Tribunal: STF
Processo: Rcl 74435
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-06
Data de publicação: 2024-12-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Estado do Amapá em face de acórdão do Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, nos autos do Processo nº 0000482-19.2024.5.08.0208, que, ao reconhecer a responsabilidade subsidiária do ente público, teria contrariado o que decidido por esta Corte na ADC 16.



    Sustenta-se, em suma, que a autoridade reclamada teria condenado subsidiariamente o Estado do Amapá “sem apontar, efetivamente, uma atitude direcionada do poder público (ação ou omissão) voltada a causar prejuízo aos terceiros que executaram os serviços” (eDoc 1, p. 7).



    Requer, liminarmente, a suspensão do processo de origem e, no mérito, a cassação do ato reclamado.



    Dispenso o pedido de informações à autoridade reclamada, bem como a remessa à Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único, do RISTF), por entender que o processo está suficientemente instruído e em condições de julgamento. 



    Deixo, ademais, de determinar a citação da parte beneficiária da decisão reclamada, em face da manifesta inviabilidade do pedido.



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    Como é cediço, a questão da responsabilidade subsidiária do tomador de serviços por débitos trabalhistas tem sido objeto de controvérsia jurisprudencial desde há muito, mormente quando uma das partes envolvidas na questão é o poder público.



    A partir da discussão da constitucionalidade da Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho, o assunto foi trazido a este Supremo Tribunal Federal, proferindo-se julgados recentes em processos de controle concentrado. Para resgatar a trilha histórica da questão, reproduzo o entendimento do TST:



    “I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).



    II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988).



    III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.



    IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial.



    V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.



    VI – A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral”. 



    Por meio da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16, de relatoria do e. Min. Cezar Peluso, julgada pelo Plenário em 24.11.10, esta Corte firmou a constitucionalidade do art. 71 da Lei federal nº 8.666/93, senão vejamos: 



    “Ementa: RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art. 71 da Lei federal nº 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, §1º, da Lei federal nº 8.666, de 26 de junho de 1993, com redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995.”



    Em seu voto proferido na ADC nº. 16, a Ministra Cármen Lúcia externou que “eventual descumprimento pela administração pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da administração pública por esse pagamento”. E, conclui, que a pessoa jurídica de direito público deve zelar pela probidade e moralidade, mas não pode ser chamada a juízo diretamente pelas obrigações trabalhistas de suas contratadas. 



    Em debate, Suas Excelências bem firmaram a compreensão de que o enunciado nº 331 impunha a solidariedade do ente público, o que seria inadmissível, firmando-se a responsabilidade, à luz do art. 37, §6º, quando houvesse culpa e negligência na fiscalização das empresas contratadas.



    O Ministro Cezar Peluso então lembrou que a constitucionalidade daquele art. 71 da Lei nº 8.666/93 não impediria a Justiça do Trabalho de reconhecer que há responsabilidade do ente público diante dos fatos, isto é, analisando-se o caso concreto. 



    Posteriormente, tratando de outro aspecto do enunciado da súmula nº 331/TST, esta Corte firmou entendimento no sentido da licitude da terceirização de atividade-fim, frisando que, na terceirização, compete ao contratante verificar a idoneidade e capacidade econômica da terceirizada, respondendo subsidiariamente pelo descumprimento das normas trabalhistas e subsidiárias.



    Importante lembrar, a propósito disso, que, com o advento da Lei nº. 13.467/17 (Reforma Trabalhista) e da Lei nº. 13.429/17 (Lei da Terceirização), normatizou-se essa compreensão quanto à possibilidade de terceirização tanto das atividades-meio quanto das atividades-fim das empresas.



    A fim de melhor ilustrar a virada jurisprudencial quanto ao tema, confira-se a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 324, de relatoria do ministro Luís Roberto Barroso e julgada em 30.08.2018, cuja tese fixada foi: 



    “1.É lícita a terceirização de toda e qualquer atividade, meio ou fim, não se configurando relação de emprego entre a contratante e o empregado da contratada. 2. Na terceirização, compete à contratante: i) verificar a idoneidade e a capacidade econômica da terceirizada; e ii) responder subsidiariamente pelo descumprimento das normas trabalhistas, bem como por obrigações previdenciárias, na forma do art. 31 da Lei 8.212/1993, vencidos os Ministros Edson Fachin, Rosa Weber, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Nesta assentada, o Relator esclareceu que a presente decisão não afeta automaticamente os processos em relação aos quais tenha havido coisa julgada.” (Grifei).



    Atente-se ainda para o desfecho do RE nº 958.252 (Tema 725 da repercussão geral), que, também em 30.08.2018, teve o mérito julgado, sendo fixada a seguinte tese: 



    "É lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante". 



    Quanto a esse RE nº 958.252, eis que o Tribunal proveu, parcialmente, por maioria, terceiros e quartos Embargos de declaração, em 08.07.2022, com o fim de modular os efeitos do julgado, no seguinte sentido:



    “O Tribunal, por maioria, deu parcial provimento aos embargos, exclusivamente com o fim de, modulando os efeitos do julgamento,assentar a aplicabilidade dos efeitos da tese jurídica fixada apenas aos processos que ainda estavam em curso na data da conclusão do julgado (30/08/2018), restando obstado o ajuizamento de ações rescisórias contra decisões transitadas em julgado antes da mencionada data que tenham a Súmula 331 do TST por fundamento, mantidos todos os demais termos do acórdão embargado, nos termos do voto do Ministro Luiz Fux (Presidente e Relator), vencidos os Ministros Roberto Barroso e Alexandre de Moraes, que acolhiam em parte os embargos de declaração, assegurando o ajuizamento de ações rescisórias que tenham por fundamento tanto a ADPF 324 como o RE 958.252, ressalvadas as condenações já executadas e efetivamente pagas; e os Ministros Gilmar Mendes e André Mendonça, que rejeitavam os embargos de declaração. Plenário, Sessão Virtual de 24.6.2022 a 1.7.2022.”



    A compreensão de que a responsabilidade do poder público não poderia ser automática, em caso de inadimplemento de dívidas trabalhistas por parte de empresa contratada para fornecer mão-de-obra terceirizada, foi reafirmada pelo STF, no ano de 2019, ao analisar o tema 246 da repercussão geral, no leading case do RE nº 760.931:



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, §1º, da Lei 8.666/93”



    Apesar dos posicionamentos adotados quanto à licitude da terceirização das atividades-meio e fim, a questão da inversão do ônus da prova, isto é, conduta da Justiça do Trabalho de considerar que o poder público não se desincumbiu de demonstrar que fiscalizava os contratos de terceirização, esvaziaria, per se, tanto a ADC nº. 16 quanto o tema 246 da repercussão geral. Eis as palavras do Min. Luiz Fux quando do reconhecimento da repercussão do novo tema 1.118:



    “A matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte definir, ante o julgamento da ADC 16 e do RE 760.931, Tema 246 da Repercussão Geral, a validade da imposição de responsabilidade subsidiária à Administração, sob o fundamento de não comprovação da efetiva fiscalização, isto é, pela inversão do onus probandi.



    Demais disso, a temática revela potencial impacto em outros casos, tendo em vista a multiplicidade de recursos sobre essa específica questão constitucional, como revelam o juízo de admissibilidade do Tribunal Superior do Trabalho, a apontar que se contam na casa da dezena do milhar a quantidade de processos com tramitação suspensa por versarem a mesma matéria do presente recurso, além das centenas de julgados desta Suprema Corte, seja no campo unipessoal ou por suas Turmas, no julgamento de reclamações e de recursos extraordinários”. (RE 1.298.647 RG, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020)



    A repercussão geral do citado Tema 1118 (RE 1.298.647) foi reconhecida por acórdão assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ENCARGOS TRABALHISTAS GERADOS PELO INADIMPLEMENTO DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS CONTRATADA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16 E RECURSO EXTRAORDINÁRIO 760.931. TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIZAÇÃO SUBSIDIÁRIA AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO. MERA PRESUNÇÃO DE CULPA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.” (RE 1.298.647 RG, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020)



    No presente caso, noto que não há violação ao decidido no âmbito da ADC nº 16, como sustenta a parte reclamante, uma vez que a Justiça do Trabalho reconheceu a responsabilidade subsidiária do ente público, por entender que este não comprovou a regularidade do acompanhamento da execução do contrato, aspecto que, como visto, é debatido no tema 1118 da repercussão geral e não nos paradigmas indicados. 



    Não há, pois, a aderência necessária ao conhecimento e acolhimento da reclamação.



    Eis os fundamentos do ato reclamado (eDoc 4, p. 6-16):



    “Resta inconteste nos autos a existência de contrato de gestão firmado pelo Estado do Amapá (quarto reclamado) com o terceiro reclamado Instituto Brasileiro de Gestão Hospitalar - IBGH para o gerenciamento e operacionalização da Unidade de Pronto Atendimento da Zona Sul (id c914dc1), e que este terceiro reclamado realizou com a empresa Primordial Gestão Médico Hospitalar Ltda (primeira reclamada) contratação emergencial para o fornecimento de médicos e equipe multidisciplinar à Unidade Estadual da Zona Sul de Macapá/AP (id 2e43ae2).



    Ainda que o quarto reclamado não tenha mantido relação jurídica direta com a empregadora da reclamante (primeira reclamada), infere-se que sua contratação derivou do contrato de gestão celebrado com o Instituto Brasileiro de Gestão Hospitalar - IBGH, estando devidamente caracterizada a quarteirização de parte da gestão da referida unidade de saúde com o fornecimento de mão de obra pelos trabalhadores da primeira reclamada. Ou seja, restou demonstrado nos autos que a reclamante laborou em prol do Estado do Amapá, de modo que o referido ente, ao se beneficiar dos serviços prestados pela parte autora, deve ser reputado como tomador de serviços.



    Assim, diante da realidade que se apresenta, é assentada a presença de uma típica terceirização e, dessa forma, os fatos devem ser analisados à luz da Súmula 331 do C. Tribunal Superior do Trabalho - TST, uma vez que, ainda que realizado contrato administrativo (contrato de gestão) com entidade sem fins lucrativos, não há como se excluir a responsabilidade do ente público em face dos trabalhadores, indiretamente contratados para lhe prestar serviços.



    Nos termos das decisões proferidas pelo Excelso Supremo Tribunal Federal - STF nos autos da Ação Direta de Constitucionalidade - ADC nº 16/DF e no Recurso Extraordinário - RE com Repercussão Geral nº 760.931/DF, é vedada a responsabilização subsidiária automática da administração pública em relação ao inadimplemento das obrigações trabalhistas contraídas pela empresa terceirizada para com seus empregados que prestam serviços ao ente estatal tomador, salvo se houver conduta culposa, comissiva ou omissiva, da administração pública na escolha da empresa e/ou na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas da prestadora de serviços em relação àqueles empregados, restando a tese fixado no julgamento do RE 760.931 assim ementada: "O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93".



    Todavia a posição assumida pelo E. STF nas ações acima referidas não impõe a conclusão de que é ônus processual da parte reclamante demonstrar a culpa do ente público, havendo, inclusive, entre os votos que acompanharam a tese vencedora do julgamento do mérito do RE 760.931 (em 26.4.2017) fundamentos que expressamente atribuem à administração pública o ônus de provar a escorreita escolha e acompanhamento da empresa contratada para lhe prestar serviços. Veja-se:



    (...)



    Ademais, uma vez que a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993, vigente à época do contrato estabelecido entre os reclamados) disciplina as prerrogativas da Administração Pública, nos termos a seguir transcritos, cabe ao quarto reclamado comprovar a fiscalização do contrato de gestão pactuado:



    (...)



    Soma-se a isso, delegar à parte autora o ônus probatório em discussão seria uma ofensa ao princípio da aptidão para a prova, uma vez que é mais fácil à segunda reclamada comprovar suas ações de escolha e fiscalização contratuais com a primeira reclamada do que o reclamante provar a omissão do Estado naqueles procedimentos, mormente porque todos os trâmites administrativos na condução do contrato entre os reclamados devem estar na posse de seus gestores.



    O entendimento acima exposto é corroborado por diversos julgamentos da Superior Corte Trabalhista, incluindo das Subseções Especializadas em Dissídios Individuais (SBDI I e II) daquele Colendo Tribunal, como é possível observar nas ementas que transcrevo a seguir (sendo a SBDI I apenas referida nestes excertos).



    (...)



    Sem perder de vista essas premissas, verifica-se que o quarto reclamado (Estado do Amapá) se exime de qualquer obrigação quanto à fiscalização das obrigações trabalhistas, deixando de juntar aos autos documentos que efetivamente demonstrem a efetiva fiscalização quanto às regularidades previdenciárias e trabalhistas dos trabalhadores que indiretamente lhe prestavam serviços, decorrentes da quarteirização caracterizada nos autos. Na verdade, o reclamado em questão somente juntou com sua peça de defesa, carta de preposição.



    Uma vez que foram deferidas diversas verbas de natureza trabalhista, caberia ao reclamado, Estado do Amapá, comprovar a fiscalização do contrato de gestão pactuado. Contudo, não trouxe aos autos qualquer documento que corroborasse para efetiva fiscalização das condições laborais dos trabalhadores que indiretamente lhe prestavam serviços, fato este que sequer foi feito pelo terceiro reclamado (Instituto Brasileiro de Gestão Hospitalar - IBGH).



    Portanto, restou caracterizada a negligência por parte do Estado do Amapá quanto à fiscalização do contrato de gestão com o terceiro reclamado.



    Ressalta-se que a existência de contrato de gestão não exonera o Estado do Amapá do cumprimento de seus deveres, especialmente quanto à fiscalização do contrato firmado com o terceiro reclamado, o que não restou provada nos autos.



    Destaco que interpretações que afastem a responsabilização do ente público, sem provas que corroborem esse posicionamento, contrariam artigo 5º, item 2, da Convenção nº 94 (referente às cláusulas de trabalho nos contratos firmados por autoridade pública) da Organização Internacional do Trabalho - OIT (Anexo XXII do Decreto nº 10.088/2019), que assim dispõe:



    (...)



    Assim e à luz do artigo 818, inciso II, da Consolidação das Leis do Trabalho, conclui-se pela culpa do ente público na comprovação da fiscalização do contrato celebrado, eis que não adotou as "medidas apropriadas" para "permitir que os trabalhadores interessados recebam os salários a que têm direito".



    Evidenciada, assim a deficiência da fiscalização do Estado do Amapá ao contrato de gestão firmado com o terceiro reclamado, o que atrai a incidência dos itens IV e V da Súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho - TST, in verbis:



    (...)



    Portanto, dou provimento ao recurso da reclamante para, reformando em parte a sentença recorrida, condenar o quarto reclamado, Estado do Amapá, subsidiariamente ao pagamento das parcelas julgadas procedentes na presente Reclamatória Trabalhista.”



    A relação de pertinência estrita entre o ato reclamado e o parâmetro de controle é requisito indispensável para o cabimento de reclamação. Nesse sentido:



    “EMENTA Agravo regimental na reclamação. Ausência de identidade de temas entre o ato reclamado e a ADI nº 3.460/DF. Reclamação como sucedâneo de recurso. Agravo regimental não provido. 1. Deve haver aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo da decisão paradigmática do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 2. Agravo regimental não provido”. (Rcl 11463 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 13.2.2015)



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Alegação de ofensa à Súmula Vinculante 43. Necessidade de exaurimento das vias administrativas. Lei 11.417/2006. 3. Ausência de similitude fática e de estrita aderência entre o conteúdo do ato reclamado e o objeto das decisões-paradigma. 4. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento”. (Rcl 48580 AgR, Rel. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 22.03.2022).



    Da análise das informações trazidas na petição inicial e dos documentos acostados aos autos, verifica-se a ausência da imperativa aderência estrita entre o ato judicial de constrição e o paradigma apontado pelo reclamante.



    Ocorre que o reconhecimento por esta Corte de que os precedentes anteriores sobre terceirização e responsabilidade do poder público não trataram da distribuição do ônus da prova no processo faz com que não se possa alterar, através de reclamação, entendimento originário que, examinando fatos e provas para decidir sobre responsabilidade e culpa, tratou apenas do que será julgado pela Tema 1118 da repercussão geral.



    Ante o exposto, considerando que a temática versada no ato reclamado é objeto de tema ainda não julgado por esta Corte, dada a falta de aderência em relação ao paradigma invocado, nego seguimento à reclamação, nos termos dos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, ficando prejudicado o exame da medida liminar.



    Em caso de interposição de agravo interno, proceda-se à citação da parte beneficiária, nos termos do artigo 332, § 4º, do CPC/2015. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de dezembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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