamento da resposta anterior). Nesse ponto, vale esclarecer que a informação sobre parlamentar patrocinador ou solicitante