Tribunal: STF
Processo: RE 1527409
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-03
Data de publicação: 2024-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná (Doc. 103).



    Na origem (Doc. 2), o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ ajuizou Ação Civil Pública contra o Prefeito de Arapongas SÉRGIO ONOFRE DA SILVA imputando-lhe a prática dos atos ímprobos previstos no art. 11, caput, inciso I, da Lei 8.429/1992, consistentes na contratação, juntamente à Secretaria Municipal de Esportes, de servidores para ocupar cargos em comissão fora das hipóteses constitucionalmente previstas (direção, chefia e assessoramento), burlando, assim, a prévia realização de concurso público para prestação de serviços naquele Município.



    Narra, na inicial, que “foi instaurada no Ministério Público a Notícia de Fato nº MPPR-0008.19.001282-6 para apurar representação em face da Lei Municipal nº 4770/19. Segundo o representante, referida lei criaria cargos em comissão não destinados às funções de direção, chefia e assessoramento, servindo de cabide de empregos, inclusive em favor de pessoas com laços de parentesco com parlamentares municipais” (Doc. 2, fl. 2). 



    Aduz que, “durante a análise da Lei Municipal 4770/2019, o Ministério Público verificou a existência de inúmeros cargos criados pela Lei Municipal nº 4452/2016 que aparentemente também não se adequavam às funções de direção, chefia e assessoramento, razão pela qual se determinou a instauração de um inquérito civil para apurar a legalidade do provimento dos cargos comissionados de cada uma das secretarias municipais de Arapongas” (Doc. 2, fl. 2).



    Registra que, “durante as investigações conduzidas pelo Ministério Público, foi possível aferir que o Poder Executivo Municipal, por intermédio de seu Prefeito, não se utiliza dos cargos comissionados para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento. Ao contrário, o Prefeito de Arapongas (...) proveu inúmeros cargos públicos comissionados para o atendimento de demandas corriqueiras, muitas vezes subalternas e burocráticas, outras vezes puramente técnicas” (Doc. 2, fl. 3). 



    Em razão desses fatos, alega que “foram expedidas recomendações administrativas ao Prefeito de Arapongas (…). Especificamente em relação à Secretaria Municipal de Esportes, foi expedida a Recomendação Administrativa nº 09/20201, para que o Prefeito de Arapongas deixasse de prover os cargos comissionados fora das hipóteses constitucionalmente admitidas (direção, chefia e assessoramento)”. Porém, “nenhuma das Recomendações Administrativas expedidas pelo Ministério Público foi acatada pelo Prefeito de Arapongas, demonstrando claramente seu dolo na prática da ilicitude” (Doc. 2, fl. 3). 



    Pontua que “a conduta administrativa adotada pelo requerido Sérgio Onofre da Silva teve o ímpeto de burlar as normas contidas no artigo 37, caput e incisos II e V, da Constituição da República de 1988” (Doc. 2, fl. 35), assim como “ofendeu o princípio da igualdade, vez que tolheu a oportunidade de outros cidadãos adentrarem no quadro funcional da Prefeitura de Arapongas, suprimindo a realização de concurso público quando este seria o único meio lícito para se proverem os cargos ilicitamente preenchidos por meio de investidura em comissão” (Doc. 2, fl. 38).



    Consigna que “ao dispensar ilicitamente a realização de concurso público, o requerido Sérgio Onofre da Silva abriu mão de atender à normatividade do princípio da eficiência, nomeando servidores públicos para ocupar cargos a partir de critérios pessoais, incompatíveis com o atendimento do interesse público” (Doc. 2, fl. 39).



    Assim, ao fundamento de que “a conduta praticada pelo requerido Sérgio Onofre da Silva amolda-se às prescrições do artigo 11, caput e inciso I, da Lei n. 8.429/92, tratando-se de ato de improbidade administrativa que atentou contra relevantes princípios constitucionais administrativos” (Doc. 2, fl. 39), requer a sua condenação às sanções previstas no art. 12, III, da mesma lei.



    A sentença julgou extinto o processo, sem resolução de mérito, em razão da revogação do inciso I do art. 11 da Lei 8.429/92 pela Lei 14.230/2021, e da ausência de adequação da petição inicial pelo autor, conforme determina o art. 17, § 6º, I e II; e § 16, da LIA em sua nova redação, mesmo após ter sido intimado para tanto (Doc. 78). 



    Interposta Apelação pelo MP (Doc. 82), o Tribunal de origem negou-lhe provimento, em acórdão assim ementado (Doc. 103, fl. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO NO MUNICÍPIO DE ARAPONGAS. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992. PARTE AUTORA QUE, INTIMADA, NÃO PROMOVEU A ADEQUAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL PARA OBSERVAR AS NOVAS DISPOSIÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 14.230/2021. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANUTENÇÃO. TESES DE CONTINUIDADE NORMATIVA TÍPICA DA CONDUTA NO CAPUT DO ART. 11 E DE INCONSTITUCIONALIDADE DA ALTERAÇÃO DO DISPOSITIVO NÃO ACOLHIDAS. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO (ART. 17, § 19, IV, DA LEI Nº 8.429/1992). RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo MP (Doc. 108), foram desprovidos (Doc. 124).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 129), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO DO ESTADO DO PARANÁ aponta violação aos art. 37, caput, e §4º, da CRFB/1988, “porque, ao considerarem como taxativo o rol do art. 11 da LIA (com redação dada pela Lei 14.230/2021), aplicando a lei nova retroativamente para o fim de reconhecer uma atipicidade superveniente do ato ímprobo em questão, desconsideraram a natureza civil (e não penal) do ato de improbidade administrativa e das respectivas sanções (Tema 1199 do STF), sobre a qual vigora, em regra, o princípio da irretroatividade (art. 6º da LINDB)” (Doc. 129, fls. 3-4).



    Ressalta que, de acordo com o Tema 1199 da repercussão geral, “e sem embargo das inovações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, tratando-se de ato ímprobo doloso praticado sob a égide da redação originária da Lei nº 8.429/1992, devem ser por ela regulados, não havendo falar, no caso, em retroatividade benéfica para reconhecimento de suposta atipicidade da conduta, sob pena de ofensa ao disposto no 37, caput e §4º, da CF” (fl. 7, Doc. 129).



    Pondera ser “cabível, portanto, a adoção do princípio da proporcionalidade como vedação da proteção insuficiente, para se admitir como inconstitucional a alteração promovida no artigo 11, caput, da Lei n.º 8.429/92, com efeitos repristinatórios da redação originária do mencionado dispositivo legal, resguardando-se, assim, a probidade administrativa amalgamada no Estado Democrático de Direito delineado pelo constituinte de 1988” (fl. 8, Doc. 129).



    Por fim, requer “o conhecimento e provimento do extraordinário, reconhecendo-se a violação ao art. 37, caput e §4º, da CF, para o fim de afastar a atipicidade superveniente dos fatos imputados ao réu, determinando-se, por conseguinte, o retorno dos autos à origem para prosseguimento do julgamento da Apelação Cível interposta pelo Ministério Público do Estado do Paraná” (fl. 10, Doc. 129).



    Em contrarrazões (Doc. 152), alega-se que o acórdão recorrido está alinhado ao Tema 1199 da repercussão geral.



    Em exame de admissibilidade, o Tribunal de origem levando em consideração “a divergência de interpretação quanto à retroatividade da Lei nº 14.230/2021, nos termos definidos no ARE nº 843.989 (Tema 1199/STF), bem como a tramitação na Suprema Corte das ADI’s nº 7236 e 7156, voltadas a discutir as disposições da nova LIA, inclusive a taxatividade do rol previsto no artigo 11”, admitiu o RE (Doc. 157, fl. 5).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Assiste razão ao recorrente.



    No caso concreto, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ ajuizou Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa em face de SÉRGIO ONOFRE DA SILVA, alegando que a Lei municipal 4770/19 criou cargos em comissão que não se adequavam às funções de direção, chefia e assessoramento e, embora tenham sido expedidas recomendações administrativas ao Prefeito de Arapongas para que deixasse de prover os cargos comissionados fora das hipóteses constitucionalmente admitidas, nenhuma delas foi acatada pelo Alcaide. 



    Assim, ressaltando o caráter doloso da conduta praticada pelo réu, pediu a sua condenação pela prática das condutas previstas no art. 11, caput, e inciso I, da Lei 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no art. 12, inciso III, da mesma Lei.



    O Tribunal de origem negou provimento à Apelação do recorrente, confirmando a sentença que extinguira o processo, sem julgamento do mérito, ao entendimento de que o caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original foi revogado pela Lei 14.230/2021, além do que o MP não teria adequado a petição inicial nos termos do art. 17, § 10-D, da nova LIA.



    Eis os fundamentos do acórdão recorrido (Doc. 103, fls. 3-9):



     “Cinge-se a controvérsia recursal em saber se merece reforma a sentença que extinguiu o feito, sem resolução de mérito, por não ter havido a adequação da petição inicial às disposições da Lei nº 14.230/2021, a qual alterou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa.



    Analisando detidamente o caderno dos autos à luz do direito aplicável à espécie, conclui-se ser irretocável a sentença vergastada, conforme as seguintes razões.



    Infere-se da petição inicial a acusação, em desfavor do apelado, Sérgio Onofre, Prefeito do Município de Arapongas, de ter praticado improbidade administrativa, por ter nomeado servidores para cargos de chefia, gerência e administração dentro da Secretaria Municipal de Obras, Transporte e Desenvolvimento Urbano, cargos estes que, na verdade, seriam de natureza técnica e, assim, deveriam ser preenchidos por ocupantes de cargos efetivos, e não por aliados políticos, alguns, inclusive em desvio de função, e por não ter atendido às recomendações do Ministério Público do Estado do Paraná encaminhadas no ano de 2020 a ele. 



    Requereu o autor a condenação do requerido por violação dos princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da igualdade e da eficiência, na forma do artigo 11, caput e inciso I, da Lei n. 8.429/92. 



    Diante do advento da Lei nº 14.230/2021, o magistrado a quo determinou a intimação da parte autora para que se manifestasse sobre a viabilidade de prosseguimento do feito, haja vista a revogação do inciso I do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 e a alteração do caput, com a supressão da expressão “e notadamente” (mov. 62.1). 



    Por sua vez, a parte autora limitou-se a defender a irretroatividade e a não aplicação da Lei nº 14.230/2021, bem como a continuidade normativa típica do inciso I do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, por entender que, mesmo com a alteração da nova lei, ainda assim seria possível a condenação dos acusados por improbidade administrativa com base exclusivamente no caput do art. 11 da LIA (mov. 70.1).



    Sobreveio então a sentença (mov. 76.1), pela qual se extinguiu o feito sem resolução de mérito, sob o fundamento de ausência de adequação da petição inicial para atendimento ao disposto na nova legislação, nos seguintes moldes: 



    “Em atendimento aos artigos expostos acima, foi determinado ao Ministério Público a adequação da petição inicial para atendimento ao disposto na legislação. 



    O Art. 17, § 10-D da referida lei, trata-se de norma genuinamente processual, visto que dispõe sobre os elementos que deve conter na petição inicial ao dizer que para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11. 



    Conforme exposto na decisão do mov. 63, houve a revogação expressa do art. 11, caput, e inciso I, o qual foi apontada como sendo o violado pela conduta do autor.



      Assim, temos que as condutas antes contempladas e que não foram abordadas pela legislação em vigor, deixam de receber punição por improbidade e, mais que isso, a genérica previsão genérica antes prevista no art. 11, por conta de ofensa a princípios constitucionais, com o advento da Lei nº 14.230 de 25 de outubro de 2021, passou a ser cabível apenas em situações específicas e taxativamente enumeradas. 



    Aqui, não se tratam, verdade, de normas de cunho processual, mas de cunho material (taxatividade das hipóteses e revogação da conduta do inciso I). Entretanto, face à retroatividade da norma mais benéfica no direito sancionador, a norma mais benéfica passa a ser aplicada ao caso concreto. 



    Nesse contexto, a imputação feita na petição inicial – art. 11, I, da Lei 8.429/92 – deixou de constituir ato de improbidade, não podendo dar ensejo à ação de aplicação das respectivas penalidades. 



    Face à revogação da hipótese legal, foi oportunizado a Ministério Público, a adequação da pretensão, momento em que poderia ser apontado o enquadramento em alguma das demais hipóteses não revogadas. 



    Não houve, porém, adequação, impondo-se assim, a extinção da presente demanda, eis que, como já exposto, o art. 17, § 10-D exige a específica imputação numa das hipóteses legas, para a admissibilidade da ação de improbidade. 



    Friso que não se afirma que as condutas não possam, em tese, constituir ilícito administrativo, apenas que não houve enquadramento nas hipóteses legais de improbidade, podendo ser discutida, se caso for, a legalidade das nomeações pela via própria.” 



    A sentença afigura-se, assim, correta, pois, de fato, não houve a correta adequação da petição inicial no momento oportuno, sem a qual o processo não comporta prosseguimento, porquanto impossível a condenação do réu por tipo que a nova lei não mais reputa como ímprobo. 



    Nesse sentido, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal, em se tratando de normas materiais, os novos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa, em princípio, não retroagem, exceto para beneficiar o réu quando ainda não formada a coisa julgada – como ocorre com o presente caso, que se encontra em estágio inicial. A propósito, observem-se as teses de repercussão geral firmadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843989 RG (Tema 1199).



    (…)



    Por fim, a tese subsidiária da parte apelante não comporta acolhimento, pois, ao contrário do que ocorria antes do advento da Lei nº 14.230 /2021, não se revela mais possível a condenação de acusados com base exclusivamente no caput do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, afigurando-se necessário o enquadramento da conduta em um dos tipos do rol taxativo constante dos incisos do referido dispositivo legal. 



    Como se vê, a nova redação do caput prevê expressa e claramente que a violação dos deveres de honestidade, legalidade e imparcialidade só é reputada como prática de improbidade administrativa quando perpetrada uma das ações previstas na própria lei. 



    Por fim, a alteração do artigo 11 não parece ser flagrantemente inconstitucional, mas mera opção política dos Poderes competentes, a qual não pode ser substituída pelo Poder Judiciário.”



    Como se sabe não é mais possível impor condenação pelo artigo 11 da LIA, a menos que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, pois a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    O entendimento acima não se aplica quando houver sentença condenatória transitada em julgado.



    Sobre a matéria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 25 de outubro de 2021 não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade, como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (...)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça).



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    À partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro, no desempenho de suas funções.



    §1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).”



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI . São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    “A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional” (Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que não guardam similitude de lógica operativa (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 revogação do ato de improbidade administrativa culposo o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos