Tribunal: STF
Processo: Rcl 65886
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-30
Data de publicação: 2024-08-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, proposta pelo Instituto Brasil Saúde (IBS) contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro no Processo 0033220-18.2022.8.19.0000, para garantia da autoridade das decisões nas Ações de Descumprimento de Preceito Fundamental 484/AP e 664/ES.  



    O reclamante narra o seguinte:



    Tratam os autos de origem decorrente de ação de execução de título extrajudicial, onde a LOTUS COMÉRCIO DE MEDICAMENTOS E PROCEDIMENTOS MÉDICOS forneceu serviços de análises clínicas para o Hospital Estadual Adão Pereira Nunes, em 2017, de responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro, que estavam sob a gestão do IBS.



    Tal relação negocial se deu em razão em razão de um contrato de gestão firmado nos termos da Lei Federal nº 9.637/98 entre o IBS e o Estado do Rio de Janeiro.



    Contudo, durante a execução do citado contrato de gestão, o IBS foi surpreendido pela falta dos repasses suficientes para o cumprimento de todas as despesas vinculadas a execução dos serviços públicos de saúde, culminando com a rescisão contratual.



    Após a mora Estadual, que levou até a rescisão contratual, o IBS que é Organização Social de Saúde, Instituição Filantrópica, portadora do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS, não teve meios de arcar com os fornecedores.



    Ato contínuo, a LOTUS COMÉRCIO DE MEDICAMENTOS E PROCEDIMENTOS MÉDICOS promoveu Ação de Execução de Título Extrajudicial em face do IBS que, atualmente, encontra-se em fase de expropriação de bens, momento em que requereu a penhora direta das contas do Instituto.



    Assim, em razão da existência de contrato de gestão celebrado para gestão do Hospital Municipal da Brasilândia, em São Paulo, firmado entre o IBS e o Município de São Paulo, existem valores depositados em nome do primeiro e que pertencem ao segundo.



    O Magistrado de primeiro grau, deferiu, sem o dever de cautela que se espera quando se trata de uma Organização Social que presta Serviços de Saúde, o pedido de bloqueio das contas do IBS.



    Desta feita, em 10 de janeiro de 2022, foi realizada a penhora on-line em todas as contas bancárias movimentadas pelo IBS e suas unidades gerenciadas de serviços públicos, tendo resultado foi positivo, com bloqueio de recursos cuja soma ultrapassa a casa dos R$ 89.703,28 (oitenta e nove mil, setecentos e três reais e vinte e oito centavos).



    Ocorre que, a constrição recaiu sobre conta corrente nº. 8790-4, da agência 1911-9, que movimentava recursos públicos recebidos da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo, em razão do Contrato de Gestão celebrado com vistas à operacionalização e execução das atividades e serviços no Hospital da Brasilândia, que conta com 406 leitos, dos quais 258 serão destinados aos pacientes com SRAG, sendo 158 de enfermaria e 100 de Unidades de Terapia Intensiva (UTIs), e que é destinado a atender a população de sua região e adjacências, com cerca de 500.000 habitantes, na Zona Norte do Município de São Paulo.



    Diante da manifesta ilegalidade da constrição, este Reclamante se manifestou no processo, pedindo o desbloqueio dos valores nas referidas contas bancárias, sustentando que o numerário não poderia ser objeto de penhora judicial, haja vista a origem pública dos recursos.



    O Magistrado de Primeiro Grau, após a análise dos documentos, deliberou no sentido de devolver os valores para o Reclamante [...]



    [...]



    A parte exequente, inconformada com a brilhante decisão do Magistrado de Primeiro Grau, interpôs Recurso de Agravo de Instrumento perante o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.



    [...]



    Diante desse cenário, o Desembargador Relator, Luiz Henrique Oliveira Marques, da Vigésima Câmara de Direito Privado do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, proferiu decisão negando o imediato desbloqueio [...] (doc. 1, pp. 2-3). 



    Sustenta que:



    Ao manter a PENHORA de recursos públicos, para fins de satisfazer crédito do exequente, a autoridade reclamada afrontou o entendimento consignado nas decisões proferidas na ADPF 484-AP e na ADPF 664–ES, nas quais este Supremo Tribunal Federal consignou entendimento de que é inconstitucional a constrição judicial que recaia sobre os ativos financeiros públicos repassados a entidades privadas, pois consubstancia violação ao princípio da legalidade orçamentária (artigo 167, VI, da CF), ao preceito da separação funcional de poderes (artigo 2º c/c artigo 60, § 4º, III, da CF), ao princípio da eficiência da Administração Pública (artigo 37, caput, da CF) e ao princípio da continuidade dos serviços públicos (artigo 175 da CF). (doc. 1, p. 5).  



    Afirma que:



    [...] o Reclamante é uma pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que possui a qualificação jurídica de Organização Social no âmbito do Município de São Paulo, tendo, assim, firmado com o Poder Público Municipal o Contrato de Gestão nº 02/2020, cujo objeto versava sobre a gestão do Hospital Municipal da Vila Brasilândia [...].



    [...]



    Todos os recursos repassados em sede de tal ajuste, nesse sentido, são de aplicação vinculada e compulsória ao objeto a ser desenvolvido – no presente caso concreto, em serviços públicos de saúde prestados à população no Hospital Municipal da Vila Brasilândia, repise-se.



    Concluída essa breve exposição, repise-se que a penhora realizada no presente caso recaiu sobre a conta bancária mantida pelo Reclamante exclusivamente para movimentar os recursos públicos que deveriam ser aplicados na prestação de serviços de saúde no Hospital Municipal da Vila Brasilândia, consoante à obrigação estampada na Cláusula 10.1.2. do Contrato de Gestão nº 02/2020.



    Em brevíssima síntese, restaram constritos recursos públicos transferidos à ente privado, com fulcro no mencionado Contrato de Gestão, cuja aplicação é compulsória em serviços públicos de saúde, prestados no âmbito do Sistema Único de Saúde, ou seja, impenhoráveis, nos termos do inciso IX do artigo 833 do Código de Processo Civil (doc. 1, p. 10-11).



    Prossegue aduzindo que:



    Resumidamente, o Reclamante, em 05/01/2022, recebeu o repasse de recursos públicos, no valor total de R$ 8.334.804,10 (oito milhões, trezentos e trinta e quatro mil, oitocentos e quatro reais e dez centavos), na sua conta bancária institucional (Agência nº [...], Conta Corrente nº [...]), os transferiu, em 06/01/2022, para a conta bancária voltada exclusivamente a movimentação de recursos públicos repassados para viabilizar a execução do Contrato de Gestão nº 02/2020 [...], e, infelizmente, os viu constritos em razão de decisão de penhora do Juízo Reclamado.



    Em 14 de janeiro de 2022, por ordem do Juízo Reclamado, houve a penhora de R$89.703,28 (oitenta e nove mil, setecentos e três reais e vinte e oito centavos)



    [...]



    Como é possível verificar no extrato anexo, todas as transferências desta conta que recebeu a transferência do empenho, são vinculadas ao contrato da Prefeitura de São Paulo, demonstrando, assim, o caráter público das verbas lá contidas (doc. 1., pp. 12-13 – grifei).



    Requer, ao final, a suspensão liminar dos efeitos da decisão reclamada, e, ao final, a cassação do ato reclamado (doc. 1, p. 24).



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada. Por essa razão, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).  



    A demanda é improcedente, pois a decisão impugnada não afronta precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado.  



    O reclamante alega ofensa às ADPFs  484/AP e 664/ES. Transcrevo as respectivas ementas: 



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INTERPRETAÇÃO JUDICIAL COMO OBJETO DE CONTROLE. POSSIBILIDADE. SUBSIDIARIEDADE. INEXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO PARA SANAR A LESÃO OU AMEAÇA EM CARÁTER AMPLO. DECISÕES JUDICIAIS QUE RESULTARAM NO BLOQUEIO, PENHORA OU SEQUESTRO, PARA O FIM DE PAGAMENTO DE DÍVIDAS TRABALHISTAS, DE VERBAS DO ESTADO DO AMAPÁ, DAS CAIXAS ESCOLARES E DAS UNIDADES DESCENTRALIZADAS DE EXECUÇÃO DA EDUCAÇÃO – UDEs, DESTINADAS À MERENDA, AO TRANSPORTE DE ALUNOS E À MANUTENÇÃO DAS ESCOLAS PÚBLICAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÕES DOS PODERES E DO FOMENTO À EDUCAÇÃO. NATUREZA PRIVADA DAS UNIDADES EXECUTORAS. REPASSE DE VERBAS. DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA. NÃO CARACTERIZAÇÃO DAS PRERROGATIVAS DA FAZENDA PÚBLICA. NÃO SUJEIÇÃO AO REGIME DE PRECATÓRIO ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. 1. O direito social à educação (artigos 6º e 205 e seguintes da Constituição), bem como a prioridade absoluta de proteção às crianças e aos adolescentes, em respeito à condição peculiar de pessoas em desenvolvimento que são (artigo 227 da Constituição), justificam a especial proteção constitucional dos valores necessários à aplicação efetiva dos recursos públicos destinados à concretização dos efetivos direitos. 2. Os princípios da separação dos poderes e do fomento à educação são violados por decisões judiciais que gerem bloqueio, penhora ou sequestro, para fins de quitação de débitos trabalhistas, de verbas públicas destinadas à merenda, ao transporte de alunos e à manutenção das escolas públicas. 3. A proteção constitucional a direitos individuais e a garantias fundamentais, inclusive de ordem trabalhista, convive com a impenhorabilidade, in casu, sob a ratio de que estão afetados a finalidades públicas e à realização das atividades e serviços públicos decorrentes do exercício obrigatório da função administrativa. 4. O artigo 167, VI, da Constituição proíbe a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, mandamento esse que também vincula o Judiciário. Isso porque as regras sobre aprovação e gestão orçamentárias consagram mecanismos de freios e contrapesos essenciais ao regular funcionamento das instituições republicanas e democráticas e à concretização do princípio da separação dos poderes. 5. As Unidades Executoras funcionam por meio de repasses de verbas para associações privadas sem fins lucrativos. Essa medida de descentralização da gestão financeira na prestação de serviços educacionais configura escolha de alocação de recursos plenamente legítima, inserida na margem de conformação das decisões de agentes políticos. No entanto, a transferência não descaracteriza a natureza eminentemente privada das Caixas Escolares, razão pela qual não lhes é aplicável o regime jurídico da Fazenda Pública. Se a associação privada conta com a agilidade do setor privado para posicionar-se como credora, que o faça para posicionar-se como devedora. 6. A arguição de descumprimento de preceito fundamental para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental decorrente de atos judiciais é via processual que atende ao requisito da subsidiariedade, mercê de não existir outro instrumento para sanar a controvérsia com caráter abrangente e imediato, ou com a mesma eficácia e celeridade. 7. Arguição de descumprimento de preceito fundamental conhecida e julgado PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido, para declarar a inconstitucionalidade de quaisquer medidas de constrição judicial proferidas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região e pelo Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, em desfavor do Estado do Amapá, das Caixas Escolares ou das Unidades Descentralizadas de Execução da Educação – UDEs, que recaiam sobre verbas destinadas à educação, confirmando os termos da medida cautelar anteriormente concedida, bem como para afastar a submissão ao regime de precatório das Caixas Escolares ou Unidades Descentralizadas de Educação, em razão da sua natureza jurídica de direito privado, de não integrar a Administração Pública, de não compor o orçamento público e da ratio que inspira a gestão descentralizada da coisa pública (ADPF 484/AP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 10/11/2020 – grifei).



    CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. CONSTRIÇÃO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. RECURSOS DE FUNDO ESTADUAL DE SAÚDE DESTINADOS À EXECUÇÃO DE ATIVIDADES VIA CONTRATOS DE GESTÃO FIRMADOS PELO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO COM ENTIDADES DE TERCEIRO SETOR. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. 1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação, para satisfação de créditos trabalhistas, de receitas públicas oriundas do Fundo Estadual de Saúde objeto de contratos de gestão firmados entre o Estado do Espírito Santo e entidades de terceiro setor violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF). Precedentes: ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 17/10/2018, DJe de 27/6/2019; ADPF 556, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 14/2/2020, DJe de 6/3/2020; ADPF 620-MC-Ref, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 3/4/2020, DJe de 12/5/2020; ADPF 484, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 4/6/2020, pendente publicação de acórdão; entre outros julgados. 2. Medida Cautelar confirmada e ação julgada procedente (ADPF 664/ES, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 4/5/2021 – grifei).  



    Em breve síntese, os paradigmas invocados vedam a constrição judicial incidente sobre recursos públicos repassados a instituições de direito privado para o custeio de ações de educação e de saúde prestadas mediante contrato de gestão celebrado com a Administração Pública.



    No caso sob análise, a controvérsia é sobre a origem dos recursos que foram penhorados na conta bancária do reclamante, se realmente são públicos ou de fontes diversas. A propósito, o ato reclamado guarda o seguinte teor:



    [...]



    VOTO



    De início, menciono que se encontram presentes os requisitos de admissibilidade do recurso, que deve ser, por conseguinte, conhecido.



    Trata-se de agravo de instrumento contra decisão que acolheu a impugnação de valor penhorado nas contas do executado, ora agravado.



    Com efeito, a empresa agravada é entidade filantrópica, qualificada como organização social, sem fins lucrativos, que exerce a gestão de hospitais públicos, sendo, no presente caso, o Hospital Municipal de Vila Brasilândia, em São Paulo.



    Com efeito, dispõe o art. 833, IX, do CPC, in verbis:



    Art. 833. São impenhoráveis:



    (...) IX - os recursos públicos recebidos por instituições privadas para aplicação compulsória em educação, saúde ou assistência social;



    (...)



    No entanto, ainda que haja contrato de prestação de serviços junto ao município de São Paulo, não há nos autos provas de que a penhora realizada tenha recaído sobre as verbas públicas, eis que, ao analisar os extratos bancários de fls. 327/339, percebe-se que existem diversos depósitos realizados na conta corrente da empresa agravada [...]” (doc. 32, p. 3). 



    Verifico, portanto, que a conclusão do Tribunal de origem é que a conta bancária de titularidade do reclamante não recebia exclusivamente depósitos relativos ao contrato de gestão celebrado com o Poder Público e, logo, não se tratavam de recursos públicos. Assim não estariam protegidos pela regra da impenhorabilidade.



    Nessas circunstâncias, não há aderência estrita entre os precedentes invocados e o suporte fático que embasa esta ação.



    Para se chegar a conclusão diversa a que chegou o Tribunal reclamado, seria indispensável o revolvimento do contexto fático-probatório, medida incompatível com o rito célere da reclamação.



    Nesse sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO.DIREITO AMBIENTAL. ART. 68 DO CÓDIGO FLORESTAL. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AUTORIDADE DAS DECISÕES PROFERIDAS POR ESTA SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADI 4901/DF, NA ADI 4902/DF, NA ADI 4903/DF E NA ADC 42/DF. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. REANÁLISE DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO DESPROVIDO. I - Para divergir do acórdão reclamado seria necessário verificar se, de fato, o desmatamento do imóvel em questão teria ocorrido nos termos da legislação anterior, o que atrairia a incidência do art. 68 do Código Florestal. II - Dissentir das razões adotadas pela Tribunal de origem demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, circunstância também não admitida em reclamação constitucional. III - Em casos semelhantes, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal exige aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo dos paradigmas apontados como violados, o que não ocorreu no caso. IV - Agravo regimental desprovido (Rcl 64176 AgR/SP, da minha relatoria, DJe 14/3/2024 – grifei).



    AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO À ADPF Nº 323/DF. ADERÊNCIA ESTRITA. AUSÊNCIA. 1. Agravo regimental em reclamação ajuizado sob a alegação de violação a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento de arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. A jurisprudência desta Corte consolidou entendimento segundo o qual a relação de pertinência estrita entre o ato reclamado e o parâmetro de controle é requisito indispensável para o cabimento de reclamação. 3. A ausência de identidade entre a hipótese versada na reclamação e aquela objeto do processo paradigma revela a falta de aderência estrita, pressuposto necessário ao processamento da reclamação. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (Rcl 59650 AgR/DF, Rel. Min. André Mendonça, 26-07-2024 – grifei).  



    Em reclamação semelhante a esta, ajuizada pelo ora reclamante, o Ministro Nunes Marques adotou o mesmo entendimento em decisão monocrática:



    [...]



    Percebe-se que o aludido bloqueio foi mantido pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro não com base na legitimidade constitucional da constrição de recursos públicos, mas com fundamento na ausência de demonstração por parte do executado, ora reclamante, da natureza pública destes valores.



     Observa-se assim, que não há estrita aderência temática entre os paradigmas invocados e o conteúdo do ato reclamado, sendo incabível em tais casos o manejo da ação reclamatória.



     Destaco, por fim, que assentar a natureza pública dos recursos bloqueados demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência não admitida na via reclamatória (Rcl 54.730/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 18/8/2022).



    No mesmo sentido, decidiu o Ministro André Mendonça na Rcl 55.587/RJ, DJe 22/9/2022, e em ambos os casos, não houve recurso e as decisões foram objeto de trânsito em julgado.



    Confiram-se, ainda, as seguintes decisões com essa orientação: Rcl 66.370/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 1°/4/2024/ Rcl 65.367/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 4/4/2024; Rcl 66.691/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 25/5/2024; e Rcl 66.010/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo improcedente o pedido, ficando prejudicada a análise do pedido liminar.  



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de agosto de 2024.



    Ministro Cristiano Zanin



    Relator