Tribunal: STF
Processo: ARE 1369107
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-23
Data de publicação: 2024-01-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PRESQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS Nº 282 E Nº 356 DA SÚMULA DO STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE FUNDAMENTO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 283 DA SÚMULA DO STF. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO NA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS DOS ADMINISTRADOS. TEMA RG Nº 698. VERIFICAÇÃO DA HIPÓTESE NO FEITO. MEDIDA JUDICIAL PROPORCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:



     



    “CONSTITUICIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS INDÍGENAS. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. EXPLORAÇÃO DAS RIQUEZAS POR NÃO-ÍNDIOS E FORNECIMENTO DE BEBIDAS ALCOÓLICAS AOS ÍNDIOS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. LEGITIMIDADE.



    I — "As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios incluem-se no domínio constitucional da União Federal. As áreas por elas abrangidas são inalienáveis, indisponíveis e insuscetíveis de prescrição aquisitiva. A Carta Política, com a outorga dominial atribuída à União, criou, para esta, uma propriedade vinculada ou reservada, que se destina a garantir aos índios o exercício dos direitos que lhes foram reconhecidos constitucionalmente (CF, art. 231, §§ 2°, 3° e 7°), visando, desse modo, a proporcionar às comunidades indígenas bem-estar e condições necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições" (RE 183188, CELSO DE MELLO, STF). Em sendo assim e objetivando a presente demanda a proteção do patrimônio e das populações indígenas não há que se falar em ilegitimidade da União para figurar no polo passivo.



    II — No caso, o Ministério Público Federal, após várias denúncias de presença de intrusos nas terras indígenas em discussão, explorando as riquezas lá existentes e fornecendo bebidas alcoólicas aos índios, ajuizou a presente ação civil pública para implementação de diversas medidas, de responsabilidade da FUNAI, do IBAMA e da União.



    III- Demonstrada, pois, a omissão do Poder Público em adotar as medidas necessárias a salvaguardar o patrimônio e os direitos dos povos indígenas, a intervenção do Poder Judiciário para fins de compelir a Administração a executar as atribuições que lhe são afetas é medida que se impõe, não havendo que se falar, no caso, em violação do princípio da separação dos poderes.



    IV — Na linha determinante da remessa oficial, tida por interposta, entendo que a sentença recorrida deve ser reformada, apenas, no ponto em que estabeleceu o prazo de 90 (noventa) dias, a contar do trânsito em julgado, para cumprimento da obrigação de fazer pela FUNAI, da criação e instalação de um Posto Indígena na região do Rio Maici, no Estado do Amazonas. A tutela específica, mandamental e de urgência, nos termos do art. 461 e respectivo parágrafo 5° do CPC, impõe-se, na espécie, no sentido de que essa obrigação seja cumprida, no prazo de 90 (noventa) dias, a contar da intimação deste julgado, pois, a partir da sentença monocrática (datada de 17/02/2010), já decorreram dois anos (24 meses) e quase nove meses, sem que nada tenha sido feito, neste sentido, em face da descompromissada ordem judicial, deixando à deriva os interesses coletivos dos povos indígenas, na região afetada.



    V — Apelação desprovida e remessa oficial, tida por interposta, parcialmente provida." (e-doc. 27).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 28, p. 13-18).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 2º e ao art. 37, "caput", da Constituição da República. Levanta preliminar de ilegitimidade, sob a alegação de que as obrigações de fazer determinadas no decisum são de incumbência apenas da Funai e do Ibama. Ainda tratando da questão da legitimidade, afirma que a Administração Pública não pode ser compelida a cumprir obrigação quando não houver previsão legal. Alega que sua manutenção no polo passivo viola a separação de poderes, "pois a União, no gozo de sua competência constitucional, outorgou a competência para garantir os direitos indígenas positivados na Constituição Federal à Fundação Nacional do Índio". No mérito, argumenta que não pode o Judiciário substituir o Administrador na edição de políticas públicas (e-doc. 29).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega a ausência de prequestionamento do art. 37 da Constituição da República. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 30, p. 6-22).



    5. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que "é pacífica a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de não admitir, em sede extraordinária, alegação de ofensa apenas indireta à Constituição Federal - quando imprescindível para a solução da lide a análise da legislação infraconstitucional que disciplina a espécie (legitimidade passiva ad causam da União), no caso a referida Lei 5.371/1967, além da Lei 7.735/1989 e do Decreto 7.778/2012, citados pela própria recorrente em seu recurso especial" (e-doc. 31).



    É o relatório. 



    Decido.



    6. Inicialmente observo que o art. 37 da Constituição da República, indicado como violado nas razões do recurso extraordinário, não foi objeto de prequestionamento, não tendo havido o debate da questões que lhes são correlatas no acórdão recorrido, tampouco tendo sido elas deduzidas nos embargos de declaração contra ele opostos. Incidem, portanto, os óbices dos enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF.



    7. Quanto ao restante, para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    "Com efeito, no caso em análise, não merece guarida a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pela União, porquanto "as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios incluem-se no domínio constitucional da União Federal. As áreas por elas abrangidas são inalienáveis, indisponíveis e insuscetíveis de prescrição aquisitiva. A Carta Política, com a outorga dominial atribuída à União, criou, para esta, uma propriedade vinculada ou reservada, que se destina a garantir aos índios o exercício dos direitos que lhes foram reconhecidos constitucionalmente (CF, art. 231, §§ 2°, 3° e 7°), visando, desse modo, a proporcionar às comunidades indígenas bem-estar e condições necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições" (RE 183188, CELSO DE MELLO, STF).



    Em sendo assim e objetivando a presente demanda a proteção do patrimônio e das populações indígenas não há que se falar em ilegitimidade passiva da União.



    (...)



    No mérito, sustenta a recorrente que houve ingerência indevida do Poder Judiciário no exercício do poder de polícia do Executivo, em nítida violação ao princípio da separação dos poderes.



    No caso, o Ministério Público Federal, após várias denúncias de presença de intrusos nas terras indígenas em discussão, explorando as riquezas lá existentes e fornecendo bebidas alcoólicas aos índios, ajuizou a presente ação civil pública para implementação de diversas medidas, de responsabilidade da FUNAI, do IBAMA e da União. 



    Nos termos dos arts. 129, V, da CF/88, e 6° da LC 75/93, compete ao Ministério Público da União a defesa judicial dos direitos e interesses das populações indígenas, incluídos os relativos às terras por elas tradicionalmente habitadas, mediante proposição das ações cabíveis.



    Na espécie, portanto, uma vez demonstrada a omissão do Poder Público em adotar as medidas necessárias a salvaguardar o patrimônio e os direitos dos povos indígenas, impõe-se a intervenção do Poder Judiciário para fins de compelir a Administração a executar as atribuições que lhe são afetas, não havendo, pois, que se falar em violação ao princípio da separação dos poderes.



    Com efeito, "no campo da proteção da saúde e dos índios, a legitimidade do Ministério Público para propor Ação Civil Pública é - e deve ser - a mais ampla possível, não derivando de fórmula matemática, em que, por critério quantitativo, se contam nos dedos as cabeças dos sujeitos especialmente tutelados. Nesse domínio, a justificativa para a vasta e generosa legitimação do Parquet é qualitativa, pois leva em consideração a natureza indisponível dos bens jurídicos salvaguardados e art. 129, V, da Constituição, e no art. 6° da Lei Complementar 75/1993" (REsp 1064009/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/08/2009, DJe 27/04/2011) 



    No mesmo sentido, o parecer da Procuradoria Regional da República de fls. 1.244/1.249, nestes termos: (...)." (e-doc. 27, p. 13- 19).



    8. Quanto à alegação de ilegitimidade, o Tribunal de origem fundamentou sua decisão no art. 231 da Constituição da República. O recorrente, todavia, sustentou que haveria violação à separação de poderes (art. 2º) pela sua inclusão no polo passivo, quando deveriam figurar apenas Ibama e Funai.



    9. Em cuidadosa análise dos argumentos recursais, resta evidente que o recorrente não rebateu o fundamento do acórdão impugnado referente a esse ponto, de forma que o recurso encontra óbice no enunciado nº 283 da Súmula do STF. Nesse sentido, os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APELO EXTREMO QUE DEIXOU INCÓLUME ARGUMENTO APTO, POR SI SÓ, A SUSTENTAR O JULGADO RECORIDO. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 283 E 284 DO STF. 1. O Recurso Extraordinário não impugnou integralmente os fundamentos do acórdão aptos, por si sós, a sustentar a manutenção da decisão recorrida. Assim, na hipótese, incidem os óbices das Súmulas 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles); e 284 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia) do STF. 2. Agravo Interno ao qual se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.366.378-AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 22/04/2022, p. 28/04/2022). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULAS NS. 283 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: SÚMULA N. 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (ARE nº 1.303.699-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 12/05/2021, p. 14/05/2021).



    10. Ademais, verifica-se que a questão da legitimidade passiva não foi analisada pela Corte de origem sob o prisma do art. 2º da Constituição da República e que os embargos de declaração opostos não trouxeram essa questão ao debate. É dizer que não houve cotejo específico entre a referida questão e o dispositivo constitucional alegadamente violado. 



    11. Assim, em que pese o acórdão ter tratado do princípio da separação de poderes em relação ao mérito da demanda, não é possível afirmar que houve prequestionamento deste ponto em relação à preliminar em análise.



    12. Quanto ao mérito, também sem razão o recorrente.



    13. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos três poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, a teor do art. 2º da Carta da República.



    14. Em aprofundamento da reputada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à proteção do meio ambiente e da saúde pública.



    15. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).



    16. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedentes desta Supre Corte:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013).



    17. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023), no qual fixada, dentre outras, a seguinte tese:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes."



    18. Guardadas tais balizas, verifica-se que o acórdão recorrido concluiu pela omissão do Poder Público em relação à obrigação constitucionalmente imposta a ele, referente à proteção de direitos fundamentais de populações indígenas.



    19. Por conseguinte, justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    20. No mesmo sentido, cito os seguintes acórdãos de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal:



    "RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REALIZAÇÃO DE OBRAS EM ESCOLA DE COMUNIDADE INDÍGENA – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – ALEGADA INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA DO ESTADO – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – “RESERVA DO POSSÍVEL” – CONSIDERAÇÕES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO."



    (RE nº 1.219.482-AgR/RS, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 03/10/2020, p. 08/10/2020).



    "AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRA INDÍGENA DO RIO AMÔNEA. REGIÃO DO ALTO JURUÁ. ÍNDIOS ASHANINKAS. INVASÃO CONSTANTE DE BRASILEIROS E PERUANOS PARA A EXTRAÇÃO CRIMINOSA DE MADEIRA DA FLORESTA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE INSTALAÇÃO DE POSTOS PERMANENTES DA POLÍCIA FEDERAL, DA FUNAI E DO IBAMA NAS PROXIMIDADES DA TERRA INDÍGENA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO."



    (ARE nº 947.270-AgR/AC, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 12/03/2019, p. 27/03/2019).



    "DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA INDÍGENA. PRESERVAÇÃO DA POSSE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Hipótese em que, para chegar a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houve omissão na preservação das reservas indígenas, seria necessária a reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, procedimento inviável neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento."



    (RE nº 554.446-AgR/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 04/04/2018, p. 16/04/2018).



    21. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    22. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    23. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários advocatícios de sucumbência, com fundamento no art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator