Tribunal: STF
Processo: ADI 5658
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-06
Data de publicação: 2024-03-06

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 107, 108, 110, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, INTRODUZIDOS PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016. NOVO REGIME FISCAL. ARTIGO 9º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 126/2022: “FICAM REVOGADOS OS ARTS. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 E 114 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS APÓS A SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR PREVISTA NO ART. 6º DESTA EMENDA CONSTITUCIONAL”. SANÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 200/2023. ARTIGO 108 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS REVOGADO PELO ARTIGO 6º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 113/2021. PERDA PARCIAL DO OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. ARTIGO 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS. PEDIDO DE INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO QUE NÃO APONTA A INCONSTITUCIONALIDADE DE DETERMINADO SENTIDO DA NORMA, MAS PRETENDE O ACRÉSCIMO DE COMANDO NORMATIVO AO DISPOSITIVO IMPUGNADO. ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO COMO LEGISLADOR POSITIVO. IMPOSSIBILIDADE. PROCESSO EXTINTO, SEM JULGAMENTO DO MÉRITO.



    DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista , tendo por objeto os artigos 107; 108, caput; 110 e 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, introduzidos pela Emenda Constitucional 95/2016, de seguinte teor:



    “Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:



    I - do Poder Executivo;



    II - do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, do Conselho Nacional de Justiça, da Justiça do Trabalho, da Justiça Federal, da Justiça Militar da União, da Justiça Eleitoral e da Justiça do Distrito Federal e Territórios, no âmbito do Poder Judiciário;



    III - do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;



    IV - do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público; e



    V - da Defensoria Pública da União.



    § 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo equivalerá:



    I - para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois décimos por cento); e



    II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.



    § 2º Os limites estabelecidos na forma do inciso IV do caput do art. 51, do inciso XIII do caput do art. 52, do § 1º do art. 99, do § 3º do art. 127 e do § 3º do art. 134 da Constituição Federal não poderão ser superiores aos estabelecidos nos termos deste artigo.



    § 3º A mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária demonstrará os valores máximos de programação compatíveis com os limites individualizados calculados na forma do § 1º deste artigo, observados os §§ 7º a 9º deste artigo.



    § 4º As despesas primárias autorizadas na lei orçamentária anual sujeitas aos limites de que trata este artigo não poderão exceder os valores máximos demonstrados nos termos do § 3º deste artigo.



    § 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata este artigo.



    § 6º Não se incluem na base de cálculo e nos limites estabelecidos neste artigo:



    I - transferências constitucionais estabelecidas no § 1º do art. 20, no inciso III do parágrafo único do art. 146, no § 5º do art. 153, no art. 157, nos incisos I e II do art. 158, no art. 159 e no § 6º do art. 212, as despesas referentes ao inciso XIV do caput do art. 21, todos da Constituição Federal, e as complementações de que tratam os incisos V e VII do caput do art. 60, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;



    II - créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167 da Constituição Federal;



    III - despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições; e



    IV - despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.



    § 7º Nos três primeiros exercícios financeiros da vigência do Novo Regime Fiscal, o Poder Executivo poderá compensar com redução equivalente na sua despesa primária, consoante os valores estabelecidos no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo no respectivo exercício, o excesso de despesas primárias em relação aos limites de que tratam os incisos II a V do caput deste artigo.



    § 8º A compensação de que trata o § 7º deste artigo não excederá a 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) do limite do Poder Executivo.



    § 9º Respeitado o somatório em cada um dos incisos de II a IV do caput deste artigo, a lei de diretrizes orçamentárias poderá dispor sobre a compensação entre os limites individualizados dos órgãos elencados em cada inciso.



    § 10. Para fins de verificação do cumprimento dos limites de que trata este artigo, serão consideradas as despesas primárias pagas, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário no exercício.



    § 11. O pagamento de restos a pagar inscritos até 31 de dezembro de 2015 poderá ser excluído da verificação do cumprimento dos limites de que trata este artigo, até o excesso de resultado primário dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do exercício em relação à meta fixada na lei de diretrizes orçamentárias.



    Art. 108. O Presidente da República poderá propor, a partir do décimo exercício da vigência do Novo Regime Fiscal, projeto de lei complementar para alteração do método de correção dos limites a que se refere o inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Art. 110. Na vigência do Novo Regime Fiscal, as aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde e em manutenção e desenvolvimento do ensino equivalerão:



    I - no exercício de 2017, às aplicações mínimas calculadas nos termos do inciso I do § 2º do art. 198 e do caput do art. 212, da Constituição Federal; e



    II - nos exercícios posteriores, aos valores calculados para as aplicações mínimas do exercício imediatamente anterior, corrigidos na forma estabelecida pelo inciso II do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”



    Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 1º; 37, caput; 60, §4º, II e IV; 198, § 2º, I; e 212, caput, da Constituição Federal.



    Em síntese, o Requerente aduziu que o Novo Regime Fiscal teria implicado retrocesso em relação a direitos sociais como saúde e educação, atingindo o núcleo essencial desses direitos fundamentais, além de violar o princípio democrático ao criar uma vinculação futura dos gastos públicos por um prazo de vinte exercícios financeiros. Assim, pleiteou “a declaração de inconstitucionalidade da expressão ‘a partir do décimo exercício da vigência do Novo Regime Fiscal’ constante do artigo 108, caput, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; a declaração de inconstitucionalidade do artigo 110 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; a interpretação conforme do artigo 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo a se excluírem de seu âmbito de incidência os gastos com educação e saúde; a interpretação conforme do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, de modo a se fixar a interpretação segundo a qual a elaboração e a divulgação de ‘estimativa de impacto orçamentário e financeiro’ deve necessariamente preceder também a edição de decretos pelo Executivo para reduzir as alíquotas de tributos extrafiscais”.



    Foram solicitadas informações às autoridades Requeridas e pareceres à Advogada-Geral da União e à Procuradora-Geral da República, conforme o rito veiculado pelo artigo 10 da Lei federal 9.868/1999 (Doc. 23).



    A Câmara dos Deputados e o Senado Federal defenderam a constitucionalidade das normas impugnadas, aduzindo que o Novo Regime Fiscal instituído pela Emenda Constitucional 95/2016 tem por escopo reverter o quadro de agudo desequilíbrio fiscal do Governo Federal e o crescimento descontrolado dos gastos públicos, trazendo limitações orçamentárias isonômicas e razoáveis. Argumentaram que o equilíbrio das contas públicas é pressuposto para o financiamento da efetivação dos direitos sociais e que a alegação de ofensa ao princípio democrático caracterizaria mero inconformismo do Requerente na seara política (Docs. 28 e 31).



    A Advogada-Geral da União exarou parecer pela impossibilidade jurídica de parte dos pedidos e pelo indeferimento da medida cautelar, nos termos da seguinte ementa:



    “Constitucional. Dispositivos da Emenda à Constituição nº 95/2016, que instituiu o ‘Novo Regime Fiscal’. Preliminar. Impossibilidade jurídica de parcela dos pedidos. Pretensão de que essa Suprema Corte atue como legislador positivo. Mérito. Limites do controle de constitucionalidade das emendas constitucionais. Alegada violação ao artigo 60, § 4º, incisos II e IV, da Constituição Federal. Inexistência de vulneração à cláusula pétrea concernente ao voto direto, secreto, universal e periódico. Ausência de ofensa aos direitos individuais, em especial aos direitos de acesso à saúde e à educação. Alcance do princípio da vedação do retrocesso social, que não implica absoluta imobilização dos direitos previstos na Carta Magna. Possibilidade de remanejamento dos recursos destinados às políticas públicas de saúde e de educação, dentro dos limites globais de gastos. Inexistência de fumus boni iuris e de periculum in mora. Manifestação pelo não conhecimento parcial da ação direta e pelo indeferimento do pedido de medida cautelar.” (Doc. 56)



    A Procuradora-Geral da República também se manifestou no sentido da impossibilidade jurídica de parte dos pedidos e do indeferimento da medida cautelar, em parecer assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL 95/2016. NOVO REGIME FISCAL. PRELIMINAR. NÃO CONHECIMENTO PARCIAL. MÉRITO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AFRONTA ÀS CLÁUSULAS PÉTREAS DO DIREITO AO VOTO DIRETO, SECRETO UNIVERSAL E PERIÓDICO, E DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO NÚCLEO ESSENCIAL DAS CLÁUSULAS PÉTREAS.



    1. Não cabe ao Supremo Tribunal Federal, que não tem função legislativa, alterar normas do ADCT, incluídas pela EC 95/2016, para conferir: i) interpretação conforme à Constituição ao art. 107 do ADCT a fim de que o limite de gastos públicos previsto não incida sobre as despesas com educação e saúde e (ii) concessão de interpretação conforme à Constituição ao art. 113 do ADCT, para que a obrigação contida na norma seja exigida nos casos de edição de decreto do Executivo sobre alteração de alíquota de tributo com natureza extrafiscal. Os pedidos de interpretação conforme a Constituição, no caso, acarretam a criação de normas novas, absolutamente dissociadas da vontade original do legislador ordinário.



    2. As cláusulas pétreas, por limitarem o poder democrático, devem ser interpretadas estritamente, de maneira que apenas deve ser considerada inconstitucional a emenda que atinja o núcleo essencial das garantias de eternidade previstas explícita e implicitamente na Constituição.



    3. Não ofende a cláusula pétrea do direito ao voto direto, secreto universal e periódico emenda constitucional que, ao instituir regime fiscal, determina o congelamento dos gastos públicos por 20 anos.



    4. A Emenda Constitucional 95/2016 não atinge o núcleo essencial dos direitos fundamentais à saúde e à educação, porque não elimina ou esvazia nenhum direito fundamental.



    5. A Constituição submeteu os impostos extrafiscais a regime jurídico próprio, que respeita o princípio da publicidade e a necessidade de motivação dos atos administrativos, de maneira que é improcedente o pedido de interpretação conforme à Constituição ao art. 113 do ADCT, para incluir os decretos que alteram alíquotas de tributos extrafiscais.



    - Parecer pelo não conhecimento parcial da ação e pelo indeferimento da medida cautelar.” (Doc. 126)



    O Instituto de Direto Sanitário Aplicado - IDISA, o Instituto Campanha Nacional pelo Direito à Educação, o Centro de Defesa da Criança e do Adolescente do Ceará, a Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento em Educação - FINEDUCA, a Sociedade Brasileira de Bioética - SBB, a União Nacional dos Estudantes - UNE, a Defensoria Pública da União, o Sindicato de Especialistas de Educação do Ensino Público Municipal - SINESP, o Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo - CREMESP, o CONECTAS Direitos Humanos e o Conselho Nacional de Saúde - CNS foram admitidos a se manifestar no feito, na qualidade de amici curiae (Docs. 88, 94, 105, 145, 179).



    Considerado o pedido de tutela de urgência em razão do advento da pandemia da COVID 19 (Doc. 150), foram solicitadas informações à Advocacia-Geral da União (Doc.155), que apresentou manifestação assim ementada:



    “Tutela de urgência incidental. Pedidos de suspensão da Emenda à Constituição nº 95/2016, que instituiu o ‘Novo Regime Fiscal’. Inviabilidade dos pleitos deduzidos pelos amici curiae. Sua participação nos processos de fiscalização normativa abstrata não autoriza o exercício de prerrogativas acessíveis unicamente às partes, como o poder de delimitar o objeto da demanda. Aplicações mínimas em ações e serviços públicos de saúde. Juntada de elementos informativos obtidos junto ao Ministério da Saúde; Ministério da Economia; Secretaria Nacional do Tesouro e Conselho Nacional de Saúde. Diagnóstico feito por essas unidades para o período 2016-2020 demonstra, no seu conjunto, quadro de elevação sustentada dos gastos com ações e serviços em saúde. Substituição da vinculação ao indicador de receita líquida (RCL) pela variação do IPCA não inibiu a aplicação de gastos acima do piso constitucional. Fórmula de piso constitucional da EC nº 95/2016 tem o mérito de evitar queda brusca de gastos com saúde em exercícios com acentuada frustração de receita. Custeio de gastos com saúde em cenário de calamidade não é limitado pelo teto, conforme previsão explícita do artigo 107, § 6º, inciso II, do ADCT. Segundo dados de abril/2020, o valor total de créditos extraordinários efetivados exclusivamente ao Ministério da Saúde, destinados às despesas atreladas ao combate da pandemia do COVID-19, já equivale a cerca de R$ 23,4 bilhões. Manifestação pela rejeição dos.” (Doc. 171)



    É o relatório. Decido.



    A presente ação direta de inconstitucionalidade resta parcialmente prejudicada, por perda superveniente de objeto, uma vez que parte das normas impugnadas foi revogada.



    Com efeito, o artigo 9º da Emenda Constitucional 126/2022 dispõe que “Ficam revogados os arts. 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias após a sanção da lei complementar prevista no art. 6º desta Emenda Constitucional”. Por sua vez, o artigo 6º da referida Emenda Constitucional dispõe que “O Presidente da República deverá encaminhar ao Congresso Nacional, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do País e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal”.



    Pois bem, a lei complementar prevista no artigo 6º da Emenda Constitucional 126/2022 foi sancionada em 30/8/2023 e publicada em 31/8/2023, entrando em vigor como a Lei Complementar federal 200/2023. Destarte, restam revogados os artigos 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    O artigo 108 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, por sua vez, foi expressamente revogado pelo artigo 6º da Emenda Constitucional 113/2022, in verbis: “Revoga-se o art. 108 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.



    Saliente-se que objetivo da ação direta é a declaração, em tese, da inconstitucionalidade da norma e o seu consequente expurgo do ordenamento jurídico, de forma que a revogação da norma impugnada implica a prejudicialidade da ação, por perda de seu objeto.



    Deveras, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que a revogação superveniente da norma impugnada ou o exaurimento de sua eficácia impede o prosseguimento da própria ação direta de inconstitucionalidade. A propósito, confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 11.644/2000 E 15.327/2010 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. INSTITUIÇÃO DE SISTEMA DE GESTÃO CENTRALIZADA DE DEPÓSITOS SOB AVISO À DISPOSIÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. REVOGAÇÃO DA NORMA IMPUGNADA. LEI POSTERIOR QUE REGULA A MESMA MATÉRIA. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO E CONSECTÁRIA PREJUDICIALIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A revogação da norma impugnada faz com que o objeto da pretensão inicial não mais subsista, revelando a inviabilidade do exame de sua compatibilidade com a Carta Maior por meio do controle abstrato de constitucionalidade. 2. A jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou a alteração substancial da norma cuja constitucionalidade se questiona. Precedentes: ADI 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3.8.2007; ADI 1.445-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.4.2005; ADI 519-QO/MT, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 28.6.2002; ADI 2.515-MC/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 1º.3.2002; ADI 2.290-QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001; ADI 1.859-QO/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 26.11.1999; ADI 2.001-MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 3.9.1999; ADI 520/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 6.6.1997; ADI 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 24.6.1994 e ADI 2.118/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJE nº 145, de 06/08/2010. 3. A revogação da norma impugnada impõe ao autor o ônus de apresentar eventual pedido de aditamento, na forma e no tempo processual adequados, caso entenda subsistentes as mesmas inconstitucionalidades na norma revogadora. 4. In casu, no entanto, o requerente manteve-se inerte, cabendo ao relator o reconhecimento dos efeitos processuais decorrentes da revogação da norma originalmente impugnada, especialmente quando transcorrido considerável lapso de tempo desde a revogação, sem qualquer providência das partes. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 2.542-AgR, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 21/10/2017)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Medida provisória convertida em lei. Crédito extraordinário. Eficácia da norma. Exaurimento. Prejudicialidade. 1. A Medida Provisória nº 477, de 29 de dezembro de 2009, convertida na Lei nº 12.240/2010, abre crédito extraordinário, em favor de diversos órgãos e entidades do Poder Executivo e reduz o orçamento de investimento de diversas empresas. Os créditos dessa natureza têm vigência temporalmente limitada ao exercício financeiro para os quais foram autorizados, salvo se editados nos últimos quatros meses desse exercício, circunstância em que sua realização é postergada para o exercício financeiro seguinte. 2. Como a medida provisória objeto desta ação foi publicada em 29 de dezembro de 2009, verifica-se que a utilização do crédito extraordinário ali constante limitava-se, impreterivelmente, ao exercício financeiro correspondente ao ano de 2010. É possível concluir que os créditos previstos ou já foram utilizados ou perderam sua vigência. Portanto, não subsistem situações passíveis de correção no presente, na eventualidade de se reconhecer a sua inconstitucionalidade. Há, desse modo, perda superveniente do objeto, considerado o exaurimento da eficácia jurídico-normativa do ato hostilizado. 3. A jurisprudência do STF é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade por perda superveniente de objeto, a qual tanto pode decorrer da revogação pura e simples do ato impugnado como do exaurimento de sua eficácia. Precedentes. 4. Ação direta julgada extinta sem julgamento de mérito.” (ADI 4.365, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 8/5/2015)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO CONSTITUCIONAL INAUGURADO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. TELEOLOGIA VOLTADA AO PLANEJAMENTO DA ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DE RONDÔNIA (LEI Nº 2.507/11). TERMO AD QUEM. FINAL DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQUENTE. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRAZO DE VIGÊNCIA ESGOTADO AO TÉRMINO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DO DIPLOMA NORMATIVO E DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA.” (ADI 4.663-MC-Ref, Plenário, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 16/12/2014)



    Consigne-se que eventuais lesados em seus direitos subjetivos por consequências advindas da vigência de norma revogada ou exaurida devem buscar a reparação em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. Nesse sentido: ADI 4.389-AgR, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/11/2018; ADI 4.620-AgR, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1º/8/2012; ADI 1.445-QO, Plenário, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 29/4/2005; ADI 709, Plenário, Rel. Min. Paulo Brossard, DJ de 20/5/1994).



    Outrossim, no que se refere ao artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o Requerente aduz o seguinte pleito:



    “A EC n. 95, em sua busca do equilíbrio fiscal, conferiu importância reduzida à arrecadação tributária, concentrando-se na contenção dos gastos públicos. Porém, incluiu, no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, norma importante para a garantia da higidez da arrecadação de tributos. Segundo o preceito, ‘A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro’. Para que se mantenha a coerência das medidas veiculadas na EC n. 95, deve ser conferida interpretação conforme a Constituição ao referido art. 113 da ADCT, de modo a se fixar a interpretação segundo a qual a elaboração e a divulgação de ‘estimativa de impacto orçamentário e financeiro’ deve necessariamente preceder também à edição, pelo Executivo, de decretos que alterem alíquotas de tributos de natureza extrafiscal.



    Como se sabe, além da função arrecadatória, as normas tributárias também podem servir à intervenção na ordem econômica e social. Tal função dos tributos é denominada extrafiscal. Com vistas a permitir a realização da função extrafiscal de certos tributos, o constituinte excepcionou a incidência dos princípios da legalidade e da anterioridade tributárias, ambos fixados no artigo 150 da Constituição Federal. O Poder Executivo pode fixar alíquotas de tributos de natureza extrafiscal por meio de decretos, e estes podem ser aplicados a fatos geradores ocorridos no mesmo exercício financeiro em que entraram em vigor. A competência está prevista no art. 153, § 1º, da Constituição Federal.



    As normas tributárias indutoras (extrafiscais) também devem ser compatíveis com os limites constitucionais e com a higidez das finanças públicas, sobretudo após as medidas de austeridade impostas pela EC n. 95. Para isso, é fundamental apurar as motivações que justificam a edição pelo Executivo da norma que altera alíquota de tributo. A alteração da alíquota não pode ter em vista a simples e aleatória desoneração de setores produtivos, sob o risco de contribuir com o desequilíbrio dos cofres públicos. Nessa hipótese, a medida extrafiscal terá resultados mais danosos do que benéficos à sociedade, sobre quem recairá o peso de sanar a situação de desequilíbrio. Apenas por meio da análise prévia de impacto orçamentário e financeiro, bem como da aptidão da medida para produzir o resultado extrafiscal desejado, é efetivamente possível aferir a sua razoabilidade.



    A estimativa de impacto orçamentário e financeiro, prevista no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, deve acompanhar não só os projetos de lei, mas também os atos do Poder Executivo que alteram as alíquotas dos tributos. Tais estimativas devem compreender a avaliação dos efeitos econômicos e fiscais provavelmente decorrentes da alteração da alíquota, de modo a se evitarem desonerações irrazoáveis e impertinentes que levem as contas públicas ao colapso.



    É dever da Administração Pública motivar os atos administrativos. Trata-se de decorrência dos princípios da legalidade administrativa e da publicidade, previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal. Eximir o Poder Executivo da necessidade de fundamentar a sua escolha tributária equivale a permitir que o estado disponha de maneira arbitrária e irresponsável do orçamento público. A justificação é um importante instrumento para permitir que o público, em geral, e o Judiciário, em particular, examinem as razões que levaram o Executivo a alterar as alíquotas de determinado tributo. (...)



    A apresentação pública das razões para se proceder à alteração das alíquotas de tributos extrafiscais tem também o condão de atribuir maior transparência e publicidade à atividade tributária do estado, sobretudo quando se exige uma postura de extrema austeridade no que toca aos gastos públicos, limitando-se severamente os investimentos nos serviços públicos. A análise técnica das razões motivadoras da alteração de alíquotas serve à avaliação, pela sociedade, da atuação do Poder Executivo. (...)



    O incremento da accountabillity é a dimensão central da chamada ‘democracia deliberativa’. Hoje, a democracia não mais se restringe à prerrogativa popular de eleger representantes: envolve também a possibilidade de se deliberar publicamente sobre as questões a serem decididas. Daí porque tem ganhado espaço a visão segundo a qual ‘a democracia será fomentada uma vez que a edição de atos pelo poder público que afetem a vida das pessoas – quaisquer atos – sejam precedidos da apresentação de razões e informações, debate e deliberação’.



    A exigência de fundamentação pública da decisão de alterar alíquotas é elemento decisivo para o aprimoramento e a racionalização da gestão tributária. Afinal, como defende Ana Paula Barcellos, ‘todo ato normativo deverá ser acompanhado de uma justificativa pública, e essa justificativa será apresentar, necessariamente, razões e informações sobre três temas específicos: (i) o problema que a iniciativa legislativa pretende enfrentar, (ii) os impactos esperados pela medida proposta e (iii) os custos dessa medida’. Se o Estado exige da sociedade que tolere uma política de severa diminuição de investimentos em políticas públicas, nada mais democrático que o Estado, em contrapartida, levar a termo uma gestão mais responsável e transparente de sua atividade arrecadatória. A obrigação do Poder Executivo de motivar os seus atos decorre, nesse sentido, do próprio princípio do Estado Democrático de Direito, inscrito no artigo 1º da Constituição Federal. Em razão dos graves impactos econômicos e sociais de políticas de oneração ou desoneração tributárias, é imprescindível que as decisões do Estado nesse ponto sejam fundamentadas, e que a fundamentação seja publicamente exposta.



    Ressalte-se que, no que toca a esse ponto, não há pedido de declaração de inconstitucionalidade da emenda. Formula-se pedido de mera interpretação conforme. Por isso, não se exige que o parâmetro de controle seja uma cláusula pétrea. Dois princípios constitucionais são suscitados como fundamentos desse pedido: o princípio democrático (CF, art. 1º) e o princípio da publicidade dos atos da administração pública (CF, art. 37, caput). Pode-se sustentar que tais princípios também se inserem no âmbito de proteção das cláusulas pétreas. O argumento, porém, é desnecessário na hipótese, como não se trata de suscitar o controle de constitucionalidade de emenda, mas a interpretação de seu texto em conformidade com preceitos da Constituição de 1988 providos de grande fundamentalidade.” (grifos nossos)



    Nesse contexto, verifica-se que o Requerente não aponta a inconstitucionalidade de determinado sentido da norma, mas pretende, a título de interpretação conforme a Constituição, o acréscimo de comando normativo ao dispositivo impugnado, de forma a alcançar hipótese não prevista pelo constituinte derivado. Trata-se, em verdade, de pretensão de atuação desta Corte como legislador positivo, providência que extrapola as atribuições do Poder Judiciário, considerados os princípios da Legalidade e da Separação dos Poderes, o que inviabiliza o conhecimento do pedido. Nesse sentido é a jurisprudência assente do Supremo Tribunal Federal, conforme se extrai dos seguintes julgados:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL E TRABALHISTA. SÚMULA 450 DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO. PAGAMENTO DA REMUNERAÇÃO DE FÉRIAS EM DOBRO QUANDO ULTRAPASSADO O