Tribunal: STF
Processo: ARE 1489307
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-30
Data de publicação: 2024-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO CLANDESTINO DO SOLO. CONSTRUÇÃO DE IMÓVEL SEM AUTORIZAÇÃO DO PODER PÚBLICO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. LEIS COMPLEMENTARES 267/2003 E 428/2010 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS/SP. LEI FEDERAL 13.465/2017. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “AÇÃO DEMOLITÓRIA - PARCELAMENTO CLANDESTINO DO SOLO - CONSTRUÇÃO DE IMÓVEL SEM AUTORIZAÇÃO DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS - Demolição cabível - Inteligência dos artigos 142, 196, 197, 198 e 203 da Lei Complementar Municipal nº 267/2003 (Código de Edificações) e do art. 289 da Lei Complementar Municipal nº 428/2010 (Lei de parcelamento, uso e ocupação do solo) - Regularização fundiária depende de avaliação da própria Municipalidade, conforme procedimento estabelecido pela Lei Federal nº 13.465/2017 (Lei da ‘Reurb’) - Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário, para suprir a inexistência do procedimento de regularização fundiária, sob pena de vulneração ao princípio da separação dos poderes (art. 2º, CF) - Inviabilidade, no caso, de regularização - Precedentes deste E. Tribunal - Sentença mantida. - Apelo desprovido.” (Doc. 144, p. 2)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, Karine Muniz Silva e Jesse Silva apresentam preliminar de repercussão geral e, no mérito, apontam violação aos artigos 1º, inciso III, 3º, incisos I, II, III e IV, 5º, incisos XXIII e § 1º, 6º, caput, 30, inciso VIII, 170, inciso III, 174, 182 e 183 da Constituição da República. Sustentam que “pedido de demolição de imóvel sob o pretexto de irregularidade do bairro consagrada pela decisão guerreada propugna, sem qualquer rubor, a banalização de um direito social, tido como fundamental pela Lei Maior, olvidando-se que o estado democrático de direito existe justamente para proteção das minorias, em face das maiorias ocasionais e que o Direito Constitucional assenta-se na proteção do indivíduo em face do Estado, o maior violador dos Direitos Humanos e, ainda que se trate de ocupação irregular, a ausência de regularidade urbanística não pode ser óbice para o exercício do Direito à moradia da população vulnerável” (Doc. 155, p. 6). Ressaltam que “a questão das construções erigidas em loteamentos irregulares e em áreas ambientalmente protegidas deriva do modelo de urbanização verificado no Brasil, desde o período colonial” (Doc. 155, p. 8). Afirmam que “reduzir a ordem urbana ao conjunto de normas e regras que regulam a produção do espaço urbano tem sido a essência da fetichização do espaço pelo direito, onde o fundado aparece como fundador e o aspecto jurídico-formal, auto-autorizador da perpetuação das desigualdades” (Doc. 155, p. 11). Salientam que “a invocação da defesa da ordem urbana (Art. 30, VIII, da CF) no v. Acórdão objurgado, deu-se de forma inconstitucional, eis que reduzida a apenas uma de suas dimensões: o exercício do poder de polícia” (Doc. 155, p. 11). Asseveram que a decisão impugnada “negou vigência a diversos preceitos constitucionais, ao promover o pedido de demolição do imóvel do ora recorrente” (Doc. 155, p. 13). Argumentam que “o fundamento jurídico utilizado para procedência da ação, viola gravemente o princípio supremo da Constituição Federal que é a dignidade da pessoa humana, que resvalaram na esfera jurídica dos recorrentes de forma brutal, conforme sustentado no desenvolvimento processual, eis que o Poder Público local, sob o pretexto de a ‘ausência de autorização Municipal', promove diariamente dezenas de ações demolitórias em face das pessoas que ali habitam” (Doc. 155, p. 14). Defendem que “o planejamento se insere como meio de realização do princípio da moralidade e da eficiência na administração pública (art. 37, caput, CF), na medida em que o Poder Público reconhece a necessidade, a partir da própria premissa da exigência de desenvolvimento (art. 3º, inc. II, CF), de definir objetivos e ações estratégicas tendentes a promover a transformação da realidade, para se realizar a justiça socioambiental” (Doc. 155, p. 14). Discorrem que, no presente feito, é “plenamente possível (e necessário) a interferência do Poder Judiciário na chamada ‘discricionariedade administrativa’, num verdadeiro exercício da jurisdição constitucional” (Doc. 155, p. 15). Aduzem, ainda, que “a aplicação direta das normas constitucionais que tratam de direitos fundamentais representa respeito absoluto e inconteste ao princípio da dignidade da pessoa humana, consagrado no artigo 1º, inciso III, da CF na condição de fundamento da República Federativa do Brasil, que se organiza como Estado Social Democrático de Direito” (Doc. 155, p. 17). Requerem, ao final, o provimento do recurso extraordinário para “reformar o v. Acórdão objurgado, reconhecendo sua visível afronta à ordem constitucional, julgando-se improcedente o pedido inicial” (Doc. 155, p. 18). 



    O Ministério Público do Estado de São Paulo se manifestou pelo desprovimento do recurso extraordinário (Doc. 162).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 166).



    É o relatório. DECIDO.  



    O agravo não merece prosperar.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Município de São José dos Campos/SP contra a parte ora agravante, objetivando a desocupação e demolição de construção realizada sem autorização municipal.



    In casu, o voto condutor do acórdão ora recorrido consignou, in litteris:



    “Na espécie, o Município de São José dos Campos pretende a desocupação e consequente demolição da construção erigida, sem qualquer autorização municipal, em especial, porquanto localizada em área de parcelamento ilegal e clandestino do solo. 



    Com efeito, estabelecem os artigos 142, 196, 197, 198 e 203 da Lei Complementar Municipal nº 267/2003 (Código de Edificações), respectivamente:



    ‘Art. 142. Toda construção dependerá de projeto aprovado, denominado Alvará de Construção.’ (d.n.) 



    ‘Art. 196. Consistem em infração a este Código as seguintes ações ou omissões: 



    [...] 



    III - a construção, a reforma, a ampliação e a demolição sem prévia licença da Prefeitura Municipal; (d.n.) 



    ‘Art. 197. Verificando-se qualquer infração a este Código, será expedida notificação preliminar contra o infrator para que o mesmo regularize a situação nos prazos desta lei complementar. 



    § 1º A infração capitulada no inciso I do artigo 196 deste código deverá ser regularizada no prazo de 10 (dez) dias a contar do recebimento da Notificação Preliminar. 



    § 2º As infrações capituladas nos incisos II e III do artigo 196 desta lei deverão ser regularizadas no prazo de 30 ((trinta) dias a contar do recebimento da Notificação Preliminar; 



    § 3º Será notificado para demolição total ou parcial, no prazo de 02 (dois) dias, toda vez que for constatada a impossibilidade de regularização da mesma; 



    § 4º Verificando o setor competente que a obra não licenciada e a licenciada em desacordo com o projeto não comportam regularização nos moldes das normas em vigor, será expedida Notificação Preliminar contra o infrator para que o mesmo proceda à demolição total ou parcial no prazo de 02 (dois) dias.’ (d.n.)



    ‘Art. 198 As infrações a este Código serão punidas com as seguintes penalidades: 



    I - multas; 



    II - embargos administrativos; 



    III - interdição do prédio, dependências ou atividades;



    IV - demolição.’ (d.n.)



    Art. 203. A demolição total ou parcial do prédio será imposta nos seguintes casos: 



    [...] 



    IV - quando a obra estiver em desacordo com a legislação vigente.’ (d.n.)



    Ainda, prevê o artigo 289 da Lei Complementar Municipal nº 428/2010, que estabelece as normas relativas ao parcelamento, uso e ocupação do solo em São José dos Campos:



    ‘Art. 289. Os infratores das disposições desta Lei Complementar ficam sujeitos as seguintes penalidades, sem prejuízo de outras eventualmente cabíveis: 



    I - notificação, determinando a imediata regularização da situação em prazo fixado pela autoridade competente; 



    II - interdição imediata dos usos ou atividades proibidos por esta Lei Complementar; 



    III - embargo sumário do parcelamento, obra ou edificação iniciada sem aprovação prévia da autoridade competente ou em desacordo com os termos do projeto aprovado ou com as disposições desta Lei Complementar; 



    IV - demolição de obra ou construção que contrarie os preceitos desta Lei Complementar.’ (d.n.)



    Conforme se verifica, é possível a demolição de obra ou construção que contrarie os preceitos da legislação municipal acima citada. Até porque, diga-se, a possibilidade de demolição da construção decorre do poder de polícia do Município, a quem compete promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF).



    Note-se, porque importante, que a regularização fundiária, por se tratar de ato discricionário do Poder Público, depende de deliberação da própria Municipalidade, por meio de uma avaliação administrativa de conveniência e oportunidade, nos termos dos artigos 30 a 33 da Lei nº 13.465/2017 (Lei da ‘Reurb’), respectivamente:



    (...)



    Como se vê, no procedimento de regularização fundiária, compete aos Municípios, no âmbito dos quais estejam situados os núcleos urbanos informais a serem regularizados, destaque-se, processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária, classificando, caso a caso, as modalidades da ‘Reurb’, conforme o interesse público.



    Ocorre que, no caso dos autos, o imóvel permanece em situação de reconhecida irregularidade, ao menos, desde o ano de 2016, conforme fiscalização municipal (fl. 7), sem possibilidade de regularização, a incidir, na espécie, notadamente, a hipótese legal do artigo 197, § 4º, da Lei Complementar Municipal nº 267/2003 (Código de Edificações):



    (...)



    Isso porque, além da ausência, no caso, de instauração do procedimento de regularização fundiária, por parte do particular/requerido (art. 14, II, Lei nº 13.465/2017), verifica-se, conforme apontado na r. sentença, que ‘os documentos juntados aos autos evidenciam que a obra foi erigida em loteamento clandestino, em Área de Preservação Permanente (APP), com risco de inundação, sem nenhum alvará ou licença expedida pelo órgão público competente (...). Em alguns casos de construções clandestinas em parcelamentos irregulares do solo urbano, mesmo diante de revelia, este Juízo tem determinado providências em saneador para analisar se a medida drástica de demolição não seria evitável, buscando-se com isso a conformidade do provimento judicial com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. No presente caso, porém, os documentos acostados à inicial comprovam que a construção foi erigida sem a devida licença, em ofensa aos princípios que norteiam o planejamento de cidades sustentáveis, tratando-se, inclusive, de barraco precário de madeira e não há qualquer elemento nos autos a indicar a possibilidade de sua regularização, sendo de anotar-se ainda a revelia dos requeridos. Ademais, a continuidade da construção se deu em afronta direta ao comando legal de embargo administrativo de fls. 07, em efetiva infração ao Código de Edificações do Município (Lei n.º 267/03), que disciplina toda construção, reforma, ampliação ou demolição realizada no Município de São José dos Campos.’ (fls. 180/181)” (Doc. 144, p. 5-13, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Complementares 267/2003 e 428/2010 do Município de São José dos Campos/SP e Lei Federal 13.465/2017), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República.



    Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido, foram os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Imóvel construído em área de preservação permanente. Determinação judicial para sua demolição. Direito de propriedade. Circunstâncias fáticas e legais que nortearam a decisão da origem em prol do princípio da proteção ao meio ambiente. Legislação infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A Corte de origem, analisando as Leis nºs 4.771/65, 6.938/81 e 7.347/85, a Resolução nº 4/85 do CONAMA e os fatos e as provas dos autos, concluiu que o ora agravante, com a construção não autorizada de imóvel em área de preservação permanente, causou dano ambiental, bem como que a condenação pecuniária não seria apta a reconstituir o espaço degradado, motivo pelo qual impunha-se a demolição do imóvel. 



    2. Para divergir da conclusão a que chegou o Tribunal de origem, seria necessário analisar a referida legislação, bem como o conjunto fático-probatório da causa, o que é inviável em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 



    3. Agravo regimental não provido.” (RE 605.482-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 05/11/2013, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1.384.352-ED-segundos-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 23/08/2022, destaquei)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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