Tribunal: STF
Processo: RE 1076963
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-17
Data de publicação: 2024-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    EMBARGOS INFRIGENTES. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSOS DO MUNICÍPIO DE MACEIÓ E DA UNIÃO. AQUISIÇÃO DE QUATRO EQUIPAMENTOS VIDEOCOLONOSCÓPICO. ENTIDADES HOSPITALARES. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO. PREVALÊNCIA DO VOTO VENCEDOR. RECURSO IMPROVIDO. 1. Embargos infringentes opostos contra acórdão da Eg. 2ª Turma do TRF da 5ª Região que, por maioria de votos, deu provimento à remessa oficial e à apelações do Município de Maceió/AL e da União para julgar improcedente o pedido formulado pelo MPF, em ação civil pública, que tinha por objetivo condenar os entes públicos a adquirir quatro equipamentos videocalonoscópico, destinados a duas entidades hospitalares situados na capital alagoana. 2. A divergência reside na possibilidade ou não de os entes públicos serem compelidos a adquirir determinados aparelhos, por força de decisão judicial, prolatada em ação civil pública. 3. A despeito de inexistirem dúvidas quanto aos benefícios trazidos pela aquisição dos aparelhos de saúde, a decisão de implementá-la é matéria inserida no âmbito do poder discricionário da Administração. 4. Compete ao Poder Público identificar as necessidades dos munícipes e eleger as prioridades de acordo com os recursos disponíveis, não sendo possível ao Judiciário substituí-lo, intervindo na implementação de políticas públicas. 5. Por mais justa que pareça a iniciativa, não é possível ao Judiciário, desconhecedor das carências do município e dos recursos financeiros de que o Administrador dispõe, impor a sua imediata implantação. 6. O Judiciário não pode estabelecer políticas públicas, invadindo o âmbito da competência do Executivo, condenando genericamente a União, e o Município a fornecer um tratamento médico, mediante aquisição de novos aparelhos, por ausência de respaldo legal. 7. Precedentes deste Eg. TRF da 5ª Região: APELREEX 00132425920124058300, Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data: 12/02/2016 - Página: 29; APELREEX 00019728320134058500, Desembargador Federal Cid Marconi, TRF5 - Terceira Turma, DJE - Data: 12/01/2016 - Página: 65. 8. Prevalência do voto-vencedor do Exmo. Desembargador Vladimir Souza Carvalho, pois é preciso cautela nestes tipos de demandas, para evitar a invasão de competência de um órgão, que atua na esfera do Judiciário, isto é, o Ministério Público Federal, para, em nome de princípios, sejam constitucionais e/ou ordinários, impelir o Executivo a tomar essa ou aquela conduta, sem que esta não se encontre dentro de sua esfera de conveniência. 9. Embargos infringentes improvidos (volume 3, pp. 81-82 – grifei).



    Neste recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sustenta-se, em suma, violação aos arts. 2º; 5º, caput, XXXV, § 1º; 6º; 196; e 198 da mesma Carta (volume 3, pp. 109-127).



    Posteriormente, antes da nova remessa ao Supremo Tribunal Federal, com base no julgamento do Recurso Extraordinário 684.612 RG/RJ (Tema 698 da Repercussão Geral) pelo Supremo Tribunal Federal, os autos foram devolvidos ao órgão prolator do acórdão impugnado para o juízo de adequação, nos termos do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil (doc. 9).



    Todavia, o referido órgão manteve o seu entendimento em acórdão cuja ementa segue transcrita: 



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RETORNO DOS AUTOS DO STF. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AQUISIÇÃO DE VIDEOCOLONOSCÓPIOS. HIPÓTESE NÃO ABRANGIDA PELO TEMA 698 DO STF. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO. 1. Retornaram os autos do eg. STF que, ao examinar o Recurso Extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, determinou sua devolução à origem a fim de que seja observado o disposto no art. 1.036 do Código de Processo Civil, tendo em vista que se trata de tema já examinado por aquela Corte na sistemática da repercussão geral (Tema 698 RE 684.612-RG), que fixou a seguinte tese: "1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)." 2. O acórdão negou provimento à apelação da autora, mantendo a sentença que julgou improcedente o pedido, nos seguintes termos: 



    "(...) (Ementa) Administrativo. Recursos do Município de Maceió e da União ante sentença, em ação civil pública, que condena a União, os dois apelantes, e, ainda, o Estado de Alagoas a adquirir quatro equipamentos videocolonoscópico, destinados a duas entidades hospitalares. A Administração Pública não pode ser compelida a adquirir determinados aparelhos, por força de decisão judicial, prolatada em ação civil pública. Por mais que a Constituição Federal consagre o direito à saúde, não se revela depois encaixotar aí a ordem judicial neste sentido, senão vai se abrir uma fenda na conveniência da Administração Pública para nela o Ministério Público se instalar e ditar o que deve ou não ser feito. É preciso cautela nestes tipos de demandas, para evitar a invasão de competência de um órgão, que atua na esfera do Judiciário, isto é, o Ministério Público Federal, para, em nome de princípios, sejam constitucionais e/ou ordinários, impelir o Executivo a tomar essa ou aquela conduta, sem que esta não se encontre dentro de sua esfera de conveniência. Depois, para cada aquisição que o Executivo faz, necessária a existência de receita para tanto, prevista em orçamento, além dos entraves burocráticos que caracterizam o seu agir. Cada um na sua esfera, não se tolerando a invasão, ainda que por ordem judicial. Provimento dos apelos e da remessa oficial, para julgar improcedente a presente ação. (...)"



    3. Verifica-se que o acórdão proferido pela Eg. 2ª Turma não consignou que o Poder Judiciário nunca pudesse, em tese, intervir em assuntos relativos à saúde. Nele se afirma que, em verdade, o Estado não era devedor daquela solução pleiteada; 4. Na hipótese, o pedido do Ministério Público diz respeito à aquisição de determinados equipamentos utilizados em exames médicos, a serem destinados a dois hospitais em Alagoas, não sendo possível determinar a sua pertinência (se é exatamente aquele material que deve ser adquirido e, até mesmo, se não há outras prioridades); 5. Registre-se, ademais, que o precedente do Eg. STF, com relação a serviços de saúde, diz respeito especificamente à contratação de pessoal, que não é a hipótese dos autos; 6. Juízo de retratação não exercido (doc. 17, pp. 3-4).



    É o relatório. Decido.



    O Tribunal de origem assim dirimiu a controvérsia:



    [...] Restou comprovado nos autos a necessidade de aquisição pelos demandados, de equipamentos de videocolonoscopia para a realização de exames de colonoscopia no Hospital Alberto Antunes e na unidade de saúde PAM Salgadinho, situados em Maceió-AL.



    A divergência reside na possibilidade ou não de os entes públicos serem compelidos a adquirir determinados aparelhos, por força de decisão judicial, prolatada em ação civil pública.



    A despeito de inexistirem dúvidas quanto aos benefícios trazidos pela aquisição dos aparelhos de saúde, a decisão de implementá-la é matéria inserida no âmbito do poder discricionário da Administração.



    Compete ao Poder Público identificar as necessidades dos munícipes e eleger as prioridades de acordo com os recursos disponíveis, não sendo possível ao Judiciário substituí-lo, intervindo na implementação de políticas públicas.



    Por mais justa que pareça a iniciativa, não é possível ao Judiciário, desconhecedor das carências do município e dos recursos financeiros de que o Administrador dispõe, impor a sua imediata implantação.



    O Judiciário não pode estabelecer políticas públicas, invadindo o âmbito de competência do Executivo, condenando genericamente a União, e o Município a fornecer um tratamento médico, mediante aquisição de novos aparelhos, por ausência de respaldo legal (volume 3, p. 71 – grifei).



    Com efeito, o acórdão recorrido encontra-se em consonância com o que foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 684.612 RG/PR (Tema 698 da Repercussão Geral), Redator para o acórdão Ministro Luís Roberto Barroso, que fixou as seguintes teses:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). (Grifei).



    No voto condutor do acórdão do citado precedente, o Ministro Luís Roberto Barroso assinalou:



    [...] a atuação do Poder Judiciário em matéria de concretização de direitos sociais é permeada por complexidades e críticas. Contudo, em cenários em que a inércia administrativa frustra a realização de direitos fundamentais, não há como negar ao Poder Judiciário algum grau de interferência para a implementação de políticas públicas. Negar a possibilidade de atuação jurisdicional nessa matéria equivaleria a negar a própria efetividade do direito social constitucionalmente assegurado, retornando à ultrapassada ideia de que tais direitos seriam normas meramente programáticas ou principiológicas. 



    22. Anoto que o Supremo Tribunal Federal tem admitido a intervenção do Judiciário para a implementação de políticas públicas, em situações excepcionais, quando comprovada a inércia ou morosidade do ente público, como medida assecuratória de direitos fundamentais [...]



    Nesse cenário, é importante a construção de parâmetros para permitir uma atuação efetiva e organizada do Poder Judiciário, com vistas à concretização de direitos fundamentais, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador para a definição e implementação de políticas públicas. 



    29. Em primeiro lugar, é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público. De fato, quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. Falhas estruturais geradas pelo vazio ou pela inefetividade de políticas públicas para o atendimento de determinado direito fundamental fazem com que a atuação do Judiciário seja necessária, em especial se estiver em jogo o mínimo existencial. 



    30. Assim, diante de um Poder Executivo omisso, é necessária uma intervenção judicial para ‘retirar as autoridades públicas do estado de letargia’, como bem pontuou esta Corte na medida cautelar da ADPF 347, que reconheceu o ‘estado de coisas inconstitucional’, em razão da violação massiva de direitos fundamentais no sistema carcerário brasileiro. 



    31. Em síntese, é obrigação dos Poderes Públicos fornecerem políticas públicas de qualidade. Mesmo diante de uma escassez de recursos, os direitos fundamentais não podem ser ignorados, cabendo ao Estado oferecer condições mínimas para a efetivação desses direitos em nome da dignidade humana. Frente a omissões reiteradas do Executivo e Legislativo, pode o Judiciário ser chamado na tentativa de corrigir violações constantes ao texto constitucional. 



    [...]



    Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo ‘fraco’ de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.



    [...]



    Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o ‘estado de coisas ideal’ – o resultado a ser alcançado –, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis (grifei).



    Nesse contexto, observo que o acórdão recorrido acertou ao decidir que não cabe ao Poder Judiciário determinar a adoção de medidas pontuais, devendo, sim, apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, conforme a tese fixada no Tema 698 da Repercussão Geral.



    Assim, inviável o atendimento ao pedido do Ministério Público, pois o que se pretende neste recurso é a ordem judicial para a compra de aparelhos hospitalares específicos e não a melhora estrutural no serviço público de promoção à saúde e não a determinação de finalidades a serem alcançadas, o que consubstanciaria-se em indesejável violação ao princípio da separação dos poderes.



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator