Tribunal: STF
Processo: ARE 1468913
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-22
Data de publicação: 2024-03-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO CÍVEL AJUIZADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL CONTRA DECISÃO DE TRIBUNAL DE JUSTIÇA: AUSÊNCIA DE CAPACIDADE PROCESSUAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base nas als. a e c do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte:



    “RECLAMAÇÃO PROPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. ENTE DESPERSONALIZADO. AUSÊNCIA DE CAPACIDADE PROCESSUAL. CAPACIDADE JUDICIÁRIA CONFERIDA EXCEPCIONALMENTE PARA DEFESA DE SUAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS. EXTINÇÃO DA RECLAMAÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO NOS TERMOS DO ART. 485, IV, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL” (fl. 1, e-doc. 3).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. III do art. 71, o art. 75 e o § 2º do art. 125 da Constituição da República.



    Assevera ter legitimidade processual o “TCE/RN – órgão constitucional autônomo – para propor a reclamação do ato impugnado por possuir personalidade judiciária e ser representado adequadamente em juízo pela figura do seu Consultor Geral e demais Consultores Jurídicos” (fl. 6, e-doc. 4).



    Ressalta que, “nos casos em que tais órgãos independentes se veem às voltas com a defesa de suas prerrogativas e com a garantia do exercício de suas próprias competências – como é o presente caso concreto – seria inadequado entregar a representação judiciária somente a um órgão vinculado à estrutura do Poder Executivo” (fl. 7, e-doc. 4).



    Assinala que “o Tribunal de Contas tem expressa legitimidade para propor ações de controle concentrado de constitucionalidade. Nesse passo, entende-se que o Tribunal de Contas tem idêntica legitimidade ao Procurador-Geral de Justiça ou ao Governador do Estado para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade (...) Igualmente nas reclamações constitucionais, o termo ‘parte interessada’ constante no anterior art. 13 da Lei nº 8.038/90, repetido no atual art. 988 do Código de Processo Civil, deve ser interpretado como sendo próprio dos órgãos legitimados a instaurar processos de fiscalização normativa abstrata, em consonância com a tese definida pelo STF na questão de ordem decidida no julgamento da Reclamação 397” (fl. 16, e-doc. 4).



    Afirma que “a legitimação do Tribunal de Contas para atuar como reclamante, em consonância com a tese definida pelo E. STF na questão de ordem decidida no julgamento da Reclamação 397, advém da própria Constituição Estadual do Rio Grande do Norte, que ampliou o rol de legitimados em consonância com o art. 125, §2º, da CF/88” (fl. 18, e-doc. 4).



    3. O Vice-Presidente do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário, pela incidência das Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 5).



    4. No recurso extraordinário com agravo, o agravante enfatiza que “a matéria foi debatida expressamente no Acórdão como o ponto fulcral da extinção da demanda, que consignou a ilegitimidade do Tribunal de Contas” (fl. 4, e-doc. 6).



    Pede o provimento do presente agravo.



    5. Em 22.1.2024, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo não provimento do presente recurso extraordinário com agravo, nestes termos:



    “Capacidade processual. Reclamação proposta por Tribunal de Contas Estadual. Extinção da reclamação sem julgamento do mérito. Recurso extraordinário em que se alega violação aos artigos 71, III, 75 e 125, §2º da CF. Inadmissibilidade fundamentada nas Súmulas 282 e 356 do STF – ausência de prequestionamento. Razões de agravo que não lograram demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissibilidade pelo extraordinário. Ainda que prequestionada a matéria, o Acórdão atacado está em harmonia com o entendimento do STF, quanto à ausência de capacidade processual do Tribunal de Contas, o que impede o conhecimento do recurso. O Tribunal de Contas não tem personalidade jurídica, é órgão do Estado. As atividades de representação judicial, de consultoria e de assessoramento jurídico dos estados, inclusive suas autarquias e fundações, são exclusivas da carreira de Procurador do Estado. Inteligência do art. 132 da CF. Parte ilegítima para ajuizar ações ou representar-se em juízo. A jurisprudência do STF, ‘em exegese ampliativa, tem reconhecido legitimidade ativa para medidas suspensivas a órgãos públicos despersonalizados, como Tribunais de Contas, quando na defesa de suas prerrogativas institucionais’. Entendimento que não alcança a pretensão do Recorrente no sentido do reconhecimento da legitimidade para propor Reclamações, por não caracterizar pedido de suspensão na defesa de suas prerrogativas constitucionais e legais. Parecer pelo não provimento do agravo” (fl. 1, e-doc. 13).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    6. Cumpre afastar o óbice da decisão agravada, em relação à ausência de prequestionamento, por ter sido a matéria constitucional debatida no acórdão recorrido e objeto de oportuna impugnação no recurso extraordinário.



    A superação desse fundamento, entretanto, é insuficiente para o acolhimento da pretensão do agravante, pois razão de direito não lhe assiste.



    7. Na espécie vertente, o Tribunal de origem concedeu a segurança para determinar ao Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte o registro de ato de aposentadoria do agravado, por concluir legítima a incorporação do adicional de insalubridade aos seus proventos. Contra esse julgado o Tribunal de Contas ajuizou reclamação no Tribunal estadual, não conhecida com os seguintes fundamentos:



    “Inicialmente, cumpre averiguar a existência de capacidade processual da Corte de Contas Estadual para a propositura da presente reclamação, questão, inclusive, apontada pelo Órgão Ministerial em parecer lançado nestes autos ausência de capacidade processual do Tribunal de Contas.



    Validamente, tem-se que os Tribunais de Contas são órgãos técnicos auxiliares do Poder Legislativo, responsáveis por fiscalizar a gestão financeira, orçamentária, patrimonial e operacional dos entes públicos.



    Contudo, apesar da sua relevante função no controle das contas públicas, referidos entes não possuem personalidade jurídica própria, ou seja, não são considerados entidades com capacidade processual para figurar em ações judiciais.



    Nesta senda, tem-se que a ausência de personalidade jurídica dos Tribunais de Contas decorre de sua natureza jurídica de órgãos públicos, que são partes integrantes da estrutura do Estado.



    Desta feita, qualquer demanda envolvendo o Tribunal de Contas deve ser proposta em nome do próprio Estado, representado pela Procuradoria Geral do Estado.



    Logo, a ausência de capacidade processual dos Tribunais de Contas decorre da sua condição de órgão público e não de uma intrínseca à sua função de controle das contas públicas.



    Registre-se que a capacidade judiciária, excepcionalmente conferida às Cortes de Contas, restringe-se à legitimação para estar em juízo na defesa de suas prerrogativas funcionais, conforme reiteradamente decidido pelo Superior Tribunal de Justiça (...)



    Assim, considerando que a matéria tratada na presente reclamação não diz respeito às funções institucionais da Corte de Contas Estadual, forçoso é o reconhecimento da sua incapacidade processual para figurar em juízo” (fls. 3-5, e-doc. 3).



    Assente neste Supremo Tribunal que o Tribunal de Contas tem capacidade processual apenas para a defesa de suas prerrogativas institucionais, o que não se discute neste processo. No caso, ajuíza-se a reclamação prevista no art. 988 do Código de Processo Civil, para impugnar decisão de Tribunal de Justiça, que concedeu a segurança em matéria referente à regularidade de ato de aposentadoria de servidor público.



    Pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, não há fundamento constitucional para que os Tribunais de Contas, sem personalidade jurídica própria, tenham legitimidade ativa ad causam, em defesa de direitos alheios às suas prerrogativas constitucionais e legais ou não relacionados à sua independência e autonomia institucional. Assim, por exemplo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REVOGAÇÃO E ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DE PARTE DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. SUPERVENIENTE PERDA PARCIAL DO OBJETO. ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. HOMOLOGAÇÃO DE CÁLCULOS DAS COTAS DO ICMS A SEREM TRANSFERIDAS PARA MUNICÍPIOS: INCONSTITUCIONALIDADE. PREVISÃO DE EXISTÊNCIA DE PROCURADORIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. ART. 132, CF: INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA LIMITAR A POSSIBILIDADE DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL ÀS CAUSAS RELATIVAS À DEFESA DAS PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS DO ÓRGÃO. PROCURADORIA DA FAZENDA ESTADUAL. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS: INCONSTITUCIONALIDADE DE PREVISÃO DE ÓRGÃO E DE CARREIRA AUTÔNOMOS. PREVISÃO DE RESERVA DE VAGAS NO SERVIÇO PÚBLICO PARA PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA: MERA REPETIÇÃO DE NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA POPULAR PARA EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL: CONSTITUCIONALIDADE 1. É inconstitucional a atribuição, aos Tribunais de Contas estaduais, de competência para homologação dos cálculos das cotas do ICMS devidas aos Municípios, por violação ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da CF), afastada a alegação de simetria com o modelo federal (arts. 75 e 161, parágrafo único, da CF). 2. A jurisprudência desta Corte reconhece o princípio da unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica para Estados e Distrito Federal, que são atribuições exclusivas dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da natureza da causa. A existência de consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais somente é admitida se sua existência for anterior à Constituição Federal (art. 69 do ADCT). Excetua-se a atividade de consultoria jurídica das Assembleias Legislativas, que pode ser realizada por corpo próprio de procuradores. Já a atividade de representação judicial fica restrita às causas em que a Assembleia Legislativa ostentar personalidade judiciária, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais frente aos demais poderes (ADI 1.557, Rel. Min. ELLEN GRACIE). 3. É facultado aos Estados, no exercício de seu poder de auto organização, a previsão de iniciativa popular para o processo de reforma das respectivas Constituições estaduais, em prestígio ao princípio da soberania popular (art. 1º, parágrafo único, art. 14, I e III, e art. 49, XV, da CF). 4. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada parcialmente procedente.” (ADI n. 825, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 27.6.2019).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REVOGAÇÃO E ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DE PARTE DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS. SUPERVENIENTE PERDA PARCIAL DO OBJETO. ATRIBUIÇÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. HOMOLOGAÇÃO DE CÁLCULOS DAS COTAS DO ICMS A SEREM TRANSFERIDAS PARA MUNICÍPIOS: INCONSTITUCIONALIDADE. PREVISÃO DE EXISTÊNCIA DE PROCURADORIA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. ART. 132, CF: INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO PARA LIMITAR A POSSIBILIDADE DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL ÀS CAUSAS RELATIVAS À DEFESA DAS PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS DO ÓRGÃO. PROCURADORIA DA FAZENDA ESTADUAL. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA REPRESENTAÇÃO DOS ESTADOS: INCONSTITUCIONALIDADE DE PREVISÃO DE ÓRGÃO E DE CARREIRA AUTÔNOMOS. PREVISÃO DE RESERVA DE VAGAS NO SERVIÇO PÚBLICO PARA PESSOAS PORTADORAS DE DEFICIÊNCIA: MERA REPETIÇÃO DE NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INICIATIVA POPULAR PARA EMENDA À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL: CONSTITUCIONALIDADE. 1. É inconstitucional a atribuição, aos Tribunais de Contas estaduais, de competência para homologação dos cálculos das cotas do ICMS devidas aos Municípios, por violação ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da CF), afastada a alegação de simetria com o modelo federal (arts. 75 e 161, parágrafo único, da CF). 2. A jurisprudência desta Corte reconhece o princípio da unicidade institucional da representação judicial e da consultoria jurídica para Estados e Distrito Federal, que são atribuições exclusivas dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, independentemente da natureza da causa. A existência de consultorias jurídicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais somente é admitida se sua existência for anterior à Constituição Federal (art. 69 do ADCT). Excetua-se a atividade de consultoria jurídica das Assembleias Legislativas, que pode ser realizada por corpo próprio de procuradores. Já a atividade de representação judicial fica restrita às causas em que a Assembleia Legislativa ostentar personalidade judiciária, notadamente para a defesa de suas prerrogativas institucionais frente aos demais poderes” (ADI n. 1.557, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Plenário, DJe 18.6.2004).



    No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.476.678, que trata de controvérsia análoga à deste processo, o Ministro Alexandre de Moraes, Relator, manteve a decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, que reconheceu a ilegitimidade do Tribunal de Contas estadual para ajuizar a reclamação cível. O Ministro Alexandre de Moraes enfatizou:



    “(...) tratando-se de discussão referente ao registro de aposentadoria de servidora pública, efetivamente o Tribunal de Contas Estadual não tem capacidade postulatória para ajuizamento da presente Reclamação. Isto porque, embora o ato de registro de aposentadoria seja atribuição da Corte de Contas, cuida-se neste caso de questão individual, julgada à luz do contexto fático constante dos autos do mandado de segurança ajuizado e da legislação local de regência. Não está em debate a defesa de interesses institucionais do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte, mas sim de discordância quanto à decisão emanada do Poder Judiciário, tomada no referido MS” (DJe 15.2.2024).



    Na mesma linha é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça sobre as questões processuais de natureza infraconstitucional que se relacionam ao tema em exame. Assim, por exemplo:



    “PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. TRIBUNAL DE CONTAS. ILEGITIMIDADE. 1. Os Tribunais de Contas são partes ilegítimas para figurarem no polo passivo de ação ordinária visando desconstituir ato de sua competência. 2. Não deve ser confundida a capacidade judiciária excepcional, que lhe é concedida para estar em juízo na defesa de suas prerrogativas, bem como de figurar como autoridade coatora em mandado de segurança, com a legitimação ad causam necessária para a formação da relação jurídica formal. 3. Os Tribunais de Contas não são pessoas naturais ou jurídicas, pelo que, consequentemente, não são titulares de direitos. Integram a estrutura da União ou dos Estados e, excepcionalmente, dos Municípios. 4. A alta posição de permeio entre os poderes Legislativo e Executivo, sem sujeição a nenhum deles, embora de relevância para o controle da legalidade e da moralidade das contas públicas, não lhes outorga, só por esse fato, a condição de pessoa jurídica para figurar no polo passivo de ação ordinária visando desconstituir ato que por ele foi praticado no exercício de sua competência. 5. Peculiaridades do nosso sistema jurídico que exige obediência em face do querer constitucional. 6. Recurso especial improvido” (Superior Tribunal de Justiça, REsp n. 504.920, Relator o Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJe 4.9.2003).



    Ao opinar sobre a ilegitimidade processual do Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte, a Procuradoria-Geral da República assim se manifestou:



    “(...) o Tribunal de Contas não tem personalidade jurídica, é órgão do Estado, e, por essa razão, não tem legitimidade para ajuizar ações ou representar-se em juízo, como corretamente concluiu o Acórdão atacado. (...)



    Trata-se (...) de unicidade da advocacia pública estadual, cabendo exclusivamente ao procuradores do estado representar judicialmente e prestar consultoria jurídica ao entes estaduais. 



    A jurisprudência dessa Suprema Corte, ‘em exegese ampliativa, tem reconhecido legitimidade ativa para medidas suspensivas a órgãos públicos despersonalizados, como Tribunais de Contas, Câmara Municipal e Mesa de Assembleia Legislativa quando na defesa de suas prerrogativas institucionais’, o que não alcança a pretensão do Recorrente no sentido do reconhecimento da legitimidade para propor Reclamações, por não caracterizar pedido de suspensão na defesa de suas prerrogativas constitucionais e legais.



    (...) a representação judicial e a consultoria jurídica dos Tribunais de Contas restringe-se à atuação, em nome próprio, na defesa de suas prerrogativas, independência e autonomia institucionais em face dos demais Poderes do Estado, o que não é o caso dos autos” (fls. 4-5, e-doc. 13).



    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 22 de março de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora