Tribunal: STF
Processo: MS 39284
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONSUMAÇÃO DA DECADÊNCIA. ART. 23 DA LEI 12.016/2009. TRANSCURSO DE MAIS DE 120 DIAS. SEGURANÇA DENEGADA.



    DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Planave SA Estudos e Projetos de Engenharia, em face de deliberação do Tribunal de Contas da União (TCU) nos autos do levantamento de auditoria TC nº 034.400/2013-3, no qual proferiu o Acórdão 1.298/2017 (doc. 29, fl. 76), o qual julgou suas contas irregulares e condenou-a em débito em razão de superfaturamento no Contrato nº AQ-96/2003-00, destinado à prestação dos serviços de supervisão e assessoria à fiscalização das obras de prolongamento dos molhes da barra do porto de Rio Grande/RS. 



    A impetrante, com fundamento na Lei nº 9.873/99, sustenta a ocorrência de prescrição quinquenal e intercorrente. Alega, que o início do lapso prescricional ocorreu em 10/09/2003, uma vez que “a consumação de um superfaturamento se dá com a assinatura do contrato, dada sua natureza formal”. Desse modo, defende a contagem do prazo de forma que se considerem os seguintes marcos temporais:



    “a rigor, tendo em conta que a origem do suposto superfaturamento estaria na própria estimativa de preços constante do projeto básico da licitação (peça 12, fl. 41, do TC 008.477/2008-0) (tanto é que seu autor é um dos condenados em solidariedade com as empresas), o termo inicial da contagem do prazo prescricional seria a data do Edital de Concorrência 53/2002, ou seja, agosto/2002 (peça 11, fls. 44-50, e peça 12, fls. 1-43 e 44, do TC 008.477/2008-0); - entretanto, ainda que se utilize de hipótese menos favorável, que menos protege do direito fundamental de que aqui se trata, o termo inicial seria 10/09/2003, dada de assinatura do Contrato AQ-096/2003 (peça 12, fls. 45-49, e peça 13, fls. 1-8, do TC 008.477/2008-0.



    (...)



    Portanto, na pior hipótese o prazo prescricional interrompeu-se quando a ECOPLAN e a PLANAVE tiveram ciência do Acórdão TCU 2.784/2012-8, quando pela primeira vez foi ventilada a possibilidade de superfaturamento dos preços do contrato frente aos do mercado (Tabela de Preços de Consultoria do DNIT). Através do Ofício 368/2013/Secob Hidro (peça 40 do TC 008.477/2008-0), a ECOPLAN, líder do consórcio ECOPLAN-PLANAVE, pela primeira vez, foi instada a apresentar justificativas, tendo-se aperfeiçoado a ciência em 14/05/2013 (peça 44 do TC 008.477/2008-0), portanto, passados cerca de 9 anos e 8 meses após a assinatura do contrato em 10/09/2003.



    Quanto à PLANAVE, e mesmo para a ECOPLAN (agora com fulcro no art. 2º, inciso I, da Lei nº 9.873/1999), alterado completamente o escopo do processo e tendo sido elaborados os Ofícios de citação 185/2015, para a PLANAVE (peça 23 do TC 034.400/2013-3) e para a ECOPLAN (peça 21 do TC 034.400/2013-3); e com o recebimento dos Ofícios, pela ECOPLAN em 24/03/2015 (peça 24 do TC 034.400/2013-3) e pela PLANAVE em 08/04/2015 (tendo em vista não identificação do AR nos autos, considerou-se a data do pedido de prorrogação de prazo protocolado pela empresa – peça 31 do TC 034.400/2013-3), entre a data de assinatura do contrato (10/09/2003) e a citação dos responsáveis integrantes do consórcio, transcorreram mais de 11 anos e 6 meses.



    Pelo que, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e da Lei nº 9.873/1999, estão prescritas as pretensões sancionatória e ressarcitória”.



    Com base nesses fundamentos, acredita haver “o transcurso de quase 12 anos entre a data do fato e a citação”, razão pela qual estariam prescritas quaisquer pretensões ressarcitórias ou sancionatórias.



    Sobre os fatos interruptivos da prescrição, questiona a interpretação dada pelo TCU no caso concreto, sustentando que deve ser vedada a interpretação ampliativa dos arts. 1º, §1º e 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, pois “somente aqueles que inequivocamente importem na apuração do fato ou aquele que resolva o mérito do processo" seriam hipóteses aptas a interromper o curso do prazo prescricional. 



    Argumenta, ainda, que o TCU tinha conhecimento da licitação e do contrato desde 2002 e que “Apesar de ter realizado fiscalizações sucessivas em todos os anos entre 2002 e 2007, nada apontou de ilegal” e, por este motivo, “essas fiscalizações não representam causas de interrupção do prazo prescricional, porquanto, além de nada apontarem, são o múnus inerente ao próprio TCU”.



    Ao final, requer a concessão de liminar justificando a urgência do pleito em razão do início da execução judicial dos débitos, o que ocasiona riscos à saúde financeira da empresa e à manutenção de empregos, tendo em vista a possibilidade de penhora de valores, bens e direitos. 



    Em 2/8/2023 indeferi o pleito liminar (doc. 47). Dessa decisão foi interposto agravo interno (doc. 64)



    A autoridade coatora prestou informações, consoante ementa a seguir transcrita:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (já indeferido), impetrado contra ato praticado por esta Corte de Contas, consubstanciado no Acórdão n. 1.298/2017-Plenário – mantido pelos Acórdão n.s 1.845/2017-Plenário (julgamento de embargos de declaração), 2.185/2019-Plenário (recurso de reconsideração), 718/2021-Plenário (recurso de revisão), 923/2022-Plenário (recurso de revisão), 1.623/2022-Plenário (embargos de declaração), 2.669/2022-Plenário (mera petição)  –, por meio do qual o TCU, dentre outras medidas, condenou a impetrante em débito, solidariamente com outros responsáveis, e aplicou-lhe multa.



    1.Preliminar: intempestividade da impetração ante a superação do prazo decadencial de 120 dias, devendo o processo ser extinto, com fundamento no art. 23 da Lei n. n. 12.016/2009 c/c o art. 21, § 1º, do RISTF.



    2.Indefinição, a exemplo do prazo prescricional, do seu termo a quo e, ainda, dos eventuais marcos suspensivos ou interruptivos, das balizas jurídicas necessárias  à aplicação da tese firmada no julgamento do RE 636.886 de que são prescritíveis as pretensões de ressarcimento oriundas de Acórdão n.s de Tribunais de Contas. Fundamentação exposta pelo Relator que se referiu essencialmente  à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei n. de Execução Fiscal.



    3.Necessidade de se extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. Subsistência de precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei n. nº 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória.



    4.Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU.



    5.Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos.



    6.Ausência de indícios do fumus boni iuris e do periculum in mora, situação que enseja a manutenção da decisão que indeferiu a liminar. 



    7.Parecer pela denegação da segurança” (doc. 56)



    A Advocacia Geral da União manifestou-se (doc. 70). Preliminarmente, defende a decadência do presente writ. No mérito sustenta a inocorrência da prescrição suscitada.



    Na sequência a impetrante apresentou memoriais (doc. 72). Nega a ocorrência de decadência, porquanto no presente caso, o trânsito em julgado teria se dado em momentos diversos para cada um dos responsáveis. Isso porque, segundo a impetrante, os responsáveis Luiz Fernando e a empresa Planave foram notificados do Acórdão 1845/2017-TCU-Plenário em 12/04/2023, sendo este o dies a quo para a contagem do prazo decadencial. Assim, afirma que “decorreram 79 dias entre a data em que o TCU decretou o trânsito em julgado do Acórdão que determinou o recolhimento do débito e da multa (12/04/2023) e a data do ajuizamento do presente feito (29/06/2023)”.



    É o relatório. DECIDO.



    De acordo com as informações apresentadas, observo que o presente mandamus é manifestamente incabível. Sobre o prazo decadencial para a impetração do mandado de segurança, o art. 23 da Lei 12.016/2009 determina: 



    “Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.” 



    Cuida-se de prazo decadencial que não comporta interrupção ou suspensão, consoante já reconhecido por esta Corte: 



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATOS OMISSIVOS E COMISSIVOS. DECADÊNCIA. TERMO A QUO. ART. 18 DA LEI N. 1.533/51. AGRAVO IMPROVIDO. (...) 2. A decadência não admite suspensão ou interrupção. Precedente [AgR-MS n. 25.816, de que fui relator, DJ de 4.8.06]. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 26.733 AgR, Relator Ministro EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe 30/11/2007)



    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA DO DIREITO A IMPETRAÇÃO. Lei 1.533/51, art. 18. I. - Decadência do direito a impetração: quando o impetrante ingressou, administrativamente, contra o ato de demissão praticado pelo Ministro de Estado, já se esgotara o prazo de 120 dias. Ademais, proferida a decisão na via administrativa, o impetrante pediu o reexame do pleito, vale dizer, pediu reconsideração. Acontece que o pedido de reconsideração, na via administrativa, não interrompe o prazo para o mandado de segurança . Súmula 430-STF. II. - Recurso ordinário improvido.” (RMS 21.491, Relator Ministro CARLOS VELLOSO, Segunda Turma, DJ 19/02/1993)



    “AGRAVO REGIMENTAL. Mandado de segurança impetrado no 121º dia da publicação do ato no Diário Oficial. Decadência. O prazo decadencial de 120 dias para impetrar mandado de segurança, contra ato do Presidente da República que demite funcionário público, conta-se do primeiro dia útil seguinte ao da sua publicação no Diário Oficial, não estando sujeito a suspensão ou a interrupção . Art. 18 da Lei n. 1.533, de 31.12.51. Agravo regimental improvido.” (MS 21.356 AgR, Relator Ministro PAULO BROSSARD, Tribunal Pleno, DJ 18/10/1991)



    Sob esse enfoque, a abalizada doutrina de Hely Lopes Meirelles, Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, Malheiros Editores: São Paulo, 35ª edição, 2013, p. 63/64), predica que (grifo no original):



    “O prazo para impetrar mandado de segurança é de 120 dias, a contar da data em que o interessado tiver conhecimento oficial do ato a ser impugnado. Esse prazo é de decadência do direito à impetração – e, como tal, não se suspende nem se interrompe desde que iniciado. Como a CF de 1988, no art. 5º, LXIX, nada diz a respeito de prazo fatal para a impetração de mandado de segurança, questionou-se nos Tribunais se a fixação de tal prazo decadencial por legislação ordinária seria constitucional. O STF decidiu a matéria editando a Súmula 632, em que se reconheceu a constitucionalidade do prazo decadencial do art. 18 da antiga Lei 1.533/1951 (cujo teor foi mantido no art. 23 da Lei 12.016/2009)”



    In casu, antes de adentrar ao mérito dos argumentos levantados pela impetrante, insta detalhar o histórico das decisões do TCU quanto ao objeto de análise da presente impetração.



    O acórdão 1.298/2017, julgado em 21/6/2017, apontado como ato coator, entendeu pela imprescritibilidade de pretensões de ressarcimento ao erário, tendo restado assim ementado:



    “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONVERSÃO EM TCE A PARTIR DE PROCESSO DE AUDITORIA. PROLONGAMENTO DOS MOLHES DA BARRA DO PORTO DE RIO GRANDE/RS. INDÍCIO DE SUPERFATURAMENTO. CITAÇÃO. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA”. (doc. 29, fls. 79)



    Desse acórdão foram interpostos embargos de declaração, tendo sido rejeitados no Acórdão nº 1845/2017 (doc. 30, fl.20). 



    Na sequência, interposto recurso de reconsideração pela empresa Ecoplan Engenharia Ltda, líder e representante do Consórcio ECOPLAN/PLANAVE, o mesmo foi tido pela Corte de Contas como improcedente, consoante Acórdão nº 1520/2019, datado de 3/7/2019. Confira-se a ementa a seguir transcrita:



    “RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. JULGAMENTO PELA IRREGULARIDADE DAS CONTAS EM FUNÇÃO DESUPERFATURAMENTO EM CONTRATO DESTINADO  À PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SUPERVISÃO E ASSESSORIA ÀFISCALIZAÇÃO DAS OBRAS DE PROLONGAMENTO DOS MOLHES DA BARRA DO PORTO DE RIO GRANDE/RS.FISCOBRAS 2009.ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA AFASTAR A IRREGULARIDADE. NÃO PROVIMENTO”(doc. 37, fl. 48)



    Novos embargos de declaração foram interposto, e também rejeitados, nos termos do Acórdão nº 2185/2019 (doc. 38, fl. 47), datado de 11/09/2019. Interposto novo recurso de revisão (doc. 39, p. 16), novamente restou rejeitado, nos termos do Acórdão nº 718/2021 (doc. 40, fl. 73). Importante ressaltar, todavia, que este último recurso não possui efeito suspensivo, nos termos do art. 35 da Lei n. 8.443/1992. Por esta razão, ao inverso do que defende a impetrante, o dies a quo para a contagem do prazo decadencial deve ter como referência o Acórdão nº 2185/2019 (doc. 38, fl. 47). Com efeito, a Lei Orgânica do TCU (LOTCU) reza o seguinte:



    Seção IV



    Recursos



    (...) 



    Art. 32. De decisão proferida em processo de tomada ou prestação de contas cabem recursos de:



    I – reconsideração;



    II – embargos de declaração;



    III – revisão.



    Parágrafo único. Não se conhecerá de recurso interposto fora do prazo, salvo em razão da superveniência de fatos novos na forma prevista no Regimento Interno.



    Art. 35. De decisão definitiva caberá recurso de revisão ao Plenário, sem efeito suspensivo, interposto por escrito, uma só vez, pelo responsável, seus sucessores, ou pelo Ministério Público junto ao Tribunal, dentro do prazo de cinco anos, contados na forma prevista no inciso III do art. 30 desta Lei, e fundar-se-á:



    I – em erro de cálculo nas contas;



    II – em falsidade ou insuficiência de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida;



    III – na superveniência de documentos novos com eficácia sobre a prova produzida.



    Parágrafo único. A decisão que der provimento a recurso de revisão ensejará a correção de todo e qualquer erro ou engano apurado.



    Da leitura das normas transcritas e, consoante jurisprudência pacífica desta Suprema Corte, para fins de contagem do dies a quo do prazo decadencial para interposição de mandado de segurança, é preciso verificar a data em que o ato coator é capaz de surtir efeitos na esfera do impetrante. Nesses termos, no caso sub examine, assiste razão ao TCU quando afirma que o parâmetro para a contagem do prazo é o Acórdão 1.298/2017, porquanto esta é a decisão capaz de surtir efeitos na esfera do impetrante, já que todos os demais recursos subsequentes não tiveram efeito suspensivo. 



    Destarte, o termo a quo para contagem do prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias é a data de publicação do último julgamento de recurso com efeito suspensivo, a saber, 21/6/2017 (data do Acórdão 1.298/2017). No mesmo sentido, confiram-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REJEIÇÃO DE CONTAS E PENAS PECUNIÁRIAS. CONDENAÇÃO PROLATADA EM 2020. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE REVISÃO SEM EFEITO SUSPENSIVO NÃO CONHECIDO PELO PLENÁRIO DO ÓRGÃO DE CONTAS. PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO CONDENATÓRIO EM 2020. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO UM ANO DEPOIS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL QUE REPETE AS RAZÕES DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ANTERIORES E NÃO INFIRMA OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO”. (MS 38338 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/04/2022)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DOTRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM RECURSO DE REVISÃO RECEBIDO SEMEFEITO SUSPENSIVO. TRANSCURSO DO PRAZO DECADENCIAL. SUBSISTÊNCIADA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos.



    II - A orientação do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que o termo a quo para a contagem do prazo decadencial de 120 dias para a impetração do mandado de segurança é o momento no qual o ato encontra-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. Precedentes.



    III - É pacífico o entendimento deste Supremo Tribunal de que a interposição de pedido ou de recurso administrativo sem efeito suspensivo não obsta o transcurso do prazo decadencial para impetração do mandamus. Precedentes.



    IV - Nesta impetração, buscou-se afastar a responsabilidade que foi imputada ao agravante em Acórdão n.s do Tribunal de Contas da União anteriores ao formalizado no exame do recurso de revisão, o qual, além de não ter sido recebido com efeito suspensivo, foi desprovido pelo Colegiado e, assim, não teve o condão de alterar os pressupostos fáticos e jurídicos das decisões anteriores.



    V - Desse modo, mostrou-se de rigor o reconhecimento do transcurso do prazo decadencial para a impetração do mandado de segurança.



    VI - Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 37328 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 30/11/2020)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TCU. ALEGADA PRESCRIÇÃO DA MULTA E DUPLICIDADE NA COBRANÇA DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. 1. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado (art. 23 da Lei nº 12.016/2009). 2. O presente writ volta-se, na verdade, contra o acórdão TCU nº 4.951/2012, e não contra o acórdão TCU nº 403/2018, tendo em vista que objetiva a declaração da prescrição da multa e o reconhecimento da nulidade de cobrança de ressarcimento ao erário em duplicidade, e não a apreciação do pedido de revisão, não conhecido pelo TCU no último acórdão. Assim, não há como afastar a decadência da impetração em 23.07.2018. 3. Writ a que se nega seguimento” (MS n. 35.860, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 7.8.2018).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. RECURSO ADMINISTRATIVO SEM EFEITO SUSPENSIVO. DECADÊNCIA. DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA DECISÓRIA À CORREGEDORIA NACIONAL DE JUSTIÇA. 



    1. A interposição de recurso administrativo sem efeito suspensivo não prejudica a fluência do prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança. Publicado o ato impugnado em 13 de julho de 2010, operou-se a decadência em novembro do mesmo ano, sendo inadmissível o writ impetrado em 6 de dezembro de 2010. 



    [...]



    4. Agravo regimental provido parcialmente para conhecer-se, em parte, do mandado de segurança e, nesta, denegar a ordem” (MS 30.137 AgR, Primeira Turma, ministro Roberto Barroso, DJe de 1/9/2017)



     



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. RECURSO ADMINISTRATIVO SEM EFEITO SUSPENSIVO. DECADÊNCIA. 



    1. A interposição de recurso administrativo sem efeito suspensivo não prejudica a fluência do prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança. 



    2. Publicado o ato impugnado em 13.07.2010, operou-se a decadência em novembro do mesmo ano, sendo inadmissível o writ impetrado em 06.12.2010. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (MS 30.109 AgR, Primeira Turma, ministro Roberto Barroso, DJe de 19/3/2015)



    “PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇACONTRA ATO DO CORREGEDOR NACIONAL DE JUSTIÇA.INTEMPESTIVIDADE. IMPETRAÇÃO EM PRAZO SUPERIOR A 120DIAS APÓS A CIÊNCIA DO PRIMEIRO ATO. INTERPOSIÇÃO DERECURSO ADMINISTRATIVO E INEXISTÊNCIA DE INTERRUPÇÃODO PRAZO DECADENCIAL. SEGUNDA DECISÃO QUE CONFIRMOUA ANTERIOR. DELIBERAÇÃO NEGATIVA. AGRAVO REGIMENTAL AQUE SE NEGA PROVIMENTO” (MS 29279, Pleno, Rel. Min. Teori Zavaski, DJe de 20/05/2014)



    Assim, na esteira da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é sabido que a fluência do prazo só se inicia na data em que o ato a ser impugnado se torna operante ou exequível, isto é, apto a lesionar direito líquido e certo do impetrante.



    Destarte, considerando o dia 21/6/2017 como dies a quo do prazo, verifico que resta concretizada a decadência do presente writ, uma vez que a impetração ocorreu em 29/06/2023 (doc. 45). Assim sendo, ultrapassado o prazo de 120 dias previsto no art. 23 da Lei 12.016/2009, evidencia-se a decadência da impetração. 



    Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA. Prejudicado o agravo interno.



    Custas pelo impetrante.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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