Tribunal: STF
Processo: RE 1504500
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-01
Data de publicação: 2024-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da Vigésima Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO CULTURAL. MUSEU DE COMUNICAÇÃO SOCIAL HIPÓLITO JOSÉ DA COSTA. CONDIÇÃO PRECÁRIA DE GUARDA E CONSERVAÇÃO DE ACERVO. 



    Consoante o disposto no artigo 23, III da Constituição da República, “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos". Hipótese em que, muito além de simplesmente exercer opção ao abrigo de juízo discricionário, o ente público descurou do seu dever de cuidado e de proteção do patrimônio cultural do Estado, expondo-o a sérios riscos, com o que justificada a atuação da jurisdição, sem que se possa identificar aí qualquer violação ao princípio da independência entre os Poderes. 



    APELO PROVIDO, PREJUDICADO O REEXAME NECESSÁRIO.”



    Opostos embargos de declaração, foram desacolhidos.



    No apelo extremo, o Estado do Rio Grande do Sul alega violação dos artigos 2º; 60, §4º; 165 e 167 da Constituição Federal.



    Pontua que o Tribunal local “determina a adequação das condições de guarda e conservação do acervo do Museu de Comunicação Social Hipólito José da Costa mediante a elaboração e execução de projeto técnico aprovado pelo Patrimônio Histórico e Artístico do Estado, em afronta ao princípio da separação dos poderes e às regras constitucionais orçamentárias”.



    Argumenta que a realização de tais atividades constituem discricionariedade administrativa, não podendo ser substituída por decisão judicial. 



    Aduz, também, que



    “O acórdão atacado, ao decidir a matéria, contrariou expressas disposições constitucionais contidas nos artigos 2º, 60, parágrafo 49, 165 e 167, que asseguram a independência e harmonia entre os Poderes Executivo e Judiciário, bem como a iniciativa orçamentária e realização de obras segundo o quanto ali previsto. Tal contrariedade resulta da afronta ao poder discricionário do Executivo, já que a elaboração do orçamento do Estado e consequente escolha das áreas de investimento, obras e contratações a serem realizadas, é de competência daquele, sujeita à aprovação do Poder Legislativo.



    (...)



    A pretensão veiculada na ação civil pública, ao fim e ao cabo, é de que o Poder Judiciário invada seara destinada às políticas públicas, elegendo prioridades em substituição ao Poder Executivo, sem estudos prévios, decidindo, ademais, sobre a realização de despesas públicas, sem qualquer previsão orçamentária, quando, em verdade, já vem sendo realizada a preservação, manutenção e recuperação do acervo do Museu. 



    (...)



    Nesse sentido, a pretensão de realização de obras de preservação, manutenção e recuperação do acervo do Museu que tutela patrimônio cultural e histórico, além daquelas que já foram e estão sendo realizadas não só ingressa na seara administrativa do Poder Executivo, como ignora o fato de que, para tanto, é necessária a disponibilidade de recursos públicos, que, como sabido, não são criados por decisão judicial, senão estão atrelados às receitas públicas que, no caso do Estado do Rio Grande do Sul, mostram-se atualmente muito aquém do desejado, o que pode ser constatado pelas notícias veiculadas diuturnamente na mídia local e nacional.



    (...)



    Ademais, não se deve olvidar que ao impôr a aplicação de recursos públicos na realização de obras no museu o Poder Judiciário estará retirando montantes de outros direitos fundamentais tais quais a saúde, educação, moradia. 



    E na colisão de direitos fundamentais, deve ser analisada a preponderância no caso concreto que será o direito ao atendimento nos hospitais e de aulas nas escolas, dentre outros. 



    (...)



    Diante da carência de recursos públicos, que no contexto atual do Estado do Rio Grande do Sul tem conduzido ao parcelamento de salários dos servidores do Executivo (inclusive deste Procurador), diminuição do número de policiais nas ruas em razão da necessidade de pagamento de horas extras, impossibilidade de implantação do piso do magistério, dentre tantos outros exemplos, não é minimamente razoável que o Ministério Público e o Poder Judiciário elenquem a guarda e conservação de acervo de Museu de Comunicação Social Específico, no período determinado, quando o Estado já vem diligenciando, no ritmo possível, a solução da questão.”



    Ao fim, pede a reforma do acórdão recorrido, para julgar improcedentes os pedidos iniciais.



    Em 15 de agosto de 2017, determinei a devolução dos autos em razão do Tema 698 da sistemática da Repercussão Geral.



    Em nova análise do feito, o Vice-Presidente do Tribunal de origem entendeu que “a questão controvertida não se enquadra no RE 684.612/RJ (TEMA 698), porquanto não se discute o direito social à saúde”. Assim, remeteu-se o feito novamente ao Supremo Tribunal Federal.



    Instado a manifestar-se, o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República Dra. Elizeta Maria de Paiva Ramos, opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso extraordinário, em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. RE Nº 684.612/RJ (TEMA 698). INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO CULTURAL. MUSEU DE COMUNICAÇÃO SOCIAL HIPÓLITO JOSÉ DA COSTA. CONDIÇÕES PRECÁRIAS DE GUARDA E CONSERVAÇÃO DE ACERVO. PARECER PELA CONVERSÃO DO FEITO EM DILIGÊNCIA PARA QUE SE VERIFIQUE O ESTADO EM QUE SE ENCONTRA O MUSEU DE COMUNICAÇÃO SOCIAL HIPÓLITO JOSÉ DA COSTA. CASO VENCIDA TAL PRELIMINAR, OPINA-SE PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO.”



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, uma vez que o acórdão recorrido encontra amparo na orientação jurisprudencial firmada na Suprema Corte, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. SEGURANÇA PÚBLICA. DELEGACIA DE POLÍCIA. CONDIÇÕES PRECÁRIAS DE FUNCIONAMENTO. DESIGNAÇÃO DE SERVIDORES. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. APLICABILIDADE DOS FUNDAMENTOS DO TEMA 220 DA REPERCUSSÃO GERAL NA ESPÉCIE. CABE AO PODER JUDICIÁRIO GARANTIR A PLENA EFICÁCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS DE SEGURANÇA PÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.347.090/CE-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 10/01/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. SEGURANÇA PÚBLICA. DELEGACIA DE POLÍCIA. CONDIÇÕES PRECÁRIAS DE FUNCIONAMENTO. DESIGNAÇÃO DE SERVIDORES. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 1.341.283/MA-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 11/11/2021).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA DESIGNAÇÃO DE DELEGADO E SERVIDORES EM DELEGACIA DE POLÍCIA – OBRIGAÇÃO JURÍDICO-CONSTITUCIONAL QUE IMPÕE AO PODER PÚBLICO O DEVER DE OBSERVÂNCIA DO DEVER CONSTITUCIONAL DA SEGURANÇA PÚBLICA (CF, ART. 144 E SEGUINTES) – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (ARE nº 1.197.779/RN-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 19/11/2019).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito Constitucional. Ação civil pública. Delegacia de polícia. Destacamento de servidores para a manutenção do funcionamento. Regime de plantão. Necessidade. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido” (RE nº 669.635/SC-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 13/04/2015).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 684.612/RJ, feito paradigma do Tema nº 698 da sistemática da Repercussão Geral, ocasião na qual restou fixada as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ESPEFICIAMENTE QUANTO À SUFICIÊNCIA DE PROFISSIONAIS NA ÁREA DE SAÚDE. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º E 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. Repercussão geral reconhecida do tema relativo aos limites da competência do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes em concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (DJe de 06/06/2014).



    Anote-se que o Tribunal de origem, ao reformar a sentença de primeiro grau e condenar o Estado do Rio Grande do Sul a “adequar as condições de guarda e conservação do acervo do Museu de Comunicação Social Hipólito José da Costa”, adotou os seguintes fundamentos:



    “Apesar de ter sido deferida a liminar há 7 anos, os pedidos foram julgados improcedentes com base no argumento da separação dos poderes e da impossibilidade consequente de o judiciário rever o mérito administrativo. 



    Irresignado, o Ministério Público apela, e com razão. 



    Isso porque a proteção cultural vem amparada pela Carta Magna, e o caso concreto deve ser apreciado com outro e especial olhar, condições estruturais do Museu, que ocasionam a canibalização do acervo e a deterioração das peças. 



    Ora, “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos”, consoante o disposto no artigo 23, III da Constituição da República. 



    Além disso, é dever do Poder Público, com a colaboração da população, a atuação relativa ao patrimônio cultural, tutelando esses bens, conforme se pode depreender pelo disposto no artigo 216, §1º da Carta Federal, “verbis”: 



    (...)



    De mais a mais, no que diz especificamente com o campo de atuação da jurisdição, ponto em que a r. sentença identificou o bloqueio a partir do qual desacolheu a pretensão deduzida, tem-se que ao poder judiciário, em situações pontuais, é dado determinar à Administração Pública a adoção de medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no artigo 2º da Constituição Federal, não se compreendendo nesse atuar ingerência ilegitima de um Poder na esfera de outro. 



    (...)



    Cabe ainda salientar que a questão tratada não vai além de assegurar de exigir o cumprimento de dever previsto na Constituição Federal (e também Estadual) de tomada de medidas indispensáveis à conservação e recuperação do patrimônio histórico. 



    Vale dizer, o que aponta a peça inicial é uma omissão do ente público na promoção da salvaguarda do bem juridicamente tutelado, com o que, escapando o ponto, até mesmo diante de sua expressão e significado, à vista das fortes cores com que pintado pela parte autora, do espaço próprio ao simples exercício discricionário de um dos Poderes de Estado (no caso, o executivo), mostra-se absolutamente própria e oportuna a atuação da esfera jurisdional, reguladora que é, no sistema de pesos e contrapesos, das relações jurídicas. 



    (...)



    Nessa toada, oportuna também a lembrança ao artigo 224 da Constituição Estadual, que bem aponta no sentido de que a matéria transcende (ou pode transcender, em determinada medida) ao aspecto de juízos discricionários de certo Poder, pelo qual 'a lei disporá sobre o sistema estadual de museus, abrangendo as instituições estaduais e municipais, públicas e privadas (artigo 224 da Constituição Estadual).



    Desse modo, diversamente do respeitável entendimento sufragado na sentença apelada, tenho que se impõe a determinação judicial no sentido do cumprimento, pelo Estado, do seu dever de tomar providências efetivas para proteção do patrimônio cultural do qual faz parte o Museu Hipólito José da Costa, consoante disposto nas Cartas Constitucionais. 



    (...)



    Ora, como emerge cristalino das provas documentais e pelos depoimentos das testemunhas, não há dúvidas de que as obras e projetos implantados não são suficientes para guarda e conservação do acervo do Museu, que está se deteriorando, em razão do péssimo estado de conservação devido às condições ambientais, bem como em face da precariedade das instalações do prédio e a forma de armazenamento e manuseio do acervo. 



    Desse modo, nessa condição precária e de descaso que se encontra o Museu de Comunicação Hipólito José da Costa, uma das instituições de Cultura do nosso Estado, impositiva, reitero, à a reforma da sentença.



    (...)



    Nesse toar, impõe-se a reforma da sentença para a condenação do Estado do Rio Grande do Sul a adequar as condições de guarda e conservação do acervo do Museu de Comunicação Social Hipólito José da Costa, mediante a elaboração, no prazo de 180 dias, e execução tem igual prazo), de projeto técnico aprovado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico do Estado, que contemple, como conteúdo mínimo, a adequação das condições de temperatura, umidade, luminosidade, armazenamento e, sobretudo, manuseio das peças e documentos integrantes da referida coleção, instituindo-se forma de consulta do material de imprensa que evite a manipulação direta dos originais, quer inserindo verbas para esse fim na próxima peça orçamentária, quer captando verbas através da Lei de incentivo à Cultura ou outra fonte correlata.” 



    Assim, o acolhimento da pretensão recursal a fim de superar a conclusão adotada pelo Tribunal local demandaria, induvidosamente, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que é incabível no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Suprema Corte. Nesse sentido:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE O JUDICIÁRIO DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. LIMITAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. NECESSIDADE DE DEMONSTRAR MOTIVO OBJETIVAMENTE MENSURÁVEL. PRECEDENTE. OFENSA REFLEXA OU INDIRETA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. Havendo o Tribunal de origem decidido a questão a partir de interpretação conferida à legislação infraconstitucional de regência, não cabe o recurso extraordinário. 2. Dissentir da conclusão alcançada pelo Colegiado de origem – pertinência da contratação de pessoal destinado à composição da equipe dos Centros de Referência Especializado de Assistência Social (Creas) do Município de Joinville/SC – demandaria revolvimento dos elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. O Judiciário pode determinar a Estado, quando inadimplente e em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas constitucionalmente previstas. Jurisprudência. 4. Quanto à limitação orçamentária para o cumprimento da obrigação de fazer determinada na sentença da ação civil pública, o entendimento do Supremo é firme no sentido de que “o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais” (RE 820.910 AgR, ministro Ricardo Lewandowski). 5. Recurso extraordinário com agravo desprovido” (ARE nº 1.348.690/PA-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 08/02/2022).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REFORMA EM ESCOLA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. SITUAÇÃO DE RISCO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.174.624/DF-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 11/02/2020).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – POLÍTICAS PÚBLICAS – JUDICIÁRIO – INTERVENÇÃO – EXCEPCIONALIDADE. Ante excepcionalidade, verificada pelas instâncias ordinárias a partir da apreciação do quadro fático, é possível a intervenção do Judiciário na implantação de políticas públicas direcionadas a concretização de direitos fundamentais, em especial no âmbito educacional, resguardado o princípio da separação dos poderes – artigo 2º da Constituição Federal” (ARE nº 1.153.686/SE-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 07/06/2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MELHORIAS NAS INSTALAÇÕES E SOLUÇÕES CONCRETAS PARA A CARÊNCIA DE PESSOAL NO CIEP LUIS CARLOS PRESTES, SITUADO NA CIDADE DE DEUS. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. SITUAÇÃO DE RISCO PARA CRIANÇAS E ADOLESCENTES. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.062.995/RJ-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 06/11/2017).



    Por fim, considero desnecessária a realização da diligência proposta pela douta Procuradoria-Geral da República para “a conversão do presente feito em diligência, a fim de que se verifique o estado em que se encontra o Museu de Comunicação Social Hipólito José da Costa, situado na aludida cidade, objeto do pedido da ação civil pública em comento”, haja vista que o desprovimento do presente recurso extraordinário, nos termos desta decisão, resulta na manutenção do acórdão proferido pell TJRS pro meio do qual se acolheu integralmente os pedidos formulados pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul na petição inicial.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de agosto de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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