Tribunal: STF
Processo: ARE 1505504
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-15
Data de publicação: 2024-08-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia em face de acórdão do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia (TJRO) ementado da seguinte forma:



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Ordinária Estadual. Cargos públicos. Administração direta, indireta, autarquia e fundações. Acesso a estrangeiros e naturalizados. Estruturação de órgão do Poder Executivo. Competência privativa do Chefe do Executivo. Promulgação pela Assembleia Legislativa. Vício formal de iniciativa. Invasão de competência. Procedência. 



    É inconstitucional a lei estadual de iniciativa do Poder Legislativo estadual que permite aos estrangeiros e brasileiros naturalizados o acesso a cargos públicos da administração direta, indireta, autarquia e fundações vinculados ao Estado porquanto usurpa competência privativa do Poder Executivo Estadual ao abordar questões relativas ao provimento dos cargos e funções públicas que compõem seus órgãos. 



    Pedido julgado procedente para declarar inconstitucional a Lei Ordinária Estadual n. 4593/2019.” (e-doc. 7, fl. 6, grifos no original).



    Opostos embargos de declaração pela Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia (e-doc. 10), foram rejeitados pelo TJRO em acórdão com a seguinte ementa:



    “Embargos de declaração ação direta de inconstitucionalidade. Acórdão. Mérito. Omissão. Inexistência. Rediscussão do pedido. Rejeição. 



    É incabível a complementação de acórdão com base em omissão para que se faça detalhamento de interpretação extraprocessual do julgado, especialmente se se extrapola os limites impostos à lide na inicial, bem como se inexistirem dúvidas interpretativas sobre os fatos decididos. 



    Embargos de declaração rejeitados.” (e-doc. 12, fl. 4, grifos no original)



    No recurso extraordinário (e-doc. 14), sustentou-se que o acórdão recorrido violaria os arts. 2°, 5° e 37, inc. I, da Constituição Federal.



    Argumentou a recorrente que “a Lei impugnada não é de iniciativa do Poder Executivo, visto apenas visa assegurar isonomia (art. 5 da CF) no acesso à cargos públicos de brasileiros natos, naturalizados e estrangeiros, não tratando diretamente sobre criação de cargos público, aumento de remuneração, ou mesmo sobre servidores públicos, mas apenas reflexamente, não havendo, portanto vício de iniciativa ou violação ao Princípio da Separação dos Poderes.”.



    Aduziu a Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia que “as reservas de iniciativa legislativa às autoridades, agentes, entidades ou órgãos públicos diversos do Poder Legislativo devem sempre ser interpretadas restritivamente na medida em que, ao transferirem a iniciativa do processo legislativo, reduz as funções típicas do Parlamento e de seus membros”. Nessa toada, afirmou que, “no caso em análise, o autor tenta indevidamente ampliar as hipóteses de reserva de iniciativa do Poder Executivo. Desse modo, ausente vício de iniciativa, a Lei Impugnada é formalmente constitucional também neste aspecto.”.



    Requereu, ao final, “o provimento do presente recurso extraordinário, pois estão presentes todos os pressupostos de sua admissibilidade, reformando-se totalmente a decisão recorrida para declarar a constitucionalidade da Lei Estadual nº. 4.593/2019.”.



    Apresentadas contrarrazões ao recurso extraordinário (e-doc. 16) pelo Procurador-Geral do Estado de Rondônia, o recurso foi obstado pelo juízo de admissibilidade (e-doc. 18), o que deu ensejo à interposição do presente agravo em recurso extraordinário (e-doc. 20), seguido da apresentação de contraminuta ao agravo pelo Procurador-Geral do Estado de Rondônia (e-doc. 22).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República (PGR) opinou pelo não conhecimento do recurso extraordinário e, caso conhecido, pelo seu desprovimento (e-doc. 43).



    É o relatório. Decido.



