Tribunal: STF
Processo: RE 1478199
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-01
Data de publicação: 2024-04-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO 



    1. Webher de Moura Lima formalizou, com fundamento na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDoc 14) contra acórdão (eDoc 8) do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. A ementa desse julgamento apresenta o seguinte teor:



    APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EXTINÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA. COBRANÇA DE MULTA PUNITIVA A GESTOR MUNICIPAL. NÃO ENQUADRAMENTO NO CONCEITO DE RESSARCIMENTO. LEGITIMIDADE DO ENTE ESTATAL. 1. A multa administrativa objeto da execução fiscal não tem o condão de ressarcir o ente municipal pelos efetivos prejuízos causados pelo executado ao respectivo erário. Ela se refere à punição do prefeito, que assumiu despesas, em nome do município, sem o devido processo de licitação 2. Como o débito não se enquadra na classificação das verbas destinadas ao ressarcimento do erário municipal tem-se que, o Estado, na qualidade de beneficiário das multas aplicadas pelo seu respectivo Tribunal de Contas, tem legitimidade para a sua respectiva cobrança.



    Sustenta, em síntese, que esse julgado viola o § 3º do art. 71 da Constituição Federal e o entendimento vinculante do Tema n. 642 (RE 1.003.433) da repercussão geral por ter declarado a legitimidade do Estado de Minas Gerais, e não do respectivo ente municipal, para executar multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual ao recorrente, por conduta ocorrida quando este exercia cargo de Prefeito do Município de Pompéu/MG.



    Frisa, nesse contexto, que, “tendo em vista que a multa executada foi aplicada pelo TCEMG ao recorrente, na qualidade de agente público municipal, por irregularidade praticada em detrimento do Município, a legitimidade para a execução da multa é do Município e não do Estado de Minas Gerais” (eDoc 14, fl. 9).



    Ao final, requer “seja admitido, conhecido e provido o presente recurso extraordinário, para reformar o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, negando provimento à apelação e confirmando a sentença proferida” (eDoc 14, fl. 9).



    É o relatório. Decido.



    2. Na espécie, a multa sancionatória aplicada pelo Tribunal de Contas mineiro tem origem no desatendimento de determinadas regras de natureza procedimentais referentes a licitação pública, e não na prática de ato comprovadamente lesivo ao erário municipal, consoante se observa dos seguintes trechos do acórdão (eDoc 8, fls. 3-):



    O crédito executado teve, de fato, origem em irregularidades na gestão do executado, por ocasião do seu mandado como prefeito do Município de Pompéu, apuradas em processo administrativo pelo Tribunal de Contas do Estado, que lhe aplicou multa sancionatória, lavrando a certidão respectiva, nos seguintes termos:



    [...]



    Pela simples leitura da referida certidão constata-se que a multa aplicada se refere à irregularidades apuradas pelo TCE, que assumiu despesas sem o devido processo de licitação. 



    Ela não tem por finalidade, o ressarcimento do ente municipal pelos eventuais prejuízos causados ao respectivo erário. Ela, na verdade, pune o gestor que, durante seu mandato, não seguiu as normas pertinentes da administração pública, notadamente em relação aos processos licitatórios.



    Como o valor correspondente ao título executado não se enquadra na classificação das verbas destinadas ao ressarcimento do erário municipal tem-se que o Estado, na qualidade de beneficiário das multas aplicadas pelo seu respectivo Tribunal de Contas, tem legitimidade para a respectiva cobrança do multa punitiva.



    Desse modo, fica evidente que a penalidade, de caráter sancionatório, foi imposta pelo Tribunal de Contas em razão da inobservância de formalidades inerentes à assunção de despesas pela Administração Pública sem o devido processo licitatório. Decorre, portanto, do exercício do poder sancionador da Corte de Contas, e não de imposição de ressarcimento por conduta que, comprovadamente, culminou em prejuízo aos cofres municipais.



    O Plenário desta Corte, no julgamento do RE 1.003.433, Tema n. 642 da repercussão geral, fixou orientação no sentido de ser o Município prejudicado o legitimado para executar multa aplicada por Tribunal de Contas a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. O ministro Alexandre de Moraes, Redator do acórdão, assim elaborou a ementa:



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal.



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    O ministro Gilmar Mendes, diferenciando as diversas modalidades de sanções patrimoniais passíveis de aplicação pelos Tribunais de Contas, concluiu caber ao Estado executar crédito ancorado em multas simples originadas do descumprimento de obrigações acessórias, como é o caso das penalidades advindas do desrespeito aos deveres de colaboração dos agentes fiscalizados com o órgão de controle, bem assim às normas financeiras, contábeis, orçamentárias e procedimentais aplicáveis à Administração Pública. 



    Destaco, por elucidativos, fragmentos da manifestação de Sua Excelência por ocasião do julgamento daquele vinculativo:



    Observando o teor dos dispositivos acima transcritos, que influenciaram substancialmente na elaboração de leis financeiras estaduais – v.g. os arts. 62 e 63 da Lei Complementar nº 63, do Estado do Rio de Janeiro –, é possível agrupar as sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: a) imposição do dever de recomposição do erário, também intitulado, por alguns, de imputação de débito; b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente – e em razão – do prejuízo infligido ao patrimônio público; e c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle.



    [...]



    Inicialmente, quanto ao dever de recomposição ao erário, pouco há a acrescentar à jurisprudência uníssona do Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de um exemplo clássico de obrigação de ressarcimento, nada mais natural que o acórdão condenatório do Tribunal de Contas seja executado pelo ente federativo lesado, que detém interesse direto e imediato na recomposição do erário.



    A seu turno, no que toca à imposição de multa proporcional ao dano causado ao erário, adiro integralmente aos substanciosos argumentos lançados pelo eminente Ministro Alexandre de Moraes, no sentido de que, na condição de pena acessória, a multa proporcional deve seguir a mesma sorte da responsabilidade financeira reintegratória. Nesse particular, tem-se a aplicação de uma multa como decorrência direta, e quase automática, do dano causado aos cofres públicos, despontando com uma função claramente retributiva, com o propósito de punir o responsável financeiro pelos desvios, abusos ou atentados praticados em detrimento do erário.



    Por fim, no que toca à imputação de multa simples, aplicada em razão da grave inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle, cuida-se de modalidade de responsabilidade financeira que guarda a mais absoluta autonomia em relação ao dever de recomposição do erário.



    [...]



    Por sua vez, entendo que o Estado é parte legítima para executar crédito decorrente de multas simples aplicada a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.



    No caso dos autos, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro aplicou multa simples em desfavor de gestor do Fundo Municipal de Saúde, ao fundamento de descumprimento do art. 3º da Deliberação TCERJ nº 222, que determinava o encaminhamento periódico, ao Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, da base de dados eletrônica do Sistema Integrado de Gestão Fiscal – SIGFIS (eDOC 1). Em resumo, a multa imposta decorreu pura e simplesmente da inobservância de determinação da Corte de Contas, editada no interesse exclusivo da atividade fiscalizatória, independentemente da caracterização de desfalque aos cofres públicos municipais.



    Dessa forma, partindo das premissas expostas no decorrer do voto, provejo o recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, assentar a legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a cobrança judicial da multa simples aplicada pelo Tribunal de Contas.



    Dessa forma, ausente prejuízo ao Município, tem-se configurada a legitimidade do Estado – e não do Município – para a execução da multa cominada pelo Tribunal de Contas Estadual à parte recorrente.



    Em casos fronteiriços, cito, entre outros, o ARE 1.398.307, ministro Gilmar Mendes; o RE 1.415.843, ministro Ricardo Lewandowski; e o ARE 1.380.782, da minha relatoria.



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário. 



    Quantos aos honorários recursais previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência determinada na origem e representam acréscimo ao ônus estabelecido previamente. Na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de abril de 2024. 



Ministro NUNES MARQUES 



Relator 



Documento assinado digitalmente