Tribunal: STF
Processo: RE 1493646
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-23
Data de publicação: 2024-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREQUESTIONAMENTO: AUSÊNCIA. APLICAÇÃO DO TEMA RG Nº 642 PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279, Nº 282 E Nº 356 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela 2ª Turma da Câmara Regional de Caruaru do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, assim ementado:



    “APELAÇÃO. EXECUÇÃO DECORRENTE DE MULTA PROFERIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. LEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO LESADO. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO DEVIDA. APELO IMPROVIDO. 



    1. Não há se falar na legitimidade ativa do Estado de Pernambuco para executar multa fixada pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco decorrente de ato praticado em prejuízo ao erário do Município de Paranotama - tratando-se, ou não, de multa punitiva. 



    2. Apelação improvida.” (e-doc. 5, p. 4, grifos nossos).



    2. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (e-doc. 7).



    3. No recurso extraordinário, movido com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Estado de Pernambuco aponta violados os arts. 23, inc. I; 24, inc. I; 25, inc. I; 34, inc. VII, als. “a” e “d”; e 37, caput, da Constituição da República e afirma equivocada a aplicação do Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral. 



    3.1 Alega a existência de distinguishing entre a hipótese dos autos e o referido tema, pois a presente execução tem por objeto multa sancionatória, de caráter punitivo, e não ressarcitória de dano ao erário municipal. Insiste na respectiva competência para executar a multa e aduz que a Lei estadual nº 12.600, de 2024 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas Estadual do Estado de Pernambuco), estabelece que os valores das multas aplicadas aos gestores municipais sejam destinadas ao Fundo de Aperfeiçoamento Profissional e Reequipamento Técnico da citada Corte de Contas (e-doc. 8).



    4. O recorrido não apresentou contrarrazões (e-doc. 10).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Observo que os dispositivos indicados nas razões do extraordinário como violados não foram prequestionados no acórdão alusivo à apreciação do agravo interno, não tendo havido a oposição de embargos de declaração com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essas matérias versadas no recurso extraordinário. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF. 1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    6. Passo, assim, à análise da suscitada indevida aplicação do Tema RG nº 642, cuja ementa está assim redigida:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    (RE nº 1.003.433/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021).



    7. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do acórdão alusivo ao julgamento do agravo interno:



    “A controvérsia gira em torno da legitimidade ou não do Estado de Pernambuco para executar multa punitiva arbitrada pelo Tribunal de Contas do Estado, no âmbito da Auditoria especial realizada na Prefeitura de Paranotama/PE, em que foram constatadas irregularidades nas contas. 



    Pois bem. 



    Já é de todo sabido que o STF, em julgamento do Tema 642, fixou tese no sentido de que ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal’. STF. Plenário. RE 1003433/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, julgado em 14/9/2021 (Repercussão Geral – Tema 642) (Info 1029). 



    Em que pese o apelante alegar a existência de um distinguishing da tese acima em relação ao caso ora posto, entendo não lhe assistir razão. 



    E assim penso porque a diferenciação quanto aos casos de imputação de débito (ressarcimento ao erário) e de mera aplicação de multa por atos irregulares para fins de definir a legitimidade ativa para a execução do título gerado pela decisão do Tribunal de Contas era medida adotada no âmbito STJ antes do julgamento do RE 1003433/RJ, pelo STF.



    Vale dizer, entendia-se que, enquanto o credor da imputação de débito era o ente público lesado, em se tratando de multa-sanção, esta deveria se reverter em favor do ente mantenedor do Tribunal de Contas (o Estado, no caso do TCE). 



    Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, ao definir sua tese, não adotou os fundamentos acima expostos.



    (...)



    Destarte, considerando que a multa fixada pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco decorreu de ato praticado em prejuízo ao erário do Município de Paranotama, não há se falar na legitimidade ativa do Estado de Pernambuco - tratando-se, ou não, de multa punitiva.” (e-doc. 5, p. 2-3; grifos nosso).



    8. Como se pode notar, o Tribunal de origem, com fundamento nos elementos probatórios, asseverou que a multa decorreu de danos causados ao erário municipal. Assim, para divergir do que assentado pelo Colegiado a quo e acolher os argumentos expostos nas razões deste extraordinário, seria necessário reexaminar os pressupostos fático-probatórios dos autos, o que é inviável no âmbito do recurso extraordinário, incidindo, assim, o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Nessa linha, citam-se os precedentes abaixo:



    “Direito Civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Multas aplicadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios. Legitimidade do ente municipal para a execução fiscal. Tema 642 da repercussão geral e Súmula 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo que tem por objeto acórdão que acolheu exceção de pré-executividade. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem e chegar às conclusões pretendidas pela parte agravante, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e provas constante dos autos (Súmula 279/STF). 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.475.496-AgR/GO, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, j. 22/04/2024, p. 30/04/2024; grifos nossos).  



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido.”



    (ARE nº 1.380.782-ED-AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 26/02/2024, p. 12/03/2024; grifos nossos).



    9. Por fim, entendo não ser possível acolher o pedido subsidiário de “parcial provimento do recurso, no sentido de anular o julgamento, a fim de determinar o retorno do autos à origem, a fim de que o Juízo de Primeiro Grau determine a intimação da Municipalidade para assumir o polo ativo da ação” (e-doc. 8, p. 30), tendo em vista o disposto nos arts. 330, inc. II; e 485, incs. I e VI, do Código de Processo Civil.



    10. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pela instância de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de maio de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator