Tribunal: STF
Processo: MS 39684
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-23
Data de publicação: 2024-05-23

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Vanderlei Ramalho Marques contra acórdão do Conselho Nacional de Justiça prolatado nos autos da Revisão Disciplinar n. 0009177-80.2021.2.00.0000.



    O impetrante narra, em síntese, que o Ministério Público do Estado do Espírito Santo participou de investigação preliminar administrativa, precedente ao processo administrativo disciplinar contra ele julgado, sem autorização prévia do Tribunal de Justiça, violando os artigos 96, III, da Constituição Federal, 33, parágrafo único, da LOMAN e a autoridade da decisão Plenária do Supremo Tribunal Federal na ADI 7447. 



    Aduz que, no âmbito de investigação preliminar, não há previsão de participação de nenhum outro órgão, a não ser da própria Corregedoria local, ou se for o caso, do CNJ. 



    Alega que o motivo de o Parquet somente participar em processo administrativo disciplinar é porque, caso tenha acesso antecipado e participe nas diligências a respeito de informações sobre supostas infrações administrativas que possam ter espelho penal, de fato se estaria violando o artigo 33, § único, da Lei Orgânica da Magistratura e a prerrogativa de foro constitucional (art. 96, III, CF), o que importaria ainda desobediência à orientação jurisprudencial no sentido de que as hipóteses de foro por prerrogativa de função são excepcionais e devem ser interpretadas restritivamente. 



    Afirma que, ao contrário do que consta no acórdão do CNJ, houve efetiva atuação do Ministério Público em 75% (setenta e cinco por cento) da coleta de provas testemunhais em fase de investigação preliminar e não apenas acompanhamento do expediente pelos membros do Parquet.



    Requer, ao fim, a concessão da segurança para preservar a prerrogativa de foro do impetrante, declarando nulos os atos praticados a partir de 6/10/2018, “quando o Ministério Público promoveu o primeiro ato de investigação contra o Expoente sem autorização judicial”. E o imediato retorno ao cargo de magistrado do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, com a consequente anulação dos atos de aposentadoria compulsória (doc. 1, p. 30).



    O CNJ prestou informações indicando que o objeto do mandado de segurança diz respeito apenas à suposta nulidade do processo administrativo disciplinar em virtude de participação do Parquet na investigação preliminar instaurada contra o magistrado, “sem que haja espelho penal autorizado pelo Tribunal que justifique a atuação do Ministério Público” (doc. 182, p. 1). 



    O órgão informa que julgou improcedente a Revisão Disciplinar proposta pelo impetrante contra o acórdão do TJES que lhe aplicou a pena de aposentadoria compulsória. E destaca as razões de decidir do voto condutor do julgamento no sentido de que o acompanhamento da oitiva das testemunhas pelo Ministério Público se deu tão somente na condição de custus legis, sem a prática concreta de atos investigatórios.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança em parecer com a seguinte ementa:



    MANDADO DE SEGURANÇA. PENA DE APOSENTADORIA COMPULSÓRIA APLICADA A MAGISTRADO EM PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DECISÃO CONFIRMADA EM REVISÃO DISCIPLINAR NO ÂMBITO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - CNJ. TESE DE NULIDADE DA INVESTIGAÇÃO PRELIMINAR DO MINISTÉRIO PÚBLICO, POR AUSÊNCIA DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DO TRIBUNAL ESTADUAL. IMPROCEDÊNCIA. VIOLAÇÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADA. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. (doc. 184)



    É o relatório. Decido.



    O presente mandado de segurança comporta julgamento imediato, com amparo em jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 205 do RISTF. 



    Esta Suprema Corte firmou o entendimento de que a possibilidade de revisão de atos emitidos pelos órgãos de controle – CNJ e CNMP – só se verifica, “como regra geral, nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado” (MS 33690-AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 18/02/2016). 



    Trata-se de orientação consolidada no Supremo Tribunal Federal, que limita o controle jurisdicional de tais atos às hipóteses restritas indicadas acima, conforme se extrai dos seguintes julgados: 



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT IMPETRADO CONTRA ATO DO CNJ. INEXISTÊNCIA DE PROVA DOCUMENTAL PRÉCONSTITUÍDA DE INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL; EXORBITÂNCIA DAS COMPETÊNCIAS DO CONSELHO; E INJURIDICIDADE OU MANIFESTA IRRAZOABILIDADE DO ATO IMPUGNADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A decisão ora atacada não merece reforma, visto que o recorrente não aduz argumentos capazes de afastar as razões nela expendidas. II – A jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que a possibilidade de revisão de atos emitidos pelos órgãos de controle - CNJ e CNMP - só se verifica, ‘como regra geral, [...] nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado’. (MS 33690-AgR/DF, relator Ministro Roberto Barroso). III - No caso concreto, inexiste prova documental pré-constituída de ocorrência das hipóteses supracitadas, relembrando que o rito sumaríssimo, próprio do writ, não permite qualquer dilação probatória. IV – Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 38798 AgR/DF, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 4/10/2023 - grifei) 



    EMENTA MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO CONSELHO NACIONAL JUSTIÇA. PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. AUTORIZAÇÃO PARA PAGAMENTO DE AUXÍLIO TECNOLÓGICO AOS SERVIDORES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE PERNAMBUCO: NEGATIVA PELO CONSELHO. EXORBITÂNCIA. ILEGALIDADE. IRRAZOABILIDADE. INOCORRÊNCIA. 1. Mandado de segurança impetrado pelo Sindicato dos Servidores do Judiciário do Estado de Pernambuco (Sindjud/PE) em face de acórdão prolatado pelo Pleno do Conselho Nacional de Justiça nos autos do Pedido de Providências nº 0002078- 25.2022.2.00.0000, no qual indeferido o pagamento da verba denominada auxílio-tecnológico aos servidores do Poder Judiciário do Estado. 2. Como regra geral, o controle dos atos do CNJ por esta Corte somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal, (ii) exorbitância das competências do Conselho e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado. 3. O Conselho Nacional de Justiça não incorreu, no caso concreto, em inobservância do devido processo legal, tampouco exorbitou de suas atribuições ou agiu de modo desarrazoado. 4. Não houve controle normativo de legislação, que se evidenciaria se o Conselho determinasse fosse o dispositivo excluído do ordenamento jurídico, com todas as repercussões daí decorrentes. Houve, apenas, determinação de cunho administrativo, de vedação de pagamento, dirigida, não ao Poder Legislativo estadual, editor da legislação, mas a órgão jurisdicional sujeito a controle administrativo e financeiro pelo CNJ. 5. Denegação da segurança, prejudicado o pedido liminar. (MS 38844/DF, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe de 9/1/2024 - grifei) 



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - CNJ. MEDIDA CAUTELAR DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA. DEVIDO PROCESSO LEGAL OBSERVADO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE FÁTICA OU PROBATÓRIA NO ÂMBITO DO MANDADO DE SEGURANÇA. RAZOABILIDADE DO ATO IMPUGNADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I) O CNJ respeitou o devido processo legal no âmbito do PAD 0000037- 90.2019.2.00.0000 ao afastar a impetrante do exercício de sua função. II) Para divergir de tal entendimento, seria necessário reanalisar o mérito e as provas constantes no PAD, o que não é respaldado pela jurisprudência do STF (MS 31199/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia). III) O controle dos atos do CNJ pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado (MS 35.100 / DF, Relator Min. Roberto Barroso). Tais hipóteses não estão caracterizadas no caso sub judice. IV) Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 36270 AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 25/8/2020 - grifei) 



    Partindo dessas premissas, bem assentadas na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, entendo não estarem configuradas hipóteses excepcionais para revisão, de plano, do acórdão prolatado pelo Conselho Nacional de Justiça no presente caso. 



    Como relatado, o impetrante sustenta, em síntese, a nulidade do processo administrativo disciplinar contra ele instaurado, em virtude da suposta participação do Ministério Público na fase de investigação preliminar. Segundo aduz, o Parquet não poderia ter participado desse procedimento antecedente, investigativo, enquanto não sobreviesse autorização do Tribunal de Justiça do Espírito Santo para investigá-lo em âmbito criminal. 



    A tese, contudo, não merece acolhimento. 



    A rigor, o impetrante pretende extrair da necessidade de autorização judicial prévia do Tribunal de Justiça para investigação criminal, prevista no art. 33, parágrafo único, da Lei Complementar n. 35/1979 (Lei Orgânica da Magistratura Nacional) e no art. 96, III da Constituição Federal, duas consequências que não decorrem de tais normas. 



    Em primeiro lugar, busca submeter o início da persecução administrativa, leia-se do ilícito disciplinar, à autorização judicial para investigação criminal pelos mesmos fatos. Não há, todavia, ato normativo que condicione o início da investigação pelo ilícito administrativo à autorização judicial, até porque os atos investigatórios, nesta seara disciplinar, sucedem sob o crivo do próprio Tribunal de Justiça a que está vinculado.



    Em segundo, alega que o Ministério Público estaria proibido de acompanhar essa investigação preliminar (relativa ao ilícito disciplinar e conduzida no âmbito administrativo pelo Tribunal de Justiça) condicionando-a à mesma autorização judicial do Poder Judiciário, reservada para investigações criminais. 



    Eis a síntese da argumentação: 



    28. No caso dos autos, o Ministério Público adentrou em investigação preliminar administrativa, sem que exista autorização prévia na Resolução 135, do C. Conselho Nacional de Justiça que o autorize a praticar atos em tal fase, sendo sua atuação restrita à fase pós abertura de PAD ou em sede de investigação judicial, após prévia autorização do respectivo Tribunal.



    29. No entanto, o que se viu foi atos de investigação em massa realizados pela Corregedoria-Geral da Justiça junto do Ministério Público investigando condutas típicas administrativas que, todas elas, tinham correspondência em algum tipo penal. Daí, na prática, o que ocorreu foi uma antecipação de atos instrutórios de investigação judicial, no curso de investigação preliminar administrativa quando a participação do Parquet não é permitida. [...] 



    34. O motivo de o Parquet somente participar em processo administrativo disciplinar é porque, caso tenha acesso antecipado e participe nas diligências a respeito de informações sobre supostas infrações administrativas que possam ter espelho penal, de fato se estaria violando o artigo 33, § único, da Lei Orgânica da Magistratura e a prerrogativa de foro constitucional do Expoente (art. 96, III, CF), o que importaria ainda em desobediência à orientação jurisprudencial dessa C. Corte Suprema no sentido de que as hipóteses de foro por prerrogativa de função são excepcionais e devem ser interpretadas restritivamente. (doc. 01, p. 21-25) 



    Os dispositivos invocados, no entanto, não têm o alcance pretendido pelo impetrante, que submetem a investigação criminal do magistrado à prévia autorização do Tribunal de Justiça e não a investigação pelo ilícito disciplinar, que se opera no âmbito administrativo e pela Corregedoria do órgão. Nesse sentido, a Resolução n. 135 do CNJ, ao tratar da investigação preliminar, determina que o Corregedor é obrigado a promover a apuração imediata dos fatos, quanto tiver ciência da irregularidade: 



    Art. 8º O Corregedor, no caso de magistrados de primeiro grau, o Presidente ou outro membro competente do Tribunal, nos demais casos, quando tiver ciência de irregularidade, é obrigado a promover a apuração imediata dos fatos, observados os termos desta Resolução e, no que não conflitar com esta, do Regimento Interno respectivo. 



    A alegação de que inexiste previsão expressa na Resolução n. 135/2011 do CNJ para que o Ministério Público intervenha na investigação preliminar prévia à sindicância ou ao processo administrativo disciplinar também não socorre ao impetrante. A despeito de inexistir regra explícita na Resolução, consta no mesmo ato normativo que o Ministério Público participa efetivamente do processo administrativo disciplinar, na forma disposta nos arts. 16 e 19. Se o ato normativo autoriza o Parquet a atuar no PAD, no qual se aprofunda a apuração do ilícito disciplinar, não haveria razão para que o órgão não pudesse acompanhar a investigação preliminar e precedente.



    Pode-se discutir o adequado uso dos elementos de prova colhidos na investigação preliminar para a seara criminal, antes de eventual autorização judicial, na forma da LOMAN. Contudo, não decorre da previsão legal a impossibilidade de o Ministério Público participar da investigação preliminar voltada exclusivamente ao ilícito administrativo. 



    No mais, também não lhe socorre o precedente da ADI 7447/PA. No julgamento desta ação direta de inconstitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre a prerrogativa de foro para infrações penais e estabeleceu a necessidade de autorização judicial para “a instauração de investigações penais originárias perante o Tribunal de Justiça do Estado do Pará”. Aliás, mesmo neste caso, esta Suprema Corte reiterou que as hipóteses de foro por prerrogativa de função constituem excepcionais ressalvas ao princípio do juiz natural e da igualdade e, nessa condição, devem ser interpretadas de maneira estrita. 



    De toda forma, a argumentação deduzida pelo impetrante fica prejudicada por duas circunstâncias fáticas trazidas nos autos. 



    Consta no acórdão do CNJ que a participação do Ministério Público na fase de investigação preliminar se deu tão somente na condição de custus legis, “já que o órgão ‘não realizou atos investigatórios, não postulou, não requereu produção de provas e não praticou quaisquer outras diligências’ (Id. 4574319, p.9), consoante certificou o Tribunal requerido em mais de uma oportunidade”. 



    Contra esse elemento de fato, o impetrante alega que o MPES “atuou ativamente em 75% na coleta das provas testemunhais em fase de investigação preliminar sem autorização do TJES, revelando prejuízo concreto ao expoente” (doc. 1, p. 18). Contudo, dos próprios trechos trazidos na inicial, relativos ao procedimento da Corregedoria, há apenas a informação destacada de que o depoimento de alguns depoentes foi prestado na presença de membro do Ministério Público e dos Juízes Corregedores, inexistindo, todavia, indicação de que houve prática de ato pela Promotora. 



    Para além disso, não há na inicial demonstração de prejuízo concreto ao acusado, no âmbito disciplinar, pela suposta intervenção do Ministério Público na investigação preliminar. Consta, na verdade, alegação de prejuízo genérico, extraído da própria conduta apontada como ilegal, isto é, da alegada atuação em 75% da coleta de provas testemunhais e por ter sido o impetrante posteriormente condenado. 



    O argumento, entretanto, não é suficiente para amparar a nulidade do PAD subsequente, no qual o acusado pôde exercer plenamente seu direito de defesa, inclusive com a renovação dos depoimentos, conforme consta no acórdão do CNJ: 



    O arcabouço probatório também evidencia que o magistrado foi devidamente intimado para apresentar defesa prévia, nos termos do art. 14, caput, da Resolução CNJ 135/2011 (Id. 4574317, p. 211 e 212) e que, naquela oportunidade, tomou conhecimento de todas as informações constantes da investigação e dos fatos nela levantados. Não bastasse isso, vê-se que os depoimentos colhidos na fase de investigação preliminar foram renovados no curso do PAD, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa. (doc. 168, p. 9) 



    Dessa forma, aplica-se o entendimento já adotado no Supremo Tribunal Federal de que eventuais irregularidades ocorridas durante procedimentos investigativos prévios, como a investigação preliminar, não geram automaticamente a nulidade do processo administrativo disciplinar. Confira-se:



    EMENTA AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA QUE DEMITIU O IMPETRANTE DO CARGO DE POLICIAL RODOVIÁRIO FEDERAL. A IMPARCIALIDADE DOS INTEGRANTES DA COMISSÃO PROCESSANTE NÃO É COMPROMETIDA SE PARTICIPAREM, COMO TESTEMUNHAS, EM AÇÃO PENAL VOLTADA A INVESTIGAR FATOS CONEXOS, SEM ANTECIPAÇÃO DE JUÍZO DE VALOR NO TOCANTE A FALTAS FUNCIONAIS APURADAS NA ESFERA ADMINISTRATIVA. 1. Eventuais irregularidades ocorridas durante os procedimentos investigativos, como investigação preliminar, sindicância investigativa ou preparatória, não geram a nulidade do próprio processo administrativo disciplinar. Jurisprudência: RMS 22789, Rel. Min. Moreira Alves, Primeira Turma, publicado em 25.06.1999; e MS 25910, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, publicado em 25.05.2012. 2. Não está impedido de funcionar no processo administrativo o servidor que tenha participado, ou venha participar, de outro processo, na condição de testemunha, quando o depoimento prestado não carrega opinião ou prejulgamento sobre conduta do indiciado. Precedentes: RMS 30280 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, publicado em 29.10.2015; RMS 28914 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, publicado em 27.10.2015; e RMS 31309 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Segunda Turma, publicado em 27.10.2015. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, por se tratar de recurso interposto em mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa. (RMS 34639 EDAgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 13/3/2019 – grifei) 



    Portanto, inexistindo indicação de prejuízo concreto no presente caso e tendo sido oportunizada a produção de prova com a reiteração dos depoimentos conduzidos na investigação preliminar, não há como constatar a lesão a direito líquido e certo do impetrante, muito menos para anular o processo administrativo disciplinar subsequente. 



    Posto isso, denego a segurança, nos termos do art. 205 do RISTF, sem condenação em honorários e advocatícios, na forma do art. 25 da Lei Federal n. 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de maio de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator