Tribunal: STF
Processo: RE 1471043
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-28
Data de publicação: 2024-01-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:  



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDORES. QUINTOS/DÉCIMOS. INCORPORAÇÃO ATÉ A MEDIDA PROVISÓRIA N° 2.225-45/01. PRESCRIÇÃO. ARTIGO 4° DO DECRETO N° 20.910/32. RENÚNCIA. 



    1. O reconhecimento administrativo do pedido, por meio da decisão proferida pelo Conselho da Justiça Federal, no expediente administrativo n.° 2004.16.4940, em 17.12.2004, interrompeu o prazo prescricional quinquenal, o qual ainda não recomeçou sua contagem, tendo em vista o que dispõe o artigo 4° do Decreto n.° 20.910/32, relativamente à demora no pagamento total da dívida. 



    2. Mesmo que s entendesse de modo diverso, não se perca de vista que, nos termos do disposto no artigo 191 do Código Civil, ocorreu a renúncia tácita, visto que a Administração realizou o pagamento de parcelas de atrasados, conforme consta na certidão acostada pela parte autora, conduta incompatível com o acolhimento da prescrição e, dessa forma, não há que se falar em prescrição no caso dos autos.



    3. ‘A remissão feita pela Medida Provisória n.° 2.225-45/2001 aos arts. 3° da Lei n.° 9.624/98 e 3° e 10, da Lei n.° 8.911/94, autoriza a compreensão de que restou possibilitada a incorporação da gratificação, na forma de quintos, relativa ao exercício de função comissionada, no período de 08.04.1998 a 05.09.2001’.” (eDOC 13, ID: 8834c49b, p. 5)



    Na origem, trata-se de ação movida com o objetivo de pleitear o pagamento de valores reconhecidos administrativamente a título de incorporação de quintos, mas pagos apenas parcialmente.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXV, XXXVI, LIV e LV; e 37, X e XV, do texto constitucional. (eDOC 19, ID: 96b7a7d4)



    Nas razões recursais, alega-se a prescrição da pretensão conforme o disposto no Decreto nº 20.910/1932. Afirma-se que interrompido o prazo prescricional pelo reconhecimento administrativo, tal lapso recomeça sua contagem pela metade (eDOC 19, ID: 96b7a7d4, p. 19).



    Aduz-se a necessidade de observância do princípio da legalidade quanto à remuneração dos servidores, e que a interpretação administrativa jamais poderá servir de base para fixar critérios de remuneração, não gerando qualquer espécie de ‘direito adquirido’, uma vez que não incumbe ao Administrador construir interpretações para conceder vantagens não previstas em lei (eDOC 19, ID: 96b7a7d4, p. 21).



    Afirma-se que não há direito adquirido a regime jurídico e que, por essa razão, não subsiste fundamento para o pagamento de valores referentes à incorporação dos quintos pleiteado.



    Sustenta-se, ainda, a inexistência de previsão orçamentária para a despesa decorrente do direito reconhecido administrativamente em favor da parte autora, o que seria inpensável, especialmente em se tratando de despesa com pessoal de caráter continuado (eDOC 19, ID: 96b7a7d4, p. 46). 



    Acrescenta-se, por fim, que a incidência da correção monetária deve ocorrer a partir do ajuizamento da ação e que os honorários não poderiam ter como base de cálculo o total da condenação, mas tão-somente as parcelas vencidas e um total de 12 parcelas vincendas a partir do ajuizamento da ação, face ao caráter de trato sucessivo da relação jurídica (eDOC 19, ID: 96b7a7d4, p. 50).



    Determinado o retorno dos autos para a aplicação do Tema 395 da repercussão geral pela Vice-Presidência do TRF-4 (eDOC 30, ID: e7e41761), o órgão julgador entendeu que o acórdão impugnado não contraria o precedente indicado (eDOC 32, ID: 31460e0b), consoante a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RE 638.115. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 395. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS DECORRENTE DO EXERCÍCIO DE FUNÇÕES COMISSIONADAS NO PERÍODO ENTRE A EDIÇÃO DA LEI 9.624/1998 E A MP 2.225-48/2001. AÇÃO DE COBRANÇA. VALORES RECONHECIDOS ADMINISTRATIVAMENTE. DIVERGÊNCIA INEXISTENTE. DISTINÇÃO. 



    1. Ao apreciar o Tema 395, no julgamento do RE 638115/CE, submetido à sistemática da repercussão geral, o STF firmou a seguinte tese: ‘Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal’. 



    2. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da incorporação de quintos/décimos, decorrente do exercício de funções comissionadas, no período compreendido entre as edições da Lei n.º 9.624/1998 e da Medida Provisória n.º 2.225-48/2001, alcança o(a) servidor(a) quanto à manutenção da parcela já incorporada até sua absorção integral por reajustes concedidos a contar da data do julgamento dos segundos embargos de declaração no recurso extraordinário n.º 638.115 (18/12/2019). Assim, o direito ao pagamento de saldo relativo a valores reconhecidos administrativamente -, e não a implantação da parcela mensal de quintos/décimos na forma de VPNI -, enquadra-se à(s) situação(ões) abrangida(s) pela modulação de efeitos da decisão paradigmática (Tema 395). 



    3. O julgamento não diverge do precedente vinculante RE 638115 (Tema 395), devendo ser mantida a decisão originalmente proferida por esta Turma.”



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o feito foi originariamente movido com o objetivo de pleitear o pagamento de valores retroativos referentes à incorporação de quintos, reconhecidos administrativamente, mas não pagos. 



    No ponto, o Tribunal de origem assegurou ao servidor público o pagamento dos valores já incorporados por decisão administrativa favorável. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho da sentença confirmada pelo acórdão impugnado e a qual bem expõe os fundamentos da decisão: 



    “Ocorre que o direito à incorporação é incontroverso, pois reconhecido pela própria administração, a qual determinou a tomada de medidas para a implementação das vantagens, não sendo cabível tratar deste ponto no âmbito desta demanda. 



    (...)



    Conforme a fundamentação supra, ao tardar mais de quatro anos para liquidar e promover o pagamento das verbas reconhecidamente devidas à autora, concluo que a administração também transpôs prazo razoável para a implementação das verbas, razão pela qual, reconhecida está a mora da ré, que deverá proceder ao pagamento das parcelas em atraso, com correção monetária, bem como promover a correção de parcelas eventualmente creditadas sem a atualização monetária.” (eDOC 7, ID: 4b83238a, pp. 5-6)



    Pois bem.



    Anoto que, no julgamento do Tema 395 da repercussão geral, fixou-se que ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8.4.1998 até 4.9.2001, ante a carência de fundamento legal.



    Por sua vez, no julgamento dos embargos de declaração nos embargos de declaração do RE 638.115/CE, modulou-se os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de maneira a preservar o pagamento de parcelas cuja incorporação decorreu de decisões administrativas. Nesse sentido, confira-se a ementa do julgado:  



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638.115-ED-ED/CE, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 11.05.2020)  



    Confira-se também trecho do voto do citado paradigma quanto ao ponto:  



    “Todavia, após detida análise dos autos e das consequências decorrentes de tal decisão, entendo que seja necessário analisar o caso também à luz do princípio da segurança jurídica. 



    Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça material.



    É certo que o STF, no âmbito do presente paradigma, declarou a inconstitucionalidade da incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225- 48/2001, ante a ausência de lei que o amparasse. 



    Na ocasião, em razão da segurança jurídica, modulara-se os efeitos da decisão para obstar a repetição de indébito em relação aos servidores que receberam a referida parcela até a data daquele julgamento. 



    Todavia, é sabido que milhares de servidores públicos federais incorporaram a mencionada vantagem também em decorrência do reconhecimento do direito pela própria Administração Pública, de modo que a devolução das quantias recebidas da data do julgamento de mérito até a presente data, bem como a cessação imediata do pagamento acarretaria impactos econômicos enormes aos afetados. 



    Dessa forma, apesar do reconhecimento da inconstitucionalidade do pagamento da verba é necessário que se privilegie o princípio da segurança jurídica. 



    (...)



    Dessa forma, deve ser mantido o pagamento da referida parcela àqueles servidores que até a presente data ainda os mantém incorporados aos seus vencimentos por força de decisão administrativa.”  



    Embora o referido paradigma tenha assentado a necessidade de observância do princípio da segurança jurídica e o recebimento de boa-fé por parte dos servidores, o pagamento da referida parcela decorrente de decisão administrativa deve se manter até que seja absorvido por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. 



    Além disso, também restou expresso que a manutenção do pagamento seria restrita àqueles servidores que na data do julgamento estavam recebendo a parcela por força de decisão administrativa.



    Acrescente-se ainda que novos embargos declaratórios foram opostos contra esse acórdão, os quais foram rejeitados nos termos da seguinte ementa:  



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. Incorporação de quintos. Modulação de efeitos. Súmula Vinculante 37. 5. Inexistência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 6. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional. 7. Embargos de declaração rejeitados.” (RE 638.115-ED-ED-ED/CE, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 21.8.2020)  



    Sobre esse último julgado, cito trechos do que restou decidido:  



    “De fato, conforme consignado na decisão, a cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado, por esta via, não se coaduna com a legislação e com a jurisprudência desta Corte. Ademais, não se pode desconsiderar os processos sobrestados de servidores que continuavam recebendo a citada parcela e os milhares de servidores que incorporaram a vantagem em decorrência de decisão judicial sem trânsito em julgado ou de decisão administrativa. 



    Destaco que, nos autos, ficou assentado que ‘é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001’. No entanto, apesar da inconstitucionalidade do pagamento, foi medida de rigor a modulação de efeitos da decisão, de modo que aqueles que continuavam recebendo a verba até a data do julgamento dos últimos embargos de declaração (18.12.2019) – em razão de decisão administrativa ou de decisão judicial ainda não transitada em julgado – tivessem o pagamento mantido até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.



    Resta claro, portanto, que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração pagasse parcelas retroativas, mas apenas resguardou a situação dos servidores que, na citada data, ainda continuavam a receber a vantagem, em proteção ao princípio da segurança jurídica. 



    Por se tratar de manutenção de pagamento de vantagem inconstitucional, a modulação de efeitos há de ser interpretada restritivamente, e não retroativamente à data de julgamento do mérito do RE 638.115, como pleiteiam a Confederação e os Sindicatos embargantes. De maneira alguma, pode ser restabelecido o pagamento de parcelas já extintas em razão de sua inconstitucionalidade, não havendo vício, no acórdão, que possa levar a tal conclusão. 



    Por fim, não se pode olvidar que, nos termos da Súmula Vinculante 37, ‘não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia’. Assim, a isonomia não pode acarretar extensão da decisão aos servidores que, na data dos últimos embargos, não mais auferiam a parcela inconstitucional. Confiram-se os precedentes desta Corte: 



    (...)  



    Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.”  



    Em outras palavras, a referida decisão enfatizou mais uma vez a premissa de que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse parcelas retroativas. 



    Em todas as oportunidades, assegurou-se àqueles que já estavam recebendo a parcela, em virtude de decisão administrativa, a manutenção do pagamento por questões de segurança jurídica, o que não alcança os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques. 



    Portanto, deve ser afastada qualquer interpretação que conduza ao entendimento de que o servidor amparado por decisão administrativa e que possuía débito em aberto contra a Administração Pública ao tempo do julgamento dos embargos de declaração no processo destacado como paradigma, em razão do inadimplemento de parcelas do quinto incorporado, tenha direito de pleitear judicialmente o pagamento dos valores retroativos não pagos.



    Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:



    “Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. Servidor público. 3. Incorporação de quintos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e da MP 2.225-45/2001. 4. Decisão administrativa reconhecendo o direito à incorporação. Manutenção do pagamento dos quintos até integral absorção por qualquer outro reajuste futuro. 5. Cobrança de valores atrasados. Impossibilidade. Aplicação do Tema 395 da repercussão geral. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para dar provimento ao agravo regimental, em ordem a prover o recurso extraordinário, para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.” (RE 1.441.928-AgR-ED/RS, Red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 15.12.2023)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, para reformar o acórdão do Tribunal de origem e julgar improcedente o pedido formulado na inicial. Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de janeiro de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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