Tribunal: STF
Processo: ARE 1528989
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-16
Data de publicação: 2024-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, INC. I, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230, DE 2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA AOS PROCESSOS SEM TRÂNSITO EM JULGADO. PRECEDENTES. AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO E RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Contratação de empresa cujo sócio é filho da Prefeita. Serviços efetivamente prestados. Ausência de prova de superfaturamento. Prejuízo ao erário afastado. Filho da Prefeita que não poderia ter sido contratado como pessoa física. Empresa constituída com o único propósito de participar dessa licitação. Objeto da licitação redigido genericamente. Limitação da concorrência. Infração aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade. Dolo caracterizado. Recurso parcialmente provido.” (e-doc. 19).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 25).



    3. No recurso extraordinário acostado ao e-doc. 27, a recorrente aponta violação aos arts.5º, incs. II, LX, LXI e LV, 93, inc. IX, e 196 da Constituição da República. Argui a nulidade do acórdão recorrido por falta de fundamentação, sustentando contrariedade aos princípios do contraditório e da ampla defesa.



    3.1. Alega a inaplicabilidade da Lei de Improbidade aos agentes políticos.



    3.2. Narra ter sido absolvida em processo por crime de responsabilidade, pelo que a presente demanda seria inviável por se tratar de “bis in idem”.



    3.3. No mérito, discorre sobre inexistência de ato de improbidade diante da contratação realizada. Relata que o “município de Turiúba é o menos da Comarca de Buritama, com cerca de 2.000 habitantes, tendo relevância a dificuldade do gestor em prover o serviço público essencial”. Além disso, “é dever do Estado promover, preservar e recuperar a saúde, bem como, na condição de prestador de serviço público essencial, de garantir adequado atendimento àqueles que dele necessitam”.



    3.4. Assevera que é notória a escassez de profissionais da saúde no país, tendo buscado “ações a fim de sanar a falta de médicos para o atendimento da população, cuja responsabilidade era de sua competência”.



    3.5. Afirma não haver dolo e discorre sobre a ausência de prejuízo ao erário, tendo em vista que o serviço foi prestado pela metade do preço daquele pago relativamente ao programa “Mais Médicos”.



    3.6. Ao final, requer o provimento do extraordinário a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais.



    É o relatório.



    Decido.



    4. De início, verifico que incide neste caso o Tema RG nº 660, pelo qual o Plenário desta Corte assentou que as hipóteses de ofensa aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possuem, por si sós, repercussão geral, diante do que se torna inadmissível o recurso extraordinário. 



    5. Da mesma forma, incabível o recurso extraordinário quanto à alegação de nulidade do acórdão relativo aos embargos de declaração, porquanto o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do AI nº 791.292-QO-RG/PE, Tema nº 339 do ementário da Repercussão Geral, concluiu pela seguinte tese: “o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas”. 



    6. No mais, entendo que a pretensão recursal merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem dirimiu a controvérsia, nos seguintes meandros:



    “Trata-se de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada para declarar a nulidade da licitação nº 13/09 e do contrato administrativo nº 39/09, e para condenar Silvania Maria dos Santos Munhoz (...) nas sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº 8429/92 e à devolução de R$ 59,850, 00 (cinquenta e nove mil e oitocentos e cinquenta reais).



    Narra o representante do Ministério Público que a licitação nª 13/09 ocorreu na modalidade carta convite para a contratação de empesa para a prestação de serviços de medicina, sendo vencedora a empresa Med Saúde Serviços Médicos Ltda., tendo o contato nº 39/09 sido assinado em 15.04.2009.



    Acrescenta que os termos do edital eram vagos e que a intenção da então Prefeita, Silvania Maria dos Santos Munhoz, era direcionar a licitação em favor da empresa da qual seu filho, Clewis Henri Munhoz Filho, era sócio, em conjunto com Ana Lisa Sá Antunes Ribeiro e que Gentil Hernandez Gonzalez, advogado contratado pelo Município à época, manifestou-se em favor da licitude da licitação.



    (...)



    Tendo sido prestados os serviços e não tendo o MP juntado aos autos contratos semelhantes com preços inferiores, não há que presumir-se prejuízo ao erário.



    Todavia, afastada a caracterização das condutas narradas no art. 10 da Lei nº 8429/92, correto enquadrá-las no art. 11.



    Ficou demonstrado que Clewis, como pessoa física, não poderia ter sido contratado como médico da Prefeitura Municipal de Taiúba. Não poderia ser contratado diretamente por conta da vedação ao nepotismo previsto na Súmula Vinculante nº 13 e não poderia ter sido contratado após a aprovação em concurso público por conta de já ter vínculos com outros órgãos, o que configuraria cumulação indevida.



    (...)



    Foi então elaborado o edital de licitação nº 14/09 (convite nº 13/-9 - fls. 165/169), cujo objeto era, genericamente, a “contratação de empresa da área de prestação de serviços especializados de medicina para atuação na área de saúde desta Municipalidade, clínica geral” (fl. 165). O Contrato nº 39/09 era igualmente genérico.



    Por conta da falta de especificidade da proposta, foi dificultada a efetiva concorrência. (...)



    Existem, ademais, elementos fortes, graves e concordantes, a comprovar que a Med Saúde foi constituída com a finalidade exclusiva de participar da licitação em questão. (...)



    A licitação, o contrato e sua prorrogação (fl. 727) foram, por esses motivos, considerados irregulares por decisão do TCE-SP (fls. 1175-1180). Foram violados, portanto, os deveres da impessoalidade, moralidade e legalidade, previstos no art. 11, caput, da Lei nº 8429/92.” (e-doc. 19).



    7. É certo que a Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa.



     8. Nesse sentir, o Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).



    9. Ademais, é certo que a nova lei transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo.



    10. Assim, é inviável a imputação com base genérica no art. 11, caput, como o caso do julgador que faz referência vaga a princípios administrativos sem subsumir o caso a um dos incisos insertos no dispositivo.



    11. In casu, independentemente de uma valoração específica sobre a gestão da recorrente à frente daquela municipalidade, é certo que a sua condenação pela Corte de origem não se pautou na aplicação específica das condutas analisadas no inciso do art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992, cuja subsunção, a propósito, não ressai viável a partir das hipóteses fáticas narradas no acórdão recorrido.



    12. Conquanto não expressamente consignado na tese do Tema RG nº 1.199, a jurisprudência deste Pretório Excelso se inclinou pela retroatividade da alteração promovida no aludido art. 11, conforme se nota, a seguir:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido.”



     (ARE nº 1.346.594-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/10/2023; p. 31/10/2023). 



    “Ou seja, para a configuração do ato de improbidade pelo art. 11, além de a conduta se enquadrar em um dos incisos do art. 11, deve também revelar significativa ofensividade ao patrimônio público e social.



     Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo e demonstre grau de reprovabilidade acentuada, uma vez que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas. 



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem concluiu que as infrações que teriam sido cometidas perante a Administração não se enquadram em nenhum dos tipos previstos no art. 11, por isso, não é possível o enquadramento apenas no caput do dispositivo, ou seja, por mera violação aos princípios. 



    Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original. 



    Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, da mesma maneira que houve abolitio criminis no caso do tipo culposo houve, também, em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021. 



    Portanto, o acórdão do Tribunal de origem está alinhado ao entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual não merece reparos.” 



    (RE nº 1.480.061/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 13/03/2024, p. 15/03/2024).



    13. Recentemente o Plenário consolidou o entendimento acima indicado e que já vinha sendo prolatado pelas Turmas. Na ocasião, concluiu esta Corte pela extinção da ação civil pública ajuizada com fundamento em revogado inciso do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, ainda que a conduta que se objetivava punir fosse anterior à edição da Lei nº 14.230, de 2021. Confira-se a ementa abaixo:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 



    5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 



    6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.” 



    (ARE nº 803.568-AgR-Segundo-EDV-ED/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Red do Acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 22/08/2023, p. 06/09/2023; grifos acrescidos).



    14. Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RIST, conheço em parte do agravo e, nessa parte, o provejo e julgo desde logo o recurso extraordinário, dando-lhe provimento para, reformando o acórdão recorrido, extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985).



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator