Tribunal: STF
Processo: ARE 1456176
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-27
Data de publicação: 2024-05-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Vistos. 



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 11ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “CERCEAMENTO DE DEFESA - INEXISTÊNCIA - PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA QUE FORAM PRESERVADOS ÀS PARTES - PROCESSO QUE FOI NA SUA QUASE TOTALIDADE RESTAURADO. 



    LEI N. 8429/92 - APLICAÇÃO A AGENTES POLÍTICOS - ‘1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que se aplicam a agentes políticos municipais, tais como prefeitos e secretários municipais, as sanções previstas na Lei 8.429/1992’ (AgRg no Ag 1286329/RJ, Min. Rel. Herman Benjamin, 2ª Turma, Dje 28.04.11) PRELIMINARES AFASTADAS. 



    IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ATOS QUE IMPORTARAM EM AFRONTA AOS PRINCÍPIOS QUE NORTEIAM A ATUAÇÃO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA - INCIDÊNCIA DO ARTIGO 11 DA LEI N. 8429/92 - MULTA CIVIL QUE NÃO SE AFIGURA INCONSTITUCIONAL, PORQUANTO AS SANÇÕES PREVISTAS NA CF/88 (ART. 37, § 4º) NÃO AFASTAM A CRIAÇÃO DE OUTRAS, POR LEI INFRACONSTITUCIONAL - RECURSO IMPROVIDO.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do artigo 37, § 4º, da Constituição Federal. 



    Aduzem os recorrentes que “o § 4°, do art. 37, da Constituição da República, prevê restrição da esfera jurídica dos agentes ímprobos, estabelecendo um rol de punições. Justamente por isso, não pode a lei, que deveria ser editada tão somente para regular a forma e gradação daquelas penas, ampliar o conteúdo da norma constitucional, criando espécie de sanção não prevista”.



    Alegam que “ao estabelecer modalidade de pena não prevista na norma constitucional que seria integrada mediante sua edição, a lei perpetrou a chamada deformação jurídica, eis que ampliou as possibilidades de restrições na esfera jurídica daquele que praticou ato de improbidade administrativa para além do rol taxativo do § 4°, do art. 37, da Constituição da República, desbordando de sua função integrativa de disciplinar tão somente a ‘forma e gradação’ das sanções previstas na norma constitucional”. 



    Aduzem que “mesmo na hipotética existência de previsão constitucional para cominação de multa civil por prática de ato de improbidade administrativa, aquelas previstas no artigo 12 padeceriam, na espécie, de vício de inconstitucionalidade por lhes falecer razoabilidade e proporcionalidade, além de mascarar, em seu caráter punitivo, verdadeiro enriquecimento sem causa ao Poder Público”.



    Inadmitido o recurso extraordinário foi interposto o competente agravo.



    Instado a se manifestar, opinou o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Wagner Natal Batista, pelo “não seguimento do recurso”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ACÓRDÃO QUE MANTEVE A PROCEDÊNCIA DE ACP QUANTO A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM SEDE DE LICITAÇÃO PARA AQUISIÇÃO DE COMBUSTÍVEL. O TEMA 309/STF, PENDENTE DE JULGAMENTO O MÉRITO, TRATA DO ALCANCE DAS SANÇÕES IMPOSTAS PELO § 4º DO ART. 37 DA CF AOS CONDENADOS POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, MAS QUANTO A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADVOCACIA, PELO QUE ESTE TEMA AQUI NÃO SE APLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA MULTA CIVIL APLICADA COM BASE NO ART. 12 DA LIA: ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE E. STF. OS ELEMENTOS DE PROVA EXAMINADOS PELO TJ LOCAL FIRMAM O DOLO NA ESPÉCIE, NA FORMA DO ART. 11 DA LIA, NA REDAÇÃO PELA LEI 14.230/2021. AUSÊNCIA DE PROVA PLENA EM CONTRÁRIO ÀS CONCLUSÕES FÁTICAS DA ORIGEM. DEMANDA DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. ÓBICE DA SÚMULA 279/STF. PARECER PELO NÃO SEGUIMENTO DO RECURSO.



    Em 18/12/2023, determinei a devolução dos autos ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral (Tema nº 1.199). 



    Após novo julgamento do feito, a 11ª Câmara de Direito Público do TJSP deixou de exercer o juízo de retratação mantendo o acórdão anteriormente proferido, nos termos da seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. Juízo de Retratação. Descabimento, face o alinhamento do julgado às teses definidas pelo Supremo Tribunal Federal para o Tema nº 1.199. 



    ACÓRDÃO MANTIDO COM DETERMINAÇÃO.”



    Na sequência, os autos retornaram a esta Corte por força de decisão do Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de origem, proferida nos seguintes termos:



    “Pendente Agravo em Recurso Extraordinário para julgamento, o Eg. Supremo Tribunal Federal determinou a devolução dos autos a este Tribunal de Justiça para aplicar o quanto disposto no art. 1040, do Código de Processo Civil no tocante ao Tema 1.199/STF (págs. 281/282). 



    Com efeito, em 18.8.2022, o Supremo Tribunal Federal finalizou o julgamento do Tema n° 1199 (ARE n° 843.989/PR), Rel. Min. Alexandre de Moraes, com a fixação das seguintes teses: 



    (...)



    No caso dos autos, porém, o v. Acórdão prolatado pela Turma Julgadora em reexame dos autos às págs. 292/297 reafirmou a existência de prova a demonstrar o elemento subjetivo doloso. 



    Ademais, embora os autos se refiram a conduta que foi tipificada no artigo 11, caput, da Lei Federal 8.429/92, redação anterior à da Lei 14.230/21, não houve pronunciamento sobre esta questão, pese tenha sido mencionada no despacho de encaminhamento às págs. 286/288.



    Neste contexto, efetuado por esta Presidência o cumprimento do disposto no art. 1040, do CPC, retornem os autos, com urgência, ao eminente Min. Relator do Agravo em Recurso Extraordinário para eventual prosseguimento no julgamento.” 



    Registre-se que em 15/05/2024, os recorrentes protocolaram nesta Corte a petição eletrônica nº 56.574, por meio da qual vêm informar que “a condenação dos Recorrentes se deu, única e exclusivamente, com base no caput, do art. 11, da Lei Federal nº 8.429/92, em sua redação primitiva” e reiterar “o pedido de CONHECIMENTO e PROVIMENTO do presente RE, consoante alhures forjado, mas também pelo reconhecimento da falta de tipificação ao ordenamento vigente, porquanto revogado pela Lei Federal nº 14.230/21 o tipo genérico outrora previsto no caput, do art. 11, da Lei Federal nº 8.429/92, em sua redação primitiva”.



    Reexaminados os autos, decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra Danilo José de Toledo, Luiz Roberto Figueira Neto, Luiz Roberto Figueira Junior e Alessandra Cristina Fontes Figueira, fundada em ato de improbidade administrativa consubstanciado no uso indevido de estrutura pública para favorecer sociedade comercial.



    O Tribunal de origem manteve a sentença que concluiu pela configuração da prática de improbidade administrativa nos termos do artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92. Nesse aspecto, extraem-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “No mérito, a sentença deve ser mantida por seus próprios fundamentos. 



    A análise dos fatos imputados aos requeridos é condição indispensável para se perquirir, ao final, se realmente houve ou não afronta aos princípios constitucionais da impessoalidade, legalidade e moralidade, de modo que se autorize a aplicar as sanções previstas na Lei n. 8.429/92. 



    É incontroverso que a dinâmica dos fatos ocorreu da seguinte forma: no ano de 1.999, os corréus Danilo José de Toledo e Luiz Roberto Figueira Neto adquiriram um imóvel no qual possuía a instalação de um posto de gasolina desativado.



    Danilo candidatou-se ao cargo de chefe do executivo local e, ao ganhar as eleições, tratou de transferir suas cotas sociais à Luiz Roberto Figueira Junior (filho de Luiz Roberto Figueira Neto). Mais tarde, Luiz Roberto Figueira Neto foi empossado, pelo Prefeito Danilo, a assessor contábil da Prefeitura de São Luiz do Paraitinga, ocasião em que transferiu suas cotas sociais a sua filha, Alessandra. Assim, os dois filhos de Figueira Neto (Luiz Roberto e Alessandra), passaram a administrar o auto posto Mikilim Ltda, situado no imóvel que continuou de propriedade dos requeridos Danilo (Prefeito da Cidade) e Figueira Neto (Assessor Contábil da Municipalidade). 



    Durante os dois mandatos do réu Danilo, a empresa, Auto Posto Mikilim Ltda participou de seis licitações, conforme demonstram os documentos de fls. 80/135; 137/196; 199/268; 271/351; 352/427; 1.858/1.921). E, ultimados os certames, sagrava-se vencedora, cujo objeto era o fornecimento de combustível à Prefeitura de São Luiz do Paraitinga. 



    Diante desta sistemática e do acervo probatório constante nestes autos, é absolutamente inegável que os réus Danilo e Figueira Neto, apesar de terem promovido a transferência das cotas sociais aos filhos deste último, sempre figuraram na condição de “administradores ocultos', desenvolvendo atividades inerentes à empresa que prestava serviços à Prefeitura mediante fornecimento de combustível. 



    É impossível crer na lisura do fornecimento de combustíveis à Prefeitura quando, na verdade, o imóvel em que estava situado o fornecedor (auto posto Mikilim Ltda) continuava sendo de propriedade do próprio Prefeito da cidade e do seu Assessor contábil. E não é só: a administração daquele mesmo posto era gerida pelos filhos do Assessor contábil.



    Sabe-se que ao administrador não basta ser honesto; necessário também, que haja de forma pública e escorreita, possibilitando aos administrados em nome de quem se praticam os atos administrativos o acompanhamento, próximo e detido, das práticas de gestão realizadas. 



    Neste prisma, o artigo 4º da Lei n. 8429/92, prescreve:



    (...)



    Quanto ao princípio da legalidade, nas lições de Hely Lopes Meirelles, significa que 'a eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei, ou seja, enquanto na administração particular é permitido fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza' (Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Malheiros, 20ª ed.). 



    O interrogatório do corréu (fls. 2.350), Luiz Roberto Figueira Neto, que detinha o cargo de Assessor contábil da Prefeitura demonstra com a mais nítida certeza que faltou aos réus obediência aos princípios da boa-fé e lealdade administrativa:



    (...)



    O ato de improbidade administrativa praticado pelos réus é tão evidente que pai e filho se contradizem no interrogatório ao tratarem do assunto relativo à entrada de Alessandra na sociedade:



    (...)



    Extrai-se do recurso de apelação interposto pelos corréus os seguintes argumentos: 'O fato de serem os recorrentes proprietários do imóvel onde se localiza o Posto, nada significa, pois o que importa para fins de análise no presente feito é a efetiva administração comercial'. (fls. 2.433). 



    Ora, se o próprio corréu, Figueira Junior asseverou em seu interrogatório que sua irmã, Alessandra, não participava da administração da sociedade, então, quem efetivamente geria a empresa? 



    Desta forma, verifica-se a plena existência do ato de improbidade administrativa, condutas dos réus que violaram o disposto no artigo 11 da Lei n. 8.429/92 (...).”



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quanto não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021, QUE ALTEROU A LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.480.622/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024).



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. 2. Lei de Improbidade Administrativa. Condenação pelo art. 11, caput. 3. abolitio crimini. Tema 1199 da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental provido para dar parcial provimento ao recurso extraordinário e determinar que nova decisão seja proferida com base no entendimento fixado no Tema 1199 em relação à abolitio criminis no caso do art. 11, caput, da LIA” (RE nº 1.357.060/PR-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/03/2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Pois bem. Fixadas tais premissas interpretativas, tenho que o caso narrado nos autos reclama a incidência do novo regime inaugurado pela Lei 14.230/2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para, nos termos da fundamentação, cassar o acórdão atacado e determinar a devolução dos autos à Corte de origem para que profira novo julgamento observando a orientação jurisprudencial do STF.



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de maio de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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