Tribunal: STF
Processo: ARE 1492456
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-20
Data de publicação: 2024-05-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INVASÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. OBRIGAÇÃO DE FAZER. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Goiás:



    “REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INVASÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE ÀS MARGENS DO CÓRREGO BARREIRO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESOCUPAÇÃO E RECOMPOSIÇÃO AMBIENTAL. 1. Incumbe ao Poder Público municipal o dever de proteger, preservar, restaurar e fiscalizar o meio ambiente, conforme estabelecem os artigos 23, inciso VI, e 22, § 5 , ambos da Constituição Federal, e artigos 127 a 132 da Constituição do Estado de Goiás. 2. O ato judicial que determina ao MUNICÍPIO DE GOIÂNIA e a sua autarquia ambiental (Agência Municipal do Meio Ambiente – AMMA) o cumprimento dessas obrigações não incorre violação ao princípio constitucional da separação dos Poderes, porquanto é dever do Judiciário garantir o cumprimento da lei, mesmo em face dos demais Poderes da República. 3. Correta a sentença, também, no ponto em que condenou a munícipe invasora na obrigação de desocupar o local, após o fornecimento de moradia por parte dos demais requeridos. Trata-se de providência necessária para evitar a degradação continuada da área pública e proteção permanente e, ainda, para garantir que aquela família seja realocada para local adequado à habitação humana. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA OFICIAL CONHECIDAS E DESPROVIDAS. SENTENÇA MANTIDA” (fl. 11, e-doc. 11).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º da Constituição da República, ao argumento de ser “juridicamente incabível que o Poder Judiciário imponha, à administração direta, o conteúdo de seu orçamento, ordenando as políticas públicas que deverão ser concretizadas pelo Poder Executivo. Neste contexto, a atuação judiciária, necessariamente, poderá abarcar somente o controle da correta execução orçamentária, com o fim primordial de promover a plena efetivação dos ditames preconizados pelo princípio da legalidade estrita (artigo 37, caput, da CF/1988), não sendo legitimamente admissível a imposição de variadas obrigações de fazer, no âmbito das políticas públicas, pois as mesmas necessitam de prévia dotação orçamentária para a sua execução (artigos 2º e 6º, da Lei nº 4.320/1964 c/c artigo 165, da CF/1988), a qual depende, de modo obrigatório, de uma decisão política do poder competente” (fl. 12, e-doc. 14).



    Sustenta que “as restrições impostas ao exercício das competências constitucionais, conferidas ao Poder Executivo, incluída a definição de políticas públicas, importam em contrariedade ao princípio basilar da separação dos poderes, resultando no natural desrespeito ao artigo 2º, da CF/1988” (fl. 13, e-doc. 14).



    Pede “a) seja admitido e processado o presente recurso extraordinário; b) seja intimada a parte recorrida para, querendo, apresentar contrarrazões no prazo legal; c) seja dado provimento ao presente recurso extraordinário, de modo a reformar o acórdão recorrido, julgando improcedente a ação em comento” (fl. 24, e-doc. 14).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 (e-doc. 18). 



     



    No agravo, o agravante repete os argumentos do recurso extraordinário e insiste que a “análise da ofensa ao art. 2º da Constituição Federal de nenhum modo demandaria nova incursão no acervo fático-probatório dos autos, uma vez que o tema em debate não tem absolutamente nenhuma relação com as provas dos autos. A questão posta no recurso extraordinário se limita à indevida intervenção do Poder Judiciário na elaboração de políticas públicas que são de competência do Poder Executivo. Sendo assim, a análise em questão perpassa tão somente pela verificação da correta interpretação do dispositivo constitucional violado” (fls. 5-6, e-doc. 20).



    Pede “a) O conhecimento do presente recurso de agravo em recurso extraordinário, já que este é tempestivo e preenche todos os requisitos da espécie recursal; b) Não havendo retratação, que o presente agravo em recurso extraordinário seja remetido ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 1.042, §4º, do CPC; c) Após remetido ao Supremo Tribunal Federal, seja dado conhecimento e provimento ao presente agravo, para dar provimento ao recurso extraordinário interposto pelo município de Goiânia, nos termos dos pedidos constantes da petição do recurso extraordinário interposto no evento de n. 202 dos autos eletrônicos de origem” (fls. 7-8, e-doc. 20).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    5. Na espécie vertente, tem-se ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público de Goiás contra o Município de Goiânia, Aloísio Alberto da Silva Júnior e Valdivina Rosa de Oliveira Silva, na qual se pede “d.1) A condenação do requerido Município De Goiânia nas seguintes obrigações: I – Obrigação de fazer consistente em realizar o estudo social e promover a imediata inclusão da família da requerida Valdivina Rosa de Oliveira Silva nos cadastros dos Programas Habitacionais do Município; II – Obrigação de fazer consistente em promover, no prazo de 06 (seis) meses, a transferência da moradia da família da requerida Valdivina Rosa de Oliveira Silva, da área objeto da lide para outro local, visando cumprir com o direito fundamental social da moradia digna, insculpido no art. 6º, da Constituição Federal; III - Obrigação de fazer consubstanciada em imitir-se na posse da área de uso comum do povo, objeto da lide, logo após o cumprimento do pedido anterior; IV – Obrigação de fazer consistente em demolir toda e qualquer construção existente na área objeto da lide, retirando dela os escombros e entulhos. V - Obrigação de fazer consistente em elaborar e executar Projeto de Recuperação de Área Degradada – PRAD, elaborado e assinado por profissional habilitado, que será seu responsável técnico, visando a recuperação das áreas de preservação permanente no endereço supracitado o qual deverá ser analisado e previamente aprovado pelo órgão ambiental competente; VI - Obrigação de fazer consistente em dar adequada manutenção na recomposição da referida área degradada, com a reposição das mudas plantadas que vierem a morrer, bem como com a substituição daquelas que apresentarem pouco desenvolvimento vegetativo, e ainda, adotar todas as providências necessárias para evitar o perecimento das espécies plantadas; VII - Obrigação de fazer consistente em realizar monitoramento e comprovação do cumprimento de cada etapa do projeto de recuperação de área degradada, mediante apresentação de relatórios periódicos, no mínimo semestrais, devidamente instruídos com fotografias atuais do local, comprovando o cumprimento das obrigações e detalhando as atividades desenvolvidas e os recursos utilizados, confrontando-as com as estipulações do projeto aprovado; VIII – Obrigação de fazer consistente em apresentar, ao final do prazo estabelecido no cronograma do PRAD, relatório técnico assinado por profissional habilitado, que será seu responsável técnico, atestando a completa recuperação ambiental da área objeto da presente demanda; d.2) A condenação dos requeridos Aloísio Alberto da Silva Júnior e Valdivina Rosa de Oliveira Silva nas seguintes obrigações de fazer e não fazer: I - Obrigação de não fazer, consubstanciada na proibição de causar degradação ambiental de qualquer espécie na área situada Av. das Espatódias esq. com Rua E-2, Parque das Laranjeiras, nesta Capital, visando manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado e proteger os interesses coletivos e difusos dos cidadãos que dali se avizinham; II - Obrigação de fazer consistente em desocupar e devolver a posse da área de uso comum do povo localizada na Av. das Espatódias esq. com Rua E-2, Parque das Laranjeiras, nesta Capital ao Município de Goiânia, bem como retirar toda e qualquer edificação construída no local” (fls. 11-12, e-doc. 2).



    Na inicial, afirmou-se que a “7ª Promotoria de Justiça apurou, por meio do Inquérito Civil n. 304/2013 (Atena n. 201100022816), ocupação privada de área pública e bem de uso comum de todos, pertencente ao Município de Goiânia, localizada na Av. das Espatódias esq. com Rua E-2, Parque das Laranjeiras, nesta Capital, destinada originariamente, no ato de aprovação do loteamento (Decreto n. 675 de 30/09/1976), à área verde de recreação, entretanto, se encontra ocupada pela família dos requeridos Aloísio Alberto da Silva Júnior e Valdivina Rosa de Oliveira Silva, que há muitos anos ali construíram sua moradia” (fl. 2, e-doc. 2).



    Em primeira instância, a ação foi julgada procedente, para condenar o Município de Goiânia e a Agência Municipal do Meio Ambiente – AMMA, solidariamente, na obrigação de fazer, consistente em:



    “(i) realizar estudo social e imediata inclusão da família da Valdivina Rosa de Oliveira Silva nos cadastros dos Programas Habitacionais do Município, com a transferência, no prazo máximo de 06 (seis) meses, da moradia da família da ré para outro local, caso atendidos os requisitos necessários. (ii) Após a disponibilização de moradia à autora, emitir na posse a área pública e demolir qualquer construção existente na área, retirando dela os escombros e entulhos; (iii) elaborar e executar o Projeto de Recuperação de Área Degradada – PRAD, visando a recuperação das áreas de preservação permanente, o qual deverá ser analisado e previamente aprovado pelo órgão ambiental competente; (iv) realizar a manutenção da recomposição da referida área degradada, com a reposição das mudas plantadas que vierem a morrer, bem como com a substituição daquelas que apresentarem pouco desenvolvimento vegetativo, e ainda, adotar todas as providências necessárias para evitar o perecimento das espécies plantadas; (v) promover o monitoramento e comprovação do cumprimento de cada etapa do projeto de recuperação de área degradada, mediante apresentação de relatórios periódicos, no mínimo, semestrais, devidamente instruídos com fotografias atuais do local, comprovando o cumprimento das obrigações e detalhando as atividades desenvolvidas e os recursos utilizados, confrontando-as com as estipulações do projeto aprovado; (vi) apresentar, ao final do prazo estabelecido no cronograma do PRAD, relatório técnico assinado por profissional habilitado, que será seu responsável técnico, atestando a completa recuperação ambiental da área objeto da presente demanda” (fl. 8, e-doc. 5).



    Condenou também a requerida Valdivina Rosa de Oliveira Silva “à obrigação de fazer e não fazer consistente na desocupação da área edificada na área pública municipal APP Córrego Barreiro, tão logo disponibilizada outra moradia, eximindo-se de realizar nova ocupação da área pública municipal.” (fl. 8, e-doc. 5)



    O Tribunal de origem negou provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação sob os seguintes fundamentos:



    “Da análise dos autos, verifica-se que o cerne da controvérsia reside na implementação das medidas administrativas voltadas à desocupação e restauração ambiental d e área pública de preservação permanente do córrego Barreiro, localizada às margens do Córrego Cascavel, localizada na Avenida das Espatódias, esquina com a Rua E-2, Parque das Laranjeiras, nesta Capital, irregularmente invadida e ocupada por invasores, em razão de conduta omissiva atribuída ao Poder Público Municipal, principalmente no que diz respeito ao exercício do poder de polícia.



    A matéria em análise é tratada nos artigos 23, inciso VI, e 22 § 5 , ambos da Constituição Federal (...)



    De acordo com os dispositivos citados acima, não há dúvida de que incumbia à municipalidade fiscalizar a área de preservação permanente, a fim de evitar sua ocupação irregular e a degradação ambiental.



    A ausência de providências por parte do Poder Público, inclusive com o uso de poder de polícia, evidencia que a municipalidade descumpriu suas obrigações constitucionais. Cumpre registrar que incumbe aos municípios a proteção do meio ambiente, a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais, além de promover o adequado ordenamento territorial do solo urbano. Inteligência do artigo 23, inciso IX, e artigo 30, inciso VIII, ambos da Constituição Federal. O ato judicial que determina ao MUNICÍPIO DE GOIÂNIA e a sua autarquia ambiental (Agência Municipal do Meio Ambiente – AMMA) o cumprimento dessas obrigações não incorre violação ao princípio constitucional da separação dos Poderes, porquanto é dever do Judiciário garantir o cumprimento da lei, mesmo em face dos demais Poderes da República, ainda que, nesta hipótese, de maneira excepcional e com as cautelas que o caso concreto exige. Nesse contexto, a sentença recorrida não merece qualquer reparo, porque todas as providências elencadas, a cargo da municipalidade, possuem respaldo legal, conforme exposto” (fls. 6-8, e-doc. 11).



    6. Este Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de intervenção excepcional do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, especialmente quando se cuida, como na espécie, de adoção de providências específicas, garantidoras de direitos constitucionais reconhecidos como essenciais



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 592.581, Tema 220 da repercussão geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, este Supremo Tribunal firmou a seguinte tese: 



    “É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da Constituição Federal, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes” (DJe 1º.2.2016).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, o Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes” (DJe 7.8.2023).



    A alegada falta de recursos orçamentários não pode servir de obstáculo à implementação de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais e de direitos sociais, mais ainda sem a devida comprovação da ausência desses recursos no orçamento anual do ente público.



    Este Supremo Tribunal também assentou que “restrições orçamentárias não servem de escusa, pelos entes federativos, para violação de direitos e garantias fundamentais previstas na Constituição Federal” (RE n. 1.237.867-ED, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 13.3.2023).



    Confiram-se, a esse respeito, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO E À ALIMENTAÇÃO DE CRIANÇAS DAS ESCOLAS DE COMUNIDADES INDÍGENAS. CONTRATAÇÃO DE NUTRICIONISTAS. OMISSÃO ESTATAL. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE: ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.417.026-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 5.7.2023).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º, 37, CAPUT , II, 84, XXV, 165, 166, 167, I, E 169, § 1º, I E II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFICIÊNCIA NA DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/2015. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA” (RE n. 1.332.258-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 22.10.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR – PNAE. ARTS. 2º E 167, I, DA CF. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. LIMITAÇÕES DE ORDEM ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES. 1. Para se concluir, como pretende a parte Recorrente, pela ocorrência de limitações de ordem orçamentária e financeira, em relação às medidas determinadas pelo Tribunal a quo, necessário seria o reexame de legislação infraconstitucional (Lei orçamentária anual - LOA), providência inviável na via do recurso extraordinário. 2. O acórdão recorrido decidiu a causa em harmonia com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso da política pública voltada à alimentação escolar, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 1.289.323-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 13-10-2021).



    7. Na espécie, como assentado no juízo de admissibilidade recursal, “o exame de eventual ofensa ao dispositivo constitucional apontado demandaria incursão no acervo fático-probatório dos autos” (fl. 2, e-doc. 18). Incide, na espécie, a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS” (ARE n. 1.412.280-AgR-segundo, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.4.2023).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REGULARIZAÇÃO DO FUNCIONAMENTO DE ESCOLA ESTADUAL. AUTO DE VISTORIA DO CORPO DE BOMBEIROS - AVCB. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.320.266-AgR/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.7.2021).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação Civil Pública. Políticas públicas. Omissão estatal. Inexistência. Ofensa aos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível não verificada. 3. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.348.154-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 8.4.2022).



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 20 de maio de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora