Tribunal: STF
Processo: RE 1514949
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-01
Data de publicação: 2024-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região proferido em juízo de retratação, cuja ementa transcrevo:



   “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. COFINS. IMUNIDADE. EXIGÊNCIA DO CEBAS. CONSTITUCIONALIDADE. TEMA 32/STF. RETRATAÇÃO POSITIVA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO DA UNIÃO PROVIDOS. COM EFEITOS INFRINGENTES. 1. O C. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 566.622/RS, fixou a Tese nº 32 nos seguintes termos: “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. 2. Restou esclarecida a questão acerca da constitucionalidade das exigências materiais e formais estabelecidas pela revogada Lei nº 12.101/2009 (atualmente Lei Complementar nº 187/2021), no sentido de que os requisitos materiais impostos pelo diploma ora revogado seriam inconstitucionais, visto que inseridos em lei ordinária. 3. A exigência do CEBAS foi considerada um requisito formal (procedimental) e, portanto, constitucional, ainda que não objeto de lei complementar, nos termos do voto do relator da ADI nº 4480/DF. 4. A Constituição da República estabelece que “são isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei” (art. 195, §7º). Com efeito, a fruição da imunidade tributária prevista é condicionada à caracterização das entidades como beneficentes de assistência social, o que é feito, nos termos da lei, por meio do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS). Em outras palavras, é esta certificação que garante à instituição o direito a gozar da imunidade tributária constitucionalmente estabelecida, ressalvada alguma modificação superveniente nos requisitos legais (Súmula nº 352 do STJ). 5. A ausência de apresentação do CEBAS torna-se obstáculo ao reconhecimento da imunidade, ainda que comprovado o cumprimento dos requisitos do art. 14 do CTN. 6. Juízo de retratação positivo. Embargos de declaração da União providos, com efeitos infringentes. Prejudicada a análise de eventual juízo de retratação relativo ao Tema de Repercussão Geral nº 339/STF”. (eDOC 14, p. 8)



     



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 146, inciso II; 150, I, III e IV; e 195, § 7º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que a questão dos autos está abarcada no RE-RG 566.622, no qual esta Corte fixou a tese de que a “lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. 



    Afirma-se que os institutos da isenção e da imunidade, apesar de possuírem características peculiares, convergem para o mesmo fim, qual seja, a exclusão do dever de recolher a obrigação pecuniária aos cofres públicos, resultando em um efeito financeiro ao contribuinte. 



    Argumenta-se que a isenção, a qual deriva da norma constitucional prescrita no art. 195, § 7º, cuida-se, na verdade, de imunidade, pois limita os entes políticos a tributarem no campo das contribuições sociais para as pessoas ali descritas.



    Alega-se que, na falta de lei complementar específica que regule o benefício do referido artigo constitucional, houve o reconhecimento de que as condições são as mesmas previstas nos arts. 9º e 14 do Código Tributário Nacional para gozo da imunidade de impostos prevista constitucionalmente no art. 150, VI, c, da CF, por serem compatíveis com a intenção do legislador. 



    Assevera-se que não pode o legislador ordinário disciplinar sobre matéria reservada à lei complementar, como o fez por meio da edição da Lei 9.732/1998, alterando o conceito de entidade imune/isenta.



    Alega-se que o acórdão recorrido, ao realizar o juízo de retratação, entendeu que deveria ser afastada a imunidade tributária da parte recorrente, na medida em que esta Corte teria reconhecido a constitucionalidade da Lei 12.101/2009. Aduz-se que tal alegação não merece prosperar, pois a impetração do mandado de segurança ocorreu em 1999, ou seja, dez anos antes da publicação da referida lei.



    Afirma-se que o texto constitucional veda os entes federados de exigirem tributo em relação a fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado.



    Afirma-se que a parte recorrente faz jus à imunidade da COFINS, visto se tratar de pleito anterior à Lei 12.101/2009, pois atendia às contrapartidas previstas no artigo 14 do CTN, independentemente de possuir, ou não, o CEBAS. 



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, destaco o entendimento deste Tribunal de que a utilização do termo “isenção”, em lugar de “imunidade”, no § 7º do artigo 195 da Constituição Federal consiste em mera atecnia do legislador. Nesse contexto, o referido dispositivo constitucional estabelece verdadeira imunidade tributária, como se verifica do seguinte trecho do voto do Ministro Relator, no RMS 22.192 (Primeira Turma, rel. Min. Celso de Mello, DJ 19.12.1996):



    “A cláusula inscrita no art. 195, § 7º, da Carta política – não obstante referir-se impropriamente à isenção de contribuição para seguridade social -, contemplou as entidades beneficentes de assistência social com o favor constitucional  da imunidade tributária, desde que por elas preenchidos os requisitos fixados em lei […].



    Convém salientar que esse magistério doutrinário reflete-se na própria jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal, que já identificou, na cláusula inscrita no art. 195, § 7º, da Carta Política, a existência de uma típica garantia de imunidade estabelecida em favor das entidades beneficentes de assistência social (RTJ 137/965, Rel. Min. MOREIRA ALVES)”.



    Nesses termos, registro que esta Corte tratou da questão referente à necessidade de edição de lei complementar para estabelecer as exigências para a fruição da imunidade prevista pelo § 7º do artigo 195 da Constituição Federal por parte das entidades beneficentes de assistência social, por ocasião do julgamento, em conjunto, dos embargos de declaração opostos contra o mérito do RE-RG 566.622 (tema 32) e das ADIs 2.028, 2.036, 2.621 e 2.228.



    Esse julgamento objetivou sanar divergências entre a tese fixada no citado paradigma da repercussão geral, segundo a qual “Os requisitos para o gozo de imunidade hão de estar previstos em lei complementar”, e o assentado nos julgamentos realizados em sede de controle concentrado nas referidas ADIs a respeito do tema, cujo trecho abaixo transcrito consta em todas as ementas:



    “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. 



    Em síntese, a contradição apontada limitava-se a definir se toda a forma de regulamentação a respeito de imunidades tributárias deve estar prevista em lei complementar, ou se aspectos meramente procedimentais referentes à certificação, fiscalização e controle administrativo podem ser regulados por lei ordinária. 



    Com efeito, o entendimento firmado a partir desse julgamento é de que aspectos procedimentais relativos à comprovação do cumprimento dos requisitos exigidos pelo art. 14 do Código Tributário Nacional podem ser tratados por meio de lei ordinária. Desse modo, a lei complementar é forma somente exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem observadas por elas. 



    Assim, o Tribunal acolheu, por maioria, os embargos para assentar a constitucionalidade do art. 55, II, da Lei 8.212/1991, na redação original e nas redações que lhe foram dadas pelo art. 5º da Lei 9.429/1996 e pelo art. 3º da Medida Provisória 2.187-13/2001, fixando a seguinte tese relativa ao tema 32, da repercussão geral: 



    “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. 



    No que concerne ao julgamento da ADI 4.480, de minha relatoria, o Plenário desta Corte declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei 12.101/2009, que traziam em seu conteúdo a exigência de contrapartidas específicas à concessão da “imunidade”, mas não a exigência do CEBAS, porquanto reconheceu a validade de dispositivos referentes à certificação. Eis a ementa desse julgado:



    ““Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Direito Tributário. 3. Artigos 1º; 13, parágrafos e incisos; 14, §§ 1º e 2º; 18, §§ 1º, 2º e 3º; 29 e seus incisos; 30; 31 e 32, § 1º, da Lei 12.101/2009, com a nova redação dada pela Lei 12.868/2013, que dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social e regula os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social. 4. Revogação do § 2º do art. 13 por legislação superveniente. Perda de objeto. 5. Regulamentação do § 7º do artigo 195 da Constituição Federal. 6. Entidades beneficentes de assistência social. Modo de atuação. Necessidade de lei complementar. Aspectos meramente procedimentais. Regramento por lei ordinária. 7. Precedentes. ADIs 2.028, 2.036, 2.621 e 2.228, bem como o RE-RG 566.622 (tema 32 da repercussão geral). 8. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 13, III, § 1º, I e II, § 3º, § 4º, I e II, e §§ 5º, 6º e 7º; art. 14, §§ 1º e 2º; art. 18, caput; art. 31; e art. 32, § 1º, da Lei 12.101/2009, com a nova redação dada pela Lei 12.868/2013”. (ADI 4.480, minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 15.4.2020)



    Destaco, por ocasião do julgamento de segundos embargos de declaração opostos nos autos desse procedente, a referida decisão foi complementada para fazer constar o art. 29, VI, da Lei 12.101/2009 em sua parte dispositiva. Eis o teor da ementa:



    “Segundos embargos de declaração em ação direta de inconstitucionalidade. 2. Direito Tributário. 3. Artigos 13, III, § 1º, I e II, § 3º, § 4º, I e II, e §§ 5º, 6º e 7º; 14, §§ 1º e 2º; 18, caput; 29; 31; e 32, § 1º, da Lei 12.101/2009, com a nova redação dada pela Lei 12.868/2013, declarados inconstitucionais. 4. Revogação do § 2º do art. 13 por legislação superveniente. Perda de objeto. 5. Ausência de referência à declaração de inconstitucionalidade do artigo 29, inciso VI, da Lei 12.101/2009, no dispositivo da decisão. 6. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, apenas para complementar a decisão embargada, a fim de fazer constar o art. 29, VI, da Lei 12.101/2009 em sua parte dispositiva”. (ADI 4.480 ED-segundos, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 5.3.2021)



    A propósito, transcrevo o seguinte trecho da decisão ora impugnada:



    “O Plenário do c. Supremo Tribunal Federal, em 23.02.2017, no julgamento do Tema de repercussão geral nº 32 (RE n.º 566.622), firmou tese no sentido de que “Os requisitos para o gozo de imunidade hão de estar previstos em lei complementar”. Segue a ementa do acórdão: 



    IMUNIDADE – DISCIPLINA – LEI COMPLEMENTAR. Ante a Constituição Federal, que a todos indistintamente submete, a regência de imunidade faz-se mediante lei complementar. (RE 566622, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 23-02-2017, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-186 DIVULG 22-08-2017 PUBLIC 23-08-2017) 



    Em embargos de declaração, acolhidos em parte (j. 18.12.2019), a Suprema Corte decidiu pela reformulação da tese relativa ao tema nº 32 da repercussão geral, restando definida nos seguintes termos: “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas”. Segue a ementa do acórdão:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO SOB O RITO DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA Nº 32. EXAME CONJUNTO COM AS ADI’S 2.028, 2.036, 2.228 E 2.621. ENTIDADES BENEFICENTES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. IMUNIDADE. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS. ARTS. 146, II, E 195, § 7º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO DA IMUNIDADE RESERVADA À LEI COMPLEMENTAR. ASPECTOS PROCEDIMENTAIS DISPONÍVEIS À LEI ORDINÁRIA. OMISSÃO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 55, II, DA LEI Nº 8.212/1991. ACOLHIMENTO PARCIAL. 1. Aspectos procedimentais referentes à certificação, fiscalização e controle administrativo são passíveis de definição em lei ordinária, somente exigível a lei complementar para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas no art. 195, § 7º, da Lei Maior, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas. 2. É constitucional o art. 55, II, da Lei nº 8.212/1991, na redação original e nas redações que lhe foram dadas pelo art. 5º da Lei 9.429/1996 e pelo art. 3º da Medida Provisória nº 2.187-13/2001. 3. Reformulada a tese relativa ao tema nº 32 da repercussão geral, nos seguintes termos: “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas.” 4. Embargos de declaração acolhidos em parte, com efeito modificativo. (RE 566622 ED, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 18-12-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-114 DIVULG 08-05-2020 PUBLIC 11-05-2020)



    No caso em exame, a União, em suas razões de embargos de declaração (ID 281650613 - Pág. 239/251), pleiteou a reforma do acórdão, que em juízo de retratação positivo, deu provimento à apelação da impetrante, para reconhecer que as Leis nºs 8.212/1991 e 9.732/1998 “não podem impor limitações formais ou prever novas condições para o exercício da imunidade tributária, versada no artigo 195, § 7°, da Constituição Federal” (ID 281650613 - Pág. 236/237). Aponta omissão no julgado, nos seguintes termos:



    “Com efeito, no RE nº 566.662 aparentemente foi reconhecida a inconstitucionalidade do art. 55, da Lei 8.212/1991, que dispõe sobre as exigências para a concessão de imunidade tributária às entidades beneficentes de assistência social. 



    Já no julgamento protagonizado pela ADI 2028 (2.036, 2.228 e 2.621), mantendo substancialmente a jurisprudência firmada pelo STF há décadas, decidiu-se exigência de reserva de lei complementar da imunidade em questão, para a definição de contrapartidas, ao passo que, para as normas de procedimento, deve-se observar a lei ordinária. 



    Se sob o prisma teórico o recurso extraordinário cumpre função essencial no ordenamento jurídico nacional como o garantidor da supremacia da constituição, ao analisar o caso concreto veiculado por intermédio do RE 566.622, verifica- se que o mesmo não consolidou cabalmente o objetivo mencionado inerente à natureza daquele recurso. 



    O resultado final do julgamento pronunciado no RE em apreço não pode permanecer tal qual restou formulado, no sentido de reconhecer como requisitos para o gozo de imunidade apenas as hipóteses previstas em lei complementar pois isso revela flagrante descompasso com o que restou decidido nas ADI's. 



    Isto porque o sentido e alcance daquela decisão discrepa frontalmente dos limites das razões de decidir estabelecida no julgado sedimentado na ADI 2.028, também, à evidência, julgado pelo Tribunal Pleno do STF. A inconformidade apontada deve ser superada, para se evitar a potencial violação do princípio da uniformidade da jurisprudência (art. 926 do nCPC), e, por conseguinte, desnaturar o princípio da unidade do ordenamento jurídico.”



    O acórdão impugnado, rejeitou os embargos de declaração opostos pela União, sob o fundamento de que: “Não houve qualquer omissão no julgamento impugnado, revelando, na realidade, a articulação de verdadeira imputação de erro no julgamento, e contrariedade da embargante com a solução dada pela Turma, o que, por certo e evidente, não é compatível com a via dos embargos de declaração. Assim, se o acórdão violou os artigos 926 do CPC; 195, §7° da CF, como mencionado, caso seria de discutir a matéria em via própria e não em embargos declaratórios.”



    Sob a égide do entendimento manifestado a partir do julgamento do supracitado Recurso Extraordinário nº 566.622 (Tema 32), de rigor sua retração. 



    Cumpre observar que, sobre a mesma questão versada no supracitado Tema nº 32, houve o julgamento da ADI nº 4480, cuja ementa se reproduz abaixo: 



    Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Direito Tributário. 3. Artigos 1º; 13, parágrafos e incisos; 14, §§ 1º e 2º; 18, §§ 1º, 2º e 3º; 29 e seus incisos; 30; 31 e 32, § 1º, da Lei 12.101/2009, com a nova redação dada pela Lei 12.868/2013, que dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social e regula os procedimentos de isenção de contribuições para a seguridade social. 4. Revogação do § 2º do art. 13 por legislação superveniente. Perda de objeto. 5. Regulamentação do § 7º do artigo 195 da Constituição Federal. 6. Entidades beneficentes de assistência social. Modo de atuação. Necessidade de lei complementar. Aspectos meramente procedimentais. Regramento por lei ordinária. 7. Precedentes. ADIs 2.028, 2.036, 2.621 e 2.228, bem como o RE-RG 566.622 (tema 32 da repercussão geral). 8. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 13, III, § 1º, I e II, § 3º, § 4º, I e II, e §§ 5º, 6º e 7º; art. 14, §§ 1º e 2º; art. 18, caput; art. 31; e art. 32, § 1º, da Lei 12.101/2009, com a nova redação dada pela Lei 12.868/2013. 



    (STF, ADI 4480/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27/03/2020, Grifos nossos)



    Dessa forma, restou esclarecida a questão acerca da constitucionalidade das exigências materiais e formais estabelecidas pela revogada Lei nº 12.101/2009 (atualmente Lei Complementar nº 187/2021), no sentido de que os requisitos materiais impostos pelo diploma ora revogado seriam inconstitucionais, visto que inseridos em lei ordinária. 



    No entanto, a exigência do CEBAS foi considerada um requisito formal (procedimental) e, portanto, constitucional, ainda que não objeto de lei complementar, nos termos do voto do relator da ADI nº 4480/DF:



    “Em síntese, meu entendimento caminha no sentido de que os “lindes da imunidade” devem ser disciplinados por lei complementar. Entretanto, as normas reguladoras da constituição e funcionamento da entidade imune, para evitar ‘falsas instituições de assistência e educação sejam favorecidas pela imunidade’, em fraude à Constituição, podem ser estabelecidas por meio de lei ordinária, prescindindo, portanto, da edição de lei complementar”. (Grifos originais)



    Sendo assim, a Constituição da República estabelece que “são isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei” (art. 195, §7º). Com efeito, a fruição da imunidade tributária prevista é condicionada à caracterização das entidades como beneficentes de assistência social, o que é feito, nos termos da lei, por meio do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (CEBAS). Em outras palavras, é esta certificação que garante à instituição o direito a gozar da imunidade tributária constitucionalmente estabelecida, ressalvada alguma modificação superveniente nos requisitos legais (Súmula nº 352 do STJ). 



    Logo, a ausência de apresentação do CEBAS torna-se obstáculo ao reconhecimento da imunidade, ainda que comprovado o cumprimento dos requisitos do art. 14 do CTN.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 1.040, II, do CPC, em juízo positivo de retratação referente ao Tema de Repercussão Geral nº 32/STF dar provimento aos , reformo o acórdão impugnado para embargos de declaração da União, com efeitos infringentes, a fim de afastar a imunidade tributária referente à COFINS, pela necessidade do cumprimento dos requisitos formais, restando prejudicada a análise de eventual juízo de retratação relativo ao Tema de Repercussão Geral nº 339/STF”. (eDOC 14, p. 5-7)



    Verifica-se, no trecho acima, que o tribunal de origem assentou os requisitos materiais impostos pela revogada Lei 12.101/2009 seriam inconstitucionais, visto que inseridos em lei ordinária. Acrescentou ainda que, não obstante, a exigência do CEBAS foi considerada um requisito formal (procedimental) e, portanto, constitucional, ainda que não objeto de lei complementar, nos termos da ADI 4480/DF. Consignou também que a ausência de apresentação do CEBAS torna-se obstáculo ao reconhecimento da imunidade, ainda que comprovado o cumprimento dos requisitos do art. 14 do CTN.



    Desse modo, entendo que o acórdão impugnado não diverge da jurisprudência desta Corte.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC, em virtude do art. 25 da Lei 12.016/2009.



    Publique-se. 



    Brasília, 1º de outubro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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