Tribunal: STF
Processo: RE 1526837
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-16
Data de publicação: 2024-12-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) ementado da seguinte forma:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento quanto ao art. 159, §3º - A, I, da Lei Orgânica do Município de São Bernardo do Campo, por prever hipóteses inéditas de dispensa de licitação, em especial referentes à concessão de uso de bens públicos para uso particular. IMPOSSIBILIDADE. Violação à competência legislativa privativa da União para disciplinar normas gerais de licitação (art. 22,XXVII, CF/88 c.c. art. 144 CE/SP). Precedentes deste C. Órgão Especial. AUTORIZAÇÃO DE USO DE BEM PÚBLICO – Possibilidade presente no art. 19, V, da Constituição Estadual - permissão e autorização de uso, outorgada a título precário, para atendimento de sua destinação específica - AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO DE EFEITOS.” (e-doc. 11)



    No recurso extraordinário (e-doc. 13), exsurge-se o PGJ contra o capítulo do acórdão que declarou a constitucionalidade da legislação municipal originalmente impugnada quanto à dispensa de licitação para autorização de uso de bem público. Indicou como parâmetro normativo de controle de constitucionalidade, os arts. 22, inc. XXVII, e 37, inc. XXI, da Constituição Federal de 1988 (CRFB/88).



    Narrou o recorrente que, “segundo o venerando acórdão recorrido, o prazo da permissão de uso de bens públicos por particulares justifica a distinção para a exigibilidade ou dispensabilidade de licitação: se a permissão de uso de bens públicos for por prazo determinado a licitação é impositiva, sendo dispensável se a permissão de uso de bens públicos for prazo indeterminado” (e-docs. 13, fls. 7 e 8). De acordo com o PGJ, este entendimento violaria os dispositivos constitucionais indicados.



    Argumentou, ainda, que, “do longo catálogo taxativo de dispensabilidade de licitação – tema necessariamente encartada no plexo de normas gerais – constante da lei federal não consta a permissão por prazo determinado ou indeterminado do uso de bens públicos por particulares, senão as hipóteses referidas nas alíneas f e g do inciso do art. 76 e que não se aplicam ao caso” (e-doc. 13, fl. 13).



    Ao final, requereu o “provimento [do recurso extraordinário] a fim de, com base na contrariedade aos arts. 22, XXVII, e 37, XXI, da Constituição Federal, julgar procedente o pedido” (e-doc. 13, fl. 15).



    Apresentadas contrarrazões pelo Município de São Bernardo do Campo e pela Mesa da Câmara Municipal de São Bernardo do Campo (e-docs. 15 e 17, respectivamente), o recurso extraordinário foi admitido pelo Tribunal de origem (e-doc. 19).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República (PGR) opinou pelo conhecimento e pelo provimento do presente recurso extraordinário, em parecer assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. LICITAÇÃO. REGRA GERAL DE OBRIGATORIEDADE. CRIAÇÃO, POR NORMA MUNICIPAL, DE HIPÓTESE NOVA DE DISPENSA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.” (e-doc. 25)



    É o relatório. Decido.



    Na origem, instou-se o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo a averiguar a higidez constitucional do art. 159, § 3º-A, inc. I, da Lei Orgânica do Município de São Bernardo do Campo. Para adequada compreensão acerca da presente controvérsia, destaco o inteiro teor de tal dispositivo:



    Lei Orgânica do Município de São Bernardo do Campo, São Paulo



    Art. 159. O uso de bens municipais por terceiro poderá ser feito mediante cessão, concessão, permissão ou autorização, conforme o caso, e o interesse público o exigir. 



    (...) 



    § 3º-A A permissão, que poderá incidir sobre qualquer bem público, será outorgada: 



    I - por decreto unilateral, discricionária e precária, gratuita ou onerosa, por tempo certo ou indeterminada, a atender, preferencialmente, as modalidades de interesse público previstas no § 4º-A do art. 157 desta Lei Orgânica do Município; e. (grifos nossos)



    O Tribunal estadual julgou parcialmente procedente o pedido veiculado para declarar a inconstitucionalidade da expressão “por tempo certo”, constante do art. 159, § 3º-A, inc. I, da Lei Orgânica do Município de São Bernardo do Campo, com modulação dos efeitos temporais da decisão. A Corte estadual entendeu que tal expressão, especificamente, violou a repartição de competências estabelecida constitucionalmente. Destaco trechos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Fixadas tais premissas, observo que os dispositivos legais questionados são inconstitucionais por violação à repartição constitucional de competências. 



    Isso porque, nos termos do art. 22,XXVII, da Constituição Federal, compete, privativamente, à União legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União,Estados, Distrito Federal e Municípios,obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III”.



    Por outro lado, observo que a Constituição do Estado de São Paulo traz, em seu art. 19, inc. V, a possibilidade de concessão de uso de bens imóveis do Estado,atítulo precário:



    ‘Artigo 19 - Compete à Assembleia Legislativa, com a sanção do Governador,dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, ressalvadas as especificadas no artigo 20, e especialmente sobre: 



    (...) 



    V - autorização para cessão ou para concessão de uso de bens imóveis do Estado para particulares, dispensado o consentimento nos casos de permissão e autorização de uso, outorgada a título precário, para atendimento de sua destinação específica;’



    E, conforme o texto da Lei Municipal atacada, a qual prevê, em seu art. 159, §3º-A,I, a concessão de uso de bens públicos “por decreto unilateral, discricionária e precária”, tratas-e de hipótese bastante similar àquela adotada pela Constituição Estadual. 



    (...)



    De fato, o que não se permite é a criação de vínculo contratual entre a Administração e o particular sem o devido procedimento licitatório ou sua dispensa, nos casos previstos pela Lei nº 8.666/93, motivo pelo qual é de rigor o reconhecimento da inconstitucionalidade apenas da expressão “por tempo certo” contida no Dispositivo legal ora impugnado.” (e-doc. 11, fls. 5 e 6)



    Entretanto, ao acolher apenas parcialmente o pleito de declaração de inconstitucionalidade do dispositivo impugnado, para que fosse declarada inconstitucional apenas determinada expressão de sua redação, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo violou a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.



    Com efeito, com relação à matéria abordada no presente recurso extraordinário, a Constituição Federal atribuiu à União a competência privativa para legislar acerca de normas gerais de licitação e contração, conforme o art. 22, inc. XXVII, do texto constitucional, cujo inteiro teor transcrevo:



    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    (...)



    XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III.



    O art. 37, inc. XXI, a qual o dispositivo faz referência, por sua vez, conta com a seguinte redação:



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:



    (...)



    XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.



    Ademais, é certo que aos Municípios é facultada a possibilidade legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, incs. I e II, CRFB/88), não havendo autorização, entretanto, para desbordar de tal competência e para legislar de forma contrária às normas gerais editadas pela União.



    No âmbito de sua competência constitucionalmente atribuída, editou a União a Lei n° 14.133, de 1° de abril de 2021, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos, que “estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (art. 1°). No que importa ao deslinde da presente controvérsia, o art. 75 da legislação federal estabelece as hipóteses de dispensa de licitação, em minudente regulamentação. 



    O art. 76, por sua vez, versa sobre a alienação de bens da Administração Pública. Por oportuno, transcrevo dispositivos relevantes para o presente caso:



    Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:



    I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:



    a) dação em pagamento;



    b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da Administração Pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “g” e “h” deste inciso;



    c) permuta por outros imóveis que atendam aos requisitos relacionados às finalidades precípuas da Administração, desde que a diferença apurada não ultrapasse a metade do valor do imóvel que será ofertado pela União, segundo avaliação prévia, e ocorra a torna de valores, sempre que for o caso;



    d) investidura;



    e) venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera de governo;



    f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;



    g) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis comerciais de âmbito local, com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) e destinados a programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;



    In casu, o dispositivo impugnado estabeleceu que a permissão sobre qualquer bem público poderia ser outorgada, por decreto unilateral, de forma discricionária e precária, gratuita ou onerosa, por tempo certo ou indeterminado, a atender, preferencialmente, as modalidades de interesse público previstas na legislação em tela. Não se encontra paralelo de tal situação na lei federal, que fixa as normas gerais que devem, obrigatoriamente, ser observadas pelos demais entes federativos.



    Constata-se, portanto, que a norma vergastada ampliou, indevidamente, o rol taxativo de hipóteses nas quais a licitação seria dispensável para a alienação de bens da Administração Pública, em desacordo com a legislação federal acerca da matéria, editada pela União dentro de sua competência constitucional para legislar sobre normas gerais de licitação e contratos. 



    O Município de São Bernardo do Campo, nesse sentido, desbordou de sua competência suplementar e adentrou em matéria cuja competência privativa para editar normas gerais compete privativamente à União.



    O dispositivo posto à averiguação constitucional, dessa forma, encontra-se eivado de inconstitucionalidade formal, por violação à repartição de competências federativas estabelecida constitucionalmente.



    Por essa razão, o acórdão recorrido está em descompasso com a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal Federal, firme em assegurar a competência privativa da União para editar normas gerais acerca de licitações e de contratações, rechaçando, por conseguinte, tentativas de demais entes da Federação de se imiscuírem em tal regulamentação, que necessita de uniformidade nacional. Veja-se, por pertinente, jurisprudência sobre o tema:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL. ARTIGO 34, VII DA LEI ESTADUAL PARANAENSE N. 15608/2007. LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO. NORMAS GERAIS. HIPÓTESE INOVADORA DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. INVASÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. Esta Corte já assentou o entendimento de que assiste aos Estados competência suplementar para legislar sobre licitação e contratação, desde que respeitadas as normas gerais estabelecidas pela União. 2. Lei estadual que ampliou hipótese de dispensa de licitação em dissonância do que estabelece a Lei 8.666/1993. 3. Usurpa a competência da União para legislar sobre normais gerais de licitação norma estadual que prevê ser dispensável o procedimento licitatório para aquisição por pessoa jurídica de direito interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, e que tenha sido criado especificamente para este fim específico, sem a limitação temporal estabelecida pela Lei 8.666/1993 para essa hipótese de dispensa de licitação. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, com modulação de efeitos, a fim de preservar a eficácia das licitações eventualmente já finalizadas com base no dispositivo cuja validade se nega, até a data desde julgamento.” (ADI n° 4.658/PR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 11/11/19, grifos nossos)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI PARANAENSE N. 17.081/2012. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. VÍCIO FORMAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO: INC. XXVII DO ART. 22 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 1. Ao se determinar que o poder público adquira o mínimo de 65% (sessenta e cinco por cento) dos bens e serviços definidos em sistema de registro de preços, na Lei estadual se invadiu a competência privativa da União para estabelecer normas gerais sobre licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, prevista no inc. XXVII do art. 22 da Constituição da República. 2. No § 4º do art. 15 da Lei n. 8.666/1993 se dispõe que “a existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições”. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI n° 4.748/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 27/9/19, grifos nossos)



    “Direito constitucional e administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Órgãos de segurança pública estaduais. Venda direta de armas de fogo a seus integrantes. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 8.413, de 11.05.2021, do Estado de Alagoas, que dispõe sobre a possibilidade de os órgãos de segurança pública estadual alienarem armas de fogo a seus integrantes, por meio de venda direta. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que os arts. 21, VI, e 22, XXI, da Constituição atribuem competência privativa à União para legislar sobre material bélico, em razão da predominância de interesse nacional. 3. Os arts. 22, XXVII, e 37, XXI, CF atribuem à União competência privativa para editar normas gerais sobre licitações e contratos, e exigem prévio procedimento licitatório como requisito necessário para a contratação de obras, serviços, compras e alienações pela Administração Pública. 4. A Lei n.º 8.413/2021, do Estado de Alagoas, ao possibilitar a alienação direta de armas de fogo do patrimônio de órgãos de segurança pública estaduais aos seus integrantes, contrariou os arts. 21, VI; 22, XXI e XXVII; e 37, XXI, da Constituição Federal. 5. Pedido julgado procedente. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional a lei estadual que autoriza a seus órgãos de segurança pública a alienação de armas de fogo a seus integrantes, por meio de venda direta”.” (ADI n° 7.004/AL, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 5/5/23, grifos nossos)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL. DISCIPLINA USO DE BENS PÚBLICOS. HIPÓTESES DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. USURPAÇÃO COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ART. 22, XXVII, CRFB. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. É inconstitucional lei municipal que disciplina hipóteses de dispensa de licitação, por usurpação da competência legislativa da União para editar normas gerais de licitação, à luz do art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal. 2. Conforme a repartição constitucional de competências, cabe aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II), desde que não contrarie a norma geral federal. A lei federal 8.666/93 trata das hipóteses de dispensa de licitação. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE n° 1.340.483/SP AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 23/2/22, grifos nossos)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS GERAIS EM MATÉRIA DE LICITAÇÕES E CONTRATOS. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo em face da Lei 1.210, de 4 de setembro de 2017, do Município de Estância Balneária de Ilhabela, que dispõe sobre a realização de prévia audiência pública para licitação para obras, compras, serviços e alienações que especifica. 2. A referida norma municipal criou a obrigatoriedade de prévia audiência pública nas hipóteses de licitação que superem o valor de R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais). Por sua vez, a Lei Federal 8.666/1993, que “estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos (...) no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (art. 1º), prevê, em seu artigo 39, que deve ser realizada audiência pública apenas para licitações cujo valor seja superior ao montante de R$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de reais). 3. O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da norma por violação ao artigo 22, XXVII, da CF/1988, que fixa a competência privativa da União para editar normas gerais sobre licitações e contratos. 4. A Federação nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e a coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e da liberdade contra o facciosismo e a insurreição ( The Federalist papers, nº IX ), e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado. 5. Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado, principalmente, na cooperação, como salientado por KARL LOEWESTEIN (Teoria de la constitución . Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). 6. O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local. 7. O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro é o princípio da predominância do interesse, tanto para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, quanto em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente Ação Direta de Inconstitucionalidade. 8. A própria Constituição Federal, portanto, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori , diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 9. Verifica-se que, na espécie, a norma municipal invadiu a competência constitucional da União, na medida em que a Lei Geral de Licitações traz expressa previsão acerca do limite a ser observado para prévia realização de audiências públicas. 10. Indevida atuação do Município na imposição de condições/restrições ao processo licitatório. 11. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (RE n° 1.247.930/SP AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 24/3/20, grifos nossos)



    Constato, portanto, que o acórdão recorrido está em desacordo com a jurisprudência consolidada desta Suprema Corte.



    Ante o exposto, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 932, inciso V, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, declarar a inconstitucionalidade do art. 159, § 3º-A, inc. I, da Lei Orgânica do Município de São Bernardo do Campo, São Paulo.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de dezembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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