Tribunal: STF
Processo: RE 1494578
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-07
Data de publicação: 2024-08-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Cuida-se de embargos de declaração opostos em face de decisão monocrática em que dei provimento ao recurso extraordinário, nos seguintes termos (eDOC 14):



    “Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim ementado (eDOC 2):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXIGIBILIDADE DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO CEARÁ. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. ESTAÇÃO DERÁDIO BASE (ERB). TORRES. EXIGÊNCIA DE LICENCIAMENTO POR RESOLUÇÃO DO COEMA. LEGALIDADE. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. APELO CONHECIDO E DESPROVIDO.



    1. Trata-se de Apelação Cível oriunda da Ação Declaratória de Inexigibilidade de Licenciamento ambiental e estadual interposta pela Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações - ABINTEL em desfavor do Estado do Ceará e da Superintendência Estadual de Meio Ambiente - SEMACE, em cujo feito restou proferida sentença de improcedência do pedido, fixando condenação honorária.



    2. Afastada a legitimidade passiva do Estado do Ceará, considerando que a tutela pretendida pela associação autora é de competência exclusiva da autarquia estadual SEMACE, que tem personalidade jurídica e dotação orçamentária própria.



    3. No uso de suas atribuições legais, o Conselho Estadual de Meio Ambiente - COEMA - criado pela Lei Estadual nº 11.411/87 -, promulgou a Resolução nº 10/2015, que dispõe sobre a atualização dos procedimentos, critérios, parâmetros e custos aplicados aos processos de licenciamento e autorização ambiental no âmbito da Superintendência Estadual do Meio Ambiente - SEMACE.



    4. Com efeito, nem a Lei Estadual nº 11.411/1987, nem a Resolução do COEMA nº 10/2015, extrapolam a competência legislativa constitucionalmente estabelecida, porquanto não adentraram na matéria da competência privativa da União - relativa a Lei de Infraestrutura de Telecomunicações, que, frise-se, estabelece normas gerais (Lei nº 13.116/2015) -,motivo pelo qual a atuação da SEMACE se encontra dentro da legalidade, diante do seu dever legal de exercer o poder de polícia ambiental.



    5. Em se tratando de questão voltada ao direito ambiental, a jurisprudência pátria ressalta a incidência do princípio da prevenção contra danos possíveis e da precaução que tem como escopo evitar riscos de dano imprevisíveis.



    6. Apelo conhecido e desprovido.”



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 6).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a e c, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 21, XI e 22, IV da Constituição da República.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que a Resolução COEMA nº 10/2015, a pretexto de regulamentar licenciamento ambiental no âmbito estadual, invadiu a esfera de competência legislativa da União para legislar sobre telecomunicações. Aponta jurisprudência desta Suprema Corte em controle concentrado a embasar a pretensão recursal, a exemplo da ADI 7321.



    A Vice-Presidência do TJ/CE admitiu o recurso extraordinário, considerados preenchidos os pressupostos recursais e a potencial violação aos dispositivos impugnados (eDOC 10).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, ao julgamento da apelação cível, asseverou (eDOC 3, p. 7):



    “(...)



    Avançando a questão, entende a associação recorrente que a matéria tratada versa sobre competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, bem assim, que a atividade das empresas associadas não tem potencial poluidor, apto a comprometer a saúde pública.



    Vejamos.



    Assim estabelece o art. 22, IV da Constituição Federal:



    ‘Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 



    (...) 



    IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; 



    (...)’



    Por sua vez, a Lei Federal nº 6.938/81 dispôs sobre a Política Nacional do Meio Ambiente estabelecendo normas gerais sobre o licenciamento e a revisão das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (art. 9º, IV), ressaltando que “A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental” (art. 10). (destaquei)



    No mesmo sentido determina o art. 3º, da Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, que dispõe sobre a revisão e complementação dos procedimentos e critérios utilizados para o licenciamento ambiental, in verbis: 



    “Art. 3o A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.



    Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento”. (destaquei)



    (...)



    Destarte, no uso de suas atribuições legais, o Conselho Estadual de Meio Ambiente - COEMA - criado pela Lei Estadual nº 11.411/87 -, promulgou a Resolução nº 10/2015, que dispõe sobre a atualização dos procedimentos, critérios, parâmetros e custos aplicados aos processos de licenciamento e autorização ambiental no âmbito da Superintendência Estadual do Meio Ambiente - SEMACE.



    O COEMA tratou de estabelecer critérios necessários à implementação da descentralização da gestão ambiental, com foco no licenciamento, controle, monitoramento e fiscalização de atividades de impacto ambiental local. 



    Oportuno registrar que referida Resolução restou fincada no art. 2º, inciso VII, do Decreto Estadual nº 23.157/94; nas disposições do Decreto Federal nº 99.274, de 06 de junho de 1990, que regulamenta a Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que define a Política Nacional do Meio Ambiente; na Lei Estadual nº 12.488, de 13 de setembro de 1995, que dispõe sobre a Política Florestal do Ceará, regulamentada pelo Decreto Estadual nº 24.221/1996; bem como na Lei Complementar nº 140/2011, que fixa normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.



    (...)



    Com efeito, nem a Lei Estadual nº 11.411/1987, nem a Resolução do COEMA nº 10/2015, não extrapolam a competência legislativa constitucionalmente estabelecida, porquanto não adentraram na matéria da competência privativa da União - relativa a Lei de Infraestrutura de Telecomunicações, que, frise-se, estabelece normas gerais (Lei nº 13.116/2015) -, motivo pelo qual a atuação da SEMACE se encontra dentro da legalidade, diante do seu dever legal de exercer o poder de polícia ambiental. (...)” (grifos do original) 



    Esta Suprema Corte, ao apreciar matéria semelhante a destes autos, relativa ao licenciamento ambiental de Estação de Rádio Base (ERB) por norma estadual, entendeu que havia inconstitucionalidade formal em lei do Estado de Alagoas por invasão de competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Na ocasião, a aresto restou assim ementado:



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas. Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7321, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 04.08.2023) (grifei)



    Na oportunidade, lancei voto vencido no sentido de adotar interpretação que não tolha a competência residual legislativa dos entes subnacionais e consignei:



    “(...) Ocorre, porém, que a própria União, por meio da Lei Complementar n. 140, de 2011, atribuiu essa competência aos Estados e aos Municípios. Além da Lei Complementar, o Decreto n. 8.437, de 2015, não prevê que as obras necessárias para a instalação de infraestrutura de apoio às redes de comunicação sejam de competência da União. Segundo o Decreto, apenas as subestações de apoio à ferrovias (art. 2º, XVIII) e os sistemas de geração e transmissão de energia elétrica (art. 3º, VII) é que são licenciadas pela União. 



    Ou seja, caso se reconheça a competência privativa da União para licenciar esse tipo de empreendimento, esta Corte não apenas impactará a forma como o licenciamento tem ocorrido em todo o país: ela acabará por premiar a inação da União, o que, no limite, poderia até mesmo implicar a inconstitucional dispensa de licenciamento para essas atividades. (...)”



    Não obstante tenha ficado vencido quando do julgamento de mérito da citada ação direta, em julgamento posterior, da ADI 7413, de minha relatoria, julgada em 24.10.2023, o Plenário declarou a inconstitucionalidade de Resolução editada por Conselho Estadual do Meio Ambiente no ponto em que tratava de obras de telecomunicações e a exploração destes serviços. Em deferência ao Princípio da Colegialidade, alinhei meu posicionamento ao da Corte e ementa ficou assim redigida:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERALISMO. RESOLUÇÃO 02/2019 DO CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE DO CEARÁ. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA INFRAESTRUTURAS DE TELECOMUNICAÇÕES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 



    1. Segundo compreensão majoritária do Tribunal, compete à União estabelecer normas para o licenciamento ambiental de obras ligadas a telecomunicações e exploração destes serviços. 



    2. Ação julgada procedente.” (ADI 7413, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 22.11.2023)



    Dessa forma, constato que o acórdão recorrido, ao concluir pela competência estadual para legislar sobre telecomunicações, ainda que a pretexto de proteção ao meio ambiente, divergiu da jurisprudência majoritária desta Corte. 



    Ante o exposto, considerando a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, dou provimento ao recurso extraordinário, com fundamento no art. 932, V, b, do CPC.



    Ficam invertidos os honorários sucumbenciais”.



    Nas razões do presente recurso, pleiteia-se a integração da decisão recorrida, nestes termos (eDOC 16,p. 2-5):



    “A ratio decidendi fundamentada na respeitável decisão é no sentido de ser inconstitucional qualquer legislação estadual que, a pretexto de proteção ao meio ambiente, invada competência constitucional da União Federal e exija licenciamento ambiental para instalação de Estações Rádio Base ou, nos termos previstos na Lei Federal n. 13.116/2015, Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, seguindo jurisprudência majoritária, ou melhor, já pacificada desta Corte. No mesmo sentido, a decisão confirma, por conseguinte, que compete à União estabelecer normas para o licenciamento ambiental de obras ligadas a telecomunicações e exploração destes serviços, sob pena de usurpação de competência. 



    No entanto, com o devido acatamento, a decisão merece uma oportuna integração, a fim de especificar expressamente os dispositivos tidos por inconstitucionais, em razão de resistência dos Embargados, já verificada na prática, em cumprir com a decisão, não somente neste caso, como em outro, a ADI 7413, recentemente julgada. Com efeito, diante da repercussão geral reconhecida e, novamente, da resistência já verificada na prática por parte dos Embargados, tal integração mostra-se de grande relevo. 



    (...) 



    O Recurso Extraordinário, como consequência da ação declaratória ajuizada em 2017, visou à declaração de inconstitucionalidade do item 30.00, do Anexo I, da Resolução COEMA nº 10/2015, por ofensa aos arts. 22, IV e 21, XI, ambos da Constituição Federal. 



    Posteriormente ao ajuizamento da ação, a Resolução COEMA nº 10/2015 foi revogada pela Resolução COEMA nº 02/2019, mais especificamente pelo seu artigo 40, que dispõe: “Revogam-se as disposições em contrário, em especial a Resolução nº 10, de 11 de junho de 2015 do Conselho Estadual do Meio Ambiente – COEMA. 



    Atualmente, a mesma exigência de licenciamento ambiental para instalação de ETRs antes presente na Resolução COEMA nº 10/2015, encontra-se presente na citada Resolução COEMA nº 02/2019, Anexo I, itens 28.01, 28.02, 28.03 e 28.04, e repetida, nos mesmos itens na Resolução COEMA nº 07/2019, que delega o poder de licenciamento de algumas atividades, que o Estado do Ceará julga serem de interesse local, para Municípios. 



    Nota-se o absurdo da situação ao se verificar que uma atividade de claro interesse nacional, de competência exclusiva da União, tenha sido usurpada pelo Estado do Ceará e ainda delegada aos Municípios, como sendo de interesse meramente local. Com isso, a exigência de licenciamento ambiental de ETRs, antes prevista no item 30.00, Anexo I, da Resolução COEMA nº 10/2015 (doc. 01), continua presente nas Resoluções nº 02/2019 (doc. 02) e 07/2019 (doc. 03), em ambas nos itens 28.01, 28.02, 28.03 e 28.04, Anexo I. 



    No entanto, seria de grande importância que a decisão monocrática fosse integrada no sentido de deixar expressa a inconstitucionalidade dos atualmente em vigor itens 28.01, 28.02, 28.03 e 28.04, Anexo I, das Resoluções COEMA nº 02/2019 e 07/2019. 



    A integração é, de fato, necessária. Recentemente, estes mesmos artigos foram objeto de exame por esta Egrégia Suprema Corte, no julgamento da ADI 7413, tendo sido citada no dispositivo do v. Acórdão a Resolução COEMA nº 07/2019 e na ementa a Resolução COEMA nº 02/2019. 



    Por mais claro que seja tratar-se de mero erro material, a Embargada SEMACE ousou publicar um ofício declarando a ineficácia dos itens 28.01, 28.02, 28.03 e 28.04, Anexo I, da Resolução COEMA nº 07/2019 e ratificando a eficácia dos mesmos itens da Resolução COEMA nº 02/2019. Confira-se (doc. 04): 



    (…)



    Ou seja, há expectativa concreta de que a Embargada, de aparente ma-fé, com uma interpretação indevidamente restritiva e que ignora a ratio decidendi, novamente venha alegar que não houve a expressa inconstitucionalidade na presente ação, pretendendo exigir licenciamento por meio de outras normativas equivalentes. 



    Face ao exposto, requer-se sejam recebidos e acolhidos os presentes embargos de declaração, nos termos do artigo 1.022, II, do CPC, para fins de sanar omissão, com a necessária integração da decisão monocrática, de modo a pontuar, expressamente, que a declaração de inconstitucionalidade abarca os itens 28.01, 28.02, 28.03 e 28.04, Anexo I, das Resoluções COEMA nº 02/2019 e 07/2019, de forma a dar plena aplicabilidade, diante do caráter relevante de precedente judicial, à mui elogiável decisão monocrática proferida por V. Exa. nos autos do presente Recurso Extraordinário”. (grifos nossos)



    A parte embargada, em contrarrazões, defende o desprovimento do recurso (eDOC 29).



    É o relatório. Decido.



    De início, registro que, nos termos do art. 1.024, §2º, do CPC/15, “Quando os embargos de declaração forem opostos contra decisão de relator ou outra decisão unipessoal proferida em tribunal, o órgão prolator da decisão embargada decidi-los-á monocraticamente”. 



    De acordo com a norma do artigo 1.022 do Código de Processo Civil, os embargos de declaração são cabíveis nos casos de obscuridade, contradição ou omissão da decisão impugnada, bem como para corrigir eventual erro material. No caso, não se constata a existência de qualquer desses vícios.



    Com efeito, verifico que o pedido formulado no recurso extraordinário, o qual foi provido, objetivava a reforma do acórdão recorrido, nos seguintes termos (eDOC 5, p. 20):



    “(...) no mérito, requer-se seja dado provimento ao presente recurso extraordinário, a fim de que seja integralmente reformado o v. Acórdão combatido, ante à ofensa direta ocasionada pelo v. Acórdão recorrido aos arts. 22, IV e 21, XI, ambos da Constituição Federal, de modo que seja declarada a inconstitucionalidade do item 30.00, do Anexo I da Resolução COEMA nº 10/2015, publicada pela Recorrida Superintendência Estadual do Meio Ambiente – SEMACE”. 



    Assim, tendo em vista que foi aplicado precedente desta Corte, no sentido da inconstitucionalidade de lei local que trata da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre serviços de telecomunicações, mostra-se correta a parte dispositiva da decisão embargada, ao acolher o pleito formulado no apelo extremo, nos exatos termos em que foi deduzido o pedido, quando da interposição do recurso.



    Ressalte-se que os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, tampouco para prestação de esclarecimentos não relacionados ao contido na decisão embargada, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão erro, omissão, contradição ou obscuridade, o que efetivamente não ocorre no presente caso. 



    Na hipótese, pretende-se que esta Corte proceda a uma nova análise da questão, de modo a pontuar, expressamente, que a declaração de inconstitucionalidade abarque “os itens 28.01, 28.02, 28.03 e 28.04, Anexo I, das Resoluções COEMA nº 02/2019 e 07/2019”.



     Com efeito, em sede de embargos de declaração, é incabível suscitar questão decorrente de fato superveniente, por se tratar de inovação processual à lide, insuscetível de apreciação na instância extraordinária. Confiram-se, a respeito, os seguintes julgados: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE RECURSO DE REVISTA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. FATO NOVO EM SEDE DE APELO EXTREMO. INVIABILIDADE. OMISSÃO INOCORRENTE. CARÁTER MERAMENTE INFRINGENTE. DECLARATÓRIOS OPOSTOS SOB A VIGÊNCIA DO CPC/1973. 1. Não se prestam os embargos de declaração, não obstante sua vocação democrática e a finalidade precípua de aperfeiçoamento da prestação jurisdicional, para o reexame das questões de fato e de direito já apreciadas no acórdão embargado. 2. Ausente omissão justificadora da oposição de embargos declaratórios, nos termos do art. 535 do CPC, a evidenciar o caráter meramente infringente da insurgência. 3. Embargos de declaração rejeitados” (ARE 672.658-AgR-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 13.03.2019). 



    “(...) Não se revelam cabíveis os embargos de declaração, quando - a pretexto de esclarecer uma inexistente situação de obscuridade, omissão ou contradição - vêm a ser opostos com o objetivo de infringir o julgado, em ordem a viabilizar um indevido reexame da causa. Precedentes. - O Supremo Tribunal Federal - reputando essencial impedir que a interposição sucessiva de recursos, destituídos de fundamento juridicamente idôneo, culmine por gerar inaceitável procrastinação do encerramento da causa - tem admitido, em caráter excepcional, notadamente quando se tratar de processos eleitorais, que se proceda ao imediato cumprimento da decisão recorrida, independentemente da publicação do respectivo acórdão. Precedentes. - O art. 462 do CPC - que se refere à superveniência de fato constitutivo, modificativo ou extintivo do direito vindicado pela parte interessada - não se revela invocável em sede de embargos de declaração opostos com o objetivo de infringir acórdão, que, emanado do Supremo Tribunal Federal, haja sido proferido no julgamento de recurso extraordinário ou no exame de agravo de instrumento pertinente ao apelo extremo denegado na origem, exceto na hipótese excepcional (inocorrente na espécie) de alteração da competência constitucional desta Suprema Corte. Precedentes. Consequente inadmissibilidade da apreciação, nesta sede recursal, de fato alegadamente superveniente (existência de sentença irrecorrível prolatada no Processo nº 3.714/00)” (grifei) (AI 469.699-AgR-ED, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 21.11.2003). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. 1. SERVIDOR PÚBLICO. TETO REMUNERATÓRIO. VANTAGENS PESSOAIS. EXCLUSÃO NA VIGÊNCIA DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 19/1998. 2. FATO SUPERVENIENTE. INVOCAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO: IMPOSSIBIIDADE. 3. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO: INOVAÇÃO DOS ARGUMENTOS. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (grifei) (AI 850.189-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 13.06.2014). 



    Assim, verifica-se, na verdade, nítido caráter infringente nas alegações recursais, porquanto o que se busca é a revisão da decisão embargada.



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento reiterado no sentido de que os embargos de declaração não se prestam à rediscussão do assentado no julgado, em decorrência de inconformismo da parte Embargante. 



    Desse modo, podem ser citados os seguintes julgamentos: RE 959.274-AgR-ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 21.05.2018; ARE 1.082.082-AgR-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 24.05.2018.



    Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração, nos termos dos arts. 1.024, § 2º, do CPC e 21, §1º, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de agosto de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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