Tribunal: STF
Processo: SS 5666
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional e administrativo. Suspensão de segurança. Piso nacional do magistério. Execução provisória. Conhecimento parcial. Improcedência do pedido.



1. Pedido de suspensão de segurança que tem por objeto decisão, proferida em sede de liquidação coletiva, que estabeleceu parâmetros para as execuções individuais de decisão transitada em julgado, na qual se determinou a implementação do piso nacional do magistério no Estado da Bahia.



2. Ao afirmar que o título executivo pode ser executado individualmente mesmo antes de se tornarem definitivos os parâmetros estabelecidos em liquidação coletiva, a decisão impugnada não causa grave lesão à ordem administrativa. Esta Corte considera viável o cumprimento provisório de obrigações de fazer contra a Fazenda Pública, mesmo quando envolvam a implantação de verbas em folha de pagamento. Precedente.



3. Para atribuir às verbas denominadas “VPNI” e “reenquadramento” a qualificação jurídica pretendida pelo requerente, de modo a incluí-las no cálculo do piso nacional do magistério, seria preciso reanalisar a legislação infraconstitucional. Quanto a esse ponto, não caberia ao Supremo Tribunal Federal conhecer de recurso contra a decisão que se busca suspender (Súmula nº 280/STF). Logo, também não há competência para analisar a medida de contracautela (art. 15 da Lei nº 12.016/2009).



4. Pedido parcialmente conhecido e, nessa extensão, julgado improcedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Estado da Bahia, que tem por objeto decisão, proferida em sede de liquidação coletiva, que estabeleceu parâmetros para as execuções individuais de decisão transitada em julgado, na qual se determinou a implementação do piso nacional do magistério.



    2. Na origem, a Associação dos Funcionários Públicos do Estado da Bahia impetrou mandado de segurança coletivo contra ato praticado pelo Secretário de Administração do Estado da Bahia. A segurança foi concedida, nos seguintes termos:



    [...] CONCEDER A SEGURANÇA, para assegurar o direito dos profissionais do magistério público estadual, ativos e inativos/pensionistas que façam jus à paridade vencimental, nos termos da EC nº 41/2003, à percepção da verba Vencimento/Subsídio no valor do Piso Nacional do Magistério, proporcional à jornada de trabalho, definido a cada ano pelo Ministério da Educação, em atendimento ao quanto prescrito na Lei Federal Nº 11.738/2008, bem como ao pagamento das diferenças remuneratórias devidas a partir da impetração, com os devidos reflexos em todas as parcelas que têm o vencimento/subsídio como base de cálculo.



    3. Após o trânsito em julgado, a Associação dos Funcionários Públicos do Estado da Bahia pleiteou a liquidação coletiva do título executivo. Na decisão que ora se busca suspender, a Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça local julgou improcedente a impugnação apresentada pelo Estado da Bahia, estabelecendo parâmetros a serem observados nas execuções individuais do título coletivo, que seguem transcritos na parte relevante:



    1) o acórdão concessivo da segurança não se restringiu aos associados da AFPEB - ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS DO ESTADO DA BAHIA, estendendo-se, ao revés, a todos os profissionais do magistério público estadual, ativos e inativos e pensionistas, cabendo aos exequentes comprovarem, tão somente, que a) integram a carreira do magistério público estadual, na condição de ativo, inativo ou pensionista; b) que fazem jus à paridade vencimental, nos termos da EC nº 41/2003; e c) que percebem Vencimento/Subsídio em valor inferior ao Piso Nacional do Magistério, definido a cada ano pelo Ministério da Educação, em atendimento ao quanto prescrito na Lei Federal Nº 11.738/2008;



    2) as verbas eventualmente percebidas pelos beneficiários a título de VPNI e enquadramento judicial não devem ser consideradas para fins de cumprimento da obrigação, devendo ocorrer a implementação do piso nacional do magistério sobre o vencimento básico/subsídio dos profissionais do magistério, com reflexo nas demais parcelas que têm o vencimento/subsídio como base de cálculo, nos exatos termos do título coletivo;



    3) em se tratando de cumprimento de obrigação de fazer, e não tendo o Estado da Bahia cumprido a ordem mandamental, é possível o surgimento de valores devidos mensalmente, em virtude das diferenças entre aquilo que o profissional recebe e o que deveria receber, caso houvesse ocorrido a implementação do piso nacional do magistério. Essas diferenças podem ser pagas em folhar suplementar, fora, portanto, do regime dos precatórios;



    (...)



    4. O item 3 da decisão, que determinava o pagamento das diferenças remuneratórias por meio de folha suplementar, foi cassado por decisão do Supremo Tribunal Federal, que determinou a observância do rito dos precatórios (Rcl 61.531 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. em 22.09.2023). Em seguida, os embargos de declaração opostos perante o Tribunal de Justiça local contra o acórdão ora impugnado foram julgados prejudicados quanto a esse ponto e desprovidos quanto às demais alegações.



    5. No presente pedido de suspensão de segurança, o Estado da Bahia defende que a decisão impugnada causa grave lesão à ordem administrativa, “na medida em que a proliferação de execuções individuais de obrigação de fazer, processadas e admitidas pelo Poder Judiciário, antes do trânsito em julgado da liquidação, tumultua e desordena a política e a gestão remuneratória do magistério estadual”. Sustenta, ainda, a existência de grave lesão à econômica pública, já que “o cumprimento errôneo de tantas execuções de obrigação de fazer, sem considerar para fins de observância do piso nacional do magistério, as parcelas de VPNI, de acordos de enquadramento e de outras vantagens percebidas por decisão judicial, importará num valor a ser incluído em folha de pagamento de cada exequente superior ao que pode vir a ser reconhecido como devido, sendo inviável eventual repetição pelo caráter alimentar da verba”. Pede a suspensão da eficácia do acórdão impugnado “e, consequentemente, de todas as execuções de obrigação de fazer ajuizadas, bem como das que vierem a ser ajuizadas antes do trânsito em julgado da liquidação coletiva”.



    6. A Associação dos Funcionários Públicos do Estado da Bahia apresentou contestação. Afirma que a execução provisória de obrigação de fazer contra o Estado não se submete ao rito dos precatórios. Entende que a suspensão dos efeitos da decisão impugnada causaria dano inverso, já que os exequentes seriam privados de verbas alimentares. Argumenta que a compreensão de que os valores relativos às incorporações de VPNI e aos enquadramentos judiciais não devem ser considerados para a aplicação do piso nacional do magistério não pode ser revista por esta Corte, já que demandaria o reexame de matéria fática.



    7. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de segurança. Cumprimento de Sentença em Mandado de Segurança Coletivo. Impugnação à liquidação de acórdão indeferida. Implementação do piso salarial do magistério. Fixação de parâmetros para a execução. Ausência de comprovação de risco de lesão à ordem e à economia públicas. Parecer pelo indeferimento do pedido.



    8. O Estado da Bahia apresentou manifestação em que busca refutar os argumentos apresentados pelo Procurador-Geral da República. Indica que “já há em curso cerca de dez mil cumprimentos individuais da obrigação de fazer a que o Estado da Bahia foi condenado na decisão coletiva”. Argumenta que “a cassação da parte da decisão da liquidação coletiva que determinava o pagamento das verbas pretéritas por folha suplementar não mitiga, muito menos elimina, os prejuízos que esses cumprimentos podem causar à economia pública”, já que se referem a “obrigação de fazer, e não de obrigação de pagar”. Apresenta dados sobre o impacto financeiro que pode ser causado pelo cumprimento da ordem que busca suspender. Aponta impacto total anual na folha de pagamento de R$ 1.280.683.024,90 (um bilhão, duzentos e oitenta milhões, seiscentos e oitenta e três mil, vinte e quatro reais e noventa centavos), considerando ativos e inativos, caso sejam excluídas as rubricas de VPNI e reenquadramento. Informa que, caso essas verbas sejam consideradas no cálculo, o impacto se reduziria para R$ 663.854.731,92 (seiscentos e sessenta e três milhões, oitocentos e cinquenta e quatro mil, setecentos e trinta e um reais e noventa e dois centavos). 



    9. A Associação dos Funcionários Públicos do Estado da Bahia informou que, na origem, foram julgados os embargos de declaração opostos pelo Estado da Bahia contra a decisão que busca suspender, tendo o Tribunal de Justiça local mantido o entendimento de que o cálculo do piso salarial deve considerar apenas o vencimento básico.



    10. É o relatório. Decido.



    11. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:



    Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.



    12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015. 



    13. Segundo o Estado da Bahia, a decisão impugnada causaria grave lesão à ordem administrativa e econômica por dois motivos: (i) permitir execuções individuais do título executivo antes de se tornar definitiva a decisão proferida em sede de liquidação coletiva; e (ii) determinar que, para o cálculo do piso nacional do magistério, sejam excluídas as parcelas relativas à vantagem pessoal nominalmente identificável (VPNI) e reenquadramento.



    14. Com relação ao primeiro argumento, considero presentes os requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos arts. 37, caput, e 100, § 1º e § 4º, da Constituição. 



    15. Não identifico, contudo, a alegada grave lesão à ordem administrativa. Isso porque, ao analisar caso em que se debatia a possibilidade de execução provisória de obrigação de fazer prevista em sentença condenatória, relativa à implantação de pensão de militar, o Supremo Tribunal Federal fixou, sob o rito da repercussão geral, a seguinte tese: “[a] execução provisória de obrigação de fazer em face da Fazenda Pública não atrai o regime constitucional dos precatórios” (RE 573.872, Rel. Min. Edson Fachin, j. em 24.05.2017, paradigma do Tema 45). Ou seja: esta Corte considera viável o cumprimento provisório de ordens que ainda não se tornaram definitivas contra a Fazenda Pública, mesmo quando envolvem a implantação de verbas em folha de pagamento.



    16. Passando a analisar o segundo argumento, registro que o Supremo Tribunal Federal já se pronunciou no sentido de que “é constitucional a norma geral federal que fixou o piso salarial dos professores do ensino médio com base no vencimento, e não na remuneração global” (ADI 4.167, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. em 27.04.2011). O Estado da Bahia não refuta essa ideia, mas parte da premissa, acolhida por esta Corte em caso diverso, de que “não é o nomen iuris que define o conteúdo da verba salarial, e sim a função que ele exerce na composição da remuneração” (RE 1.279.765, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 19.10.2023, paradigma do Tema 1.232 da repercussão geral). Argumenta que, “embora sejam formalmente rubricas distintas”, a VPNI e o reenquadramento “são materialmente vencimento básico ou subsídio”. A questão foi analisada pela decisão impugnada nos seguintes termos:



    A Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável (VPNI), criada pelo art. 5º da Lei nº 12.578/2012 não é verba complementar ao subsídio, não ostentando, portanto, a mesma natureza, razão pela qual não serve como base para aplicação do piso nacional do magistério.



    Do mesmo modo, o reenquadramento judicial operado por força da ordem mandamental exarada no MS Coletivo nº 0102836-92.2007.805.0001, não impõe restrições e obstáculos ao implemento do piso nacional do magistério no vencimento/subsídio dos beneficiários, notadamente porque o Estado da Bahia não comprovou que o mencionado reenquadramento operou a equivalência vencimental ao piso nacional.



    [...]



    Ao contrário do que tenta fazer crer o Estado da Bahia, a rubrica Enquad. Dec. Judicial não é somada ao vencimento e não é utilizada como base para cômputo de nenhum outro acréscimo percebido pelos profissionais do magistério.



    17. Como se vê, as verbas que o Estado da Bahia pretende incluir no cálculo do piso nacional do magistério não constituem “gratificação genérica, desvinculada das condições de trabalho específicas de cada servidor e dos seus méritos individuais”. Essa circunstância distingue a presente hipótese daquela analisada no leading case do Tema 1.132 da repercussão geral, em que se deliberou pela inclusão da denominada “gratificação por avanço de competências” no cálculo do piso salarial dos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias do Município de Salvador.



    18. A leitura da decisão impugnada releva que, para atribuir à VPNI e ao reenquadramento a qualificação jurídica pretendida pelo Estado da Bahia, esta Corte precisaria examinar a legislação infraconstitucional aplicável. Ocorre que, nos termos do art. 15 da Lei nº 12.016/2019, a competência do Supremo Tribunal Federal para a apreciação de medidas de contracautela pressupõe que lhe caiba julgar recurso contra a decisão que se busca suspender. No presente caso, esta Corte não conheceria de recurso extraordinário que impugnasse sob esses fundamentos a decisão que julgou improcedente a impugnação apresentada pelo Estado da Bahia. Incidiria na hipótese a Súmula nº 280/STF, nos termos da qual “[p]or ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”.



    19. Ante o exposto, conheço parcialmente da suspensão de segurança e, nessa extensão, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



Brasília, 20 de março de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente