Tribunal: STF
Processo: RE 1518552
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-06
Data de publicação: 2024-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (Doc. 20). 



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ajuizou Ação Civil Pública em face de SÊNIO REINOLDO KIRST, ex-prefeito do Município de Coronel Barros, LUCAS JAIR WOTTRICH (vereador e presidente do Círculo de Pais e Mestres da Escola de Ensino Fundamental Miguel Bumier) e BENJAMIN PRESTES DOS NASCIMENTO (ocupante de cargo em comissão), pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, inciso I, da Lei Federal 8.429/92.



    Relata, na inicial, que “na data de 30 de maio de 2013, o Município de Coronel Barros, por ato do prefeito Sênio Reinoldo Kirst, concedeu ao Círculo de Pais e Mestres da Escola de Ensino Fundamental Miguel Bumier, representada pelo presidente Lucas Jair Wottrich, o uso gratuito do Ginásio de Esportes Capitão Dunga” (Doc. 1, fl. 2).



    Ocorre que, “na mesma data – 30 de maio de 2013 - o Círculo de Pais e Mestres da Escola de Ensino Fundamental Miguel Bumier, representada pelo presidente Lucas Jair Wottrich, firmou outro contrato para transferir a concessão de uso gratuito do referido imóvel a Benjamim Prestes do Nascimento” (Doc. 1, fl. 2).



    Afirma que a concessão não foi precedida de licitação, a qual não é dispensada pelos arts. 2º e 17 da Lei 8.666/93, e que não havia legislação local autorizando a concessão, a qual somente foi sancionada em 17 de setembro de 2013 (Lei Municipal 1.709), após questionamento pelo autor.



    Nessa linha, sustenta que a concessão do uso do bem público, sem licitação, afronta o princípio da legalidade, impessoalidade e moralidade e que a conduta dos réus enquadra-se no art. 11, inciso I, da Lei 8.429/1992.



    Diante disso, requereu a condenação dos réus por ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, I, Lei 8.429/92, com a aplicação das penas do art. 12, III, da mesma lei (Doc. 1).



    O Juízo singular, ao fundamento de que os requeridos atuaram com dolo, julgou procedente o pedido pela “prática de ato de improbidade administrativa prevista no art. 11, I, da Lei 8.429/92 pelos réus SÊNIO REINOLDO KIRST, LUCAS JAIR WOTTRICH e BENJAMIN PRESTES DOS NASCIMENTO, para condená-los ao pagamento de multa civil, sendo a Sênio três vezes a remuneração que percebia à época (maio de 2013), (…) e quanto aos réus Lucas e Benjamim, de 01 (um) salário mínimo nacional, vigente à época” (Doc. 10, fl. 7).



    Interpostos recursos de Apelação pelos réus (Doc. 14 e Doc. 15), o Tribunal de origem não conheceu o apelo de LUCAS JAIR WOTTRICH e deu provimento aos demais, nos termos da ementa cujo cabeçalho foi assim redigido (fl. 1, Doc. 20):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/92. CONCESSÃO DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO. AUSÊNCIA DE LEI AUTORIZADORA E DE LICITAÇÃO. ATIPICIDADE.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo MINISTÉRIO PÚBLICO (Doc. 25), foram rejeitados em acórdão assim ementado (Doc. 27):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. CONCESSÃO DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO. AUSÊNCIA DE LEI AUTORIZADORA E DE LICITAÇÃO. ATIPICIDADE. AUSÊNCIA DE OMISSÃO.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 32), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MPRS alega que o acórdão recorrido viola os arts. 5º, XL; e 37, § 4º, da CF/1988.



    Para tanto, afirma que a Lei 14.230/2021 não se aplica ao caso dos autos, porque “as demandas ajuizadas até a entrada em vigor das modificações legislativas (26 de outubro de 2021) deverão ter a tipicidade dos ilícitos analisada com base na norma vigente ao tempo da propositura” (Doc. 32, fl. 7).



    Argumenta que “a alteração da natureza do rol das condutas do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (de exemplificativa para taxativa) e a revogação de alguns de seus incisos, não foi objeto de discussão no âmbito do Tema 1199” (Doc. 32, fl. 7).



    De outro lado, sustenta que “ainda que se cogite a aplicação do princípio da não ultratividade, a consequência não deve ser a improcedência da demanda mas análise acerca da continuidade típico-normativa em disposição diversa daquela apontada na inicial ou na sentença, à luz do novo regime jurídico” (Doc. 32, fl. 17). 



    Assim, requer o provimento do recurso para restabelecer a sentença.



    Em seguida, a Vice-Presidência do Juízo local determinou a devolução do processo ao órgão julgador, para eventual juízo de retratação ao decidido por esta CORTE no Tema 1199 (Doc. 39).



    Em nova análise da questão, todavia, o TJRS manteve o entendimento anterior, em acórdão assim ementado (Doc. 42, fl. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/92. CONCESSÃO DE USO DE IMÓVEL PÚBLICO. AUSÊNCIA DE LEI AUTORIZADORA E DE LICITAÇÃO. VIGÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. ATIPICIDADE. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ACÓRDÃO MANTIDO. 



    1. Cuida-se de juízo de retratação, na forma do art. 1.030, II, do CPC.



    2. O acórdão, ao levar em conta as alterações da Lei n. 14.230/21 na Lei n. 8.439/92 e a imputação do ato de improbidade administrativa com base no artigo 11, "I", da Lei ng 8.429/92, concluiu não ter como persistir o juízo de procedência do pedido formulado, tendo em vista a atipicidade da conduta no atual quadro normativo da Lei de Improbidade Administrativa.



    3. Na sua fundamentação, o acórdão analisou a questão, inclusive sob a ótica do Tema 1199 do STF.



    4. No caso, o provimento do apelo de dois dos réus para julgar improcedente o pedido inicial, em razão da revogação expressa do dispositivo legal utilizado para embasar a imputação, não conflitua com o decidido pelo STF no Tema 1199, a ensejar, em juízo de retratação, a manutenção do acórdão.



    5. Precedentes do TJ/RS. ACÓRDÃO MANTIDO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO. “



    Mantido o acórdão recorrido, o RE foi foi admitido, e o processo, encaminhado ao STF (Doc. 50).



    É o relatório. Decido. 



    I – Alegação acerca da prática da conduta prevista no art. 11, inciso I, da Lei 8.429/92 (I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência), ao argumento de que a concessão do uso do bem público foi feita sem licitação.



    O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL ajuizou a presente Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em face dos réus SÊNIO REINOLDO KIRST, LUCAS JAIR WOTTRICH e BENJAMIN PRESTES DOS NASCIMENTO, pela prática da conduta prevista no art. 11, I, da Lei 8.429/92 (I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência), ao argumento de que a concessão do uso do bem público foi feita sem licitação. 



    O Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, confirmou o acordão anterior que reformara a sentença, para julgar improcedente o pedido inicial, ao fundamento de que a decisão não conflita com o Tema 1199 da repercussão geral. Confiram-se os seguintes trechos do voto condutor desse acórdão no qual, inclusive, são rememorados os fundamentos da primeira decisão do Tribunal de origem (Doc. 42, fls. 5-16):



    “O acórdão, ao levar em conta as alterações da Lei nº 14.230/21 na Lei nº 8.439/92 e a imputação do ato de improbidade administrativa com base no artigo 11, “I”, da Lei nº 8.429/92, concluiu não ter como persistir o juízo de procedência do pedido formulado, tendo em vista a atipicidade da conduta no atual quadro normativo da Lei de Improbidade Administrativa.



    Na sua fundamentação, o acórdão analisou a questão, inclusive sob a ótica do Tema 1199 do STF, como segue: 



    ‘(...)



    Embora o contrato de concessão de uso gratuito mencione que o negócio jurídico tinha suporte na Lei Municipal nº 1.709/13 (fl. 94), a referida lei somente entrou em vigor em 17/09/2017, data da sua publicação (fls. 92/93), ainda que com efeitos retroativos a 30/05/2013. 



    De fato, além de a Lei nº 1.709/13 não estar vigente à época em que foi firmado o contrato de concessão de uso, do seu art. 1º extrai-se que a autorização era destinada somente ao Círculo de Pais e Mestres da Escola de Ensino Fundamental Miguel Burniel de Coronel Barros, sem menção à possibilidade de cessão dos direitos. 



    Tais fatos são incontroversos, sendo que a análise da prova dos autos, em especial a testemunhal, demonstra que o arranjo efetuado entre os réus foi uma tentativa de regularizar uma situação que se desenvolvia desde a inauguração do Ginásio de Esportes Capitão Dunga, com a utilização do imóvel pelo réu Benjamin para o desenvolvimento de atividades voluntárias e sem remuneração de treinamento de futebol com crianças e jovens. 



    Todavia, não é possível acolher tais pedidos formulados pelo Ministério Público na petição inicial. Conforme o texto do artigo 11 já referido, o “caput” adotou a técnica legislativa da taxatividade e tipicidade específica, ou seja, não é mais crível condenar o réu por ato de improbidade administrativa somente com base no “caput”, exigindo-se o enquadramento em uma das hipóteses dos incisos. Mas, para dificultar mais ainda o juízo, os incisos I e II foram revogados. A consequência é que praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência e retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício não se caracterizam como atos de improbidade administrativa. As únicas hipóteses normativas que admitem a caracterização de ato de improbidade administrativa pelo artigo 11 são as seguintes:



    (…)



    Ressalto que a conduta imputada aos réus e descrita na douta sentença recorrida não se enquadra em nenhuma das hipóteses acima descritas, impondo-se o juízo de improcedência dos pedidos formulados na petição inicial por atipicidade no atual quadro normativo da Lei de Improbidade Administrativa.



    A alegação do Ministério Público de que a conduta dos réus se enquadra inciso V do art. 11 da LIA não se sustenta, pois o tipo exige que a frustração do caráter concorrencial de procedimento licitatório se dê em benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros, devendo-se observar a condicionante do §1º, no sentido de que somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, isto é, não há a prova de que os réus tinham intenção desonesta.



    Pelo contrário, a própria sentença alude à falta de gravidade dos fatos e a falta de prejuízo ao Erário, situação que também atrai a incidência do §4º do art. 11, que exige o requisito da lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para admitir a possibilidade de sancionamento.



    (…) 



    Portanto, como as condutas imputadas aos réus e descritas na douta sentença recorrida não se enquadram em nenhuma das hipóteses acima descritas, impõe-se o juízo de improcedência dos pedidos formulados na petição inicial por atipicidade no atual quadro normativo da Lei de Improbidade Administrativa.’



     No caso, tenho que o provimento do apelo de dois dos réus para julgar improcedente o pedido inicial, em razão da revogação expressa do dispositivo legal utilizado para embasar a imputação, relativo à tipificação do ato de improbidade administrativa, não conflitua com o decidido pelo STF no Tema 1199, a ensejar, em juízo de retratação, a manutenção do acórdão.”



    Pelas transcrições acima, verifica-se que o Tribunal de origem, com base no contexto fático-probatório dos autos, no contrato de concessão de uso gratuito, na Lei Municipal 1.709/2013 e na Lei Federal 8.429/1992, na redação da Lei Federal 14.230/2021, entendeu que a conduta dos réus não pode ser enquadrada no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 (I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência), pois esta foi revogada pela Lei 14.230/2021, e nem no inciso V do mesmo dispositivo (V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros), neste último caso porque não foi comprovado que os réus tiveram o fim de de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, ou seja, não há a prova de que os réus tinham intenção desonesta, como exige o § 1º do art. 11 da LIA (§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade).



    Acresceu que “a própria sentença alude à falta de gravidade dos fatos e a falta de prejuízo ao Erário, situação que também atrai a incidência do §4º do art. 11 (“§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos”), que exige o requisito da lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para admitir a possibilidade de sancionamento.” 



    Sobre a matéria, a Lei 8.429/1992, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, no seu art. 11 dispunha:



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a exibir o seguinte conteúdo:



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo, haja vista que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput , a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem afastou a subsunção do ato de improbidade indicado pelo MPRS ao inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 (I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência), pois esta foi revogada pela Lei 14.230/2021; e quanto ao inciso V do mesmo dispositivo (V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros), porque não foi comprovado que os réus tiveram o fim de de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, ou seja, não há a prova de que os réus tinham intenção desonesta.



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no ARE 843.989-RG, Tema 1199, reconheceu a repercussão geral da questão constitucional objeto daquele recurso, da seguinte forma: Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.



    A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.



    A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa independentemente da concordância ou não com seu mérito foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    No Parecer Preliminar de Plenário n. 1 PLEN, emitido pelo Deputado CARLOS ZARATTINI (PT/SP), acerca do Projeto de Lei 10.887/2018, de autoria do Deputado ROBERTO LUCENA, que altera a Lei 8.429/1992, colhe-se a seguinte observação:



    “Deveras, o que se observou ao longo dos diversos debates foi a premente necessidade de adequação do texto legal, de forma a afastar presunções acerca de elementos essenciais para a configuração do ato de improbidade , como, por exemplo, a ocorrência de dano, a presença de dolo na conduta do agente e a extensão de seus efeitos a terceiros.



    (…)



    O desejo de Justiça que emana da sociedade precisa ser orientado com o respeito às garantias dos acusados. Desta forma, o sentido da atualização a ser realizada na Lei de Improbidade Administrativa deve ser o de orientar sua aplicação com base em preceitos sólidos de garantia da ampla defesa, contraditório e presunção da inocência, de forma a racionalizar a tutela da moralidade administrativa. (https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1938173. p. 11).



    Na Audiência Pública na Comissão de Constituição e Justiça realizada em 28/9/2021, acerca da Lei 14.230/2021, (https://legis.senado.leg.br/comissoes/reuniao?1&reuniao=10256), IZAIAS JOSÉ DE SANTANA (Prefeito de Jacareí SP e doutor em direito pela USP) afirmou que, no que se refere ao elemento subjetivo, é incontestável a responsabilidade daquele que, por exemplo, dolosamente se enriqueceu ilicitamente. Por outro lado, quando trazido para o campo da responsabilização a culpa, exige-se que o prefeito seja onisciente e onipresente, ou seja, poderia ser responsabilizado pela conduta culposa de qualquer agente público nomeado por ele.



    Nesse sentido, o Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, presidente da Comissão de Juristas que elaborou o anteprojeto, expôs que:



    “A modalidade culposa do ato de improbidade administrativa lesivo ao erário, previsto no art. 10 na redação atual da LIA, foi suprimida na proposta da reforma. Tal opção partiu da premissa, conforme exposto na justificativa do projeto, de que não seria dogmaticamente razoável compreender como ato de improbidade o equívoco, o erro ou a omissão decorrente de uma negligência, uma imprudência ou uma imperícia, bem como explicitou que evidentemente tais situações não deixam de poder se caracterizar como ilícito administrativos que submetem a sanções daquela natureza e, acaso haja danos ao erário, às consequências da lei civil quanto a ressarcimento (Breves Considerações sobre o Anteprojeto de Reforma da Lei de Improbidade Administrativa: A proposta da Comissão de Juristas Nomeada pela Câmara dos Deputados. Edição Comemorativa. 30 ANOS DO STJ. Superior Tribunal de Justiça)”.



    O alerta feito pelo Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES é importante, para deixar claro que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa não afasta a possibilidade de responsabilização do agente por atos ilícitos administrativos e suas respectivas sanções, bem como pelo eventual ressarcimento ao erário.



    À partir da edição da nova Lei 14.230/2021, portanto, o agente público que, culposamente, causar dano ao erário poderá responder civil e administrativamente por ato ilícito, porém não mais por ato de improbidade administrativa; nos termos, inclusive, do artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que dispõe que “o agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.”



    Essa previsão foi regulamentada pelo Decreto 9.830/2019 que, no art. 12, §1º, conceitua erro grosseiro como culpa grave caracterizada por extremo grau de negligência, imprudência ou imperícia, nesses termos:



    “Art. 12. O agente público somente poderá ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas se agir ou se omitir com dolo, direto ou eventual, ou cometer erro grosseiro , no desempenho de suas funções.



    § 1º Considera-se erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência,imprudência ou imperícia.



    Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia geral” para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma - revogação do ato de improbidade administrativa culposo - em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.



    A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.



    Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.



    Como destacou JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,



    “pela primeira vez na história do Direito Constitucional positivo brasileiro vamos encontrar, na Lei Magna, a expressão Administração Pública, no Capítulo VII, cujo título é precisamente este: Administração Pública” (A administração pública. In: Vários autores. A Constituição brasileira de 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1990. p. 94).



    Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.



    A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.



    Como salientado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO,



    “a corrupção, embora sua feição mude de época para época, é um fenômeno presente em todos os tempos. Dela, não escapa regime algum. Igualmente, ela existe no mundo inteiro, conquanto em níveis diversos. É assim um mal que todo regime tem de estar preparado para enfrentar. Contudo, observa o citado professor, a corrupção é particularmente grave numa democracia. Esta, com efeito, confia na representação para realizar o interesse geral. Se ela é corrupta e persegue o seu bem particular, o regime fica totalmente desfigurado. Além disso, na democracia, rapidamente a corrupção desmoraliza o Poder, além de ser um fator de ineficiência. Por isso, pode levar facilmente à perda da legitimidade do regime” (A democracia no limiar do século XXI . São Paulo: Saraiva, 2001. p. 87-88).



    Dessa forma, em face da modernização e do agigantamento do Estado, a constitucionalização do Direito Administrativo representou verdadeiro instrumento de combate à corrupção em todos os níveis da Administração Pública, em defesa da legitimidade do regime democrático.



    Importante lembrar a lição de KARL LOEWESTEIN, quando afirmou que,



    “na sociedade do Século XX, se pode considerar como o fenômeno mais digno de ser ressaltado a transformação do Estado Legislativo em Estado Administrativo” (Teoria de la constitucion. Barcelona: Ariel, 1946. p. 66).



    A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.



    Essa concepção, como anteriormente citado, foi consagrada com a promulgação da Constituição Federal de 1988, como esclarecem PIMENTA OLIVEIRA e MUSETTI GROTTI:



    "A Constituição reconhece o valor jurídico diferenciado do interesse público como categoria própria e não assimilável aos meros interesses pronunciados por administradores públicos ou meramente associados aos órgãos e entes públicos e governamentais, por lei ou atos infralegais. Não se trata de mero conceito jurídico indeterminado que a teoria da linguagem possa esgotar como operacionalizá-lo. O interesse público é um conceito recepcionado na Constituição. Isto se faz no capítulo próprio dos Direitos e Garantias Fundamentais (artigo 19, inciso I), no capítulo dedicado à Administração Pública, em seu significado funcional (artigo 37, inciso LX, na disciplina das leis (artigo 66, parágrafo 1°), na atividade de gestão da função pública na Magistratura (artigo 93, inciso VIII e artigo 95, inciso II) e no Ministério Público (artigo 128, parágrafo 5°, inciso I, alínea b), e na distinção do campo da legalidade (tal como cristalizado na própria Constituição) do preceituado como próprio ao interesse público, em seu ADCT (artigo 51 ADCT). Esta presença constitucional significa que aos intérpretes não é dado ignorar ou reduzir sua relevância no sistema jurídico, devendo cumprir a função de demonstrar as suas projeções normativas no processo de concretização constitucional" (Direito administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, març./abr. 2020, p. 90).



    É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).



    Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que “não guardam similitude de lógica operativa” (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).



    Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.



    E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.



    Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade, ou não, da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 (revogação do ato de improbidade administrativa culposo) o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores: 



    (1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;



    (2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)



    (3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por deter