Tribunal: STF
Processo: ARE 1407163
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-22
Data de publicação: 2024-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. DECRETO. VERIFICAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO. ANÁLISE: ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO SUPREMO. PRECEDENTES. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



 1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO POPULAR QUESTIONAMENTO DA CONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO ESTADUAL Nº 62.709/17 INSTITUIÇÃO DO PROGRAMA ESPECIAL DE PARCELAMENTO DE DÉBITOS (PEP) AÇÃO QUE NÃO TEM A MESMA NATUREZA JURÍDICA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA REJEIÇÃO DAS PRELIMINARES. CARACTERIZAÇÃO DE LESÃO AO ERÁRIO INOCORRÊNCIA EFEITOS LESIVOS AUSENTES MERA ADEQUAÇÃO DE MULTAS E JUROS PARCELAS FALTANTES ADMISSÃO DA RAZOABILIDADE DE CRITÉRIO. ADMISSIBILIDADE FACE A NÃO CONSTATAÇÃO DE DANO EFETIVO. PROCEDÊNCIA EM PARTE REFORMADA. RECURSO DA FAZENDA DO ESTADO PROVIDO; PREJUDICADO DOS AUTORES.” (e-doc. 9).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 15).



    3. No recurso extraordinário, os recorrentes apontam violação aos arts. 150, inc. II e § 6º, e 155, § 2º, inc. XII, da Constituição da República. Dizem contrariados os princípios da isonomia e da moralidade administrativa. Discorrem sobre a inconstitucionalidade do Decreto nº 62.709, de 2017, pelo qual o governador do Estado de São Paulo instituiu o Programa Especial de Parcelamento do ICMS, por “invadir esfera do Poder Legislativo”. Sustenta o cabimento da ação popular, tendo em vista que a mencionado ato normativo acarretou prejuízos ao erário público, bem como caracterizou improbidade administrativa. Requer a reforma do acórdão recorrido e a procedência dos pedidos iniciais (e-doc. 13).



    É o relatório.



     



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “Como foi acima sopesado, embora os debates adentrem aos diversos aspectos que permitem a matéria em questão discutir, o conteúdo decisório está na pertinência da proposição da demanda popular e no aspecto de que a conduta resultante em inconstitucionalidade está direcionada para o ato administrativo, constituído pelo decreto que deixa de atender aos comandos e regramentos constitucionais consignados na decisão. 



    Paralelamente, consta alegação de que não houve concessão de benefício fiscal, este ocorreu e enseja relação com o art. 14, da Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que o supra referido ato possibilita recolhimento de dívida fiscal com desconto caracterizador de “benefício fiscal”. 



    Na sequência, corresponde a realidade processual a não consideração de tipificação de conduta de improbidade administrativa, pois, a necessária ação dolosa, a má-fé ou a providência culposa, não restaram presentes. Estes elementos subjetivos não estão consolidados de modo a ensejar uma daquelas qualificações, até porque isto não comportaria na ação popular (REsp 704.570, Min. Luiz Fux, DJU 04.06.2007).



    (...)



    Acresça-se ainda que: “A ideia de culpa, traduzida na imprudência, imperícia ou negligência, é incompatível com a noção de improbidade, que, pressupondo um desvio de ordem ética e merecendo uma qualificação infamante, só muito excepcionalmente poderá admitir modalidade meramente dolosa” (cf. Improbidade Administrativa, Ed. Malheiros, ed. de 2001, pg. 37).



    Não houve, portanto, configuração de ato de improbidade, ante a ausência da subjetividade inerente à tipificação, o que permite recepcionar a conclusão da r. sentença, orientada pelo critério da razoabilidade, não podendo ser olvidado da não pertinência de expressar cominações correspondentes à Lei de improbidade administrativa, por ausência de compatibilidade (RP 115/297). 



    Neste ponto, verifica-se que houve autorização pelo Convênio Confaz nº 54, de cujo procedimento resultou a edição do Decreto Estadual nº 62.709/17, havendo disto escora da Lei Complementar n. 24/75. 



    É relevante a constatação de que do referido decreto resultou desconto nos juros e na multa de mora, não alterando o valor do tributo. 



    Embora não se exclua da necessidade de lei para isenção, redução ou concessão de crédito (art.150, § 6º, da CF), não implica situação desta ordem, prevalecendo, na verdade a instituição do Programa Especial de Parcelamento-PEP. 



    Nesta conformidade, não resulta caracterizada condição de dano efetivo quanto a adequação de juros quanto aos parcelamentos concedidos, implicando na reforma da r. sentença para improcedência da ação. 



    Com isto, dá-se provimento ao recurso da Fazenda do Estado, prejudicado o dos autores.” (e-doc. 9; grifos acrescidos).



    5. Não desconheço que a ausência de lesividade do ato impugnado não impede o ajuizamento da ação popular (comprovação da lesividade ao patrimônio público), tal como decidiu o Supremo Tribunal Federal ao julgar o Tema nº 836 do ementário da Repercussão Geral, ocasião em restou fixada a seguinte tese: “não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe”.



    6. Ocorre que, no caso ora em análise, não houve rejeição da demanda pelo não atendimento de uma das condições da ação, mas, sim, improcedência dos pedidos formulados na inicial, porquanto não comprovados nem o prejuízo ao erário, nem a ilegalidade do ato, praticado com respaldo em “autorização pelo Convênio Confaz nº 54, e escorado na Lei Complementar n. 24/75”, como acima transcrito. 



    7. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    8. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação popular. Publicidade. Promoção pessoal. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 



    1. É inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como da legislação infraconstitucional. 



    2. Agravo regimental não provido.”



    (ARE nº 1.219.066-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, j. 27/09/2019, p. 28/10/19).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. DECRETO 2.004-R/2008. SÚMULA 280/STF. 



    1. A solução da controvérsia depende da análise da legislação local, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF ( Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário ). 



    2. Agravo interno a que se nega provimento. Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.”



    (ARE nº 892.810-AgR/ES , Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma , j. 18/05/2018, p. 06/06/2018).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ADMINISTRATIVO. DISPENSA DE LICITAÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279 DO STF. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” 



    (ARE nº 885.050/MG, Rel. Min. Luiz Fux,Primeira Turma, j. 02/08/2016, p. 22/8/16).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. REQUISITOS PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO POPULAR. LEIS QUE CONCEDERAM REAJUSTE DE AGENTES POLÍTICOS NO CURSO DA MESMA LEGISLATURA. IMPOSSIBILIDADE. 



    1. A jurisprudência desta Corte se orienta no sentido de que a própria ilegalidade do ato praticado configura lesividade ao erário, sendo legítima a interposição da ação popular. Precedentes. 



    2. O Supremo Tribunal Federal assentou que o art. 29, V, da Constituição Federal é autoaplicável, devendo o subsídio dos agentes políticos ser fixado até o final de uma legislatura para produzirem efeitos na seguinte. Precedentes. 



    3. Para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, no sentido de que o Decreto Legislativo nº 156/1996 e a Resolução nº 157/1996 implicaram reajuste da remuneração dos agravantes e produziram efeitos na mesma legislatura, seria imprescindível a análise das normas locais acima mencionadas, bem como o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos, providências vedadas neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 



    4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (AI nº 745.203-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 23/06/2015, 06/08/2015; grifos acrescidos).



    "DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO POPULAR. CERTIFICADOS. ANULAÇÃO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULAS 279 E 280/STF. 



    1. A resolução da controvérsia demanda a análise da legislação infraconstitucional pertinente, bem como dos fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. 



    2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, §4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade." 



    (RE nº 1.020.016-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j.02/05/2017, p. 19.05.2017; grifos acrescidos).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. ALIENAÇÃO DE IMÓVEL DOADO PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. NULIDADE DE CLÁUSULA DE INALIENABILIDADE. DESCUMPRIMENTO DO CONTRATO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. DECRETO 3.410/35 E DECRETO-LEI 465/42. ALEGADA OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E À SÚMULA VINCULANTE 10. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem demandaria a análise da legislação local aplicável à espécie, revelando-se oblíqua ou reflexa eventual ofensa à Constituição Federal, bem como o reexame de fatos e provas, nos termos da Súmula 279 do STF. 



    2. Inexistência de ofensa à cláusula da reserva de plenário, porquanto o Tribunal de origem, ao analisar o caso concreto, não declarou inconstitucional a legislação aplicada, nem afastou sua aplicação por julgá-la inconstitucional, mas apenas interpretou a norma legal. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista que não houve condenação em honorários advocatícios na instância de origem.”



    (ARE nº 1.301.763-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 17/08/2021, p. 23/08/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO POPULAR. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA STF Nº 279. 



    1. Para a reforma do acórdão da apelação e o provimento do recurso extraordinário, é imprescindível o reexame de fatos e provas, a fim de concluir que a publicidade realizada pela Prefeitura de São Paulo não representou promoção pessoal de seu prefeito. Incidência da Súmula STF nº 279. 



    2. Agravo regimental improvido.” 



    (RE nº 242.546-AgR/SP, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, j. 18/10/2005, p. 18/11/2005).



    “Embargos de declaração em agravo de instrumento. 2. Decisão monocrática. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 3. Ação popular. Licitação. Alegação de inexistência de irregularidades (inclusive quanto ao superfaturamento em contratação de serviço de reforma de hospital). Necessidade de reexaminar o conjunto fático-probatório. Enunciado 279. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (AI nº 783.659-ED/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27/08/2013, p. 20/9/13).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).   



    10. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    11. Ante o exposto e apreciado, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator