Tribunal: STF
Processo: ARE 1476234
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-15
Data de publicação: 2024-02-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXCEPCIONALIDADE. CASOS DE INÉRCIA E DESÍDIA DO PODER PÚBLICO. MANUTENÇÃO DE RODOVIAS ESTADUAIS. VERIFICAÇÃO DA HIPÓTESE NO FEITO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



   



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. OMISSÃO DO PODER EXECUTIVO. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL DE DETERMINAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA PELO PODER JUDICIÁRIO. RECUPERAÇÃO DE RODOVIA QUE ESTÁ OCASIONANDO DANOS À TRAFEGABILIDADE. DEVER LEGAL IMPOSTO PELO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. RESERVA DO POSSÍVEL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO OBJETIVA AO MALFERIMENTO DAS CONTAS PÚBLICAS. IMPROVIMENTO DO RECURSO. DECISÃO UNÂNIME. 



    1. O Departamento de Estradas e Rodagens de Pernambuco (DER), assumiu extrajudicialmente compromisso de realizar reparos na rodovia estadual PE-149, o que não foi feito a contento, conforme verificação realizada em diligência ministerial. 



    2. É bem verdade que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário a atribuição de formular e de implementar políticas públicas, pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. 



    3. Havendo omissão do Poder Executivo, compete ao Poder Judiciário, quando justamente provocado, evitar maiores danos à sociedade, determinando que as obras e investimentos necessários e imprescindíveis ao bem-estar público coletivo sejam realizadas, como ocorre no caso em análise. 



    4. Improvimento aos recursos de Apelação. 



    5. Decisão unânime.” (e-doc. 4).



    2. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, os recorrentes apontam ofensa aos arts. 2º e 37, inc. XXI, da Constituição da República (CRFB), alegando ter havido intervenção indevida do Poder Judiciário na Administração Pública. Asseveram, ainda, a necessidade de se observarem as regras de direito financeiro e a necessidade de licitação. Sustentam, também, já ter realizado serviços de conservação e manutenção da rodovia PE 149 (e-doc. 6).



    3. O recorrido, em contrarrazões, manifesta-se pela negativa de seguimento ao apelo extremo e, no mérito, pelo desprovimento (e-doc. 7).  



    É o relatório. 



    Decido.



    4. 6. De início, observo que o art. 37, inc. XXI, da CRFB não foi prequestionado no acórdão recorrido e não houve a oposição de embargos de declaração com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre esses dispositivos. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF. 1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    5. No mais, para melhor exame da controvérsia constante do recurso extraordinário, transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:



   “O Estado de Pernambuco e o DER, em suas razões recursais, não impugnam a matéria fática descrita acima, de modo que, a situação de calamidade pública na rodovia estadual PE-149 é matéria incontroversa.



    No entender dos recorrentes, Estado de Pernambuco e DER, haveria obste jurídico para o julgamento de procedência da presente Ação Civil Pública, uma vez que existiria uma interferência indevida do Poder Judiciário sobre o Poder Executivo, já que não teria sido constatado afronta ao princípio da legalidade, bem como, em razão do princípio da reserva do possível, a sentença ofenderia gravemente à economia pública. 



    Entendo que não merece guarida os argumentos dos apelantes. 



    Consta dos autos que o próprio DER assumiu extrajudicialmente compromisso de realizar reparos na rodovia estadual PE149 (fls. 09 e 74/75), o que não foi feito a contento, conforme verificação realizada em diligência ministerial às fls. 12/69. 



    Nesse contexto, é bem verdade que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário a atribuição de formular e de implementar políticas públicas, pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. 



    Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. 



    No mais, é imperioso destacar que o Código de Trânsito Brasileiro impõe o dever às entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito da manutenção de condições seguras de trafegabilidade. 



    Confira-se. 



    Art. 1º O trânsito de qualquer natureza nas vias terrestres do território nacional, abertas à circulação, rege-se por este Código. 



    § 1º Considera-se trânsito a utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga. 



    § 2º O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito. 



    Assim sendo, havendo omissão do Poder Executivo, compete ao Poder Judiciário, quando justamente provocado, evitar maiores danos à sociedade, determinando que as obras e investimentos necessários e imprescindíveis ao bem-estar público coletivo sejam realizadas, como ocorre no caso em análise. 



    Ademais, seria uma deformidade pensar que o princípio da separação dos poderes, inicialmente idealizado com o objetivo de garantia dos direitos fundamentais, pudesse ser empregado exatamente como óbice à concretização dos direitos sociais, também fundamentais. 



    O Estado tem o dever de assegurar um mínimo de dignidade humana, por meio da execução de serviços públicos essenciais, dentre os quais, condições mínimas de trafegabilidade, de forma a garantir a integridade de direitos individuais e coletivos. 



    Por essas razões, refuto o argumento de impossibilidade de que o Poder Judiciário determine, excepcionalmente, a realização de política pública. 



    Quanto a tese de violação ao princípio da reserva do possível, a meu sentir, tal argumento também não merece acolhimento por esta Corte. 



    Os recorrentes não apontaram e nem comprovam objetivamente a impossibilidade de cumprimento da política pública determinada em sentença, trazendo genericamente que o comando sentencial iria violar a reserva do possível. 



    Ocorre que, não havendo comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, inexistirá empecilho jurídico para que o Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político. 



    Consoante a posição do Supremo Tribunal Federal: ‘O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes’ (AI 708.667 AgR, Relator(a): Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 28/2/2012). Nesse sentido: RE 595.595 AgR/SC - Rel Min. Eros Grau, julgado em 28.4.2009, DJe 29.5.2009. 



    O Superior Tribunal de Justiça também tem firme orientação de que, ante a demora ou inércia do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas para o cumprimento de deveres previstos no ordenamento constitucional, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível (REsp 1.367.549/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8.9.2014). 



    Por essas razões, o improvimento aos recursos de Apelação interpostos pelo DER e Estado de Pernambuco é medida que se impõe.” (e-doc. 4, p. 9-12).



    6. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, conforme o art. 2º da Carta da República.  



    7. Em aprofundamento da refutada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à manutenção da segurança nas rodovias sob sua responsabilidade.  



    8. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 13/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, p. 29/08/2022).   



    9. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confiram-se, neste aspecto, precedentes desta Suprema Corte:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).



    10. Guardadas tais balizas, verifica-se que, no acórdão recorrido, asseverou-se ser incontroversa a situação de calamidade pública da rodovia PE 149, já tendo o Ministério Público do Estado de Pernambuco, sem sucesso, adotado medidas extrajudiciais com o fim de compelir os ora recorrentes a recuperarem a referida rodovia.  



    11. Nesses moldes, a Corte de origem fundamentou a intervenção em situação de elevadíssima precariedade de trecho rodoviário sob responsabilidade do Estado, pelo que justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.  



    12. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.  



    Publique-se.



    Brasília, 15 de fevereiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator