Tribunal: STF
Processo: ARE 1516327
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-30
Data de publicação: 2024-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que não admitiu recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado (eDOC 27, pp. 2-3):



    “APELAÇÕES SIMULTANEAMENTE INTERPOSTAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATOS DE MÚTUO CELEBRADOS EM 1998, AUTORIZANDO O REPASSE DE VALORES DE AUTARQUIA ESTADUAL PARA O TESOURO DA FAZENDA ESTADUAL. AUSÊNCIA DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. ILEGALIDADE. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. ARESTO DESTE SODALÍCIO RECONHECENDO A ILEGITIMIDADE DO ESTADO PARA FIGURAR NO POLO ATIVO DA DEMANDA. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ESPECIAL PELO CUSTOS LEGIS. PRETENSÃO ACOLHIDA NO STJ. PRELIMINAR AFASTADA. RETORNO DO FEITO A ESTA CORTE, PARA PROSSEGUIMENTO DO ITER PROCESSUAL. IRRESIGNAÇÃO DO EX-GOVERNADOR, DO EX-DIRETOR-GERAL DA AUTARQUIA CESSIONÁRIA DO CRÉDITO E DO EX-SECRETÁRIO DA FAZENDA ESTADUAL. ARGUMENTO PROFÍCUO. EM CASOS ANÁLOGOS, INEXISTÊNCIA DE IMPROBIDADE ACERCA DA TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS DE FUNDOS ESTATAIS AO CAIXA DO GOVERNO, E ISSO GESTÃO 1995/1999. PRECEDENTES. “[...] 'Para que efetivamente a lei vise combater a improbidade na administração, há de centrar-se no ataque aos atos praticados por administradores de mau caráter, desonestos, malvados, perversos, de má índole, de fraudadores do patrimônio público (seja ele ético, moral ou econômico), todos que acabam por auferir, ou atribuir a alguém, vantagem indevida, relacionada com o mau exercício de função pública, em detrimento da satisfação das necessidades públicas, segundo seu juramento. "'Deste modo observadas as coisas, o princípio da legalidade envolve mais do que a pura e simples transposição de verbas, e, na modalidade do inciso I do art. 11 antes copiado, adquire outro sentido, de praticar ato contrário não apenas à letra fria das normas, mas ao bem comum, que é o fim último de todas as leis, ou simulado, ou com violação de regra de competência. "'Não é esta a tônica destes autos. "'Aqui os demandados destinaram valores para atendimento de necessidades diferentes daquelas para cuja satisfação eram destinados, e, ficou evidente, sem que daí surgisse algum prejuízo'. (fls. 298-302)." (Apelação Cível n. 2003.020326-5, da Capital, rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j. 6/12/2005). RECURSOS CONHECIDOS E PROVIDOS.”



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, alega-se ofensa ao artigo 167, VI, da Constituição Federal. Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 33, p. 9:



    “No acórdão recorrido, a Corte de origem deu provimento ao recurso dos réus, escorada no argumento que "não há nos autos qualquer prova de que houve qualquer prejuízo efetivo ao Erário ou, até mesmo, desvio de finalidade [...]" (fl. 1.359) e que "a condenação nas severas penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa demanda, na realidade, a comprovação de ato ou omissão efetiva, deliberada, de cada um dos agentes acusados" (fl. 1.359). Ao fazê-lo, contudo, contrariou o art. 167, VI, da Constituição da República.”



    Ademais, sustenta-se ainda que: “a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da legalidade, sendo que qualquer modificação de destinação de recursos orçamentários deverá ter como pressuposto a autorização legislativa.” (eDOC 33, p. 9) 



    A Vice-Presidência do TJSC inadmitiu o recurso ante a incidência da súmula 279 do STF (eDOC 45). 



    Simultaneamente ao extraordinário, foi interposto recurso especial para o STJ que restou inadmitido por incidir a Súmula 7 daquela Corte (eDOC 46). Interposto agravo, foram enviados para o STJ e providos naquela Corte Superior para melhor exame (eDOC 77). Após sobrestamento para aguardar o julgamento do tema 1190/STF (eDOC 115), o recurso especial foi julgado prejudicado e a ação de improbidade foi extinta (eDOC 154) tendo sido certificado o trânsito em julgado em 12.09.2024 (eDOC 152).



    Vieram os autos a esta Corte.



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, cito, por pertinente, o seguinte trecho destacado da sentença proferida no presente caso (eDOC 16, p. 5 - 7):



    A conduta dos administradores públicos ao assinar os contratos de empréstimo viola frontalmente o princípio da legalidade, pois realizada sem permissão expressa de lei, desvirtuando recursos financeiros da entidade da Administração Indireta, comprometendo o orçamento do ente estadual.



    Se olhada a questão do ponto de vista do orçamento do Estado de SC, também não havia permissão legal para que o Chefe do Executivo contraísse dívida não prevista na lei de orçamento e também não autorizada posteriormente pelo Poder Legislativo. 



    O art. 167, caput e inciso VI da CF veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para oura ou de um órgão, sem prévia autorização legislativa. 



    Idêntica norma, de reprodução obrigatória, aliás, vem contemplada no art. 123, VII, da CE. A regra traduz-se na impossibilidade legal de transferir verbas destinadas a uma finalidade para fazer frente a insuficiências de outras atividades afetas à Administração.



    Não se pode diz engessam as atividades dos administradores públicos o bom uso dos recursos públicos antes disso, é garantida para o bom uso dos recursos públicos no atingimento das metas e atividades do governo.



    Do prejuízo ao erário.



    Tratando-se de uma transferência de valores da conta de autarquia estadual para a conta única do Tesouro do Estado, não há que se falar, em tese, em prejuízo ao erário. O que houve e isto está provado, foi o repasse sem autorização legal específica. 



    Não há prova de favorecimento de terceiros em prejuízo do Estado. 



    Portanto, não há que se falar em dano ao erário. As provas produzidas nos autos não comprovam lesão, haja vista que os recursos transferidos ao Tesouro do Estado foram aplicados em benefício do próprio erário estadual, conforme afirmativa da exordial, ainda que em objeto diverso daquele estabelecido pela lei. 



    Diante deste panorama, a caracterização do prejuízo ao erário exigiria a comprovação, por parte do autor, de que tais recursos financeiros não foram revertidos em favor do Estado de Santa Catarina, mas em favor de terceiros. 



    Ocorre que isso não restou comprovado nos presentes autos.



    (...)



    Essa particularidade, no entanto, não tem o condão de afastar a ilegalidade da conduta praticada pelos réus, que sacrificaram o orçamento público ao seu bel prazer, inclusive poucos meses antes do início do mandato no novo governo eleito, comprometendo a gestão do seu sucessor.



    Conclui-se que o repasse consistiu desvio de finalidade e ofensa aos princípios da legalidade, configurando ilícito de improbidade previsto no art. 11, caput e inciso I, da lei 8.429/92: 



    "Art. 11 Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, e notadamente: 



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;" 



    Do elemento subjetivo 



    Com relação à comprovação do dolo, cediço ser indispensável nas espécies de improbidade administrativa elencadas nos arts. 9° e 11 a caracterização da má-fé do agente. No caso dos autos, o dolo ficou perfeitamente demonstrado no processado.”



     O Tribunal a quo, quando do julgamento da ação popular, deu provimento à apelação dos ora recorridos para julgar improcedente a ação de improbidade administrativa (eDOC 27, pp. 7-15):



    “Em 1998, o Estado angariou a transferência de recursos junto à Administração do Porto de São Francisco do Sul por intermédio dos Contratos de Mútuo n° 012/98 e n° 027/98, respectivamente. A peça vestibular aponta que este empréstimo não seria uma atividade precípua da entidade autárquica, e que tal operação de crédito dependeria de aval da Assembleia Legislativa, sobretudo diante da autonomia existente entre os entes envolvidos.



    (...)



    Evidente que tal perspectiva não confere salvo conduto para os recursos desse "apêndice" transitarem livremente para a conta do Tesouro Estadual. É preciso respeitar normas gerais de direito financeiro, sobretudo diante da expectativa criada pela própria Administração do Porto de São Francisco para fruição de sua reserva de caixa. O Saldo a descoberto - com a transação de recursos de um fundo outro, sem aval do Legislativo -, impacta, sim, a regularidade das contas.



    (...)



    Todavia, mais do que observar a rigor o cumprimento da técnica fiscal, deve-se lembrar que a ação é de improbidade administrativa, e, como tal, traz à tona equivalências, potências e digressões quanto à índole da pessoa. É que, além de julgar os atos do agente público enquanto representante da res publica, aprecia-se o seu dolo, porque, como é cediço, no ato de administrar - por mais que se diga que o servidor deve fazer o que consta na legislação vigente -, sempre haverá aquele que se desvia de tal baliza, e desta desvirtuação o fiscal da lei (seja o próprio parquet, o ente da Federação, ou outro sujeito ativo elencado pela Lei n° 8.429/92), terá que avaliar, no vasto repertório de regras, qual será o comando normativo (a ratio essendi), que melhor acopla a corrigenda ao deslize funcional.



    (...)



    Todavia, a jurisprudência de nosso Tribunal é farta e reiterada no sentido da inexistência de improbidade administrativa. É o excerto já destacado pelo Desembargador Cid Goulart, de que "não há nos autos qualquer prova de que houve qualquer prejuízo efetivo ao Erário ou, até mesmo, desvio de finalidade [...]", complementando que "a condenação nas severas penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa demanda, na realidade, a comprovação de ato ou omissão efetiva, deliberada, de cada um dos agentes acusados [...]



     Dessarte, conheço dos recursos, dando-lhes provimento, e, nos termos do art. 487, inc. I, do NCPC, julgo improcedente o pedido.” (negritos nossos)



    Depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NECESSIDADE DE REEXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. II - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 1.235.427-ED-AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 16.10.2023)



     Por fim, ressalto que ARE 843.989-RG, o Plenário Virtual, Tema 1.199, por unanimidade, reconheceu a existência de repercussão geral da questão constitucional suscitada naqueles autos, qual seja, a controvérsia relativa à definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da Lei 14.230/2021, em acórdão assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DAS DISPOSIÇÕES SOBRE O DOLO E A PRESCRIÇÃO NA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Revela especial relevância, na forma do art. 102, § 3º, da Constituição, a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. 2. Repercussão geral da matéria reconhecida, nos termos do art. 1.035 do CPC”. (ARE 843.989-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 04.03.2022)



    Recentemente, quando do julgamento do mérito do referido Tema 1.199, o Plenário desta Corte, em 18.08.2022, De 12.12.2022, fixou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (grifos nossos)



     Tendo em vista a reforma da sentença pelo acórdão recorrido, não há se falar em ofensa ao entendimento firmado no tema 1199 desta Corte.



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a , do CPC.



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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