Tribunal: STF
Processo: ARE 1473977
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-26
Data de publicação: 2024-01-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS FUNDAMENTAIS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. OMISSÃO ESTATAL NÃO COMPROVADA. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NO ACERVO PROBATÓRIO. REEXAME DE PROVAS: IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “APELAÇÃO. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO. MICROSSISTEMA DO PROCESSO COLETIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO CONTRA MUNICÍPIO DE ITABIRA. PRECEITO COMINATÓRIO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ATIVISMO JUDICIAL. FORMAÇÃO E MANUTENÇÃO DE EQUIPE ESPECIALIZADA DE IDENTIFICAÇÃO E LOCALIZAÇÃO DOS PAIS OU RESPONSÁVEL. DISCRICIONARIEDADE DO MUNICÍPIO. LIMITAÇÃO DE RECURSOS. NECESSIDADES BÁSICAS JÁ ATENDIDAS. 



    - Em se tratando de sentença de procedência proferida em ação civil pública ajuizada para tutelar direitos difusos e coletivos não deve ser conhecido o reexame necessário, tendo em vista que este instituto jurídico no âmbito da ação coletiva não se faz em benefício do Poder Público, mas da coletividade, diversamente do que ocorre no CPC. 



    - É vedado ao Judiciário interferir nas prioridades orçamentárias do Município. A obrigação de fazer admitida na ação civil pública tem limites e não pode quebrar a harmonia e a independência entre os Poderes, estabelecida na Constituição da República em razão do disposto no art. 30, incisos IV e IX, que conferem autonomia política e administrativa aos municípios. 



    - A pretensão consistente em obrigação de fazer, formulada pelo Ministério Público, de criação e manutenção de equipe especializada para identificação e localização de pais ou responsável por menores infratores, afronta o princípio constitucional da separação de poderes. 



    - Os direitos a prestações estão, em síntese, sujeitos à ‘reserva do possível’ (sujeitos ao orçamento), no sentido de que a sociedade deve fixar a razoabilidade da pretensão. Só não se sujeita à reserva do possível a realização de direitos fundamentais, de que aqui não se cuida. Segundo o Supremo Tribunal Federal, o ‘mínimo existencial’ não se encontra sob a ‘reserva do possível’, visto que a sua fruição não depende de orçamento nem de políticas públicas, ao contrário do que acontece com os direitos sociais, que é o de que aqui se trata. - Há, realmente, segundo se afirma, uma nova postura adotada pelo Supremo Tribunal Federal no sentido de zelar pela efetividade das normas constitucionais, cumprindo, assim, as atribuições e competências previstas no Texto Constitucional. 



    - Entretanto, como se pode verificar, tais decisões encontram-se exclusivamente no campo individual, relativamente aos efeitos que produzem, não no campo de políticas públicas de caráter universal, não no campo da formulação de políticas, não no âmbito do afastamento das políticas oficiais pela política judiciária. Isso sempre se evitou. 



    - Em suma, não resta dúvida de que ao Município cabe tomar as providências necessárias ao atendimento de crianças e adolescentes em situação de risco. Entretanto, há distância relevante entre essa obrigação constitucional e a de contratar servidores e profissionais especializados, até mesmo com a necessidade de criação de cargos na administração pública sem possibilidade de cobertura orçamentária e em época de forte crise financeira. 



    - Recurso provido para julgar improcedentes os pedidos iniciais. Sem custas e honorários (ad. 17 da Lei 7.347185)” (fls. 6-7, e-doc. 8).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 12).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 227 da Constituição da República (e-doc. 16).



    3. Afirma que o entendimento expresso no acórdão recorrido “representa manifesta afronta ao regramento constitucional acerca dos direitos da criança e do adolescente, cuja defesa é incumbida à família, à sociedade e ao Estado com determinação de absoluta prioridade, abarcando a obrigação de ‘colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão’” (fl. 7, e-doc. 16).



    Argumenta que “a pretensão busca evitar que adolescentes que praticaram atos infracionais passem a noite em Delegacia de Polícia, em prejuízo de sua dignidade e integridade física, ou, ainda, venham a ser acolhidos nos mesmos locais destinados a outros menores, colocando-os em risco e tumultuando os respectivos serviços” e que “resta evidente, assim, o caráter fundamental e prioritário do direito tutelado, autorizando a intervenção do Poder Judiciário e afastando qualquer invocação de limitações de ordem orçamentária, financeira ou burocrática” (fls. 7-8, e-doc. 16).



    Pede “seja o presente recurso admitido e provido, a fim de que seja reformado o acórdão e negado provimento à apelação do recorrido” (fl. 9, e-doc. 16).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido pelo seguinte fundamento:



    “A conclusão alcançada pela Turma Julgadora - de que a pretensão do recorrente representaria indevida ingerência do Poder Judiciário e o Município já adota medidas para acolher menores infratores cujos pais não são localizados - não foi eficazmente rebatida nas razões recursais. 



    Para a ascensão do recurso, não é suficiente que a parte se insurja contra o que foi decidido no acórdão. É necessário que apresente, nas razões recursais, argumentação com fundamentos jurídicos capazes de demonstrar a plausibilidade da alegação de que a Turma Julgadora, ao fundamentar sua decisão, tenha incorrido em ofensa à legislação, demonstrando a necessidade de submissão da questão ao Tribunal ad quem, o que no caso não ocorreu. 



    Assim, incide o Enunciado nº 283 da Súmula do Supremo Tribunal Federal” (fls. 2-3, e-doc. 20).



    O agravante impugna o fundamento, afirmando “certo que a conclusão de que ‘o Município tem se esforçado, na medida do possível, para acolher menores infratores cujos pais ou responsáveis legais não são localizados’ - traduzida na decisão agravada como ‘o Município já adota medidas’ nesse sentido - foi devidamente enfrentada em Recurso Especial (fls. 503/5 05), dado o caráter infraconstitucional do vício de fundamentação” (fl. 5, e-doc. 24).



    Assevera, ainda, que “o apelo submetido a esse c. STF atacou de modo direto e eficaz a fundamentação de ordem constitucional da Turma Julgadora, impugnando expressamente a tese de ingerência do Poder Judiciário com fulcro no caráter fundamental e prioritário do direito defendido” (fl. 6, e-doc. 24).



    Pede “seja conhecido o Agravo, presentes que se fazem os pressupostos de sua admissibilidade, e que a ele seja dado provimento para apreciação e julgamento do Recurso Extraordinário, ao qual se pede provimento” (fl. 8, e-doc. 24).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Cumpre afastar o fundamento da decisão agravada, por não ser o caso de aplicação da Súmula n. 283 deste Supremo Tribunal. Todavia, ainda que superado o óbice da decisão agravada, razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. O agravante ajuizou ação civil pública com o objetivo de compelir o agravado à adoção de medidas assecuratórias dos direitos de menores apreendidos em flagrante de ato infracional, com pais não identificados e/ou localizados. 



    A sentença de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido “para impor ao Município de Itabira a obrigação de criar e manter serviço social para permanência de adolescentes autores de ato infracional cujos genitores/responsáveis não forem localizados pela autoridade policial” (fl. 7, e-doc. 4).



    7. Interposta apelação pelo Município de Itabira, o Tribunal de origem a ela deu provimento, julgando improcedentes os pedidos do agravante, pelos seguintes fundamentos:



    “Não se nega que o artigo 227 da Constituição Federal elenca inúmeros direitos das crianças e dos adolescentes, como ‘o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária’, atribuindo sua observância ao Estado, à família e à sociedade.



    Entretanto, com a vênia devida, não há como legalmente acatar que o Ministério Público, no uso das suas prerrogativas constitucionais e legais, e ao fundamento de defender interesses -difusos ou coletivos, possa compelir o Chefe do Executivo Municipal a obrigação de criar e manter uma equipe própria, especializada, destinada à localização de pais e responsáveis para crianças e adolescentes que são apreendidos em flagrante de ato infracional e manutenção de local permanente, com assistência, para o acolhimento desses infratores, como constou da r. sentença recorrida. 



    Cuida-sede nítida hipótese de invasão de competência, de sorte que, por mais relevantes que sejam tais questões, os motivos de conveniência e oportunidade da criação e manutenção de equipe especializada para identificação e localização dos pais e responsável são atos discricionários da Administração, consubstanciando a imposição da obrigatoriedade uma ingerência indevida do Poder Judiciário no Executivo, com patente violação a competências conceituadas de forma diversa na Constituição Federal e na Estadual. (...)



    A sentença que, na ação civil pública, impõe a condenação do réu a cumprir obrigação de fazer, reconhece que a inércia do réu afronta o interesse coletivo. (...)



    No entanto, a obrigação de fazer admitida na ação civil pública tem limites e não pode quebrar a harmonia e a independência entre os Poderes, estabelecida na Constituição da República, em razão do disposto no art. 30, incisos IV e IX, que conferem autonomia política e administrativa aos municípios. (...)



    Sabe-se que o Estado tem o dever de promover programas de assistência integral à proteção da criança e do adolescente, principalmente em relação àqueles que se encontram em situação de risco. 



    Entretanto, a implementação dos programas de tal natureza constitui ato político, a exigir procedimento licitatório para a execução de obras eventualmente necessárias e concurso público para a contratação de servidores a comporem a equipe especializada, além de previsão orçamentária para a execução dos serviços, ou seja, tudo na dependência de atos discricionários e sujeitos a critérios de conveniência e oportunidade do Poder Público e à Lei de Responsabilidade Fiscal, quadro fático que veda a ingerência do Poder Judiciário, exceto para atender situações específicas, sob pena de afronta ao princípio da separação dos Poderes, assim previsto no art. 2 0da Carta da República. (...)



    Há, realmente, segundo se afirma, uma nova postura adotada pelo Supremo Tribunal Federal no sentido de zelar pela efetividade das normas constitucionais, cumprindo, assim, as atribuições e competências previstas no Texto Constitucional. 



    Entretanto, como se pode perceber, tais decisões encontram-se exclusivamente no campo individual, relativamente aos efeitos que produzem, não no campo de políticas públicas de caráter universal, não no campo da formulação de políticas, não no âmbito do afastamento das políticas oficiais pela política judiciária. Isso sempre se evitou. 



    O STF vem, desde há tempos, solucionando questões como essa mediante a adoção da tese da chamada ‘inconstitucionalidade progressiva’, que melhor seria tratada como de ‘constitucionalidade progressiva’, que vem da Corte Constitucional alemã, ali denominada de Appellentscheidung (apelo ao legislador). 



    Cuida-se de técnica aplicada a regras que estão postas em situação como um ‘caminho do meio’ entre a ‘inconstitucionalidade absoluta’ e a ‘constitucionalidade plena’, em virtude de fatos que justificam a sua permanência como normas válidas, ou ‘ainda constitucionais.’ 



    Em resumo: uma situação constitucional imperfeita, mas a manter-se em virtude do fato de que a sua retirada do cenário jurídico geraria insegurança jurídica indesejável. Em outros termos, a regra caminha para a constitucionalidade plena e por isso deve ser mantida, pois constitui um estágio intermediário entre a inconstitucionalidade (que gera a ineficácia da regra) e a constitucionalidade plena (que lhe confere eficácia integral). (...)



    Em suma, o acolhimento da pretensão inicial, consistente na condenação do Município à postulada obrigação de fazer, representaria indevida ingerência do Poder Judiciário, e, por consequência, uma afronta ao princípio da separação de poderes previsto no art. 2º da Constituição Federal.



    Não resta dúvida de que ao Município cabe tomar as providências necessárias ao atendimento de crianças e adolescentes em situação de risco. Entretanto, há distância relevante entre essa obrigação constitucional e a condenação de implementar a contratação de servidores e profissionais especializados, principalmente em época de fortes crises financeiras.



    Acresça-se que, conforme demonstrado nas razões recursais, o Município tem se esforçado, na medida do possível, para acolher menores infratores cujos pais ou responsáveis legais não são localizados. Isso porque mantém, inclusive financeiramente, dois (2) programas de acolhimento institucional denominados de ‘Casa do lar’ e ‘Casa do Pai’, além de possuir um Centro de Referência Especializado em Assistência Social para atendimento dos menores e suas famílias” (fls. 14-24, e-doc. 8).



    Este Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que “não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais veiculados na Constituição Federal”.



    Assim, por exemplo, os seguintes acórdãos: ARE n. 1.403.193-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 22.2.2023; ARE n. 1.045.560-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 9.2.2023; ARE n. 1.383.206-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23.8.2022; ARE n. 1.062.995-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 6.11.2017; RE n. 1.370.150-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 3.5.2022.



    Todavia, na espécie vertente, o juízo de origem, analisando a situação posta nos autos, concluiu que “o acolhimento da pretensão inicial, consistente na condenação do Município à postulada obrigação de fazer, representaria indevida ingerência do Poder Judiciário, e, por consequência, uma afronta ao princípio da separação de poderes previsto no art. 2º da Constituição Federal”.



    O Tribunal de origem concluiu, ainda, que “conforme demonstrado nas razões recursais, o Município tem se esforçado, na medida do possível, para acolher menores infratores cujos pais ou responsáveis legais não são localizados. Isso porque mantém, inclusive financeiramente, dois (2) programas de acolhimento institucional denominados de ‘Casa do lar’ e ‘Casa do Pai’, além de possuir um Centro de Referência Especializado em Assistência Social para atendimento dos menores e suas famílias”, afastando, assim, a alegada omissão estatal.



    Eventual modificação do acórdão recorrido demandaria o reexame do conjunto fático probatório constante dos autos, procedimento vedado em recurso extraordinário, em razão do entendimento consolidado na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SANEAMENTO BÁSICO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OMISSÃO DO MUNICÍPIO NÃO CONFIGURADA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O Supremo consolidou entendimento pela possibilidade de o Judiciário determinar ao poder público, ante inadimplência e em situações excepcionais, o implemento de políticas públicas constitucionalmente previstas. 2. Dissentir da conclusão alcançada pelo Tribunal de origem – quanto à não configuração de omissão do poder público na adoção de medidas para o melhoramento da situação do Residencial – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Havendo o Colegiado a quo decidido a questão a partir de interpretação conferida à legislação infraconstitucional de regência, não cabe o recurso extraordinário. 4. Agravo interno desprovido” (RE n. 1.455.670-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 24.1.2024).



    “Direito Constitucional. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Realização de melhorias de acessibilidade em escola estadual. reexame do conjunto fático-probatório dos autos. súmula nº 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto para impugnar acórdão que manteve sentença de procedência. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimento vedado neste momento processual (Súmula nº 279/STF). Precedente. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (ARE n. 1.422.869-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 4.12.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 11.07.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. NORMAS DE SEGURANÇA CONTRA INCÊNDIO. OBRAS DE ADEQUAÇÃO. AUTO DE VISTORIA. ESCOLA PÚBLICA. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO NÃO CONFIGURADA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência desta Corte é assente no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem que, ao concluir que não houve omissão do Poder Público, no caso concreto, reformou a sentença e afastou a necessidade de intervenção judicial, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF), o que impede o trânsito do recurso extraordinário. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE n. 1.439.924-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 26.10.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS EM RODOVIA ESTADUAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBINAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes. II - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF). III - Agravo regimental, a que se nega provimento” (ARE n. 1.420.284-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 29.9.2023).



    No mesmo sentido, os seguintes julgados monocráticos: ARE n. 1.265.818, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 2.6.2020; RE n. 1.213.721, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 19.6.2019; ARE n. 1.428.144, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe 24.1.2024; e RE n. 1.454.887, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 15.12.2023.



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Anote-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de janeiro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora