Tribunal: STF
Processo: ARE 1510208
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-17
Data de publicação: 2024-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS RECONHECIDO NA ORIGEM. REEXAME DE NORMA LOCAL E DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. APELO EXTREMO PELA AL. “C” DO INC. III DO ART. 102 DA CRFB: NÃO CABIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco (TJPE), assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROGRESSÃO. PROFESSOR. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS PREVISTOS EM LEI. DIREITO SUBJETIVO. EFEITOS FINANCEIROS INERENTES AO ATO. RETROATIVIDADE. PROTEÇÃO AO DIREITO ADQUIRIDO. NOMEAÇÃO AO CAGRO. AUSÊNCIA DE CONFIGURAÇÃO DE VÍNCULO JURÍDICO COM O SERVIÇO PÚBLICO. POSSE. MARCO INAUGURAL DO INGRESSO NO SERVIÇO PÚBLICO. ENQUADRAMENTO ADMINISTRATIVO APÓS A EDIÇÃO DA LCM 035/2013. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 



    1. Voltando os olhos à base constitucional do direito perseguido pela autora, tem-se que, por determinação da própria CF, o serviço público deve ser escalonado em carreira, como uma forma de estimular o ocupante do cargo público ao assíduo e bom cumprimento de suas atribuições funcionais, bem como à constante qualificação, a fim de aprimorar o desempenho da administração na prestação dos serviços públicos. 



    2. Na situação específica dos autos, como professor do magistério público do Município de Caruaru, a carreira do autor encontra-se traçada no plano de cargos e vencimentos da Lei Complementar Municipal 035/2013. 



    3. Ora, se a exigência legal para a progressão por nível de qualificação é justamente a obtenção do grau respectivo, a aquisição do direito ao reenquadramento no plano de carreira aperfeiçoa-se no exato instante em que o servidor cumpre o requisito da titulação, seguido do necessário requerimento administrativo, devendo ser este o marco deflagrador dos efeitos financeiros decorrentes da ascensão na carreira.” (e-doc. 18). 



    4. A autora defende a aplicação do padrão de vencimentos de outrora, da antiga LCM 004/2003, revogada pela atual LCM 035/2013 (art. 49), tomando como marco de referência para incidência da nova legislação a data de sua nomeação, que se deu em 14/02/2013, vide Portaria GP 130 de 14 de fevereiro de 2013. 



    5. Ocorre que o ato de nomeação, por si só, não aperfeiçoa o estabelecimento do vínculo do servidor com a administração pública, não podendo o nomeado ser propriamente qualificado como servidor público enquanto não efetivamente investido no cargo público para o qual convocado. 



    6. In casu, segundo informação constante das fichas financeiras da autora, sua admissão no serviço deu-se apenas em 05/03/2013, após, portanto, a entrada em vigor da nova LC 035/2013, que coincidiu com a data de sua publicação, em 28/02/2013. 



    7. Dessa forma, o padrão de vencimentos a que deve ser submetida a remuneração da autora, inclusive com os consectários salariais decorrentes da progressão funcional, é o da LC 035/2013 para os servidores ingressos na administração após a sua entrada em vigor, merecendo a decisão de origem, nesse ponto, o necessário retoque por esta Corte. 



    8. No mais, tem-se que em relação aos efeitos retroativos da progressão, inexiste base jurídica para fixa-los [sic] da respectiva decisão concessiva, vez que essa interpretação perniciosa da legislação termina condicionando a produção de efeitos do reenquadramento do servidor ao arbítrio da administração pública. 



    9. Apelo parcialmente provido por unanimidade.” (e-doc. 15).



    2. Opostos embargos de declaração, foram desprovidos (e-doc. 23).



    3. No recurso extraordinário, o recorrente alega violação aos arts. 5º, caput, 29, 30, inc. I, 34, inc. VII, al. “a”, 61, inc. II, da Constituição da República. Sustenta que “o Órgão Especial do tribunal a quo, ao enfrentar a constitucionalidade da norma local, se baseou em premissas equivocadas, as quais levaram a uma conclusão dissociada do propósito perseguido pela Constituição Federal”. 



    3.1 Aduz que o Poder Judiciário não pode ampliar os efeitos da concessão da progressão funcional à data do requerimento administrativo sem amparo legal, sob pena de ofensa à autonomia municipal. Afirma, ainda, não haver direito adquirido a regime jurídico pelo servidor. Ao final, requer o provimento do recurso para, reformando os acórdãos recorridos, afastar a condenação imposta (e-doc. 19).



    4. A recorrida, em contrarrazões, manifesta-se pelo desprovimento do apelo extremo (e-doc. 31).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos do acórdão alusivo ao julgamento das apelações interpostas pertinentes à análise do extraordinário:



    “(...) Se o plano de cargos e carreira do magistério público de Caruaru exige tão-somente a obtenção da graduação correspondente para efeito de progressão vertical, uma vez satisfeita esta, ilegítima a produção dos respectivos efeitos financeiros em momento posterior, quando do deferimento do requerimento administrativo. 



    Afinal, não pode a decisão administrativa ter o condão de alterar o momento do nascimento de determinado direito, cuja origem repousa diretamente na lei. Se esta não elenca aquela decisão como mais um requisito do direito à progressão, incoerente, pois, que condicione a produção dos seus efeitos financeiros à prolação daquela mesma decisão. 



    Tudo isso milita no sentido de ser afastada a exegese da modificação legislativa operada pela Lei Complementar 35/2013 (art. 16) a fim de que ela não traduza arbítrio ou insegurança jurídica em prejuízo do jurisdicionado, maculando a garantia constitucional do direito adquirido do servidor. 



    Nesse diapasão, temos que o órgão especial desta Corte, em incidente de declaração de inconstitucionalidade, de fato reconheceu o vício de injuridicidade que contaminava a norma do art. 1º da LC 26/2010 e do artigo 16, da LC n.º 35/2013, declarando-a em plenário, de modo que, para todos os efeitos, ficam aqueles dispositivos, na parte contaminada, expurgados do ordenamento jurídico municipal, afastando-se o óbice à percepção dos efeitos retroativos da progressão pelo servidor. Confira o teor do precedente: 



    ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 29 DO RITJPE. COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO ESPECIAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º, DA LC 26/2010, BEM COMO DO ART. 16 E PARÁGRAFO ÚNICO, DA LC 35/2013, QUE ALTEROU A REDAÇÃO DO ART. 23, DA LCM 04/2003. MUNICÍPIO DE CARUARU. SERVIDOR MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL POR ELEVAÇÃO DE NÍVEL. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DA LEI MUNICIPAL. ENQUADRAMENTO E PAGAMENTO DAS DIFERENÇAS SALARIAIS RETROATIVAS. DECLARADA INCOMPATÍVEL COM A CONSTITUIÇÃO A EXPRESSÃO "RETROAGINDO OS EFEITOS A DATA DA DECISÃO CONCESSIVA”, CONTIDA NO ART. 16, DA LC 35/2013, BEM COMO O SEU RESPECTIVO PARÁGRAFO ÚNICO, ALÉM DA EXPRESSÃO “QUE TERÁ EFEITOS APENAS APÓS A DECISÃO CONCESSIVA”, CONTIDA NO ART. 1º, DA LC 26/2010. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. ARGUIÇÃO ACOLHIDA. DECISÃO UNÂNIME. 



    [...] 



    2. Cuida-se de Arguição de Inconstitucionalidade do art. 1º, da LC 26/2010, bem como do art. 16 e parágrafo único, da LC 35/2013, que alterou a redação do art. 23, da LCM 04/2003. 



    3. A parte autora diz que os referidos dispositivos Municipais confrontam diretamente com o art. 22, inciso I, da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece que é competência privativa da União legislar sobre direito processual. 



    4. Impende esclarecer que não deve prevalecer o argumento de inconstitucionalidade por esta razão. Isso porque, além da referida alteração não se tratar de direito processual, em razão do princípio Federativo e em respeito à autonomia dos Municípios, permite-se à Municipalidade alterar o regime jurídico dos seus servidores públicos.



    5. Esse entendimento resta consolidado nesta Corte de Justiça, através da Súmula nº 141, assim redigida: ‘Súmula nº 141 - Em razão do pacto federativo, é de se respeitar e exigir o legítimo exercício da autonomia legislativa municipal para efeito de alteração do regime jurídico dos seus servidores públicos.’ 



    6. Entretanto, referidas normas devem ser consideradas inconstitucionais, mas por motivo diverso, conforme se verá a seguir. 



    7. Vejamos o que prevê o art. 1º, da LCM nº 026/2010: ‘Art. 1° O parágrafo único do art. 23 da Lei Complementar n° 04/2003 passa a vigorar com a seguinte redação: ‘Art. 23 ( ... ) Parágrafo único: O servidor formalizará seu pedido de Progressão por Elevação de Nível Profissional, instruindo-o com cópia autenticada do certificado ou diploma, que terá efeitos apenas após a decisão concessiva.’’ (Grifo nosso) 



    8. E o art. 16, da LCM nº 035/2013: ‘Art. 16. O servidor formalizará seu pedido de Progressão Vertical, instruindo-o com cópia autenticada do certificado de conclusão de curso ou diploma, sendo a análise de tais processos efetuada no prazo máximo de 120 (cento e vinte) dias, contados a partir da juntada da documentação necessária ao julgamento do feito, retroagindo os efeitos da data da decisão concessiva. (Grifo nosso) Parágrafo único: Sendo o julgamento do processo realizado fora do prazo estimado, os efeitos decisórios retroagirão à data limite de 120 dias.’ (Grifo nosso) 



    9. Como se vê, nos termos da Lei Municipal acima transcrita, os efeitos da progressão funcional retroagirão à data da decisão concessiva, limitada a 120 dias da data do requerimento administrativo. 



    10. Não obstante ser manifesta a aplicação da referida Lei Complementar à parte autora, porquanto a data do requerimento administrativo se deu em momento posterior à vigência da LC 35/2013, percebe-se que o supratranscrito dispositivo, ao determinar que os efeitos financeiros da progressão retroagirão tão somente à data da decisão concessiva, limitado a 120 dias após o requerimento, incidiu em evidente inconstitucionalidade. 



    11. Do mesmo modo, o art. 1º da LC 26/2010 também incidiu em inconstitucionalidade ao determinar que a progressão terá efeitos apenas após a decisão concessiva. 



    12. Com efeito, a progressão funcional é condicionada à observância de requisitos previamente estabelecidos, não havendo lugar para discricionariedade por parte da Administração Pública, a qual deve reconhecer o direito do servidor por meio de ato vinculado. Assim, não há como negar aplicabilidade da progressão funcional ao servidor, no momento em que este faz o requerimento administrativo e apresenta todos os documentos necessários, conforme disposto na Lei Municipal vigente, sob o argumento de falta de dotação orçamentária, pois não se trata, na espécie, de conceder vantagem ou aumento de remuneração, mas, sim, de simples cumprimento de dever legal. 



    13. Logo se vê que essa discricionariedade trazida na Lei Municipal desrespeita um dos direitos fundamentais previstos na Carta Magna, qual seja, o da isonomia, na medida em que pode dar tratamento diferente a pedidos de servidores que se encontram na mesma situação, em confronto direto com o art. 5º, caput, da Constituição Federal, conforme abaixo se vê: ‘Art. 5º Todos são iguais perante a lei sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, (...)’ – Grifos nossos. 



    14. Logo, forçosa é a conclusão de que as verbas referentes à progressão funcional e os efeitos quanto ao pagamento respectivo, devem se dar na data do protocolo administrativo do processo pertinente, porquanto o direito ao reenquadramento no plano de carreira aperfeiçoa-se no exato instante em que o servidor cumpre o requisito para obtenção do grau respectivo, seguido do necessário requerimento administrativo, momento em que a Administração toma conhecimento, devendo ser este o marco inicial para os efeitos financeiros decorrentes da ascensão na carreira. 



    15. Cumpre ressaltar, ainda, que condicionar os efeitos financeiros ao momento da prolação da decisão administrativa se mostra desarrazoado, porquanto o servidor ficará à mercê do Administrador em analisar o seu pleito quando lhe aprouver, sendo penalizado injustificadamente pela demora no julgamento do requerimento administrativo. 



    16. Este Egrégio Tribunal de Justiça já havia aplicado este entendimento, mesmo sem a declaração de Inconstitucionalidade ora requerida. 



    17. Desta feita, vê-se que deve ser declarada inconstitucional a expressão ‘retroagindo os efeitos a data da decisão concessiva’, contida no art. 16, da LC 35/2013, bem como o seu respectivo parágrafo único, além da expressão ‘que terá efeitos apenas após a decisão concessiva’, contida no art. 1º, da LC 26/2010, dando, assim, interpretação conforme a constituição, à luz dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e da isonomia. 



    18. Arguição de inconstitucionalidade acolhida, a fim de declarar a incompatibilidade da expressão ‘retroagindo os efeitos a data da decisão concessiva’, contida no art. 16, da LC 35/2013, bem como o seu respectivo parágrafo único, além da expressão ‘que terá efeitos apenas após a decisão concessiva’, contida no art. 1º, da LC 26/2010, com o ordenamento jurídico-constitucional. 



    19. Decisão Unânime. (TJPE - Arguição de Inconstitucionalidade na Apelação nº 0000722-88.2018.8.17.2480, Rel. Des. Erik de Sousa Dantas Simões, Órgão Especial, julgado em 09/12/2020) 



    Ante o exposto, DOU PROVIMENTO PARCIAL ao apelo municipal para reformar em parte a sentença de origem, julgando IMPROCEDENTE o pedido de reenquadramento do Autor de acordo com a Tabela de Vencimentos da LCM 035/2013 para os ingressantes no serviço público até a data de sua entrada em vigor, uma vez admitido após a publicação da nova lei. 



    No mais, deve prevalecer a condenação do Município ao pagamento retroativo das diferenças salariais da progressão, desde a data do requerimento administrativo, diante da interpretação conforme conferida ao art. 16, LCM 035/2013.” (e-doc. 15, p. 7-9, sem os grifos do original).



    6. Como se pode notar, o Tribunal de origem decidiu com fundamento nos elementos probatórios dos autos, na Lei Complementar municipal nº 35, de 2013, e na decisão proferida na Arguição de Inconstitucionalidade na Apelação nº 0000722-88.2018.8.17.2480, na qual se reconheceu ser inconstitucional condicionar os efeitos financeiros da progressão ao momento da prolação da decisão administrativa.



    7. Desse modo, somente a partir do reexame dos pressupostos fático-probatórios dos autos e da legislação de regência seria possível eventualmente concluir de forma diversa ao que consignado pelo Colegiado a quo, o que é inviável em sede extraordinária, ante os óbices dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 



    8. Além disso, verifico que o TJPE não julgou válida a Lei Complementar municipal nº 35, de 2013, contestada em face da Constituição da República, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário pela alínea “c” do permissivo constitucional, conforme a orientação pacífica desta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULAS 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. INTERPOSIÇÃO DE APELO EXTREMO COM BASE NA ALÍNEA C DO INCISO III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO CABIMENTO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Ausência de prequestionamento dos dispositivos constitucionais apontados como violados. Incidência da Súmula 282/STF. II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de legislação infraconstitucional local que fundamenta o acórdão recorrido. Incidência da Súmula 280/STF. III – O tribunal de origem não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição, o que afasta o cabimento de recurso extraordinário com base na alínea c do art. 102, III, da Constituição Federal. IV – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa.”



    (RE nº 938.265-AgR/SC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 07/03/2022; grifos nossos).  



    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Recurso extraordinário fundado na alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. Acórdão recorrido que julga válida lei ou ato de governo local contestados em face da Carta Magna. Não ocorrência. Precedentes. 1. O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.215.344-ED-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 11/11/2019, p. 04/12/2019; grifos nossos).  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE DESEMPENHO. LEI ESTADUAL 3.048/2003. EXAME DE DIREITO LOCAL. INVIABILIDADE. SÚMULA 280/STF. INTERPOSIÇÃO DO RECURSO PELA ALÍNEA C DO ART. 102, III. DESCABIMENTO 1. A solução da controvérsia depende da análise da legislação local, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário). 2. O Recurso Extraordinário não pode ser conhecido pelo permissivo da alínea “c” do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, uma vez que o acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição. 3. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (RE nº 919.492-AgR/SE, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 09/03/2018, p. 21/03/2018; grifos nossos).



    9. Registro, ainda, não ser possível desconstituir, nestes autos, a decisão formalizada na referida Arguição de Inconstitucionalidade na Apelação nº 0000722-88.2018.8.17.2480, a qual possui meios próprios de impugnação.



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    11. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator