Tribunal: STF
Processo: ARE 1157787
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-16
Data de publicação: 2024-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental em face de embargos de declaração que confirmou decisão monocrática que, por sua vez, havia negado provimento ao recurso extraordinário em face da incidência da Súmulas 279 e 280 do STF (eDOCs 48 e 62). 



    Em suas razões, a parte busca demonstrar a desnecessidade de reavaliação de provas e de análise de legislação local. Afirma que o caso dos autos trata da exigência da taxa de fiscalização, localização e funcionamento para Estações Rádio Base. Assevera que a Licença de Funcionamento incide sobre o funcionamento da atividade exercida pela parte embargante e não sobre o uso e ocupação do solo. 



    Aduz a aplicação do entendimento firmado por esta Corte no Tema 1.235, no âmbito da repercussão geral e articula com a seguinte fundamentação (eDOC 64, p. 3):



    “(i) compete privativamente à União legislar sobre a instalação de ERB’s, (ii) o princípio da precaução não justifica a proibição de instalação de equipamentos de telecomunicações licenciados pela ANATEL; e (iii) Estados e Municípios não podem criar condicionantes para a instalação de ERB’s (ARE 1.294.096).” 



    A parte embargada não apresentou contrarrazões (eDOC 71).



    Reconsidero as decisões monocráticas anteriores e passo a novo julgamento do recurso.



    Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado (eDOC 26, p. 1-2):  



    “PÚBLICO. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. Os Municípios detêm competência constitucional para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I da CF). Recurso desprovido. Sentença mantida." (AC 0010109005495 TJ-RR, Rel.(a) Des. ELAINE CRISTINA BIANCHI, Publ. DJe 28/06/2014) (negritei) 



    "ADMINISTRATIVO. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE - ERB S. COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA DISCIPLINAR A IMPLANTAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA INFRAESTRUTURA DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO SOLO URBANO MUNICIPAL. LEI FEDERAL N° 9.472/1997. LEI MUNICIPAL N° 2.141/2002. PORTARIA N.° 1.533/96. INOCORRÉNCIA DE NULIDADE DA SENTENÇA. - Afastada a preliminar de nulidade da sentença, tendo em vista ocorrência de preclusão lógica e temporal, acerca da questão do interesse na ANATEL na lide. - A Lei Federal n° 9.472/1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, salvaguardou as atribuições dos Estados, Distrito Federal e Municípios. - Legalidade da norma local, no caso dos autos a Lei Municipal n° 2.141/2002, que apenas disciplina a implantação e funcionamento da respectiva infraestrutura dos serviços de telecomunicações no solo urbano municipal, não se confundindo, portanto, com normatização atinente à exploração dos serviços de telecomunicações, esta sim de competência exclusiva da União, como expressamente previsto nos artigos 21, inciso XI e 22, inciso IV, da Constituição Federal de 1988. - O protocolo de requerimentos administrativos antes da entrada em vigor da Lei Municipal, não assegura, per se, qualquer direito consolidado, porquanto eventual licenciamento deve se dar na forma da legislação vigente à época da análise do pedido, mercê da adstrição da Administração Pública ao princípio da legalidade. - Precedente do Superior Tribunal de Justiça (ROMS n° 22885/DF). Recurso de apelação improvido." (AC 200251150003050 TRF-2ª Região, Rel.(o) Des. Federal FERNANDO MARQUES, Julg. 15/12/2010, 5" TURMA ESPECIALIZADA, Publ. E-DJF2R - Data::22/12/2010 - Página:250) (negritei) 



    "APELAGAO - EMBARGOS - EXECUÇAO FISCAL - MULTA ADMINISTRATIVA DO EXERCÍCIO DE 2008. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA AFASTADA. INSTALAÇÃO DE TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE DADOS E VOZ - Estação rádio-base (ERB), sem alvará de licença e funcionamento - Declaração de inconstitucionalidade da Lei n.° 10.238/08, que alterou o art. 9°, da Lei municipal n.° 9.662/06 que não afasta a cobrança das multas. Infringência a diversos artigos da Lei municipal n° 9.662/06 não atingidos pela inconstitucionalidade - Cabimento da sanção - Interesse local evidenciado - Competência legislativa municipal configurada. Regulamentação que encontra respaldo na Lei Geral de Telecomunicações n° 9472/97 e no art. 28, do Decreto 2056/96, que prevê a normatização das posturas municipais para fim de instalação das torres e antenas. Alegação de usurpação da competência legislativa da União afastada. Precedentes. Sentença mantida - Recurso desprovido." (APL 00458438920128260576 SP 0045843-89. 2012.8.26.0576, TJSP, Rel.(o) Roberto Martins de Souza, Julg. 27/02/2014, 18° Câmara de Direito Público, Publ. 07/03/2014) (negritei)”



    Os embargos declaratórios foram rejeitados (eDOC 27, p. 21).



    No recurso extraordinário, interposto com base nas alíneas a, c e d do permissivo constitucional, aponta-se violação aos artigos 5º, II, 22, IV e 170, da Constituição Federal.



    Nas razões do recurso, busca demonstrar a inexistência de competência do município para exigir o licenciamento ambiental. Nesse sentido, assevera que “inexistindo interesse local exclusivo a ser perseguido pelo ente municipal e havendo regulamentação federal específica sobre o tema, cuja complexidade e necessidade de compatibilização exigem controle federal pelo órgão concedente, é manifesta a impossibilidade do município em exigir licenciamento ambiental relacionados às Estações de Rádio Base, daí derivando a conclusão de que possíveis atos decorrentes desse procedimento estão, na mesma linha, eivados de nulidade.” (eDOC 27, p. 39)



    Posteriormente, em sede de juízo de retratação, o Tribunal manteve o entendimento anterior, nos seguintes termos (eDOC 35, p. 8):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. TAXA DE LICENÇA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO INCIDENTE SOBRE A INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE DE TELEFONIA CELULAR E DE TELECOMUNICAÇÕES. INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. TEMA Nº 919, STF. DISTINGUISHING. INAPLICABILIDADE DO PRECEDENTE QUALIFICADO QUE SE IMPÕE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EFETIVADO. ACÓRDÃO MANTIDO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 919, fixou a seguinte tese: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”. 



    2. Porém, constatado no feito que a matéria objeto de julgamento não guarda relação com a que fora decidida sob a sistemática de Repercussão Geral, há de se aplicar a técnica hermenêutica do distinguishing para concluir pela inaplicabilidade do precedente qualificado, hipótese dos autos. 



    3. JUÍZO DE RETRAÇÃO NÃO EFETIVADO.”



    É o relatório. Decido.



    Assiste razão à parte recorrente.



    O Colegiado de origem, ao manter a validade da cobrança da taxa de licença para localização e funcionamento com base no poder de polícia e na competência concorrente do município, decidiu em desacordo com a jurisprudência do Supremo sobre o tema.



    Nesse sentido, esta Corte reconhece a inconstitucionalidade de lei local para tratar da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre serviços de telecomunicações. Confiram-se os seguintes julgados: 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERB. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL QUE VERSA SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - em especial, no julgamento da ADI 3.110 -, firmou o entendimento de ser inconstitucional lei local que trata da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.316.382-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 26.5.2021). 



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL N. 8.896/2002, QUE REGULAMENTA A INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO-BASE DE TELEFONIA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 3.110. VERBA HONORÁRIA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, ART. 85, § 11. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3.110, ministro Edson Fachin, concluiu pela inconstitucionalidade de lei local que, sob a escusa de proteger a saúde da população, disciplina a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invasão de competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 2. Decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade é de observância obrigatória por todos os juízes e tribunais (CPC, art. 927, I). 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido” (RE n. 578.287-AgR-segundo, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 14.3.2022). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente” (ADI n. 3.110, de minha relatoria, Plenário, DJe 10.6.2020). 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Art. 22, inciso IV, da Constituição Federal. 4. Lei municipal que regulamentou a instalação de antenas transmissoras. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária” (RE n. 1.095.733-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 18.1.2021).



    No julgamento do RE 776.594, Tema 919 da repercussão geral, de relatoria do Min. Luiz Fux, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa”. Confira-se a ementa desse julgado: 



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa’. 6. Recurso extraordinário provido” (Plenário, DJe 9.2.2023).



    No mesmo sentido, no julgamento do ARE 1.370.232/SP, Tema 1.235 da repercussão geral, de relatoria do Min. Luiz Fux, este Supremo Tribunal reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o Município não detém a competência para regulamentar a atividade de instalação de estações de rádio-base, não se incluindo no rol de suas competências instituir e cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia. Eis a tese firmada nesse paradigma: “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.



    Confira-se também a ementa desse julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe 13.9.2022).



    No mesmo sentido, confiram-se as seguintes decisões monocráticas: RE-ED 1.473.855, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 21.03.24; RE 1.479.408, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 19.03.24; RE n. 1.474.752, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 23.02.24; ARE 1.417.732/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 14.02.23 e; ARE 1.403.772/SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 10.10.22.



    Por fim, especificamente acerca da exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente: 



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 



    1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 



    2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 



    3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos EstadosMembros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 



    4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 



    5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.24 - Grifei)



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, b, do CPC e art. 21, §1º, do RISTF, reconsidero as decisões anteriores e dou provimento ao presente recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedentes os pedidos formulados na inicial. Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator