Tribunal: STF
Processo: ARE 1516730
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-04
Data de publicação: 2024-11-04

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. EDIFICAÇÃO EM ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. ALEGAÇÃO DE QUE O PEDIDO DE APROVAÇÃO DO EMPREENDIMENTO PRECEDEU À ALTERAÇÃO DA LEI QUE PASSOU A CLASSIFICAR A ÁREA COMO ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (ZEPAM) E ZONA MISTA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL (ZMP). DIREITO DE PROTOCOLO. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ASSENTOU A AUSÊNCIA DE PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS CONSTANTES DA LEI REVOGADA À ÉPOCA DO PROTOCOLO DO PEDIDO PELAS EMPRESAS. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL APLICÁVEL À ESPÉCIE E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. LEIS 13.885/2004 E 16.050/2014 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. DIREITO DE PROTOCOLO. EDIFICAÇÃO EM ZONA ESPECIAL DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. Irresignação contra sentença que julgou parcialmente procedente os pedidos deduzidos pelo Ministério Público estadual, em ação civil pública, obstando as empresas acionadas de prosseguirem com a implantação de empreendimento imobiliário, em imóvel situado em zona de proteção ambiental. Pretensão de reforma fundada no direito de protocolo, ao argumento de que o pedido de aprovação do empreendimento precedeu a alteração da lei que passou a classificar a área como Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM) e Zona Mista de Proteção Ambiental (ZMP). Descabimento. Inexistência de direito adquirido à edificação com fundamento no direito de protocolo, tendo em conta a ausência de preenchimento dos requisitos constantes da lei revogada à época do protocolo do pedido. Sentença mantida. Recursos desprovidos.” (Doc. 70, p. 2)



    Os embargos de declaração opostos por Juriti Investimentos Imobiliários Ltda e PDG Incorporadora, Construtora e Corretora Ltda (Doc. 75) foram desprovidos (Doc. 77).



    Nas razões do apelo extremo, Juriti Investimentos Imobiliários Ltda e PDG Incorporadora, Construtora e Corretora Ltda apresentam preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 93, incisos IX e X, da Constituição da República. Sustentam, em síntese, a aplicação do direito à protocolo à espécie. Afirmam que a tese ventilada não foi apreciada apreciada pelo Tribunal de origem, ainda que de maneira implícita. Salientam que, “enquanto não fosse superada a controvérsia sobre o reconhecimento do direito de protocolo, a Recorrente JURITI estava impedida de dar sequência à aprovação, pois a autorização de manejo de vegetação estava suspensa desde 2012 e deve preceder à lavratura de Termo de Compromisso Ambiental – TCA, utilizada como fundamento pelo E. TJSP” (Doc. 86, p. 8). Ressaltam que “não há como se considerar devidamente motivados ou fundamentados os v. acórdãos, posto que não foi sequer mencionado o impedimento procedimental para que a Recorrente JURITI atendesse plenamente às condicionantes do alvará, qual seja a suspensão da autorização de manejo, de modo que a lavratura do TCA foi inviabilizada” e, por essa razão, “não havia como firmar termo de compromisso referente a uma obrigação suspensa, que dependia da análise da Municipalidade” (Doc. 86, p. 8). Asseveram que “não podem ser injustamente penalizadas pela mora da Administração Pública em apreciar e decidir – também de maneira fundamentada e motivada – um pleito administrativo respaldado pela legislação urbanística paulistana” (Doc. 86, p. 8). Defendem que “não há que se falar em ‘motivação per relationem’ como ratio decidendi dos v. acórdãos recorridos, posto que grande parte da matéria probatória só foi revolvida em sede de apelação para dirimir os erros de premissa contidos na sentença, a qual os acórdãos ora recorridos se utilizam como fundamento basilar” (Doc. 86, p. 8). Requerem, ao final, o provimento do recurso extraordinário para “anular os v. acórdãos recorridos, tendo em vista a flagrante violação ao artigo 93, incisos IX e X, da Constituição, determinando-se o retorno dos autos ao E. TJSP para o enfrentamento das questões de direito suscitadas em sede de apelação e, sucessivamente, nas razões de embargos de declaração” (Doc. 86, p. 9).



    O Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 89).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279 e 636 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 91).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra as partes ora agravantes e o Município de São Paulo, objetivando a decretação de nulidade dos alvarás de aprovação de edificação nova e dos pareceres técnicos ambientais autorizadores de manejo de vegetação, relativos a projeto de implantação de empreendimento das empresas recorrentes, bem como do impedimento à intervenção e realização de edificações no local.



    O Juízo da 3ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de São Paulo julgou parcialmente procedente os pedidos para “anular os alvarás de aprovação de edificação nova e os pareceres técnicos ambientais autorizadores de manejo de vegetação referentes ao projeto de implantação do empreendimento objeto desse feito” (Doc. 49, p. 10).



    Posteriormente, a 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento à apelação interposta pelas empresas recorrentes, ratificando a decisão de primeiro grau (Doc. 70).



    Ab initio, pontuo que, relativamente à alegada violação ao artigo 93, inciso IX, da Constituição da República, o Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que a decisão judicial tem que ser fundamentada, ainda que sucintamente, sendo prescindível que o decisum se funde na tese suscitada pela parte. Nesse sentido: AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 13/08/2010.



    Demais disso, o voto condutor do acórdão ora recorrido assentou, in litteris:



    “Em suas razões recursais (fls. 2106/2129), a PDG Incorporadora Construtora Urbanizadora e Corretora Ltda. e a Juriti Investimentos Imobiliários Ltda. sustentam, em síntese: a) ilegitimidade passiva ad causam da corré PDG, de vez que os alvarás que se pretende anular foram requeridos exclusivamente pela corré Juriti; b) que não houve inércia da apelante Juriti quanto à consolidação do direito à construção, sendo certo que a morosidade da tramitação do processo de licenciamento entre 2011 e 2016 decorreu da postura da Municipalidade em não reconhecer a aplicabilidade do direito de protocolo no caso concreto; c) que não era possível o cumprimento das condicionantes do alvará de aprovação enquanto persistia a controvérsia sobre a aplicabilidade do direito de protocolo na esfera administrativa; d) que a apelante não pode ser penalizada pela mora administrativa, havendo prova inequívoca de que agiu com diligência no curso do processo administrativo.



    A Municipalidade de São Paulo, ao seu turno (fls. 2461/2478), aduz que a falta de comprovação pelas incorporadoras do preenchimento dos requisitos para fazerem jus ao direito de protocolo e aos alvarás de execução não implica a nulidade dos alvarás de aprovação, tampouco dos pareceres técnicos concernentes à compensação ambiental. Afirma que todos os atos praticados pela Administração Pública revestiram-se de validade, sendo certo que a emissão dos alvarás de execução, mesmo após firmada a aplicabilidade do direito de protocolo, dependia da análise sobre o perfazimento das hipóteses do art. 243, I e II, da Lei nº 13.885/04. Diz que o tempo haurido entre a expedição dos alvarás de aprovação e a deliberação favorável do órgão ambiental pela compensação na forma de manejo arbóreo explica-se, em parte, pela sustação cautelar da tramitação após a intervenção do Ministério Público, e pela controvérsia acerca da aplicabilidade do direito de protocolo à Zona Especial de Proteção Ambiental ZEPAM. Assim, não há que se falar em mora administrativa.



    (...)



    Insta consignar que o denominado ‘direito de protocolo’, previsto no art. 380 da Lei Municipal nº 16.050/2014, teve a constitucionalidade reconhecida pelo Colendo Órgão Especial deste Egrégio Tribunal de Justiça no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 2028122-62.2018.8.26.0000, assim ementada:



    (...)



    Não obstante a declaração de constitucionalidade da norma em referência, para que se possa fazer jus à apreciação do pedido com base na legislação em vigor à época do protocolo é imprescindível o preenchimento de todos os requisitos previstos na lei revogada (menos restritiva) à época do pedido. Nesse sentido:



    (...)



    No caso em exame, é fato não disputado que as empresas acionadas não preencheram os requisitos da lei revogada ao tempo do pedido de aprovação do empreendimento, fundando-se a irresignação na alegação de que não houve inércia por parte das interessadas no tocante à consolidação do direito de construir e de que houve atraso na tramitação do processo administrativo de licenciamento. A alegação, todavia, não merece prosperar.



    Conforme se extrai dos autos, os alvarás de aprovação obtidos pela corré Juriti em 2011 (fls. 1116/1124) ficou condicionado que a consecução das obras de implantação do empreendimento ocorreria em momento subsequente à assinatura do Termo de Compromisso Ambiental - TCA. Contudo, houve inércia das acionadas em atender as exigências impostas pela municipalidade, que deixaram transcorrer in albis os prazos concedidos (fls. 2492), culminando com o indeferimento dos alvarás de execução e com a expiração dos prazos de validade dos pareceres que fundamentavam a compensação ambiental. É, ademais, como consignou o D. Prolator:



    ‘(...) a Juriti protocolou o pedido de alvará de aprovação de edificação nova em 31/01/2005 (fls. 700); mais de seis anos depois, em 18 e 19/10/2011, foram-lhe conferidos os correspondentes alvarás de aprovação (fls. 802 e seguintes) e expressamente ressalvado que a consecução das obras estaria condicionada à assinatura dos TACs para compensação do manejo arbóreo e expedição dos alvarás de execução. 



    Em todos os quatro alvarás de autorização (um para cada lote), há o mesmo prazo de validade (fls. 1116/1124), consignado expressamente: 



    '2) o presente alvará de aprovação tem validade de 01 (um) ano, devendo o interessado, antes do início das obras e dentro da validade do presente alvará, requerer o alvará de execução'. 



    No despacho publicado em 10/02/2012, o então Secretário Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) autorizou a Juriti ao manejo arbóreo necessário à edificação pretendida, e expressamente ressalvou que 'a eficácia do presente despacho está condicionada à formalização do Termo de Compromisso Ambiental, cujo início se dará com a publicação do Alvará de Execução' (fls. 554). 



    Em novo despacho publicado em 24/02/2012, o então Secretário da SVMA decidiu 'sustar a autorização ali concedida, convertendo a deliberação em diligência' visando à apuração da existência de restrições ambientais à edificação (fls. 939).



    No ofício de 31/08/2012, o Diretor do Departamento de Controle da Qualidade Ambiental da SVMA, evidenciou a pendência de decisão administrativa definitiva sobre o direito à edificação, ao ponderar 'que para o empreendimento existem Laudos de Avaliação ainda em análise pelo Departamento de Parques e Áreas Verdes' e ao esclarecer que 'as orientações e diretrizes a serem seguidas serão estabelecidas nos respectivos Termos de Compromisso Ambiental a serem firmados e, caberá ao interessado dar efetivo cumprimento ao pactuado em cada TCA' (fls. 312). 



    A Procuradoria do Município advertiu, na Informação nº 720/2013, que o terreno objeto dos autos, desmembrado da gleba em 4 lotes, configura 'na prática, novo remembramento [que] parece trazer impactos ao meio ambiente natural e urbano não admitidos em lei, por não atender exigências inerentes a empreendimentos desse porte' (fls. 327/328)



    Na petição de 03/07/2015, apresentada no inquérito civil nº 434/2011, a Juriti informou não estar 'suficientemente definida a realização do empreendimento imobiliário na área objeto do presente inquérito civil, não existindo e nem havendo ainda previsão concreta da prática de atos que possam gerar impactos ambientais no local', entendendo, assim, que não haveria 'base, neste momento, para cogitar acerca da celebração de Termo de Ajustamento de Conduta TAC' (fl. 385). 



    Em 07/03/2016, a Juriti requereu, no processo administrativo 2011-0.0203.289-8, o reconhecimento do direito de protocolo, assinatura do TAC e expedição dos alvarás de execução necessários ao início do empreendimento imobiliário (fls. 1483/1490). 



    Assim é que, até março de 2016, afastou-se a Juriti ao integral cumprimento dos requisitos à construção, perpetuando-se como detentora de alvarás de aprovação (de validade expirada fls. 1020), consciente da sua inércia ao preenchimento dos requisitos à concessão dos alvarás de execução e sem ter empreendido todos os esforços à consolidação do direito à construção. 



    Em suma, não há comprovação, portanto, do preenchimento da integralidade dos requisitos administrativos à época do protocolo, ao passo que a autorização administrativa ao manejo arbóreo foi expressamente dotada de eficácia condicional (fls. 554), após, sustada (fls. 939) e o preenchimento dos requisitos ambientais postergado pelas partes responsáveis (fls. 385). 



    Assim é que as requeridas não têm direito adquirido a regime jurídico porquanto, à época do protocolo, não preenchiam todas as condições e pressupostos necessários ao exercício de sua pretensão edilícia e aquisição do direito.’



    Enfim, não preenchidos os requisitos para a consolidação do direito de construir pelas empresas acionadas, impõe-se a manutenção da r. sentença por seus próprios e jurídicos fundamentos.” (Doc. 70, p. 3-10, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o Juízo da 3ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de São Paulo e a 1ª Câmara Reservada ao Meio Ambiente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo decidiram a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie (Leis 13.885/2004 e 16.050/2014 do Município de São Paulo/SP) e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário. 



    Incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”.



    A propósito, menciono as lições do professor Roberto Rosas sobre as Súmulas 279 e 280 desta Corte:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.



    (…)



    A interpretação do direito local ou então a violação de direito local para possibilitar o recurso extraordinário é impossível, porque o desideratum do legislador e a orientação do STF são no sentido de instituir o apelo final no âmbito da lei federal, mantendo a sua supremacia. A Súmula 280, seguindo nessa esteira, afirma que por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. Ressalte-se que, quando as leis estaduais conflitam no tempo, a matéria já está no plano do direito federal, porquanto o Direito Intertemporal é do âmbito da lei federal (RE 51.680, Rel. Min. Luiz Gallotti, DJU 1.8.1963). Quanto às leis municipais adota-se o mesmo ponto concernente às leis estaduais. As Leis de Organização Judiciária são locais, estaduais, portanto não podem ser invocadas para a admissão de recurso extraordinário, sendo comum os casos onde surgem problemas no concernente ao julgamento da causa pelo tribunal a quo, discutindo-se a sistemática nos julgamentos: juízes impedidos, convocação de juízes etc. (RE 66.149, RTJ 49/356).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido foram as decisões proferidas no RE 1.254.786, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 12/04/2023; e no ARE 1.425.846, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 16/03/2023.



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de novembro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente