Tribunal: STF
Processo: RE 1473712
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-05
Data de publicação: 2024-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná .



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ ajuizou Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em face de HAROLDO RODRIGUES FERREIRA (médico) e ALBANOR JOSÉ FERREIRA GOMES (à época Prefeito de Araucária/PR), em decorrência da cumulação indevida de cargos públicos pelo primeiro requerido, já que ocupou o cargo de Secretário de Saúde do Município de Araucária, desde 2009, ao mesmo tempo em que também ocupava o cargo de médico, exercendo suas funções em entidades públicas. (Doc. 2).



    Sustentou que tal situação ilegal só foi possível porque o Prefeito ALBANOR JOSÉ FERREIRA GOMES, embora tivesse ciência da cumulação indevida de funções e cargos, permitiu que o médico HAROLDO RODRIGUES FERREIRA seguisse exercendo atividades paralelas à sua função como Secretário, em detrimento do interesse público. 



    Pontuou que esses fatos importaram enriquecimento ilícito, dano ao erário e violação aos princípios regentes da Administração Pública.



    Assim, requereu a condenação do requerido HAROLDO RODRIGUES FERREIRA pela prática do ato ímprobo previsto no art. 9º, XI, da Lei 8.429/1992 (LIA), e do requerido ALBANOR JOSÉ FERREIRA GOMES pela infração constante no art. 10, I, da LIA, e, alternativamente, a condenação de ambos pela prática da conduta prevista no artigo 11 da LIA.



    A sentença julgou parcialmente procedente o pedido, no sentido de “(...) reconhecer apenas quanto ao requerido HAROLDO RODRIGUES FERREIRA o cometimento de atos de improbidade administrativa ante a violação ao princípio da eficiência, na forma do artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/92” (Doc. 28). 



    O Tribunal de origem negou provimento à apelação ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ (Doc. 32) e deu provimento àquela interposta por HAROLDO RODRIGUES FERREIRA (Doc. 36), em acórdão assim ementado (fl. 1, Doc. 50):



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PELA PRÁTICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. SECRETÁRIO MUNICIPAL DE SAÚDE DE ARAUCÁRIA. MÉDICO PLANTONISTA. MÉDICO AUDITOR. ATO ÍMPROBO PREVISTOS NOS ARTIGOS 9º E 10 DA LIA NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO E DE ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. INEXISTÊNCIA DE INTUITO DESONESTO/ILÍCITO. CONDENAÇÃO FUNDAMENTADA NO ARTIGO 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429/92. EDIÇÃO DA LEI Nº 14.230 /2021, QUE ALTEROU A LEI Nº 8.429/92. TAXATIVIDADE DO ARTIGO 11. AUSÊNCIA DE CORRESPONDÊNCIA ENTRE OS FATOS TRATADOS NOS AUTOS E QUALQUER DAS MODALIDADES DE CONDUTA PREVISTAS NA NOVA REDAÇÃO DO DISPOSITIVO. APLICAÇÃO IMEDIATA. RETROATIVIDADE DE NORMA BENÉFICA AOS FEITOS EM ANDAMENTO. TEMA Nº 1199/STF. CONDUTA ATÍPICA À LUZ DA NOVA LEGISLAÇÃO. SENTENÇA REFORMADA. DEMANDA JULGADA IMPROCEDENTE. RECURSOS CONHECIDOS. APELO 1 DESPROVIDO. APELO 2 PROVIDO. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO (ART. 17, § 19, INCISO IV, DA LEI Nº 8.429/92, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230/21). ” 



    Opostos Embargos de Declaração pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ (Doc. 54), foram desprovidos (Doc. 57).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 62), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ alega que o acórdão recorrido viola os arts. 5º, XXXVI e XL; e 37, caput, e §4º, da Carta da República, bem como o Tema 1199 da repercussão geral, pois, ao considerar como taxativo o rol do art. 11 da LIA (Lei 8.426/1992, com redação dada pela Lei 14.230/2021), aplicando a lei nova retroativamente (ou impedindo a ultra-atividade da redação original) para o fim de reconhecer uma atipicidade superveniente dos atos ímprobos em questão, desconsiderou que ao microssistema de tutela fundamental à probidade administrativa, de raízes constitucionais, não se aplica – de maneira absoluta – o princípio da retroatividade da lei [penal] mais benéfica (fl. 5, Doc. 62). 



    Aduz que, “ao aplicar retroativamente a nova LIA, o Tribunal local incorreu em ofensa ao artigo 5º, inciso XXXVI, da CF, porquanto à luz do princípio da segurança jurídica não se permite que modificações supervenientes na legislação de regência produzam efeitos retroativos de modo a alcançar situação pretérita plenamente consolidada” (fl. 5, Doc. 62).



    Defende que, “no acórdão proferido no ARE nº 843989/PR ressalvou-se expressamente o fato de que o rol taxativo do artigo 11 não estaria sendo discutido no leading case, de modo que não se pode falar na importação automática da ratio decidendi para o fim de amparar a conclusão a que chegou o Tribunal local ” (fl. 11, Doc. 62).



    Argumenta que, “ainda que superada a questão da incidência (ir)retroativa ou não das disposições contidas na Lei nº 14.230/2021 (ou não ultra-atividade da redação originária), ao reconhecer a atipicidade superveniente da conduta, denota-se que a Corte Paranaense desconsiderou que a redação do artigo 11 instituída pela nova LIA não se afigura alinhada ou compatível com a ordem constitucional (é inconstitucional sob o ponto de vista material), pois a eleição de um rol taxativo de condutas [com a retirada da expressão “notadamente”], a exclusão de diversas condutas típicas que garantiam uma proteção ampla aos Princípios regentes da Administração Pública e a vinculação dos atos de improbidade previstos neste dispositivo à comprovação de que na conduta funcional do agente público, esteja presente o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade (§3º) acaba por excluir do seu âmbito de alcance condutas gravíssimas, assim como inviabiliza o sancionamento no presente caso: em que houve incontroversa prática de cumulação indevida de cargos, com a ciência e em decorrência da nomeação do ex-Prefeito” (fl. 12. Doc. 62). 



    Por fim, postula o provimento do recurso para “reconhecendo-se a violação aos artigos 37, caput e §4º, e 5º, incisos XXXVI e XL, da CF, para o fim de afastar a suposta atipicidade superveniente (rol taxativo) dos fatos imputados aos requeridos, determinando-se, por consequência, o retorno dos autos à origem para que seja desprovido o apelo do réu HAROLDO RODRIGUES FERREIRA e provido parcialmente o apelo ministerial, com a condenação também do requerido ALBANOR JOSE FERREIRA GOMES, pelo ato ímprobo previsto no artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/1992” (fl. 14, Doc. 62). 



    Em seguida, o RE foi admitido, e os autos, encaminhados ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 71).



    É o relatório. Decido. 



    Quanto à alegação de afronta à ampla defesa e ao direito de ação, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    Além disso, no caso concreto, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia com base nos seguintes fundamentos (fls. 5-9, Doc. 50):



    “Haroldo Rodrigues Ferreira foi nomeado para o cargo de Secretário Municipal de Saúde por Albanor José Ferreira Gomes, à época, prefeito de Araucária, conforme se observa do Decreto nº 22.523/09, de 02/01/2009 (seq. 1.10) e foi exonerado em 31/12/2012, conforme Decreto nº 25.913/2012 (seq. 1.11). 



    No momento em que foi nomeado para o exercício do cargo de secretário de saúde, Haroldo Rodrigues Ferreira exercia a função de médico plantonista junto à Associação Paranaense de Cultura – APC – PUCPR. Este cargo foi exercido desde 08/2007 a 04/2012, com expediente às segundas-feiras das 19 hs às 7 hs e em dois sábados por mês das 19 hs às 7 hs. Este mesmo horário foi seguido a partir de 04/2012, quando o apelante Haroldo passou a exercer o cargo de plantonista em pediatria na FEAES, de acordo com o documento da seq. 1.7.



    Ainda, o apelante Haroldo Rodrigues Ferreira exerceu o cargo de médico auditor até 07/2010 do Hospital do Trabalhador, com jornada de terça a sexta-feira das 19 hs às 23 hs e aos sábados das 08 hs às 12 hs, nos termos da seq. 1.6.



    Assim, no período de 01/2009 a 07/2010, o apelante Haroldo Rodrigues Ferreira cumulava os cargos de Secretário Municipal de Saúde, médico plantonista e médico auditor. Já, a partir de 07/2010 até sua exoneração como Secretário, cumulou com o cargo de plantonista. 



    Pois bem. 



    Nesse contexto, tendo em vista a instrução probatória, verifica-se que é incontroversa a cumulação de cargos, bem como que o cargo de Secretário Municipal de Saúde exigia tempo integral. Todavia, e, em momento algum, comprovou-se a existência de prejuízo ao erário ou de enriquecimento indevido. Ademais, mera ilegalidade não configura, por si só, improbidade administrativa. 



    Registre-se que os serviços foram efetivamente prestados, havendo compatibilidade das jornadas de trabalho das funções exercidas, o que, afasta, inclusive, eventual intenção/propósito desonesto ou ilícito. Logo, não há falar em prática de ato ímprobo previsto nos artigos 9º e 10 da LIA. 



    Todas as testemunhas ouvidas em juízo declararam que o apelante Haroldo Rodrigues Ferreira exercia devidamente suas funções. 



    (…)



    Portanto, tanto da prova documental como testemunhal, observa-se que o apelante efetivamente prestou os serviços, sem que tenha havido efetivo prejuízo aos cofres públicos ou eventual enriquecimento ilícito. 



    Por outro lado, houve a condenação pelo juízo a quo como incurso no artigo 11 da LIA. 



    Na redação anterior, o artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/92 estabelecia: 



    (…)



    Com a edição da Lei nº 14.230/2021, houve a revogação de vários incisos do artigo 11, bem como seu rol passou a ser taxativo, conforme se observa da atual redação do caput, verbis: 



    (…)



    Assim, com o advento da Lei nº 14.230/2021, a conduta apontada na exordial no tocante ao artigo 11, caput e inciso I, passou a ser atípica, não havendo correspondência entre os fatos tratados nos autos e qualquer das modalidades de conduta previstas na nova redação do dispositivo, o que deve ser observado. 



    Também se deve enfatizar que compete ao Supremo Tribunal Federal a declaração de inconstitucionalidade de lei federal (art. 102, CF), o que não há até esse momento. 



    Assim, nego provimento ao apelo 1 e dou provimento ao apelo 2, no sentido de acolher a tese de inocorrência de prática de ato ímprobo.” 



    Como se viu, o Tribunal de origem afastou a prática de ato ímprobo previsto nos arts. 9º e 10 da LIA, ao fundamento de que embora seja incontroversa a cumulação de cargos pelo primeiro requerido – HAROLDO RODRIGUES FERREIRA -, não ficou comprovada a existência de prejuízo ao erário ou de enriquecimento indevido, uma vez que os serviços foram efetivamente prestados, havendo compatibilidade das jornadas de trabalho das funções exercidas, o que afasta também qualquer propósito desonesto ou ilícito.



    Acresceu que, no tocante à conduta apontada pelo MP como violadora do art. 11, caput, e inciso I, da Lei 8.429/1992, na sua redação original, esta foi revogada pela Lei 14.230/2021, “não havendo correspondência entre os fatos tratados nos autos e qualquer das modalidades de conduta previstas na nova redação do dispositivo” (fl. 9, Doc. 50).



    Por último, pontuou que, até o momento, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL não declarou a inconstitucionalidade da Lei 14.230/2021.



    Desse modo, deu provimento à apelação do primeiro requerido para julgar improcedente o pedido do MP de condenação por ato de improbidade.



    Acerca da matéria, a Lei 8.429/1992, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, no seu art. 11 dispunha:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”



    Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a exibir o seguinte conteúdo:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:”



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem afastou a aplicação dos arts. 9º e 10 da LIA, ao caso, pois não configurada a ocorrência de conduta que se enquadram nesses tipos, e, no que toca ao art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992 (I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência), na sua redação original, a conduta antes inserta nesse dispositivo passou a ser atípica, por força da Lei 14.230/2021.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 4.230, de 25 de outubro de 2021, não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    “Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (...)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    “A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).”



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    A partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    “Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro , no desempenho de suas funções.



    § 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave , caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.”



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa do artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).”



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    "A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional" ( Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade, ou não, da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 (revogação do ato de improbidade administrativa culposo) o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;



    (4) Ausência de expressa previsão de “anistia geral” aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de “retroatividade da lei civil mais benéfica”;



    (5) Ausência de regra de transição.



    A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.



    O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.



    Em regra, a lei não deve retroagir, pois“não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” , inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.



    O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que:



    “A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”



    Portanto, a retroatividade das leis é hipóteses excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.



    A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exce