Tribunal: STF
Processo: ARE 1522052
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-30
Data de publicação: 2024-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE E PROMOÇÃO PESSOAL DE AGENTE PÚBLICO. DOLO E OCORRÊNCIA DE DANO CONFIGURADOS. CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. PRECEDENTES. ANÁLISE E ENQUADRAMENTO DA CONDUTA ILÍCITA: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Paraná:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPRESSÃO DE REVISTA INSTITUCIONAL QUE DEVERIA TER APENAS CARÁTER INFORMATIVO. QUESTÃO DE ORDEM. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/21, QUE PROMOVEU MUDANÇAS NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO RETROATIVA DAS NORMAS MAIS BENÉFICAS AO ACUSADO, COM ALICERCE NO ART. 5º, INCISO XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES DESTA COLENDA CÂMARA. FINALIDADE DE AUTOPROMOÇÃO CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINSITRAÇÃO PÚBLICA, ESPECIALMENTE IMPESSOALIDADE E MORALIDADE. AFASTAMENTO APENAS DAS SANÇÕES DE SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS, BEM COMO DE PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM O PODER PÚBLICO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO” (fl. 2, e-doc.310).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 344).



    2. No recurso extraordinário, os agravantes alegam ter o Tribunal de origem contrariado o § 1º do art. 37 da Constituição da República. Argumentam que a sanção aplicada deveria ser afastada, por não haver “cometimento de ato ímprobo e doloso de promoção pessoal” (fl. 10, e-doc. 370).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 deste Supremo Tribunal (e-doc. 381).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, os agravantes asseveram que “a 1ª Vice-Presidente do Tribunal a quo cometeu um equívoco, porque distorceu ou não compreendeu o que foi deduzido como razões para reforma do julgado” (fl. 6, e-doc. 388).



    Salientam que “a presente demanda versa sobre alegado cometimento de ato ímprobo de ‘promoção pessoal’ em publicidade governamental” (fl. 6, e-doc. 388).



    Assinalam que, “além de a revista publicada não ter por fim a promoção pessoal dos Agravantes e, sim, da Administração Pública com um todo, não houve dolo, uma vez que a publicidade foi confeccionada por terceira pessoa, com completa autonomia e sem interferência ou manifestação expressa de intuito de ganho pessoal por parte dos Agravantes” (fl. 7, e-doc. 388).



    Ressaltam que, “a despeito de a descrição fática do caso não ter sido plena e fiel, ainda que se não se anule o aresto atacado, mas se aceite os aspectos apontados nos declaratórios e não enfrentados (CPC, art. 1.025), tem-se que, além da finalidade da revista ter sido diversa daquela entendida pelo TJPR, é evidente que os Agravantes não deram qualquer instrução ou ordem para que o material publicitário fosse feito em sua promoção pessoal. Logo, havendo ausência de materialidade quanto à publicidade, não devem os Agravantes responder por improbidade, dada a inexistência de dolo” (fls. 7-8, e-doc. 388).



    Enfatizam que, “considerado todo o contexto fático dos autos, é de se concluir pela reforma do aresto atacado, uma vez que, inegavelmente, foram os fatos mal apreciados à luz do direito invocado e, como tal, restou caracterizada a ofensa ao mencionado dispositivo constitucional” (fl. 8, e-doc. 388).



    Pedem o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste aos agravantes. 



    6. No § 1º do art. 37 da Constituição da República, dispõe-se: “A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos”. 



    Este Supremo Tribunal assentou: 



    “(...) o caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos” (RE n. 191.668, Relator o Ministro Menezes Direito, Primeira Turma, DJe 30.5.2008). 



    Confira-se também, por exemplo, o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 37, § 1º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PUBLICIDADE DE ATOS E OBRAS PÚBLICAS. NÃO OBSERVÂNCIA DO DISPOSTO NA SEGUNDA PARTE DO PRECEITO CONSTITUCIONAL. DECISÃO PROFERIDA À LUZ DAS PROVAS CARREADAS PARA OS AUTOS. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE: SÚMULA 279/STF. 1. O art. 37, § 1º da Constituição Federal preceitua que "a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos." 2. Publicidade de caráter autopromocional do Governador e de seus correligionários, contendo nomes, símbolos e imagens, realizada às custas do erário. Não observância do disposto na segunda parte do preceito constitucional contido no art. 37, § 1º. Decisão proferida à luz das provas carreadas para os autos. Reapreciação da matéria fática em sede extraordinária. Impossibilidade. Súmula 279/STF. Agravo regimental não provido” (RE n. 217.025-AgR, Relator o Ministro Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 5.6.1998).



    Ao analisar o contexto fático-jurídico apresentado no processo e realizar o enquadramento da conduta ímproba dos agravantes, o Tribunal de origem aplicou de forma correta o § 1º do art. 37 da Constituição da República. Assentou ser “considerada legitima a publicidade quando o seu conteúdo tem caráter educativo, informativo ou de orientação, e não esteja relacionada a objetivos de promoção pessoal dos gestores e servidores públicos” (fl. 5, e-doc. 310). Decidiu que “a hipótese narrada nos autos trata, principalmente, da violação dos princípios da Administração Pública, em especial ao da impessoalidade, neste caso, consubstanciado nos limites existentes à atividade de propaganda ou publicidade” (fl. 10, e-doc. 310). Concluiu “demonstrada conduta narrada nos autos, que ofende aos princípios da Administração Pública, em especial a impessoalidade, com utilização de verba pública de maneira irregular e em proveito pessoal, certo que a conduta está inserida dentre aquelas tipificadas no art. 9º, art. 10 e art. 11, inciso XII da Lei 8429/92” (fl. 11, e-doc. 310).



    O julgado recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    7. Na espécie vertente, a Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná reconheceu a ilicitude dos atos praticados pelos agravantes, nestes termos:



    “Em um breve retrospecto dos fatos, detém-se que o Ministério Público, por intermédio da Promotoria de Justiça da Comarca de Icaraíma, ajuizou ação de improbidade administrativa em face de Paulo de Queiroz Souza e Nelson de Queiroz Souza, visto que após investigação realizada nos autos do Inquérito Civil Público n.º MPPR 0063.17.000043-2, constataram a produção de material publicitário visando a promoção pessoal de PAULO DE QUEIROZ SOUZA, ex-prefeito do município, utilizando-se de erário público. 



    Ademais, através da investigação foi verificado que NELSON DE QUEIROZ na condição de Secretário Municipal de Administração, cooperou categoricamente com os ganhos políticos do ex-prefeito, iniciando procedimento licitatório e participando ativamente da execução contratual, para publicação do material. (...)



    Inicialmente, destaca-se que a Lei nº 14.230, publicada em 25/10/2021, alterou e revogou diversos dispositivos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8492/1992). 



    A Lei de Improbidade Administrativa é norma de Direito Administrativo com caráter repressivo e sancionatório, pois tem o condão de punir agentes públicos e particulares que pratiquem atos ímprobos ofensivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa, através da imposição de sanções políticas, civis, administrativas e patrimoniais. (...)



    Além disso, o parágrafo 4º, do artigo 1º, estabelece que ‘Aplicam-se ao sistema da improbidade’ disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021). Ou seja, há ‘expressa previsão’ de aplicação imediata dos dispositivos da Lei nº 14.230/2021. (...)



    Portanto, tendo em vista o caráter sancionatório, entendo que deverá retroagir a lei, quando mais benéfica em favor dos acusados, conforme preconiza o art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal, bem como as orientações de longa data do Superior Tribunal de Justiça, em casos de exteriorização do poder punitivo estatal, inclusive para normas de Direito Administrativo. 



    Contudo, entendo que no caso em questão não haverá maiores implicações na aplicação das novas disposições, visto que, como será explicitado mais detalhadamente na sequência, devidamente comprovado o dolo específico dos requeridos. 



    Cinge a controvérsia do presente recurso acerca de eventual existência (ou não) de conjunto probatório que evidencie a conduta dolosa dos requeridos, a fim de configurar o ato de improbidade. (...)



    Sustentam os apelantes que a revista institucional foi publicada apenas com caráter informativo, sem conotação de promoção pessoal, até mesmo porque se a intenção fosse a promoção do réu Paulo, a confecção teria ocorrido anteriormente ao período eleitoral, entretanto, ocorreu no último mês do mandato.



      Ademais, ressaltaram que a testemunha Aparecida Luiza Lima (mov. 155 dos autos originários) informou que foi a responsável por sugerir a publicação do material, inclusive afirmou que elaborou o conteúdo da revista sem influência dos requeridos. 



    Ora, não há dúvidas de que houve contratação da empresa EDITORA E PAPELARIA UMUARAMA LTDA, através de licitação na modalidade Pregão sob o nº 065/2016 e firmada mediante o Contrato de Prestação de Serviços nº 218/2016, no valor de R$ 21.000,00 (vinte e um mil reais). 



    A revista institucional foi publicada no final do ano de 2016 e juntada aos autos originários aos movs. 1.2 (fl. 5 e seguintes), 1.3, 1.4 e 1.5. 



    Nota-se que já na primeira página do material há uma carta de Paulo de Queiroz Souza, acompanhada de sua fotografia e destinada aos munícipes, na qual agradece a toda equipe e servidores que o acompanharam no período de gestão. 



    Em diversos outros trechos, o nome do prefeito é destacado como o principal garantidor na realização dos projetos. (...)



    Ademais, a prova testemunhal também evidenciou a autopromoção do ex-prefeito. 



    A testemunha arrolada pelos requeridos, Aparecida Luíza Lima (seq. 155.4/155.5) informou que foi a jornalista contratada para fazer os serviços de assessoria de imprensa. Explicou que foi responsável pelo texto, a escolha das fotos e capa. Disse que a revista foi elaborada com finalidade de prestação de contas à população, diante do final do mandato do ex-prefeito. Contudo, destacou que todo o material produzido passava pelo crivo do Chefe do Poder Executivo e seu secretariado, sendo que a elaboração do conteúdo da revista foi feita em conjunto com o gestor municipal. Afirmou que teve autonomia na elaboração dos textos contidos na revista. Ainda informou ter utilizado as fotografias dos requeridos acreditando que não haveria problema, já que eles estavam entregando a administração e não tinham pretensões à reeleição. Ainda, declarou que finalizando a elaboração do material entrega ao chefe do executivo, que junto de outros secretariados, analisam e eventualmente autorizam. 



    Ou seja, embora possa outra pessoa ter elaborado o material, obviamente foi produzido conforme as instruções do ex-prefeito e seu secretariado. 



    Ainda, destaca-se que Nelson de Queiroz Souza, além de ser Secretário de Administração e Presidente da Comissão de Licitação, era irmão do prefeito e ocupava cargo de confiança na administração, estando diretamente envolvido com a abertura do certame licitatório, bem como na elaboração da revista institucional.



      Nos termos da Lei nº 8.429/92, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário (art. 10-A) e d) atos que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11). (...)



    Das provas constantes dos autos, é possível observar que grande parte das notícias veiculadas supera o mero dever de informação à população, evidenciando realizações e feitos do trabalho do ex-prefeito, e não da Administração Municipal.



    Com efeito, resta demonstrada conduta narrada nos autos, que ofende aos princípios da Administração Pública, em especial a impessoalidade, com utilização de verba pública de maneira irregular e em proveito pessoal, certo que a conduta está inserida dentre aquelas tipificadas no art. 9º, art. 10 e art. 11, inciso XII da Lei 8429/92. 



    Destaque-se que a novel legislação exige que as condutas perpetradas pelo agente sejam dolosas, consoante previsão expressa do art. 1º, §§ 1º e 2º. 



    Nesse aspecto, tenho que a promoção pessoal ostensivamente realizada não pode ser considerada como mera divulgação do trabalho da Administração Municipal, visto que há demonstração de que o enfoque sempre esteve voltado para a pessoa do Prefeito. (...)



    Acrescente-se que, de fato, o mandato do prefeito estava finalizando no ano de 2016 e este não poderia se candidatar, pois já havia sido reeleito. Entretanto, é evidente que a sua intenção de promoção pessoal seria para futuras candidaturas, inclusive, em rápida pesquisa a rede mundial de computadores, é possível constatar que o requerido foi candidato a prefeito de Icaraíma novamente em 2020. 



    Ou seja, é notório que se aproveitando do cargo público que exercia e utilizando-se do erário municipal, realizou promoção pessoal já que pretendia prosseguir na política.



      Ainda, em reforço à configuração do dolo específico, é relevante apontar a intensidade da violação aos bens jurídicos (impessoalidade, moralidade administrativa) que a norma transgredida (art. 37, §1º, CF) buscava proteger. Os acontecimentos são graves. 



    A confusão de personalidades, o uso do nome e da imagem do Prefeito de maneira injustificada, o enaltecimento das conquistas pessoais e da gestão, tudo isto permite concluir, com a mais absoluta segurança, que as condutas do recorrente foram orientadas à sua autopromoção política com finalidades eleitorais” (fls. 4-13, e-doc. 310).



    Como assinalado na decisão agravada, para rever o decidido nas instâncias ordinárias e eventualmente acolher a postulação recursal dos agravantes de ausência de ilicitude nas condutas praticadas, seria necessário reexame do conjunto fático-probatório do processo. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. PUBLICIDADE VEICULADA PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA LOCAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 889.979-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 20.10.2015).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART.11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1. Para a análise da alegada afronta ao art. 37, § 1º, da Constituição Federal e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade quanto às penas aplicadas e concluir que não houve promoção pessoal, na hipótese dos autos, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279), além da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/92), o que é vedado em sede de recurso extraordinário. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE n. 1.158.085-AgR-segundo, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 5.11.2021).



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRERROGATIVA DE FORO. IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. PROMOÇÃO PESSOAL. USO DE VERBA PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. INCURSIONAMENTO NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIAS COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO STF NO ARE 748.371. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE n. 895.741-AgR-segundo, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 21.3.2019).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa. Propaganda institucional do Município. Promoção pessoal do Prefeito. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Incidência da Súmula 279 do STF e da jurisprudência desta Corte. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 660.719-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 3.8.2017).



    “AÇÃO POPULAR. PROMOÇÃO PESSOAL DE AUTORIDADE (§ 1º DO ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO). VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE REAVALIAÇÃO DO QUADRO FÁTICO-PROBATÓRIO FIXADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA 279/STF. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO. Ação popular na qual se aponta promoção pessoal da autoridade (prefeito de Teresina-PI) mediante utilização de símbolo em forma da letra ‘H’ e de slogan que menciona o sobrenome do prefeito (‘Unidos seremos mais fortes’) na publicidade institucional do município. Impossibilidade de reavaliação da prova apreciada pelo acórdão recorrido, o qual concluiu pela existência de utilização da publicidade governamental para promoção pessoal do prefeito, em violação do § 1º do art. 37 da Constituição (Súmula 279/STF). Precedentes: RE 201.957; RE 217.025. Recurso extraordinário não conhecido” (RE n. 281.012, Redator para o acórdão o Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 12.6.2012).



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal e tem-se o óbice jurídico referente à incidência da Súmula n. 279, pelo que nada há a prover em relação às alegações dos agravantes.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora