Tribunal: STF
Processo: RE 1499232
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-20
Data de publicação: 2024-08-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. FATOS OCORRIDOS EM 1991, ANTERIORES À VIGÊNCIA DA LEI Nº 8.429, DE 1992. PRESCRITIBILIDADE. TEMAS Nº 666, Nº 897 E Nº 899 DO REPERTÓRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. FIXAÇÃO DO PRAZO ESPECÍFICO: MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE IMPRESCRITIBILIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA E DE CERCEAMENTO DE DEFESA REJEITADAS. OFENSA À MORALIDADE ADMINISTRATIVA E DANO AO ERÁRIO PÚBLICO. EMPRESA PÚBLICA SUJEIÇÃO ÀS REGRAS DO DIREITO PRIVADO (SISTEMA ANTERIOR À EC 19/98). HONORÁRIOS ADVOCATICIOS. PRESCRIÇÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO COM JULGAMENTO DO MÉRITO (ART. 269, IV, DO CPC). 



    I - "Conquanto o art. 1°., da LAP, não preveja possibilidade de utilização da ação civil pública em defesa do patrimônio, a Constituição Federal, no art. 129, no elenco das funções institucionais que cometeu ao Ministério Público, inclui a promoção da ação civil pública para proteção do patrimônio público e social (inciso III). Resulta daí não só a admissibilidade desse instrumento processual em hipóteses tais como a legitimidade do Ministério Público que, no caso da União, a exemplo do MPDF, ainda a legitimá-lo o art. 5°., II, 'a', e III, '13', da LC 75/93" (Desembargador Jair Soares ao relatar a APC 2003.01.1.070209-9). Preliminar de ilegitimidade ativa do Ministério Público rejeitada. 



    II - O julgamento antecipado da lide não é faculdade, mas dever do juiz, nas hipóteses do inciso I do artigo330 do Código de Processo Civil. Improcedente, portanto, a alegação de cerceamento de direito de defesa pelo julgamento conforme o estado processo. Preliminar rejeitada. 



    III - As ações civis são imprescritíveis quanto à tutela de direitos inalienáveis, indisponíveis. A moralidade pública é imprescritível. Mas moralidade é um conceito abstrato. Quando a moralidade pública refere à lesão patrimonial, ainda que de ente público, é necessário investigar se há no ordenamento jurídico algum diploma legal que regule a questão. 



    IV - O que está sendo discutido na ação civil pública em exame à guisa de moralidade pública nada mais é senão a responsabilização dos diretores da SAB pela "má-gestão" do patrimônio da sociedade. Esse tema, contudo, é regido por estatuto próprio: a Lei das Sociedades Anônimas, uma vez que a SAB é empresa Pública, com personalidade jurídica de Direito Privado, ex vi do disposto no art. 173, § 1°, da Constituição Federal vigente à época dos fatos - anterior à redação dada pela Emenda Constitucional n°. 19, de 05.05.98 - que dispunha: "A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias". A Lei de Sociedade por Ações (Lei n. 6.404/76) estabelece que prescreve em 03 (três) anos a ação contra os administradores, "para deles haver reparação civil por atos culposos ou dolosos, no caso de violação da lei, do estatuto ou da convenção do grupo" (art. 287, II, b). O termo a quo do prazo prescricional varia (itens 1 a 3do dispositivo legal em foco). Todas as hipóteses estão vencidas na espécie, uma vez que o ato inquinado ilegal fora praticado em janeiro de 1991 e a ação civil pública em exame foi ajuizada mais de nove anos depois. 



    V - Procede o inconformismo dos apelantes. É caso de reforma da sentença. Conseqüentemente, fica prejudicada a matéria concernente à sucumbência (e honorários advocatícios), cuja apreciação apenas se justificaria se fosse mantido o r. decisum. 



    VI - Recursos conhecidos e providos para reformar a r. sentença monocrática e extinguir o processo com julgamento de mérito, nos termos do art. 269, IV, do CPC, porque prescrito o direito à obtenção do ressarcimento pelas despesas efetuadas pelos administradores da SAB.” (e-doc. 68, p. 2-4).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados sob o fundamento de que inexistia omissão e de que a matéria havia sido exaustivamente apreciada (e-doc. 75).



    3. No recurso extraordinário (e-doc. 79), interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente, Ministério Público do Distrito Federal, aponta violação ao art. 37, § 5º, da Constituição da República. Defende a imprescritibilidade da ação, tendo em vista que o objeto da demanda diz respeito à atribuição da responsabilidade patrimonial pelos danos causados pelos réus ao erário.



    4. O Superior Tribunal de Justiça não conheceu do recurso especial interposto, conforme se verifica da ementa:



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. FATOS OCORRIDOS EM 1991. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE, COM BASE EM FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL, CONCLUIU PELA PRESCRITIBILIDADE DA AÇÃO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE EM RECURSO ESPECIAL. RECURSO ESPECIAL NÃO CONHECIDO. 



    1. No caso, a adoção, pelo Tribunal de origem, do prazo prescricional previsto na Lei 6.404/76, decorreu de fundamento exclusivamente constitucional (interpretação dada ao art. 173, § 1°, da Constituição Federal, na redação anterior à Emenda Constitucional 19/1998). Nos termos em que posta a discussão, a reforma da conclusão adotada pelo Tribunal de origem, com o afastamento da incidência do art. 173, § 1º, da Constituição Federal, para que seja aplicada a regra do art. 37, § 5º, da Constituição Federal, é inviável em recurso especial. 



    2. Recurso especial não conhecido.” (e-doc. 170; destaques acrescidos).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Na origem, o Juízo de 1º Grau dispôs-se no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento por dano ao erário relativo à publicação de matéria jornalística custeada por empresa pública que enaltecia, expressamente, o ex-governador e seu antecessor, em desarrimo à impessoalidade própria da Administração Pública. O decisum, então, fundou-se no art. 37, § 5º, da Constituição da República, por considerar que o “objeto desta demanda é exatamente a atribuição da responsabilidade patrimonial pelos danos causados pelos réus ao erário”, veja-se:



    “A questão prejudicial de mérito arguida pelos réus Dalmo Vieira, Marco Lopes, Antônio Osterno Rodrigues e Souza, Sandra Alexandre Pedreira e Wanderley Vaílim da Silva, relativamente à prescrição, não merece prosperar, senão vejamos. 



    Inicialmente, deve-se esclarecer que a presente ação não é fundada nas prescrições relativas à Lei das Sociedades Anônimas, como insistem os réus Dalmo e Marco, mas na previsão constitucional relativa à tutela do patrimônio público. Neste contexto, dispõe a Constituição Federal, em seu art. 37, § 5º, que "a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento" 



    Verifica-se no dispositivo em questão dois comandos distintos: a previsão do estabelecimento de prazo prescricional nas hipóteses de responsabilidade pessoal do agente público autor de ilícito e, na parte final, a garantia da imprescritibilidade das ações de ressarcimento em favor da Administração Pública. Em termos bem claros, em se tratando de ação objetivando o ressarcimento do dano causado à Administração Pública por algum de seus agentes, não há que falar-se em ocorrência de prescrição, por força de expressa disposição constitucional. 



    E o objeto desta demanda é exatamente a atribuição da responsabilidade patrimonial pelos danos causados pelos réus ao erário. Não trata o pedido autoral de buscar a sanção criminal ou mesmo civil (condenação por improbidade administrativa, por exemplo), em decorrência do ato apontado como ilícito, mas a concretização da singela pretensão "de que sejam os réus condenados a ressarcirem integralmente o dano, com o acréscimo de correção monetária, juros legais e frutos civis" (fl. 36), em hipótese que amolda-se perfeitamente à previsão contida no referido art. 37, § 5', "in fine". 



    Ou seja, o presente caso trata de hipótese de ação imprescritível. Ainda que se possa questionar a adequação e correção técnica do dispositivo constitucional em comento, não se pode duvidar de sua existência, validade e eficácia.” (e-doc. 34, p. 6).



    6. Em sede de apelação, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios reformou aquele entendimento, para reconhecer a prescrição, com base no art. 287, inc. II, al. “b”, da Lei nº 6.404, de 1976. Confira-se:



    “Passo, então ao exame do mérito. Inicio pela alegação de Imprescritibilidade da Ação Civil Pública. 



    Consoante jurisprudência emanada do colendo Superior Tribunal de Justiça, a Ação Civil Pública, objetivando a recomposição do patrimônio público, é imprescritível, ex vi o § 5° da artigo 37 da Carta Magna, como decidiu o Colendo Superior Tribunal de Justiça nos termos da ementa do acórdão, in verbis:



    (...)



    Em primeiro lugar é importante ressaltar que há direitos prescritíveis e direitos imprescritíveis. Aqueles incluem os direitos patrimoniais e os interesses privados; estes dizem respeito a direitos públicos tutelados pelo estado, como os decorrentes da personalidade. Evidentemente, a ação -concebida como direito público e abstrato de invocar em Juízo um direito abstratamente tutelado - será prescritível ou imprescritível conforme o seu objeto. As ações civis são imprescritíveis quanto à tutela de direitos inalienáveis, indisponíveis. A moralidade pública é imprescritível. Mas moralidade é um conceito abstrato. Quando a moralidade pública refere à lesão patrimonial, ainda que de ente público, é necessário investigar se há no ordenamento jurídico algum diploma legal que regule a questão.



    É verdade que a Constituição Federal - art. 37, § 1° - veda o uso de dinheiro público em propagandas voltadas à promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, por qualquer meio. 



    E das lições do douto Alexandre de Moraes' ao tratar sobre esse tema esclarece que "Por ausência de previsão constitucional anterior, que regulamentasse a publicidade da atuação do poder Público, tornou-se generalizada a prática de grandiosa e complexas promoções pessoais de autoridades componentes da autoridade pública, em especial, dos próprios chefes do Poder Executivo, nas três esferas da Federação, realizadas às custas do erário público". 



    Prossegue o autor: "Tais hipóteses, atualmente, estão expressamente vedadas pela Constituição Federal, que determina que a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (CF, art. 37, § 1°). 



    E ainda: "O legislador constituinte, ao definir a presente regra, visou a finalidade moralizadora, vedando o desgaste e o uso de dinheiro público em propagandas conducentes à promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos, seja por meio da menção de nomes, seja por meio de símbolos ou imagens que possam de qualquer forma estabelecer alguma conexão pessoal entre estes e o próprio objeto divulgado. E o móvel para esta determinação constitucional foi a exorbitância de verbas públicas gastas com publicidade indevida". 



    Nesse passo, mais uma vez transcrevo os próprios fundamentos jurídicos da sentença, in verbis:



    "Encontra-se comprovada a efetiva veiculação, às expensas dos cofres da SAB, de uma edição especial do jornal BSB Brasil, intitulada "A volta pelo voto". 



    O caráter de promoção pessoal é evidente, tendo em vista que a matéria paga prestou-se unicamente a celebrar a eleição da pessoa de Joaquim Roriz.



    Acontece que a publicidade promovida pelos cofres públicos não se pode prestar a promover as vitórias pessoais dos agentes políticos, mas, na forma 37, § 1°, da Constituição Federal, pautar-se pelo "caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos". 



    O tablóide "A volta pelo voto" traz em sua capa, e nas páginas seguintes, fotos e referências diretas à pessoa do sr. Joaquim Roriz, em afronta evidente à norma constitucional acima referida. 



    Além de infringir diretamente a norma do art. 37, § 1°, a veiculação de publicidade custeada pelos cofres públicos, orientada para a promoção pessoal de um determinado agente público ofende especialmente dois dos princípios constitucionais atinentes à Administração Pública: o princípio da impessoalidade e o princípio da moralidade. 



    Pela impessoalidade exige-se o respeito à idéia de que os atos de governo são emitidos em nome e em benefício do efetivo titular do poder - o povo - não seja admitindo o culto à personalidade de quem quer que seja, às custas do erário. 



    Com efeito, numa República, não se admite a utilização de recursos públicos para a promoção de afagos no ego de qualquer dos mandatários populares. Ao revés, os agentes políticos são meros administradores dos recursos públicos em geral, e não pode se aproveitar, de qualquer modo, das riquezas postas sob sua administração. Assim agindo, atinge a moralidade administrativa, que exige a condução ética e correta dos negócios públicos. 



    Assim, a veiculação da publicidade foi ato ilícito. Os ônus daí provenientes, portanto, devem ser ressarcidos ao Distrito Federal, na forma prevista nos arts. 1°, IV, e 3°, da Lei n. 7.347/85".



    Ocorre que, com a devida licença, o que está sendo discutido nestes autos à guisa de moralidade pública nada mais é senão a responsabilização dos diretores da SAB pela "má -gestão" do patrimônio da sociedade. Esse tema, contudo, é regido por estatuto próprio: a Lei das Sociedades Anônimas, uma vez que a SAB é empresa Pública, com personalidade jurídica de Direito Privado, ex vi do disposto no art. 173, § 1°, da Constituição Federal vigente à época dos fatos anterior à redação dada pela Emenda Constitucional no. 19, de 05.05.98 que dispunha: "A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias" (grifo nosso).



    A Lei de Sociedade por Ações (Lei n. 6.404/76) estabelece que prescreve em 03 (três) anos a ação contra os administradores, "para deles haver reparação civil por atos culposos ou dolosos, no caso de violação da lei, do estatuto ou da convenção do grupo" (art. 287, II, b). O termo a quo do prazo prescricional varia (itens 1 a 3 do dispositivo legal em foco). Todas as hipóteses estão vencidas na espécie, uma vez que o ato inquinado ilegal fora praticado em janeiro de 1991 e a ação civil pública em exame foi ajuizada mais de nove anos depois. 



    Não bastasse o exposto, não se pode perder de vista que os fatos que ensejaram o ajuizamento da presente ação civil pública são anteriores à Lei 8.429, de 02 de junho de 1992, cujas sanções só poderiam ser objeto de demanda judicial "até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança" (art. 23). Vale dizer, também por esse ângulo, a improbidade administrativa não alcançaria os apelantes porque regulada por normas posteriores, de retroatividade vedada pelo ordenamento jurídico, como sustentado pela defesa do litisconsorte Wanderley Vallim. 



    Procede, pois, o inconformismo dos apelantes. É caso de reforma da sentença. Conseqüentemente, fica prejudicada a matéria concernente à sucumbência (e honorários advocatícios), cuja apreciação apenas se justificaria se fosse mantido o r. decisum. 



    Em face do exposto, dou provimento aos recursos para reformar a r. sentença monocrática e extinguir o processo com julgamento de mérito, nos termos do art. 269, IV, do CPC, porque prescrito o direito à obtenção ressarcimento pelas despesas efetuadas pelos administradores da SAB. 



    Não incidem despesas processuais.



    É como voto.



    O Senhor Desembargador NÍVIO GONÇALVES - Revisor:



    (...)



    Do mérito 



    Como questão prejudicial de mérito, os apelantes suscitaram a prescrição, sustentando que já foi ultrapasso o prazo prescricional de cinco anos previsto na Lei n° 9873/99, bem como o prazo de três anos, estabelecido no art. 287, III, "b", da Lei n° 6404/76. 



    A teor do art. 37, §5°, da Constituição Federal, as ações para o ressarcimento de lesão patrimonial ao erário decorrentes de atos praticados por seus agentes são imprescritíveis. O referido dispositivo determina in verbis: 



    §5° A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. 



    Neste particular, Maria Sylvia Zanella Di Pietro ressalva que "ainda que para outros fins a ação de improbidade esteja prescrita, o mesmo não ocorrerá quanto ao ressarcimento dos danos", que será imprescritível, conforme se extrai da própria literalidade do dispositivo acima mencionado. (in Direito Administrativo, Ed. Atlas S/A, 14a ed., pág. 695) 



    Mas, pelo analisado, pretende-se punir na esfera patrimonial, pessoas que não teriam cuidado, com a devida responsabilidade, do patrimônio da SAB, empresa pública, possuidora de personalidade jurídica de Direito Privado, nos termos do art. 173, § 1°, da Constituição da República, por fatos ocorridos antes da Emenda Constitucional n° 19, de 5 de maio de 1998. Aludidos dispositivos constitucionais submetem ao Direito Privado não apenas a forma de organiza funcionamento daquelas entidades, mas sua atividade empresarial. Não se pode afastá-los das normas civis, comerciais, tributárias e processuais aplicáveis às empresas públicas. 



    A Lei n° 6.404/76, que disciplina a sociedade por ações, prevê que prescreve em três anos a ação contra os administradores, para deles haver reparação civil por atos culposos ou dolosos (art. 287, II, b). O ato tido como ilegal é de 1991, tendo sido ajuizada esta ação civil pública após decorridos quase dez(10) anos. 



    Ademais, os ilustres membros do Ministério Público querem mesmo é a aplicação retroativa da lei posterior aos fatos, de n° 8.492/92, a lei de improbidade, que resulta da fusão do rito processual de uma lei e a destinação do valor de condenação prevista em outra (Lei n° 7.347/85). 



    Assim é de considerar-se inviável a presente ação, seja em razão da aplicação, embora implícita do disposto na Lei 8.429/92, retroagindo seus efeitos a situação anterior à sua vigência ou, então, por violação ao princípio do devido processo legal pela adoção de ritos processuais relativos aos processos de conhecimento e de execução previstos em leis diferentes. 



    Não pode a parte escolher os ritos processuais mais adequados ao seu interesse ou ao interesse que defende, individualizando o processo. 



    Repita-se, o fato ocorreu antes da edição da aludida lei que, portanto, não se lhe aplica, sendo justamente esta a lei exigida pelo art. 37, § 4°, da Constituição Federal para imposição das sanções ali previstas. 



    O dano da Administração ou a lesividade presumida em razão da ilegalidade ou imoralidade do ato, são reparados apenas através das sanções da Lei n° 8.429/92, inaplicáveis aos fatos praticados antes de sua edição. 



    Seria o caso, então, de extinção do processo com apoio no art. 267, IX, do Código de Processo Civil. 



    Mas, como a prescrição precede e é mais benéfica aos apelantes, extingo o processo, com o exame do mérito, com fundamento no 269, IV, do Código de Processo Civil. 



    Sem custas e verba honorária. 



    É o voto.” (e-doc.. 68, p. 20-34).



    7. Conforme fundamentação acima, o Tribunal de origem entendeu que o objetivo da ação é “punir na esfera patrimonial, pessoas que não teriam cuidado, com a devida responsabilidade, do patrimônio da SAB, empresa pública, possuidora de personalidade jurídica de Direito Privado, nos termos do art. 173, § 1°, da Constituição da República, por fatos ocorridos antes da Emenda Constitucional n° 19, de 5 de maio de 1998”. 



    7.1 Ato contínuo, entendeu que, por se tratar de “responsabilização dos diretores da SAB pela "má-gestão" do patrimônio da sociedade”, aos autos aplica-se a ”Lei de Sociedade por Ações (Lei n. 6.404/76)”, segundo a qual prescreve em 3 anos a ação contra os administradores, assim, tendo em vista que “o ato inquinado ilegal fora praticado em janeiro de 1991 e a ação civil pública em exame foi ajuizada mais de nove anos depois”, a ação estaria prescrita. 



    8. Considerada a margem cognitiva do recurso extraordinário, ao qual não é dado rever matéria de índole infraconstitucional, cabe, aqui, analisar, independentemente do acerto da aplicação do prazo contido na Lei das S.A. 



    9. Primeiro, a ação tem como escopo o ressarcimento de prejuízos causados ao erário em decorrência “da publicação de caderno especial do jornal BSB Brasil, intitulado ‘A Volta pelo Voto’, veiculado em 01.01.91”, orçada em Cr$ 12.000.000,00 (doze milhões de cruzeiros) e custeada pela Sociedade de Abastecimento de Brasília S.A. (SAB), empresa da qual o Distrito Federal, à época dos fatos, era acionista majoritário. 



    10. A peculiaridade dos autos está no fato de que os fatos examinados são anteriores à Lei de Improbidade Administrativa, que sobreveio em complemento à Constituição da República para satisfazer a modalidade de responsabilização do art. 37, § 4º, em acréscimo às esferas penal, civil e administrativa. 



    11. Sob este viés, quanto ao disposto no § 5º, do art. 37, da Constituição da República, a regra é a prescritibilidade e a exceção, a imprescritibilidade, de modo que sua interpretação deve ser restritiva. Não ao acaso à lei são determinados “prazo de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente (...) que causem prejuízos ao erário”. 



    12. Em exame conjunto dos §§ 4º e 5º do art. 37, o Supremo Tribunal Federal aportou no plano da improbidade administrativa a exceção contida na parte final do § 5º, para chancelar a tese de que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.” (RE nº 852.475-RG/SP, Tema RG nº 897, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. p/ Ac. Min. Edson Fachin, j. 08/08/2018, p. 25/03/2019). 



    13. Isto é, se os fatos ocorreram em 1991, momento anterior à promulgação da Lei nº 8.429, de 1992, não cabe dizer que os atos estavam tipificados como improbidade administrativa e, por conseguinte, que a imprescritibilidade os alcançaria. É o que se extrai do voto do e. Ministro Alexandre de Moraes no julgamento do leading case RE nº 852.475-RG/SP:



    “Em outras palavras, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que ampliou a possibilidade de sanções por atos de improbidade administrativa, e em respeito aos princípios da reserva legal e da anterioridade, passou-se a exigir a edição de lei específica para tipificar as condutas correspondentes a atos de improbidade administrativa. Nesse momento, houve o justo receio do legislador constituinte quanto à ocorrência de interpretações que passassem a impossibilitar ações de ressarcimento ao erário pela prática de atos ilícitos tradicionalmente entendidos como improbidade administrativa, desde a década de 1940, mas ainda não tipificados pela nova legislação, que somente foi editada em 1992. 



    A ressalva prevista no § 5º do art. 37 da CF não pretendeu estabelecer uma exceção implícita de imprescritibilidade, mas obrigar constitucionalmente a recepção das normas legais definidoras dos instrumentos processuais e dos prazos prescricionais para as ações de ressarcimento do erário, inclusive referentes a condutas ímprobas, mesmo antes da tipificação legal de elementares do denominado “ato de improbidade” (Decreto 20.910/1932, Lei 3.164/1957, Lei 3.502/1958, Lei 4.717/1965, Lei 7.347/1985, Decreto-Lei 2.300/1986); mantendo, dessa maneira, até a edição da futura lei e para todos os atos pretéritos, a ampla possibilidade de ajuizamentos de ações de ressarcimento. 



    Essa previsão foi importante, pois, em que pese o combate específico à improbidade administrativa, no campo civil, ter sido iniciado na década de 1940, somente com a Constituição de 1988 foi estabelecida a exigência de edição de lei que tipificasse o denominado “ato de improbidade administrativa”, possibilitando, além do ressarcimento ao erário, a aplicação de graves sanções como a suspensão de direitos políticos, a perda do cargo ou função e a indisponibilidade de bens.



    O Decreto-Lei Federal 3.240, de 8 de maio de 1941, previa, somente, o sequestro e a perda dos bens de autores de crimes que resultaram prejuízo para a Fazenda Pública, desde que resultasse locupletamento ilícito, e subsidiariamente a reparação civil do dano e a incorporação ao patrimônio público de bens de aquisição ilegítima de pessoa que exercesse ou tivesse exercido função pública.



    (...)



    A Constituição Federal de 1988, portanto, foi mais além do que simplesmente prever o perdimento de bens e reparação de dano civil, pois em seu art. 37, § 4°, determinou que os atos de improbidade administrativa passariam a importar a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 



    Porém, por ser norma constitucional de eficácia limitada, o § 4º somente seria aplicado a partir da edição da legislação específica correspondente, o que poderia acarretar um vácuo jurídico em relação ao ressarcimento ao erário nas hipóteses de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública que a legislação já admitia e que, certa e futuramente, seriam definidas como atos de improbidade administrativa. Em relação a essas hipóteses, o § 5º solucionou a questão da recepção, permitindo a continuidade das ações de ressarcimento ao erário nos prazos prescricionais já existentes, até a edição da lei específica (Lei 8.429/1992), que, inclusive, poderia nunca ter sido editada.



    Portanto, a ressalva do § 5º do art. 37 permitiu a recepção dos prazos prescricionais existentes para as ações de ressarcimento decorrentes de graves condutas de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública pela legislação então em vigor, até que fosse editada a lei específica exigida pelo §4º do mesmo artigo; não tendo, portanto, estabelecido qualquer hipótese implícita de imprescritibilidade. 



    (...)



    Atendendo ao mandamento constitucional e em respeito aos princípios da reserva legal, anterioridade, segurança jurídica e ao preceito jurídico universal de limitação de prazo de exercício de pretensões em juízo, em especial aquelas com conteúdo sancionatório, a Lei 8.429/1992 tipificou os denominados “atos de improbidade administrativa”, estabeleceu a forma e gradação na aplicação das sanções e o prazo prescricional para o ajuizamento da respectiva ação. 



    A edição da Lei 8.429/1992 concedeu eficácia plena ao § 4º do art. 37 da Constituição, norma especificamente dirigida à responsabilização pela prática de atos de improbidade, deixando, portanto, de ser necessária a aplicação do § 5º do mesmo art. 37 para os atos de improbidade praticados após a edição da referida lei. 



    (...)



    Por fim, importante salientar que, em relação aos atos ilícitos atentatórios à probidade da administração pública, mas anteriores à Lei 8.429/1992, as ações de ressarcimento serão regidas pelas leis específicas, devendo ser aplicados os prazos prescricionais dos demais atos ilícitos, na forma como decidido em Repercussão Geral no RE 669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI).



    (...)



    Quanto aos ilícitos civis praticados antes da edição da Lei 8.429/1992, não há possibilidade de responsabilização dos agentes públicos por improbidade administrativa, nos termos do § 4º do art. 37. Consequentemente, não será possível a aplicação das sanções legais estabelecidas no art. 12 da referida lei, em virtude da necessidade de prévia previsão legal das condutas ilícitas, sob pena de ferimento aos princípios da reserva legal e anterioridade (FERNANDES, Flávio Sátiro. Improbidade administrativa. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado Federal, ano 34, n. 136, out.-dez. 1997, p. 101; FIGUEIREDO, Marcelo. Responsabilidade por atos de improbidade. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: RT, ano 5, n. 19, abr.-jun. 1997, p. 123; OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Moralidade e impessoalidade administrativa. RT 766/107; MELLO, Cláudio Ari. Improbidade administrativa: considerações sobre a Lei 8.429/92. Revista do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre: RT, n. 36, 1995, p. 176). 



    Dessa forma, os agentes públicos e terceiros somente poderão ser responsabilizados, nos termos do § 4º do artigo 37 da Constituição Federal, pelo cometimento de atos de improbidade posteriores à edição da Lei 8.429/1992, sendo vedada a aplicação do referido diploma legal retroativamente, como aponta IVES GANDRA DA SILVA MARTINS: 



    "Sendo a Lei 8.429/92, de 2-6-92, poderia ser aplicada retroativamente, ou seja, a fatos anteriores a sua promulgação? Entendo que não, muito embora a matéria sobre improbidade administrativa já tivesse tratamento penal pretérito.”(Aspectos procedi