Tribunal: STF
Processo: RE 1503349
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-16
Data de publicação: 2024-10-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 3, fl. 2):



    “TAXA - Licença para funcionamento de estações rádio base - Serviços de telecomunicações - Município de São Paulo - Exercícios de 2009 a 2015 - Ação anulatória julgada improcedente - Legitimidade da instituição e cobrança decorrente do exercício do poder de polícia - Não usurpação da competência da União - Exação que se mostra legítima - Precedente do Colendo Órgão Especial - Recurso não provido. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS - Configurado o excesso - Circunstâncias que recomendam a redução - Recurso provido nesse aspecto.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 4), interposto com amparo no art. 102, III, a, da Constituição Federal, CLARO NEXTEL TELECOMUNICAÇÕES LTDA aponta violação aos arts. 21, XI; 22, IV; e 145, II, da CF/1988.



    Narra, inicialmente, “tratar a hipótese dos autos de ação anulatória de débito fiscal objetivando cancelar a cobrança da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos (TFE), dos exercícios de 2009 a 2015, incidentes sobre os bens destinados ao ativo imobilizado da Recorrente e, que são utilizados diretamente na prestação de serviços de telecomunicação. Esses bens a torres, antenas e demais instalações de Estação Rádio-Base (ERB) de telefonia móvel. Não obstante aqueles bens pertencerem ao ativo imobilizado da Recorrente, não se tratando, portanto, de estabelecimentos conforme definição legal, tanto que sequer possui inscrição no CNPJ, a Recorrida, por meio da Lei Municipal nº 13.477/2002, alterada pela Lei Municipal nº 14.215/2005, (que incluiu o art. 19-A) constituiu créditos tributários de Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos (TFE), via autos de infração, por considerar que cada um daqueles bens pertencentes ao seu ativo imobilizado é um estabelecimento sujeito ao pagamento da TFE” (Doc. 4, fl. 6).



    Nessa linha, defende “a inconstitucionalidade da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos (TFE), instituída pelo Município de São Paulo em flagrante afronta ao princípio federativo da competência privativa da União Federal. Nesse sentido, é inegável a ofensa ao artigo 145 II, da CF/88, uma vez que a TFE, ao fixar sua base de cálculo, descumpriu o princípio da retributividade e desconsiderou por completo o conceito de Direito Privado utilizado no Texto Constitucional, já que pretendeu tributar bem do ativo imobilizado da Recorrente que não guarda qualquer similitude com o conceito legal de estabelecimento” (Doc. 4, fl. 7).



    Argumenta que “tratando-se de taxa decorrente do poder de polícia pela fiscalização da ocupação do solo urbano por torres, antenas e demais instalações de Estação Rádio-Base, a mesma padece de flagrante inconstitucionalidade por ofender o artigo 21, inciso XI, da CF/88, que define como competência exclusiva da União Federal para explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços e a criação de um órgão regulador (ANATEL) e, o artigo 22, inciso IV, da CF/88, que também dispõe sobre a competência exclusiva da União Federal legislar sobre telecomunicações” (Doc. 4, fl. 13).



    Assevera que “a base de cálculo da TFE, prevista no artigo 14, da Lei nº 13.477/202, não é uma dimensão da sua hipótese de incidência (atuação estatal) o que a torna flagrantemente inconstitucional. A redação do artigo 14, que expressamente determina que a TFE “será calculada em função do tipo de atividade exercida no estabelecimento” contrariando, assim, o Texto Constitucional e a jurisprudência desse E. STF, ao definir que a base de cálculo da taxa não pode ser calculada de acordo com a atividade da empresa, mas sim sobre o custo da despesa estatal despendida para execução da fiscalização” (Doc. 4, fl. 16).



    Ressalta “a ausência de equivalência entre a natureza jurídica da atividade desempenhada pelo contribuinte e o custo real do serviço público de poder de polícia desenvolvido pela Recorrida, até porque há atividades muito mais nocivas que em tese deveriam ser mais fiscalizadas, mas que, por razão que se desconhece, a TFE é muito menor que aquela cobrada pela ocupação do solo urbano por torres, antenas e ERBs” (Doc. 4, fls. 17-18).



    Aduz que “o critério eleito pelo legislador para a cobrança da taxa, claramente está ligado à capacidade econômica do estabelecimento, isto é, com a atividade do estabelecimento, elemento estranho ao custo real do serviço público próprio para fins de cobrança da taxa” (Doc. 4, fl. 18).



    Requer, ao final, o conhecimento e provimento do presente recurso, a fim de reformar o acórdão recorrido e declarar “a inconstitucionalidade da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos TFE incidente sobre os seus bens pertencentes ao ativo imobilizado (torres, antenas e demais instalações de Estação Rádio-Base/ERB de telefonia móvel), prevista no item 19-A, constante na Seção 1 Atividades Permanentes da tabela anexa à Lei nº 13.477/2002, do município de São Paulo, devendo, assim, serem anuladas e canceladas as cobranças daquela taxa para os exercícios de 2009 a 2015” (Doc. 4, fl. 24).



    Em seguida, o RE foi sobrestado pelo Juízo de origem até o julgamento final do RE 776.594/SP, Tema 919 da repercussão geral (Doc. 5).



    Julgado o mérito do referido precedente paradigma pelo STF, em juízo negativo de retratação, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido diante da modulação dos efeitos a partir da ata de publicação do acórdão, ressalvadas as ações anteriormente ajuizadas. Veja-se a ementa do julgado (Doc. 8, fl. 2):



    “TAXA - Licença para funcionamento de estações rádio base Serviços de telecomunicações - Município de São Paulo Exercícios de 2009 a 2015 - Ação anulatória julgada improcedente - Inviabilidade do Juízo de retratação diante do que foi decidido pelo Pretório Excelso em sede de repercussão geral no âmbito do RE 776594/SP Tema nº 919, diante da modulação dos efeitos a partir da ata de publicação do acórdão, ressalvadas as ações anteriormente ajuizadas. Recurso não provido. DECISÃO MANTIDA.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 9), foram rejeitados (Doc. 10).



    Posteriormente, a parte recorrente ratificou integralmente as razões do Recurso Extraordinário (Doc. 11). Na oportunidade, aduziu que “a ressalva contida na modulação dos efeitos, quando o julgamento do tema 919 desta Corte se deu tão somente para os casos definitivamente julgados (coisa julgada) ou naqueles casos em que houve pagamento da taxa pelo contribuinte impedindo, assim, eventual pedido de repetição de indébito da taxa julgada inconstitucional” (Doc. 11, fl. 3).



    Afirmou que “para os casos ajuizados antes do julgamento do Tema 919 pelo E. STF, discutindo a inconstitucionalidade da TFE e, ainda não definitivamente julgados e sem o pagamento do tributo, conforme é o caso “sub judice”, deve-se aplicar o julgamento desta Corte face a sua força vinculante” (Doc. 11, fl. 4). E conclui que “considerando que a presente ação anulatória foi ajuizada em 2015, por óbvio estaria devidamente abarcada pela ressalva contida no julgamento do tema 919/STF” (Doc. 11, fl. 9).



    Inicialmente, o Juízo de origem negou seguimento ao RE ao argumento de que o acórdão recorrido encontra-se em conformidade com o Tema 919 da repercussão geral (Doc. 12).



    Interposto Agravo Interno (Doc. 13), o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo reconsiderou a decisão anterior, admitiu o RE e determinou a remessa dos autos ao STF (Doc. 14).



    Em 13 de agosto de 2024, determinei a devolução dos autos ao Juízo de origem para aguardar a decisão do SUPREMO no Tema 1035 da repercussão geral (Recurso extraordinário em que se discute, à luz do art. 145, inciso II, § 2º, da Constituição Federal, a constitucionalidade de lei municipal que fixa o tipo de atividade exercida em estabelecimento como critério para dimensionar o valor da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos - TFE).



    Em nova análise da questão, o Presidente da Seção de Direito Público do TJSP pontuou que “Não obstante o mérito da ação original refira-se à inconstitucionalidade da cobrança da TAXA Licença para funcionamento de estações rádio base Serviços de Telecomunicações, a decisão recorrida negou provimento ao apelo da empresa de telefonia e refutou o juízo de retratação com relação à Tese e Modulação fixadas no Tema 919/STF, de forma que o recurso extraordinário foi admitido em observação à sistemática de recursos repetitivos para a análise meritória.”. Assim, determinou o retorno dos autos ao STF, aduzindo que que “há aparente descompasso entre a matéria abordada e a que se debate no leading case RE com Agravo nº 990.094, correspondente ao Tema 1035/STF” (fl. 111, Vol. 46).



    É o relatório. Decido.



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e prequestionada a matéria, passo à análise do mérito.



    Assiste razão à recorrente.



    Reexaminando a controvérsia dos autos, verifico que o Tema 1035 da repercussão geral (ARE 990.094-RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 26/9/2019), no qual a questão constitucional a ser debatida será a “Constitucionalidade da utilização do tipo de atividade exercida pelo estabelecimento como parâmetro para definição do valor de taxa instituída em razão do exercício do poder de polícia” não se aplica ao caso concreto dos autos, pois há uma questão antecedente a essa, como se depreende do voto condutor do acórdão recorrido.



    De início, o Tribunal de origem afastou a inconstitucionalidade da Taxa de Fiscalização de Estabelecimento (TFE), criada por meio da Lei Municipal 13.477/2002, alterada pela Lei Municipal 14.215/2005, cobrada das prestadora de serviços de telecomunicações, pelos seguintes fundamentos (fl. 5-9, Doc. 3):



    “Como se sabe, a Lei nº 9.472/97 (Lei Geral das Telecomunicações), em seu artigo 51, atribuiu nova redação à Lei 5.070 de 07 de julho de 1966, instituindo a cobrança de taxas de fiscalização de instalação (TFI) e de fiscalização de funcionamento (TFF), devidas “pelas concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços de telecomunicações e de uso de radiofrequência”. 



    No entanto como fica claro dos termos daquela lei, essas taxas estão atreladas ao poder de polícia que é exercido sobre a atividade que a própria lei visa a regulamentar isto é, as operações de telecomunicações. Em outras palavras, a fiscalização que legitima a cobrança das mencionadas taxas é a realizada pela Agência Nacional de Telecomunicações ANATEL, no tocante a aspectos técnicos daquela atividade. Ou seja, essa fiscalização dirige-se tanto a verificar os requisitos para concessão de licença de instalação de suas estações como para verificar o correto funcionamento das mesmas. Bem por isso, aliás, as receitas provenientes desses tributos serão revertidas, por força de lei, a um fundo sob administração da ANATEL (arts. 47 e 50 da Lei nº 9.472/97).



    Logo, a fiscalização a que se refere a Lei nº 9.472/97 (Lei Geral das Telecomunicações) é substancialmente diferente daquela exercida pelo Município no âmbito de suas atribuições. Pois, ao exercer o poder de polícia relativamente ao funcionamento das estações de transmissão mantidas pela executada, o Município o faz com vistas a verificar o cumprimento das posturas municipais: trata-se de fiscalizar o cumprimento de deveres sensivelmente distintos daqueles cuja observância é fiscalizada pela União. 



    Como se vê, são diversos os fatos geradores das taxas.



    Outra premissa em que se ampara a autora é a de que o Município estaria usurpando a competência privativa da União para legislar sobre matéria atinente a telecomunicações (artigo 22, inciso IV, da CR), bem como para explorar direta ou indiretamente serviços de telecomunicações (artigo 21, inciso XI, da CR). Porém, tal ideia também se mostra equivocada, porquanto as referidas competências da União não excluem, por óbvio, a competência dos outros entes federativos para instituírem os tributos cuja criação a Constituição lhes reserva. Tampouco excluem o poder-dever destes para exigir o atendimento às normas que regularmente estatuíram. 



    Não por outra razão, aliás, a própria Lei nº 9.472/97, em seu artigo 74, estabelece, in verbis: (…)



    (…)



    Por outro lado, não se pode olvidar que a Constituição da República, em seu artigo 145, inciso II, atribui aos Municípios a competência para instituição de taxas em razão do poder de polícia por eles exercido, efetiva ou potencialmente. E, no presente caso, a autora não nega que a Municipalidade exerça a regular fiscalização de suas instalações. Desse modo, forçoso é reconhecer o direito da Municipalidade-apelada quanto a cobrar a taxa que ora se examina.”



    Somente após aduzir os fundamentos acima, o acórdão recorrido adentrou na questão da base de cálculo do tributo, para assentar sua legalidade e constitucionalidade, nos termos seguintes (fls. 9-10, Doc. 3):



    “No tocante à base de cálculo do tributo, não se enxerga inconstitucionalidade ou ilegalidade na sua fixação, nem caráter confiscatório. 



    (…)



    O confronto entre o que é cobrado pela Municipalidade aqui recorrida e outros Municípios, data venia, de modo algum poderia sugerir a ilicitude da base de cálculo questionada, não logrando a apelante comprovar a falta de relação da mesma com a complexidade da atividade estatal, localização e dificuldade de acesso às antenas, torres e estações de rádio-base, dentre outros aspectos. 



    Não se sustenta, igualmente, a irresignação com base na alegação de que a cobrança contraria o conceito de estabelecimento previsto no art. 2º da legislação sob referência e o art. 1.142 do Código Civil Brasileiro. Os dispositivos da legislação municipal que dispõem a respeito se relacionam às estruturas físicas, e não ao funcionamento da rede, sendo perfeitamente possível ao Município estabelecer distanciamentos, recuos laterais e frontais e dos fundos, conservação de área permeável, restrições de acesso e isolamento acústico de equipamentos, na conformidade com as leis e posturas municipais.”



    Além disso, no segundo acórdão que manteve a decisão acima, o Tribunal de origem expressamente reconheceu que a taxa enfocada trata-se de taxa para licença para funcionamento de estações rádio base de serviços de telecomunicações. 



    A Lei Municipal nº 13.477/2002 que criou a TFE – Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos, no art. 1º, estabelece o seguinte: 



    “TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ESTABELECIMENTOS



    SEÇÃO I



    INCIDÊNCIA E FATO GERADOR



    Art. 1º. A Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos é devida em razão da atuação dos órgãos competentes do Executivo que exercem o poder de polícia, desenvolvendo atividades permanentes de controle, vigilância ou fiscalização do cumprimento da legislação municipal disciplinadora do uso e ocupação do solo urbano, da higiene, saúde, segurança, transportes, ordem ou tranquilidade públicas, relativamente aos estabelecimentos situados no Município, bem como atividades permanentes de vigilância sanitária.” 



    Por sua vez, a Lei 13.477/2002, alterada pela Lei 14.215/2005, dispõe:



    “Da Taxa de Fiscalização de Estabelecimentos - TFE



    Art. 23. Fica acrescido à Seção 1 - Atividades Permanentes da tabela anexa à Lei nº 13.477, de 30 de dezembro de 2002, o item 19-A, com a seguinte redação:



    ................................................................................



    Item Descrição Período de incidência Valor da taxa em Reais



    19-A Torres, antenas e demais instalações de Estação Rádio-Base (ERB) de telefonia móvel celular Anual 5.000,00”



    Trata-se, portanto, de processo que versa sobre conflito de competência normativa entre entes federativos envolvendo temática de telecomunicações.



    A controvérsia constitucional reside em saber se os entes federativos descentralizados (Estados, Municípios e Distrito Federal), à luz das normas de distribuição de competências legislativas estatuídas na Constituição Federal, podem disciplinar o conteúdo posto nos dispositivos impugnados; ou se essas normas dispõem sobre tema inserido na competência privativa da União para dispor legislativamente sobre telecomunicações e para explorar tais serviços.



    A delimitação do que seriam normas gerais em matéria submetida à legislação concorrente, bem como a definição do alcance da competência suplementar, é decisiva para a solução da presente demanda, com base na manutenção do equilíbrio constitucional, pois o federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).



    A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265 e ss.), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:



    “a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).



    O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem”, por equilibrar o exercício do poder.



    É importante salientar, dentro dessa perspectiva da “mais maravilhosa obra jamais concebida”, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.



    A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).



    O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.



    O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.



    A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).



    Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.



    Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.



    Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, artigo 22) a maioria das matérias legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforçasse a ideia de preservação da autonomia na elaboração do federalismo, como salientado por ALEXIS DE TOCQUEVILLE, ao comentar a formação da nação americana (Democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 1988. p. 37 e ss.), que serviu de modelo à nossa Primeira Constituição Republicana em 1891.



    Nos regimes federalistas, respeitadas as opções realizadas pelo legislador constituinte e previamente estabelecidas no próprio texto constitucional, quando surgem dúvidas sobre a distribuição de competências e, consequentemente, a necessidade de definição do ente federativo competente para legislar sobre determinado e específico assunto, que engloba uma ou várias matérias com previsão ou reflexos em diversos ramos do Direito, caberá ao intérprete priorizar o fortalecimento das autonomias locais e o respeito às suas diversidades como pontos caracterizadores e asseguradores do convívio no Estado Federal, que garantam o imprescindível equilíbrio federativo (JUAN FERRANDO BADÍA. El estado unitário: El federal y El estado regional. Madri: Tecnos, 1978, p. 77; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO. O Estado federal brasileiro na Constituição de 1988. Revista de Direito Administrativo, n. 179, p. 1; RAUL MACHADO HORTA. Tendências atuais da federação brasileira. Cadernos de direito constitucional e ciência política, n. 16, p. 17; e, do mesmo autor: Estruturação da federação. Revista de Direito Público, n. 81, p. 53 e ss.; CARLOS MÁRIO VELLOSO. Estado federal e estados federados na Constituição brasileira de 1988: do equilíbrio federativo. Revista de Direito Administrativo, n. 187, p. 1 e ss.; JOSAPHAT MARINHO. Rui Barbosa e a federação . Revista de Informação Legislativa, n. 130, p. 40 e ss.; SEABRA FAGUNDES. Novas perspectivas do federalismo brasileiro. Revista de Direito Administrativo, n. 99, p. 1 e ss.).



    Consideradas essas premissas, em várias oportunidades, venho defendendo uma interpretação mais elástica, no sentido de permitir aos Estados-membros e mesmo aos Municípios a possibilidade de legislar. Temos, portanto, historicamente, dentro do federalismo brasileiro, não um federalismo cooperativo, mas, como já disse, um federalismo centrípeto, em que a União, tradicionalmente, não só fica com as matérias mais importantes, mas também, nas demais, com as normas gerais. E, por cultura jurídica nossa, no embate entre leis federais, leis estaduais e leis municipais, há uma tendência de valorar mais a legislação federal. Então, parto do princípio, quando verifico a possibilidade de uma interpretação pela autonomia dos Estados, que isso configure realmente uma das finalidades da Constituição de 1988, que ampliou a repartição de competências. Tenho por princípio, portanto, interpretar mais extensivamente aos Estados e Municípios.



    Isso vale para as hipóteses em que a legislação dos entes federativos descentralizados dispõem, por exemplo, sobre proteção do consumidor, direito urbanístico ou proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, assuntos sobres os quais a União apenas pode editar normas gerais que não obstem o exercício de atividade normativa específica e suplementar pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.



    Dada a relevância dos temas, o legislador constituinte distribuiu entre todos os entes federativos as competências legislativas nas matérias sobre direito urbanístico (art. 24, I), proteção e consumo (art. 24, V) e proteção do meio ambiental (art. 24, VI), reservando ao ente central (União) o protagonismo necessário para a edição de normas de interesse geral e, aos demais entes, a possibilidade de suplementarem essa legislação geral, em observância às suas necessidades peculiares.



    É o que se depreende da leitura dos arts. 24, I, V e VI; e 30 da Constituição Federal, abaixo destacados:



    “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:



    I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;



    (…)



    V - produção e consumo;



    VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;



    (...)



    § 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.



    § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.



    Art. 30. Compete aos Municípios:



    I legislar sobre assuntos de interesse local;



    II suplementar a legislação federal e estadual no que couber”..



    Assim, a competência da União para a edição de normas gerais sobre esses temas não e