Tribunal: STF
Processo: ARE 1483606
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-01
Data de publicação: 2024-08-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro formalizou agravo contra decisão que inadmitiu o recurso extraordinário, em razão de o acórdão recorrido estar em conformidade com a jurisprudência do Supremo, firmada no julgamento da ADI 6.303, em virtude do caráter infraconstitucional da controvérsia e, ainda, da incidência do óbice do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo.



    Nas razões do agravo, sustentou a inaplicabilidade daquele verbete, a natureza constitucional do debate e reiterou os argumentos expendidos no apelo extremo.



    Passo a analisar o extraordinário. E, ao examiná-lo, verifico que foi formalizado em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, em sede de controle de constitucionalidade, assim ementado:



    REPRESENTAÇÃO DE INCONSTUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO. LEI MUNICIPAL QUE CONCEDE INCENTIVOS FISCAIS PARA O FOMENTO AO ESPORTE NO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO FORMAL NO PROJETO DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA INCENTIVOS FISCAIS. LEI DE MATÉRIA TRIBUTÁRIA QUE NÃO SE INSERE NAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO FORMAL DE CONSTITUCIONALIDADE QUE SE RECONHECE QUANTO À DISCIPLINA DE ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA POR MEIO DE LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. VIOLAÇÃO AO ART. 112, II DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL QUE SE RECONHECE DEVIDO À AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO OU MEDIDAS DE COMPENSAÇÃO DOS INCENTIVOS FISCAIS. VIOLAÇÃO AO ART. 113 DO ADCT, QUE É APLICÁVEL A TODOS OS ENTES FEDERADOS SEGUNDO PRECEDENTES DO E. STF E DO E. TJRJ. REPRESENTAÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE, PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DA LEI MUNICIPAL Nº 6.568/19, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.



    No apelo excepcional, alega violação aos arts. 2º; 30, I; 61, II; e 113 do ADCT.



    Aduz que a norma regula a concessão de abatimento de tributos às pessoas físicas e jurídicas no Município que, na forma de patrocínio ou doação, apoiarem financeiramente projetos desportivos.



    Assevera que a Lei n. 6.568/2019 cumpriu à risca os parâmetros estabelecidos pela Emenda Constitucional n. 95/2016, em geral, e o art. 113 do ADCT, já que, em nenhuma hipótese, haverá risco de ocorrer desequilíbrio orçamentário.



    Postula a reforma do acórdão para que seja julgada improcedente a representação por inconstitucionalidade.



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. O Colegiado de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei municipal carioca n. 6.568/19, por ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro, ou medidas de compensação, conforme exigido pelo art. 113 do ADCT, na concessão de isenção fiscal de até 30% (trinta por cento) do Imposto sobre Serviços (ISS), e de até 90% (noventa por cento) de renúncia do Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) para pessoas físicas e jurídicas no Município que, na forma de patrocínio ou doação, apoiarem financeiramente projetos desportivos. Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    A Emenda Constitucional nº 95/2016 instituiu o Novo Regime Fiscal, e por inscrição no art. 113 do ADCT, a proposição legislativa que renuncia receita deve ser acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro.



    .......................................................................................................



    No mesmo sentido, é o art. 14 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal): (...)



    .......................................................................................................



    No caso dos autos, a lei não apresenta estudo orçamentário ou medidas de compensação para fazerem frente à isenção fiscal de até 30% do Imposto sobre Serviços – ISS em cada período para doações ou patrocínios esportivos e de até 90% de renúncia do Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU para áreas privadas disponibilizadas a projetos esportivos. 



    Dessa forma, incorre em violação ao novo requisito legislativo exigido constitucionalmente e por lei complementar de normas gerais, colocando em xeque o princípio orçamentário do equilíbrio fiscal. 



    Ante o exposto, JULGA-SE PROCEDENTE a representação para, rejeitando apenas a alegação de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa parlamentar em lei de matéria tributária, reconhecer a inconstitucionalidade formal e material da Lei nº Municipal nº 6.568/2019, do Município do Rio de Janeiro.



    A respeito da matéria, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) prevê que “qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro”. O Supremo possui jurisprudência no sentido de que essa norma do ADCT é de reprodução obrigatória a todos os Entes Federativos. 



    Evoco, nesse contexto, julgados do Plenário que confirmam o entendimento:



    CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. (...)



    2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, “g”, da CF – à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) –, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos. 4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.



    (ADI 5816, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 26 de novembro de 2019)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. LEI Nº 1.293, DE 29 DE NOVEMBRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. ISENÇÃO DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VEÍCULOS AUTOMOTORES (IPVA) PARA PESSOAS PORTADORAS DE DOENÇAS GRAVES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 150, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. RENÚNCIA DE RECEITA SEM ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ARTIGO 150, II, DA CARTA MAGNA: CARÁER EXTRAFISCAL DA ISENÇÃO COMO CONCRETIZAÇÃO DA IGUALDADE MATERIAL. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA CONHECIDA E JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 



    1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. (...)



    3. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou a isenção do IPVA a diversos beneficiários proprietários de veículos portadores de doenças graves, de modo a inviabilizar o ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva.



    4. Ação direta conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 1.293, de 29 de novembro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento.



    (ADI 6074, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe de 8 de março de 2021)



    Recurso extraordinário. Direito tributário. IPTU. Isenção. Lei nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP. Ausência de prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro. Inconstitucionalidade. Artigo 113 do ADCT. Modulação dos efeitos da decisão. 



    1. De acordo com a jurisprudência da Corte, deve ser observado por todos os entes da federação o art. 113 do ADCT, o qual estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. 



    2. Incidiu em inconstitucionalidade a Lei nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP, a qual dispôs sobre isenção de IPTU, em razão de a respectiva proposição legislativa não ter sido acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro. (...)



    5. Modulação dos efeitos da decisão, estabelecendo-se que ela produza efeitos ex nunc, a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, de modo a preservar as isenções de IPTU concedidas até a mesma data.



    (RE 1.343.429, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, DJe de 18 de abril de 2024)



    As razões de decidir adotadas nesses precedentes são aplicáveis ao contexto, tendo o acórdão recorrido decidido em conformidade.



    A despeito da norma, em concreto, indicar mera faculdade ao Poder Executivo municipal de conceder isenção fiscal de até 30% (trinta por cento) do ISS e de até 90% (noventa por cento) de renúncia do IPTU, cumpre ressaltar, na linha da responsabilidade fiscal cobrada a todos os entes federativos pela Constituição, que a possibilidade de renúncia de receita deve ser acompanhada por previsões compensatórias, ainda que nenhum dos mecanismos seja, efetivamente, acionado. Nessa linha:



    Direito constitucional e tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. IPVA. Isenção. Ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro. (...)



    2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática. (...)



    4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política.



    5. Com base no art. 113 do ADCT, toda proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.



    6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT. (...)



    8. Fixação da seguinte tese de julgamento: É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.



    (ADI 6303, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 18 de março de 2022)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO. ART. 1º DA LEI N. 8.895/2021, DE SERGIPE. REDUÇÃO DE ALÍQUOTA DE IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES RELATIVAS À CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SOBRE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS E COMUNICAÇÃO - ICMS. OPERAÇÕES COM CERVEJAS QUE CONTENHAM SUCO CONCENTRADO E/OU INTEGRAL DE LARANJA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ART. 113 DO ADCT. RENÚNCIA DE RECEITA. ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. AUSÊNCIA. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. AUSÊNCIA DE CONVÊNIO. NECESSIDADE. DESEQUILÍBRIO CONCORRENCIAL. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. (...)



    2. A concessão de benefício fiscal deve ser precedida de estudos de impacto financeiro e orçamentário e de previsão de medidas compensatórias, sob pena de inconstitucionalidade formal da norma, com fundamento no art. 113 do ADCT. Precedentes. 



    3. A redução de alíquota pela norma impugnada do ICMS sobre as cervejas produzidas com suco concentrado e/ou integral de laranja, diferenciando-as de todas as outras cervejas e das demais bebidas alcoólicas que permanecem submetidas à alíquota de 25% prevista pela al. ‘d’ da mesma norma, sem prévia deliberação pelos Estados e Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, ofende a al. ‘g’ do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República. Precedentes. 



    4. Ao instituir unilateralmente regime tributário mais favorável, a resultar em renúncia de receita sem prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário e deliberação pelos Estados e Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, a norma impugnada revela-se inconstitucional por contrariedade ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inc. II do art. 150 e al. g do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República. 



    5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 8.895/2021, de Sergipe, que acrescentou a al. m ao inc. I do art. 18 da Lei n. 3.796/1996, de Sergipe.



    (ADI 7374, Tribunal Pleno, ministra Cármen Lúcia, DJe de 3 de novembro 2023)



    Desse modo, conforme a jurisprudência do Supremo, a regra deliberativa a respeito dos impactos orçamentários e financeiros constitui imposição constitucional relevante, e sua abrangência ultrapassa o limite federativo da União, devendo, portanto, ser observada por todos os entes políticos. 



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    4. Ao recurso interposto em processo de controle de constitucionalidade, na origem, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC. 



    5. Publique-se.



Brasília, 1º de agosto de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente