Tribunal: STF
Processo: RE 1475260
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-15
Data de publicação: 2024-03-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO. PENDÊNCIA FISCAL RELACIONADA AO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). IMPOSSIBILIDADE. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA ENTRES OS PODERES DA REPÚBLICA. LIBERAÇÃO DOS VALORES RETIDOS. PRECEDENTES. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. INVERSÃO DOS ÔNUS SUCUMBENCIAIS. 1. Trata-se de apelação interposta pelo MUNICÍPIO DE TEREZINHA/PE contra sentença proferida pelo Juízo da 23ª Vara Federal da SJ/PE, que julgou improcedentes os pedidos deduzidos na exordial, condenando o demandante em honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa, com esteio no art. 85 do CPC. 2. O ente municipal ajuizou a presente ação ordinária, objetivando a liberação de valores retidos das verbas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), no importe de R$ 36.920,91 (trinta e seis mil, novecentos e vinte reais e noventa e um centavos), com as correções legais, em razão do não recolhimento no devido tempo e modo das contribuições previdenciárias pela Câmara Municipal de Vereadores. O apelante alega que, diante da distinção entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, a sanção aplicável por ato do primeiro não poderia prejudicar este último, sendo indevida a retenção dos valores do FPM, porque a inércia causadora da falta de pagamento seria do legislativo municipal. 3. A jurisprudência desta Corte é favorável à tese defendida pelo Município apelante, no sentido de que ‘Não obstante a dívida tributária resultante de condutas atribuídas ao Poder Legislativo Municipal possa ser cobrada do Município, tais dívidas não podem constituir óbice ao Poder Executivo Municipal a obter os repasses do FPM, a firmar convênios, a obter transferências voluntárias e a contrair empréstimos de instituições financeiras vinculadas à União, haja vista a autonomia financeira dos Poderes e o princípio da intranscendência das sanções e sob pena de provocar graves prejuízos à toda a população do Município’. (TRF5, 08032039120194050000, 3ª Turma, j. 28/06/2019; TRF5, 08130557620184050000, 3ª Turma, j. 28/02/2019. 4. Na mesma linha, o STF assim decidiu: ‘AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA OU DA PERSONALIDADE DAS SANÇÕES E DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE ORDEM JURÍDICA. ART. 5º, XLV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADE AO ENTE ESTATAL POR ATO PRATICADO POR ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU PELO PODER LEGISLATIVO OU JUDICIÁRIO. TESE ADOTADA EM COGNIÇÃO SUMÁRIA PELO PLENO DO STF. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO IMEDIATO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.’ (STF. Agravo Regimental no RE 768.238. Rel. Ministro Ricardo Lewandowski. 2ª Turma. Unânime. DJE: 06/03/2014). 5. Em tese, poder-se-ia entender, como pontou o juízo a quo, que a retenção dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios não configuraria sanção, senão meio de adimplemento de obrigação inadimplida, previsto na Constituição Federal (art. 160, parágrafo único). Contudo, tal assertiva seria verdadeira se os débitos inadimplidos fossem de responsabilidade do Poder Executivo. No caso, em se tratando de débitos fiscais contraídos pelo Poder Legislativo (Câmara Municipal de Vereadores), a retenção dos repasses do FPM configura sanção para a municipalidade, atraindo a incidência do Princípio da Intranscendência ou Personalidade das Sanções. 6. De outra parte, ao contrário da sentença, são aplicáveis ao caso dos autos os precedentes do STF e desta Corte, que impedem a imposição de medidas restritivas ao Poder Executivo Municipal por conduta atribuível ao Legislativo como, por exemplo, a emissão de Certidão Positiva de Débito com Efeitos de Negativa. 7. Ora, em geral, as demandas movidas pelos Municípios para obtenção de CND/CPD-EN, cujo óbice diz respeito à inadimplência de obrigações fiscais (principal/acessória) da Câmara Municipal, é justamente para, ao fim e ao cabo, impedir que a Municipalidade seja penalizada com o bloqueio/retenção dos repasses de FPM e de outras transferências. 8. Nesse senda, esta Corte tem trilhado a orientação de que a responsabilidade por débitos da Câmara de Vereadores não pode ser imputada ao Poder Executivo Municipal, porque aquele Órgão possui autonomia administrativa e orçamentária, estando, inclusive, sujeito ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal, mostrando-se imperiosa a dissociação dos débitos da Câmara Municipal daqueles que sejam da responsabilidade do Poder Executivo, sendo certo ainda que a Câmara e o Poder Executivo Municipal têm CNPJs distintos, devendo cada uma responder pelos seus débitos fiscais. Precedentes: 08111307420184058300, Des. Fed. Edilson Nobre, 4ª T., j. 31/01/2019; 08175970620174058300, Des. Fed. Leonardo Carvalho, 2ª T., j. 18/10/2018; 08000098220194058310, Des. Federal Convocado Carlos Vinicius Calheiros Nobre, 4ª T., j. 19/11/2019; 08000429620194058302, Des. Federal Roberto Machado, 1ª T., j. 05/09/2019. 9. Desse modo, não se afigura razoável entender que os precedentes jurisprudenciais, que tratam daquela matéria, não se apliquem ao caso concreto, porque a lógica jurídica é a mesma em ambos os casos. 10. Apelação provida para, reformando a sentença, determinar a liberação do valor de R$ 36.920,91 (trinta e seis mil, novecentos e vinte reais e noventa e um centavos), referente à parcela retida indevidamente, a título de FPM, com a atualização monetária da LC nº 63/90 (art. 10, parágrafo único). Inversão do ônus da sucumbência, condenando-se a União (Fazenda Nacional) em honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa, nos termos do art. 85 do CPC.” (eDOC. 3, ID: 525c36b9, p. 3-5)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 5º, XXXV, LV, 93, IX, 160 e 168, do texto constitucional (eDOC. 6, ID: 27acfaa1).



    Sustenta, em síntese, a possibilidade de retenção de repasses do FPM quando constatado o inadimplemento de obrigações tributárias.



    É o relatório.



    Decido.



    De início, em relação à alegada ofensa ao artigo 93, IX, da Constituição Federal, observo que esta Corte já apreciou a matéria por meio do regime da repercussão geral, no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE, de minha relatoria, DJe 13.8.2010, Tema 339. Na oportunidade, o STF reconheceu a existência de repercussão geral do tema e reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o referido artigo exige que o acórdão ou a decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem estabelecer, todavia, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. Confira-se a ementa do referido julgado:   



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral.” (AI 791.292-QO-RG/PE, de minha relatoria, DJe 13.8.2010)  



    Na espécie, o Tribunal de origem apreciou as questões suscitadas, fundamentando-as de modo suficiente a demonstrar as razões objetivas de seu convencimento. Assim, verifico que a prestação jurisdicional foi concedida nos termos da legislação vigente, apesar de ter sido a conclusão contrária aos interesses da parte recorrente.



    Registro, de outro lado, que, no tocante à controvérsia quanto ao contraditório, ampla defesa, devido processo legal e limites da coisa julgada, esta Corte possui o entendimento que se a questão for dependente de reexame prévio de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE 748.371/MT, de minha relatoria, Tema 660. Transcrevo sua ementa: 



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral.” (ARE 748.371/MT, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 01.8.2013)



    No caso, observo que a Corte a quo decidiu as questões processuais com base na legislação infraconstitucional aplicável à espécie e no acervo fático-probatório produzido nos autos.



    De outro lado, ressalto que, no julgamento do RE 770.149/PE, Tema 743 da repercussão geral, o Plenário desta Corte assentou que é possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. Nesse sentido, confira-se a ementa do julgado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n. 2238, DJe 15 set. 2020. 3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 - AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19). 3. Tese fixada em repercussão geral (Tema n.743): ‘É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.’ 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento” (RE 770.149, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 02.10.2020)  



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem reconheceu a impossibilidade de retenção de repasses do FPM, em razão da intranscendência das sanções. Nesse sentido, extraio o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “O ente municipal ajuizou a presente ação ordinária, objetivando a liberação de valores retidos das verbas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), no importe de R$ 36.920,91 (trinta e seis mil, novecentos e vinte reais e noventa e um centavos), com as correções legais, em razão do não recolhimento no devido tempo e modo das contribuições previdenciárias pela Câmara Municipal de Vereadores. Alega que, diante da distinção entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, a sanção aplicável por ato do primeiro não poderia prejudicar este último, sendo indevida a retenção dos valores do FPM, porque a inércia causadora da falta de pagamento seria do legislativo municipal. 



    A jurisprudência desta Corte é favorável à tese defendida pelo Município apelante, no sentido de que ‘Não obstante a dívida tributária resultante de condutas atribuídas ao Poder Legislativo Municipal possa ser cobrada do Município, tais dívidas não podem constituir óbice ao Poder Executivo Municipal a obter os repasses do FPM, a firmar convênios, a obter transferências voluntárias e a contrair empréstimos de instituições financeiras vinculadas à União, haja vista a autonomia financeira dos Poderes e o princípio da intranscendência das sanções e sob pena de provocar graves prejuízos à toda a população do Município’. (TRF5, 08032039120194050000, 3ª Turma, j. 28/06/2019; TRF5, 08130557620184050000, 3ª Turma, j. 28/02/2019).



    (...)



    Em tese, poder-se-ia entender, como pontou o juízo a quo, que a retenção dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios não configuraria sanção, senão meio de adimplemento de obrigação inadimplida, previsto na Constituição Federal (art. 160, parágrafo único). Contudo, tal assertiva seria verdadeira se os débitos inadimplidos fossem de responsabilidade do Poder Executivo. No caso, em se tratando de débitos fiscais contraídos pelo Poder Legislativo (Câmara Municipal de Vereadores), a retenção dos repasses do FPM configura sanção para a municipalidade, atraindo a incidência do Princípio da Intranscendência ou Personalidade das Sanções. 



    De outra parte, ao contrário da sentença, são aplicáveis ao caso dos autos os precedentes do STF e desta Corte, que impedem a imposição de medidas restritivas ao Poder Executivo Municipal por conduta atribuível ao Legislativo como, por exemplo, a emissão de Certidão Positiva de Débito com Efeitos de Negativa. 



    Ora, em geral, as demandas movidas pelos Municípios para obtenção de CND/CPD-EN, cujo óbice diz respeito à inadimplência de obrigações fiscais (principal/acessória) da Câmara Municipal, é justamente para, ao fim e ao cabo, impedir que a Municipalidade seja penalizada com o bloqueio/retenção dos repasses de FPM e de outras transferências. 



    Nesse senda, esta Corte tem trilhado a orientação de que a responsabilidade por débitos da Câmara de Vereadores não pode ser imputada ao Poder Executivo Municipal, porque aquele Órgão possui autonomia administrativa e orçamentária, estando, inclusive, sujeito ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal, mostrando-se imperiosa a dissociação dos débitos da Câmara Municipal daqueles que sejam da responsabilidade do Poder Executivo, sendo certo ainda que a Câmara e o Poder Executivo Municipal têm CNPJs distintos, devendo cada uma responder pelos seus débitos fiscais. Precedentes: 08111307420184058300, Des. Fed. Edilson Nobre, 4ª T., j. 31/01/2019; 08175970620174058300, Des. Fed. Leonardo Carvalho, 2ª T., j. 18/10/2018; 08000098220194058310, Des. Federal Convocado Carlos Vinicius Calheiros Nobre, 4ª T., j. 19/11/2019; 08000429620194058302, Des. Federal Roberto Machado, 1ª T., j. 05/09/2019. 



    Desse modo, não se afigura razoável entender que os precedentes jurisprudenciais, que tratam daquela matéria, não se apliquem ao caso concreto, porque a lógica jurídica é a mesma em ambos os casos.” (eDOC. 3, ID: 525c36b9, p. 1-3)  



    Assim, verifico que o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, em sentido semelhante, os seguintes precedentes:  



    “Agravo interno em ação cível originária. 2. Constitucional e Administrativo. 3. Inscrição no Siafi/Cauc/Concov. Impedimento de expedição de certidão negativa de débito. 4. Princípio da intranscendência das sanções. Insubsistência da medida restritiva ao Poder que não possui ingerência administrativa sobre o órgão descumpridor. Jurisprudência pacífica. 5. Matéria submetida à repercussão geral. Tema 743. Pedido de sobrestamento. Indeferimento. Precedentes. 6. Argumentos insuficientes para alterar a decisão agravada. 7. Agravo interno desprovido. 8. Majoração dos honorários advocatícios a cargo da União (art. 85, § 11, do CPC).” (ACO 2.888 AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 17.05.2019) 



    “DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. VERBAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). BLOQUEIO. DÉBITOS ORIUNDOS DO LEGISLATIVO. INTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 743 da sistemática da repercussão geral, decidiu que a imposição de sanções ao Executivo, em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais, constitui violação do princípio da intranscendência. Isso porque aquele Poder não tem competência para intervir na esfera orgânica dessas instituições, as quais possuem plena autonomia institucional. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.309.040-AgR-segundo/PE, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 12.8.2022)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. DÉBITO DA CÂMARA MUNICIPAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES: TEMA 743 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RE 1.449.693-AgR/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 29.11.2023)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de março de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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