Tribunal: STF
Processo: MS 39846
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-21
Data de publicação: 2024-11-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



  Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Mandado de Segurança. Demarcação de terras indígenas. Alegada propriedade particular. Inadequação da via eleita. Dilação probatória indispensável. Negativa de seguimento.



  I. CASO EM EXAME



 1. Mandado de segurança impetrado por Cosvar Agropecuária Ltda. contra ato do Presidente da República, consistente na edição do Decreto nº 12.000/2024, que homologou a demarcação da terra indígena Aldeia Velha, localizada na Bahia, abrangendo área que a impetrante alega integrar a Fazenda Santo Amaro, de sua propriedade. Sustenta-se afronta à independência entre os Poderes, ao devido processo legal e aos princípios do contraditório e da ampla defesa, além de violação ao direito de propriedade, em razão da existência de anterior decisão judicial favorável, à impetrante, sobre posse e indenização dessa área.



  II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a área objeto do Decreto nº 12.000, de 2024, é de propriedade particular da impetrante ou terra tradicionalmente ocupada por indígenas e (ii) determinar se o mandado de segurança é meio processual adequado para solução da controvérsia.



  III. RAZÕES DE DECIDIR



 3. O exame sobre a posse e a propriedade da área em questão exige análise e produção de elementos probatórios como relatórios antropológicos e laudos técnicos que não podem ser realizados nos estreitos limites do mandado de segurança, o qual não admite dilação probatória.



 4. De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o procedimento administrativo de demarcação de terras indígenas possui caráter declaratório e não viola os princípios do contraditório e da ampla defesa, desde que assegurada a possibilidade de manifestação das partes interessadas.



 5. O mandado de segurança é instrumento processual inadequado para discussão sobre a tradicionalidade, ou não, de terras alegadamente indígenas, dada a complexidade fático-probatória envolvida.



  IV. DISPOSITIVO



 6. Negativa de seguimento.



Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 5º, incs. LIV e LV; RISTF, arts. 21, § 1º, e 205; Lei nº 12.016, de 2009, art. 25. 
Jurisprudência relevante citada: STF, MS nº 28.567/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 16/10/2017; MS nº 21.891-6/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, j. 04/12/2003; RMS nº 27.255-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 24/11/2015.



Relatório



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado pela Cosvar Agropecuária Ltda. em desfavor de ato imputado ao Presidente da República, consistente na edição do Decreto nº 12.000, de 2024, o qual “homologa a demarcação administrativa da terra indígena Aldeia Velha, localizada no Município de Porto Seguro, Estado da Bahia”, cuja área demarcada foi objeto de ação possessória (Docs. 03, 04 e 05) julgada procedente em favor da empresa COSVAR AGROPECUÁRIA”.



    2. A parte impetrante alega que o decreto presidencial homologatório afrontou a independência entre os Poderes da União, bem como o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, já que o processo administrativo se encerrou “de maneira duvidosa, por meio de decisão sem a necessária fundamentação, o que denota interesse “político” no pleito”. 



    3. Informa que, em 1985, incorporou “a FAZENDA SANTO AMARO matriculada no INCRA sob n° 326054017299/06, cuja transferência encontra-se devidamente transcrita no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Porto Seguro, sob matrícula n° 5.680, onde se constata: TÍTULO AQUISITIVO: Registrado sob n° 6.414, livro 3-D, no Registro Imobiliário de Belmonte”.



    4. Pontua ter havido esbulho possessório em 1999, o qual “desencadeou a ação de Reintegração de Posse de nº 0003617-54.2006.4.01.3310 (2006.33.10.003617-2), em trâmite perante a Vara Federal da Seção Judiciária de Eunápolis/Bahia, tendo como partes os silvícolas, a União Federal e FUNAI” (e-doc. 1, p. 4). O dispositivo da sentença foi assim formulado:



    “Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE O PLEITO REINTEGRATÓRIO, relativo à "Fazenda Santo Amaro" e PROCEDENTE O PEDIDO DE INDENIZAÇÃO para condenar os Réus SILVINO LOPES DO ESPÍRITO SANTO, VITALINO DOS SANTOS NASCIMENTO, MARIA ROSA DOS SANTOS, GILBERGUE DIAS DE ALMEIDA, AMARGOSA DE TAL e GIL DE TAL, índios da Comunidade Indígena Aldeia Velha, ao pagamento de indenização correspondente ao valor dos bens indicados nas notas fiscais de fls. 265/268 e do veículo utilitário da marca Chevrolet, ano 1990, ao tempo da segunda etapa da invasão, em 25.10.1999, momento em que os indígenas se apossaram dos referidos bens.



    A Autora deverá apresentar o CRLV do veículo supramencionado, na fase de liquidação de sentença, que se dará por arbitramento.



    Sobre a quantia apurada incidirão correção monetária, conforme Manual de Procedimentos e Cálculos da Justiça Federal, desde 25.10.1999 e juros de 1% ao mês, a partir da citação. 



    Condeno, ainda, ao pagamento de indenização no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), em razão da perda produção agropecuária. Essa quantia será corrigida a partir desta da e sobre ela incidirão juros de 1% a partir da citação. 



    Expeça-se Mandado de Reintegração de Posse da "Fazenda Santo Amaro". 



    Condeno os Réus ao pagamento de custas e honorários advocatícios, estes fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, pro rata.“ (e-doc. 9, p. 8-9; grifos no original).



    5. Prossegue relatando que interpôs apelação a fim de ter “reconhecida a responsabilidade objetiva da União Federal e da FUNAI, condenando-as também ao pagamento da totalidade das custas processuais e honorários advocatícios”. Igualmente, “a União Federal interpôs recurso de apelação a fim de reformar a sentença a quo, para julgar o improcedente o pedido da empresa, condenando-a nos consectários da sucumbência”. Da mesma forma, a Funai interpôs recurso “objetivando a reforma da sentença quanto à parte que condenou os líderes indígenas por danos materiais”.



    6. Narra que o Tribunal Regional Federal negou provimento às apelações da União, da Funai e do Ministério Público Federal, e deu provimento “à apelação da parte autora, para, reconhecendo a responsabilidade civil da União e da Funai, condená-las, em solidariedade com os réus indígenas, ao ressarcimento dos danos causados à parte autora e ao pagamento dos honorários de sucumbência”. Defende a ocorrência de preclusão lógica da matéria relativa à posse das terras, por este tópico não ter sido “objeto de recurso pela FUNAI, a qual recorreu tão somente da matéria relativa à responsabilidade civil da fundação, operando-se também, portanto, o fenômeno da aquiescência previsto no art. 1.000, do CPC”. 



    7. Sustenta que “a matéria possessória em apreço se encontra sedimentada nos autos, carecendo apenas do decurso do tempo para a materialização da coisa julgada, em seu sentido formal, eis que há coisa julgada material no tocante à posse das terras conferida à impetrante”, sendo, assim, a “proprietária com justo título de propriedade e detentora do direito de posse, através de decisão judicial preclusa, da área denominada FAZENDA SANTO AMARO”.



    8. Traça uma linha temporal quanto à cadeia sucessória da terra: inicialmente, a posse da propriedade de 1843 a 1850, comprovada por certidões de tabelião de notas de Porto Seguro/BA. A seguir, de 1919 a 1926, comprovada por sentença judicial. Por fim, a posse da Fazenda Santo Amaro pela família Costa Vargens, de 1966 até os dias atuais, comprovada pelo cartório de registro de imóveis e hipotecas de Porto Seguro/BA. A partir disso, defende que “a propriedade denominada Fazenda Santo Amaro está sob domínio particular desde os tempos idos do Brasil Império, em 1843. Observa-se que a posse da sua legítima proprietária Cosvar Agropecuária Ltda. ocorre desde antes da redemocratização e promulgação da Constituição Cidadã de 1988. Assim, rechaça-se totalmente qualquer alegação de se tratar de terra indígena”.



    9. Noticia a existência de processo SEI nº 08620.011746/2018-9, em trâmite na Funai para demarcação da terra indígena denominada Aldeia Velha, que estaria englobada à Fazenda Santo Amaro. Argumenta que, “embora exista um processo judicial tratando do tema, a FUNAI, que era parte neste processo judicial, insistiu na tramitação do feito administrativo que caminhou em sentido totalmente contrário ao decidido pelo Poder Judiciário, caracterizando clara violação à separação dos poderes e ao devido processo legal”.



    10. Informa, ainda, que, desde 1999, tramitava na Vara Única de Ilhéus/BA os autos de nº 1999.33.01.001134-0. Posteriormente, “com a criação da vara única da comarca de Eunápolis, o processo judicial foi remetido, tomando o nº 2006.33.10.3616-9 (0003617-54.2006.4.01.3310), ainda sob jurisdição do Eg. Tribunal Regional Federal da 1ª Região, tendo, inclusive, sido proferida decisão de mérito em favor do Impetrante, conforme dito alhures”.



    11. A impetrante “requereu a suspensão dos processos administrativos que versavam sobre o território da Fazenda Santo Amaro até que os estudos complementares pudessem ser concluídos, o que foi acolhido em 20/11/2018”. Posteriormente, em 22/06/2023, a Funai iniciou o cadastramento das Terras Indígenas homologadas e regularizadas no Sistema Nacional de Cadastro Rural. A seguir, a Funai concluiu o processo na sua unidade, por entender que, “como a mencionada T.I. já tem portaria declaratória desde 2010 e está em vias de homologação, não cabe mais manifestação contestatória”.



    12. Aponta que o “ato lesivo a que se recorria na esfera administrativa foi levado a efeito pela FUNAI, culminando na edição viciada do Decreto Presidencial de nº 12.000, de 18 de abril de 2024, do Excelentíssimo Sr. Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva”. Sustenta que, “ao levar a efeito a demarcação das terras de propriedade da FAZENDA SANTO AMARO, a FUNAI violou a competência do Poder Judiciário, que já havia decido o mérito da demanda, inclusive, em órgão colegiado, estando a matéria preclusa, embora ainda não transitada em julgado”.



    13. Sustenta violação ao art. 5º, incs. II, XI, XXII, XXIII, LIV e LV, da Constituição da República, bem como ao seu direito à propriedade, tendo em vista que, “no caso dos autos, além do justo título de propriedade da Fazenda Santo Amaro desde o ano de 1843, a Impetrante também demonstrou que o imóvel atendia a sua função social no momento do esbulho. Tanto é assim, que ficou comprovado nos autos do processo judicial os prejuízos advindos dos plantios não colhidos e do gado igualmente apropriado pelos silvícolas”. Prossegue, esclarecendo que “também restou incontroverso que a Impetrante fez operações de crédito para investimento no agronegócio, dando o próprio imóvel como garantia fiduciária, informação esta averbada na matrícula do imóvel”.



    14. Requer “a concessão de medida liminar, (...) para determinar a imediata suspensão dos efeitos do Decreto Presidencial de Nº 12.000, de abril de 2024”, e, no mérito, “que seja concedida a segurança definitiva, para o fim de anular os efeitos do Decreto Presidencial de nº 12.000, de abril de 2024, assim como do procedimento administrativo que o sustenta, restabelecendo integralmente os efeitos das decisões judiciais proferidas nos autos do processo de nº 0003617-54.2006.4.01.3310 (2006.33.10.003617-2), em tramite perante a Vara Federal da Seção Judiciária de Eunápolis/Bahia, tudo na forma da fundamentação sucintamente exposta”.



    15. Autuados e distribuídos nesta Corte, o então Relator, eminente Ministro Nunes Marques, determinou a notificação da autoridade impetrada para prestar informações. Deliberou, ainda, pela ciência à Advocacia-Geral da União e abriu vista à Procuradoria-Geral da República (e-doc. 12).



    16. A União apresentou contestação (e-doc. 15). Defende o não cabimento do mandado de segurança para discutir questões relativas ao reconhecimento da tradicionalidade de terras indígenas, bem como a litispendência com a ação judicial nº 0040705-15.2013.4.01.3300. Sustenta a originariedade do direito indígena sobre as terras que tradicionalmente ocupam, alegando que “o indigenato aponta, destarte, para três conclusões: (i) não é o processo demarcatório que cria o direito à posse, pois, possuindo caráter meramente declaratório, este somente delimita a área indígena de ocupação tradicional; (ii) os títulos de propriedade emitidos sobre terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são nulos e devem ceder diante de sua ocupação originária; e (iii) o fato de os indígenas terem sido forçados a se retirar de parte de suas terras, por exorbitância do poder público ou por violência de particulares, não descaracteriza as terras como tradicionalmente indígenas”. 



    17. Alega, ainda, a constitucionalidade do Decreto nº 12.000, de 2024. Rememora que “a Constituição Federal: (i) assegura aos índios o direito originário às suas terras de ocupação tradicional, (ii) confere à União o dever de demarcá-las administrativamente, (iii) atribui ao ente central o respectivo domínio e (iv) declara a nulidade de eventuais outros atos que tenham por objeto sua ocupação, domínio e posse”. Assevera que o processo de demarcação das terras indígenas é regulamentado pelo Decreto nº 1.775, de 1996, de modo que “a Administração Pública observou as normas e princípios constitucionais aplicáveis na edição do Decreto n. 1.200/2024”. Requer a improcedência dos pedidos e a condenação do requerente ao pagamento das custas processuais e dos honorários de sucumbência.



    18. O Ministério da Justiça e Segurança Pública, por sua Secretaria de Acesso à Justiça e Coordenação de Demarcação de Terras Indígenas, apresentou informações, pugnando, em síntese, pela denegação da pretensão mandamental (e-docs. 23, 24, 25 e 26).



    19. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se, preliminarmente, pela inviabilidade do mandado de segurança diante da “complexidade de questões como tais, nas quais há inúmeros envolvidos e a necessidade de uma profunda análise histórica da situação”. No mérito, pontua que “a jurisprudência dessa Suprema Corte é firme no sentido de que não há violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa em processo administrativo de demarcação de terras indígenas, uma vez que há espaço para manifestação e defesa dos interessados”. Em síntese, opina pela denegação da segurança, manifestação essa assim ementada (e-doc. 29):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. PRESIDENTE DA REPÚBLICA. DECRETO PRESIDENCIAL DE DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA ANTE A COMPLEXIDADE DA MATÉRIA. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DEVIDAMENTE OBSERVADO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO E, NO MÉRITO, PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.” (e-doc. 29).



    20. O Ministro Nunes Marques declarou sua suspeição para atuar na presente ação mandamental (e-doc. 34). Os autos, então, me foram redistribuídos e vieram conclusos para exame.



    É o relatório.



Análise



    21. Por meio desta ação mandamental se pretende a desconstituição do Decreto nº 12.000, de 2024, do Senhor Presidente da República, relativamente à terra denominada Aldeia Velha, que estaria englobada à Fazenda Santo Amaro, alegadamente de propriedade dos impetrantes.



    22. A questão a ser enfrentada é se, efetivamente, a propriedade alcançada pelo Decreto nº 12.000, de 2024, pertence aos impetrantes, bem como se essa área ostenta a condição de terra tradicionalmente ocupada por indígenas. Nessa linha, o pedido de tutela jurisdicional definitiva é para “anular os efeitos do Decreto Presidencial de nº 12.000, de abril de 2024, assim como do procedimento administrativo que o sustenta, restabelecendo integralmente os efeitos das decisões judiciais proferidas nos autos do processo de nº 0003617-54.2006.4.01.3310 (2006.33.10.003617-2)”. 



    23. Bem delimitada a questão debatida nos autos, observo que a sua solução demanda, na verdade, dilação probatória, o que não é compatível com a estreita via do mandado de segurança. Com efeito, para exame da controvérsia se faz necessária, por exemplo, a análise dos elementos apresentados no trabalho antropológico, a revisão do laudo técnico produzido pela Funai e a verificação concernente à presença indígena: se era ou não anterior à titularidade da propriedade, conquanto “Títulos de propriedade não [sejam] provas pacíficas de ausência da presença indígena porque historicamente concedidos no Brasil sob outras premissas (...)” (MS nº 28.567/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 16/10/2017, p. 19/10/2017). Nesse sentido, cito os seguintes precedentes: 



    “Área Indígena. Decreto presidencial homologatório de demarcação indígena. Mandado de segurança. Via inadequada para discussão sobre a existência ou não de posse imemorial de índios. MS indeferido.”



    (MS nº 21.891-6/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 04/12/2003, j. 06/02/2004; grifos nossos).



    “Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. 2. Desapropriação destinada à reserva indígena. 3. Demarcação. 4. Exigência de dilação probatória. 5. Inadequação da via eleita. Precedentes. 6. Recurso desprovido.” 



    (RMS nº 24.531/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 05/04/2005, p. 29/04/2005; grifos nossos).



    “Declaração de ocupação indígena. Denega-se a ordem de desconstituição de decreto presidencial, porque o deslinde da matéria depende de indagação probatória, inviável em mandado de segurança.”



    (MS nº 20.556-3/DF, Rel. Min. Celio Borja, Tribunal Pleno, j. 20/08/1986, p. 19/12/1986).



    24. Quanto à alegação de que o devido processo legal foi inobservado por não ter sido possibilitado o contraditório no âmbito administrativo, considero estar “demonstrada a utilização efetiva das vias disponíveis para manifestação do interessado, não sendo possível confundir, como é cediço, o insucesso da pretensão assim deduzida com a ausência de oferecimento de necessária oportunidade de defesa” (MS nº 28.567/DF, Rel. Min. Rosa Weber, j. 16/10/2017, p. 19/10/2017). Essa solução encontra respaldo nos seguintes precedentes:



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DECRETO 1.775/1996. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 



    I – O Superior Tribunal de Justiça, ao analisar originariamente a impetração, entendeu inexistir ato coator concreto imputável à autoridade indicada como coatora ou o justo receio de sua prática. As razões expostas no recurso não tiveram o condão de afastar as conclusões assentadas no aresto combatido. 



    II – O exame de todas as alegações expostas na exordial da impetração, bem como nas razões recursais, em face da complexidade da discussão que a permeia, não se revela possível sem apreciação adequada do contexto fático-probatório que envolve a controvérsia, inexequível, todavia, nos estreitos limites do mandamus. Precedentes. 



    III - O processo administrativo visando à demarcação de terras indígenas é regulamentado por legislação própria - Lei 6.001/1973 e Decreto 1.775/1996 -, cujas regras já foram declaradas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 



    IV – Não há qualquer ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois, conforme se verifica nos autos, o recorrente teve oportunidade de se manifestar no processo administrativo e apresentar suas razões, que foram devidamente refutadas pela FUNAI. 



    V – Recurso a que se nega provimento.” 



    (RMS nº 27.828/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 19/11/2013, p. 14/10/2014; grifos nossos). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. POSSE INDÍGENA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. INEXISTÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. A verificação da posse indígena em processo de demarcação de terras exige dilação probatória, o que não é admitido em sede de mandado de segurança. Precedente: MS 25.483/DF, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJe 14/9/2007 



    2. O art. 2º, § 8º, bem como o art. 9º do Decreto nº 1.775/1996 asseguram a todos atingidos pelo procedimento demarcatório o direito de se manifestar até 90 (noventa) dias após a publicação, em meio oficial, do resumo do relatório técnico, podendo contestar todas as alegações apresentadas no procedimento demarcatório. 



    3. In casu, conforme teor da Portaria nº 298 do Ministério da Justiça, as agravantes contestaram as alegações levantadas, razão pela qual não há que se cogitar violação à ampla defesa. 



    4. Ademais, a jurisprudência desta Corte consolidou entendimento segundo o qual o processo de demarcação de terras indígenas, tal como regulado pelo Decreto nº 1.775/1996, não vulnera os princípios do contraditório e da ampla defesa, de vez que garante aos interessados o direito de se manifestarem. Precedentes: RMS 24.045, Min. Rel. Joaquim Barbosa, DJ 05/8/2005, MS 21.660, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 7/12/2006; MS 21.892, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 29/8/2003. 



    5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RMS nº 27.255-AgR/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 24/11/2015, p. 11/12/2015; grifos nossos). 



    25. Em síntese, pois, e nada obstante o teor das alegações da parte impetrante, a conclusão que se extrai, na linha do acima exposto, é sobre a necessidade de dilação probatória para demonstrar que a área objeto desta ação não ostenta a condição de terra tradicionalmente ocupada por indígenas, a partir do que, em tese, derivaria a ilegalidade do ato ora sindicado. Esse proceder, todavia, é incompatível com a via deste remédio constitucional.



Dispositivo 



    26. Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança (arts. 21, § 1º, e 205, do RISTF), ficando prejudicado o pedido liminar. 



    27. Custas na forma da lei. Sem honorários advocatícios (enunciado nº 512 da Súmula desta Corte e art. 25 da Lei nº 12.016, de 2019). 



    Publique-se e intimem-se.



    Brasília, 21 de novembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator