Tribunal: STF
Processo: ARE 1485309
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-12
Data de publicação: 2024-04-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Agravo contra decisão que inadmitiu Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região.



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou Ação Civil Pública, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela, em face da Fundação José Pedro de Oliveira - FJPO, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, do Estado de São Paulo, do Município de Campinas, da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo - CETESB, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO e do Município de Paulínia, alegando que o uso admissível da Área de Relevante Interesse Ecológico - ARIE, localizada no Município de Campinas/SP, administrada pela Fundação José Pedro de Oliveira, necessita da prévia realização de Plano de Manejo (Doc. 7).



    O Juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente a Ação Civil Pública para declarar “plenamente aplicáveis à regulação ambiental da unidade de conservação federal de relevante interesse ecológico denominada Mata de Santa Genebra e de seu entorno a Portaria n.° 64/2010 (Plano de Manejo) do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, a Portaria Conjunta n.° 01/2012, a Resolução n.° 428/210 do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA e o Termo de Compromisso e Ajustamento de Conduta tirado nos autos do ICP n.° l.34.000 l56/202-97, o qual ora homologo para seus devidos fins. Condeno, por decorrência, as rés a observarem os estritos termos materiais de preservação fixados nos instrumentos normativos acima, sob pena de aplicação das sanções já fixadas nos autos, cujos termos ora mantenho. Determino que a atuação ambiental (licenciamento em geral, novos e renovações) em questão passe a ocorrer nos exatos termos e parâmetros dos instrumentos normativos acima, porque encampados nesta sentença, vedada a aplicação de novos termos materiais (isto é, a modificação do conteúdo e a redução do alcance desses instrumentos) que limitem a proteção ambiental ora curada” (Doc. 55, fls. 61-62). 



    O TRF3 manteve a sentença, em julgado cuja ementa exibe o seguinte cabeçalho (Doc. 62, fl. 29): 



    “DIREITO AMBIENTAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PLANO DE MANEJO DA ÁREA DE RELEVANTE INTERESSE ECOLÓGICO MATA DE SANTA GENEBRA. DELIMITAÇÃO DE ZONA DE AMORTECIMENTO. TERMO DE COMPROMISSO E AJUSTAMENTO DE CONDUTA. LEGITIMIDADE PASSIVA "AD CAUSAM' DO IBAMA. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DE SEPARAÇÃO DOS PODERES. INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO. APELAÇÕES E REMESSA OFICIAL DESPROVIDAS.”



    Opostos Embargos de Declaração pelas partes (Docs. 64 e 65), ambos foram rejeitados (Doc. 67).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 85), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade ICMBIO (Doc. 85), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega violação aos arts. 2º; 5º, II; e 225, § 1º, III, da CF/1988. 



    Quanto à violação ao art. 2º da CF/1988, aduz que o acórdão recorrido, “além de reconhecer a imposição da obrigação de elaboração e aprovação do Plano de Manejo da referida Unidade de Conservação [Mata de Santa Genebra], tal como requerido pelo Ministério Público autor, extrapolou tal pedido, impondo ademais a obrigação de um controle técnico prévio por parte do Poder Judiciário sobre a atuação-fim da Autarquia, tornando o Poder Judiciário uma "instância administrativa" obrigatória em relação às decisões futuras do ICMBio em matéria ambiental, criando verdadeira norma em tese” (Doc. 85, fl. 11). Afirma, no ponto, que a imposição do ICMBio “a perpétua subordinação ao Judiciário quanto a decisões futuras, em mutilação de suas prerrogativas institucionais, configura evidente violação ao princípio da Separação de Poderes, materializado no artigo 2º da Constituição da República” (Doc. 85, fl. 12).



    No tocante à violação ao art. 5º da CF/1988 (princípio da legalidade), argumenta que o acórdão recorrido, “além de [...] reconhecer a imposição da obrigação de elaboração e aprovação do Plano de Manejo da referida Unidade de Conservação, tal como requerido pelo Ministério Público autor, extrapolou tal pedido, condicionando qualquer futura modificação das políticas ambientais referentes à UC Mata de Santa Genebra ao crivo prévio do Poder Judiciário. Entretanto, tal determinação contraria diretamente o princípio da legalidade, por impor à Autarquia Federal obrigação sem lastro legal” (Doc. 85, fl. 12).



    Realça que, “em sendo a Mata de Santa Genebra uma Unidade de Conservação criada por decreto do Poder Executivo Federal, qual seja o Dec. nº 91.885, de 05/11/1985, impõe o princípio da legalidade que, à luz do § 2º do artigo 25 da Lei 9.985/2000, sua Zona de Amortecimento seja instituída mediante a edição de ato de Poder Público de mesmo nível hierárquico exigido para criação de unidade de conservação, na hipótese, decreto presidencial, não se satisfazendo o sistema com a mera aprovação, por meio de portaria, do Plano de Manejo que a especifica”. Assim, o acórdão recorrido “ao permitir a definição da Zona de Amortecimento sem exigir edição de ato de Poder Público do mesmo nível hierárquico exigido para criação de unidade de conservação (na hipótese, decreto presidencial), contrariou o princípio constitucional da legalidade ” (Doc. 85, fl. 15).



    Assevera que “A Constituição Federal […] não outorgou aos Municípios competência plena e irrestrita para dispor sobre o zoneamento, o uso e ocupação do solo urbano, ou mesmo sobre a “gestão compartilhada” de uma UC instituída pela União, como é o caso da Mata Santa Genebra” (Doc. 85, fl. 17).



    Nesse contexto, afirma que “não pode o ICMBio ter sua esfera de atuação em matéria ambiental podada pelo quanto estabeleçam normas municipais dirigidas ao estabelecimento de políticas de planejamento e uso do solo urbano, as quais, muito embora possam num dado momento atender aos critérios delineados para a adequada gestão do meio-ambiente, podem igualmente vir a futuramente colidir com tais critérios, justamente em razão da dinamicidade que é própria das políticas preservacionistas” (Doc. 85, fl. 18).



    Requer, ao final, o conhecimento e provimento do recurso a fim de reformar o acórdão recorrido para: “a) afastar a condenação, dirigida ao ICMBio, que [...] proibiu a modificação do conteúdo dos instrumentos normativos produzidos no curso da demanda, o que acabou por engessar a própria gestão ambiental desempenhada pelo ICMBio, reconhecendo-se que tal entendimento implica em interferência inaceitável sobre a discricionariedade administrativa da autarquia recorrente, e viola o Princípio da Separação dos Poderes (art. 2º, CF); e b) consignar que, em sendo a Mata de Santa Genebra uma Unidade de Conservação criada por Decreto do Poder Executivo Federal, sua zona de amortecimento apenas poderá vir a ser instituída mediante a edição de ato de poder público de mesmo nível hierárquico exigido para criação de unidade de conservação, na hipótese, decreto presidencial, não se satisfazendo o sistema com a mera aprovação, por meio de portaria, do Plano de Manejo que a especifica, ou pela substituição daquele ato por outro emanado pelo Judiciário” (Doc. 85, fl. 19).



    Quanto ao Recurso Extraordinário interposto pelo IBAMA (Doc. 92), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega que o acórdão recorrido violou os arts. 2º; 5º, II; e 225, §1º, III, da CF/1988, “dando-lhes uma interpretação em desacordo com os princípios e normas vigentes no ordenamento jurídico” (Doc. 92, fl. 12).



    Em suas razões, defende a sua ilegitimidade passiva, pois “no que toca ao objeto da presente ação civil, a qual diz respeito à administração, elaboração e aprovação do plano de manejo de Unidade de Conservação federal, nenhuma competência remanesceu a cargo do IBAMA, e isso desde 28 de agosto de 2007, quando criado o ICMBio” (Doc. 92, fl. 14). Desse modo, argumenta que “há violação ao Pacto Federativo e ao Princípio da Separação dos Poderes, materializado no artigo 2º da Constituição Federal, tendo em vista a expressa exclusão do IBAMA da atribuição de administração, elaboração e aprovação do plano de manejo de UC Federal por ato do Poder Legislativo” (Doc. 92, fl. 16).



    Defende a imprescindibilidade da instituição da zona de amortecimento por ato de mesmo nível hierárquico daquele de criação de unidade de conservação, razão pela qual “não se pode considerar que a Portaria ICMBio 64/2010, que aprova o Plano de Manejo da ARIE, atenda ao fim de estabelecer a respectiva ZA” (Doc. 92, fl. 17).



    Aduz que “que as determinações judiciais […] dirigidas ao IBAMA, por pretender ditar à autarquia, no desempenho de suas atribuições finalísticas, regras técnicas em matéria ambiental, resulta em indevida ingerência na autonomia que detém o órgão para tal tomada de decisão, interferindo em aspectos que não envolvem qualquer aspecto legal, mas sim o discricionário juízo de conveniência e oportunidade conferido ao gestor público, com indireto malferimento ao princípio da Separação dos Poderes, garantia prevista no artigo 2º da Constituição Federal” (Doc. 92, fl. 20).



    Assevera que a Constituição Federal “não outorgou aos Municípios competência plena e irrestrita para dispor sobre o zoneamento, o uso e ocupação do solo urbano, ou mesmo sobre a “gestão compartilhada” de uma UC instituída pela União, como é o caso da Mata Santa Genebra. Nesse contexto, o artigo 4º do Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001), ao instrumentalizar a política de desenvolvimento urbano, estipulou aos Municípios o dever de observância aos “planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social” e ao “planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões”. São matérias, portanto, que subordinam o poder legislativo municipal em prol do macroplanejamento sobre o território nacional – afinal a solução para muitos problemas, como captação de água, depósito de lixo, transporte urbano, ou poluição, transcende os limites políticos de um Município” (Doc. 92, fls. 21-22).



    Nessa linha, afirma que “não há como se admitir que o IBAMA, detentor da prerrogativa de executar ações das políticas nacionais de meio ambiente (art. 2º, II, Lei 7.735/89), veja seu campo de atuação tolhido ou engessado por portaria municipal que traça regras relacionadas à ocupação do solo urbano. Não se pode perpetuar tal regramento em face da autarquia ambiental, engessando-o por força de decisão judicial que poderá vir a ser cristalizada pelo manto da coisa julgada” (Doc. 92, fl. 23).



    O Juízo de origem inadmitiu o RE do ICMBio sob o fundamento de que se trata de matéria de índole infraconstitucional, de que modo que a alegada ofensa à Constituição Federal seria meramente reflexa (Doc. 103), e inadmitiu o RE do IBAMA pelo mesmo motivo e por incidência da Súmula 284/STF (Doc. 104).



    Nos Agravos (Docs. 106 e 109), as partes refutaram integralmente os argumentos da decisão agravada.



    É o relatório. Decido.



    Considerando a similitude da matéria posta a debate e dos artigos constitucionais apontados como violados, os Recursos Extraordinários com Agravos serão analisados conjuntamente.



    O Tribunal de origem manteve a sentença de parcial procedência do pedido mediante os seguintes fundamentos extraídos da ementa do julgado (Doc. 62, fls. 30-32):



    “6. O Ministério Público Federal firmou Termo de Compromisso e Ajustamento de Conduta com o Município de Campinas, o Município de Paulínia, a Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) e a Fundação José Pedro de Oliveira (FJPO), tendo como objeto a composição amigável nos autos da Ação Civil Pública e do Inquérito Civil Público n.° 1.34.004.000156/2002-97. 



    7. As partes reconheceram como válido e eficaz o Plano de Manejo da ARIE Santa Genebra, elaborado pela Fundação José Pedro de Oliveira e aprovado pela Portaria 64/2010, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBIO, obrigando-se a orientar suas atividades administrativas no sentido de seu cumprimento e do respeito às suas disposições. 



    8. O artigo 7° da Lei Complementar n.° 140 de 2011 estipula que é ação administrativa da União promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades, localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União.



    9. Consoante o art. 225, §1°, III, incumbe ao Poder Público definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.



    10. O dever-poder de controle e fiscalização ambiental, além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado, provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais.



    11. Afasta-se a preliminar de ilegitimidade passiva do IBAMA, que remanesce como órgão executor do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, consoante o artigo 6° Lei 6.938 de 1981, da política e das diretrizes governamentais para o meio ambiente. 



    12. No âmbito da concretização dos direitos fundamentais, ao Poder Legislativo cumpre formular leis que viabilizem a sua realização, ao Executivo, por sua vez, cabe executar as normas constitucionais e infraconstitucionais e ao Judiciário, por fim, como guardião da Constituição, compete efetuar o controle para que todos os direitos previstos na Lei Maior sejam de fato garantidos, o que se dá, por exemplo, mediante controle de constitucionalidade e ação civil pública.



    13. Pode o Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direito reputado essencial pela Constituição Federal, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes.



    14. Em uma interpretação sistemática, a análise do caso em comento deve ser no sentido de favorecer a proteção ao meio ambiente - fim perseguido pelo legislador constituinte - que é de interesse de toda a coletividade.



    15. Uma vez que não há requisito formal para o ato de criação da unidade de conservação, incabível adotar interpretação que dificulta a criação de zonas de amortecimento, essenciais à proteção das unidades de conservação. 



    16. Dever do Poder Público e da sociedade a defesa de um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, sendo esse um direito transindividual garantido pela Constituição Federal.



    17. Cabe ao Poder Judiciário determinar, ainda que em bases excepcionais, nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam essas implementadas pelos órgãos estatais inadimplentes, cuja omissão pode comprometer a eficácia e a integridade de direitos sociais determinados pela Constituição Federal.



    18. Declarado materialmente apto à tutela ambiental da ARIE Mata de Santa Genebra e sua zona de amortecimento, o microssistema normativo integrado pela Portaria n.° 64/20 10 (Plano de Manejo) do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, pela Portaria Conjunta n.° 01/2012, pela Resolução n.° 428/2010 do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA e o 'Termo de Compromisso e Ajustamento de Conduta' tirado nos autos do ICP n.° 1.34.004.000156/2002-97.



    19. Apelações e remessa oficial desprovidas.”



    A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. Vejam-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 20.06.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLUIÇÃO AMBIENTAL SONORA. ATIVIDADE DE SUINOCULTURA. COOPERATIVA. DESCARREGAMENTO E ABATE DE SUINOS. RESTRIÇÃO AO HORÁRIO. PERTUBAÇÃO DO SOSSEGO PÚBLICO. DANOS MORAIS COLETIVOS. DISCUSSÃO SOBRE O NÍVEL DE EMISSÃO DE RUÍDOS. NECESSIDADE DE REEXAME DE DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA. IMPROCEDÊNCIA. ADI 3.540-MC. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Colegiado local, quanto ao nível de ruído sonoro acima do permitido pela legislação, envolvendo o descarregamento e o abate de suínos, inclusive durante o período noturno, demandaria o reexame de fatos e provas, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo em virtude da vedação contida na Súmula 279 do STF. A via extraordinária é inadequada para discutir questões fáticas. 2. Descabe invocar, no caso, ofensa ao princípio da livre concorrência em detrimento à saúde pública e ao postulado da proteção ao meio ambiente. Precedente: ADI 3.540-MC. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC c/c art. 81, § 2º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” (ARE 1.351.085-AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 2/9/2022)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREAS DE RISCO AMBIENTAL E GEOLÓGICO. DESLIZAMENTOS DE TERRAS. ELABORAÇÃO DE PLANEJAMENTO DE OBRAS DE ENGENHARIA, GEOTECNIA E INTERVENÇÃO URBANÍSTICA. RECUPERAÇÃO DE ÁREA DESMATADA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ARTIGO 23, INCISO VI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. INOCORRÊNCIA. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.100.338-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 17/9/2018)



    Em acréscimo, a jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes a atuação do Poder Judiciário em face de ações ou omissões ilegítimas da Administração Pública. 



    Nesse sentido, vejam-se os seguintes precedentes, em matéria ambiental:



    “Ementa: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. ESTUDO E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. 1. Para dissentir do entendimento firmado no acórdão recorrido, seria necessária uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, assim como o reexame da legislação infraconstitucional pertinente. Incidência da Súmulas 279/STF. Precedentes. 2. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que não viola o princípio da separação dos Poderes o exame, pelo Poder Judiciário, do ato administrativo tido por ilegal ou abusivo. Precedente. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (ARE 1426896 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe 30-06-2023)



     



    “EMENTA: AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS.



    (ARE 1412280 AgR-segundo, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 17-04-2023)”



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ambiental. Ação civil pública. Área de risco. Danos ambientais. Regularização. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.



    (ARE 1429319 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 11-09-2023)”



    O acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência desta CORTE.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO A AMBOS OS AGRAVOS EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.



     Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de abril de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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