Tribunal: STF
Processo: ARE 1417276
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-29
Data de publicação: 2024-02-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça da Paraíba, ementado nos seguintes termos:  



    “EMENTA: AÇÃO POPULAR. SENTENÇA QUE INDEFERIU A INICIAL PELA CONSTATAÇÃO DA PRESCRIÇÃO E INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA, EXTINGUINDO O FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. REMESSA NECESSÁRIA. EXORDIAL POPULAR QUE RECLAMA VÁRIOS PEDIDOS, DENTRE ELES A INCONSTITUCIONALIDADE DE DECRETO MUNICIPAL, BEM COMO, CONSTRUÇÕES DE BENS PÚBLICOS SUPOSTAMENTE IRREGULARES, BARES, ESTAÇÃO CIÊNCIA. NECESSIDADE DE SE AFERIR O PRAZO PRESCRICIONAL SOMENTE A PARTIR DO EFETIVO ATO CONCRETO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. NÃO PODENDO SER O MARCO INICIAL A PUBLICAÇÃO DO DECRETO MUNICIPAL QUANDO O AUTOR DA AÇÃO POPULAR TRAZ COMO CAUSA DE PEDIR E PEDIDO DIVERSOS PEDIDOS DE SUPOSTA LESÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRECEDENTES. INOCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. INOCORRÊNCIA. PEDIDO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO MUNICIPAL COMO CONTROLE DIFUSO. SENDO COMPETENTE QUALQUER JUIZ DA FEDERAÇÃO. MATÉRIAS DE ORDEM PÚBLICA. SEM PREJUÍZO DA REFORMATIO IN PEJUS. PROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA PARA ANULAR A SENTENÇA PARA QUE RETORNEM OS AUTOS AO PRIMEIRO GRAU PARA NOVO PRONUNCIAMENTO JURISDICIONAL”. (eDOC 12)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, LXXIII, e 103, do texto constitucional. (eDOC 16)



    Nas razões recursais, alega-se a inviabilidade de ajuizamento de ação popular com a finalidade de anular Decreto Municipal e seus efeitos. Nesse sentido, aponta-se a inaptidão de ação popular para ser utilizada na impugnação de lei em tese, em substituição à ação direta de inconstitucionalidade. 



    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se em parecer assim ementado:  



    “Direito ambiental. Agravo. Decisão que não admitiu RE. Pleito do Município que busca seja julgado improcedente a ação popular ajuizada na origem. 



    1. Não houve impugnação no ARE ao fundamento único de inadmissão do RE, óbice ao seu conhecimento. 



    2. Ausente prequestionamento da matéria. 



    3. Apresentados argumentos genéricos no tópico dedicado à demonstração da Repercussão Geral da matéria. 



    4. Pelo não conhecimento do ARE ou pela negativa de seguimento ao RE”. (eDOC 27 – ID: d053c57a)  



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Registro, inicialmente, ser firme a jurisprudência desta Corte no sentido da inviabilidade do uso da ação popular para atacar lei em tese em substituição à ação direta de inconstitucionalidade. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO POPULAR NA QUAL SE PÕE COMO PEDIDO E CAUSA DE PEDIR DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO N. 1/1999 DO CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA DE JUIZ SINGULAR PARA DECLARAR INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA EM TESE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MAQUIADA SOB TÍTULO DE AÇÃO POPULAR. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (Rcl 31818 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 24.04.2020)  



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS. CONTRATOS DE NOVAÇÃO E ASSUNÇÃO DE DÍVIDAS. LEI 11.051/2004. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE 748.371. TEMA 660. INDEFERIMENTO DE PRODUÇÃO DE PROVA. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE 639.228. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 31 DA LEI 11.051/2004. EFICÁCIA ERGA OMNES. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE 988133 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 01.08.2018)  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N. 8.541/92 (ART. 56 E PARS.) - ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO E A REGRA DE VALIDADE TEMPORAL DAS PROVAS SELETIVAS (CF, ART. 37, II E III) - ATO DE EFEITOS CONCRETOS - INIDONEIDADE OBJETIVA DESSA ESPÉCIE JURÍDICA PARA FINS DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDENTE DA PREVIA ANALISE DE ATOS ESTATAIS INFRACONSTITUCIONAIS - INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA - NÃO-CONHECIMENTO. - ATOS ESTATAIS DE EFEITOS CONCRETOS, AINDA QUE VEICULADOS EM TEXTO DE LEI FORMAL, NÃO SE EXPOEM, EM SEDE DE AÇÃO DIRETA, A JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ABSTRATA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. A AUSÊNCIA DE DENSIDADE NORMATIVA NO CONTEUDO DO PRECEITO LEGAL IMPUGNADO DESQUALIFICA-O ENQUANTO OBJETO JURIDICAMENTE INIDONEO - PARA O CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO. - A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONSTITUI SUCEDANEO DA AÇÃO POPULAR CONSTITUCIONAL, DESTINADA, ESTA SIM, A PRESERVAR, EM FUNÇÃO DE SEU AMPLO ESPECTRO DE ATUAÇÃO JURÍDICOPROCESSUAL, A INTANGIBILIDADE DO PATRIMÔNIO PÚBLICO E A INTEGRIDADE DO PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA (CF, ART. 5. LXXIII). - NÃO SE LEGITIMA A INSTAURAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO QUANDO O JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE DEPENDE, PARA EFEITO DE SUA PROLAÇÃO, DO PREVIO COTEJO ENTRE O ATO ESTATAL IMPUGNADO E O CONTEUDO DE OUTRAS NORMAS JURIDICAS INFRACONSTITUCIONAIS EDITADAS PELO PODER PÚBLICO. A AÇÃO DIRETA NÃO PODE SER DEGRADADA EM SUA CONDIÇÃO JURÍDICA DE INSTRUMENTO BASICO DE DEFESA OBJETIVA DA ORDEM NORMATIVA INSCRITA NA CONSTITUIÇÃO. A VALIDA E ADEQUADA UTILIZAÇÃO DESSE MEIO PROCESSUAL EXIGE QUE O EXAME "IN ABSTRACTO" DO ATO ESTATAL IMPUGNADO SEJA REALIZADO EXCLUSIVAMENTE A LUZ DO TEXTO CONSTITUCIONAL. DESSE MODO, A INCONSTITUCIONALIDADE DEVE TRANSPARECER DIRETAMENTE DO TEXTO DO ATO ESTATAL IMPUGNADO. A PROLAÇÃO DESSE JUÍZO DE DESVALOR NÃO PODE E NEM DEVE DEPENDER, PARA EFEITO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO, DA PREVIA ANALISE DE OUTRAS ESPÉCIES JURIDICAS INFRACONSTITUCIONAIS, PARA, SOMENTE A PARTIR DESSE EXAME E NUM DESDOBRAMENTO EXEGETICO ULTERIOR, EFETIVAR-SE O RECONHECIMENTO DA ILEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO ATO QUESTIONADO.” (ADI 842 MG, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 14.5.1993)  



    Nesse sentido, veja-se ainda, por relevante, trecho de decisão monocrática da lavra do Ministro Celso de Mello:  



    “Cumpre enfatizar, no ponto, que o magistério doutrinário tem entendido ser juridicamente inadmissível a utilização da ação popular como instrumento viabilizador do controle jurisdicional de leis em tese (e, “a fortiori”, de simples proposição legislativa, como na espécie), a revelar, em consequência, no contexto ora referido, o inteiro descabimento da “actio popularis”, consoante advertem autores eminentes (PINTO FERREIRA, “Comentários à Constituição Brasileira”, vol. 1/213, 1989, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES, “Direito Constitucional”, p. 216, item n. 8.4, 35ª ed., 2019, Gen/Atlas; UADI LAMMÊGO BULOS, “Constituição Federal Anotada”, p. 388, item n. 4, 6ª ed., 2005, Saraiva; HELY LOPES MEIRELLES, ARNOLDO WALD e GILMAR FERREIRA MENDES, “Mandado de Segurança e Ações Constitucionais”, p. 186, item n. 4, 35ª ed., 2013, Malheiros, v.g.), sendo de destacar-se, em razão de sua precisa lição, o ensinamento de WALBER DE MOURA AGRA (“Curso de Direito Constitucional”, p. 220, item n. 10.5, 4ª ed., 2008, Gen/Forense): “Como limites à ação popular, a doutrina e a jurisprudência têm elencado a impossibilidade de sua impetração contra lei em tese, como instrumento de controle de constitucionalidade, em virtude da soberania popular, que ampara os atos legislativos, bem como contra decisões judiciais.” (AO 2442 MC, Rel. Min. Celso de Mello,DJe11.9.2019)  



    No caso dos autos, o Tribunal de origem consignou a possibilidade do ajuizamento da ação popular uma vez que o objeto da ação estaria dirigido a atacar não a lei em tese (Decreto nº 5.363/2005 do município de João Pessoa), mas sim os efeitos concretos dela advindos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão:  



    “(...)



    Compulsando os autos, verifica se que o Autor demandou em juízo fazendo vários pedidos, dentre eles, citaremos alguns: que seja declarado inconstitucional o Decreto n°. 5.363, de 28 de junho de 2005, bem como, a construção da Estação Ciência da área do Cabo Branco, que teve que derrubar parte da mata de preservação ambiental do Bosque dos Sonhos, assim como diversas construções irregulares como quadras, bares, edifícios com até cinco andares em áreas proibidas, supostamente através de concessões irregulares de alvarás de construção daquelas redondezas, devendo assim serem demolidas, segundo reclama o Autor. 



    Desse modo, constata-se que na exordial popular consta inúmeros pedidos, não apenas a declaração de inconstitucionalidade do decreto supracitado, por tal motivo, não poderia o magistrado sentenciante entender como ocorrido o marco prescricional com a publicação do Decreto 5.363/2005, como se somente existisse esse pedido na peça inicial. 



    (...)



    Ademais, vê-se que o pedido de declaração de inconstitucionalidade feito na exordial foi de modo incidental, visando uma análise de controle difuso de constitucionalidade da norma, tendo em vista que tal declaração não é o único pedido da exordial, não busca o Autor apenas a declaração de inconstitucionalidade do decreto, se assim o fosse, a via estaria inadequado, mas não é o caso. 



    Veja-se que o Autor usa como causa de pedir a inconstitucionalidade do decreto municipal de modo incidental, no sentido de apontar diversos atos administrativos lesivos ao patrimônio histórico, cultural e ambiental que foram, supostamente, perpetrados pela gestão municipal. 



    Nesse contexto, entendo que não há que se falar em via inadequada, pois trata-se de pedido de controle difuso de inconstitucionalidade, podendo ser apreciado por qualquer magistrado da federação, não sendo o caso de Ação Direta de Inconstitucionalidade, matéria exclusiva do STF, devido, como dito, os inúmeros pedidos do Autor, não sendo assim, o pedido de inconstitucionalidade, o único objeto da causa. 



    (...)”. (eDOC 12, p. 4-8)  



    Como se vê, apenas a causa de pedir da ação popular está fulcrada na inconstitucionalidade incidental do decreto municipal, já o pedido se dirige à anulação de atos lesivos ao patrimônio histórico, cultural e ambiental. Logo, in casu, não houve a indevida utilização da aludida ação como sucedâneo de processo de controle normativo abstrato, uma vez que busca a anulação de atos concretos considerados danosos ao patrimônio público.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de fevereiro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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