Tribunal: STF
Processo: Rcl 65817
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-02
Data de publicação: 2024-08-02

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, proposta pelo Estado de São Paulo contra acórdão proferido pela 12ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado no Processo 1016347-82.2018.8.26.0577, para garantir a observância da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 648.612/RJ – Tema 698 da Repercussão Geral.



    O Estado reclamante narra o seguinte: 



    Em síntese, a presente reclamação se limita à exigência imposta ao Estado de São Paulo, pelo Tribunal a quo, de obtenção de Certificação ISO 9001 para duas unidades estaduais de saúde situadas em São José dos Campos.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública movida pelo Ministério Público Estadual em face do Estado de São Paulo. Pleiteou que o Réu fosse compelido a adequar as instalações (i) do Núcleo de Assistência Farmacêutica de São José dos Campos, responsável pelo armazenamento e distribuição de medicamentos de alto custo para região do Vale do Paraíba, e (ii) do Grupo de Vigilância Epidemiológica de São José dos Campos, incumbido de armazenar vacinas naquela região, para que atendam as normas técnicas sanitárias do Ministério da Saúde e da ANVISA, “com a obtenção de certificação ISO 9001”. 



    O Juízo de 1º grau proferiu sentença, que julgou o pedido parcialmente procedente, in verbis: [...]



    A 12ª Câmara de Direto Público do Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso de apelação interposto pelo Estado de São Paulo, nestes termos: [...]



    Desse modo, o dever de obtenção de Certificação ISO 9001, constante da r. sentença, foi mantido pelo v. acórdão reclamado. 



    Opostos embargos de declaração, nos quais o Estado de São Paulo enfatizou a incidência do Tema 698 de Repercussão Geral, cuja tese ainda não havia sido definida, o Tribunal a quo negou provimento ao recurso. 



    O Estado de São Paulo então interpôs recurso extraordinário (fls. 1.295/1.311), com fundamento no art. 102, inciso III, ‘a’, da Constituição Federal, indicando violação aos arts. 2º e 167, inciso I, da Constituição da República, bem como pedindo o respeito à tese que viria a ser fixada no Tema 698 de Repercussão Geral. 



    Inadmitido o recurso extraordinário e interposto Agravo, esse Supremo Tribunal Federal determinou a devolução dos autos ao Tribunal local, in verbis: [...]



    Julgado o Tema 698 do STF, o Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça negou seguimento ao recurso extraordinário com fundamento no art. 1030, inciso I, do Código de Processo Civil. Limitando-se a transcrever a tese fixada no mencionado Tema, concluiu que o v. acórdão recorrido está em conformidade com ela. 



    O Estado de São Paulo então interpôs recurso de agravo interno, com fundamento no art. 1.030, § 2º, do CPC, reforçando a violação aos itens 1 e 2 do Tema 698 de Repercussão Geral, de modo que, caso a Câmara julgadora não se retratasse, o recurso extraordinário deveria ser remetido à Suprema Corte. 



    Todavia, a Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça a ele negou provimento. Constou da r. decisão ora reclamada: [...]



    A intimação do acórdão ocorreu em 16/02/2024, conforme certificado nos autos. Portanto, não esgotado o prazo de 10 dias úteis para a oposição de embargos de declaração, a presente reclamação está sendo ajuizada antes do trânsito em julgado (doc. 1, pp. 2-5 - sem os grifos do original).



    Nesse contexto, sustenta que:



    Não se discute, na presente reclamação, o dever do Estado de São Paulo de adequar às normas sanitárias as duas unidades de saúde de que trata o processo de origem, situadas em São José dos Campos. 



    Inclusive o Estado de São Paulo já adequou essas unidades de saúde às normas sanitárias, o que foi certificado pela Vigilância Sanitária Municipal (órgão que detém o poder de polícia sanitária – CF, art. 200, II) e reconhecido pelo Tribunal a quo. Como exemplo, nos autos do agravo de instrumento nº 2179198-60.2023.8.26.0000, interposto pelo Ministério Público contra decisão que reduzira a pena multa, decidiu o Tribunal de Justiça de São Paulo:



    [...]



    O que se busca, pela presente reclamação, é somente o reconhecimento de que a exigência de Certificação ISO 9001, como forma de comprovar e garantir o cumprimento das normas sanitárias, contraria os itens 1 e 2 do Tema 698 de Repercussão Geral (doc. 1, p. 6-7).



    Aduz, ainda, que:



    Interpretando os arts. 2º e 196 da Constituição Federal, esse Supremo Tribunal Federal editou o Tema 698 de Repercussão Geral, tendo preconizado, por meio do item 1, que: 



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.” 



    No caso ora em exame, tem-se que a ausência de Certificação ISO 9001 não configura ausência ou deficiência grave do serviço público, a demandar a intervenção do Poder Judiciário. 



    A análise do cumprimento das normas sanitárias não deve se dar pela obtenção de uma certificação (ISO 9001) emitida por uma empresa privada (ABNT), mas sim pela vistoria realizada pela Vigilância Sanitária, que detém a prerrogativa exclusiva de fiscalização e certificação de cumprimento das normas sanitárias (CF, art. 200, II). 



    O Tribunal a quo determinou que o Estado de São Paulo obtenha a Certificação ISO 9001 que, a rigor, não possui sequer a capacidade de atestar a regularização sanitária das duas unidades de saúde, considerando que esse objetivo somente é atingido com a vistoria e certificação da Vigilância Sanitária. 



    Assim, a decisão reclamada está em flagrante violação ao entendimento firmando do Tema 698, item 1, de Repercussão Geral, ante a inexistência de ausência ou deficiência grave do serviço. 



    Quanto ao item 2 do Tema 698, assim dispôs esse Supremo Tribunal Federal: 



    “2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.”



    De acordo com o dispositivo da sentença, confirmada pelo v. acórdão reclamado, caberá ao Estado de São Paulo: “adequar as atividades de recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo do NAF-SJC e GVE-SJC, ou órgãos que os substituírem, às normas e procedimentos técnicos recomendados para tais atividades, de modo a, no referido prazo, obter a certificação ISO 9001 da ABNT, que deverá ser mantida por no mínimo 6 (seis) anos. Essa adequação deverá se dar de conformidade inclusive como manual de “boas práticas para armazenagem de medicamentos” editado pela CEME-Central de Medicamentos do Ministério da Saúde, com a RDC 44/2009 e RDC 59/2000, da ANVISA/MS, a Resolução 357/2001 (art. 72) do Conselho Federal de Farmácia, e Portarias CVS 1/2018 e CVS 15/2002.” 



    Verifica-se que a finalidade a ser alcançada pelo Estado de São Paulo é a “adequação das atividades de recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo do NAF de São José dos Campos e GVE de São José dos Campos, ou órgãos que os substituírem, às normas e procedimentos técnicos recomendados para tais atividades”. 



    Ou seja, a obtenção da Certificação ISO 9001 é um meio (inadequado, conforme CF, art. 200, II) para comprovação do atingimento dessa finalidade. 



    Se diversos são os meios para o atingimento de uma determinada finalidade, cabe à Administração Pública eleger aquele que entender mais adequado e, se possível, menos oneroso e mais eficaz, a possibilitar, por exemplo, a universalização da medida, não cabendo a intervenção do Poder Judiciário nesse aspecto. 



    No caso, a Administração Pública entende que o meio para se comprovar o cumprimento das normas sanitárias em todas suas unidades de saúde é através da fiscalização e certificação pela Vigilância Sanitária, e não pela Certificação ISO 9001, o que inclusive é inviável de obter para todas suas unidades de saúde (documento 1, pp. 7-9; sem os grifos do original).



    Ao final, requer:



    a) liminarmente, presentes a probabilidade de direito e o perigo de dano, a suspensão parcial dos efeitos da decisão reclamada, apenas quanto à determinação dirigida ao Estado de São Paulo para que obtenha a Certificação ISO 9001 para as unidades de saúde a que se refere o processo de origem;



    [...]



    e) ao final, seja julgada procedente a presente reclamação para cassar em parte a decisão reclamada, à luz do Tema de Repercussão Geral nº 698, afastando a obrigação de obtenção da Certificação ISO 9001 (CPC, art. 992); ou, subsidiariamente, para que seja o recurso extraordinário interposto encaminhado à Turma Julgadora para juízo de retratação à luz do Tema de Repercussão Geral nº 698, determinando-se a remessa do recurso extraordinário à Suprema Corte em caso de ausência de retratação (CPC, art. 992). (documento 1, pp. 11-12; sem os grifos do original). 



    A autoridade reclamada prestou informações (doc. 14).



    A Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ofereceu contestação (doc. 15).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela improcedência da reclamação (doc. 18).



    É o relatório. Decido.



    A demanda é procedente, pois a decisão reclamada viola precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    No caso, o reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE 648.612/RJ – Tema 698 RG, que fixou as seguintes teses jurídicas:  



    Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 



    [...]



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    [...]



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684.612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Relator p/ Acórdão: Luís Roberto Barroso, DJe 7/8/2023).



    Veja-se que o referido julgamento discutiu, entre outros temas, os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, a fim de atender o direito social da saúde.  



    No caso dos autos, o Ministério Público do Estado de São Paulo propôs Ação Civil Pública (ACP) contra a Fazenda Pública do Estado de São Paulo, objetivando condená-la a adequar as instalações responsáveis pelo armazenamento e distribuição de medicamentos e vacinas do Núcleo de Assistência Farmacêutica (NAF) de São José dos Campos.



     Na exordial da ACP, consta que foi instaurado inquérito civil para investigar representação subscrita pelos próprios servidores públicos lotados no NAF, no Grupo de Vigilância Sanitária (GVS), no Grupo de Vigilância Epidemológica (GVE) e no Núcleo de Apoio de Operações Regionais de São José dos Campos, “noticiando as péssimas e inadequadas condições do edifício em que instalados referidos órgãos”.



    O Ministério Público informa que acompanhou pessoalmente a vistoria e que muitas foram as irregularidades encontradas, dentre elas:



    17.3- O prédio em que instalado o NAF-SJC é fisicamente inadequado: área insuficiente, falta de separação de ambientes, falta de refrigeração da área de armazenamento de medicamentos, falta de salas específicas para recebimento, armazenamento, dispensação e guarda de medicamentos deteriorados, falta de elevador de carga, instalações elétricas precárias etc. 



    17.4- Operacionalmente, há inúmeras outras irregularidades: falta de adoção de Procedimentos Operacionais Padrões – POP´s para recebimento e armazenagem dos medicamentos, falta de gerador elétrico, falta de plano de contingência para hipóteses de falta de energia elétrica, falta de capacitação de seus servidores, falta de boa técnica na forma de acondicionamento dos medicamentos nos refrigeradores, na disposição dos medicamentos nas prateleiras, na periódica medição e registro das temperaturas da sala e refrigeradores, deficiente limpeza etc (doc. 2, p. 24).



    Por tais conclusões, ao final da ACP há pedido expresso para que “o NAF-SJC ou órgão que o substituir seja condenado a obter e manter por 06 anos a Certificação ISSO 9001, no Brasil, expedida pela ABNT – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS, instituição pátria de prestígio internacional”, nos seguintes termos:



    18 - O MINISTÉRIO PÚBLICO não pode pedir que o edifício onde hoje instalado GVE-SJC e NAF-SJC seja adequado às normas. 



    18.1- A adequação de referido imóvel é matéria de mérito da Administração que pode optar por reformá-lo para sanar irregularidades, locar outro imóvel ou construir prédio próprio etc. Até possível que referido imóvel seja insuscetível de adequação. É matéria de mérito da Administração. 



    18.2 - Mas o PARQUET pode e deve requerer medidas para coibir práticas ilegais e adoção de procedimentos corretos quanto ao recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo, sobretudo à população do município de São José dos Campos. É o que se faz com a dedução dos pedidos abaixo, inclusive com o pedido que o NAF-SJC ou órgão que o substituir seja condenado a obter e manter por 06 anos a Certificação ISSO 9001, no Brasil, expedida pela ABNT – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS, instituição pátria de prestígio internacional. 



    18.3 - O recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo pelo NAF-SJC implicam na sistemática adoção de bons procedimentos que devem ser executados e obedecidos. A obtenção e manutenção da Certificação ISSO 9001 será a garantia que a sentença condenatória, que obrigará o NAF-SJC a adotar boas praxes, em conformidade com a lei será cumprida. 



    18.4- Nesse sentido, o requerido: A) já por imposição da sentença condenatória, deverá adequar sua atividade à boa praxe de recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo; B) após, com a nova praxe adotada já em execução, suas atividades serão auditadas pela ABNT, que adotará medidas corretivas se necessário; C) ao final, constatada a plena conformidade da atividade do requerido, expede-se a CERTIFICAÇÃO ISSO 9000/9001, ao que, a cada 06 meses, será o NAF-SJC (ou órgão que o suceder) auditado para efeito de manutenção da comentada certificação, que tem validade de 03 anos. Enfim, é a garantia da obediência e eficácia da sentença ao longo do tempo.



    18.5 - Em face do exposto, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO propõe a presente Ação Civil Pública contra o GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO requerendo, em sede definitiva: [...]



    18.5.3- julgamento procedente para obrigar o requerido à realização das operações do NAF-SJC e GVE-SJC, ou órgãos que os substituírem, quanto ao recebimento, armazenamento e distribuição dos medicamentos e vacinas, aos municípios da área de abrangência deles, em específico, São José dos Campos-SP, a obterem a CERTIFICAÇÃO ISO 9000/9001, manterem referida certificação pelo prazo de 06 anos, com auditorias semestrais, comunicando, semestralmente, o MINISTÉRIO público a obtenção e manutenção da comentada certificação; [...] (doc. 2, pp. 27-29).



    Conforme narrado, a ação foi julgada parcialmente procedente pelo Juízo de 1º grau, o qual determinou que o Estado de São Paulo adequasse as atividades de recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo do NAF-SJC e GVE-SJC, ou órgãos que os substituírem, às normas e procedimentos técnicos recomendados para tais atividades, de modo a, no referido prazo, obter a Certificação ISO 9001 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), que deveria ser mantida por no mínimo seis anos.



    Transcrevo, nesse particular, o dispositivo da sentença:



    Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido formulado para condenar a ré a, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, adequar as atividades de recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo do NAF-SJC e GVE-SJC, ou órgãos que os substituírem, às normas e procedimentos técnicos recomendados para tais atividades, de modo a, no referido prazo, obter a certificação ISO 9001 da ABNT, que deverá ser mantida por no mínimo 6 (seis) anos. (doc. 4, pp. 1-3)



    A sentença foi mantida pela 12ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Opostos embargos de declaração, com ênfase na incidência do Tema 698 da Repercussão Geral, eles foram rejeitados. Após, interposto recurso extraordinário, inadmitido em um primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal determinou a devolução dos autos à Corte de origem para que adotasse, conforme a situação do referido tema de repercussão geral, os procedimentos previstos nos incisos I a III do art. 1.030 do CPC (doc. 2, pp. 1-2).



    Devolvidos os autos, o Presidente da Seção de Direito Público do TJSP negou seguimento ao recurso extraordinário com fundamento no art. 1030, I, do CPC, por entender que o acórdão recorrido estaria em conformidade com o Tema 698 de Repercussão Geral. Interposto novo agravo interno, a este foi negado provimento, nos seguintes termos:



    Inicialmente, ressalte-se que a aplicação do Tema 698/STF ao caso em análise se deu por determinação expressa do E. Supremo Tribunal Federal (fls. 1493/1494). 



    Com efeito, com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, ‘a’ c.c. o artigo 1.035, § 8º, do Código de Processo Civil, parcela das decisões agravadas consideraram que a decisão da Turma Julgadora converge como decidido no RE 684.612 - Tema 698/STF, do Col. Supremo Tribunal Federal, quando se fixou a seguinte tese: [...]



    Assim, não há como se proceder à modificação do decidido, pois em perfeita harmonia com o paradigma julgado pela Corte Superior. 



    Consigne-se, por oportuna, reprodução de trecho do v. acórdão da Turma Julgadora, convergente à tese aplicada verbis:



    “O princípio republicano, assim, requer que o senso deliberado da comunidade governe a conduta, não só pela judicialização, mas também por meio dela, daqueles a quem confia a administração de seus assuntos, daí que determinar o cumprimento da lei não materializa qualquer forma de ingerência em outro Poder de Estado, verbis:



    [...]



    Portanto, evidente que a decisão judicial não está invadindo a seara do mérito administrativo, mas zelando pela efetividade do serviço público prestado, com a consequente proteção de um bem maior que é a saúde da população. (fls. 1247/1248).”



    Diante da inexistência de erro na subsunção do caso concreto à sistemática dos recursos repetitivos, fica mantida a decisão. 



    Por derradeiro, sem avistar intuito protelatório no manejo do presente recurso, deixa-se de infligir à agravante a multa prevista no art. 1.021, § 4º do Código de Processo Civil. 



    Em face de tais razões, nega-se provimento ao agravo interno (doc. 2, pp. 115-116 – grifos no original).



    O Estado de São Paulo sustenta que a decisão reclamada afronta o precedente vinculante constituído pelo RE 648.612/RJ – Tema 698 RG, porque teria estabelecido “medida pontual - violadora da prerrogativa do poder de polícia sanitária apresentado pela Vigilância Sanitária (CF, art. 200, II) – quanto ao meio de comprovação do cumprimento dessas normas sanitárias, tal como a obtenção de Certificação ISO 9001 (item 2 do Tema 698)” (doc. 1, p. 1 – grifos no original).



    Razão assiste ao reclamante.



    A obtenção do Certificado ISO 9001 é medida bastante específica, sem respaldo legal ou técnico. O acórdão reclamado não apresenta justificativa para a exigência da certificação, que não é exigível por Lei ou ato normativo do Ministério da Saúde, ou agências reguladoras.



    Noto que, nesta reclamação, em sua contestação, o Ministério Público do Estado de São Paulo também não apresentou nenhuma justificativa técnica ou normativa para a exigência do Certificado ISO 9001 (doc. 15).



    Na inicial da Ação Civil Pública, o Ministério Público do Estado de São Paulo limitou-se requer que a certificação fosse exigida, como “garantia” para que a sentença condenatória fosse cumprida, nos seguintes termos:



    18.3- O recebimento, armazenamento e dispensação dos medicamentos de alto custo pelo NAF-SJC implicam na sistemática adoção de bons procedimentos que devem ser executados e obedecidos. A obtenção e manutenção da Certificação ISSO 9001 será a garantia que a sentença condenatória, que obrigará o NAF-SJC a adotar boas praxes, em conformidade com a lei será cumprida.(doc. 2, p. 28 - grifei)



    Portanto, percebe-se que a determinação judicial da obtenção e da manutenção do certificado foi requerida sob o argumento de “garantir” a qualidade dos serviços públicos prestados pelo Município. Ora, a prova da qualidade dos serviços públicos pode ser feita de outras maneiras, alternativas à obtenção de um certificado de padronização emitido por entidades privadas.



    Portanto, ao determinar a obtenção e a manutenção do Certificado ISO 9001, emitido por entidade privada, a autoridade reclamada discrepou do precedente vinculante fixado no Tema 698 RG, que fixou que, em matéria de saúde, como regra, a decisão judicial não deve determinar “medidas pontuais”, mas apenas fixar as finalidades a serem alcançadas pelo Poder Público.



    Posto isso, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente a reclamação constitucional, para excluir da condenação a obrigatoriedade da obtenção e manutenção do Certificado ISO 9001, em obediência ao precedente vinculante fixado no Tema 698 RG.



    Sem condenação em honorários, considerando a natureza da ação originária.



    Atribua-se a esta decisão força de mandado/ofício.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de agosto de 2024.



    Ministro Cristiano Zanin



Relator