Tribunal: STF
Processo: RE 1471815
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-01
Data de publicação: 2024-03-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de embargos de declaração contra decisão monocrática que deu provimento ao recurso extraordinário interposto pela União.



    A parte embargante aponta a existência de erro material, pois, ao dar provimento ao recurso extraordinário da União, não teria sido observado que o Superior Tribunal de Justiça já havia acolhido a pretensão do ente federal e tampouco teria sido apreciado o recurso extraordinário interposto pela parte ora embargante.



    Assiste razão à parte embargante.



    Nesses termos, reconsidero a decisão embargada e passo a novo julgamento dos recursos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto, pela União, em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:  



    “ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO. SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. EXERCÍCIO DE FUNÇÃO DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO. QUINTOS. 1. O reconhecimento administrativo, do pedido, por meio da decisão proferida pelo Ministro presidente do Conselho da Justiça Federal, em 17/12/2004, nos autos do Processo 2004.164940, interrompeu o prazo prescricional quinquenal, o qual ainda não recomeçou sua contagem tendo em vista o que dispõe o art. 4° do Decreto 20.910/32, relativamente à demora no pagamento da total dívida, fato corroborado pelos pagamentos parciais do valor devido em dez/2004 e dez/2006, no âmbito do Tribunal e das Seções Judiciárias da 4ª Região, que representam inequívoca renúncia à prescrição. 2. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento, no âmbito da Terceira Seção, no Sentido de que é possível a incorporação de quintos, em relação ao exercício da função comissionada, no período de 08/04/1998 - data do inicio da vigência da Lei n.° 9.624/98 - até 05/09/2001 - data referente ao início da vigência da-MP n.° 2.225-45/01.” (eDOC. 12, ID: 2ba5e581, p. 1)



    Na origem, trata-se de ação movida com o objetivo de pleitear o pagamento de valores reconhecidos administrativamente a título de incorporação de quintos, mas pagos apenas parcialmente.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente, União, aponta violação aos arts. 5º, XXXV, XXXVI, LIV e LV; e 37, X e XV, do texto constitucional (eDOC. 19, ID: 0617ea89).



    Nas razões recursais, alega a prescrição da pretensão conforme o disposto no Decreto nº 20.910/1932. Afirma-se que interrompido o prazo prescricional pelo reconhecimento administrativo, tal lapso recomeça sua contagem pela metade (eDOC. 19, ID: 0617ea89, p. 19).



    Aduz a necessidade de observância do princípio da legalidade quanto à remuneração dos servidores, e que a interpretação administrativa jamais poderá servir de base para fixar critérios de remuneração, não gerando qualquer espécie de ‘direito adquirido’, uma vez que não incumbe ao Administrador construir interpretações para conceder vantagens não previstas em lei (eDOC. 19, ID: 0617ea89, p. 22).



    Afirma que não há direito adquirido a regime jurídico e que, por essa razão, não subsiste fundamento para o pagamento de valores referentes à incorporação dos quintos pleiteado.



    Sustenta, ainda, a inexistência de previsão orçamentária para a despesa decorrente do direito reconhecido administrativamente em favor da parte autora, o que seria impensável, especialmente em se tratando de despesa com pessoal de caráter continuado (eDOC. 19, ID: 0617ea89, p. 46). 



    Determinado o retorno dos autos para a aplicação do Tema 395 da repercussão geral pela Vice-Presidência do TRF-4 (eDOC. 28, ID: cfb34549), o órgão julgador entendeu que o acórdão impugnado não contraria o precedente indicado (eDOC. 32, ID: cb997060, pp. 1-2), consoante a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RE 638.115. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 395. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS DECORRENTE DO EXERCÍCIO DE FUNÇÕES COMISSIONADAS NO PERÍODO ENTRE A EDIÇÃO DA LEI 9.624/1998 E A MP 2.225-48/2001. AÇÃO DE COBRANÇA. VALORES RECONHECIDOS ADMINISTRATIVAMENTE. DIVERGÊNCIA. INEXISTENTE. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA. LEI 11.960/09. TEMA 810 DO STF E TEMA 905 DO STJ. ADEQUAÇÃO. ACRÉSCIMO DE FUNDAMENTOS. 1. Ao apreciar o Tema 395, no julgamento do RE 638115/CE, submetido à sistemática da repercussão geral, o STF firmou a seguinte tese: ‘Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal’. 2. No caso, trata-se de ação de cobrança objetivando o pagamento do restante dos valores reconhecidos administrativamente, e não a implantação da parcela mensal de quintos/décimos na forma de VPNI, de modo que a parte autora se encontra em uma das situações abrangidas pela modulação de efeitos da decisão paradigmática (Tema 395), devendo sua condição ser resguardada, nos exatos termos em que determinado pelo STF, em atenção ao princípio da segurança jurídica. 3. O julgamento não diverge do precedente vinculante RE 638115 (Tema 395), devendo ser mantida a decisão originalmente proferida por esta Turma. 4. Em 03/10/2019, o STF concluiu o julgamento dos Embargos de Declaração no RE nº 870.947 (Tema nº 810), em regime de repercussão geral, rejeitando-os e não modulando os efeitos do julgamento proferido em 20/09/2017. A tese ficou assim definida: ‘1. No tocante às condenações oriundas de relação jurídica não-tributária, a fixação dos juros moratórios idênticos aos juros aplicados à caderneta de poupança é constitucional, permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto no artigo 1º-F da Lei 9.494/1997 com a redação dada pela Lei 11.960/2009. 2 O artigo 1º-F da Lei 9.494/1997, com a redação dada pela Lei 11.960/2009, na parte em que disciplina a atualização monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a remuneração oficial da caderneta de poupança, revela-se inconstitucional ao impor restrição desproporcional ao direito de propriedade (CRFB, art. 5º, XXII), uma vez que não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo inidônea a promover os fins a que se destina, devendo incidir o IPCA-E, considerado mais adequado para recompor a perda do poder de compra’. 5. Em 22/02/2018, o STJ concluiu o julgamento do Tema 905, no julgamento dos recursos especiais n. 1.494.146/MG, n. 1.492.221/PR e n. 1.495.144/RS, submetidos ao regime dos recursos repetitivos, firmando a seguinte tese acerca da aplicabilidade do art. 1º-F da Lei 9.494/97, com redação dada pela Lei 11.960/2009, em relação às condenações impostas à Fazenda Pública, para fins de atualização monetária, remuneração do capital e compensação da mora: ‘1. Correção monetária: o art. 1º-F da Lei 9.494/97 (com redação dada pela Lei 11.960/2009), para fins de correção monetária, não é aplicável nas condenações judiciais impostas à Fazenda Pública, independentemente de sua natureza. (...) 2. Juros de mora: o art. 1º-F da Lei 9.494/97 (com redação dada pela Lei 11.960/2009), na parte em que estabelece a incidência de juros de mora nos débitos da Fazenda Pública com base no índice oficial de remuneração da caderneta de poupança, aplica-se às condenações impostas à Fazenda Pública, excepcionadas as condenações oriundas de relação jurídico-tributária. (...) 3.1.1 (...) As condenações judiciais referentes a servidores e empregados públicos, sujeitam-se aos seguintes encargos: (a) até julho/2001: juros de mora: 1% ao mês (capitalização simples); correção monetária: índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b) agosto/2001 a junho/2009: juros de mora: 0,5% ao mês; correção monetária: IPCA-E; (c) a partir de julho/2009: juros de mora: remuneração oficial da caderneta de poupança; correção monetária: IPCA-E’. 6. Adequação do acórdão quanto aos critérios de cálculo, em juízo de retratação.”



    Concomitantemente, a União interpôs recurso especial que foi provido pelo Ministro Gurgel de Faria, para julgar improcedente o pedido formulado na inicial. Contra referida decisão monocrática, foi manejado agravo regimental que foi desprovido. Confira-se a ementa do julgado:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. TEMA 395 DO STF. MODULAÇÃO DE EFEITOS. CASO CONCRETO. INAPLICABILIDADE. 1. O STJ entende que, com relação à pretensão de pagamento das verbas atrasadas, sem a existência de decisão judicial transitada em julgado, aplica-se, sem a modulação de efeitos, a tese firmada em sede de repercussão geral (Tema 395 do STF) de que ‘é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei n. 9.624/1998 e a MP n. 2.225-48/2001’. 2. In casu, movida ação objetivando o pagamento de parcelas pretéritas de incorporações de funções não pagas pela Administração, a despeito do reconhecimento do direito na via administrativa, é de se ter pela improcedência do pleito, nos termos do tema aludido. 3. Agravo interno desprovido.” (eDOC. 46, ID: 8d46a522, p. 1)



    Em face do acórdão do Superior Tribunal de Justiça, José Twardowsky interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, apontando violação ao art. 5º, XXXVI, do texto constitucional (eDOC. 48, ID:2cc86fc3). 



    Afirma, em breve síntese, que o pleito formulado na inicial encontra-se resguardado pela modulação de efeitos do RE 638.115/CE, Tema 395 da repercussão geral.



    É o relatório.



    Decido.



    Em relação ao recurso extraordinário interposto pela União, evidente o seu prejuízo diante do provimento do recurso especial, para julgar improcedente o pedido formulado na petição inicial, o que caracteriza a perda superveniente de seu objeto. 



    Passo a apreciar, pois, o recurso extraordinário interposto por José Twardowsky.



    Inicialmente, registro que o feito foi originariamente movido com o objetivo de pleitear o pagamento de valores retroativos referentes à incorporação de quintos, reconhecidos administrativamente, mas não pagos. 



    No ponto, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região assegurou ao servidor público o pagamento dos valores já incorporados por decisão administrativa favorável. Entretanto, o Superior Tribunal de Justiça, ao apreciar o recurso especial, acolheu a pretensão recursal da União e julgou improcedente o pedido. Colho os fundamentos do acórdão recorrido:



    “No mais, consoante explicitado no decisum ora recorrido, no julgamento do RE 638.115/RG, realizado em 2015 sob a sistemática da repercussão geral, o STF declarou a inconstitucionalidade da incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei n. 9.624/1998 e da MP n. 2.225-48/2001, ante a ausência de lei que o amparasse. Naquela oportunidade, determinou-se a cessação da ultra-atividade das incorporações em qualquer hipótese. 



    Posteriormente, o STF acolheu em parte embargos de declaração opostos, com efeitos infringentes, para modular o julgado anterior estabelecendo que para o pagamento: 



    a) de quintos decorrente de decisão judicial transitada em julgado – ‘firmar a impossibilidade de se determinar, por esta via, a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado, ressalvado, em tese, o cabimento de ação rescisória para rediscutir o tema’; 



    b) de quintos decorrente de decisão administrativa – ‘deve ser mantido o pagamento da referida parcela àqueles servidores que, até a presente data, ainda os mantêm incorporados aos seus vencimentos por força de decisão administrativa’; 



    c) dos quintos decorrente de decisão judicial sem trânsito em julgado – ‘os servidores que, até a presente data, continuam recebendo os ‘quintos’, mantenham o recebimento até a integral absorção por reajustes posteriores’



    (...)



    No voto acima destacado, fica claro que a afirmação de que ‘a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração pagasse parcelas retroativas’ referiu-se apenas aos casos de pagamentos decorrentes de decisão administrativa ou de decisão judicial ainda não transitada em julgado, como no caso dos autos. 



    Nesse contexto, esta Corte Superior entende que, com relação à pretensão de pagamento das verbas atrasadas, sem a existência de decisão judicial transitada em julgado, aplica-se a tese firmada em sede de repercussão geral (Tema 395 do STF) de que ‘é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei n. 9.624/1998 e a MP n. 2.225-48/2001’.



    (...)



    In casu, movida ação que objetiva o pagamento de parcelas pretéritas de incorporações de funções não pagas pela Administração, a despeito do reconhecimento do direito na via administrativa, é de se ter pela improcedência do pleito.” (eDOC. 46, ID: 8d46a522, pp. 5-9)



    Anoto que, no julgamento do Tema 395 da repercussão geral, fixou-se que ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8.4.1998 até 4.9.2001, ante a carência de fundamento legal.



    Por sua vez, no julgamento dos embargos de declaração nos embargos de declaração do RE 638.115/CE, modulou-se os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de maneira a preservar o pagamento de parcelas cuja incorporação decorreu de decisões administrativas. Nesse sentido, confira-se a ementa do julgado:  



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638.115-ED-ED/CE, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 11.05.2020)  



    Confira-se também trecho do voto do citado paradigma quanto ao ponto:  



    “Todavia, após detida análise dos autos e das consequências decorrentes de tal decisão, entendo que seja necessário analisar o caso também à luz do princípio da segurança jurídica. 



    Em verdade, a segurança jurídica, como subprincípio do Estado de Direito, assume valor ímpar no sistema jurídico, cabendo-lhe papel diferenciado na realização da própria ideia de justiça material.



    É certo que o STF, no âmbito do presente paradigma, declarou a inconstitucionalidade da incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225- 48/2001, ante a ausência de lei que o amparasse. 



    Na ocasião, em razão da segurança jurídica, modulara-se os efeitos da decisão para obstar a repetição de indébito em relação aos servidores que receberam a referida parcela até a data daquele julgamento. 



    Todavia, é sabido que milhares de servidores públicos federais incorporaram a mencionada vantagem também em decorrência do reconhecimento do direito pela própria Administração Pública, de modo que a devolução das quantias recebidas da data do julgamento de mérito até a presente data, bem como a cessação imediata do pagamento acarretaria impactos econômicos enormes aos afetados. 



    Dessa forma, apesar do reconhecimento da inconstitucionalidade do pagamento da verba é necessário que se privilegie o princípio da segurança jurídica. 



    (...)



    Dessa forma, deve ser mantido o pagamento da referida parcela àqueles servidores que até a presente data ainda os mantém incorporados aos seus vencimentos por força de decisão administrativa.”  



    Embora o referido paradigma tenha assentado a necessidade de observância do princípio da segurança jurídica e o recebimento de boa-fé por parte dos servidores, o pagamento da referida parcela decorrente de decisão administrativa deve se manter até que seja absorvido por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. 



    Além disso, também restou expresso que a manutenção do pagamento seria restrita àqueles servidores que na data do julgamento estavam recebendo a parcela por força de decisão administrativa.



    Acrescente-se ainda que novos embargos declaratórios foram opostos contra esse acórdão, os quais foram rejeitados nos termos da seguinte ementa:  



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. Incorporação de quintos. Modulação de efeitos. Súmula Vinculante 37. 5. Inexistência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 6. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional. 7. Embargos de declaração rejeitados.” (RE 638.115-ED-ED-ED/CE, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 21.8.2020)  



    Sobre esse último julgado, cito trechos do que restou decidido:  



    “De fato, conforme consignado na decisão, a cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado, por esta via, não se coaduna com a legislação e com a jurisprudência desta Corte. Ademais, não se pode desconsiderar os processos sobrestados de servidores que continuavam recebendo a citada parcela e os milhares de servidores que incorporaram a vantagem em decorrência de decisão judicial sem trânsito em julgado ou de decisão administrativa. 



    Destaco que, nos autos, ficou assentado que ‘é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001’. No entanto, apesar da inconstitucionalidade do pagamento, foi medida de rigor a modulação de efeitos da decisão, de modo que aqueles que continuavam recebendo a verba até a data do julgamento dos últimos embargos de declaração (18.12.2019) – em razão de decisão administrativa ou de decisão judicial ainda não transitada em julgado – tivessem o pagamento mantido até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.



    Resta claro, portanto, que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração pagasse parcelas retroativas, mas apenas resguardou a situação dos servidores que, na citada data, ainda continuavam a receber a vantagem, em proteção ao princípio da segurança jurídica. 



    Por se tratar de manutenção de pagamento de vantagem inconstitucional, a modulação de efeitos há de ser interpretada restritivamente, e não retroativamente à data de julgamento do mérito do RE 638.115, como pleiteiam a Confederação e os Sindicatos embargantes. De maneira alguma, pode ser restabelecido o pagamento de parcelas já extintas em razão de sua inconstitucionalidade, não havendo vício, no acórdão, que possa levar a tal conclusão. 



    Por fim, não se pode olvidar que, nos termos da Súmula Vinculante 37, ‘não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia’. Assim, a isonomia não pode acarretar extensão da decisão aos servidores que, na data dos últimos embargos, não mais auferiam a parcela inconstitucional. Confiram-se os precedentes desta Corte: 



    (...)  



    Ante o exposto, rejeito os embargos de declaração.”  



    Em outras palavras, a referida decisão enfatizou mais uma vez a premissa de que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse parcelas retroativas. 



    Em todas as oportunidades, assegurou-se àqueles que já estavam recebendo a parcela, em virtude de decisão administrativa, a manutenção do pagamento por questões de segurança jurídica, o que não alcança os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques. 



    Portanto, deve ser afastada qualquer interpretação que conduza ao entendimento de que o servidor amparado por decisão administrativa e que possuía débito em aberto contra a Administração Pública ao tempo do julgamento dos embargos de declaração no processo destacado como paradigma, em razão do inadimplemento de parcelas do quinto incorporado, tenha direito de pleitear judicialmente o pagamento dos valores retroativos não pagos.



    Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:



    “Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. Servidor público. 3. Incorporação de quintos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e da MP 2.225-45/2001. 4. Decisão administrativa reconhecendo o direito à incorporação. Manutenção do pagamento dos quintos até integral absorção por qualquer outro reajuste futuro. 5. Cobrança de valores atrasados. Impossibilidade. Aplicação do Tema 395 da repercussão geral. 6. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para dar provimento ao agravo regimental, em ordem a prover o recurso extraordinário, para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.” (RE 1.441.928-AgR-ED/RS, Red. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 15.12.2023)



    Ante o exposto, reconsidero a decisão embargada, julgo prejudicado o recurso extraordinário interposto pela União (art. 21, IX, do RISTF), nego provimento ao recurso manejado por José Twardowsky (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, § 1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de março de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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