Tribunal: STF
Processo: Rcl 65805
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-26
Data de publicação: 2024-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta pelo Município de São Leopoldo/RS contra sentença proferida pelo Juízo da 4ª Vara do Trabalho nos autos da Ação Trabalhista 0020246-46.2023.5.04.0334, para garantir a observância das teses fixadas por este Supremo Tribunal nos julgamentos da ADC 16/DF e do RE 760.931 RG/DF - Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral.



    O reclamante aduz, em síntese, que o Tribunal reclamado transferiu automaticamente ao Poder Público a responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargos trabalhistas, deixando de observar os paradigmas indicados. 



    Argumenta que:  



    “No caso concreto, observa-se que a decisão objeto da presente reclamação constitucional responsabilizou de forma automática o ente público pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. O julgador ignorou por completo os parâmetros traçados na ADC 16 e do conteúdo do enunciado da Súmula Vinculante n. 10, dentre eles a necessidade de comprovação inequívoca da existência de um comportamento reiteradamente negligente quando do exercício do poder fiscalizatório do Ente Público.



    Conforme restou assentado nos julgamentos envolvendo o tema em questão, a simples ausência de fiscalização ou a falta de documentos que comprovem a fiscalização do Ente Público não são suficientes para caracterizar a responsabilização, necessitando a aferição da culpa, evitando assim a responsabilização automática do Ente Público - conforme restou assentado no julgamento das Reclamações Constitucionais envolvendo este Município [...]” (doc. eletrônico 1, p. 3). 



    Sustenta, ainda, que:



    “[...] o Município acostou extensa documentação junto a sua peça de defesa, e, em nenhum momento o magistrado sequer faz menção a qualquer dos documentos juntados, o que nos faz concluir que os fundamentos de julgamento encontra-se ‘automatizados’. Ou seja, havendo ente público na relação (polo passivo) a condenação é iminente, sob o fundamento muitas vezes, de que não importa a documentação fiscalizatória apresentada, a fiscalização do ente público não se mostrou eficiente, razão pela qual merece o mesmo ser condenado.” (doc. eletrônico 1, p. 3). 



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito:  



    “[...] seja julgada procedente, para cassar a sentença/acórdão prolatada nos autos do processo n. 0020246-46.2023.5.04.0334, no ponto que reconheceu a responsabilidade subsidiária da reclamante pelo adimplemento da condenação, sem a comprovação de culpa, determinando que outra seja proferida.” (doc. eletrônico 1, p. 11).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada, por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do RISTF).



    A demanda é procedente, pois a decisão impugnada afronta precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF - Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 firmou entendimento no sentido de que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246 RG (RE 760.931-RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”  



    A orientação adotada pelo Supremo Tribunal Federal, a partir dos julgamentos mencionados, é o de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte esclareceu que a Justiça trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:   



    “[...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade.” 



    Ressalto que não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário do STF iniciou o julgamento da Reclamação 15.052 AgR/RO, que foi concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.  



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia, em acórdão com a seguinte ementa:  



    “AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade.” (grifei).  



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia, bem como pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do Trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que na prática, levaria a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que:  



    “[...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.”  



    O julgamento pelo Plenário da Reclamação 15.052 AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal.  



    Prevaleceu o entendimento de que, para conferir eficácia às suas decisões, esta Suprema Corte deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF e o Tema 246 da Repercussão Geral, quando comparada ao entendimento original, que não alterava, ao apreciar os processos de reclamação, os juízos sobre a culpa da Administração Pública firmados pela Justiça trabalhista.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se, majoritariamente, que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    No caso concreto, porém, observo que o o Juízo da 4ª Vara do Trabalho adotou entendimento dissonante das citadas decisões vinculantes proferidas por esta Suprema Corte. Destaca-se da sentença os seguintes trechos:



    “Nada obstante, a responsabilidade subsidiária dos entes públicos nos casos de terceirização de mão de obra não segue a regra geral consolidada no inciso IV da súmula nº 331 do E. TST, tendo novo marco estabelecido pelo julgamento proferido na ADC 16, em 04/11/2010, pelo Supremo Tribunal Federal. Doravante, referidos entes não respondem pela mera inadimplência da empresa prestadora, mas tão somente se constatado, em concreto, comportamento culposo do tomador ao não ter sido mais cauteloso na escolha de seu contratado, no que toca à sua idoneidade econômico financeira, e por não exercer a fiscalização adequada da prestadora. Neste diapasão, imprimiu o E. TST nova redação ao inciso V da súmula nº 331, consolidando nova interpretação ao caso, in verbis: [...].



    Sucede que o artigo 71, § 1º da Lei 8.666/93 não exclui de forma absoluta a responsabilidade do tomador de serviços sujeito à Lei das licitações, na medida que os artigos 58, "I", 67 e 76 da mesma Lei e bem assim o artigo 57 do Decreto 2.300/86 trazem as obrigações de que o ente público acompanhe e fiscalize a execução do contrato, cabendo rejeitar o serviço caso feito em desacordo com as obrigações legais. Além dos dispositivos legais invocados, no mais das vezes o próprio tomador se acautela no sentido de estabelecer contratualmente a possibilidade de fiscalizar o cumprimento de todas as obrigações pelo(a) prestador(a). Além disso, segundo estabelecido no inciso XXI do artigo 37 da CF/88, os entes públicos contratantes estão autorizados a exigir qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações, especialmente no caso as obrigações trabalhistas, que por sua natureza se estendem para além do término do contrato com a prestadora, quando em regra são extintos os contratos com os trabalhadores que passam a ser credores de verbas rescisórias. Ora, não podem mais os administradores públicos desconsiderar a habitualidade com que empresas prestadoras de serviços somem sem deixar quaisquer vestígios e sem honrar os compromissos trabalhistas, como, aliás, exatamente sucede no presente caso.



    Além disso, insta ressaltar que a Lei 8.666/93 estabelece uma série de direitos e garantias para a Administração Pública se resguardar de eventual inadimplemento do contratado: [...].



    Portanto, ainda que se trate de órgão pertencente à administração pública, responde subsidiariamente pelos créditos trabalhistas dos empregados da empresa prestadora, seja em razão da má escolha, seja pela ausência de fiscalização no curso da execução do contrato, configurando culpa in eligendo e in vigilando.



    Trata-se, diga-se an passant, de um problema crônico deveras conhecido dos entes públicos, não mais sendo justificável que os administradores não adotem as cautelas necessárias para que não se repita. Só mesmo a negligência e falta de zelo para com a coisa pública para justificá-lo, razão pela qual já passou da hora de haver responsabilização pessoal dos administradores. Igualmente, e bem por isso, não podem desconsiderar que a qualificação econômica viabiliza que no processo licitatório sejam exigidas garantias, tais como prestação de caução e previsão de retenção de percentuais das faturas para depósito em contas vinculadas aos contratos de prestação de serviços, para provisão de pagamento de férias, 13º salário e rescisão contratual dos trabalhadores da contratada. Assim dispunha o artigo 19-A, inciso V, da IN 2/2008, do Ministério do Planejamento.



    Isso considerado, a resolução do pleito epigrafado tangencia a culpa in eligendo e in vigilando dos entes públicos, constatando, caso a caso, se o tomador contratou e fiscalizou adequadamente a prestação de serviços.



    Na hipótese em tela, o contrato mantido com a primeira reclamada revela que o segundo reclamado exigiu garantias (item 7 do contrato), bem como previu a possibilidade de fiscalização (item 8.1 do contrato) – ID. 64327a2 – Pág. 7.



    Não obstante, a ausência de recolhimento de fundo de garantia durante toda a contratualidade, o inadimplemento de salário e verbas rescisórias, a revelia e insolvência da primeira reclamada, revelam que este permitiu que empresa inidônea vencesse a concorrência pública, incorrendo em culpa in eligendo, razão pela qual, por si só, já sobressai sua culpa pelo prejuízo causado aos trabalhadores executantes.



    Ainda que o segundo reclamado tenha retido as últimas faturas e consignado em juízo referidos valores para fins de direcioná-los aos trabalhadores executantes do contrato, tratou-se de atitude tomada somente quando a primeira reclamada já escancarou sua condição de insolvência com a denúncia pelos próprios trabalhadores ao segundo reclamado de que aquela não estava pagando nem mesmo os salários mensais e cumprindo as obrigações acessórias. Somente neste momento o segundo reclamado envidou esforços para minimizar o prejuízo aos trabalhadores.



    Isso considerado, tenho que o segundo reclamado responde subsidiariamente por manifesta culpa no prejuízo causado aos trabalhadores.



    Destarte, condeno o segundo reclamado, de forma subsidiária, à satisfação dos créditos pecuniários deferidos, não abrangendo obrigações de fazer, por se tratar de deveres próprios (personalíssimos) do verdadeiro empregador, tais como eventual anotação da CTPS e liberação das guias do seguro-desemprego, inclusive multas do artigo 536, § 1º do CPC, daí decorrentes.



    Todavia, a condenação subsidiária não o exime da responsabilidade pelo pagamento de multas previstas na legislação trabalhista, porquanto todas as verbas deferidas decorrem do contrato de trabalho, detendo natureza trabalhista.



    Já quanto a limitação ao período que a reclamante tenha prestado serviços para a tomadora/contestante, é bem verdade que a responsabilidade do tomador pelo passivo trabalhista deve ser limitada ao período em que efetivamente houve prestação de serviços. Todavia, no caso dos autos, todos os direitos pugnados foram constituídos exclusivamente pelo desempenho de labor nas dependências do segundo.” (doc. eletrônico 6, pp. 8-11; grifei).  



    Observo que, na espécie, a Justiça trabalhista responsabilizou subsidiariamente o ente público, presumindo a culpa diante da falha na fiscalização da execução do contrato de trabalho firmado, sem a efetiva comprovação da referida culpa. Na base empírica da decisão impugnada, por exemplo há informações de que o Município efetivamente fiscalizou a empresa prestadora de serviços e efetuou até mesmo retenções em benefício de empregados.  



    A jurisprudência desta Suprema Corte tem entendido, em casos como o presente, pela ofensa à autoridade do decidido na ADC 16/DF. Nessa linha, cito os seguintes julgados:  



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 



    2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 



    3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 



    4. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 22/2/2022).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. 



    II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 14/2/2021).  



    No mesmo sentido, Rcl 63.671/SP, DJe 14/11/2023; Rcl 63.479/SP, DJe 10/11/2023; Rcl 63.026/SP, DJe 3/11/2023; Rcl 63.295/RS, DJe de 31/10/2023; Rcl 63.046/MG, DJe de 27/10/2023; Rcl 62.886/SP, DJe 27/10/2023; Rcl 62.810/PE, DJe de 25/10/2023; e Rcl 64.837/RS, DJe de 2/2/2024, todas da minha relatoria.



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246 RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in eligendo e in vigilando ao reclamante sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão impugnada e afastar a responsabilidade do ente público, em observância às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF - Tema 246/RG.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Atribua-se a esta decisão força de ofício.  



    Intime-se. Comunique-se com urgência.   



    Publique-se.



    Brasília, 26 de fevereiro de 2024.



    Ministro Cristiano Zanin



Relator