    O juízo de admissibilidade realizado na origem obstou o recurso extraordinário com os seguintes fundamentos: (i) incidência da Súmula n° 284 desta Corte, por deficiência em sua fundamentação, especialmente quanto eventual violação aos arts. 2° e 5° do texto constitucional; e (ii) incidência da Súmula n° 286 deste Supremo Tribunal Federal, por já haver manifestação desta Suprema Corte quanto à matéria em discussão no presente recurso.



    Esta Corte já firmou o entendimento de que se deve impugnar todos os fundamentos da decisão que não admitiu o recurso extraordinário, o que não ocorreu na espécie, uma vez que restaram incólumes ambos os fundamentos utilizados pelo Tribunal de Justiça de Rondônia para inadmitir o recurso extraordinário. A recorrente, efetivamente, limitou-se a repisar o exato conteúdo anteriormente veiculado nas razões recursais. 



    Nesse caso, a jurisprudência pacífica deste Tribunal, com amparo na norma do art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil, é firme no sentido de não se conhecer do agravo. Exemplificando esse entendimento, cito os seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE INADMISSÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ENUNCIADO N. 287 DA SÚMULA DO SUPREMO. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. É inviável o agravo que deixa de atacar especificadamente os fundamentos da decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário. Incidência do enunciado n. 287 da Súmula do Supremo. 2. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 3. Agravo interno desprovido.” (ARE n° 1.444.805-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe de 25/3/24, grifos nossos).



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Policial militar aposentado. Cassação de aposentadoria. Ausência de desconstituição dos fundamentos utilizados pelo tribunal de origem para inadmitir o recurso extraordinário. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto para impugnar acórdão o qual negou provimento ao recurso. 2. A parte recorrente não se desincumbiu do dever processual de desconstituir especificamente todos os fundamentos utilizados pelo Tribunal de origem para inadmitir o recurso extraordinário. Incide, no caso, a Súmula 287/STF. Precedente. 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC.” (ARE n° 1.471.745-AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 3/4/24, grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME DE ROUBO MAJORADO. ARTIGO 157, § 2º, II, DO CÓDIGO PENAL. COMPETÊNCIA DO RELATOR PARA JULGAMENTO MONOCRÁTICO DO FEITO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO QUE INADMITIU O APELO EXTREMO. SÚMULA 287 DO STF. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE nº 1.210.646-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 5/8/19, grifos nossos).



    Mesmo que superado eventual óbice sumular, em nada destoa da jurisprudência desta Corte o acórdão recorrido.



    O Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, ao julgar a ação direta de inconstitucionalidade, considerou inconstitucional a Lei Ordinária n° 4.593 do Estado de Rondônia, de 19 de setembro de 2019, que “garante o direito de acesso aos brasileiros naturalizados e estrangeiros aos cargos e empregos públicos da Administração Pública Estadual Direta e Indireta, em condições de igualdade ao do cidadão brasileiro nato, nos moldes do artigo 37, inciso I, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/98”. Eis o inteiro teor da legislação impugnada:



“Lei Ordinária n° 4.593 do Estado de Rondônia, de 19 de setembro de 2019



Art. 1º. Fica garantido o acesso de brasileiros naturalizados e estrangeiros em situação regular e permanente, aos cargos, funções e empregos públicos na Administração Estadual Direta e Indireta, em condição de igualdade ao do cidadão brasileiro nato, consoante o estatuído no dispositivo do artigo 37, inciso I, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional n° 19/98. 



Art. 2º. Para os efeitos desta Lei considera-se: 



I – brasileiro nato ou naturalizado, aquele que detém ou adquiriu a nacionalidade brasileira; 



II – cidadão português aquele que nascido em Portugal mantém residência permanente no Brasil, a quem foi deferida a igualdade, nas condições previstas na legislação federal competente; e 



III - estrangeiro em situação regular é aquele que detém visto permanente emitido pela autoridade federal competente. 



Art. 3º. Ao brasileiro naturalizado, o cidadão português e o estrangeiro participarão em igualdade de condições ao do brasileiro nato, de concursos públicos e das seleções públicas estaduais para fins de contratação, sendo proibido qualquer tipo de discriminação. 



Art. 4º. O estrangeiro que tiver obtido no exterior diploma ou qualquer outro título que indique o grau de escolaridade exigido para o cargo ou função a serem ocupados ou desempenhados, deverá apresentar a respectiva convalidação por parte da autoridade educacional brasileira competente. 



Art. 5º. Ficam mantidas as demais disposições aplicáveis ao provimento de cargos, funções e empregos públicos, as normas que regem o regime jurídico do servidor público estadual, bem como as normas contidas na Consolidação das Leis do Trabalho e suas alterações. 



Art. 6º. As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à conta das dotações orçamentárias próprias consignadas no orçamento, suplementadas se necessário. 



Art. 7º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    A Corte local considerou que a legislação estadual impugnada estaria eivada de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, por versar acerca de matéria cuja inciativa para deflagrar o processo legislativo seria exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Por pertinente, transcrevo trechos do voto condutor do acordão recorrido:



    “É induvidoso, pois, que ao possibilitar o ingresso de pessoas estrangeiras ou naturalizadas aos cargos públicos da administração pública direta e indireta, além de suas autarquias e fundações, o legislador estadual tratou de matéria atinente à relação estatutária, isto é, à relação jurídica existente entre a administração direta e indireta do Estado de Rondônia e seus servidores. 



    Alexandre de Moraes, define que “os princípios constitucionais sensíveis são assim denominados, pois sua inobservância pelos Estados-membros no exercício de suas competências legislativas, administrativas ou tributárias pode acarretar a sanção politicamente mais grave existente em um Estado Federal, a intervenção na autonomia política” (in, “Constituição do Brasil Interpretada”, Atlas, 2002, p. 696). 



    Percebe-se tal reflexo quando se analisa o artigo 39, § 1°, II, da Constituição Estadual, em correspondência com o disposto no artigo 61, §1º, II, da Constituição da República, nos quais se estabelece que a iniciativa para o projeto de lei que disponha sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, sobre os servidores públicos do Estado, seu regime jurídico e, ainda, sobre a organização e funcionamento da administração é atividade privativa do Chefe do Poder Executivo, in verbis:



    (...)



    Ocorre que a iniciativa legislativa é da competência do chefe do Poder Executivo, a teor do disposto no art. 39, §1º, II, da Constituição Estadual, algo do que carece o Projeto de Lei n. 99/2019, que não partira do Governador do Estado, mas de membro da Assembleia Legislativa, como se infere do Autógrafo da Lei n. 99/2019 (ID 15419726, fls. 7-8). 



    A disciplina a respeito do ingresso na carreira pública, exigências de titulação e demais direitos e deveres é tratada na Lei Complementar n. 68, de 9 de dezembro de 1992, na qual também foi instituído o regime jurídico estatutário dos servidores públicos do Estado de Rondônia, suas autarquias e fundações públicas.



    (...)



    A jurisprudência pátria é pacífica no sentido de que a iniciativa de projetos de lei que implique em regramento ao acesso aos cargos públicos e da despesa pública, ou que disponham sobre servidores públicos, é de exclusiva competência do Poder Executivo.



    (...)



    Demonstra-se, portanto, a inconstitucionalidade da lei objeto desta ação, por vício de iniciativa, na medida em que a lei combatida tratou de matéria cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Poder Executivo Estadual, evidenciando a violação dos princípios da competência exclusiva e da separação de Poderes por invasão da esfera da gestão administrativa.” (e-doc. 7, fls. 3, 4 e 6, grifos no original).



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. 



    No caso em questão, verifica-se que a Constituição Federal expressamente previu em seu art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e" a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo quanto a matéria relativa (i) à criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; (ii) à servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; e (iii) à criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI. 



    Pelo princípio da simetria, os dispositivos constitucionais mencionados são considerados como de reprodução obrigatória pelas Constituições estaduais, não havendo discricionariedade na observância de tais normas por todos os entes federativos, como já reafirmou diversas vezes este Supremo Tribunal Federal.



    Assim, na linha da firme jurisprudência desta Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração.



    Nessa linha, cito os seguintes precedentes:



    “CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. PRESENÇA DE SEGUNDO PROFESSOR DE TURMA NAS SALAS DE AULA EM ESCOLAS DE EDUCAÇÃO BÁSICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA RECONHECIDA. PROCEDÊNCIA. 1. Proposta de conversão de referendo de medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando a não complexidade da questão de direito em discussão e a completa instrução dos autos, nos termos do art. 12 da Lei 9.868/1999. 2. Ao estabelecer a obrigatoriedade de as escolas públicas de educação básica de Santa Catarina manterem a presença de um segundo professor de turma nas salas de aula que tiverem alunos com diagnóstico de deficiências e transtornos especificados no texto normativo, a lei estadual, de iniciativa parlamentar, viola regra constitucional que determina a iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (CF, art. 61, § 1º, II, c). 3. Medida Cautelar confirmada. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI n° 5.786, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 26/9/19, grifos nossos).



    “Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Extinção do cargo de tutor na educação a distância. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 8.030/2018, do Estado do Rio de Janeiro, que veda a utilização do termo tutor na educação a distância (EaD), obriga os estabelecimentos de ensino a contratar professores para o exercício de quaisquer funções nessa modalidade de ensino e determina a aplicação do piso mínimo regional estadual a quem exercer a função de profissional de EaD. 2. A educação a distância é modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação (art. 1º, Resolução nº 01/2016, do Conselho Nacional de Educação). Trata-se de sistema de ensino cada vez mais utilizado pelo Poder Público e pelo mercado privado, principalmente no cenário da pandemia da COVID-19. 3. A Lei nº 8.030/2018, do Estado do Rio de Janeiro, é fruto de iniciativa parlamentar. Esta Corte consolidou jurisprudência no sentido de que o art. 61, § 1º, I, da CF/1988 confere ao Chefe do Poder Executivo a competência privativa para inaugurar o processo legislativo que disponha sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos ou aumento de sua remuneração (v. RE 554536, Rel. Min. Eros Grau). 4. Desse modo, a lei impugnada, ao atribuir qualquer função na educação a distância aos professores e ao estender o piso regional do magistério aos tutores, invadiu a reserva de iniciativa do Governador do Estado do Rio de Janeiro para propor leis que versem sobre criação de cargos e aumento de sua remuneração. 5. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 8.030/2018, do Estado do Rio de Janeiro.” (ADI n° 5.997, Rel. Min. Edson Fachin, Red. p/ Acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 25/5/21, grifos nossos).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 4.295/2004 do Estado do Rio de Janeiro, a qual autoriza os diretores de escolas públicas estaduais a ceder espaço para a realização de encontro de casais, jovens e adolescentes de todos os grupos religiosos e dá outras providências. Lei que versa a respeito das atribuições, organização e funcionamento das instituições de ensino públicas estaduais. Competência do chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 1. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições, organização e funcionamento de órgãos públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.075.428 AgR/RJ, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 28/5/18, grifos nossos).



    Na espécie, a norma declarada inconstitucional pelo Tribunal de origem versou a respeito do regime jurídico dos servidores públicos do Estado de Rondônia, matéria da competência privativa do Chefe do Poder Executivo estadual.



    Sendo assim, patente a ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade do diploma legislativo por ter emanado de proposição de origem parlamentar, com interferência nas atividades próprias do Poder Executivo.



    Nesses termos, concluo que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Corte Suprema.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de agosto de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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