Tribunal: STF
Processo: ACO 1561
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-16
Data de publicação: 2024-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado da Paraíba propôs contra a União ação cível originária, buscando a suspensão “em definitivo, [d]as limitações impostas quanto à obtenção de garantias e a contratação de operações de crédito em geral (art. 23, § 3°, l, ll e Ill, da Lei Complementar n° 101/2000) com fulcro no limite percentual de gastos com pessoal por parte do Poder Executivo”.  



    Segundo narra, a União deixou de apresentar garantia em operações de crédito externo em face do descumprimento dos limites de despesas com pessoal por parte do Poder Executivo estadual, referente ao ano de 2009, com fundamento no art. 23, § 3º, I, II e III, da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000.  



    Argui que a inobservância do limite de gastos com pessoal decorreu da abrupta redução das receitas, em face da concessão de benefícios fiscais deferidos pela União, especificamente com relação ao IPI.  



    Destaca que a diminuição do Fundo de Participação dos Estados (FPE) atingiu diretamente a receita corrente líquida (RCL), o que afetou os percentuais de gasto com pessoal, embora não tenha havido aumento efetivo da despesa.  



    Aduz que a certidão emitida pelo Tribunal de Contas não declarou que houve efetivo descumprimento dos limites de despesa com pessoal em 2009, por se tratar de manifestação não conclusiva.  



    Frisa que a aplicação das sanções do art. 23, § 3°, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) exige a observância prévia do devido processo legal.  



    Esclarece ter passado por grave crise econômica no ano de 2009, atraindo a aplicação do art. 66 da LRF.  



    Afirma que a despesa com o funcionalismo público decorreu do cumprimento de planos de cargos, carreira, remuneração e salários aprovados por lei pela gestão anterior.  



    Sublinha que a Secretaria do Tesouro Nacional estaria utilizando metodologia equivocada para considerar os limites de gastos com pessoal ao incluir na base de cálculo o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF).  



    Pede:  



    Confirmando-se os termos da medida liminar concedida em sede de Ação Cautelar Preparatória, [que seja determinado] à União que suspenda, em definitivo, as limitações impostas quanto à obtenção de garantias e a contratação de operações de crédito em geral (art. 23, § 3°, l, ll e Ill da Lei Complementar n° 101/2000) com fulcro no limite percentual de gastos com pessoal por parte do Poder Executivo.  



    Nos autos da Ação Cautelar 2.588, a Corte, em 7 de abril de 2010, referendou a liminar concedida pelo então Relator, ministro Celso de Mello, a fim de “determinar à União que suspenda, em definitivo, as limitações impostas ao Estado da Paraíba, em especial ao seu Poder Executivo, quanto à obtenção de garantias e à contratação de operações de crédito em geral (art. 23, § 3º, I, II e III da Lei Complementar nº 101/2000) com fulcro no limite percentual de gastos com pessoal por parte do Poder Executivo do Estado”.  



    A União apresentou contestação (eDoc 17). Afirma ser inegável o descumprimento dos limites de despesas com pessoal no ano de 2009. Defende que a crise econômica não excepciona as regras previstas nos arts. 19 e 20 da LRF, com exceção da dilação do prazo previsto, a teor do art. 66 do mesmo diploma legal. Ressalta ausência de violação ao devido processo legal, por entender pela desnecessidade de notificação prévia para que a unidade federada realize a readequação de suas despesas aos parâmetros legais. Juntou documentos (eDoc 22).  



    Em réplica (eDoc 26), a parte autora defende que os documentos juntados pela União não comprovariam a observância ao devido processo legal. Esclarece se encontrar dentro dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal com gasto de pessoal.  



    A Procuradoria-Geral da República preconizou a improcedência do pedido (eDoc 34).  



    A União manifestou-se pela manutenção de seu interesse no prosseguimento do processo, pois, apesar de o ente subnacional “se encontrar dentro dos parâmetros legais de gastos previstos pela LRF, o pedido exarado na petição inicial se volta para a declaração, em definitivo, do afastamento de regras impostas pela Lei Complementar n. 101/2000”, bem assim por haver “contratos de garantia celebrados única e exclusivamente em decorrência da decisão liminar proferida nestes autos”. Defende dever ser condenada a parte autora em custas e honorários (eDoc 40).  



    O Estado da Paraíba afirma não mais se justificar o exercício de jurisdição nesta instância extraordinária. Defende a condenação da União custas e honorários (eDoc 45).  



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se novamente nos autos, defendendo a necessidade de prosseguir o trâmite processual, pois embora exista a superveniente ausência de interesse do autor no prosseguimento do feito, o réu não consentiu com a desistência da ação (eDoc 51).  



    É o relatório. Decido.  



    2. Cumpre limitar o alcance da demanda formulada, tendo em vista a pretensão genérica do pedido apresentado na inicial, direcionada à suspensão das limitações impostas “quanto à obtenção de garantias e a contratação de operações de crédito em geral (art. 23, § 3°, I, II e III, da Lei Complementar n° 101/2000) com fulcro no limite percentual de gastos com pessoal por parte do Poder Executivo” (eDoc 10, p. 37).  



    O Supremo tem vedado a formulação de pedidos genéricos e indefinidos por parte dos Estados-membros em ações originárias, evitando, com isso, que venham a buscar prestação jurisdicional de caráter universal e desvinculada do caso concreto. Nessa linha:  



    AGRAVO INTERNO EM TUTELA PROVISÓRIA ANTECEDENTE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTROS FEDERAIS DE INADIMPLÊNCIA. PEDIDO GENÉRICO. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    (TPA 7 AgR, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 27 de junho de 2019)  



    AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SIAFI/CAUC. PEDIDO GENÉRICO. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I. O pedido deve ser formulado de forma certa e determinada, não se admitindo sua formulação em termos genéricos, salvo as exceções expressamente previstas (nenhuma delas aplicável ao presente caso). 



    II. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11º, do CPC. 



    (ACO 1.449 AgR, Tribunal Pleno, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 7 de junho de 2017)  



    Nessa mesma ordem de ideias, aliás, já tive a oportunidade de me manifestar na ACO 3.449 (DJe de 21 de junho de 2023).  



    Considerando o conjunto da postulação - e readequando o pedido ao caso concreto -, nos termos do art. 322, § 2º, do Código de Processo Civil, verifico que o cerne da controvérsia reside em saber se a União, ao se recusar a prestar garantia com fundamento na inobservância quanto ao limite percentual de gastos com pessoal por parte do Poder Executivo no ano de 2009, teria violado direito da parte autora. Da narração dos fatos decorre logicamente tal conclusão.  



    Partindo desse pressuposto, entendo subsistir o interesse na sequência do processo, mesmo diante da informação trazida pelo Estado da Paraíba, no sentido de que “a razão para a efetivação da restrição por parte do réu não existe mais, tendo em vista que o requerente se encontra dentro dos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal com gasto de pessoal” (eDoc 26, p. 1).  



    O interesse processual permanece, ante “a contratação de operação de crédito do Estado da Paraíba, com concessão de garantia da União, com base na antecipação de tutela da ação cautelar preparatória n. 2.588”, conforme informado pela União (eDoc 40).  



    A regularização superveniente quanto aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal com gasto de pessoal não altera a necessidade de se observar a regularidade na conduta da União em negar garantia com base em tal argumento, ainda mais porque eventual decisão desfavorável à parte beneficiada com a antecipação da tutela pode gerar o dever de se responder pelos prejuízos de sua efetivação (art. 302 do CPC).   



    Quanto ao mérito, reputo ser o caso de julgar improcedente o pedido.  



    Conforme se extrai das próprias alegações da parte autora, houve efetiva inobservância aos limites de despesas com pessoal, embora defenda que tenha decorrido em razão de questões que fogem ao seu controle.  



    Ademais, como pontuado pela Procuradoria-Geral da República (eDoc 34):  



    No caso, ficou suficientemente demonstrado, por meio dos Ofício 070/2010 do Secretário de Planejamento e Gestão do Estado da Paraíba, da Nota 102/2010/COPEM/STN e dos demais documentos cujas cópias foram acostadas aos autos pela União, às fls. 239/267, o efetivo descumprimento, pelo Estado da Paraíba, dos limites de despesas com pessoal no ano de 2009, bem como a notificação do ente federado a respeito da aludida irregularidade.  



    Importante destacar a incorreção das afirmações de inobservância ao art. 66 da LRF, bem como de utilização de metodologia equivocada por parte da Secretaria do Tesouro Nacional para analisar os limites de gastos com pessoal, incluindo na base de cálculo o Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), o que teria influenciado na conclusão de desrespeito à obrigação.  



    Conforme consta na Nota n. 141/2010 – PGFN/COF (eDoc 18, p. 37-41), o ente subnacional não observou os limites de gastos com pessoal, ainda que se considere o art. 66 da LRF:  



    9. Assim, aplicando-se o mecanismo de duplicação dos prazos previsto neste dispositivo, tem-se que o ente teria quatro quadrimestres para eliminação do excedente das despesas com pessoal, sendo necessariamente um terço do excedente até o segundo quadrimestre.



    10. O que se vê no caso concreto é que, em conformidade com os números publicados pelo próprio ente, a partir da verificação do primeiro extrapolamento da despesa com pessoal, no 1º Quadrimestre/2009, não houve redução alguma do excedente, nem no primeiro quadrimestre seguinte (2º Quadrimestre/2009), na hipótese de aplicação do prazo previsto no caput do art. 23 da LRF, nem no segundo quadrimestre seguinte (3° Quadrimestre/2009), na hipótese de aplicação do prazo duplicado previsto pelo art. 66 da LRF. Ao contrário. O que se verifica é o aumento do percentual do excedente nos dois quadrimestres seguintes. 



    11. Portanto, repita-se: muito embora não se tenha notícia da verificação oficial da situação prevista no mencionado art. 66 da LRF, ainda assim, por hipótese, duplicando-se os prazos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para reenquadramento do ente, verifica-se que não houve redução alguma dos percentuais de extrapolamento de gastos com pessoal do Poder Executivo do Estado da Paraíba.  



    Quanto ao argumento de utilização de metodologia equivocada, destaque-se já ter a jurisprudência dessa Corte pontuado a correção da inclusão do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) na base de cálculo utilizada para analisar os limites de gastos com pessoal. Nesse sentido:  



    [...]



    3. No plano financeiro, a Constituição estabeleceu, em seu art. 169, caput, que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios respeite os limites estipulados em lei complementar de caráter nacional, atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000). 



    4. A exclusão do imposto de renda retido na fonte (IRRF) e dos valores pagos a inativos e pensionistas, salvo as exceções previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, contraria diretamente os arts. 18 e 19 da Lei Complementar 101/2000 e, consequentemente, o art. 169 da Constituição Federal. Precedentes (ADI 6129 MC, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Red. p/ o acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 25/3/2020). 5. Ação Declaratória de Constitucionalidade julgada procedente.



    (ADC 69, ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 18 de julho de 2023)  



    Portanto, é inequívoco o desrespeito aos limites de gastos com pessoal por parte do Estado da Paraíba.  



    Dessa forma, a teor do artigo 23 da LRF, o percentual excedente teria de ser obrigatoriamente eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro (duplicados por força do art. 66 da LRF). Não observada a exigência (e enquanto perdurar o excesso), não poderia o órgão ou Poder faltoso obter garantia, direta ou indireta, de outro ente federativo. Reporto-me ao conteúdo da norma, com a redação então vigente à época do ajuizamento da ação:  



    Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição.



    [...]



    § 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:



    I - receber transferências voluntárias;



    II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;



    III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.  



    Não se pode ter como ilegal, portanto, a conduta da União que se limitou a observar o que determinado pela legislação. Rememoro estar a Administração submetida ao princípio da legalidade estrita, competindo realizar apenas aquilo que a lei determina.  



    Importante destacar que, à época, não existia previsão na legislação de exceções a tal regra. Apenas em 2018 é que o normativo passou a permitir, e apenas quanto aos municípios, o afastamento da previsão contida no art. 23, § 3º, da LRF, “em caso de queda de receita real superior a 10% (dez por cento), em comparação ao correspondente quadrimestre do exercício financeiro anterior, devido a: I – diminuição das transferências recebidas do Fundo de Participação dos Municípios decorrente de concessão de isenções tributárias pela União; e diminuição das receitas recebidas de royalties e participações especiais”.   



    Também não vislumbro a alegada violação ao devido processo legal.  



    Na Nota n. 102/2010 – COPEM/STN (eDoc 18, p. 4-11), observa-se que, após concluir pela inobservância aos limites de despesa com pessoal, foi encaminhado ofício ao ente subnacional “solicitando esclarecimentos a respeito das divergências encontradas”.  



    Do Ofício n. 419/2009 – COPEM/STN (eDoc 2, p. 37) extrai-se ter havido notificação à parte autora da existência de irregularidades quanto aos limites de despesa com pessoal, permitindo que encaminhasse “elementos considerados pertinentes ao tema”, tendo apresentado “arrazoado por meio eletrônico em 09.02.2010” (eDoc 2, p. 43).  



    Por meio do Ofício n. 2.732/2010 – COPEM/SUBSEC4/STN/MF-DF (eDoc 18, p. 75-79), evidencia-se a concessão de prazo de 60 (sessenta) dias para que fosse apresentada “complementação dos documentos para verificação de limites e condições”.  



    Nessa linha de consideração, mostra-se inequívoca a notificação, bem assim a disponibilização de prazo para que o ente federativo apresentasse suas razões quanto à inobservância aos limites de despesa com pessoal antes que a garantia fosse negada pela União, de modo que não há falar em desrespeito ao devido processo legal.  



    Novamente reporto-me ao que preconizado pela Procuradoria-Geral da República (eDoc 34):  



    Destarte, não tendo o autor, após prévia notificação, cumprido as exigências dos citados dispositivos legais, eliminando-se o percentual excedente da despesa total com pessoal, mesmo com dilatação de prazo, outra atitude não se poderia esperar da União senão a de, na legítima observância da responsabilidade fiscal, fazer incidir as vedações do § 3° art. 23 da LRF. Atitude diversa violaria os princípios da legalidade, moralidade e eficiência.  



    Portanto, não vislumbro a alegada violação na conduta da União em se recusar a prestar garantia, com fundamento no art. 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal.  



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre a negativa de prestação de garantia, não se confundindo com o valor envolvido na avença que a originou.  



    3. Do exposto, julgo improcedente o pedido, resolvendo o mérito nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil. Condeno a parte autora em honorários advocatícios, os quais fixo R$ 5.000,00 (cinco mil reais).  



    4. Após o trânsito em julgado, traslade-se cópia desta decisão para a Ação Cautelar 2.588.  



    5. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 16 de dezembro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente