Tribunal: STF
Processo: ACO 3649
Classe: ACO
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-30
Data de publicação: 2024-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Embargos de Declaração opostos em face de decisão que indeferiu pedido de tutela incidental.



    Originariamente, a Ação foi ajuizada pelo Estado do Maranhão em face da União, do Bank of America N.A. (BANA) e do Brazil Loan Trust, na qual se requereu, liminarmente, o deferimento de tutela provisória para: 



     



    “a.1) suspender temporariamente o pagamento da prestação vincenda da dívida pública do Estado do Maranhão, em relação ao contrato ROF TA652763, referente à parcela de julho de 2023, firmado com o ente mencionado na presente inicial (item 3.1);



    a.2) determinar à União que se abstenha executar a contragarantia relativa ao contrato de empréstimo e garantia ROF TA652763, referente à parcela de julho de 2023, obstando que a demandada, diretamente ou por intermédio do Banco do Brasil S.A (ou outra instituição financeira) ou de qualquer de seus órgãos e entidades, promova qualquer ato de bloqueio/transferência das receitas próprias ou as decorrentes de repartição constitucional obrigatória, pertencentes ao Estado do Maranhão,que estejam em contas vinculadas à Administração Direta ou Indireta Estadual;



    a.3) determinar à União e demais réus que se abstenham de incluir o Estado do Maranhão nos cadastros federais de inadimplência, em razão da alegação de mora no pagamento da parcela/contrato indicado nos itens a.1 e a.2, até o julgamento final de mérito da demanda;



    a.4) ordenar a imediata devolução de quaisquer valores bloqueados e/ou transferidos ao Tesouro Nacional a título de contragarantia, em razão do inadimplemento do contrato citado nos itens a.1 e a.2, até o julgamento final da demanda;



    a.5) Em qualquer das situações descritas supra (itens a.1 a a.4), seja fixada multa diária no valor de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) à ré, cifra compatível com o montante correspondente aos interesses jurídicos ora tutelados e que tem o objetivo de inibir a parte ré a descumprir o provimento liminar;



    Em 20/07/2023, deferi a medida liminar para “determinar a suspensão do pagamento da parcela relativa ao Contrato ROF TA 652763, com vencimento na data de 20/07/2023”.



    Em face dessa decisão foi interposto agravo interno pela União, ainda pendente de julgamento.



    Em 23/02/2024, o Estado apresentou, por meio da Petição 17.207/2024, pedido de Tutela Incidental, no qual formulou pedido para que “seja DETERMINADA a inclusão da última parcela (contrato ROF TA652763) na renegociação junto à União de refinanciamento previsto no art. 4º, inciso II, da Lei Complementar nº 201, de 24 de outubro de 2023, eis que a medida confere solução concreta à presente Ação Cível Originária e atende aos princípios da lealdade do pacto federativos outrora analisados”.



    Intimada a se manifestar sobre o pedido de tutela incidental formulado pelo Estado do Maranhão, a União requereu a “rejeição de plano do requerimento de tutela provisória incidental, em razão da patente afronta ao art. 329 do Código de Processo Civil”.



    Em 10/10/2024, indeferi o pedido. Contra essa decisão foram opostos embargos de declaração pelo Estado, no qual se arguiu, em síntese, que:



    “O acórdão ora embargado incorreu em omissão ao não se manifestar quanto ao requerimento constante do tópico 4.1 da petição inicial, onde o Estado pleiteou a inclusão da última parcela do Contrato ROF TA652763 no refinanciamento de débitos junto à União.



    Primeiramente, insta registrar que o fato de tal requerimento não constar no tópico da petição inicial “6. DOS PEDIDOS” não é óbice para o seu conhecimento. Isso porque, nos termos do § 2º do art. 322 do CPC, os pedidos se interpretam em conformidade com o conjunto da postulação e com o princípio da boa-fé.



    […]



    Ademais, o fato de o requerimento formulado na inicial não ter sido fundamentado na Lei Complementar nº 201/2023, editada posteriormente ao ajuizamento da presente ação, não impede o seu conhecimento. 



    Por força do inciso III do art. 319 do CPC, a causa de pedir consubstancia-se nos fatos e fundamentos jurídicos do pedido. Os fundamentos de fato são os acontecimentos caracterizadores da demanda, que evidenciam o interesse processual imediato. A fundamentação jurídica da petição inicial, por sua vez, se trata de circunstâncias de fato qualificada pelo direito em que se baseia a pretensão, não se confundindo com o fundamento legal (dispositivo de lei regente da matéria). 



    A fundamentação jurídica, portanto, está correlacionada ao enquadramento jurídico dos fatos, não estando o órgão julgador vinculado às normas invocadas pelo autor (iura novit curia). Quanto à irrelevância da fundamentação legal ou à nomes jurídicos invocados pelo autor para fins de delimitação da causa de pedir.



    […]



    Outrossim, diferente do que consignado no Parecer SEI nº 272/2024/MF, da Procuradoria -Geral da Fazenda Nacional (PGFN), não houve descumprimento ao acordo celebrado. O acordo homologado no STF tinha por objeto específico a compensação das perdas de arrecadação de ICMS decorrentes da aplicação da Lei Complementar nº 194/2022. Esta ACO nº 3.649, ajuizada, pelo Estado do Maranhão, no entanto, não visa rediscutir as compensações relacionadas ao ICMS, mas sim trata da impossibilidade de pagamento de uma parcela específica de um contrato de financiamento (Contrato ROF TA652763). 



    Além disso, há de se ressaltar que em momento algum houve má-fé do Estado do Maranhão ou violação ao pactuado no acordo homologado na ADPF nº 984 e na ADI nº 7191. 



    Em análise da petição inicial desta ACO nº 3649, constata-se que esta não tem como objetivo reabrir questões já tratadas no acordo homologado na ADPF nº 984 e na ADI nº 7191. A presente ação, a bem da verdade, foi ajuizada com base na Nota Técnica nº 1-009/2023 – SATEC/SEPLAN, na qual foram apresentadas 5 (cinco) categorias de fatores que comprometem as contas públicas maranhenses de modo negativo.



    […]



    Destaca-se ainda que a referida parcela tem idêntica natureza daquelas que o Estado do Maranhão, em outras oportunidades, realizou renegociação das garantias de parcelas do mesmo contrato ROF TA652763 junto à União e que, após a compensação operada por meio da LC 201/2023, encontra-se no estoque de saldo positivo a ser parcelado, diferindo apenas quanto ao momento em que se venceram e, consequentemente, à oportunidade de inclusão no valor total a ser refinanciado nos moldes previstos no art. 23 da LC 178/2021.



    […]



     Por tais motivos, é imperioso que seja sanada a referida omissão, a fim de que seja proferida nova decisão interpretando o pedido formulado na petição inicial e na petição em que formulado o novo pedido de tutela de urgência antecipada em conformidade com o contexto dos autos e o conjunto da postulação, considerando que o pedido do Estado do Maranhão não se limita à suspensão da execução das contragarantias, mas engloba a busca de uma solução negociada para o pagamento da parcela vencida, por meio de sua inclusão no refinanciamento.”



     
É o relatório. Decido.



    A concessão da tutela provisória de urgência, seja de natureza cautelar, seja de natureza satisfativa, exige, nos termos do art. 300 do Código de Processo Civil, a presença de elementos que evidenciem a probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como fumus boni iuris) e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo (o chamado periculum in mora).



    Embora, em um primeiro momento, tenha entendido não estarem preenchidos os requisitos legais para a concessão da Tutela de Urgência, verifico, diante dos fundamentos ora apresentados, a presença do periculum in mora e do fumus boni iuris aptos ao deferimento do pedido.



    De início, importante afastar o fundamento da inovação do pedido em sede de tutela incidental. De fato, da análise das razões apresentadas na petição inicial, é possível verificar que o Estado, desde então, já assentava que ante “a impossibilidade atual de celebração de contrato de refinanciamento de dívida junto à União, o Estado do Maranhão requer a inclusão da última parcela do Contrato ROF TA652763 no bojo do acordo de refinanciamento de débitos perante a União, tendo em vista o vencimento dia 20 de julho de 2023”.



    Assim, verificado que o pedido de Tutela Incidental formulado no sentido de que “seja DETERMINADA a inclusão da última parcela (contrato ROF TA652763) na renegociação junto à União de refinanciamento previsto no art. 4º, inciso II, da Lei Complementar nº 201, de 24 de outubro de 2023” já constava nas razões da petição inaugural, não há que se falar em inovação.



    Além disso, como assentado, quando da análise da medida liminar anteriormente deferida, no presente caso, no qual se tem por objeto o cenário econômico-financeiro do Estado do Maranhão e os impactos arrecadatórios e fiscais ocasionados pelas Leis Complementares 192/2022 e 194/2022, importante discorrer sobre o pacto federativo e a solidariedade entre os entes da federação.



    Conforme já lecionei, a história do federalismo inicia-se com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de Jay, Madison e Hamilton, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787/1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na manutenção de autonomia dos estados-membros, com a consagração de divisão constitucional de competências.



    Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês William Gladstone afirmou que a Constituição dos Estados Unidos “era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”. Dentro dessa perspectiva, a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois  a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.



    A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362). No dizer de GARCÍA PELAYO, há a necessidade de conformar-se a tendência à unidade e a tendência à diversidade (Derecho constitucional comparado. 8. Ed. Madri: Revista do Ocidente, 1967. p. 218).



    É necessário, portanto, que o exercício das competências dos entes federativos respeite outro traço nuclear do Estado Federal: a interdependência. Esse ingrediente que representa uma ideia associável às noções de solidariedade, de lealdade, ou de cordialidade é crucial para que as federações sigam em frente na persecução de seus projetos coletivos, encontrando as composições imprescindíveis para a preservação de sua identidade.



    FERNANDO LUIZ ABRUCIO ressalta que a chave para o êxito federativo está em equilibrar competição e cooperação (A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. In: Revista de Sociologia e Política, n. 24, jun-2005, p. 43).



    A ideia de cooperação está presente no voto do Min. ROBERTO BARROSO, nos autos da ACO 2.178, ao afirmar que, no âmbito da Federação brasileira, União e Estados devem se relacionar tendo como objetivo a realização dos fins constitucionais da República, não devendo prevalecer propósitos de lucro e maximização de ganhos sem a devida observação das ideias de lealdade federativa, equidade, solidariedade e cooperação. O Relator afirma que “O federalismo fiscal brasileiro vive um momento delicado, marcado por insuficiências e desequilíbrios. Para tal situação, contribuem, entre outros fatores, (i) o centralismo tributário da União, que concentrou os seus esforços arrecadatórios em contribuições, cuja receita majoritariamente não é compartilhada com os demais entes federados; (ii) os incentivos fiscais que produzem impactos sobre o Fundo de Participação dos Estados; (iii) a omissão inconstitucional do Congresso Nacional em disciplinar medidas compensatórias das perdas sofridas pelos Estados com a desoneração das exportações, já reconhecida na ADO 25, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 30.11.2016; (iv) uma guerra fiscal de todos contra todos; (v) e as obrigações de amortização da dívida dos Estados com a União. Como se vê, instaurou-se um modelo em que os Estados perdem quase sempre. A interpretação de normas e contratos entre os entes federativos não pode desconsiderar essa realidade fática”.



    Essa necessária cooperação entre os entes da federação encontra guarida na jurisprudência da CORTE, conforme podemos verificar na decisão proferida pelo Min. GILMAR MENDES, nos autos da ACO 3.362, na qual ressalta que “o princípio da lealdade à federação atua como um dos mecanismos de correção, de alívio das tensões inerentes ao Estado Federal, junto aos que já se encontram expressamente previstos na própria Constituição. Sua presença silenciosa, não escrita, obriga cada parte a considerar o interesse das demais e do conjunto. Transcende o mero respeito formal das regras constitucionais sobre a federação, porque fomenta uma relação construtiva, amistosa e de colaboração. Torna-se, assim, o espírito informador das relações entre os entes da federação, dando lugar a uma ética institucional objetiva, de caráter jurídico, não apenas político e moral. (ROVIRA, Ennoch Alberti. Federalismo y cooperacion en la Republica Federal Alemana, Centro de Estudios Constitucionales: Madrid, 1986, p. 247)”.



    Importante destacar, ainda, que não é possível desconsiderar os impactos decorrentes da pandemia da COVID-19 na economia dos Estados. O Min. GILMAR MENDES, em voto proferido nos autos da ACO 3.485, bem ressaltou que:



    “Em obra doutrinária coordenada por mim, pelo Prof. José Roberto Afonso e por Hadassah Laís Santana (Governance 4.0 para Covid-19 no Brasil. Propostas para Gestão Pública e para Políticas Sociais e Econômicas), tivemos a oportunidade de registrar, no capítulo introdutório, em coautoria, o seguinte: 



    “Vivemos um dos maiores desafios dos últimos cem anos (certamente o maior das últimas quatro gerações), em se tratando de medidas sanitárias, epidemiológicas, econômicas e sociais. 



    As consequências que já sabemos (milhares de mortes, desemprego de milhões de pessoas, fechamento de milhares de empresas, diminuição da remuneração de praticamente todo o Segundo e Terceiro setores, estagnação econômica, entre outros) e as ainda incertas (em sua extensão tamanho da recessão e o momento da retomada do crescimento econômico, retorno dos empregos e do padrão remuneratório perdidos etc.) perdurarão algumas delas por mais de um ano, necessitando de uma resposta estatal à altura do problema que estamos enfrentando. 



    Temos assistido a medidas contraditórias, descoordenadas e investimentos públicos ineficazes no combate à pandemia (vide a espiral de casos confirmados e a escalada de dezenas de milhares de mortes lastimáveis), seja pela sobreposição de atos governamentais dúbios, seja pela gritante disparidade de preços dos mesmos produtos nas unidades federativas, incluindo a necessidade de auxílio financeiro aos entes subnacionais que perderam receitas com a crise que assola o país. 



    É induvidoso que o Congresso Nacional tem atuado de maneira célere, aprovando, desde a descoberta da circulação do vírus em nosso território, a cada mês, uma importante medida legislativa, v. g., a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020 (que instituiu medidas sanitárias para enfrentamento da emergência de saúde pública), o Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020 (declaração do estado de calamidade pública, para os fins do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal), a Lei nº 13.982, de 2 de abril de 2020 (auxílio financeiro de R$ 600,00 a pessoas que preencham os requisitos legais), a Emenda Constitucional nº 106, de 7 de maio de 2020 (instituição de regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações) e a Lei Complementar nº 173, de 27 de maio de 2020 (Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus), mas é necessário se pensar em um projeto de coordenação unificada, de alcance nacional, com execução descentralizada e de média duração para fazer frente à esse cenário de guerra à Covid-19 (Sars-CoV-2). 



    (...) 



    A quadra atual exige grandeza, altivez e espírito público de todos aqueles que representam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em todas as suas esferas de poder. 



    (...) 



    É chegada a hora de, deixando as divergências de lado, promovermos uma verdadeira união nacional e paritária entre todos as unidades federativas, em torno do tema comum: o combate à pandemia, construindo-se consensos mínimos em medidas administrativas, financeiras e operacionais necessárias para fazer frente à calamidade sanitária, fiscal, orçamentária e econômica decorrente daquela. 



    Enfrentar a pandemia é um desafio nacional que requer, por óbvio, resposta de mesma envergadura”. (MENDES, Gilmar Ferreira; AFONSO, José Roberto; e SANTANA, Hadassah Laís. Org. In Governance 4.0 para Covid-19 no Brasil. Propostas para Gestão Pública e Para Políticas Sociais e Econômicas. São Paulo: Almedina, 2020, p. 27/82, grifo nosso).”



    Assim, em estágio de cognição sumária, como afirmei anteriormente, é possível afirmar que as consequências da Pandemia COVID-19 somada à restrição à tributação estadual ocasionada pelas Leis Complementares 192/2022 e 194/2022 acarretou um profundo desequilíbrio nas contas dos entes da federação, tornando excessivamente oneroso, ao menos nesse estágio, o cumprimento das obrigações contraídas nos contratos de financiamento que compõem a dívida pública dos entes subnacionais. 



    Justificável, portanto, a pretendida intervenção judicial na relação contratual firmada entre as partes a fim de propiciar uma forma de pagamento da dívida do Ente subnacional de forma menos gravosa.



    Diante do exposto, acolho os embargos de declaração, com efeitos infringentes, para tornar sem efeito a decisão que indeferiu o pedido de tutela incidental. Verificada a presença dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO O PEDIDO DE TUTELA INCIDENTAL para determinar a inclusão da parcela com vencimento 07/2023, referente ao contrato ROF TA652763, no refinanciamento, junto à União, previsto no art. 4º, inciso II, da Lei Complementar 201/2023. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2024.



     



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente