Tribunal: STF
Processo: RE 1444062
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-28
Data de publicação: 2024-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. PESSOA COM DEFICIÊNCIA. COMPROVAÇÃO DE RENDA PRÓPRIA, DE MODO EXCLUSIVO, PELO DEFICIENTE FÍSICO PARA OBTER ISENÇÃO TRIBUTÁRIA. TUTELA COLETIVA DOS DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS REVESTIDOS DE INTERESSE SOCIAL QUALIFICADO. TEMA Nº 471 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO PROFERIDO PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA EM DESARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PERDA DE OBJETO DO RECURSO INTERPOSTO PELA UNIÃO. PROVIMENTO DO RECURSO INTERPOSTO PELO PARQUET.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto pela União contra acórdão da 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região e de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal contra acórdão proferido pela 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça. 



    1.1. Vejamos a ementa do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região:



    “CONSTITUCIONAL, PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SENTENÇA EXTINTIVA DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ISENÇÃO FISCAL OUTORGADA A DEFICIENTES FÍSICOS, NA AQUISIÇÃO DE AUTOMÓVEL. LEIS NºS 8.383/91, 8.989/95 E 10.690/2003. DISCUSSÃO SOBRE CONDICIONAMENTO EXPLICITADO EM INSTRUÇÃO NORMATIVA DA RECEITA FEDERAL (EXISTÊNCIA DE PATRIMÔNIO/RENDA DO PRÓPRIO DEFICIENTE COMPATÍVEL COM O VALOR DO BEM). LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. LEI Nº 7.347/85. PROVIMENTO DO RECURSO. 



    1. Apelação interposta contra sentença extintiva sem resolução de mérito de ação civil pública, através da qual o Ministério Público Federal busca tutelar, em desfavor da União, o direito dos portadores de deficiência física à aquisição, com isenção tributária, de veículos automotores (art. 1º, IV, da Lei nº 8.989/95, art. 72, IV, b, da Lei nº 8.383/91 e art. 5º da Lei nº 10.690/2003), sem o condicionamento, explicitado na IN/RFB nº 988/2009 (prova de disponibilidade financeira ou patrimonial, compatível com o valor do bem a adquirir, pelo próprio deficiente). 



    2. In casu, a discussão não é de natureza meramente tributária (a dizer: não se exaure nesse significante) - o que chamaria à aplicação o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 7.347/85 -, veiculando, a demanda, pretensão qualificada pelos supostos beneficiários - os portadores de deficiência física -, estando o objeto da ação relacionado com a condição de deficiente, o que confere contornos peculiares à lide, em vista da presumida vulnerabilidade em que eles se encontram e do amparo que o ordenamento jurídico, por isso, a eles atribui. 



    3. A natureza das atribuições determinadas como de competência do Órgão Ministerial, a dimensão de sua responsabilidade, a pluralidade de categorias e temáticas em relação às quais detém incumbências de particular seriedade, o poder investigativo, fiscalizador e determinante de que foi dotado esse agente - constitucionalmente qualificado pela sua essencialidade à função jurisdicional do Estado - impõem seja admitido, com largueza, o exercício de ações coletivas pelo Ministério Público, não sendo aceitáveis, em sentido oposto, interpretações restritivas ou inibidoras. 



    4. Ao Ministério Público se confere o dever de salvaguarda, não apenas dos direitos ditos indisponíveis, mas também dos interesses socialmente relevantes, independentemente da indisponibilidade que os grave ou não, ou seja, das pretensões que se reconheçam com repercussão ou reflexão na coletividade considerada em conjunto. Assim, nesse contexto, não se pode permitir a atuação do Ministério Público na proteção de interesses marcados pela individualidade, com exercitação confinada no correspondente titular, sem reverberação no campo do social. Contudo, de outro lado, ao Ministério Público não se pode deixar de reconhecer a sua responsabilidade na promoção de direitos e reivindicações que, embora com titulares identificados ou identificáveis, têm acentuada conotação social, seja pela natureza do objeto pretendido, seja pela qualidade distintiva de certa categoria, cujas necessidades sejam discernidas pela própria sociedade como precisões de índole coletiva ou arrimadas em cuidado especial restaurador de equilíbrio indispensável diante das dificuldades vivenciadas em relação à própria inserção social. 



    5. A norma legal que instituiu a ação civil pública - Lei nº 7.347/85 - nasceu como ‘lei dos interesses difusos’. Posteriormente, em decorrência especialmente do alargamento providenciado pelo Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 11.09.1990), a ação civil pública passou a ser admitida para fins de proteção de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, denominados, genericamente, de interesses transindividuais. Certa parcela da doutrina se refere ao fato de que promoção de direitos individuais homogêneos (‘acidentalmente coletivos’) teria cabimento apenas quando se tratasse de meio ambiente, consumidor e patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, não havendo, de outro lado, limitação material, quando se cuidasse de direitos coletivos e difusos (‘essencialmente coletivos’). É de se ressaltar, entretanto, que, a despeito dessa diferenciação, tem-se agasalhado, em outras oportunidades, uma compreensão mais ampliada dos direitos individuais homogêneos, reputados espécies do gênero coletivo, aptos a serem defendidos através da propositura da ação civil pública, especialmente quando ela é manuseada pelo Ministério Público. Passou-se a se conceber a promoção da ação coletiva em defesa de direitos individuais homogêneos quando configurado manifesto interesse social, compatível com a finalidade da instituição ministerial. 



    6. In casu, estão em litígio direitos/interesses que se pode qualificar de individuais homogêneos, que ‘se caracterizam por serem um feixe de direitos subjetivos individuais, marcado pela nota de divisibilidade, de que é titular uma comunidade de pessoas indeterminadas mas determináveis, cuja origem está em questões comuns de fato ou de direito’ (Gidi). 



    7. Está sendo postulado suposto direito de pessoas portadoras de deficiência física. A situação dos portadores de necessidades especiais tem recebido atenção particularizada nos dias atuais. São sinais dessa preocupação com as peculiaridades das necessidades que passam a integrar a vida das pessoas com algum tipo de limitação, congênita ou adquirida: a Lei nº 7.853/89 (e o Decreto nº 3.298/99) - que, inclusive, especificou as atribuições do Ministério Público, com vistas à maximização da proteção do deficiente -; o art. 5º, § 2º, da Lei nº 8.112/90; o art. 93 da Lei nº 8.213/91; o art. 24, XX, da Lei nº 8.666/93; a Lei nº 8.899/94; a Lei nº 10.048/2000; a Lei nº 10.098/2000; a Lei nº 10.226/2001; a Lei nº 12.008/2009; e o Decreto nº 6.949/2009 (promulgou a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas Portadoras de Deficiência); a Lei nº 12.190/2010; entre outros. Não poderia ser diferente. A deficiência traz consigo um quadro especial, especialidade que, como já dito, faz assemelhar essa situação às que caracterizam os que se enquadram como idosos, crianças, índios, consumidores. 



    8. Não se mostra conforme aos princípios da razoabilidade, da economia processual e também da isonomia entender pela ilegitimidade do Ministério Público, impelindo todos os deficientes físicos supostamente prejudicados a ajuizarem ações individuais, gerando acúmulo de demandas que, pela identidade de discussão, poderiam e deveriam ter a mesma solução. 



    9. ‘Na verdade, o Ministério Público não atua apenas em ações que versem interesses individuais homogêneos, coletivos ou difusos relacionados com a proteção das pessoas portadoras de deficiência. Seu papel interventivo ocorrerá em qualquer ação em que seja parte uma pessoa nessas condições, em que se trata de limitação física ou mental, posto não se verifique incapacidade para os fins do Código Civil, desde que o objeto dessa ação esteja relacionado com dita deficiência [...] Nessa atuação, é protetivo o ofício ministerial. Entendeu o Tribunal de Justiça paulista, de forma acertada, que, no caso dos deficientes físicos, a só qualidade da parte não é suficiente para ensejar a intervenção do Ministério Público no processo que haja interesse de uma pessoa portadora de deficiência. Assim, p.ex., uma pessoa portadora de limitação física, que esteja cobrança uma cambial, não necessita, em tese, dessa intervenção; contudo, quando essa mesma pessoa se ponha a litigar sobre matéria que diga respeito a sua própria condição, e, mais ainda, que interesse a toda a categoria dos deficientes - como a eliminação das barreiras arquitetônicas para seu acesso ao transporte público - existirá interesse público evidenciado pela qualidade da parte e pela natureza da lide, a ensejar a intervenção ministerial, até porque a solução daquela ação normalmente não dirá respeito apenas ao interesse de um único indivíduo, mas de toda uma coletividade [...]’ (Mazzilli). 



    10. A fundamentação deduzida permite concluir pelo cabimento da ação civil pública e pela legitimidade ativa ad causam do MPF, o que não significa o acatamento da postulação autoral. Em verdade, entende-se que a IN/RFB nº 988/2009 não ultrapassou os limites legais (especificamente os representados pela Lei nº 10.690/2003), não tendo violado os princípios constitucionais da legalidade, da isonomia e da dignidade da pessoa humana, apenas explicitando condição já exigida por lei e cuja compatibilidade com o Texto Constitucional é patente. Não se está, contudo, no momento de manifestação sobre o mérito mesmo da demanda, que deve retornar ao Primeiro Grau, para regular processamento, não estando o feito maduro para julgamento. 



    11. Pelo provimento da apelação.” (e-doc. 12, p. 3-6).



    2. No presente recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”,  da Constituição da República, a União afirma violado  o art. 129, inc. III, da Constituição da República (e-doc. 15).



    2.1. Pede “o provimento do presente recurso para que reforme o acórdão regional, para corrigir a violação ao art. 129, III da Constituição Federal, reconhecendo a ilegitimidade do MPF no presente feito em que questiona IN/RFB 988/2009, que regulamentou o art. 5º, da Lei 10.690/2003, segundo o qual, para a outorga de isenção de IPI aos portadores de deficiência física, ‘os adquirentes de automóveis de passageiros deverão comprovar a disponibilidade financeira ou patrimonial, compatível com o valor do veículo a ser adquirido’” (e-doc. 15, p. 8).



    3. Eis a ementa do acórdão do Superior Tribunal de Justiça: 



    “PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA SOBRE MATÉRIA TRIBUTÁRIA. LEI N. 7.347/1985. VEDAÇÃO. 



    I - O feito decorre de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal para contestar a IN n. 988/2009 da Receita Federal que dispõe sobre a isenção de IPI e IOF na aquisição de veículos automotores por parte dos portadores de ‘deficiências físicas’. 



    II - O parágrafo único do art. 1º da Lei n 7.347/1985, que disciplina a ação civil pública, veda o ajuizamento da referida ação para veicular pretensões que envolvam tributos. A referida vedação direcionada ao tema impede a utilização da ação coletiva para tutelar direito individual homogêneo disponível, e que pode ser defendido individualmente em demandas autônomas. 



    III - Nesse contexto é inviável o ajuizamento de ação civil pública pelo Ministério Público para discutir a relação jurídico-tributária. Precedentes: REsp 1.541.275/PR, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 17/12/2015, DJe 18/12/2015 e AgInt no REsp 1.502.258/SP, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 23/9/2019, DJe 25/9/2019. 



    IV - Matéria já apreciada por esta Primeira Seção (EREsp 505.303/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11/06/2008, DJe 18/08/2008) e na Corte Especial (AgRg na Pet 1.093/RS, Rel. Ministro NILSON NAVES, CORTE ESPECIAL, julgado em 24/10/2002, DJ 16/12/2002, p. 223 RSTJ vol. 166, p. 21). 



    V - Refira-se, ainda, o tema 645, STF: ‘O Ministério Público não possui legitimidade ativa ad causam para, em ação civil pública, deduzir em juízo pretensão de natureza tributária em defesa dos contribuintes, que vise questionar a constitucionalidade/legalidade de tributo.’ 



    VI - Embargos de divergência providos.” (e-doc. 28).



    4. No recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”,  da Constituição da República, o Ministério Público Federal afirma violados  os arts. 23, inc. II, 24, inc. XIV, 127, e 129, inc. II, da Constituição da República e desrespeitada a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e o seu Protocolo Facultativo (e-doc. 30).



    4.1. Argumenta que é “inaplicável ao presente caso o disposto no art. 1º, parágrafo único, da Lei nº. 7.347/85, que veda a propositura de ações coletivas para veicular pretensões relativas à matéria tributária, bem como o Tema 645 do STF: (...); uma vez que a ação civil pública ajuizada não discute matéria tributária pura, pois inexiste dúvida acerca da isenção de Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na aquisição de veículos automotores por deficientes físicos. A controvérsia repousa no fato de a Receita Federal condicionar a concessão da referida isenção à comprovação de renda própria, de modo exclusivo, pelo deficiente físico; em flagrante violação aos direitos constitucionalmente assegurados. Verifica-se, portanto, que o fundamento principal da presente ACP refere-se aos direitos à dignidade, igualdade e locomoção do deficiente físico em toda a sua plenitude, e as vias práticas de concretizá-lo – no caso, por via da isenção de IPI” (e-doc. 30, p. 5-6).



    4.2. Pede “o conhecimento e provimento do presente recurso extraordinário” (e-doc. 30, p. 7).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Embora os recursos extraordinários tenham sido interpostos por partes distintas e de acórdãos diversos, analiso-os conjuntamente, por serem pedidos contrapostos.



    6. O Superior Tribunal de Justiça, conhecendo e provendo parcialmente o recurso especial simultaneamente interposto pela União, reformou o acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, nos seguintes termos:



    “Ante o exposto, dou provimento aos embargos de divergência para reconhecer a ilegitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública objetivando contestar a Instrução Normativa n. 988/2009 da Receita Federal que dispõe sobre a isenção de IPI e IOF na aquisição de veículos automotores por parte dos portadores de ‘deficiências físicas’.” (e-doc. 28, p. 8).



    6.1. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça:



    “No acórdão embargado, assentou-se ser cabível o manejo de ação civil pública para tutelar direitos individuais homogêneos de origem tributária no caso de se vislumbrar a presença de interesse público. 



    Entretanto o parágrafo único do art. 1º da Lei n. 7.347/1985, que disciplina a ação civil pública, veda a o ajuizamento da referida ação para veicular pretensões que envolvam tributos, in verbis: (...)



    A referida vedação impede a utilização da ação coletiva pelo Ministério Público para tutelar direito individual homogêneo disponível, que veicula pretensão tributária, e que pode ser defendido individualmente em demandas autônomas. 



    A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça tem caminhado no sentido da ilegitimidade do Ministério Público para propor esse tipo de demanda, conforme se afere dos seguintes julgados:



    (...)



    De ser referido, por fim, o tema 645, STF: ‘O Ministério Público não possui legitimidade ativa ad causam para, em ação civil pública, deduzir em juízo pretensão de natureza tributária em defesa dos contribuintes, que vise questionar a constitucionalidade/legalidade de tributo.’ 



    Ante o exposto, dou provimento aos embargos de divergência para reconhecer a ilegitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública objetivando contestar a Instrução Normativa n. 988/2009 da Receita Federal que dispõe sobre a isenção de IPI e IOF na aquisição de veículos automotores por parte dos portadores de ‘deficiências físicas’.”(e-doc. 28, p. 6-8).



    7. Confira-se o pedido entabulado pelo Ministério Público na petição inicial:



    “Ante o exposto, requer o MPF: 



    (...) c) no mérito, para determinar, em caráter confirmativo:



    c.1) que seja a UNIÃO obrigada, por intermédio da Receita Federal do Brasil, em âmbito nacional, a se isentar de efetuar qualquer exigência no sentido de condicionar a aquisição de veículos automotores com isenção de IPI, por parte dos portadores de deficiência física, à existência de disponibilidade financeira ou patrimonial própria, de referidas pessoas, aceitando-se a comprovação de disponibilidade familiar e/ou do representante legal;” (e-doc. 2, p. 21).



    8. O exame dos autos me conduz à conclusão de que a essência da controvérsia repousa na legitimidade do Ministério Público para propor ações coletivas na defesa de interesses individuais homogêneos, notadamente na defesa das pessoas com deficiência. Quanto a isso, de fato, a jurisprudência desta Suprema Corte, para além do que decidido no RE nº 631.111-RG/GO, Tema nº 471 da Repercussão Geral, é no sentido de reconhecer tal importante atribuição.



    9. Nesse sentido são os seguintes precedentes:



    “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO INSUFICIENTE. ÔNUS DA PARTE RECORRENTE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO EM DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS DE DIMENSÃO AMPLIADA. COMPROMETIMENTO DE INTERESSES SOCIAIS QUALIFICADOS. LEGITIMIDADE. RE 631.111 (REL. MIN. AYRES BRITTO, DJE DE 2/5/2012) - TEMA 471 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. INAPLICÁVEL O ART. 85, § 11, DO CPC/2015, POIS NÃO HOUVE PRÉVIA FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NA CAUSA.”



    (RE nº 950.727-AgR/SC, Rel Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, j. 26/08/2016, p. 13/09/2016). 



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ordem dos Advogados do Brasil. Exame de admissão. Acesso ao conteúdo da prova. Pagamento de taxa. 3. Direitos individuais homogêneos imbuídos de relevante interesse social. Legitimidade ativa do Ministério Público. 4. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” 



    (RE nº 759.820-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 08/03/2016, p. 22/04/2016).



    10. A cabida pretensão ministerial foi bem diagnosticada pela e. Ministra Regina Helena Costa do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do recurso especial constante dos autos. Destaco do seu voto-vogal o seguinte excerto:



    “O legislador constituinte reafirmou tal compromisso, ainda, ao assentar, dentre os objetivos da Assistência Social, a promoção da inserção de pessoas com deficiência na vida comunitária, nos seguintes termos: (...)



    Com arrimo nessa norma, o Congresso Nacional editou o Decreto Legislativo n. 186/2008, mediante o qual foi conferido status constitucional à Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e o seu Protocolo Facultativo, celebrados em 30.03.2007, na cidade de Nova York, promulgado pelo Decreto n. 6.949/2009. 



    Tal diploma, em seu art. 9º, estampa o direito à acessibilidade, a ser materializado por meio da implementação de efetivas políticas públicas de inclusão da pessoa com deficiência, e correlacionado, essencialmente, à garantia fundamental de ir e vir; in verbis: (...)



    In casu, a ação civil pública, na linha do sustentado pelo Ministério Público Federal, tem como causa de pedir o indevido condicionamento, pela Receita Federal, da plena fruição de isenção contida na Lei n. 8.989/1995 (art. 1º, IV e §§ 1º a 7º), malferindo, dessa forma, garantias fundamentais titularizadas pelas pessoas com deficiência, a exemplo do mencionado direito de acessibilidade, estampado na Convenção de Nova York de 2007, estatuto, sublinhe-se, dotado de materialidade constitucional. 



    Oportuno anotar que a sobredita norma infralegal foi revogada pela IN RFB n. 1.769/2017, permanecendo hígida, contudo, a exigência de declaração, no ato do requerimento do benefício fiscal, de ‘[...] disponibilidade financeira ou patrimonial compatível com o valor do veículo a ser adquirido [...]’ (art. 4º, § 2º, I). 



    Desse modo, a pretensão em exame, sob a perspectiva ora trazida, diz com a proteção da dignidade da pessoa humana, revelando a preponderância do interesse social, a autorizar o cabimento de ação civil pública, nos moldes propostos pelo Ministério Público, restando afastada, data maxima venia, a aplicação da tese firmada no julgamento do Tema n. 645, de repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal (ARE n. 694.294 RG). 



    Em verdade, a vedação estampada no parágrafo único do art. 1º da Lei n. 7.347/1985, como salientado na doutrina e na jurisprudência aqui registradas, não se aplica quando a matéria tributária for apenas incidental ao pedido, buscando-se, de fato, a tutela de bens jurídicos indisponíveis, especialmente os atinentes a direitos fundamentais, bem como considerada a garantia da inafastabilidade jurisdicional e a legitimação que a própria Constituição da República confere ao Parquet (arts. 5º, XXXV, e 129, III e § 1º).” (e-doc. 28, p. 14-32).



    11. Assim, entendo que a controvérsia suscitada neste recurso extraordinário não se amolda ao Tema RG nº 645, visto que não se questiona a legitimidade do Ministério Público para defender diretamente a isenção tributária, mas sim a tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos revestidos de interesse social qualificado.



    12. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, para, reformando o acórdão proferido pelo Superior Tribunal de Justiça, restabelecer o acórdão da 1ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (e-doc. 12). Por consequência, julgo prejudicado o recurso extraordinário interposto pela União. Sem fixação/majoração da verba honorária, tendo em vista tratar-se de Ação Civil Pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator