Tribunal: STF
Processo: ARE 1481521
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-15
Data de publicação: 2024-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recursos extraordinários com agravos interpostos contra acórdão assim ementado: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE — LEI Nº 17.109, de 04 DE JUNHO DE 2019, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, QUE INSTITUIU O CÓDIGO MUNICIPAL DO CONSUMIDOR — NORMA QUE DISPÕE SOBRE PRODUÇÃO E CONSUMO — OFENSA AO PACTO FEDERATIVO — USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO, ESTADOS E DISTRITO FEDERAL — VIOLAÇÃO DO PACTO FEDERATIVO CARACTERIZADA — INCONSTITUCIONALIDADE. 1.A Lei nº 17.109, de 04 de julho de 2019, do Município de São Paulo, que instituiu o Código Municipal de Defesa do Consumidor, versa sobre produção e consumo, matérias que são competência legislativa concorrente da União, Estados e Distrito Federal (art. 24, V e VIII, CF). Paradigma que se presta ao controle concentrado de constitucionalidade de norma municipal (art. 144 da Constituição do Estado e Tema 484 do STF). Regra de processo legislativo de reprodução obrigatória por parte dos Estados-membros. 2.Em matéria de produção e consumo, aos Municípios cabe suplementar a legislação federal e estadual ‘no que couber’ (art. 30, II, CF). E o que lhes cabe, pelo princípio da preponderância são os assuntos de interesse local. Ausência de interesse local prestigiado na norma, exceto o Capítulo III, que trata da Coordenadoria de Defesa do Consumidor — PROCON Municipal, porquanto os Municípios gozam de autonomia administrativa (art. 18, caput, CF), competindo-lhes privativamente legislar sobre o funcionamento de seus órgãos. Ausência de vício de inconstitucionalidade nos artigos 10, 11, 12, 13 e 14 da referida Lei. 3.Não é o fato de a lei municipal ser pior ou melhor, mais ou menos restritiva do que as normas federais ou estaduais vigentes que torna o Município competente para legislar sobre o tema. A competência legislativa exige uma análise prévia à teor das disposições impugnadas, porque, afinal, a entidade política incompetente não pode editar leis válidas, por mais que seja o seu teor. 4.Instituição da cobrança de emolumentos, que caracterizam como taxa, devidos pelo registro e encaminhamento de reclamações fundamentadas analisadas pelo Procon Municipal. Ao condicionar a exigência de emolumentos à procedência da reclamação formulada contra o fornecedor — que não é o contribuinte do tributo — o legislador municipal deslocou o fundamento da cobrança, da atuação dos órgãos fiscalizatórios ou prestadores se serviços públicos, para a prática de um ilícito administrativo pelo fornecedor reclamado, o que, por definição, exclui a possibilidade de se tratar de tributo (art. 145, II, CF). Inadmissibilidade. Ação direta de inconstitucionalidade procedente, em parte.” (doc. 7, pp. 4-5).



    O Município de São Paulo, com base no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em síntese, a violação dos arts. 30, I, II; e 182 da mesma Carta (doc. 9).



     Por sua vez, a Mesa da Câmara Municipal de São Paulo, fundada no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, ofensa aos arts. 1º, caput; 5º, XXXII; 24, V, VIII, § 1º; 30, I, II; e 170, V, da mesma Carta (doc. 11).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou manifestação pelo desprovimento dos recursos. Confira-se, a propósito, a ementa do parecer ministerial:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ENFRENTAMENTO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. CONHECIMENTO DOS AGRAVOS. LEI MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE. REGRAS GENÉRICAS. DIREITO DO CONSUMIDOR. INVASÃO COMPETENCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. POSIÇÃO HARMÔNICA COM JURISPRUDÊNCIA DO STF. - Parecer pelo conhecimento dos agravos para negar provimento aos recursos extraordinários subjacentes.” (doc. eletrônico 36).



    É o relatório necessário. Decido.



     Bem examinados os autos, verifico que os recursos não merecem prosperar.



    No caso em análise, o Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente a ação de inconstitucionalidade proposta contra dispositivos da Lei n. 17.109/2019 do Município de São Paulo, que instituiu o Código Municipal de Defesa ao Consumidor, por entender caracterizada invasão da esfera de competência legislativa reservada à União.



    Nesse contexto, o acórdão recorrido está em consonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no julgamento do RE 650.898 RG/RS (Tema 484 da Repercussão Geral), ocasião em que foi fixada a tese de que os Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. À proposito, transcrevo a ementa do processo paradigma:



    “Recurso Extraordinário. Repercussão Geral. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Parâmetro de controle. Regime de subsídio. Verba de representação, 13º salário e terço constitucional de férias. 1. Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. Precedentes. 2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual. 3. A “verba de representação” impugnada tem natureza remuneratória, independentemente de a lei municipal atribuir-lhe nominalmente natureza indenizatória. Como consequência, não é compatível com o regime constitucional de subsídio. 4. Recurso parcialmente provido.” (RE 650.898/RS, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 24/8/2017)



    Na mesma direção, ressalto a ementa do seguinte julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 3.041/05, DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES COM O PODER PÚBLICO. DOCUMENTOS EXIGIDOS PARA HABILITAÇÃO. CERTIDÃO NEGATIVA DE VIOLAÇÃO A DIREITOS DO CONSUMIDOR. DISPOSIÇÃO COM SENTIDO AMPLO, NÃO VINCULADA A QUALQUER ESPECIFICIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL, POR INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (ART. 22, INCISO XXVII, DA CF). 1. A igualdade de condições dos concorrentes em licitações, embora seja enaltecida pela Constituição (art. 37, XXI), pode ser relativizada por duas vias: (a) pela lei, mediante o estabelecimento de condições de diferenciação exigíveis em abstrato; e (b) pela autoridade responsável pela condução do processo licitatório, que poderá estabelecer elementos de distinção circunstanciais, de qualificação técnica e econômica, sempre vinculados à garantia de cumprimento de obrigações específicas. 2. Somente a lei federal poderá, em âmbito geral, estabelecer desequiparações entre os concorrentes e assim restringir o direito de participar de licitações em condições de igualdade. Ao direito estadual (ou municipal) somente será legítimo inovar neste particular se tiver como objetivo estabelecer condições específicas, nomeadamente quando relacionadas a uma classe de objetos a serem contratados ou a peculiares circunstâncias de interesse local. 3. Ao inserir a Certidão de Violação aos Direitos do Consumidor no rol de documentos exigidos para a habilitação, o legislador estadual se arvorou na condição de intérprete primeiro do direito constitucional de acesso a licitações e criou uma presunção legal, de sentido e alcance amplíssimos, segundo a qual a existência de registros desabonadores nos cadastros públicos de proteção do consumidor é motivo suficiente para justificar o impedimento de contratar com a Administração local. 4. Ao dispor nesse sentido, a Lei Estadual 3.041/05 se dissociou dos termos gerais do ordenamento nacional de licitações e contratos, e, com isso, usurpou a competência privativa da União de dispor sobre normas gerais na matéria (art. 22, XXVII, da CF). 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 3.735/MS, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 1º/8/2017 — grifei) 



    Além disso, para dissentir do acórdão recorrido e verificar a procedência dos argumentos consignados nos recursos extraordinários, seria necessária a reanálise do contexto fático-probatório dos autos — o que se mostra inviável ante o óbice da Súmula 279/STF. Também seria indispensável a análise da legislação local (Lei n. 17.109/2019 do Município de São Paulo), o que inviabiliza o recurso extraordinário, nos termos da Súmula 280/STF. Com essa orientação, menciono os seguintes julgados:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 24.04.2023. ART. 29 DA LEI MUNICIPAL Nº 14.381/2007. NORMA DECLARADA, EM PARTE, INCONSTITUCIONAL POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO RECONHECIDO. GRATIFICAÇÃO LEGISLATIVA DE INCENTIVO À ESPECIALIZAÇÃO E PRODUTIVIDADE – GLIEP. INCORPORAÇÃO AFASTADA COM BASE NOS ARTS. 111 E 115, II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NATUREZA JURÍDICA DAS VERBAS. REEXAME DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. INAPLICÁVEL, AO CASO, O TEMA 484 DA REPERCUSSÃO GERAL. NÃO OCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 125, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que diz respeito ao direito à incorporação da Gratificação (GLIEP), demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação local aplicável à espécie, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista as vedações contidas nas Súmulas 279 e 280 do STF. 2. O Plenário desta Corte, no julgamento do RE 650.898-RG, Redator p/ o acórdão o Min. Roberto Barroso, DJe 24.08.2017, Tema 484 da Repercussão Geral, fixou a seguinte tese: “Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”. 3. Inaplicável, portanto, ao caso, o Tema 484 da repercussão geral, tendo em vista que não houve, no caso, ofensa ao art. 125, § 2º, da Constituição Federal, considerando que o Tribunal de origem fundamentou-se nos arts. 111 e 115, II, da Constituição Paulista, conforme consignado no acórdão proferido em sede de embargos de declaração. 4. Ademais, esta Corte, no julgamento do ARE 1.303.509- RG, recurso paradigma do Tema 1.144, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 30.06.2021, concluiu pela ausência da repercussão geral de matéria similar à tratada nos presentes autos . 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 778.446 AgR-segundo/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 24/8/2023 — grifei)



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AGENTE POLÍTICO. FIXAÇÃO DE SUBSÍDIO. RECEBIMENTO DE DÉCIMO TERCEIRO SALÁRIO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL. SÚMULAS 279 E 280/STF. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 484/STF, não afirmou a obrigatoriedade do pagamento de décimo terceiro e do terço de constitucional de férias aos agentes políticos, senão que a “definição sobre a adequação de percepção dessas verbas está inserida no espaço de liberdade de conformação do legislador infraconstitucional”. 2. Para dissentir das conclusões do Tribunal de origem com relação à ausência de legislação municipal autorizando o pagamento de tais verbas, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, providências inviáveis neste momento processual. Precedentes. 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1.368.626 AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 9/5/2022 — grifei)



    Posto isso, nego provimento aos recursos (art. 932 do CPC).



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de maio de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator