Tribunal: STF
Processo: Rcl 71314
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-06
Data de publicação: 2024-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pelo Estado de São Paulo contra decisão proferida pela 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo no Processo 2122829-12.2024.8.26.0000, para garantia da autoridade da decisão proferida no Recurso Extraordinário (RE) 1.366.243/SC, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em sede de Tutela Provisória Incidental.



    O reclamante narra o seguinte:



    O processo de origem (autos nº 1079587-89.2023.8.26.0053) trata de ação de obrigação de fazer em que a autora objetiva o fornecimento do medicamento Adalimumabe, para tratamento de Doença de Crohn.



    O medicamento é de alto custo e padronizado no SUS, incluído no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica. Com isso, definiu-se que a responsabilidade pela aquisição centralizada e pelo financiamento é do Ministério da Saúde (União).



    Tutela de urgência foi deferida em primeiro grau.



    O Estado de São Paulo opôs embargos de declaração, salientando que o medicamento está incorporado no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, devendo-se respeitar o decidido pelo Ministro Gilmar Mendes em sede cautelar nos autos do Recurso Extraordinário nº 1.366.243/SC (leading case do Tema nº 1234).



    O Magistrado de primeiro grau acolheu os embargos de declaração para determinar a inclusão da União no polo passivo e a remessa dos autos a Justiça Federal, nos seguintes termos:



    “Bem examinados os autos, conheço os embargos, e confiro-lhes provimento, com excepcional efeito infringente, a fim de sanar o vício apontado.



    Com efeito, há no Supremo Tribunal Federal o Tema 1.234 em que se discute a ‘Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária -ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde SUS. (RE 1366243/SC).’



    (...)



    No caso em tela, a medicação pleiteada (Adalimumabe) é incorporado ao SUS e pertence ao grupo de financiamento 1A (fl. 153), cuja aquisição, na repartição de competência do SUS, é realizada de forma centralizada pelo Ministério da Saúde, nos termos do Anexo XXVIII da Portaria de Consolidação nº 02/2017.



    (...)



    Desse modo, à luz do entendimento liminar proferido no Tema 1.234, impõe-se a integração da União no polo passivo. Como consequência, reconheço a incompetência absoluta desde juízo, com fulcro no art. 109, I, da CF, e determino a remessa dos autos a uma das Varas Cíveis da Justiça Federal da Capital, após o decurso do prazo para recurso contra esta decisão”.



    Irresignada, a parte autora interpôs agravo de instrumento, que recebeu o nº 2122829-12.2024.8.26.0000, para postular a reforma da decisão que determinou a inclusão da União na lide, invocando Súmulas do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para amparar sua pretensão.



    Merece destaque a manifestação da própria União em sede de contraminuta de agravo de instrumento, requerendo o desprovimento do recurso por considerar que a decisão de primeiro grau que determinou sua inclusão no feito estava correta [...]



    [...]



    Ao fim, a 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo deu provimento ao recurso para afastar a necessidade de inclusão da União e determinar a imposição ao Estado de São Paulo do fornecimento da medicação [...] (doc. 1, pp. 2-4 – sem os grifos do original).



    Sustenta, em síntese, que:



    Portanto, o fator determinante para a inclusão ou não do ente federativo no polo passivo do processo é a responsabilidade pelo custeio do fármaco. Como a União é a responsável pelo financiamento e compra centralizada do fármaco postulado nos autos de origem, era indispensável sua inclusão no polo passivo, por força do item 1 da medida cautelar deferida no RE 1.366.243-SC, ainda que isso acarrete o deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    E não há qualquer dúvida de que o medicamento postulado pela autora (Adalimumabe), portadora de Doença de Crohn, está padronizado no SUS e incluído no Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, conforme a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME)1 [...] (doc. 1, pp. 13-15 – sem os grifos do original).



    Requer, ao final: 



    a) liminarmente, a suspensão dos efeitos da decisão reclamada, que compeliu o Estado de São Paulo ao fornecimento de medicamento cuja responsabilidade é da União, pois causa evidente prejuízo irreparável ao erário;



    b) ainda liminarmente, que se determine, desde já, ao E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, ante a medida cautelar concedida na Tutela Provisória Incidental no RE 1.366.243, inclua a União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal; ou subsidiariamente, que se determine a suspensão dos autos nº 1079587- 89.2023.8.26.0053 (ação de obrigação de fazer) e nº 2122829-12.2024.8.26.0000 (agravo de instrumento), até a decisão final nessa reclamação;



    c) também liminarmente, a expedição de ofício à E. Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para ciência da decisão, visando evitar o desnecessário ajuizamento em massa de reclamações constitucionais para garantia da autoridade da decisão



    [...] 



    f) ao final, seja provida a presente reclamação para cassar a decisão reclamada, determinando-se a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a remessa dos autos à Justiça Federal (CPC, art. 992) (doc. 1, p. 13-15 – sem os grifos do original).



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada, por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal - RISTF).  



    A demanda é procedente, pois a decisão reclamada afronta decisão de natureza vinculante do Supremo Tribunal Federal, conforme será explicitado.  



    Primeiramente, destaco que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 855.178/SE (Tema 793 da Repercussão Geral), de relatoria do Ministro Luiz Fux, fixou a seguinte tese:



    Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Após a fixação da referida tese, muitas foram as decisões conflitantes sobre a legitimidade passiva da União e a competência da Justiça Federal, nas demandas que versassem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), mas não padronizados no Sistema Único de Saúde (SUS). Diante do quadro de insegurança jurídica sobre o tema, tal questão acabou por se tornar objeto do julgamento do RE 1.366.243/SC (Tema 1.234 da Repercussão Geral). 



    Confira-se trecho da manifestação pela existência de repercussão geral:



    A matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte conferir segurança jurídica no que respeita à aplicação de seus próprios precedentes (Tema 793, RE 855.178-ED, Rel. Min. Luiz Fux, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin), notadamente quanto à obrigatoriedade de a União constar do polo passivo de lide que verse sobre a obtenção de medicamento ou tratamento registrado pela Anvisa, mas ainda não incorporado nas políticas públicas do SUS.



    [...]



    Assim, o objeto do presente recurso extraordinário, ao discutir a obrigatoriedade de a União Federal integrar o polo passivo de demanda que trate do fornecimento de medicamento não padronizado no SUS, embora registrado na Anvisa, tem clara relação com o decidido e fixado no Tema 793 do Supremo Tribunal Federal.



    Necessário atinar para o fato de que esta Corte concluiu pela solidariedade dos entes federados no fornecimento de medicamentos como forma de não obstar o acesso à Justiça, principalmente no que se refere a habitantes de municípios longínquos. Por outro lado, não se pode desconsiderar que o processamento de ações contra entes que não sejam os responsáveis primeiros pelo cumprimento da obrigação leva a demandas de ressarcimento desnecessárias, que apenas contribuem para o abarrotamento do Poder Judiciário.



    Em pesquisa realizada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, verifica-se que tem prevalecido o entendimento de que é imprescindível o ingresso da União nas demandas que versem especificamente sobre o fornecimento de medicamentos registrados na ANVISA, mas não padronizados no SUS.



    […]



    De modo contrário, ressalto decisão na Rcl 53.632, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 30/5/2022, no sentido de que a inclusão da União no polo passivo é exigida apenas no caso de fornecimento de medicamentos não registrados na Anvisa.



    Destarte, a vexata quaestio transcende os limites subjetivos da causa, porquanto o tema em apreço sobressai do ponto de vista constitucional (artigo 109, I, da Constituição Federal), notadamente quanto à necessidade de se conferir balizas adequadas acerca da responsabilização por demandas que envolvam a prestação do direito à saúde, em especial quando versarem sobre o fornecimento de medicamentos pelo Poder Público.



    Ressalto que a definição sobre a quem cabe arcar com os custos de medicamento ou tratamento requeridos judicialmente, além da competência para o processamento e julgamento dessas demandas, alinha-se com a meta de assegurar uma vida saudável e promover o bem-estar para todas e todos, em todas as idades (ODS 3 da Agenda 2030 das Nações Unidas).



    Eis a ementa do julgado:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. INTERESSE PROCESSUAL DA UNIÃO. SOLIDARIEDADE DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA PARA PROCESSAMENTO DA CAUSA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.



    Após o julgamento do Incidente de Assunção de Competência (IAC) 14 pelo Superior Tribunal de Justiça, o qual impacta diretamente no desfecho do Tema 1.234 RG, tanto pela coincidência da matéria controvertida, quanto pelas próprias conclusões da Corte Superior no que concerne à solidariedade dos entes federativos nas ações e serviços de saúde, o Ministro Gilmar Mendes, Relator do RE 1.366.243/SC, deferiu em parte o pedido incidental de tutela provisória formulado pelo Colégio Nacional dos Procuradores Gerais dos Estados e do Distrito Federal, para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, a atuação do Poder Judiciário seria regida pelos seguintes parâmetros: 



    (i) nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual, sem prejuízo da concessão de provimento de natureza cautelar ainda que antes do deslocamento de competência, se o caso assim exigir; 



    (ii) nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo; 



    (iii) diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021); 



    (iv) ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário. (grifei)



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou a mencionada decisão, em acórdão cuja ementa transcrevo:



    REFERENDO NA TUTELA PROVISÓRIA INCIDENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1.234. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL NAS DEMANDAS QUE VERSAM SOBRE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SUS. DECISÃO DO STJ NO IAC 14. DEFERIMENTO PARCIAL DA MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA. 



    1. O julgamento do IAC 14 pelo Superior Tribunal de Justiça constitui fato novo relevante que impacta diretamente o desfecho do Tema 1234, tanto pela coincidência da matéria controvertida – que foi expressamente apontada na decisão de suspensão nacional dos processos – quanto pelas próprias conclusões da Corte Superior no que concerne à solidariedade dos entes federativos nas ações e serviços de saúde. 



    2. Reflexões conduzidas desde o julgamento da STA 175, em 2009, inclusive da respectiva audiência pública, incentivaram os Poderes Legislativo e Executivo a buscar organizar e refinar a repartição de responsabilidades no âmbito do Sistema Único de Saúde. Reporto-me especificamente (i) às modificações introduzidas pelas Leis 12.401/2011 e 12.466/2010 na Lei 8.080/1990, (ii) ao Decreto 7.508/2011; e (iii) às sucessivas pactuações no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite. 



    3. Há um esforço de construção dialógica e verdadeiramente federativa do conceito constitucional de solidariedade ao qual o Poder Judiciário não pode permanecer alheio, sob pena de incutir graves desprogramações orçamentárias e de desorganizar a complexa estrutura do SUS, sobretudo quando não estabelecida dinâmica adequada de ressarcimento. O conceito de solidariedade no âmbito da saúde deve contemplar e dialogar com o arcabouço institucional que o Legislador, no exercício de sua liberdade de conformação, deu ao Sistema Único de Saúde. 



    4. No julgamento do Tema 793 da sistemática a repercussão geral, a compreensão majoritária da Corte formou-se no sentido de observar, na composição do polo passivo de demandas judiciais relativas a medicamentos padronizados, a repartição de atribuições no SUS. A solidariedade constitucional pode ter se revestido de inúmeros significados ao longo do desenvolvimento da jurisprudência desta Corte, mas não se equiparou, sobretudo após a reforma do SUS e o julgamento do Tema 793, à livre escolha do cidadão do ente federativo contra o qual pretende litigar. 



    5. Tutela provisória concedida em parte para estabelecer que, até o julgamento definitivo do Tema 1.234 da Repercussão Geral, sejam observados os seguintes parâmetros: 



    5.1. nas demandas judiciais envolvendo medicamentos ou tratamentos padronizados: a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual; 



    5.2. nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo; 



    5.3. diante da necessidade de evitar cenário de insegurança jurídica, esses parâmetros devem ser observados pelos processos sem sentença prolatada; diferentemente, os processos com sentença prolatada até a data desta decisão (17 de abril de 2023) devem permanecer no ramo da Justiça do magistrado sentenciante até o trânsito em julgado e respectiva execução (adotei essa regra de julgamento em: RE 960429 ED-segundos Tema 992, de minha relatoria, DJe de 5.2.2021); 



    5.4. ficam mantidas as demais determinações contidas na decisão de suspensão nacional de processos na fase de recursos especial e extraordinário. 



    6. Tutela provisória referendada (RE 1.366.243/SC TPI-Ref, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe 25/4/2023 - grifei).



    O ato reclamado, por sua vez, guarda a seguinte ementa:



    AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. TEMA 1234 DO STF. MANUTENÇÃO DA COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL.



    Decisão recorrida que determinou a integração da União no polo passivo, reconhecendo, por conseguinte, a incompetência absoluta da Justiça Estadual, com fulcro no art. 109, I da CF, determinando a remessa dos autos a uma das Varas Cíveis da Justiça Federal da Capital, após o decurso do prazo para recurso contra esta decisão.



    TEMA 1234 DO STF.



    Entendimento do STF afirmado na Tutela de urgência concedida no RE 1.366.243, intitulado Tema 1234: “[...] nas demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados: devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada, até o julgamento definitivo do Tema 1234 da Repercussão Geral, a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo”.



    Portanto, como o Tema 1234 do STF pende de julgamento e a demanda foi ajuizada junto à Justiça Estadual, deve ser a competência nela mantida, vedada a inclusão da União no polo passivo, razão pela qual deve ser dado provimento ao recurso. 



    Decisão reformada. Recurso provido (doc. 6, p. 2).



    Verifico que a decisão sob análise aplicou de modo equivocado a decisão desta Suprema Corte.



    No caso, a ação originária trata de requerimento do medicamento Adalimumabe, para tratamento da Doença de Crohn.



    Consta da Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME), Anexo III – Relação Nacional de Medicamentos do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, o Adalimumabe (doc. 5, p. 103 – grifei).



    No ponto, cumpre observar que, segundo a Rename:



    A disponibilidade ambulatorial de medicamentos no Sistema Único de Saúde (SUS) ocorre por meio dos Componentes da Assistência Farmacêutica, sendo: Componente Básico, Componente Estratégico e Componente Especializado, que possuem características, forma de organização, financiamento e elenco de medicamentos diferenciados entre si, bem como critérios distintos para o acesso e a disponibilização dos fármacos.



    [...]



    O Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (Ceaf) é uma estratégia de acesso a medicamentos, no âmbito do SUS, para doenças crônico-degenerativas, inclusive doenças raras, e é caracterizado pela busca da garantia da integralidade do tratamento medicamentoso, em nível ambulatorial, cujas linhas de cuidado estão definidas em Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas (PCDT) publicados pelo Ministério da Saúde. 



    Os medicamentos que constituem as linhas de cuidado para as doenças contempladas neste Componente estão divididos em três grupos de financiamento, com características, responsabilidades e formas de organização distintas (Portaria de Consolidação GM/MS n.º 02/2017, Título IV, Capítulo I, art. 49):



    I - Grupo 1: medicamentos sob responsabilidade de financiamento pelo Ministério da Saúde, sendo dividido em: 



    a) Grupo 1A: medicamentos com aquisição centralizada pelo Ministério da Saúde, os quais são fornecidos às Secretarias de Saúde dos Estados e Distrito Federal, sendo delas a responsabilidade pela programação, armazenamento, distribuição e dispensação para tratamento das doenças contempladas no âmbito do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica; e 



    b) Grupo 1B: medicamentos financiados pelo Ministério da Saúde mediante transferência de recursos financeiros para aquisição pelas Secretarias de Saúde dos Estados e Distrito Federal, sendo delas a responsabilidade pela programação, armazenamento, distribuição e dispensação para tratamento das doenças contempladas no âmbito do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica; 



    II - Grupo 2: medicamentos sob responsabilidade das Secretarias de Saúde dos Estados e do Distrito Federal pelo financiamento, aquisição, programação, armazenamento, distribuição e dispensação para tratamento das doenças contempladas no âmbito do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica; e 



    III - Grupo 3: medicamentos sob responsabilidade das Secretarias de Saúde do Distrito Federal e dos Municípios para aquisição, programação, armazenamento, distribuição e dispensação e que está estabelecida em ato normativo específico que regulamenta o Componente Básico da Assistência Farmacêutica (doc. 5, pp. 14-17 – grifei). 



    Dessa forma, aplica-se ao caso o item 5.1 da ementa acima transcrita (medicamentos ou tratamentos padronizados), no qual está estabelecido que “a composição do polo passivo deve observar a repartição de responsabilidades estruturada no Sistema Único de Saúde, ainda que isso implique deslocamento de competência, cabendo ao magistrado verificar a correta formação da relação processual” (grifei).



    Portanto, considerando, ainda, que o medicamento almejado está no Rename e pertence ao Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, no qual consta que a responsabilidade de financiamento é do Ministério da Saúde, a União deve ser incluída na relação processual e os autos devem ser remetidos à Justiça Federal.



    No mesmo sentido, vejam-se as seguintes decisões: Rcl 59.603/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 9/5/2023; Rcl 70.104/SP, da minha relatoria, DJe 8/8/20/24; Rcl 70.543/SP, Rel. Min. Flávio Dino, DJe 19/8/2024; Rcl 71.119/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 3/9/2024.



 



    Posto isso, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo parcialmente procedente a reclamação, para determinar a inclusão da União no polo passivo da lide e a remessa dos autos à Justiça Federal, nos termos do que foi definido no RE 1.366.243 TPI-Ref, Tema 1.234 da Repercussão Geral. Fica assegurada a manutenção de eventual tutela de urgência concedida até a reapreciação do feito pelo Juízo competente.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Comunique-se, com urgência, o inteiro teor desta decisão ao Juízo reclamado.



    Atribua-se a esta decisão força de mandado / ofício.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de setembro de 2024.



    Ministro Cristiano Zanin



    Relator