Tribunal: STF
Processo: RE 1505145
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-14
Data de publicação: 2024-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS CONTRA AS SECAS - DNOCSS EM OBRIGAÇÃO DE FAZER. MEDIDAS PARA O LEVANTAMENTO E FISCALIZAÇÃO NAS ÁREAS ADJACENTES AOS AÇUDES REALEJO (CRATEÚS/CE) E FARIAS DE SOUSA (NOVA RUSSAS/CE), EM ESPECIAL A DELIMITAÇÃO DO NÍVEL MÁXIMO OPERATIVO NORMAL E DA COTA MÁXIMA MAXIMORUM E REGULARIZAÇÃO, QUANDO POSSÍVEL, DAS OCUPAÇÕES EXISTENTES NO LOCAL. AUSÊNCIA DE INÉRCIA DA AUTARQUIA QUANTO À REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL E FUNDIÁRIA DOS AÇUDES. DEMONSTRAÇÃO DE DIFICULDADES ESTRUTURAIS E ORÇAMENTÁRIAS.  VEDAÇÃO DE O PODER JUDICIÁRIO ADENTRAR NA CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO IMPROVIDAS. 1. Remessa Necessária e Apelação interposta pelo  MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da Sentença que, em sede de Ação Civil Pública por ele ajuizada contra o DEPARTAMENTO NACIONAL DE OBRAS CONTRA AS SECAS - DNOCS, julgou improcedentes os pedidos inaugurais. 2. Segundo relatado na inicial, verificou-se, nos autos do Inquérito Civil n. 1.15.004.000023/2014-18, instaurado em 29/01/2014, a presença de construções às margens dos Açudes Públicos Realejo (Crateús/CE) e Farias de Sousa (Nova Russas/CE) de propriedade do DNOCS, possivelmente em Área de Preservação Permanente, sem autorização da Autarquia e à revelia da Autoridade Ambiental competente. Por esta razão, o pleito Ministerial é para que o DNOCS seja condenado a adotar uma série de medidas para o levantamento e fiscalização nas áreas próximas aos referidos açudes, em especial a delimitação do Nível Máximo Operativo Normal e da Cota Máxima Maximorum, essencial à marcação das Áreas de Preservação Permanente dos reservatórios e a constatação da regularidade das ocupações existentes no local. 3. Nas suas razões de Apelo, alega o recorrente, em suma, que: a) "o DNOCS, sabedor das irregularidades no entorno dos Açudes Públicos Realejo e Farias de Sousa e detentor do poder de polícia administrativa, permaneceu omisso ao longo de pelo menos oito anos em tomar providências para sanar diversas irregularidades das ocupações prejudicando o meio ambiente e o uso racional e sustentável dos recursos naturais desse reservatório"; b) as providências efetivadas pelo Órgão Demandado são insuficientes à correta e devida proteção das áreas especialmente protegidas no entorno desses Reservatórios; c) a mera alegação da reserva do possível, sem a concreta comprovação de fator inafastável, não pode servir de subterfúgio para o Poder Público se esquivar do adimplemento de suas atribuições, sobretudo quando relacionadas à defesa de direito com esteio constitucional. 4. Ficou demonstrado nos autos, ao contrário do alegado pelo Ministério Público Federal, que o DNOCS vem adotando providências para a realização dos levantamentos de seus açudes, inclusive com delimitação de APP, que são objeto do Processo Administrativo n. 59204.005947/2017-10. 5. No entanto, ante a dimensão e complexidade dos trabalhos a serem realizados e a necessidade de atendimento das condicionantes orçamentárias e financeiras junto às esferas Superiores da Administração Pública, o DNOCS alegou não ser possível definir a data final dos trabalhos necessários ao implemento da demanda, estimando que as primeiras etapas devem acontecer no decorrer dos anos de 2022 e 2023. 6. Conforme corretamente consignado na Sentença: "Extrai-se da Ata de Reunião da Diretoria Colegiada nº 4/2020/DC, que tratou da estimativa de custos para os serviços de Regularização Fundiária e de Implantação de Área de Preservação Permanente, que o DNOCS estimou os valores para realizar a regularização fundiária e ambiental de todos os Perímetros Irrigados do DNOCS: R$ 93.934.274,34, tendo destacado que o orçamento na LOA/2020 para essas ações previu a disponibilidade de recurso no montante de R$ 192.000,00, pelo que restou decidido que seria verificada a possibilidade de realizar alguma ação relacionada à regularização e definir ordem de prioridade. Neste sentido, foi ordenado que todas as Coordenadorias Estaduais envidassem esforços para retomada das ações de recadastramento das pessoas que estão de posse dos lotes no âmbito das áreas de montantes e jusantes dos Açudes Públicos do DNOCS, com início na CEST-CE, tendo em vista ser a Coordenadoria com o maior números de lotes. Vê-se, ainda, que há, no âmbito do DNOCS, um Grupo de Trabalho de Regularização Ambiental - GTRA e um Grupo de Trabalho de Regularização Fundiária - GTRF para supervisionar a continuidade dos trabalhos de Regularização Fundiária e Ambiental dos Projetos Públicos de Irrigação pertencentes ao DNOCS, já tendo a Coordenação Estadual do Ceará elaborado o levantamento com planilha de gastos para fazer o trabalho topográfico e a regularização dos contratos das áreas de sua competência." 7. Destacou-se, ainda, que: "Por fim, foi dada prioridade para o início dos trabalhos pela Coordenadoria Estadual do Ceará em relação aos açudes que tem ação judicializada: Orós, Trussu, Quincoê, Jaibaras, Bonito, Farias de Sousa e Realejo, além de terem sido solicitados esforços para retomada das ações de recadastramento das pessoas que estão de posse dos lotes no âmbito das áreas de montantes e jusantes dos Açudes Públicos do DNOCS. Já no ano de 2020, foi solicitada a elaboração de um levantamento atualizado dos custos inerentes à referida regularização, no fito de discutir a possibilidade de realização de tais ações com os recursos disponíveis na Lei Orçamentária Anual, exercício 2021, com última notícia no sentido de que havia a necessidade de contratação de empresa especializada ou de pessoal habilitado pelo DNOCS para execução de tal serviço, tais como, Topógrafos e Cadistas. Ademais, restaram consignadas pelo próprio MPF no Despacho Saneador nº 697/2019 as dificuldades estruturais e orçamentárias do DNOCS, bem como a inexistência de indícios de dano ambiental e a complexidade da demanda, que envolve dois Açudes Públicos e, possivelmente, diversas ocupações que necessitarão de verificação individual acerca de sua regularidade." 8. Não houve assim, demonstração de omissão ilegítima por parte da Autarquia no atendimento das demandas objeto da presente lide, coexistindo, por outro lado, as dificuldades estruturais e orçamentárias, não se verificando culpa do serviço a caracterizar a responsabilidade subjetiva por omissão. 9. Descabe, outrossim, a interferência do Judiciário na atividade de gestão de prioridades a partir dos recursos disponíveis realizada pelo Ente Público, sob pena de incursão indevida na discricionariedade da atuação, campo legítimo de exercício de função Administrativa exclusiva do Executivo, e na separação entre os Poderes. 10. Remessa Necessária e Apelação improvidas. Sem honorários recursais, vez que sem condenação em honorários advocatícios (doc. 8).



    Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados (doc. 12).



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sustenta-se, em suma, violação aos arts. 1º, caput; 2º; 5º, II, XXXV e LIV; 37, caput; 39, § 7º; e 225, caput e § 3º, da mesma Carta (doc. 17).



    Posteriormente, antes da nova remessa ao Supremo Tribunal Federal, com base no julgamento do Recurso Extraordinário 684.612 RG/RJ (Tema 698 da Repercussão Geral) pelo Supremo Tribunal Federal, os autos foram devolvidos ao órgão prolator do acórdão impugnado para o juízo de adequação, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil. 



    Todavia, o referido órgão manteve o seu entendimento em acórdão cuja ementa segue transcrita: 



    CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RETORNO DOS AUTOS DA VICE-PRESIDÊNCIA DESTA CORTE. JULGAMENTO DO TEMA 698. PRETENSÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DE ADOÇÃO DE MEDIDAS PARA O LEVANTAMENTO E FISCALIZAÇÃO NAS ÁREAS ADJACENTES AOS AÇUDES REALEJO (CRATEÚS/CE) E FARIAS DE SOUSA (NOVA RUSSAS/CE), EM ESPECIAL A DELIMITAÇÃO DO NÍVEL MÁXIMO OPERATIVO NORMAL E DA COTA MÁXIMA MAXIMORUM E 3/6 REGULARIZAÇÃO, QUANDO POSSÍVEL, DAS OCUPAÇÕES EXISTENTES NO LOCAL. ACÓRDÃO QUE ENTENDEU PELA AUSÊNCIA DE INÉRCIA DA AUTARQUIA QUANTO À REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL E FUNDIÁRIA DOS AÇUDES. INEXISTÊNCIA DE DESCONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO VINCULANTE DO STF. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. 1. Autos que retornaram da Vice-presidência deste Tribunal para eventual juízo de retratação, nos termos de art. 1.040, II, do CPC, ou, se for o caso, para a realização do distinguishing com o esclarecimento dos fundamentos adotados para eventual manutenção do acórdão vergastado, em razão do julgamento pelo STF do representativo de controvérsia afetado ao Tema 698, nos seguintes termos: "1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)". Plenário, Sessão Virtual de 23.6.2023 a 30.6.2023" 2. Nas suas razões de Apelo, alegou o MPF, em suma, que: a) "o DNOCS, sabedor das irregularidades no entorno dos Açudes Públicos Realejo e Farias de Sousa e detentor do poder de polícia administrativa, permaneceu omisso ao longo de pelo menos oito anos em tomar providências para sanar diversas irregularidades das ocupações prejudicando o meio ambiente e o uso racional e sustentável dos recursos naturais desse reservatório"; b) as providências efetivadas pelo Órgão Demandado são insuficientes à correta e devida proteção das áreas especialmente protegidas no entorno desses reservatórios; c) a mera alegação da reserva do possível, sem a concreta comprovação de fator inafastável, não pode servir de subterfúgio para o Poder Público se esquivar do adimplemento de suas atribuições, sobretudo quando relacionadas à defesa de direito com esteio constitucional. 3. O acórdão da Terceira Turma negou provimento à Remessa Necessária e à Apelação, para manter a sentença que julgou improcedentes os pedidos inaugurais, por entender que ficou demonstrado nos autos, ao contrário do alegado pelo MPF, que o DNOCS vem adotando providências para a realização dos levantamentos de seus açudes, inclusive com delimitação de APP, que são objeto do Processo Administrativo n. 59204.005947/2017-10. Entendeu-se, no entanto, que ante a dimensão e complexidade dos trabalhos a serem realizados e a necessidade de atendimento das condicionantes orçamentárias e financeiras junto às esferas Superiores da Administração Pública, o DNOCS alegou não ser possível definir a data final dos trabalhos necessários ao implemento da demanda, estimando que as primeiras etapas devem acontecer no decorrer dos anos de 2022 e 2023. 4. Destacou-se no aresto que, conforme corretamente consignado na Sentença: "Extrai-se da Ata de Reunião da Diretoria Colegiada nº 4/2020/DC, que tratou da estimativa de custos para os serviços de Regularização Fundiária e de Implantação de Área de Preservação Permanente, que o DNOCS estimou os valores para realizar a regularização fundiária e ambiental de todos os Perímetros Irrigados do DNOCS: R$ 93.934.274,34, tendo destacado que o orçamento na LOA/2020 para essas ações previu a disponibilidade de recurso no montante de R$ 192.000,00, pelo que restou decidido que seria verificada a possibilidade de realizar alguma ação relacionada à regularização e definir ordem de prioridade. Neste sentido, foi ordenado que todas as Coordenadorias Estaduais envidassem esforços para retomada das ações de recadastramento das pessoas que estão de posse dos lotes no âmbito das áreas de montantes e jusantes dos Açudes Públicos do DNOCS, com início na CEST-CE , tendo em vista ser a Coordenadoria com o maior números de lotes. Vê-se, ainda, que há, no âmbito do DNOCS, um Grupo de Trabalho de Regularização Ambiental - GTRA e um Grupo de Trabalho de Regularização Fundiária - GTRF para supervisionar a continuidade dos trabalhos de Regularização Fundiária e Ambiental dos Projetos Públicos de Irrigação pertencentes ao DNOCS, já tendo a Coordenação Estadual do Ceará elaborado o levantamento com planilha de gastos para fazer o trabalho topográfico e a regularização dos contratos das áreas de sua competência." 5. Asseverou-se, ainda, que: "Por fim, foi dada prioridade para o início dos trabalhos pela Coordenadoria 4/6 Estadual do Ceará em relação aos açudes que tem ação judicializada: Orós, Trussu, Quincoê, Jaibaras, Bonito, Farias de Sousa e Realejo , além de terem sido solicitados esforços para retomada das ações de recadastramento das pessoas que estão de posse dos lotes no âmbito das áreas de montantes e jusantes dos Açudes Públicos do DNOCS. Já no ano de 2020, foi solicitada a elaboração de um levantamento atualizado dos custos inerentes à referida regularização, no fito de discutir a possibilidade de realização de tais ações com os recursos disponíveis na Lei Orçamentária Anual, exercício 2021, com última notícia no sentido de que havia a necessidade de contratação de empresa especializada ou de pessoal habilitado pelo DNOCS para execução de tal serviço, tais como, Topógrafos e Cadistas. Ademais, restaram consignadas pelo próprio MPF no Despacho Saneador nº 697/2019 as dificuldades estruturais e orçamentárias do DNOCS, bem como a inexistência de indícios de dano ambiental e a complexidade da demanda, que envolve dois Açudes Públicos e, possivelmente, diversas ocupações que necessitarão de verificação individual acerca de sua regularidade." 6. Concluiu-se, assim, que não houve demonstração de omissão ilegítima por parte do DNOCS no atendimento da demanda objeto do presente processo. 7. Quanto ao ponto, verifica-se que o acórdão não destoa do recente entendimento do STF firmado no Tema 698, que sacramentou o cabimento do controle judicial de políticas públicas, fixando-se parâmetros vinculativos para o exercício dessa atividade por todos os órgãos do Poder Judiciário brasileiro, razão pela qual deve ser mantido. 8. A Constituição Federal distribuiu competências e reservou, a cada um dos Poderes da República, atribuições específicas. Assim, em regra, a separação de suas atuações em cada uma de suas esferas de competência pressupõe convivência harmônica. 9. O "sistema de freios e contrapesos" subentende, também, a interseção das atuações a fim de alcançar-se o cumprimento dos valores constitucionais, justificando-se, portanto, em casos excepcionais, a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas, notadamente nas hipóteses de omissão que implicam frustração de direitos e valores constitucionais. 10. No caso, o acórdão não desbordou do entendimento do STF, ao entender que não houve demonstração de omissão ilegítima por parte da Autarquia no atendimento das demandas objeto da presente lide, coexistindo, por outro lado, as dificuldades estruturais e orçamentárias, não se verificando culpa do serviço a caracterizar a responsabilidade subjetiva por omissão. 11. Juízo de retratação não exercido, mantendo-se integralmente o acórdão (doc. 20).



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece acolhida. 



    O Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia:



    O Tema 698, que foi recentemente definido pela Suprema Corte, sacramentou o cabimento do controle judicial de políticas públicas, fixando-se parâmetros vinculativos para o exercício dessa atividade por todos os órgãos do Poder Judiciário brasileiro, nos seguintes termos: "1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)". Plenário, Sessão Virtual de 23.6.2023 a 30.6.2023.



    A Constituição Federal distribuiu competências e reservou, a cada um dos Poderes da República, atribuições específicas. Assim, em regra, a separação de suas atuações em cada uma de suas esferas de competência pressupõe convivência harmônica. 



    O "sistema de freios e contrapesos" subentende, também, a interseção das atuações a fim de alcançar-se o cumprimento dos valores constitucionais, justificando-se, portanto, em casos excepcionais, a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas, notadamente nas hipóteses de omissão que implicam frustração de direitos e valores constitucionais. 



    No caso, o acórdão não desbordou do entendimento do STF, ao entender que não houve demonstração de omissão ilegítima por parte da Autarquia no atendimento das demandas objeto da presente lide, coexistindo, por outro lado, as dificuldades estruturais e orçamentárias, não se verificando culpa do serviço a caracterizar a responsabilidade subjetiva por omissão. 



    Com essas considerações, não se procede ao juízo de retratação, mantendo-se o acórdão (doc. 20).



    Observa-se, portanto, que o Tribunal de origem entendeu que o acórdão recorrido não diverge das orientações firmadas no Tema 698 da Repercussão Geral, uma vez que, no caso particular, não há critérios de razoabilidade e eficiência que justifiquem a intervenção do Poder Judiciário na gestão administrativa.



    Nessas circunstâncias, para divergir do acórdão recorrido e apurar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Nesse sentido, destaco os seguintes julgados do Supremo Tribunal Federal:



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. APLICAÇÃO DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DIREITO À SAÚDE. CONTROLE JUDICIAL. EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE ELABORAÇÃO DE PLANO DE ATUAÇÃO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONVERGÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. II - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. III - no caso ora em análise, o Tribunal a quo não determinou a contratação de pessoal, mas sim, concluiu pela deficiência de consultas médicas, na especialidade de Urologia e determinou ao Poder Público a obrigação de proceder a elaboração de plano de ação para a regularização do atendimento da demanda reprimida, razão pela qual está em sintonia com o Tema 698 da Repercussão Geral. IV - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. V - Agravo regimental a que se nega provimento (ARE 1.480.845 AgR/RS, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 20/4/2024 — grifei).



    AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ACÓRDÃO RECORRIDO CONSIDEROU INDEVIDA A MEDIDA POSTULADA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. O acórdão recorrido julgou improcedente o pedido de construção de abatedouro público fora da zona urbana no Município de Itajá/RN, proposto pelo Ministério Público Estadual por meio de ação civil pública. 2. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 3. Agravo Interno a que se nega provimento (ARE 1.492.870 AgR/RN, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 17/7/2024 — grifei).



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Ação Civil Pública. Determinação de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário. Obras e reparos em unidade escolar. Ofensa ao princípio da separação dos poderes não verificada. 4. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental (ARE 1.475.258 AgR/PB, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 20/6/2024 — grifei).



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). 



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de agosto de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator