Tribunal: STF
Processo: ADI 7478
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-11
Data de publicação: 2024-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 9º E ART. 22 DA LEI COMPLEMENTAR N. 195/2022. APOIO FINANCEIRO DA UNIÃO AOS ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS PARA GARANTIR AÇÕES EMERGENCIAIS AO SETOR CULTURAL EM RAZÃO DOS EFEITOS DA PANDEMIA DA COVID-19. SUPERVENIÊNCIA DE REVOGAÇÃO E MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DE DISPOSITIVOS PELA LEI COMPLEMENTAR N. 489/2022. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA.



Relatório



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, proposta por Rede Sustentabilidade, com requerimento de medida cautelar, contra o disposto no parágrafo único do art. 9º e art. 22 da Lei Complementar n. 195/2022, pela qual se “dispõe sobre o apoio financeiro da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para garantir ações emergenciais direcionadas ao setor cultural em razão dos efeitos decorrentes da pandemia da COVID-19”. Alega-se que as normas questionadas contrariariam o disposto nos “arts. 2º, 37, 102, §2º, e 215, da Constituição, (...) à luz da EC 106/2020” (fl. 6, e-doc. 1).



    2. Tem-se nas normas impugnadas:



    “Art. 9º Compreendem-se como espaços culturais aqueles organizados e mantidos por pessoas, organizações da sociedade civil, empresas culturais, organizações culturais comunitárias, cooperativas com finalidade cultural e instituições culturais, com ou sem fins lucrativos, que se dediquem a realizar atividades artísticas e culturais, conforme previsto nos regulamentos ou nos editais de cada ente da Federação.



    Parágrafo único. Serão consideradas como despesas de desenvolvimento do espaço ou das atividades culturais aquelas gerais e habituais, incluídas as vencidas ou vincendas, no período abrangido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, até a data de 31 de dezembro de 2022, relacionadas a serviços recorrentes, a transporte, a manutenção, a atividades artísticas e culturais, a tributos e encargos trabalhistas e sociais, além de outras despesas comprovadas pelos espaços. (...)



    Art. 22. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão autorizados a executar os recursos oriundos desta Lei Complementar até 31 de dezembro de 2022. (Revogado pela Medida Provisória nº 1.135, de 2022) (Vigência encerrada) 



    § 1º Caso haja algum impedimento para a execução dos recursos oriundos desta Lei Complementar em função da legislação eleitoral, o prazo previsto no caput deste artigo fica automaticamente prorrogado por prazo equivalente ao do período em que não foi possível executar os recursos. (Revogado pela Medida Provisória nº 1.135, de 2022) (Vigência encerrada) 



    § 2º Encerrado o exercício de 2022, observado o disposto no § 1º deste artigo, o saldo remanescente das contas específicas que foram criadas para receber as transferências e gerir os recursos será restituído até 10 de janeiro de 2023 pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios à conta única do Tesouro Nacional por meio da emissão e do pagamento de Guia de Recolhimento da União eletrônica. (Revogado pela Medida Provisória nº 1.135, de 2022) (Vigência encerrada)”.



    3. A autora alega “extrai(r)-se da leitura da petição inicial da ADI 7232 que o objeto da ação é a Medida Provisória nº 1.135/21, que alterou a LC nº 195/22 (Lei Paulo Gustavo). Já o objeto da presente exordial é própria LC 195/22 (Lei Paulo Gustavo), do que se denota a identidade de objeto de ambas as ações. Ainda, ambas foram ajuizadas pelo mesmo autor (Partido Rede Sustentabilidade) e possuem a mesma causa de pedir (garantir a execução das ações culturais, especialmente relacionadas a LC 195/22). Caracterizada, portanto, a necessidade da distribuição por prevenção na hipótese” (fl. 2, e-doc. 1).



    Narra que “a produção artística - conquanto resiliente e metamórfica -, desamparada pelo Governo Federal antecedente, não conseguiu fazer frente às medidas sanitárias de contenção do vírus em níveis economicamente sustentáveis. Em razão disso, congressistas, cientes da premência do Estado em fomentar a retomada do setor cultural, apresentaram, no primeiro semestre de 2021, proposições que viriam a se converter na Lei Complementar nº 195/2022, popularmente conhecida ‘Lei Paulo Gustavo’, em homenagem ao ator e humorista homônimo, símbolo da classe artística e vitimado pela Covid-19” (fl. 3, e-doc. 1).



    Assinala que “os dispositivos impugnados violam o princípio de eficiência administrativa, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, ao impor prazo extremamente exíguo, cujo cumprimento apressado implica o mal uso dos recursos públicos. Explica-se: a LCP 195/2022 só começou a ter efeitos, de fato, com o Decreto Regulamentador nº 11.525/2023, cuja vigência iniciou-se em 11 de maio de 2023. O decreto, em seu Capítulo V, dispõe sobre os inúmeros procedimentos a serem realizados pelos entes subnacionais para o recebimento dos recursos” (fl. 7, e-doc. 1).



    Argumenta que “a plataforma governamental para a submissão dos pedidos de recurso, TransfereGov, abriu apenas em 12 de maio de 2023. A partir de então, os entes federados tiveram até 11 de julho de 2023 para apresentar o plano de ação, a ser aprovado pela União. A depender do caso, também houve a necessidade de complementação e reajuste do plano de ação. Em seguida, para auferir o repasse, o ente teve de abrir conta bancária específica e assinar o termo de adesão. Recebidos os valores, dispuseram de 180 dias para adequação orçamentária, que, a bem da verdade, é um prazo maior do que o próprio prazo de execução - a demonstrar a flagrante incongruência do termo para executar” (fl. 9, e-doc. 1).



    Sustenta que “todos esses critérios de operacionalização foram pensados pelo legislador com o objetivo de conferir idoneidade, transparência e inclusão social ao repasse e, mais do que isso, fomentar efetivamente a cultura autêntica, multifacetada e representativa das vivências dos quatro cantos do País. Trata-se de medidas concebidas, sobretudo, com a finalidade de prestar suporte ao setor cultural de estados e municípios que enfrentaram maior vulnerabilidade econômica, sofrendo os impactos mais severos da recessão desencadeada pela pandemia de COVID-19. Lamentavelmente, no entanto, pela inoperância do Executivo federal, a execução, quando possível, está sendo marcada pela má alocação dos recursos, apenas parcialmente executados” (fl. 9, e-doc. 1).



    Ressalta que “a alocação de 3,8 bilhões de reais para a revitalização do setor cultural após os impactos da pandemia de COVID-19 representa uma obrigação de cunho constitucional, conforme estabelecido na Emenda Constitucional nº 106/2020, entendimento este chancelado pelo TCU na consulta nº TC 015.980/2022-7. Em outras palavras, o art. 22 da LCP nº 195/2022 é manifestamente inconstitucional, uma vez que o repasse trata de transferência obrigatória, ou seja, não pode ser limitada temporalmente, conclusão lógica depreendida do parágrafo único do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LCP nº 101/2000)” (fl. 11, e-doc. 1).



    Realça que “a não execução dos valores resultaria em benefício à União, que terá os valores não aplicados restituídos ao Tesouro Nacional. É precisamente a situação que o Direito Financeiro Constitucional tenta evitar ao estabelecer que transferências obrigatórias constitucionais não podem se submeter a condicionantes temporal, sendo, na verdade, um prazo impróprio, que não obsta o empenho e a inscrição de restos a pagar no ano subsequente, conforme entendimento reiterado pelo TCU no bojo do Acórdão 4.074/2020. Caso assim não fosse, estaria se legitimando artifícios capciosos para que a União, a um só tempo, culpabilize os entes federados pela não execução de sua despesa própria - conquanto seja a principal responsável por tal -, e aufira receitas para alocar em medidas alheias àquelas estabelecidas em Lei Orçamentária” (fl. 13, e-doc. 1).



    Destaca que “a necessidade premente de prorrogar o prazo de execução da Lei Paulo Gustavo, uma vez que a atual conjuntura revela-se não só prejudicial para a preservação da cultura brasileira em sua diversidade, mas também contraproducente para o próprio Estado, que, ao se abster de cumprir seus deveres constitucionais, mina a sua própria capacidade de fortalecer a identidade e coesão social, oportunizando que atores sociais e políticos extraconstitucionais corrompam o tecido social. Nesse contexto, ressalta-se a importância dos demais Poderes da República em exercerem seus papéis constitucionais, mesmo diante das tentativas do Poder Executivo de obstruir o pleno cumprimento da referida lei. É por meio do equilíbrio e da colaboração entre esses Poderes que a democracia se fortalece, permitindo que os direitos culturais sejam efetivados e a diversidade cultural seja preservada” (fl. 14, e-doc. 1).



    Pondera ser “necessário que o Supremo Tribunal Federal atue mais uma vez, em defesa da Constituição e do povo brasileiro, impedindo que a Lei Paulo Gustavo seja esvaziada em razão da inércia do Executivo” (fl. 14, e-doc. 1). 



    Afirma estarem presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar pelo argumento de que “o fumus boni juris está amplamente configurado, diante de todas as razões acima expostas, as quais evidenciam que o parágrafo único do art. 9º e o art. 22 da LCP 195/2022 violam diversos preceitos constitucionais, sobretudo o art. 37 e 215, da Constituição Federal, além da EC nº 106/2020. O periculum in mora, por seu turno, consubstancia-se nos imediatos efeitos da norma atacada, a qual obstaculiza a plena efetivação da Lei Paulo Gustavo, de modo a impedir o princípio da eficiência administrativa na adequação dos repasses e, em última instância, compelir os entes subnacionais a fazerem uso dos recursos aos quais têm pleno direito. A manutenção do prazo de execução até 31 de dezembro de 2023, a cada dia que passa, não apenas perpetua uma situação de iniquidade e desfavorecimento do setor cultural, mas também constitui um exemplo flagrante de má gestão de recursos públicos. A imposição de um limite temporal inadequado compromete a efetiva aplicação da Lei Paulo Gustavo, impedindo que os recursos alcancem seu devido propósito de revitalizar e fortalecer a cultura brasileira. Ao mantê-lo, o Estado desconsidera os anseios da população e os esforços dos agentes culturais, minando o potencial transformador da lei. Portanto, o deferimento de cautelar para estender o prazo em questão é medida de direito que se impõe para garantir não apenas a adequada utilização dos recursos, mas também a eficácia das ações culturais e o pleno cumprimento dos direitos culturais de todos os brasileiros” (fls. 14-15, e-doc. 1).



    Requer medida cautelar “a fim de que se autorize a execução das ações, programas e projetos decorrentes da Lei Complementar nº 195/2022 (Lei Paulo Gustavo) pelos entes federados subnacionais até 31/12/2024” (fl. 15, e-doc. 1). 



    No mérito, pede, ”com vistas a conferir interpretação conforme a Constituição à expressão ‘31 de dezembro de 2022’, constante do art. 9º, parágrafo único, e do art. 22, ambos da Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022, no sentido de autorizar a execução das políticas financiadas pela referida Lei até o fim do exercício fiscal de 2024, no limite dos saldos orçamentários já disponíveis” (fl. 16, e-doc. 1).



    4. Em 28.11.2023, a presente ação veio-me por redistribuição pela prevenção à Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 7.232, por decisão do Ministro Presidente Luís Roberto Barroso, após o Ministro Luiz Fux suscitar questão referente à coincidência do objeto desta ação com o objeto da ação direta de inconstitucionalidade n. 7.232, de minha relatoria, com conclusão transitada em julgado em 5.5.2023 (e-doc. 15).



    5. Adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/99 (e-doc. 17).



    6. O Presidente do Senado Federal, nas informações prestadas, defendeu a perda do objeto da presente ação:



    “ADI 7478. Pedido de extensão, em sede cautelar, do prazo de validade de lei complementar, sob alegação de urgência e relevância. Alteração do Parágrafo único do art. 9º da Lei Complementar nº 195, para prorrogar até 31 de dezembro de 2024 o prazo de execução dos recursos por Estados, Distrito Federal e Municípios, promovida pela Lei Complementar nº 202, de 15 de dezembro de 2023. Perda do objeto da ação. Pela extinção do processo sem julgamento do mérito” (e-doc. 24).



    7. O Advogado-Geral da União manifestou-se pela superveniente perda do objeto da ação:



    “Artigos 9º, parágrafo único; e 22 da Lei Complementar nº 195/2022 (Lei Paulo Gustavo), que dispõe sobre apoio financeiro da União aos entes subnacionais para garantir ações emergenciais direcionadas ao setor cultural. Pretensão de prorrogação do prazo de execução da referida Lei Complementar até 31 de dezembro de 2024, sob pena de violação aos artigos 2º; 37; e 215 da Constituição Federal. Alteração substancial da norma impugnada, com a edição da Lei Complementar nº 202/2023, que ‘altera a Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022 (Lei Paulo Gustavo), para prorrogar até 31 de dezembro de 2024 o prazo de execução dos recursos por Estados, Distrito Federal e Municípios.’ Perda de objeto da ação direta. Manifestação pela extinção da ação direta, sem resolução de mérito, em razão de sua prejudicialidade” (e-doc. 29).



    8. O Procurador-Geral da República manifestou-se nos termos seguintes:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Arts. 9º, parágrafo único, e 22 da Lei Complementar n. 195/2022. Repasse de recursos federais a Estados e Municípios para a implementação de ações emergenciais no setor cultural no contexto da pandemia da COVID-19. Impugnação à limitação temporal imposta para a execução dos recursos. Alteração superveniente das normas impugnadas. Dilação do prazo legal. Perda superveniente do objeto” (e-doc. 32).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    9. A presente ação direta de inconstitucionalidade está prejudicada, em razão da alteração do contexto legislativo ao qual estão inseridas as normas impugnadas.



    Pretende o autor da presente ação seja dada interpretação conforme a Constituição à expressão “31 de dezembro de 2022”, constante do parágrafo único do art. 9º e art. 22, da Lei Complementar n. 195/2022, no sentido de autorizar-se a execução das políticas financiadas pela mencionada lei até o fim do exercício fiscal do ano de 2024.



    Em 15.12.2023, foi sancionada pelo Presidente da República a Lei Complementar n. 202, pela qual “altera a Lei Complementar n. 195, de 8 de julho de 2022 (Lei Paulo Gustavo), para prorrogar até 31 de dezembro de 2024 o prazo de execução dos recursos por Estados, Distrito Federal e Municípios”. 



    A Lei Complementar n. 195/2022 foi alterada pela Lei Complementar n. 202/2023, pela qual se estabeleceu novo prazo para a implementação da política legal, nos seguintes termos:



    “Art. 1º A Lei Complementar nº 195, de 8 de julho de 2022 (Lei Paulo Gustavo), passa a vigorar com as seguintes alterações: 



    ‘Art. 9º ....................................................................................... 



    Parágrafo único. Serão consideradas como despesas de desenvolvimento do espaço ou das atividades culturais aquelas gerais e habituais, incluídas as vencidas ou vincendas, no período abrangido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, até 31 de dezembro de 2024, relacionadas a serviços recorrentes, a transporte, a manutenção, a atividades artísticas e culturais, a tributos e encargos trabalhistas e sociais, além de outras despesas comprovadas pelos espaços.’ (NR) 



    ‘Art. 22. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão autorizados a executar os recursos oriundos desta Lei Complementar até 31 de dezembro de 2024. 



    § 1º ............................................................................................. 



    § 2º Encerrado o prazo para a execução dos recursos, observado o disposto no § 1º deste artigo, o saldo remanescente das contas específicas que foram criadas para receber as transferências e gerir os recursos será restituído em até 10 (dez) dias úteis pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios à conta única do Tesouro Nacional por meio da emissão e do pagamento de Guia de Recolhimento da União eletrônica.’ (NR) 



    Art. 2º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação”.



    Pela alteração legal das normas impugnadas, a pretensão deduzida nesta ação direta, referente à prorrogação do prazo de execução da Lei Complementar n. 195/2022 (Lei Paulo Gustavo) até 31 de dezembro de 2024, foi atendida. 



    11. A revogação do ato normativo ou a sua alteração substancial, como se tem na espécie, torna prejudicada a ação de controle abstrato de constitucionalidade. 



    Esse quadro revela “a total inexistência de interesse de agir por parte do autor da presente arguição de descumprimento, em razão de não mais subsistirem, no momento da instauração deste processo de controle concentrado de constitucionalidade, as normas ora questionadas” (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 211/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 27.3.2017).



    12. Consolidou-se a jurisprudência deste Supremo Tribunal estar prejudicada a ação de controle abstrato por perda superveniente do objeto, na qual sobrevenha a revogação do ato impugnado ou sua alteração substancial. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. EXTRADIÇÃO. OBJETOS DE CONTROLE. REVOGAÇÃO EXPRESSA E IMPLÍCITA. PERDA DE OBJETO. 1. A alteração substancial dos atos normativos alvo de controle em sede objetiva conduz, em regra, à extinção da ação por perda de objeto. 2. Hipótese em que as normas que prescreviam a obrigatoriedade de prisão para fins de extradição, previstas no art. 84 da Lei n. 6.815/80 e no art. 208, RISTF, foram, respectivamente, expressa e implicitamente, revogadas pela Lei n. 13.445/17, que, em seu art. 86, passou a admitir, em tese, a imposição de prisão domiciliar ou concessão de liberdade, inclusive com possibilidade de adoção de medidas cautelares diversas da prisão. 3. Ação julgada prejudicada” (ADPF n. 425, Relator o Ministro Edson Fachin, Plenário, DJe 29.10.2018). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 15, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2006, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. REVOGAÇÃO PELA RESOLUÇÃO N. 17, DE 2 DE ABRIL DE 2007, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor. Precedentes. 2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada pela perda superveniente de objeto, e cassada, em consequência, a liminar deferida” (ADI n. 3.831/DF, de minha relatoria, Plenário, DJe 24.8.2007). 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - QUESTÃO DE ORDEM - IMPUGNAÇÃO A MEDIDA PROVISÓRIA QUE SE CONVERTEU EM LEI - LEI DE CONVERSÃO POSTERIORMENTE REVOGADA POR OUTRO DIPLOMA LEGISLATIVO - PREJUDICIALIDADE DA AÇÃO DIRETA. - A revogação superveniente do ato estatal impugnado faz instaurar situação de prejudicialidade que provoca a extinção anômala do processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade, eis que a ab-rogação do diploma normativo questionado opera, quanto a este, a sua exclusão do sistema de direito positivo, causando, desse modo, a perda ulterior de objeto da própria ação direta, independentemente da ocorrência, ou não, de efeitos residuais concretos. Precedentes” (ADI n. 1.445-QO/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 29.4.2005).



    Em situações análogas à dos autos, este Supremo Tribunal reconheceu, por decisão monocrática, a prejudicialidade das ações diretas de inconstitucionalidade. Confiram-se, por exemplo: ADI n. 4.836, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 17.10.2019; ADI n. 5.226, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 29.4.2019; ADI n. 4.534, Relator o Ministro Alexandre de Moares, DJe 25.4.2019; ADI n. 5.151, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 24.9.2019. 



    13. A revogação ou alteração substancial de norma objeto de ação do controle abstrato de constitucionalidade impõe ao autor o ônus de apresentar eventual pedido de aditamento, na forma e no tempo processual adequados, se concluir subsistentes os vícios de inconstitucionalidade alegados quanto à norma revogada ou alterada por outra sucedida. Tem-se, portanto, o prejuízo da ação direta pela ausência de interesse processual de agir.



    14. Pelo exposto, julgo prejudicada a presente ação direta de inconstitucionalidade pela perda superveniente do objeto (inc. IX do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se. 



    Brasília, 11 de janeiro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora