Tribunal: STF
Processo: ADC 87
Classe: ADC
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-27
Data de publicação: 2024-06-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ações de controle concentrado de constitucionalidade que discutem a constitucionalidade da Lei 14.701/2023, envolvendo o reconhecimento, a demarcação, o uso e a gestão de terras indígenas.



I) Autocomposição do conflito na jurisdição constitucional



    Ab initio, insta mencionar que, na última decisão (eDOC 118), destaquei que essa controvérsia, profunda em suas origens e sistêmica em suas consequências, não será resolvida apenas com uma decisão judicial. Pelo contrário, o próprio dissenso engendrado pelos debates político-jurídicos desde a Constituinte de 1987/1988 evidencia que dilemas estruturais dessa natureza dificilmente são solucionados pela atuação jurisdicional heterocompositiva, ainda que bem intencionada, pois o diálogo institucional usual entre os Poderes tem se mostrado insatisfatório.



    Os métodos autocompositivos não podem ser mais considerados alternativos, impondo-se deflagrar, com todos os autores da jurisdição constitucional, a mudança de cultura do litígio constitucional para que aqueles sejam uma das portas de solução da jurisdição constitucional quando houver a necessidade de ampliar as possibilidades de resoluções para além das respostas tradicionais de declaração de constitucionalidade ou inconstitucionalidade, ainda que por meio das técnicas de interpretação conforme à Constituição, apelo ao Legislador ou sentenças aditivas. 



    Do que sobressai dos relatos públicos de membros de ambas as Casas do Congresso Nacional, há uma desinteligência que necessita de mudança de rumos. 



    A espiral do conflito só tem sua interrupção quando se procura atingir a gênese do conflito, ou seja, o âmago do problema, não podendo ocorrer respostas irrefletidas, ainda que sob as formas tradicionais de atuação institucional. 



    Da própria petição inicial da ADC 87, colhe-se “que a lei nasce em meio a uma grande disputa política”, razão pela qual se almeja a declaração de constitucionalidade dos trechos vetados pelo Presidente da República (por razões de alegada inconstitucionalidade), que foram derrubados pelo Congresso Nacional. 



    De igual modo, nas ADIs 7.582, 7.583 e 7.586, há, como já dito, inúmeros e densos argumentos quanto à inconstitucionalidade da legislação em tela, por meio dos quais se defende que o Parlamento desconsiderou frontalmente o que foi decidido por esta Corte nos autos do RE 1.017.365/SC, em relação ao qual não haveria margem de conformação pelo Poder Legislativo. 



    De fato, a temática discutida nas ações de controle concentrado ora apreciadas suscita controvérsias acirradas, de dificílima resolução não apenas pela via dos métodos heterocompositivos de solução de conflitos, como pelo próprio processo político regular. 



    Veja-se, por exemplo, a questão referente ao aproveitamento dos recursos hídricos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas (tematizada, de certa maneira, nos autos da ADO 86): em que pese se tratar de atividades expressamente previstas no § 3º do art. 231 da Constituição, a necessária regulamentação para viabilizar o seu exercício até hoje não foi editada, mesmo passados mais de trinta e cinco anos da promulgação da Constituição. 



    Diante desse cenário, entendo que deve ser adotado um modelo judicial aberto e dialógico de superação do conflito, por meio da governança judicial colaborativa, com a utilização de ferramentas autocompositivas adequadas para o enfrentamento das questões fáticas imbrincadas trazidas pelos interessados.



    A complexidade do tema impõe a instauração de instância de diálogos, verdadeiramente interfederativa, participativa, democrática e representativa, tanto sob o ângulo das instituições públicas e privadas quanto dos interesses de indígenas e não indígenas potencialmente colidentes, valendo-se dos construtos da governança colaborativa (ANSELL, Christopher; GASH, Alisson. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 18, 4ª ed., outubro de 2008, p. 543–571. Disponível em: https://academic.oup.com/jpart/article/18/4/543/1090370?searchresult=1. Acesso em: 28.6.2024).



    Urge a hora de a nossa sociedade ter nova chance de ser pacificada para que seja possível alcançarmos os objetivos da República Federativa do Brasil enunciados no art. 3º da Constituição Federal:  



    ”Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:construir uma sociedade livre, justa e solidária;



    I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;



    II - garantir o desenvolvimento nacional;



    III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.



     Como assegurar que a nossa sociedade seja intrinsecamente livre, justa e solidária, haja a erradicação da pobreza e da marginalização, além da redução das desigualdades sociais e regionais e, ao mesmo tempo, possa garantir o desenvolvimento nacional, compatibilizando-se os direitos individuais e coletivos no tema da demarcação de terras indígenas e seus desdobramentos, traduzindo em convivência harmônica e pacífica entre todos os envolvidos?



    O Parlamento brasileiro, lócus constitucionalmente adequado para promover debates políticos dessa envergadura, não parece ter produzido resultado que tenha pacificado os interesses subjacentes ao tema com a edição da Lei 14.701/2023, traduzindo o conjunto destas demandas (ADC 87, ADI 7.582, ADI 7.583, ADI 7.586 e ADO 86) o espelho dessa desarmonia institucional, social, política e cultural. 



    Nestas ações de controle de constitucionalidade, existem pedidos de declaração de constitucionalidade e também de inconstitucionalidade da citada Lei 14.701/2023, demonstrando a aridez e a dificuldade de os canais institucionais tradicionais solucionarem os impasses jurídicos que subsistem desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, isso tudo após a exegese conferida por esta Corte no tema 1.031 da sistemática da repercussão geral. De outro lado, há pedidos para suprimir omissão do Congresso Nacional na colmatação da lacuna envolvendo a edição de norma jurídica conferindo concretude ao § 6º do art. 231 da CF “relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar”. 



    Nesse sentido, reputo pertinente designar Comissão Especial, no âmbito da qual serão conduzidas as discussões sobre as relações jurídicas estatal e social abarcando direitos humanos fundamentais dos indígenas e não indígenas das localidades onde moram, respeitando a pluralidade jurídica envolvendo suas leis, valores, costumes e perspectivas de uso do solo e das riquezas naturais e eventuais desdobramentos daí decorrentes.



    Do que ressoa de todas as ações de controle de constitucionalidade persistem graves violações de direitos fundamentais pelo Estado brasileiro, envolvendo tanto os direitos dos indígenas quanto dos não indígenas, merecendo uma reengenharia da tessitura político-jurídica, mediante nova tentativa de pacificação social, por meio de consensos mínimos interpretativos, condizente com a pluralidade de regramentos que se entrecruzam, potencializando conflitos sociais latentes.



    Trazendo uma leitura jurídico-filosófica da concepção pluralista acerca da ponderação de interpretações, quando se está diante de aparente conflito entre princípios comparáveis entre si, registre-se o magistério de António Manuel Hespanha, in verbis:



    “A técnica da ponderação parte do princípio de que existem na ordem jurídica – mesmo na de um Estado-Nação – princípios distintos, mas comparáveis entre si (comensuráveis), todos com pretensões a uma vigência máxima (ou seja, pretendendo uma sua otimização). Esses princípios devem ser objeto de um juízo de mútua ponderação (Abwägung, Ausgleich).



    As diferenças entre uma teoria e outra são muito pequenas, embora haja versões muito diferentes de cada uma delas. Quer a teoria da argumentação, quer as técnicas de ponderação, assumem que as regras da argumentação, quer as técnicas de ponderação, assumem que as regras da argumentação ou da ponderação são contextuais (locais, problem oriented, case sensitive). Seja como for, isto não dispensa de critérios de valoração dos argumentos, ou de ponderação dos princípios. Isto é, ‘escalas de medida’ da força de cada argumento, ou de cada princípio. 



    O que a concepção pluralista traz a mais é o facto de que estes critérios passam a ser contextuais num sentido suplementar. Já não se trata apenas de argumentar ou de ponderar argumentos ou princípios da ordem jurídica estadual, mas também os de várias ordens normativas suscetíveis de serem aplicadas ao caso. Sendo muito provável que cada uma destas ordens jurídicas tenha lógicas específicas de avaliação dos argumentos. O argumento do ‘interesse público’ é muito forte na ordem jurídica estadual, mas pode ser quase irrelevante na lex mercatória ou numa ordem jurídica setorial (do desporto, v.g.); a igualdade dos sexos pode ter, em ordens jurídicas de comunidades com raízes culturais diferentes, não apenas uma hierarquia diferente, mas concretizações normativas também diferentes. Então, a ponderação dos argumentos há de ser feita não com base numa decisão autoritária sobre o sentido, tomada pelo intérprete, meramente:



    · assente na sua visão do mundo ou numa alegada escala objetiva de valores;



    · assente numa tradição já estabelecida de concretização/interpretação;



    · assente na opinião de um grupo limitado de especialistas ou de burocratas sobre o sentido da norma, com exclusão de outras sensibilidades ou práticas correntes sobre esse sentido;



    · assente numa fixação obrigatória de sentido pelo legislador, por um precedente judicial ou por uma corrente judicial, por uma decisão judiciária hierarquicamente superior.



    O fundamento da interpretação/concretização há de, antes, consistir num juízo sobre a capacidade que o sentido adotado tenha de promover um consenso alargado e durável (embora sempre aberto e não definitivo), abrangendo todos os grupos ou interesses afetados naquele caso concreto. Ou seja, a interpretação boa há-de ser a que capitalize a experiência alargada de concretizações passadas e que estabilize duradouramente a resolução de conflitos naquele domínio, cumprindo, portanto, os objetivos do direito.



    Isso tem consequências imediatas na interpretação das normas jurídicas. A mais importante de todas é a de que todos os elementos de contextualização da norma a interpretar devem ser tidos em conta, e não apenas aqueles a que se referia a doutrina clássica da interpretação (elementos gramatical, histórico, sistemático, racional, teleológico). Assim, o sentido da norma deve ser fixado em função de elementos que permitam encontrar o seu sentido contextualmente mais estabilizador:



    · expectativas de todos os grupos de agente envolvidos quanto ao sentido em que a norma vai estabilizar as relações sociais naquele domínio;



    · experiências da prática de interpretação/concretização daquela norma;



    · tradição interpretativa ou os critérios legais de interpretação e o modo como uma e outros têm influído no sentido da criação de um consenso estabilizador;



    · dados normativos da constituição como moldura consensual formal e solene e, por isso, geradora de expectativas de estabilização no sentido para que eles apontam”. (HESPANHA, António Manuel. Pluralismo jurídico e direito democrático. São Paulo: Annablume, 2013. p. 274/276; grifo nosso).



    Desse modo, a pacificação da solução conflituosa não se realiza com “base numa decisão autoritária sobre o sentido, tomada pelo intérprete, meramente assente na sua visão do mundo ou numa alegada escala objetiva de valores” ou “assente na opinião de um grupo limitado de especialistas ou de burocratas sobre o sentido da norma, com exclusão de outras sensibilidades ou práticas correntes sobre esse sentido” (HESPANHA, António Manuel. Pluralismo jurídico e direito democrático. São Paulo: Annablume, 2013. p. 320).



    Defende o professor que, nesse caso, a interpretação deve ser permeada pelo “juízo sobre a capacidade que o sentido adotado tenha de promover um consenso alargado e durável (embora sempre aberto e não definitivo), abrangendo todos os grupos ou interesses afetados naquele caso concreto” (Idem, ibidem, p. 320).



    Portanto, conclui Hespanha que “o sentido da norma deve ser fixado em função de elementos que permitam encontrar o seu sentido contextualmente mais estabilizador”, contemplando: 1) “as expectativas de todos os grupos de agente envolvidos quanto ao sentido em que a norma vai estabilizar as relações sociais naquele domínio;” 2) “as experiências da prática de interpretação/concretização daquela norma”; 3) “a tradição interpretativa ou os critérios legais de interpretação e o modo como uma e outros têm influído no sentido da criação de um consenso estabilizador”; e 4) “dados normativos da constituição como moldura consensual formal e solene e, por isso, geradora de expectativas de estabilização no sentido para que eles apontam”. (HESPANHA, António Manuel. Pluralismo jurídico e direito democrático. São Paulo: Annablume, 2013, p. 320).



    Esses quatro pontos destacados pelo renomado professor devem ser os objetivos da Comissão Especial, que é criada nesta ocasião.



    Quanto ao primeiro ponto (“as expectativas de todos os grupos de agente envolvidos quanto ao sentido em que a norma vai estabilizar as relações sociais naquele domínio”), rememoro que o Min. Nelson Jobim, na ACO 312 QO, Pleno, j. 27.2.2002 e DJ 27.10.2006, manifestou-se sobre a necessidade de observar faticamente a existência de 4 (quatro) círculos concêntricos para reconhecimento da imemorialidade da terra indígena, quais sejam: (i) habitação permanente; (ii) utilização das terras para atividades produtivas; (iii) preservação dos recursos naturais necessários, compreendendo que se agregam três juízos de valor: imprescindibilidade, necessariedade e bem-estar; e (iv) círculo exterior da reprodução física e cultural. Eis a linha de raciocínio:



    “(B) CONCEITO DE TERRA INDÍGENA.



    Essa regra fornece os diversos elementos que compõem o conceito de terras indígenas no Brasil.



    Quatro elementos consubstanciam, em conjunto e sem exclusão, o conceito constitucional de terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.



    [...]



    O primeiro CÍRCULO, a HABITAÇÃO PERMANENTE .



    Este é o CÍRCULO menor e com índice de objetividade maior.



    Depende de uma verificação in loco e de uma análise dos costumes, ou seja, uma análise de comportamento para explicitar o caráter de permanência da habitação.



    Isto significa, por exemplo, que, dependendo do tipo de cultura indígena, se terá uma habitação permanente em mais de um lugar.



    Basta que aquela comunidade indígena cultive o sistema de transferência, de transposição ou de deslocamento, em determinados momentos do tempo, para voltar a um determinado lugar.



    Essa situação viabiliza a existência de habitação permanente em dois, ou mais, locais distintos, exatamente em decorrência de tradições ou por influências de questões relativas a clima e atividades produtivas.



    A esse elemento se agrega o segundo CÍRCULO : AS TERRAS UTILIZADAS PARA ... ATIVIDADES PRODUTIVAS .



    Este CIRCULO 2 depende da verificação e existência real e efetiva do CÍRCULO 1.



    Aliás, há uma relação de dependência entre os diversos CÍRCULOS, os primeiros são condicionantes dos subsequentes.



    A perquirição a respeito do CÍRCULO 2 depende de uma resposta positiva em relação ao CÍRCULO 1.



    Mas a Constituição brasileira, no conceito de terras tradicionalmente ocupadas, não se satisfez com os dois CÍRCULOS referidos.



    Ela instituiu, também, o CÍRCULO 3, que se constitui nas áreas



    ..............................



    IMPRESCINDÍVEIS À PRESERVAÇÃO DOS RECURSOS AMBIENTAIS NECESSÁRIOS A SEU BEM ESTAR ....



    ..............................



    Observe-se que, como ocorre com o CÍRCULO 2, há, por parte deste CÍRCULO 3, uma relação de dependência com os anteriores.



    Só se poderá perquirir sobre o CÍRCULO 3 quando, e somente quando, já se tiver uma resposta positiva em relação aos CÍRCULOS 1 e 2.



    Neste CÍRCULO 3 parte-se de uma base objetiva e constatável empiricamente - os recursos ambientais.



    A essa base se agregam os elementos valorativos que definem a sua extensão.



    Por último, chega-se no CÍRCULO 4:



    ..............................



    TERRAS ... NECESSÁRIAS À ... REPRODUÇÃO FÍSICA E CULTURAL SEGUNDO ... USOS, COSTUMES E TRADIÇÕES DO GRUPO INDÍGENA.



    ..............................



    Tal como se passa com os demais, este último CÍRCULO depende dos CÍRCULOS anteriores e sua perquirição se fará após os anteriores.



    Com isso, pode-se afirmar, com absoluta tranquilidade interpretativa, que o advérbio TRADICIONALMENTE, que está na raiz do conceito de TERRAS OCUPADAS PELOS ÍNDIOS, não está relacionado, no texto da Constituição brasileira, com elemento histórico, mas sim, com a forma tradicional de ocupação.



    O advérbio TRADICIONALMENTE nada tem com o conceito de posse imemorial, mas, sim, com o conceito de formas tradicionais de ocupação.



    O juízo histórico, entretanto, é fundamental para a elucidação dos quatro CÍRCULOS, principalmente do CÍRCULO 3 e do CÍRCULO 4.



    Este é o quadro institucional brasileiro no que diz respeito ao tratamento constitucional do tema.



    Verifica-se, que, com força constitucional, a posse indígena distancia-se do conceito de posse do Direito Civil” (ACO 312 QO, Rel. Min. Nelson Jobim, Pleno, j. 27.2.2002 e DJ 27.10.2006).



    Repito as palavras do Min. Jobim: o advérbio tradicionalmente não parece guardar correlação à posse imemorial, mas ao conceito de formas tradicionais de ocupação, de sorte que o território deve ser utilizado de forma produtiva, incluindo os recursos naturais necessários, compreendendo a imprescindibilidade, necessariedade e bem-estar, havendo “uma relação de dependência entre os diversos CÍRCULOS, [razão pela qual] os primeiros são condicionantes dos subsequentes”.



    Esse juízo de “necessidade” mostra-se ainda mais salutar quando apreciada a situação de demarcações em áreas urbanizadas ou consolidadas. A esse respeito, o Ministro André Mendonça bem relembrou, no voto que proferiu no julgamento do RE 1.017.365/SC, a situação da menor terra indígena já demarcada, a Terra Indígena Jaraguá, situada no Município de São Paulo, em área de 1,7 hectare. Quanto à referida terra indígena, pende a apreciação de requerimento de ampliação de seus limites, a fim de aumentar a sua área para 532 hectares. A área resultante da pretendida ampliação é lindeira à rodovia Anhanguera, à rodovia dos Bandeirantes e ao Rodoanel Mário Covas – localidade, como se sabe, altamente urbanizada há muitos anos. 



    Em relação ao segundo ponto do jurisconsulto português (“as experiências da prática de interpretação/concretização daquela norma”), considero indene de dúvidas que cabe ao Poder Legislativo a incumbência de conformar, em âmbito infraconstitucional, os ditames constitucionais, dentre os quais certamente se insere a própria proteção dos povos tradicionais brasileiros, sua organização social, costumes, línguas, crenças, tradições e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam (Constituição, art. 231 e §§). 



    No próprio julgamento do RE 1.017.365/SC, diversos Ministros fizeram menção a essa salutar competência do Congresso Nacional. Nessa linha, fiz referência, em meu voto, às diversas iniciativas legislativas que tramitavam à época no Congresso Nacional acerca do tema discutido, o que qualifiquei como relevante debate a título de “diálogo institucional que não poderá ser tido como interferência entre os Poderes”.



    No particular, friso, mais uma vez, a atenção ao exíguo lapso temporal transcorrido entre o julgamento do RE 1.017.365 (tema 1031 da sistemática da repercussão geral), concluído em 27.9.2023, e a edição da Lei 14.701/2023, de 23.10.2023, cujas partes vetadas foram promulgadas em 27.12.2023.



     Entendo que o debate, a sociedade, os Entes Federativos e demais instituições públicas e privadas estão amadurecidos para a abertura dialógica e colaborativa, sendo este o momento de fomentarmos soluções eficazes, efetivas e céleres, que, ao mesmo tempo, assegurem o destencionamento social e institucional, além de propiciarem a coesão em torno de pontos mínimos de toda a população brasileira (indígena e não indígena), na medida de suas necessidades e proporcionais às possibilidades do Estado e da sociedade, além de condizentes com a capacidade institucional do Poder Judiciário em analisar a compatibilidade constitucional e convencional da Lei 14.721/2023.



    Nesses casos, entende-se que deve ser adotado um modelo judicial aberto e dialógico com a utilização de ferramentas processuais adequadas para o enfrentamento das questões fáticas imbrincadas trazidas pelos interessados. Não é por outro motivo que Colin Diver defende, por exemplo, a nomeação de experts para auxiliar os Tribunais na fase de implementação, inclusive para fins de supervisão quanto ao grau de cumprimento da decisão (DIVER, Colin. Judge as political powerbrokers: superintending structural change in public institutions. In: Virginia Law Review , v. 65, p. 105, 1979).



    A doutrina norte-americana também entende ser possível a indicação de monitores responsáveis pela medição dos níveis de implementação das decisões judiciais (BUCKHOLZ, Robert E. et alli . The remedial process in institutional reform litigation. In: Columbia Law Review , v. 78, n. 784, p. 828, 1978).



    Na Colômbia e na Índia, as Cortes de tais países também adotaram a prática de nomeação de comissões de acompanhamento ou comissões sociojurídicas responsáveis por realizar inspeções judiciais, além de coletar informações e evidências sobre questões essenciais para a execução das decisões. (GURUSWAMY, Menaka; ASPATWAR, Bipin. Access to justice in India: The jurisprudence (and self-perception) of the Supreme Court. In: MALDONADO, Daniel Bonilla. Constitutionalism of the Global South: The Activist Tribunals of India, South Africa and Colombia . New York: Cambridge University Press, 2013, p. 351).



    Nessa terceira linha de estabilização acima descrito por Hespanha, (“a tradição interpretativa ou os critérios legais de interpretação e o modo como uma e outros têm influído no sentido da criação de um consenso estabilizador”), o enfrentamento adequado do tema impõe abordagem que contemple toda a complexidade histórico-social-interpretativa pela relação do Estado brasileiro com os povos tradicionais indígenas, mas circunscrevendo ao período posterior à Assembleia Nacional Constituinte 1987/1988 (incluindo o Anteprojeto Afonso Arinos), passando pela promulgação da Constituição Federal de 1988, pela Convenção Americana de Direitos Humanos, pela Convenção OIT 169 “sobre Povos Indígenas e Tribais”, pelos julgados da Corte Interamericana de Direitos Humanos e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Penso daí ser um bom ponto de partida para os debates a serem travados na Comissão Especial, cuja resposta poderá trazer consensos sobre medidas administrativas, propostas legislativas (incluindo anteprojeto de alterações legislativas a ser enviado ao Parlamento), além de procedimentos administrativo-decisórios e executivos, envolvendo o cumprimento da Constituição Federal, mais notadamente o art. 231 da CF, em sua integralidade, atingindo o quarto ponto do professor Hespanha (“dados normativos da constituição como moldura consensual formal e solene e, por isso, geradora de expectativas de estabilização no sentido para que eles apontam”).



    Evidentemente, é cediço que problemas complexos não se resolvem com soluções simplistas ou desinteligência entre as esferas de governos federal, estaduais, distritais e municipais ou entre diferentes matizes da sociedade brasileira, demandando uma reorganização jurídica, por meio de governança colaborativa (Ansell e Gash, 2008), em torno do tema, mais notadamente pelo alargamento dos debates e das soluções, cumprindo uma das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 ONU, mais notadamente a “tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis” (objetivo-meta 16.7 dos ODS).



     Diante dos embates técnico-jurídicos e das relações jurídicas imbrincadas entre os Entes Federativos e a população brasileira indígena e não indígena, essa ambiência dialógico-colaborativa deve ser trilhada, no caso dos autos, utilizando-se a junção das técnicas de mediação e de conciliação, como métodos autocompositivos que traduzem uma simbiose necessária para a condução das tratativas voltadas à solução dos conflitos. Guilherme Veiga, em obra de escólio sobre mediação nos Tribunais Superiores, destaca que:



     



    “As distinções, formas e objetivos antes delimitados entre conciliação e mediação existem. Contudo, num mesmo processo, podem ser utilizadas técnicas de mediação e conciliação, de forma alternada, especialmente nos conflitos complexos que são tratados perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, com interesses de diversos litigantes e terceiros, que poderão aderir às bases de um acordo de âmbito nacional.



    Muitas vezes, quando se trata de temas complexos, ouvir as partes, estimular o diálogo, identificar os pontos de interesse e os principais problemas para a solução do litígio, om sucessivas marcações de sessões - regras típicas de mediação - , são imprescindíveis mesmo nos conflitos decorrentes de relação de consumo, ou quando o governo é parte, ou quando o governo não é parte, mas manifesta interesse no litígio. Nesses casos, ainda que a forma tradicional de autocomposição seja pelas regras da conciliação, podemos dizer que a autocomposição passará também pela utilização das regras de mediação.



    [...]



    No entanto, em demandas muito complexas, é possível a utilização das técnicas de mediação ou nos conflitos de consumo, bem como nos casos em que o governo é parte ou detém interesse no litígio. Nesses casos complexos, conforme já aludido, especialmente aqueles que interesses multilaterais, como nos casos de Processos Estruturais, estabelecer inicialmente um diálogo entre as partes, ouvir todos os interessados, identificar os pontos de interesse e divergência, realizar diversas sessões com todos os interessados na solução do caso e estimular a confiança recíproca na busca da melhor solução, é postura imprescindível para que se chegue ao objetivo da conciliação: o acordo”. (VEIGA, Guilherme. Mediação nas Cortes Superiores: da teoria à prática. Londrina: Thoth, 2023, p. 70-71).



    Os debates e propostas serão escalonados de acordo com as seguintes etapas, sobre os quais os interessados trarão sugestões de soluções para a mesa das tratativas:



    1) A primeira etapa envolverá o esclarecimento acerca do papel dos métodos autocompositivos e seu objetivo, das regras, limites e faculdades de cada interveniente, além do registro sobre o teor dos debates, os quais serão eminentemente jurídicos, deixando os debates políticos para o campo do Poder Legislativo;



    2) A segunda, corresponderá ao aprofundamento dos seguintes textos jurídicos: debates da Assembleia Nacional Constituinte 1987/1988 (incluindo o Anteprojeto Afonso Arinos - Disponível em: https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/legislacao/Constituicoes_Brasileiras/constituicao-cidada/o-processo-constituinte/arquivos-1/AfonsoArinos.pdf. Acesso em: 28.6.2024), passando pela promulgação da Constituição Federal de 1988, pela Convenção Americana de Direitos Humanos, pela Convenção OIT 169 “sobre Povos Indígenas e Tribais”, pelos julgados da Corte Interamericana de Direitos Humanos e pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, mais notadamente, a ACO 312 QO e o RE 1.017.365 (tema 1.031 da sistemática da repercussão geral); 



    3) E a última etapa corresponderá a debates e propostas de alteração da Lei 14.721/2023 diante das questões jurídicas debatidas nas fases anteriores e da redação do art. 231 da CF, de acordo com a atual interpretação conferida pelo STF, em sede de repercussão geral (tema 1.031 da RG), e de direito comparado, incluindo quaisquer outros temas que surjam nos debates, que sejam direta ou indiretamente interligados com os anteriores, ainda que não expressamente referidos, mas que envolvam o rearranjo nacional dos temas em discussão em todas as ações de controle concentrado de constitucionalidade sob minha relatoria (ADC 87, ADI 7.582, ADI 7.583, ADI 7.586 e ADO 86).



    Por sua vez, os debates circunscrever-se-ão aos seguintes objetivos:



     (i) “encontrar o seu sentido contextualmente mais estabilizador” do art. 231 da CF, da Convenção 169 da OIT e da jurisprudência do STF, contemplando: 1) “as expectativas de todos os grupos de agente envolvidos quanto ao sentido em que a norma vai estabilizar as relações sociais naquele domínio;” (indígenas e não indígenas); 2) “as experiências da prática de interpretação/concretização daquela[s] norma[s]” supracitadas; 3) “a tradição interpretativa ou os critérios legais de interpretação e o modo como uma e outros têm influído no sentido da criação de um consenso estabilizador” envolvendo também os julgados da Corte Interamericana de Direitos Humanos; e 4) “dados normativos da constituição como moldura consensual formal e solene e, por isso, geradora de expectativas de estabilização no sentido para que eles apontam”. (HESPANHA, António Manuel. Pluralismo jurídico e direito democrático. São Paulo: Annablume, 2013, p. 320).



    (ii) apresentar propostas de solução para o impasse político-jurídico em todas as ações de controle concentrado, sob minha relatoria, sem prejuízo de