Tribunal: STF
Processo: ARE 1509353
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-06
Data de publicação: 2024-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.230/2021. INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO ATRIBUÍDA AO ARTIGO 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NOS JULGAMENTOS RECENTEMENTE PROFERIDOS POR ESTA SUPREMA CORTE NOS AUTOS DOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS 803.568-AGR-SEGUNDO-EDV-ED E 1.346.594-AGR-SEGUNDO. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÕES CÍVEIS – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI N. 14.230/2021 – PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE – TESE FIRMADA NO TEMA 1.199 PELO STF – IRRETROATIVIDADE DO NOVO REGIME PRESCRICIONAL – REJEIÇÃO DA PREJUDICIAL – MÉRITO – PRÁTICA DE CONDUTA TIPIFICADA NO ARTIGO 11, CAPUT E INC. II, DA LEI Nº 8.429/1992 – REVOGAÇÃO PELA LEI Nº 14.230/2021 – APLICABILIDADE IMEDIATA – RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA AOS ACUSADOS – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – PRIMEIRO RECURSO PROVIDO – SEGUNDO RECURSO PREJUDICADO. 



    - Diante do entendimento firmado pelo excelso Supremo Tribunal Federal, no julgamento ARE 843.989/PR, Tema 1.199 no sentido de que ‘o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se, os novos marcos temporais, a partir da publicação da lei’, deve ser rejeitada a prejudicial de mérito suscitada pelo primeiro apelante para rechaçar a tese de prescrição intercorrente do feito. 



    - A Lei Federal nº 14.230/2021 promoveu significativas alterações na Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa); dentre outras, alterou o caput do art. 11 e revogou o inciso II desse mesmo dispositivo, que previa como sendo ímproba a prática de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício. 



    - A Lei de Improbidade Administrativa integra parte do Direito Administrativo Sancionador, conforme indicado no art. 17-D da Lei nº 8.429/1992, ao qual se aplica, segundo o entendimento do colendo Superior Tribunal de Justiça, o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, segundo o qual ‘a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu’. 



    - Se a conduta descrita na petição inicial não mais configura ato de improbidade administrativa, devido à ausência de previsão legal, não há razão jurídica que permita a condenação do réu por sua prática, pelo que deve ser reformada a sentença e julgado improcedente o pedido inicial.” (Doc. 53, p. 1) 



    Os embargos de declaração opostos pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais (Doc. 59) foram desprovidos (Doc. 66).



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado do Minas Gerais apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, incisos XXXVI e XL, e 37, § 4°, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que o Tema 1.119 da Repercussão Geral não se aplicaria à espécie. Afirma que o acórdão ora recorrido “desconsiderou que, no julgamento do ARE n.º 843.989-PR (Tema 1199), o STF restringiu a aplicação retroativa da Lei n.º 8.429/92, alterada pela Lei n.º 14.230/2021, às ações em andamento que versem sobre atos de improbidade administrativa culposos, o que não é o caso dos autos, em que o dolo do réu foi expressamente afirmado desde a petição inicial” (Doc. 88, p. 5). Assevera que a parte ora recorrida “descumpriu ordem judicial ao determinar o retorno do servidor José Pio de Novais Filho ao cargo de Auxiliar Administrativo, mesmo havendo decisão judicial determinando seu afastamento até o trânsito em julgado da Ação Civil Pública movida contra ele” (Doc. 88, p. 5). Aduz que a decisão recorrida violou os dispositivos constitucionais apontados, porquanto “não se aplicam os novos dispositivos da Lei n.º 8.429/92, alterados pela Lei n.º 14.230/2021, aos atos de improbidade ocorridos anteriormente a sua vigência” (Doc. 88, p. 8). Ressalta que o “art. 1º, § 4º, da Lei n.º 14.230/2021 não afasta a natureza civil das sanções do ato de improbidade administrativa, prevista no art. 37, § 4°, da CF, nem atrai a aplicação do princípio da retroatividade de norma mais benéfica (art. 5º, XL, da CF)” (Doc. 88, p. 9). Discorre que a “restrição ao âmbito de incidência do art. 11 da LIA a 8 hipóteses, principalmente se considerada a possibilidade de sua aplicação de forma imediata, incidindo sobre as inúmeras ações que já estão em curso, ajuizadas regularmente sob a égide do ordenamento em vigor e que, então, poderiam vir a ser extintas por perda de objeto, evidencia a intenção do legislador em efetivar o esvaziamento da aludida norma e o retrocesso na proteção da probidade, igualdade e moralidade” (Doc. 88, p. 12). Defende que a “interpretação restritiva do art. 11 da LIA, notadamente quanto à taxatividade inserida pela Lei n.º 14.230/2021, mitiga a prevenção da corrupção, notadamente a restrição à caracterização de atos de improbidade por inobservância dos princípios da administração pública, violando os princípios da proporcionalidade – proibição da proteção deficiente em razão do mandado de sanção previsto no art. 37, § 4º, da CF e nos arts. 5º e 19 da Convenção de Mérida – e da vedação ao retrocesso” (Doc. 88, p. 13). Salienta a necessidade de conferir à espécie “interpretação conforme a aludida norma, entendendo-a como exemplificativa das hipóteses previstas nos incisos do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, com a redação que lhe deu a Lei n.º 14.230/21, de modo a manter a continuidade típico-normativa de condutas que demonstrem grave violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, ainda que por meio de ações e omissões dolosas não expressamente previstas” (Doc. 88, p. 13). Requer, ao final, o provimento do recurso para “não aplicar retroativamente a Lei n.º 8.429/92, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 14.230/2021, reformando o acórdão para julgar procedente o pedido de condenação do recorrido pela prática do ato de improbidade previsto no art. 11, caput e inciso II, da LIA” ou, alternativamente, “a declaração de inconstitucionalidade sem redução do texto do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, na redação dada pela Lei n.º 14.230/21, interpretando-o em conformidade com o art. 37, § 4°, da CF, a fim de reconhecer, como exemplificativo, o rol previsto no citado dispositivo legal e, em consequência, admitir que a conduta reiterada do recorrido – não aplicação do percentual constitucional de 25% da receita na educação – constitui ato de improbidade administrativa em razão da grave violação aos princípios da legalidade, da imparcialidade e da moralidade, reformando o acórdão para julgar procedente o pedido de condenação do recorrido pela prática do ato de improbidade previsto no caput do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, na nova redação”(Doc. 88, p. 14).



    Anuar Arantes Amui apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 93).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a “tese relativa à impossibilidade de aplicação das alterações promovidas no art. 11 da LIA pela Lei nº 14.230/2021 aos atos de improbidade praticados sob a vigência do texto anterior da lei destoa do entendimento firmado pelo Pleno do STF no julgamento do ARE nº 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, o que retira a plausibilidade da argumentação recursal” (Doc. 97, p. 2).



    Irresignado, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpôs o presente agravo (Doc. 103).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    A Lei 14.230/2021 modificou substancialmente o regime jurídico dos atos de improbidade por condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, previstas no artigo 11 da Lei 8.429/1992.



    Em apertada síntese, saliente-se que as principais alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, para a caracterização do ato de improbidade administrativa, por ofensa aos princípios da Administração Pública, com fundamento no artigo 11 da Lei 8.429/1992, foram: (a) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da Administração Pública; (b) necessidade de tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública; e (c) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados.



    In casu, a Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais proveu a apelação para julgar improcedente o pedido formulado nesta ação civil pública, tendo em vista as alterações introduzidas pela referida Lei 14.230/2021. Por oportuno, colaciono excertos do voto condutor do acórdão ora recorrido, in litteris: 



    “A Lei nº 14.230/2021 suprimiu da parte final do caput do artigo 11 a palavra ‘notadamente’, a qual permitia a interpretação no sentido de que os incisos daquele dispositivo preconizavam condutas meramente exemplificativas. Não obstante, a meu inteligir, a nova redação não admite maiores digressões, de modo que compreendo que as condutas previstas nos incisos do art. 11 configuram rol taxativo.



    (...)



    Assim, não mais existindo a tipificação do ato indicado na inicial, tem-se por inviável o reconhecimento de improbidade e a condenação do requerido, estando a demanda de origem fadada ao insucesso.” (Doc. 53, p. 8 e 10, destaquei)



    Com efeito, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (DJe de 12/12/2022)



    Deveras, forçoso concluir que as premissas estabelecidas na tese aprovada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, quanto à incidência imediata das alterações inauguradas pela Lei 14.230/2021 aos processos em curso, são aplicáveis aos presentes autos, haja vista que a situação fática se subsume à exceção de retroatividade descrita na tese, qual seja: para os feitos em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    Nesse sentido foram os acórdãos recentemente proferidos, em casos análogos ao presente, por esta Suprema Corte:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 



    5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 



    6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.” (Recurso Extraordinário com Agravo 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, Redator p/ o Acórdão Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 06/09/2023, destaquei)



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    6. Agravo regimental desprovido.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.346.594-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 31/10/2023, destaquei)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de setembro de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente