Tribunal: STF
Processo: Rcl 71090
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-03
Data de publicação: 2024-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra acórdão proferido pela Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça de São Paulo (Processo 2119232-69.2023.8.26.0000) que teria aplicado erroneamente a tese fixada por esta CORTE no julgamento do Tema 917-RG, ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES.



    Na inicial, o Reclamante deduz as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “O colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Prefeito Municipal de Mirassol, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 4.657, de 15 de dezembro de 2022, de iniciativa parlamentar, que ‘institui o Programa de Integridade nas empresas contratadas pela Administração Pública do Município de Mirassol e dá outras providências’, em venerando acórdão assim ementado: 



    [...]



    Diante de tal decisão, o Procurador-Geral de Justiça interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição da República. Contudo, o excelentíssimo Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo negou seguimento ao recurso, ao proferir a seguinte decisão: 



    [...]



    Contra tal decisão foi manejado agravo interno, com fulcro no art. 1.030, I, a, do Código de Processo Civil, sustentando, em síntese, aplicação inadequada do Tema 917 de repercussão geral. 



    Sobreveio, então, decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que rechaçou a pretensão, nos seguintes termos: 



    [...]



    No caso em tela, desponta claro que o manejo da reclamação se faz indispensável, visto que, ao não acolher o agravo interno e concluir equivocadamente que o objeto do recurso extraordinário se amoldava ao Tema 917 de repercussão geral, o venerando acórdão afrontou a competência desta Corte Suprema para analisar o referido apelo e violou a autoridade do precedente.



    [...]



    A lei declarada inconstitucional pelo Tribunal local tão somente exerceu a competência suplementar dos Municípios para editar normas específicas em matéria de licitação, não tratando da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, e tampouco do regime jurídico de servidores públicos. 



    [...]



    O reconhecimento da inconstitucionalidade viola o entendimento que se extrai do princípio da separação de poderes e do Tema 917 de repercussão geral, pois a instituição por lei de iniciativa parlamentar de programa de integridade das empresas contratadas pela administração pública local não afronta a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo porque não contempla atribuições a órgãos da Administração Pública, nem a reserva da Administração, bem ainda não disciplina sua organização ou seu funcionamento, ausente assunto reservado à iniciativa do Poder Executivo ou à reserva da Administração. 



    As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas, não se permitindo interpretação ampliativa para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública. 



    A lei julgada inconstitucional trata da competência suplementar do município para editar normas específicas em matéria de licitação, não havendo se falar em iniciativa reservada do Chefe do Executivo em tal temática, inserida dentre aquelas cuja regulamentação se insere na função típica do Legislativo.



    [...]



    O Tema 917 enuncia que a imposição de obrigações ao Poder Público por norma de iniciativa legislativa, mesmo que acarrete despesas, não retrata qualquer usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo, desde que não verse sobre a sua estrutura, a atribuição dos seus órgãos ou do regime jurídico dos servidores públicos. 



    A disciplina legislativa da boa governança em sede de normas licitatórias não se revela como matéria que mereça trato normativo por impulsão exclusiva do Chefe do Poder Executivo, porque seu objeto se situa na iniciativa legislativa comum ou concorrente que é a regra, enquanto é excepcional a atribuição de reserva acerta categoria de agentes, entidades e órgãos. 



    Em conclusão, a decisão reclamada conferiu interpretação alargada e equivocada aos parâmetros constitucionais delineados no Tema 917 ao entender pela inconstitucionalidade da Lei nº 4.657, de 15 de dezembro de 2022, do Município de Mirassol, que ‘institui o Programa de Integridade nas empresas contratadas pela Administração Pública do Município de Mirassol’, porquanto a norma não trata da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, e tampouco do regime jurídico de servidores públicos, cuidando tão somente de suplementar norma federal em matéria de licitação, sem adentrar no espaço de conformação discricionária do Poder Executivo.”



    Ao final, requer, “a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal”.



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”.



    O parâmetro de controle suscitado é o que decidido por esta CORTE, nos autos do ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral, Tema 917-RG, no qual o Plenário reafirmou a jurisprudência da CORTE no sentido de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.



    Na origem, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade que tinha por objeto a Lei 4.657/2022, do Município de Mirassol/SP, conforme ementa a seguir (eDoc. 2, fl. 81):



     “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Pretensão em face da Lei nº 4.657, de 15 de dezembro de 2022, do Município de Mirrassol, que ‘institui o Programa de Integridade nas empresas contratadas pela Administração Pública do Município de Mirassol e dá outras providências’. Alegação de ofensa ao pacto federativo e ao princípio da separação dos Poderes. 



    Pacto Federativo. Inocorrente violação à competência privativa da União para legislar sobre normas gerais referentes a licitações e contratação no âmbito da Administração (inciso XXVII do art. 22 da CF). Instituído na nova Lei Geral de Licitações o Programa de Integridade (inciso XXII do art. 6º e § 4º do art. 25 da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021). Precedente. 



    Princípio da separação dos Poderes. Violação à matéria reservada à Administração. Imposição ao Executivo da forma como proceder quanto à organização e funcionamento de órgãos públicos. Temática pertinente a ato de gestão. Infringência aos artigos 5º; e 47, II, XI, XIV, XIX, “a”, da Constituição Estadual. Precedente. 



    Ação procedente. “



    Interposto Recurso Extraordinário, esse foi inadmitido aos seguintes fundamentos:



    “Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema nº 917, com a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal). 



    […]



    Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia, a contrario sensu, com o referido tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea "a", do Código de Processo Civil, nego seguimento aos recursos extraordinários.” 



    Interposto Agravo Interno, a decisão foi mantida em acórdão que recebeu a seguinte ementa (eDoc. 3, fl. 29):



    “Agravo interno – Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Art. 1.030, inciso I, alínea ‘a’, segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – ‘Distinguishing’ não demonstrado – Agravo interno não provido.”



     



    Da análise dos autos é possível assentar que o Tribunal de origem, aplicando o entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, compreendeu inconstitucional norma municipal que estabelece a exigência do Programa de Integridade (Compliance) às empresas que celebrarem contrato, consórcio, convênio, concessão ou parceria público privado com a Administração Pública Direta, Indireta e Fundacional no Município de Mirassol.



    Esse entendimento está em harmonia com a orientação firmada pelo Plenário da CORTE quando do julgamento do paradigma acima mencionado, conforme se infere da ementa do acórdão:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    No caso concreto, a Lei Municipal de Mirassol 4.657, de iniciativa parlamentar, estabeleceu o seguinte (eDoc. 2, fls. 21-23):



    “Art. 1º Fica estabelecida a exigência do Programa de Integridade (Compliance) às empresas que celebrarem contrato, consórcio, convênio, concessão ou parceria público privado com a Administração Pública Direta, Indireta e Fundacional no Município de Mirassol, cujos limites em valor sejam superiores ao da modalidade de licitação por concorrência, sendo R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) para obras e serviços de engenharia e R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) para compras e serviços, em todas as modalidades previstas na Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. 



    § 1º. Aplica-se o disposto nesta Lei às sociedades empresárias e às sociedades simples, personificadas ou não, independentemente da forma de organização ou modelo societário adotado, bem como a quaisquer fundações, associações de entidades ou pessoas, ou sociedades estrangeiras, que tenham sede, filial ou representação no território brasileiro, constituídas de fato ou de direito, ainda que temporariamente. 



    § 2º. Em 1º de janeiro de cada exercício posterior a 2022, o valor estabelecido no art. 1º, caput, será atualizado pela UFESP - Unidade Fiscal de Referência do Estado de São Paulo. 



    Art. 2º A exigência da implantação do Programa de Integridade tem por objetivo: 



    I. Proteger a Administração Pública Municipal dos atos lesivos que resultem em prejuízos financeiros causados por irregularidades, desvios de ética e de conduta e fraudes contratuais;



    II. Garantir a execução dos contratos em conformidade com a Lei e regulamentos pertinentes a cada atividade contratada;



    III. Reduzir os riscos inerentes aos contratos, provendo maior segurança e transparência na sua consecução; IV. Obter melhores desempenhos e garantir a qualidade nas relações contratuais.



    Art. 3º O Programa de Integridade consiste, no âmbito de uma pessoa jurídica, no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes com o objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a Administração Pública do Município de Mirassol. 



    Parágrafo único. O Programa de Integridade deve ser estruturado, aplicado e atualizado de acordo com as características e riscos atuais das atividades de cada pessoa jurídica, a qual, por sua vez, deve garantir o constante aprimoramento e adaptação do referido programa, visando a garantir a sua efetividade. 



    Art. 4º O Programa de Integridade será avaliado, quanto a sua existência e aplicação, de acordo com os seguintes parâmetros: 



    I. Comprometimento da alta direção da pessoa jurídica, incluídos os conselhos, quando aplicado, evidenciados pelo apoio visível e inequívoco ao programa;



    II. Padrões de conduta, código de ética, políticas e procedimentos de integridade, aplicáveis a todos os empregados e administradores, independentemente de cargo ou função exercidos;



    III. Padrões de conduta, código de ética e políticas de integridade estendidos, quando necessário, a terceiros, tais como, fornecedores, prestadores de serviço, agentes intermediários e associados;



    IV. Treinamentos periódicos sobre o Programa de Integridade;



    V. Análise periódica de riscos para realizar adaptações necessárias ao Programa de Integridade;



    VI. Registros contábeis que reflitam de forma completa e precisa as transações da pessoa jurídica;



    VII. Controles internos que assegurem a pronta elaboração e confiabilidade de relatórios e demonstrações financeiras da pessoa jurídica;



    VIII. Procedimentos específicos para prevenir fraudes e ilícitos no âmbito de processos licitatórios, na execução de contratos administrativos ou em qualquer interação com o setor público, ainda que intermediada por terceiros, tal como pagamento de tributos, sujeição a fiscalizações, ou obtenção de autorizações, licenças, permissões e certidões;



    IX. Independência, estrutura e autoridade da instância responsável pela aplicação do Programa de Integridade e fiscalização de seu cumprimento;



    X. Canais de denúncia de irregularidades, abertos e amplamente divulgados a funcionários e terceiros, e de mecanismos destinados à proteção de denunciantes de boa-fé;



    XI. Medidas disciplinares em caso de violação do Programa de Integridade;



    XII. Procedimentos que assegurem a pronta interrupção de irregularidades ou infrações detectadas e a tempestiva remediação dos danos gerados;



    XIII. Diligências apropriadas para contratação e, conforme o caso, supervisão, de terceiros, tais como, fornecedores, prestadores de serviço, agentes intermediários e associados;



    XIV. Verificação, durante os processos de fusões, aquisições e reestruturações societárias, do cometimento de irregularidades ou ilícitos ou da existência de vulnerabilidades nas pessoas jurídicas envolvidas;



    XV. Monitoramento contínuo do Programa de Integridade, visando seu aperfeiçoamento na prevenção, detecção e combate à ocorrência dos atos lesivos previstos no Art. 5º da Lei Federal nº 12.846 de 2013; e



    XVI. Ações comprovadas de promoção da cultura ética e de integridade por meio de palestras, seminários, workshops, debates e eventos da mesma natureza.



    Art. 5º Para efetiva implantação do Programa de Integridade, os custos/despesas resultantes correrão à conta da empresa contratada, não cabendo ao órgão contratante o seu ressarcimento. 



    Art. 6º Subsiste a responsabilidade da pessoa jurídica na hipótese de alteração contratual, transformação, incorporação, fusão ou cisão societária. 



    Parágrafo Único. A sucessora se responsabilizará pelo cumprimento da exigência na forma desta Lei. 



    Art. 7º Cabe ao Poder Executivo e demais órgãos da Administração Municipal Direta e Indireta, fazer constar nos editais licitatórios e instrumentos, contratuais a aplicabilidade desta Lei. 



    Art. 8º O Poder Executivo regulamentará esta Lei, através de Decreto no que for pertinente e cabível. 



    Art. 9º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” 



    O TJSP, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade, ao analisar a constitucionalidade da Lei 4.657, sob a ótica do vício de iniciativa, assim se manifestou (eDoc. 16, fls. 99-100):



    “Segundo a tese firmada pelo STF quando do julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) nº 878911 pela técnica da repercussão geral (Tema 917): ‘Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)’. 



    Todavia, apesar de não representar a norma fustigada ofensa flagrante à Tese firmada pelo STF no Tema 917, acaba por violar a órbita de matéria reservada à Administração, corolário do princípio da separação dos Poderes, porque impõe ao Executivo forma de proceder quanto à organização e funcionamento de órgãos públicos, temática vinculada a ato de gestão.



    Em verdade, compete ao Chefe do Poder Executivo estabelecer o modelo de implementação de um programa com especificidade e fórmula de aplicação de compliance e não por lei de iniciativa parlamentar, como na hipótese em apreço.



    Observa-se que a implementação tratará atribuições a órgãos do Executivo Municipal, como a fiscalização e avaliação do Programa de Integridade, segundo a análise de parâmetros, entre eles, controles internos da pessoa jurídica (inciso VII, art. 4º); independência, estrutura e autoridade da instância responsável pela aplicação do Programa de Integridade e fiscalização de seu cumprimento (inciso IX, art. 4º); canais de denúncia de irregularidades (inciso X do art. 4º); e medidas disciplinares em caso de violação do Programa de Integridade (inciso XI do art. 4º). 



    Com efeito, revela-se indevida a intervenção do Legislativo no âmbito de atuação específica do Executivo, quando aquele Poder delineia para o Prefeito o modelo específico de instituição do Programa de Integridade.”



    No acórdão, o TJSP consigna que o diploma legal “impõe ao Executivo forma de proceder quanto à organização e funcionamento de órgãos públicos”, tendo em vista que a implementação é remetida “a órgãos do Executivo Municipal”.



    Dessa forma, de acordo com o entendimento do TJSP, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva do Poder Executivo, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a órgãos da Administração Pública e na gestão de serviços públicos, ao estabelecer a exigência do Programa de Integridade (Compliance) às empresas que celebrarem contrato, consórcio, convênio, concessão ou parceria público privado com a Administração Pública Direta, Indireta e Fundacional no município.



    Nesse sentido, cito:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DA REALIZAÇÃO DE CURSOS DE PRIMEIROS SOCORROS POR PROFESSORES E FUNCIONÁRIOS DE ESCOLSAS E CRECHES PÚBLICAS DO MUNICÍPIO DE MAIRIPORÃ/SP. INVAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO PODER EXECUTIVO LOCAL. TEMA 917/STF.



    1. Decisão recorrida que se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Tema 917), uma vez que a lei impugnada, ao estabelecer atribuições a órgãos da Administração Pública local, usurpou a competência privativa do chefe do Poder Executivo. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.405.319 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, 1ª Turma, j. 22/2/2023, DJe de 1º/3/2023)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.



    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 03 de setembro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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