Tribunal: STF
Processo: RE 1493518
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-04
Data de publicação: 2024-09-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Pernambuco, assim ementado:  



    “CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. MULTA A EX-GESTOR MUNICIPAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. APLICAÇÃO DO ART. 73, INCISO III, DA LEI ORGÂNICA DO TCE. GRAVE INFRAÇÃO A NORMA LEGAL OU REGULAMENTAR DE NATUREZA CONTÁBIL, FINANCEIRA, ORÇAMENTÁRIA, OPERACIONAL OU PATRIMONIAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO PARA A EXECUÇÃO DA DÍVIDA. TEMA 642 DE REPERCUSSÃO GERAL. APELO DESPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 1. A questão posta nos autos limita-se à legitimidade do Estado, ou do Município, em executar a multa administrativa aplicada pelo TCE/PE, que encontrou irregularidades praticadas pelo executado, na condição de membro da Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura de Vitória de Santo Antão, imputando-lhe multa de R$ 7.590,00, com supedâneo no art. 73, inciso III, da Lei orgânica do TCE/PE. 2. De proêmio, convêm ressaltar a força executiva das decisões condenatórias proferidas pelos Tribunais de Contas, nos termos do art. 71, §3º, c/c o art. 75, da Constituição Federal. 3. In casu, a parte recorrida restou condenada ao pagamento de multa com base no art. 73, inciso III, da Lei orgânica da Corte de Contas, por ter praticado ato “com grave infração a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial”. 4. No caso, em consonância com a legislação supracitada, uma vez que não houve o pagamento administrativo da multa, a Certidão de Débito foi emitida e enviada para a Procuradoria Geral do Estado que promoveu a execução. 5. Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1003433/RJ, representado pelo Tema 642 de Repercussão Geral, firmou a seguinte Tese: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. 6. De fato, antes da fixação da Tese Vinculante acima transcrita, fazia-se a distinção dos casos de imputação de débito/ressarcimento ao Erário dos de aplicação de multa. Na primeira hipótese, o crédito deveria ser do ente público cujo patrimônio foi atingido e na segunda, pertencia ao ente a que se vincula o órgão sancionador. 7. Hodiernamente, com o advento do Tema 642, não só a recomposição dos danos ao erário municipal, como também a multa decorrente dos referidos prejuízos pertencem ao ente municipal, já que, nos termos constantes do julgamento paradigma, “Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal”. 8. Portanto, consoante julgamento do multicitado Tema de Repercussão Geral, “Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado”. 9. Sendo assim, resta imperiosa a manutenção da sentença vergastada que acolheu a exceção de pré-executividade por ilegitimidade ativa ad causam. 10. Apelo desprovido, para manter a sentença recorrida em todos os seus termos. Custas isentas ante a confusão patrimonial. 11. Decisão Unânime”. (eDOC 5 – ID: 4d1f357b)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 23, I, 24, I, 25, § 1º, 34, VII, “a”, e 37, caput, do texto constitucional. (eDOC 8 – ID: 73df8731) 



    Nas razões recursais, afirma-se que o acórdão recorrido, ao considerar o Estado de Pernambuco parte ilegítima para a execução da multa, com fundamento no tema 642 da repercussão geral, não considerou a peculiaridade do caso em análise, que trata de multa simples, o que se denomina de “meramente sancionatória”, e que afastaria a incidência do citado tema. 



    Explica-se que “a tese fixada no Tema 642 (Recurso Extraordinário nº 1.003.433/RJ) não abrange as multas simples (meramente sancionatórias) aplicadas pelos Tribunais de Contas do país em decorrência da inobservância, pelos gestores, das normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, assim como dos deveres de colaboração perante o órgão de controle, sem relação com dano/prejuízo ao erário, hipóteses em que os ESTADOS permanecem legitimados para a cobrança judicial dos respectivos valores”. (eDOC 8 – ID: 73df8731, p. 21)



    Acrescenta-se que a Lei estadual 12.600/2004 prevê que a multa simples aplicada aos gestores será revertida “ao Fundo de Aperfeiçoamento Profissional e Reequipamento Técnico do Tribunal de Contas, órgão da própria Corte de Contas” (eDOC 8 – ID: 73df8731, p. 25), diferentemente do que prescrito pela Lei do estado do Rio de Janeiro, objeto do tema 642 da repercussão geral, que prevê como destino da multa, os cofres da Fazenda do Estado. 



    É o relatório. 



    Decido. 



    No caso dos autos, o Tribunal de origem consignou que o título executivo, o qual a Procuradoria da Fazenda Pública do Estado de Pernambuco pretende executar, está fundado em multa aplicada pelo respectivo Tribunal de Contas estadual a administrador municipal em virtude de irregularidades apuradas em processo administrativo. Concluiu, conforme o tema 642 da repercussão geral, pela ilegitimidade do ente estadual para executar a referida multa. Nesse sentido, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “Como consignado, cuida-se de Recurso de Apelação em face da sentença que que acolheu a exceção de pré-executividade oposta por Wiguivaldo Patriota Santos, para declarar a extinção da Execução de Título Extrajudicial ajuizada pelo Estado de Pernambuco, sem resolução de mérito, por ausência de legitimidade processual. 



    Em suma, o Estado diz ser parte legítima para executar multa advinda do TCE/PE, em razão da disciplina específica trazida pelos artigos 73, §9º, e 66, §5º, da Lei Ordinária Estadual nº. 12.600/04 – Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado, diferentemente da situação do RE 1.003.433 (Tema 642 do STF), de modo que a multa, nos termos da referida norma, deve ser recolhida ao Fundo de Aperfeiçoamento Profissional e Reequipamento Técnico do Tribunal de Contas, órgão da própria Corte de Contas, ente que não tem personalidade jurídica própria, sendo órgão integrante do Estado de Pernambuco, pessoa jurídica de direito público interno, legitimado, portanto, para executar a dívida. 



    Assevera que não se trata de multa reparatória, mas de multa simples, aplicada pelo TCE/PE em virtude da constatação de ilegalidades praticadas pelo Apelado com relação a irregularidades em contratações na Prefeitura de Vitória de Santo Antão, com fulcro no art. 73, III, da Lei Estadual n.º 12.600/04. 



    Por sua vez, o apelado aduz que cabe aos Municípios, e não aos Estados, a execução dos créditos de multas aplicadas, por danos ao erário municipal, pelas Cortes de Contas, a agente público municipal, nos termos da Jurisprudência do STJ, do TJPE e da Tese de Repercussão Geral no Tema 642, a qual, inclusive, esvaziou a Lei Estadual 12.600/04, em especial os dispositivos que tratam da destinação dos recursos provenientes à aplicação das multas decorrentes de danos causados ao erário, que preteritamente eram recolhidos ao Fundo de Aperfeiçoamento do TCE/PE e agora passarão a ser executados pelo Município prejudicado e recolhidos pelos cofres municipais. 



    Pois bem. 



    A questão posta nos autos limita-se à legitimidade do Estado, ou do Município, em executar a multa administrativa aplicada pelo TCE/PE, que encontrou irregularidades praticadas pelo executado, na condição de membro da Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura de Vitória de Santo Antão, imputando-lhe multa de R$ 7.590,00, com supedâneo no art. 73, inciso III, da Lei orgânica do TCE/PE. 



    (...)



    No caso, em consonância com a legislação supratranscrita, uma vez que não houve o pagamento administrativo da multa, a Certidão de Débito foi emitida e enviada para a Procuradoria Geral do Estado que promoveu a execução. 



    Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1003433/RJ, representado pelo Tema 642 de Repercussão Geral, firmou a seguinte Tese: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. 



    Antes da fixação da Tese Vinculante acima transcrita, fazia-se a distinção dos casos de imputação de débito/ressarcimento ao Erário dos de aplicação de multa. Na primeira hipótese, o crédito deveria ser do ente público cujo patrimônio foi atingido e na segunda, pertencia ao ente a que se vincula o órgão sancionador. Hodiernamente, com o advento do Tema 642, não só a recomposição dos danos ao erário municipal, como também a multa decorrente dos referidos prejuízos pertencem ao ente municipal, já que, nos termos constantes do julgamento paradigma, “Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal”. 



    Nessa esteira, a hipótese é singela, eis que o Supremo Tribunal Federal pacificou a questão para definir que “Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado”.



    (...)



    Sendo assim, por força da Tese de Repercussão Geral que ensejou o Tema 642, resta imperiosa a manutenção da sentença vergastada que acolheu a exceção de pré-executividade por ilegitimidade ativa ad causam. 



    (...)”. (eDOC 5 – ID: 4d1f357b, p. 4-10)  



    Cumpre registrar que esta Corte, por oportunidade do julgamento do Tema 642 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 1.003.433, Redator para o acórdão o Min. Alexandre de Moraes, DJe 13.10.2021, definiu a tese de que “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. 



    Na ocasião deste julgamento, proferiu-se a seguinte ementa:  



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os ofres do Estado membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento.”  



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADPF 1.011, de minha relatoria, DJe 05.07.2024, firmou entendimento no sentido da possibilidade de o Estado executar multas simples aplicadas pelo Tribunal de Contas Estadual aos responsáveis por práticas lesivas ao erário municipal, concluindo pela alteração da tese anteriormente firmada no julgamento do tema 642 da repercussão, a qual passou a prescrever: “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”. 



    Colho a ementa proferida por ocasião desse julgamento:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente”.  



    Nesses termos, observo que o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal a respeito do tema. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, cassando o acórdão recorrido, determinar que outro julgamento seja realizado, em observância às diretrizes fixadas pela jurisprudência desta Suprema Corte.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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