Tribunal: STF
Processo: MS 39909
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-05
Data de publicação: 2024-12-05

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Medida Cautelar em Mandado de Segurança. Revisão de Ato de Concessão de Aposentadoria. Decadência Administrativa. Princípios da Segurança Jurídica e Confiança Legítima. Liminar Deferida.



I. Caso em exame



1. Mandado de segurança impetrado por Celso Henrique Braga contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), com pedido de liminar, para suspender os efeitos do Acórdão nº 5.606/2024-2ª Câmara e, ao final, obter o cancelamento do Processo nº TC 018.039/2013-8. O impetrante alega decadência do direito do TCU de revisar sua aposentadoria, concedida em 1998, e considera excessivo o tempo de tramitação para análise e revisão do ato de concessão. Sustenta, ainda, que a ausência de comprovação adicional sobre vínculo trabalhista não pode ser imputada a ele. O pedido inclui também a concessão de gratuidade de justiça, deferida por despacho de 23/09/2024.



II. Questão em discussão



2. Há duas questões em discussão: (i) definir se ocorreu decadência administrativa para revisão do ato de concessão de aposentadoria do impetrante; (ii) verificar se a aplicação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima impede a anulação do ato concessivo de aposentadoria.



III. Razões de decidir



3. O STF, no julgamento do RE nº 636.553-RG/RS, Tema RG nº 445, estabeleceu que, “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”.



4. O longo lapso temporal, de mais de 20 anos entre a aposentadoria e a revisão do ato de aposentação, vulnera os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, conforme jurisprudência consolidada do STF, especialmente no Tema nº 445 do ementário da Repercussão Geral. 



IV. Dispositivo



5. Liminar concedida para, até o julgamento final, suspender os efeitos do Acórdão nº 5.606/2024-2ª Câmara e do Processo nº TC 018.039/2013-8



Dispositivos relevantes citados: Lei nº 9.784, de 1999, art. 54.



Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 636.553-RG/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19/02/2020, p. 26/05/2020; MS nº 34.735-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 13/04/2023, p. 1º/06/2023.



Relatório



    1.  Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do qual o impetrante requer, ainda em sede de tutela de urgência, “se digne Vossa Excelência em conceder LIMINAR INAUDITA ALTERA PARS, determinando ao impetrado para que suspenda os efeitos do Processo nº. TC 018.039/2013-8, até decisão final”. 



    2. Conforme assevera o impetrante, o TCU, depois de transcorrido o prazo decadencial para tanto, negou o registro da sua aposentadoria, disso lhe advindo uma série de prejuízos. Conta que “teve sua aposentadoria iniciada em 1998, aguardou 15 (quinze) anos até que seu processo chegasse ao TCU, e após chegar a Corte de Contas, mais 11 (onze) anos até a prolação do acórdão de revisão. Em nenhum dos dois momentos houve respeito ao prazo de 5 (cinco) anos para apreciação do ato de concessão, nos termos do RE 636.553/RS”. 



    3. Prossegue referindo que “o processo em que ora se manifesta se encontra neste Tribunal de Contas da União desde 2013, já passados em sede de revisão 11 (onze) anos. Os prazos de 5 (cinco) anos dispostos legal e jurisprudencialmente já o são determinados neste quantum segundo critérios de “demora” sob os quais não se afiguraria aceitável do ponto de vista da prestação do serviço administrativo a sua superação sem a previsão de consequências sancionatórias à Administração. Se o são assim considerados tais prazos, imagine-se o exorbitante prazo de 26 (vinte e seis) anos para conclusão do ato complexo de aposentadoria. É mais que o dobro do prazo de análise e revisão somados, o que não se pode admitir”. Conta que o próprio Ministério Público, junto ao TCU, opinou pela irregularidade no processo de revisão de aposentadoria.



    4. Avança mencionando que o “TCU exige a prova de regularidade da certidão de tempo de serviço do impetrante na Prefeitura de Humberto de Campos, no interior do Maranhão, durante o interregno de julho de 1966 a setembro de 1969. Conforme Certidão já apresentada nos autos do processo junto ao TCU, o impetrante prestou serviços na Prefeitura de Humberto de Campos/ MA durante o interregno de julho de 1966 a setembro de 1969, os quais foram devidamente contabilizados no tempo de contribuição para fins de aposentadoria”.



    5. Em continuidade, sustenta ter se caracterizado a decadência do direito do TCU rever o ato de concessão de sua aposentadoria.



    6. Com a petição inicial, junta documentos e requer a concessão do benefício da gratuidade da justiça. Ainda, em sede de tutela jurisdicional final, requer “a concessão definitiva da segurança para confirmação da liminar e concessão de segurança para que seja cancelado e arquivado o processo TC 018.039/2013-8, em trâmite junto ao Tribunal de Contas da União, afeto a análise de concessão inicial de aposentadoria do impetrante”.



    7. Por despacho, datado de 23/09/2024, deferi o benefício da gratuidade da justiça e determinei a notificação da autoridade apontada como coatora para prestar informações, no prazo legal, nos termos do art. 7º, inc. I, da Lei nº 12.016, de 2009 (e-doc. 7).



    8. Em suas informações, a autoridade apontada como coatora requereu o indeferimento do pedido de liminar, bem como a denegação da segurança. Essa manifestação foi assim ementada (e-docs. 11-17):



    “EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Celso Henrique Braga, objetivando a anulação do Acórdão n. 5.606/2024- TCU-2ª Câmara, proferido nos autos do processo de controle externo (TC018.039/2013-8), que mediante revisão de ofício, apreciou pela ilegalidade o ato de concessão de sua aposentadoria, “devido à averbação de tempo de serviço prestado na Prefeitura Municipal de Humberto de Campos/MA entre 01/07/1966 e 30/09/1969, sem a existência de elementos comprobatórios da subsistência do vínculo laboral”. 



    1. Decadência: não ocorrência em face da: i. natureza complexa dos atos de aposentadoria, reforma e pensão, que somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; ii. não incidência do prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei n. 9.784, de 1999, quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, dada a referida natureza complexa dos referidos; e iii. fluência inicial desse prazo apenas após o registro pela Corte de Contas, ou seja, necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF. 



    2. Inovação feita pelo STF, por meio do RE 636.553, com a criação da figura do “registro tácito e automático” dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, e reafirmação da natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei n. 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas. Decisão, ainda, no sentido de que, após cinco anos contados da entrada do ato de concessão no TCU, esse “ato restará automaticamente estabilizado”. Afirmação de que, “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999” (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED). 



    3. Após o denominado “registro tácito”, o TCU adotou medidas voltadas ao julgamento do ato de concessão em menos de cinco anos após a fluência do anterior prazo quinquenal, ou seja, ainda dentro do prazo previsto para o julgamento da revisão de ofício. 



    4. Legalidade e legitimidade do Acórdão n. impugnado, por seus próprios fundamentos. 



    5. Parecer pelo indeferimento da medida liminar, e, no mérito, pela denegação da segurança pretendida.”



    9. Vieram-me os autos conclusos para exame.



Análise



    10. A adequada solução do pedido de liminar demanda, antes de mais nada, a completa e correta identificação dos aspectos fáticos relacionados com a situação funcional do impetrante e com a pretensão submetida ao crivo desta Suprema Corte.



    11. Nesse sentido, há ao menos dois aspectos fáticos que precisam ser identificados e considerados.



    12. O primeiro deles é que o impetrante se aposentou em 1998, referência essa contida da petição inicial e corroborada pelas informações e documentos juntados pelo TCU, especialmente o documento acostado no e-doc. 12. Conforme revela esse mesmo documento, apenas em 04/06/2013 o procedimento de registro da aposentadoria do impetrante aportou no TCU.



    13. O segundo ponto digno de nota é que apenas em 2021, por meio do Acórdão nº 8.471/2021-TCU-1ª Câmara, o TCU considerou tacitamente deferido o registro da aposentadoria do impetrante, mas determinou o início imediato dos procedimentos de revisão de ofício desse ato. Sobre tal aspecto assim constou das informações prestadas pela autoridade impetrada (e-doc. 11):



    “(...) 7. Com efeito, o voto condutor do Acórdão n. 8.471/2021-TCU-1ª Câmara expôs com clareza a decisão então proferida pelo TCU: 



    Em exame, quatro aposentadorias concedidas pela Superintendência Estadual da Funasa no Maranhão. 



    2. A Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais (Sefip) sugere: 



    (...) 



    c) a negativa de registro da aposentadoria do sr. Celso Henrique Braga, em face do aproveitamento de tempo de serviço municipal sem a apresentação dos elementos comprobatórios pertinentes. 



    (...) 



    4. Em que pese o posicionamento defendido nos pareceres, impende reconhecer, nesta oportunidade, o registro tácito das concessões aqui tratadas, em linha com o entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) – em regime de repercussão geral – no Recurso Extraordinário 636.553. 



    5. Com efeito, recebidos nesta Corte nos anos de 2012 e 2013 (peças 2-5), os títulos de aposentação tiveram sua instrução de mérito finalizada pela Sefip apenas em agosto de 2020, portanto, já depois do transcurso do quinquênio. 



    6. Sem embargo, uma vez identificada irregularidade potencialmente grave na concessão de interesse do sr. Celso Henrique Braga, cabe determinar à unidade técnica, nesse caso em específico, que dê início imediato aos procedimentos de revisão de ofício.”



    14. Delimitados esses pontos e marcos temporais, adentro especificamente no exame do pleito formulado pelo impetrante e dos aspectos jurídicos com ele relacionados.



    15. Principio essa análise destacando que situações como a presente, a qual tem como pano de fundo a revisão, pelo TCU, do ato de concessão de aposentadoria de agentes públicos federais, já foram enfrentadas inúmeras vezes por esta Corte, merecendo citação, pela adequação dos fundamentos, trecho do voto proferido no MS nº 34.735-AgR/DF (j. 13/04/2023, p. 1º/06/2023), de relatoria do eminente Ministro Edson Fachin, oportunidade em que Sua Excelência assim destacou:



    “(...) Ademais, é imperioso assinalar o julgamento do RE 636.553, Plenário, DJe de 26.05.2020, Tema 445 da repercussão geral, em que se discutiu a incidência do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 para a Administração anular ato de concessão de aposentadoria. Nesse julgamento, o Relator Ministro Gilmar Mendes ressaltou a preocupação “com a alteração de situações já aparentemente consolidadas pelo tempo, à luz dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, bem como da estabilização das relações jurídicas, seja em favor da Administração ou em favor do administrado”. Concluiu o Relator, na oportunidade, pela necessidade de superação da premissa de que os atos administrativos poderiam ser revogados a qualquer tempo, porquanto "a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça material". 



    Dito isso, urge reconhecer que os princípios da boa-fé, da segurança jurídica, da proteção à confiança e da necessidade de estabilização das relações sociais autorizam o reconhecimento de que a Administração Pública não pode se furtar de observar um prazo razoável para a revisão de atos administrativos. (...).”



16. A ementa desse julgado tem a seguinte redação:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA. NEGATIVA DE REGISTRO. TRANSPOSIÇÃO DE REGIME A ANISTIADOS. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. NECESSIDADE DA ESTABILIZAÇÃO DAS RELAÇÕES JURÍDICAS. DECADÊNCIA. ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. DA NÃO FLAGRANTE INCONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A autoridade apontada como coatora decidiu pela revisão de ofício do ato de concessão de aposentadoria do impetrante, cancelando o respectivo registro, em virtude da tranposição de regime celetista para estatutário. Em razão desse ato, houve a perda de direitos à percepção de benefício previdenciário e parcelas remuneratórias a que mensalmente faz jus, sem a devida comprovação da existência de hipóteses que ressalvem a incidência da decadência administrativa nos termos do art. 54 da Lei nº 9.784/99 e sem que se pudesse afirmar, sem sombra de dúvidas, tratar-se de situação flagrantemente inconstitucional. 2. A instabilidade de entendimentos e o longo decurso do tempo para que a Administração tomasse providências concretas configuram circunstâncias excepcionais, que justificam a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança na espécie, para garantir ao impetrante a permanência no regime estatutário. 3. Os valores da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima, bem como a necessidade de proteger situações consolidadas, vêm sendo utilizados para proteger a expectativa criada nos servidores já aposentados ou que reuniram os requisitos para a aposentadoria, a despeito da existência de irregularidade no ato de transposição de regime. Precedentes. 4. O caso em tela não se enquadra nas hipóteses de flagrante inconstitucionalidade, a excepcionar, nos termos da jurisprudência desta Casa, o transcurso do prazo decadencial. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 34.735-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 13/04/2023, p. 1º/06/2023).



    17. Corroborando com essa linha de argumentação, preciso pontuar que esta Corte, no julgamento do RE nº 636.553-RG/RS, Tema RG nº 445, firmou tese no sentido de que “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas” (RE nº 636.553-RG/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19/02/2020, p. 26/05/2020).



    18. No caso, friso, pelo acima relatado, o impetrante se aposentou em 1998. Mas, o procedimento de registro de sua aposentadoria aportou no TCU apenas em junho de 2013, em uma flagrante situação de inobservância a qualquer prazo razoável para o agir fiscalizatório e de controle do Estado. 



    19. Não bastasse isso, na hipótese, no prazo de 5 anos reconhecido por esta Corte no julgamento do RE nº 636.553-RG/RS, Tema RG nº 445, inocorreu a apreciação sobre a legalidade do ato de aposentação do impetrante. Apenas em 2021, por meio do Acórdão nº 8.471/2021-TCU-1ª Câmara, esse ato foi considerado tacitamente deferido, oportunidade em que foi determinado o início imediato dos procedimentos de revisão de ofício desse ato. Esse processo de revisão foi ultimado com a prolação do Acórdão nº 5.606/2024-2ª Câmara, quando, em ratificação ao entendimento anterior da Corte de Contas, se concluiu pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria.



    20. Esse retrospecto histórico do caso revela, em verdade, um proceder errático tanto dos órgãos administrativos aos quais o impetrante estava vinculado, como do próprio TCU. Primeiro, pelo longo e inexplicável prazo para que o ato de aposentadoria do impetrante fosse submetido ao exame do TCU (como antes referido, o impetrante se aposentou em 1998 e o procedimento de registro de sua aposentadoria aportou no TCU apenas em junho de 2013).



    21. Segundo, pela inércia, do TCU, por praticamente 8 anos. É que, muito embora o procedimento de registro da aposentadoria do impetrante tenha aportado na Corte de Contas em junho de 2013, apenas em 2021, sem efetivo julgamento sobre sua legalidade, determinou-se o início de sua revisão.



    22. Veja-se, pois, que foram mais de 20 anos de inércia dos órgãos da Administração Pública, os quais deixaram de dar um adequado tratamento ao procedimento de aferição da legalidade do ato de aposentação do impetrante. Como aqui já anotado, esta Corte, no julgamento do RE nº 636.553-RG/RS, Tema RG nº 445, firmou tese no sentido de que “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas” (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 19/02/2020, p. 26/05/2020). 



    23. No caso concreto, os órgãos da Administração Pública, aos quais o impetrante estava vinculado, inexplicavelmente, ao dispenderem praticamente 15 anos para encaminhar, ao TCU, o procedimento de aferição da legalidade do ato de aposentação aqui tratado, além de inobservarem o princípio da eficiência, vulneraram os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. O mesmo se diga do TCU, que permaneceu por praticamente 8 anos sem julgar a legalidade do ato de aposentadoria do impetrante, e somente depois iniciou o processo de sua revisão, ultimando-a neste ano de 2024, com a prolação do Acórdão nº 5.606/2024-2ª Câmara.



    24. Ora, a especificidade do caso, decorrente (a) da omissão dos órgãos da Administração Pública, que tardaram praticamente 15 anos para encaminhar ao TCU o procedimento de registro da aposentadoria do impetrante, e (b) da demora no trâmite desse procedimento perante a Corte de Contas, que levou praticamente 8 anos para considerar homologada tacitamente a aposentadoria do impetrante, para só então determinar o início da revisão desse ato, atrai a incidência dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, nos mesmos moldes do assinalado por esta Corte no julgamento do RE nº 636.553-RG/RS, Tema RG nº 445.



    25. Neste juízo preliminar, portanto, vislumbro presentes os requisitos para o deferimento da medida de urgência postulada.



Dispositivo



    26. Ante o exposto, concedo a liminar postulada para, até julgamento final, suspender os efeitos do Processo nº TC 018.039/2013-8, em trâmite do Tribunal de Contas da União, em especial do Acórdão nº 5.606/2024-2ª Câmara.



    27. Notifique-se a autoridade coatora para fins de cumprimento desta decisão.



    28. Dê-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República, para parecer.



    Intime-se a Advocacia-Geral da União.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de dezembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator