Tribunal: STF
Processo: RE 1515989
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-27
Data de publicação: 2024-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (eDOC 65): 



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DISPENSA DE SERVIDORES TEMPORÁRIOS – PERÍODO ELEITORAL – VEDAÇÃO PREVISTA NO ART. 73, V, DA LEI 9.504/97 – CONDUTA TIPIFICADA NO ART. 11, I, DA LEI 8.429/92 – – REVOGAÇÃO PELA LEI N.º 14.230/2021 – APLICABILIDADE IMEDIATA – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA AO ACUSADO – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – RECURSO PROVIDO POR OUTROS FUNDAMENTOS. 



    - A Lei federal n.º 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei n.º 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa); dentre outras, alterou o caput do art. 11 e revogou o inciso I desse mesmo dispositivo, que previa como ímproba a prática de ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência. 



    - A Lei de Improbidade Administrativa enquadra-se como parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei n.º 8.429/92, ao qual se aplica, segundo o entendimento do STJ, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, segundo o qual “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. 



    - Se as condutas imputadas ao réu não mais configuram ato de improbidade administrativa, na ausência de previsão legal, não há razão jurídica que autorize sua condenação, devendo ser julgado improcedente o pedido inicial.”



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 74).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 5º, XL, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 95, p. 6):



    “Extrai-se do voto condutor do aresto que, ao aplicar retroativamente as modificações introduzidas na Lei 8.429/92 pela Lei 14.230/21, relativa alteração do caput do art. 11 e a revogação do inciso I, o Colegiado se assentou na premissa de que a natureza sancionadora da ação de improbidade administrativa remete a aplicação do princípio da retroatividade da lei mais benéfica (lex militior), previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, segundo o qual “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. 



    (...)”



    A 1ª Vice-Presidência do TJ/MG admitiu o recurso extraordinário (eDOC 106).



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 65, p. 7):



    “(...) Diante da natureza sancionadora da ação de improbidade administrativa, entendo ser aplicável o princípio da retroatividade da lei mais benéfica (lex militior), previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, segundo o qual “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”.



    (...)



    Disso exsurge a conclusão inarredável de que a Lei nº 14.230/2021 possui aplicação imediata, devendo suas disposições alcançar, inclusive, as ações em curso. 



    Ademais, o art. 17, § 10-F, I, da Lei n.º 8.429/92 veda a condenação por “tipo diverso daquele definido na petição inicial”. Assim é que, não mais existindo a tipificação dos atos indicados na inicial, tem-se por inviável o reconhecimento de improbidade e a condenação do requerido, estando a demanda de origem fada ao insucesso.



    (...)”



     Verifico que o acórdão diverge da jurisprudência firmada nesta Suprema Corte. 



    A lei penal recebe especial atenção da Constituição porque as consequências previstas no preceito secundário dos tipos penais envolvem, salvo no caso do art. 28 da Lei n. 11.343/2006 (porte de drogas para uso pessoal), pena privativa de liberdade, sanção típica do Direito Penal de natureza gravíssima, mesmo que possam eventualmente ser substituídas por penas restritivas de direitos ou objeto de transação penal, suspensão condicional do processo ou acordo de não persecução penal, caso presentes os pressupostos e requisitos próprios previstos na legislação infraconstitucional. Noutras palavras, como o Direito Penal trabalha com punições e consequências extremas, qualquer benefício posterior retroage, por maximizar as liberdades públicas, em especial e sobremaneira a liberdade ambulatória o direito de ir, vir e permanecer ou ficar.



    Diferente é o tratamento dado pela Constituição às violações à improbidade administrativa, quando estabelece de forma peremptória no art. 37, § 4º, em verdadeiro mandado de sanção cível e administrativa, que os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível . Em que, ao meu ver, a Constituição é cirúrgica ao distinguir a natureza cível da improbidade administrativa dos princípios aplicados ao Direito Penal.



    Afastada a incidência retroativa da lei mais benéfica, ante a distinção feita pelo texto constitucional da aplicação da Lei de Improbidade e da tutela penal, verifica-se que no âmbito civil a Constituição prevê:



    “Art. 5°, XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.”



    A aplicação das leis não-penais no tempo, também encontra previsão na Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro:



    “Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.”



    A incidência retroativa da lei mais benéfica é prevista no Art. 5º, XL, da CRFB que dispõe: ”a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. A tempo e modo, observa-se que a Constituição estabeleceu expressamente que a lei nova poderá retroagir para beneficiar o réu, desde que se trate de lei de natureza penal , silenciando quanto a leis de outra natureza.



    Em uma interpretação sistêmica-teleológica, infere-se da própria Lei de Improbidade Administrativa a sua vinculação ao ramo do direito civil latu sensu, quando prevê o rito do procedimento comum do Código de Processo Civil para o seu processamento no seu art. 17, caput. São comentários do Professor Marçal Justen Filho ao referido artigo:



    “A aplicação do procedimento comum



    A ação visando o sancionamento por improbidade observará o procedimento comum previsto no CPC, com alterações adotadas na lei 8.429. A regra do art. 17 é complementada pelas previsões do art. 17-D, que serão objeto de análise nos comentários pertinentes.



    A eliminação da solução prática da ação civil pública (Lei 7.347/1985)



    A lei 14.230/2021 previu que a ação de improbidade se configura como uma ação típica. Isso significa a superação de uma prática tradicionalmente adotada de veiculação da pretensão de sancionamento por improbidade por meio da ação civil pública prevista na Lei 7.347.



    A relevância do sancionamento da improbidade para a coletividade



    A repressão à improbidade envolve a proteção de interesses públicos e coletivos. A ação judicial pertinente é um instrumento relevante para prevenir abusos e desvios e para reprimir os agentes públicos e privados que infrinjam deveres inerentes ao exercício da função pública”. (FILHO, Marçal Justen. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa comparada e comentada. Ed. Forense, Rio de Janeiro 2021, grifei).



    É do texto constitucional que advém a legitimidade para a elaboração da legislação a regular a aplicação de sanções aos atos ímprobos, sancionamento esse que não pode ser definido como de natureza penal, nos termos do §4º do artigo 37 da Constituição Federal, até mesmo porque a própria redação do dispositivo especifica as penalidades e determina sua aplicação, independentemente da aplicação de sanções em ação penal:



    "§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível."



    Esta Corte já assentou, em diversas oportunidades, o caráter civil da ação de improbidade, fundada em interpretação constitucional que não se modifica com as reformas operadas na Lei de Improbidade. A exemplificar, cite-se o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2729:



    "EMENTA: (…)



    IV. Ação de improbidade administrativa: extensão da competência especial por prerrogativa de função estabelecida para o processo penal condenatório contra o mesmo dignitário (§ 2º do art. 84 do C Pr Penal introduzido pela L. 10.628/2002): declaração, por lei, de competência originária não prevista na Constituição: inconstitucionalidade. 1. No plano federal, as hipóteses de competência cível ou criminal dos tribunais da União são as previstas na Constituição da República ou dela implicitamente decorrentes, salvo quando esta mesma remeta à lei a sua fixação. 2. Essa exclusividade constitucional da fonte das competências dos tribunais federais resulta, de logo, de ser a Justiça da União especial em relação às dos Estados, detentores de toda a jurisdição residual. 3. Acresce que a competência originária dos Tribunais é, por definição, derrogação da competência ordinária dos juízos de primeiro grau, do que decorre que, demarcada a última pela Constituição, só a própria Constituição a pode excetuar. 4. Como mera explicitação de competências originárias implícitas na Lei Fundamental, à disposição legal em causa seriam oponíveis as razões já aventadas contra a pretensão de imposição por lei ordinária de uma dada interpretação constitucional. 5. De outro lado, pretende a lei questionada equiparar a ação de improbidade administrativa, de natureza civil (CF, art. 37, § 4º), à ação penal contra os mais altos dignitários da República, para o fim de estabelecer competência originária do Supremo Tribunal, em relação à qual a jurisprudência do Tribunal sempre estabeleceu nítida distinção entre as duas espécies. 6. Quanto aos Tribunais locais, a Constituição Federal -salvo as hipóteses dos seus arts. 29, X e 96, III -, reservou explicitamente às Constituições dos Estados-membros a definição da competência dos seus tribunais, o que afasta a possibilidade de ser ela alterada por lei federal ordinária. (…)" (ADI 2797, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2005, DJ 19-12-2006 PP-00037 EMENT VOL-02261-02 PP-00250, grifei)



    Mais recentemente, ao fixar a compreensão acerca da inexistência de foro privilegiado para o julgamento das ações de improbidade, esta Corte assim decidiu:



    "Ementa: Direito Constitucional. Agravo Regimental em Petição. Sujeição dos Agentes Políticos a Duplo Regime Sancionatório em Matéria de Improbidade. Impossibilidade de Extensão do Foro por Prerrogativa de Função à Ação de Improbidade Administrativa. 1. Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa, quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. Não há qualquer impedimento à concorrência de esferas de responsabilização distintas, de modo que carece de fundamento constitucional a tentativa de imunizar os agentes políticos das sanções da ação de improbidade administrativa, a pretexto de que estas seriam absorvidas pelo crime de responsabilidade. A única exceção ao duplo regime sancionatório em matéria de improbidade se refere aos atos praticados pelo Presidente da República, conforme previsão do art. 85, V, da Constituição. 2. O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil. Em primeiro lugar, o foro privilegiado é destinado a abarcar apenas as infrações penais. A suposta gravidade das sanções previstas no art. 37, § 4º, da Constituição, não reveste a ação de improbidade administrativa de natureza penal. Em segundo lugar, o foro privilegiado submete-se a regime de direito estrito, já que representa exceção aos princípios estruturantes da igualdade e da república. Não comporta, portanto, ampliação a hipóteses não expressamente previstas no texto constitucional. E isso especialmente porque, na hipótese, não há lacuna constitucional, mas legítima opção do poder constituinte originário em não instituir foro privilegiado para o processo e julgamento de agentes políticos pela prática de atos de improbidade na esfera civil. Por fim, a fixação de competência para julgar a ação de improbidade no 1o grau de jurisdição, além de constituir fórmula mais republicana, é atenta às capacidades institucionais dos diferentes graus de jurisdição para a realização da instrução processual, de modo a promover maior eficiência no combate à corrupção e na proteção à moralidade administrativa. 3. Agravo regimental a que se nega provimento." (Pet 3240 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-171 DIVULG 21-08-2018 PUBLIC 22-08-2018, grifei).



    E, ainda, no julgamento do Tema 576 da repercussão geral, assim restou assentado:



    "CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. 1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32). 2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992) , que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência. 3. A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores. 4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa. 5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias." (RE 976.566, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 26.09.2019, grifei).



    Enfatizo, portanto, que para solucionar a controvérsia ora em exame, além de considerar a natureza civil da ação de improbidade administrativa, observo que não se aplica, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem não caracterizou como culposa a conduta da parte recorrida. O referido Tema cuidou-se da modalidade culposa. Seguem os trechos da ementa do paradigma da repercussão geral, ARE 843.989-RG:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 



    (…) 6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa natureza civil retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 



    7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado - “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” - e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 



    (…) 11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 



    12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma revogação do ato de improbidade administrativa culposo em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 



    13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa , portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 



    (…) 19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: 



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”. (grifei).



    Assim, entendo que, no caso concreto, não é viável aplicar as novas alterações legislativas promovidas pela Lei 14.230/2021, especialmente, pela natureza civil da ação de improbidade administrativa, bem como em razão da ausência de reconhecimento do elemento subjetivo culposo da parte requerida pela instância inferior, não sendo possível, portanto, aplicar o Tema 1199/STF.



    Diante do exposto, dou provimento ao recurso, nos termos do art. 932, V, b, do Código de Processo Civil  para cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de origem, de modo que seja proferida nova decisão, conforme orientação acima exposta.



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de setembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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