Tribunal: STF
Processo: STP 1048
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-21
Data de publicação: 2024-11-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo. Suspensão de tutela provisória. Autorização para o funcionamento de graduação em Medicina. Procedência parcial do pedido.



I. Caso em exame



1.  Pedido de suspensão de decisão que permitiu o funcionamento de curso de Medicina oferecido por instituição privada de ensino superior no Município de Sorocaba.



2. O ato impugnado afastou avaliação técnica do Ministério da Educação que apontou a inexistência de necessidade social de abertura das vagas. A referida avaliação se baseou no fato de que a relação médico/ mil habitantes na localidade é superior à média observada nos países-membros da OCDE.



II. Questão em discussão



3.  Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela.



III. Razões de decidir



4. No julgamento da ADC 81, o Supremo Tribunal Federal considerou válida a opção legislativa de condicionar a abertura de novas vagas à realização de chamamento público em que se considere, entre outros fatores, “a necessidade social da oferta de curso de Medicina” (art. 3º da Lei nº 12.871/2013).



5. Na ocasião, esta Corte permitiu que os processos administrativos pendentes, com pedidos de abertura de novas vagas em cursos de Medicina, prosseguissem com a aplicação dos critérios previstos no art. 3º, §§ 1º, 2º e 7º da Lei nº 12.871/2013. Não se garantiu, contudo, que o requerimento recebesse decisão positiva.



6. A decisão impugnada parece ter substituído o juízo técnico do Ministério da Educação, em provável desconformidade com a legislação aplicável e os precedentes obrigatórios do Supremo Tribunal Federal. Além disso, o potencial efeito multiplicador de decisões judiciais com conteúdo similar é capaz de desestruturar a política pública, causando grave lesão à ordem e à saúde públicas.



7. Questão relacionada está em análise na Reclamação 66.439, cujo agravo encontra-se em julgamento pela Segunda Turma. Sem desprestigiar o exame feito por aquele colegiado, esta Presidência atua em regime suplementar e de urgência, já que foi agendado vestibular para o próximo sábado (23.11.2024).



IV. Dispositivo



6. Pedido que se julga parcialmente procedente, apenas para impedir a realização de vestibulares ou exames de seleção, bem como a admissão de novos alunos na graduação em Medicina pela instituição de ensino superior em questão, até que a Segunda Turma conclua o julgamento do agravo na Rcl 66.439.



__________



Atos normativos citados: Constituição Federal, arts. 200, III, e 209; Lei nº 12.871/2013, art. 3º; Lei nº 8.437/1992, art. 4º; Código de Processo Civil, art. 1.059.



Jurisprudência citada: ADC 81 (2024), Rel. Min. Gilmar Mendes.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pela União, que tem por objeto decisão judicial que permitiu o funcionamento de curso de Medicina oferecido por instituição privada de ensino superior no Município de Sorocaba. O ato impugnado afastou a avaliação técnica do Ministério da Educação, que apontou a inexistência de necessidade social de abertura das vagas, já que a relação médico/ mil habitantes na localidade é superior à média observada nos países-membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).



    2. Na origem, a Associação Cultural de Renovação Tecnológica Sorocabana, mantenedora do Centro Universitário FACENS – UniFACENS, ajuizou ação em face da União, em que pretende obter o reconhecimento de seu suposto "direito de requerer cursos de graduação de Medicina sem que tenha que submeter-se às regras contidas no artigo 3º da Lei 12.871/2013". O juízo de primeiro grau indeferiu o requerimento de tutela de urgência e julgou o pedido improcedente.



    3. Após a interposição do recurso de apelação, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região deferiu tutela antecipada antecedente. Na decisão, determinou-se à União que concluísse, “no prazo de 48 (quarenta e oito) horas e com a análise final do mérito do pedido, o processo administrativo de número de autorização e— MEC 202200742”.



    4. Posteriormente, a Associação alegou que a decisão fora descumprida e requereu a concessão de nova tutela de urgência. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região, então, determinou à União que emitisse, “no prazo de 05 (cinco) dias, o parecer final, com eventual expedição da respectiva Portaria, concluindo o processo administrativo mencionado”. Permitiu, ainda, a abertura de vestibular “para o preenchimento de 60 (sessenta) vagas anuais”.



    5. Em resposta, a União afirmou que cumpriu a decisão, tendo concluído a análise do pedido administrativo e indeferido o pedido de autorização. No entanto, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região entendeu que a conduta representava descumprimento da ordem judicial anterior, tendo proferido nova decisão nos seguintes termos:



    Assim, estando em pleno vigor a decisão judicial anterior, confirmada pela e. 5ª Turma e reafirmando a necessidade imperiosa de que o Poder Executivo cumpra integralmente as decisões judiciais, como forma de preservar a segurança jurídica e de garantir a efetividade do ordenamento jurídico, em observância ao princípio da legalidade e aos ditames constitucionais, defiro a medida urgente requerida para suspender todos os efeitos da Portaria n.º 301/2024, de 4 de julho de 2024, garantindo o funcionamento estável do curso de graduação em medicina do Unifacens e a regular continuidade do serviço público, cuja relevância social se ostenta em razão de esse serviço público consistir em educação superior voltada para a área de saúde.



    6. Essa decisão constitui o objeto deste pedido de suspensão de tutela provisória. A União entende que a manutenção dos efeitos do ato impugnado causa grave lesão à ordem e à saúde públicas. Aponta que, ao desconsiderar a avaliação do Ministério da Educação sobre a abertura do curso superior, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região permitiu o funcionamento de curso de Medicina sem a observância dos critérios técnicos indispensáveis à autorização. Entende que essa decisão invadiu o mérito administrativo de forma indevida, violando o princípio da separação de poderes (art. 2º da Constituição). Diz que o ato não observa o art. 209 da Constituição, que impõe requisitos para a oferta de cursos de ensino superior.



    7. Afirma que a decisão administrativa seguiu os parâmetros fixados por esta Corte na ADC 81 (Rel. Min. Gilmar Mendes), de acordo com os quais a avaliação para abertura de curso superior de Medicina, mesmo se realizada em cumprimento a decisão judicial, deve observar os requisitos previstos no art. 3º, §§ 1º, 2º e 7º, da Lei nº 12.871/2013. Afirma que o indeferimento da solicitação se justifica porque o Município de Sorocaba não se encaixa no parâmetro estabelecido pelo Ministério da Educação para atestar a relevância social da abertura de vagas em curso de Medicina (relação médico/mil habitantes inferior a 3,73).



    8. Destaca o potencial efeito multiplicador de decisões contrárias à legislação aplicável e ao precedente do Supremo Tribunal Federal. Entende que o sistemático descumprimento dessas diretrizes esvazia a política pública e acentua a desigualdade na cobertura do atendimento à saúde no país. Aponta a iminência de vestibular para preenchimento de vagas para a instituição em questão (23.11.2024).



    9. A Associação apresentou contestação (doc. 45). Sustenta o descabimento da medida de contracautela com base nas seguintes teses: (i) a decisão impugnada não teria natureza de tutela de urgência, já que constituiria medida executiva decorrente do descumprimento de ordem judicial anterior; (ii) o tema também é discutido em reclamação em curso perante esta Corte, à qual o relator negou seguimento, de modo que não caberia a esta Presidência sustar ato de outro Ministro; e (iii) a União não teria demonstrado concretamente a existência de grave lesão à ordem e à saúde públicas.



    10. Diz que “a instituição de ensino providenciou o início do funcionamento do referido curso, estando, atualmente, com 33 alunos matriculados em plena atividade acadêmica”. Afirma que “a suspensão da decisão acarreta um risco significativo de dano reverso, pois resultaria em danos irreparáveis à comunidade, aos alunos, aos professores e à própria credibilidade da universidade de medicina”. Argumenta que os requerimentos de abertura de vagas em cursos de Medicina devem ser analisados com base nas normas vigentes no momento do protocolo do pedido.



    11.  Em nova manifestação, a União apresentou novos dados para corroborar o risco sistêmico dessas decisões (doc. 58). Aponta que a reclamação e a medida de contracautela têm por objeto decisões judiciais distintas e dotadas de conteúdo autônomo.



    12. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de tutela provisória. Autorização de abertura de Curso de Medicina por decisão judicial, com presunção de preenchimento de requisitos da Lei n. 12.871/2013. Hipótese que não se enquadra na modulação dos efeitos da decisão proferida na ADC n. 81/DF. Configurada a suscitada lesão à ordem e à saúde públicas. Parecer pelo deferimento do pedido



    13. Em seguida, a Associação apresentou nova manifestação, em que refuta os argumentos apresentados pela União. Diz que a medida de contracautela “não pode se converter em um exame aprofundado de mérito, como também não pode ser utilizado como um mecanismo para reverter decisões judiciais”. Afirma que os objetos da reclamação e do pedido de suspensão de tutela provisória são coincidentes, já que “não houve a concessão de uma nova tutela de urgência, mas sim a aplicação de uma medida para garantir o cumprimento de decisão já existente”.



    14. É o relatório. Decido.



    15. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992 e pelo art. 1.059 do CPC, nos seguintes termos:



    Lei nº 8.437/1992, art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    CPC, art. 1.059. À tutela provisória requerida contra a Fazenda Pública aplica-se o disposto nos arts. 1º a 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992 , e no art. 7º, § 2º, da Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009 .



    16. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa ao princípio da separação de poderes (art. 2º da Constituição) e às políticas públicas de saúde e de educação (arts. 200, III, e 209 da Constituição). Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação ajuizada em face da pessoa jurídica de direito público interessada, que também dirigiu o pedido de suspensão a esta Corte.



    17. As questões preliminares apresentadas pela Associação não devem ser acolhidas. Ao permitir “o funcionamento estável do curso de graduação em medicina do Unifacens”, a decisão impugnada inovou em relação às ordens judiciais anteriores, deferindo tutela de urgência com conteúdo autônomo. Além disso, a existência de reclamação em curso no Supremo Tribunal Federal sobre o mesmo caso não constitui obstáculo à admissibilidade do pedido de suspensão de tutela provisória. Como se sabe, esses processos têm finalidades distintas: na reclamação se analisa a conformidade do ato impugnado com precedente vinculante; na medida de contracautela se analisa se a execução de decisão provisória causa grave lesão aos bens jurídicos protegidos pela legislação.



    18. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    19. Em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio das medidas de contracautela, vejo que o art. 3º da Lei nº 12.871/2013 estabelece os requisitos necessários para que instituições de educação superior privadas obtenham autorização de funcionamento de curso de graduação em Medicina. Ao examinar a constitucionalidade desse dispositivo, o Supremo Tribunal Federal considerou válida a opção legislativa de condicionar a abertura de novas vagas à realização de chamamento público em que se considere, entre outros fatores, “a necessidade social da oferta de curso de Medicina”. Extraio da ementa do precedente os seguintes trechos:



    7. No que concerne aos processos administrativos e judiciais que tratam do tema objeto destas ações: [...] (ii) têm seguimento os processos administrativos pendentes, previstos na Lei 10.861/2004, instaurados por força de decisão judicial, que ultrapassaram a fase inicial de análise documental a que se referem os arts. 19, § 1º, e 42, ambos do Decreto 9.235/2017, a depender de tratar-se de credenciamento de nova instituição de ensino ou de autorização de novo curso. Nesse cenário, nas etapas seguintes do processo de credenciamento/autorização, as diversas instâncias técnicas convocadas a se pronunciar devem observar se o Município e o novo curso de medicina atendem integralmente aos critérios previstos nos parágrafos 1º, 2º e 7º do art. 3º da Lei 12.871/2013; [...].



    8. Procedência parcial dos pedidos formulados na ADC 81 e na ADI 7187 para assentar a constitucionalidade do art. 3º da Lei 12.871/2013 e estabelecer que: (i) a sistemática do art. 3º da Lei 12.871/2013 é incompatível com a abertura de novos cursos de medicina com base na Lei 10.861/2004, bem assim com a autorização de novas vagas em cursos já existentes, sem o prévio chamamento público e a observância dos requisitos previstos na Lei 12.871/2013; [...]



    (ADC 81 MC-Ref, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 05.06.2024)



    20. Para dar cumprimento a essa decisão, a União editou a Portaria SERES/MEC nº 401/2023, que alterou a Portaria SERES/MEC nº 397/2023. Esse ato administrativo também foi considerado válido pelo Supremo Tribunal Federal:



    [...] 1. A Portaria SERES/MEC 397/2023, com a redação dada pela Portaria SERES/MEC 421/2023, atende às determinações da medida cautelar concedida em 7.8.2023, desde que interpretada de modo a assegurar às instituições de ensino que ultrapassaram a fase inicial de análise documental a que se refere o art. 19, § 1º do Decreto 9.235/2017 a oportunidade de comprovar, no bojo do processo administrativo em que pleiteiam a abertura de vagas em cursos de graduação de medicina, a existência de interesse social em sua pretensão, ainda que localizadas em municipalidades não contempladas por editais de chamamento público. [...]



    (ADC 81 MC-Ref-Ref, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 05.06.2024)



    21. Como se vê, o Supremo Tribunal Federal permitiu que os processos administrativos pendentes, com pedidos de abertura de novas vagas em cursos de Medicina, prosseguissem com a aplicação dos critérios previstos no art. 3º, §§ 1º, 2º e 7º da Lei nº 12.871/20131. Não se garantiu, contudo, que o requerimento recebesse decisão positiva.



    21. Em tal cenário, identifico grave lesão à ordem e à saúde públicas a justificar o deferimento da providência pleiteada. Ao proferir a decisão impugnada, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região parece ter substituído o juízo técnico do Ministério da Educação sobre a necessidade social de funcionamento de curso de Medicina na localidade. Ao agir assim, atuou em provável desconformidade com a legislação aplicável e os precedentes obrigatórios do Supremo Tribunal Federal, pondo em tensão o princípio da separação dos poderes (art. 2º da Constituição).



    22. Além disso, o potencial efeito multiplicador de decisões judiciais com conteúdo similar é capaz de desestruturar a política pública em que “a instalação dos cursos está condicionada à necessidade social dos Municípios, de modo que os recursos financeiros e institucionais sejam direcionados ao atendimento das demandas do Sistema Único de Saúde”. Veja-se que, conforme os dados apresentados pela União, de um lado, o Ministério da Educação analisou 81 processos administrativos, tendo permitido a abertura de 2.186 das 11.064 vagas requeridas. De outro, 30 decisões judiciais autorizaram a abertura de vestibulares para 3.550 vagas e outras 5 ordens afastaram o juízo técnico do Ministério da Educação, permitindo a oferta de 860 vagas.



    23. Por fim, sabe-se que uma questão relacionada está em análise na Reclamação 66.439, à qual o relator, Min. Nunes Marques, negou seguimento. O agravo interposto contra essa decisão começou a ser julgado pela Segunda Turma. O relator negou provimento ao recurso, e o Min. Gilmar Mendes apresentou divergência, tendo sido acompanhado pelo Min. Edson Fachin. O julgamento foi interrompido por pedido de vista do Min. Dias Toffoli. Assim, sem desprestigiar o exame feito por aquele colegiado, esta Presidência atua em regime suplementar e de urgência. Isso porque foi agendado para o próximo sábado (23.11.2024) vestibular para o curso de Medicina na instituição privada de ensino superior2.



    24. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão impugnada, proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região no processo nº 1066986-35.2020.4.01.3400, apenas para impedir a realização de vestibulares ou exames de seleção, bem como a admissão de novos alunos na graduação em Medicina pela instituição de ensino superior em questão, até que a Segunda Turma conclua o julgamento do agravo na Rcl 66.439.



    Publique-se. Intimem-se com urgência.



Brasília, 21 de novembro de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  Art. 3º [...] § 1º Na pré-seleção dos Municípios de que trata o inciso I do caput deste artigo, deverão ser consideradas, no âmbito da região de saúde: I - a relevância e a necessidade social da oferta de curso de Medicina; e II - a existência, nas redes de atenção à saúde do SUS, de equipamentos públicos adequados e suficientes para a oferta do curso de Medicina, incluindo, no mínimo, os seguintes serviços, ações e programas: a) atenção básica; b) urgência e emergência; c) atenção psicossocial; d) atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e e) vigilância em saúde. § 2º Por meio do termo de adesão de que trata o inciso II do caput deste artigo, o gestor local do SUS compromete-se a oferecer à instituição de educação superior vencedora do chamamento público, mediante contrapartida a ser disciplinada por ato do Ministro de Estado da Educação, a estrutura de serviços, ações e programas de saúde necessários para a implantação e para o funcionamento do curso de graduação em Medicina. [...] § 7º A autorização e a renovação de autorização para funcionamento de cursos de graduação em Medicina deverão considerar, sem prejuízo de outras exigências estabelecidas no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes): I - os seguintes critérios de qualidade: a) exigência de infraestrutura adequada, incluindo bibliotecas, laboratórios, ambulatórios, salas de aula dotadas de recursos didático-pedagógicos e técnicos especializados, equipamentos especiais e de informática e outras instalações indispensáveis à formação dos estudantes de Medicina; b) acesso a serviços de saúde, clínicas ou hospitais com as especialidades básicas indispensáveis à formação dos alunos; c) possuir metas para corpo docente em regime de tempo integral e para corpo docente com titulação acadêmica de mestrado ou doutorado; d) possuir corpo docente e técnico com capacidade para desenvolver pesquisa de boa qualidade, nas áreas curriculares em questão, aferida por publicações científicas; II - a necessidade social do curso para a cidade e para a região em que se localiza, demonstrada por indicadores demográficos, sociais, econômicos e concernentes à oferta de serviços de saúde, incluindo dados relativos à: a) relação número de habitantes por número de profissionais no Município em que é ministrado o curso e nos Municípios de seu entorno; b) descrição da rede de cursos análogos de nível superior, públicos e privados, de serviços de saúde, ambulatoriais e hospitalares e de programas de residência em funcionamento na região; c) inserção do curso em programa de extensão que atenda a população carente da cidade e da região em que a instituição se localiza.




2  A informação consta do sítio oficial da universidade. Disponível em <https://facens.br>. Acesso em 21.11.2024.