Tribunal: STF
Processo: ARE 1496144
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-12
Data de publicação: 2024-06-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário interposto pela Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerias (TJMG), proferido nos seguintes termos:



“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL Nº 23.750/2020 (ART. 22, §§ 1º, 2º, 3º e 4º) – VÍCIO DE FORMA – PROVA. O vício de forma referente à usurpação da iniciativa do Governador está provado, pelo que procede a inconstitucionalidade formal dos §§ 1º, 2º, 3º e 4º e caput do art. 22 da Lei Estadual nº 23.750/2020. Medida cautelar tornada definitiva.” (e-doc. 64).



 



    Interpostos embargos de declaração pela Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais (e-doc. 80), foram rejeitados, nos seguintes termos:



“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS NO ACÓRDÃO. REJEIÇÃO. 



Não havendo contradição, omissão, obscuridade ou erro material a serem sanados, devem ser rejeitados os embargos de declaração que visam, essencialmente, ao reexame da decisão contida no acórdão. 



Embargos conhecidos e rejeitados.” (e-doc. 92).



    No recurso extraordinário (e-doc. 100), indicou-se como parâmetro normativo de controle de constitucionalidade os arts. 2º; 59; 60; 61 e seguintes (processo legislativo) da Constituição Federal de 1988.



    Argumentou a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais que não haveria inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, já que o processo legislativo que culminou na legislação impugnada teria sido devidamente iniciado pelo Chefe do Poder Executivo Estadual.



    Nesse sentido, defendeu que, “nas jurisprudências apontadas na peça inicial, o Poder Legislativo teria apresentado projetos de leis cuja iniciativa era reservada ao chefe do Poder Executivo e isso teria configurado um vício formal de inconstitucionalidade. Ora, no caso da Lei Estadual 23.750/2020, a iniciativa do Governador de Estado foi devidamente respeitada, como demonstrado. O que ocorreu foi que no curso do processo legislativo o projeto de lei apresentado sofreu as devidas alterações, decorrentes de muito debate parlamentar e em total respeito ao princípio democrático que deve sempre prevalecer durante o processo de elaboração das leis.”.



    Ademais, quanto à inconstitucionalidade material anotada pelo acórdão recorrido, sustentou a recorrente que “os dispositivos atacados nesta ADI não criaram nenhuma despesa. Eles apenas vedaram a adoção do modelo de cogestão, terceirização ou instrumento semelhante nas atividades-fim das unidades de internação do sistema socioeducativo. Ficou vedada, portanto, a celebração de parceria entre a administração pública e entidades de interesse público, sem fins lucrativos, inclusive as do terceiro setor a que se refere a Lei Estadual 23.081, de 10/10/2018.”.



    Apresentadas contrarrazões (e-doc. 104), o recurso extraordinário foi obstado (e-doc. 106) com fundamento no óbice sumular n° 283 desta Corte, o que ensejou a interposição do presente agravo (e-doc. 114).



    À interposição do agravo em recurso extraordinário, seguiu-se a apresentação de contraminuta pelo Estado de Minas Gerais (e-doc. 119).



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República (PGR) pugnou pelo desprovimento do agravo (e-doc. 127).



    É o relatório. Decido.



    Cumpre ressaltar, de início, que o Tribunal local considerou inconstitucional os §§ 1º, 2º, 3º e 4º e caput do art. 22 da Lei n° 23.750 do Estado de Minas Gerais, de 23 de dezembro de 2020, que “dispõe sobre a vedação ao modelo de cogestão nas Unidades de Internação do Sistema Socioeducativo Estadual.”



    Eis o inteiro teor dos dispositivos impugnados:



“Lei n° 23.750 do Estado de Minas Gerais, de 23 de dezembro de 2020



Art. 22 – É vedada a adoção do modelo de cogestão, terceirização ou instrumento semelhante nas atividades-fim das unidades de internação do sistema socioeducativo. 



§ 1º – Para fins do disposto neste artigo, entende-se por cogestão, terceirização ou instrumento semelhante a celebração de parceria entre a administração pública e entidades de interesse público, sem fins lucrativos, inclusive as do terceiro setor a que se refere a Lei nº 23.081, de 10 de agosto de 2018. 



§ 2º – A vedação à adoção do modelo de cogestão de que trata o caput entrará em vigor vinte e quatro meses contados da data de publicação desta lei. 



§ 3º – Nas unidades de semiliberdade do sistema socioeducativo, modelo de gestão será implementado por lei em doze meses contados da data de publicação desta lei. 



§ 4º – Enquanto não for implementado por lei o modelo de gestão a que se refere o § 3º, o Poder Executivo priorizará a gestão direta.”



    O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais considerou que a lei estava eivada de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa. Confira-se, por pertinente, a argumentação do voto condutor do acórdão da Corte local:



    “No caso em tela, há o vício de iniciativa dos parágrafos e do caput do art. 22 da Lei nº 23.750/2020, de vez que lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo não poderia receber emenda (Substitutivo 02) do Legislativo que ensejasse mudança orçamentária de fonte diversa da competente, ato de violação ao principio da separação dos poderes.



    (...)



    A usurpação legislativa impõe prejuízo de dispêndio (...) e insegurança jurídica em relação aos contratos em vigor, ensejando ao Estado assumir despesas não previstas em orçamento. Aliás, não basta orçamento, primeiro deve-se ter uma real fonte de custeio, cenário de todo obscuro, e assim mantido pela norma dos parágrafos e do caput do art. 22 da Lei Estadual nº 23.750/2020. 



    Deveras, a competência reservada ao Poder Executivo não pode ser ignorada pelo Poder Legislativo ao elaborar emenda (Substitutivo 02), porquanto é vedada a interferência nas regras de competência legislativa que garantem o funcionamento de um Estado Democrático de Direito, harmonia que os estados membros não podem ignorar, não importa a vertente política de seus membros atuantes.” (e-doc. 64, fls. 4 e 6).



    O acórdão também se pautou nas duas limitações constitucionais às emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa, conforme jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, quais sejam: não podem acarretar aumento de despesa e devem manter pertinência temática com o objeto do projeto de lei. Veja-se:



    “É possível inferir, portanto, que a emenda parlamentar desfigurou a matéria tratada no projeto de lei encaminhado pelo Governador do Estado. 



    Ela acrescentou texto versando sobre parcerias com entidades sem fins lucrativos, enquanto o projeto de lei tratava da contratação temporária de pessoal por tempo determinado para atender à necessidade de excepcional interesse público, com fundamento no art. 37 da CR/88 e art. 22 da CEMG. 



    A articulação de parcerias, convênios, termos e cooperação, colaboração e instrumentos congêneres com entidades de interesse público, sem fins lucrativos, dentre outros casos, compete, como anunciado, à SUASE. 



    Cuida-se de aspecto relacionado à gestão da política de atendimento socioeducativo, por meio de instrumentos jurídicos que possuem legislação própria. Não há, portanto, afinidade com a disciplina da contratação temporária fundamentada no art. 22 da CEMG. 



    A falta de pertinência temática com o projeto de lei encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo evidencia a inconstitucionalidade formal da emenda legislativa questionada.” (e-doc. 64, fl. 15).



    No recurso extraordinário, argumentou a Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais que não haveria inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, já que o processo legislativo que culminou na legislação impugnada teria sido devidamente iniciado pelo Chefe do Poder Executivo Estadual.



    Quanto ao argumento de que se criou novas despesas para a Administração estadual pela emenda parlamentar, a recorrente argumentou que “os dispositivos atacados nesta ADI não criaram nenhuma despesa. Eles apenas vedaram a adoção do modelo de cogestão, terceirização ou instrumento semelhante nas atividades-fim das unidades de internação do sistema socioeducativo. Ficou vedada, portanto, a celebração de parceria entre a administração pública e entidades de interesse público, sem fins lucrativos, inclusive as do terceiro setor a que se refere a Lei Estadual 23.081, de 10/10/2018.”



    Restou incólume, portanto, o fundamento quanto à exigência de que a emenda parlamentar guarde estrita pertinência temática ao objeto do projeto de lei apresentado pelo Chefe do Poder Executivo, o que faz incidir, no caso, o óbice da Súmula n° 283 do STF, segundo o qual “é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”, já que a recorrente limitou-se à rebater os outros fundamentos do acórdão.



    Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 283 E Nº 284 DA SÚMULA DO STF. 1. Não tendo sido impugnados os fundamentos constantes do acórdão recorrido, inviável a apreciação do recurso extraordinário, na forma preconizada pelos enunciados nº 283 e nº 284 da Súmula do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE nº 1.396.775/PE-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 29/6/23, grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULAS NS. 283 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXECUÇÃO FISCAL. COBRANÇA DE IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO - IPTU. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. NÃO INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA. REQUISITOS POSSESSÓRIOS DE BEM IMÓVEL UTILIZADO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS: SÚMULAS NS. 279 E 454 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1% (§§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015). AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE nº 1.365.104/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 8/8/22, grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APELO EXTREMO QUE DEIXOU INCÓLUME ARGUMENTO APTO, POR SI SÓ, A SUSTENTAR O JULGADO RECORIDO. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 283 E 284 DO STF. 1. O Recurso Extraordinário não impugnou integralmente os fundamentos do acórdão aptos, por si sós, a sustentar a manutenção da decisão recorrida. Assim, na hipótese, incidem os óbices das Súmulas 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles); e 284 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia) do STF. 2. Agravo Interno ao qual se nega provimento.” (ARE nº 1.366.378/RJ-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 28/4/22. Grifos nossos).



    Ainda que se supere eventual óbice sumular, no mérito, o acórdão recorrido não destoa da jurisprudência desta Corte.



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas.



    Com relação às emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, desde que (i) não ocorra aumento de despesa e que (ii) haja estreita pertinência das emendas com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo, mesmo que digam respeito à mesma matéria. Cite-se, como exemplo:



“Direito Constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Processo Legislativo. Lei de Iniciativa Reservada ao Poder Executivo. Emenda Parlamentar sem Estreita Relação de Pertinência com o Objeto do Projeto Encaminhado pelo Executivo. Vício de iniciativa. Inconstitucionalidade. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, desde que não ocorra aumento de despesa e haja estreita pertinência das emendas com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo, mesmo que digam respeito à mesma matéria. Nesse sentido: ADI 546, Rel. Min. Moreira Alves, j. em 11.3.1999. DJ de 14. 4.2000; ADI 973-MC, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 17.12.1993, DJ 19.12.2006; ADI 2.305, Rel. Min. Cezar Peluso, j. em 30.06.2011, DJ 05.08.2011; e ADI 1.333, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 29.10.2014, DJE 18.11.2014. 2. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente.” (ADI n° 3655, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 15/4/16, grifos nossos).



    Ademais, o RE n° 745.811/PA (Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 6/11/13) representativo do Tema n° 686 de Repercussão Geral fixou a seguinte tese: “I - Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, da CF); II - São formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF).”



    A contrario sensu, portanto, não são formalmente inconstitucionais as emendas parlamentares que (i) não impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo e que (ii) guardem estreita pertinência com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo, mesmo que digam respeito à mesma matéria.



    Na espécie, os dispositivos declarados inconstitucionais pelo Tribunal de origem, ao vedarem o modelo de cogestão nas Unidades de Internação do Sistema Socioeducativo Estadual, não guardam estreita pertinência com o objeto do projeto encaminhado ao Legislativo.



    Isso, porque, o projeto de lei enviado pelo Governador do Estado de Minas Gerais versava acerca do estabelecimento de normas para contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, como consubstancia o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais.



    As duas limitações constitucionais às emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa privativa foram, expressamente, mencionadas no acórdão recorrido, veja-se, por pertinente:



    “A iniciativa legislativa reservada não impede que o projeto de lei encaminhado ao Poder Legislativo seja objeto de emendas parlamentares - ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello. 



    Entretanto, as emendas parlamentares, nesses casos, encontram duas limitações constitucionais, quais sejam, não podem acarretar aumento de despesa e devem manter pertinência temática com o objeto do projeto de lei. É o entendimento do Supremo Tribunal Federal: 



    ‘AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 2º, 3º E 4º DA LEI Nº 15.188/2018 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. ALTERAÇÃO DA LEI Nº 13.930/2012 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. QUADRO DE PESSOAL DO INSTITUTO RIO-GRANDENSE DO ARROZ. NORMAS SOBRE PROMOÇÕES E GRATIFICAÇÕES DE SERVIDORES PÚBLICOS DO EXECUTIVO ACRESCIDAS POR EMENDA PARLAMENTAR. INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. AUMENTO DE DESPESA. LIMITES CONSTITUCIONAIS ÀS EMENDAS PARLAMENTARES AOS PROJETOS DE LEI DE INICIATIVA RESERVADA. OFENSA AO ART. 63, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º, CF). JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA E DOMINANTE. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica e dominante no sentido de que a previsão constitucional de iniciativa legislativa reservada não impede que o projeto de lei encaminhado ao Poder Legislativo seja objeto de emendas parlamentares. Nesse sentido: ADI 1.050-MC, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 865-MC, Rel. Min. Celso de Mello. 2. Entretanto, este Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência pacífica e dominante no sentido de que a possibilidade de emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, aos Tribunais, ao Ministério Público, dentre outros, encontra duas limitações constitucionais, quais sejam: (i) não acarretem em aumento de despesa e; (ii) mantenham pertinência temática com o objeto do projeto de lei. 3. A emenda parlamentar objeto da presente ação acarretou em inegável aumento de despesa previsto no projeto original encaminhado pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, violando, portanto, o art. 63, I, da Constituição Federal, dado que instituiu e estendeu gratificações, bem como reduziu o tempo originalmente previsto na lei entre as promoções, tornado-as mais frequentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga procedente. (ADI 6072, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 30/08/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-200 DIVULG 13-09-2019 PUBLIC 16-09-2019)’ (GN) 



    Nesse sentido anota Alexandre de Moraes: 



‘Os projetos de lei enviados pelo Presidente da República à Câmara dos Deputados, quando de sua iniciativa exclusiva, em regra, poderão ser alterados, através de emendas apresentadas pelos parlamentares, no exercício constitucional da atividade legiferante, própria ao Poder Legislativo. 27 Há, entretanto, exceções no texto constitucional, uma vez que não são permitidas emendas que não guardem qualquer pertinência temática com a matéria tratada, desnaturando-o por completo,28 bem como aquelas que visem ao aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, sendo que em ambas as hipóteses haverá flagrante inconstitucionalidade da norma inserida, por emenda parlamentar, em projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, 29 por flagrante ofensa ao princípio de independência e harmonia entre os Poderes da República.’ (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 34 ed. São Paulo: Atlas, 2018, pág. 901). 



    A Lei Estadual nº 23.750/2020, como dito, dispõe sobre a contratação de pessoal por tempo determinado para atender a necessidade de excepcional interesse público.” (e-doc. 64, fls. 11 a 13).



    A emenda parlamentar declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, portanto, tratava-se de verdadeiro jabuti. Prática comumente conhecida na prática legislativa brasileira, na qual ocorre a inserção de dispositivo que não guarda pertinência temática à matéria originalmente versada pelo projeto de lei, em manifesta extrapolação da ampla margem de atuação da Poder Legislativo.



    O Supremo Tribunal Federal já se debruçou sobre a questão específica, veja-se:



“DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE CONVERSÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. CONTEÚDO TEMÁTICO DISTINTO DAQUELE ORIGINÁRIO DA MEDIDA PROVISÓRIA. PRÁTICA EM DESACORDO COM O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E COM O DEVIDO PROCESSO LEGAL (DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO). 1. Viola a Constituição da República, notadamente o princípio democrático e o devido processo legislativo (arts. 1º, caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a prática da inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. 2. Em atenção ao princípio da segurança jurídica (art. 1º e 5º, XXXVI, CRFB), mantém-se hígidas todas as leis de conversão fruto dessa prática promulgadas até a data do presente julgamento, inclusive aquela impugnada nesta ação. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente por maioria de votos.” (ADI n° 5.127, Rel. Min. Rosa Weber, Redator p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 11/5/16, grifos nossos).



    Nesses termos, concluo que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Corte Suprema.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de junho de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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