Tribunal: STF
Processo: ADI 7353
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-09
Data de publicação: 2024-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Progressistas (PP) e pelo partido Republicanos, tendo como objeto a Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, a qual teria disposto sobre a proclamação do resultado de julgamento no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) na hipótese de empate na votação e sobre a conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil no Ministério da Fazenda.



    Eis o teor do ato normativo questionado:



    “Art. 1º Na hipótese de empate na votação no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, o resultado do julgamento será proclamado na forma do disposto no § 9º do art. 25 do Decreto nº 70.235, de 6 de março de 1972.



    Art. 2º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda poderá:



    I - disponibilizar métodos preventivos para a autorregularização de obrigações principais ou acessórias relativas a tributos por ela administrados; e



    II - estabelecer programas de conformidade para prevenir conflitos e assegurar o diálogo e a compreensão de divergências acerca da aplicação da legislação tributária.



    § 1º Nas hipóteses de que trata o caput, a comunicação ao sujeito passivo para fins de resolução de divergências ou inconsistências, realizada previamente à intimação, não configura início de procedimento fiscal.



    § 2º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda poderá disciplinar o disposto neste artigo.



    Art. 3º Até 30 de abril de 2023, na hipótese de o sujeito passivo confessar e, concomitantemente, efetuar o pagamento do valor integral dos tributos devidos, após o início do procedimento fiscal e antes da constituição do crédito tributário, fica afastada a incidência da multa de mora e da multa de ofício.



    § 1º O disposto no caput aplica-se exclusivamente aos procedimentos fiscais iniciados até a data de entrada em vigor desta Medida Provisória.



    § 2º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda poderá disciplinar o disposto neste artigo.



    Art. 4º A Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, passa a vigorar com as seguintes alterações:



    ‘Art. 27-B. Aplica-se o disposto no art. 23 ao contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade, assim compreendido aquele cujo lançamento fiscal ou controvérsia não supere mil salários mínimos.’ (NR)



    Art. 5º Fica revogado o art. 19-E da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002.



    Art. 6º Esta Medida Provisória entra em vigor na data de sua publicação”.



    Dizem os requerentes que a medida provisória hostilizada, entre outras medidas, reinstituiu o voto de qualidade no âmbito do CARF, voto esse que consistiria em voto duplo.



    Alegam que o texto constitucional estabelece, como pressupostos para edição de medida provisória, a relevância e a urgência, os quais podem ser controlados judicialmente. Nesse contexto, defendem que o presente caso “não possui qualquer relevância social e muito menos urgência, seja porque não foram alegados, seja porque não foram comprovados” (grifo no original).



    Dizem que, na exposição de motivos da medida provisória em questão, foi estimado, precariamente e sem comprovação, que, com o critério de desempate em favor do contribuinte nos termos da Lei nº 13.988/20, deixariam de ser exigidos R$ 59 bilhões por ano. Em relação aos R$ 177 bilhões citados também naquela exposição de motivos, os quais se refeririam ao êxito da Fazenda Nacional com o antigo voto de qualidade nos últimos três anos que antecederam essa lei, consigam não haver esclarecimento de “quanto desse valor foi efetivamente cobrado, considerando que as exações podem ter sido canceladas no âmbito do Poder Judiciário” (grifo no original).



    Entendem que “alterar as regras do jogo para com isso obter maior arrecadação/chance de vitória parece obviamente um desvio de finalidade do uso do Poder normativo” e que inexiste um princípio de indubio pro Fisco.



    Apontam ser o CARF órgão paritário que tem o objetivo de controlar a legalidade dos atos administrativos, sendo que o desempate ocorre se há dúvida renitente sobre a validade da cobrança debatida. Ressaltam que “inexiste qualquer indício de que os julgamentos efetuados pelos representantes dos contribuintes sejam enviesados em seu favor”.



    Sustentam que o interesse por de trás da medida provisória é econômico (arrecadatório), e não social, e que inexistiu “qualquer motivo elencado na exposição de motivos, para demonstrar que a reinstituição do voto de qualidade não pode aguardar a tramitação urgente de um projeto de lei”.



    Chamam a atenção para a baixa incidência da utilização do critério de desempate e asseveram não haver como sustentar a relevância social ou econômica da matéria.



    Indicam que a medida provisória impugnada não preencheu os requisitos da relevância e urgência, violando, assim, o art. 62 do texto constitucional.



    Argumentam também que medida provisória não pode ser utilizada para “dispor sobre matéria processual”, consoante indicaria o art. 62, § 1º, I, b, da Constituição Federal. Entendem que “o processo administrativo fiscal se encontra dentro do âmbito do direito processual aplicando-se os mesmos princípios referentes ao processo judicial, tais como a ampla defesa, o contraditório, a imparcialidade, etc”. Anotam que “a forma como se contabilizam os votos de um julgamento é o próprio cerne das garantias do devido processo e ampla defesa”.



    Sobre a violação da separação dos Poderes, registram que a medida provisória impugnada invadiu competência reservada ao Poder Legislativo, pois, resumidamente, com ela houve (sem a observância dos pressupostos da relevância e da urgência) a revogação daquela Lei nº 13.988/20 na parte em que havia extinguido o voto de qualidade. 



    Ainda nesse contexto, consignam que a presente medida provisória revela atuação do próprio Poder Executivo “ditando regras provisórias a respeito de julgamentos dos quais é parte diretamente interessada”. 



    Enfatizam que “a modificação do voto de qualidade deve afetar diretamente o julgamento de diversos casos que serão julgados enquanto vigente a MP nº 1.160/2023”, o que demonstraria a influência do Fisco no resultado de seus próprios julgamentos. Em seguida, anunciam que “por todos esses motivos, a competência para alterar regra que influencia o resultado de processos administrativos fiscais deve ser reservada ao Poder Legislativo”. Citaram a Lei nº 13.988/20 e o fato de haver, no julgamento das ADI nºs 6.399, 6.403 e 6.415, maioria pela constitucionalidade do desempate pró-contribuinte. 



    Entendem que a extinção do voto de qualidade tem embasamento, afora em outros dispositivos, no art. 5º, LIV e LVII, da Constituição Federal bem como no art. 112, II, do CTN.



    Aduzem que “a dúvida razoável, que no caso entendemos como o empate pelo CARF, já nasce contendo em seu bojo, o benefício da dúvida em favor do réu, no caso, o contribuinte”.



    Discorrem sobre o pedido de concessão de medida cautelar.



    É o breve relatório.



    Como visto, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade tendo como objeto a Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, que reinstituiu o voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF).



    Verifica-se, contudo, que houve a perda superveniente do objeto da presente ação direta.



    Com efeito, a Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, teve seu prazo de vigência encerrado em 1º de junho de 2023, conforme Ato Declaratório do Presidente da Mesa do Congresso Nacional nº 41, de 2023, não tendo sido convertida em lei.



    Eis o teor do ato declaratório em questão:



    “ATO DECLARATÓRIO DO PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL Nº 41, DE 2023



    O PRESIDENTE DA MESA DO CONGRESSO NACIONAL, nos termos do parágrafo único do art. 14 da Resolução nº 1, de 2002-CN, faz saber que a Medida Provisória nº 1.160, de 12 de janeiro de 2023, que ‘Dispõe sobre a proclamação do resultado do julgamento, na hipótese de empate na votação no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, e sobre a conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda e altera a Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, para dispor sobre o contencioso administrativo fiscal de baixa complexidade’, teve seu prazo de vigência encerrado no dia 1º de junho de 20231”.



    Antes de prosseguir, registro que, também em 2023, foi editada a Lei nº 14.689/23, a qual reinstituiu o voto de qualidade no âmbito do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF). Ainda nesse contexto, anote-se que já há ação direta impugnando disposições dessa nova lei (ADI nº 7.548/DF, de relatoria do Ministro Edson Fachin).



    De acordo com a orientação da Corte, “[o] decurso do prazo constitucional previsto no art. 62, § 3º, da CF, sem deliberação pelo Congresso Nacional, importa na perda da eficácia da Medida Provisória e, consequentemente, no prejuízo da Ação Direta” (ADI nº 6.537/ED-AgR, Tribunal Pleno, Redator do acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 23/11/21). No mesmo sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - MEDIDA PROVISORIA N. 190/90 - PERDA DE EFICACIA POR FALTA DE APRECIAÇÃO OPORTUNA PELO CONGRESSO NACIONAL (CF, ART. 62, PARAGRAFO ÚNICO) - PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA. - A medida provisória constitui espécie normativa juridicamente instável. Esse ato estatal dispõe, em função das notas de transitoriedade e de precariedade que o qualificam, de eficácia temporal limitada, na medida em que, não convertido em lei, despoja-se, desde o momento de sua edição, da aptidão para inovar o ordenamento positivo. - A perda retroativa de eficácia jurídica da medida provisória ocorre tanto na hipótese de explicita rejeição do projeto de sua conversão em lei quanto no caso de ausência de deliberação parlamentar no prazo constitucional de trinta (30) dias. Uma vez cessada a vigência da medida provisória, pelo decurso ‘in albis’ do prazo constitucional, opera-se, ante a superveniente perda de objeto, a extinção anômala do processo de ação direta de inconstitucionalidade” (ADI nº 293-QO, Tribunal Pleno Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 18/6/93).



    Corroborando o entendimento: ADI nº 5.847/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 27/4/18; ADI nº 7.181/DF, de minha relatoria, DJe de 29/6/23.



    Ante o exposto, julgo prejudicada a presente ação direta.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de abril de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/Congresso/adc-41-mpv1.160.htm. Acesso em: 5 de abr de 2024.