Tribunal: STF
Processo: ADPF 1168
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-09
Data de publicação: 2024-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:  Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Socialista Brasileiro – PSB, contra decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) que, em Suspensão Liminar de Segurança (0049987-97.2023.8.19.0000), teria promovido “drástica e repentina” alteração na repartição do produto de arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) entre os municípios fluminenses, de acordo com o fixado Índice de Participação dos Municípios (IPM) do Estado do Rio de Janeiro.



    Sustenta que a decisão ora impugnada impôs perdas estratosféricas a algumas municipalidades, que ultrapassam 70% da arrecadação e a outras, ganhos orçamentários extraordinários. Nesse sentido, aponta a inviabilidade da continuidade de serviços públicos básicos em todas as áreas, em especial na saúde, educação e segurança pública, bem como o pagamento da folha de servidores dos Municípios prejudicados até o final do exercício corrente.



    Afirma que o ato atacado desbalanceou os recursos a que os municípios fluminenses terão acesso restando poucos meses para o início do processo eleitoral, articulando com a possibilidade de descumprimento das exigências e limites legais da legislação orçamentária, em especial as obrigações da Lei de Responsabilidade Fiscal para o ano final de mandato (art. 42), o que conduziria os gestores públicos a uma situação de ilegalidade e, até mesmo, de crime contra as finanças públicas.



    Nesse sentido, assevera que “A determinação exarada pela Presidência do TJRJ causou intenso desequilíbrio financeiro em pleno curso da execução orçamentária, em patente violação aos princípios da anualidade orçamentária (art. 165, III, da CF), da segurança jurídica (art. 5º, XXXVI, da CF), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF) e da continuidade dos serviços públicos (arts. 9º, § 1º, e 175, da CF).” (eDOC 1, p. 1)



    Aponta precedentes do STF em sede de ADPF no sentido da inconstitucionalidade das decisões judiciais e administrativas que promoveram (i) a interferência indevida sobre o equilíbrio e a normalidade do processo eleitoral e o livre convencimento do eleitor – ADPF nº. 1.017, Rel. Min. Gilmar Mendes; e(ii) a abrupta redução de previsões orçamentárias com a alteração de coeficientes de distribuição de tributos – ADPF nº. 1.043, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.



    Desse modo, afirma que “o requisito da subsidiariedade revela-se plenamente atendido” na medida em que “a ADPF se revela como único meio apto a sanar de forma eficaz e definitiva a lesividade aos direitos fundamentais elencados, evitando-se a multiplicidade de entendimentos inconstitucionais em ações de caráter subjetivo – exatamente conforme se observa no âmbito do TJRJ.” (eDOC 1, p. 7)



    Por fim, tece considerações acerca da garantia constitucional à liberdade de sufrágio e da proeminência do princípio democrático e da normalidade administrativa em ano eleitoral, articulando com a vedação a interferências que promovam o desequilíbrio do pleito com aumentos e reduções drásticas de recursos públicos em ano eleitoral. Da mesa forma, discorre acerca da situação de calamidade pública do Município de Petrópolis, buscando demonstrar a ilegitimidade do ato impugnado.



    Quanto aos pedidos, requer-se seja conhecida a arguição de descumprimento de preceito fundamental, para que, reconhecida a plausibilidade das teses constitucionais suscitadas, seja concedida medida cautelar para determinar a suspensão dos efeitos das decisões proferidas pelo i. Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro nos autos da SLS nº. 0049987-97.2023.8.19.0000. 



    No mérito, requer-se seja julgada procedente a presente arguição, ratificando a liminar eventualmente concedida, fixando-se a seguinte tese constitucional: “É vedado ao Poder Judiciário impor — de forma abrupta e imediata — redução de receita orçamentária em patamar que comprometa a prestação de serviços básicos e o pagamento da folha pelo ente federado e/ou que impeça o cumprimento das obrigações contidas da LC nº. 101/2000, e/ou que tenham aptidão de promover anormalidade administrativa”.



    Subsidiariamente, requer-se que seja, ao menos, resguardada a normalidade administrativa que deve prevalecer em ano eleitoral, fixando-se a seguinte tese constitucional: “É vedado ao Poder Judiciário, em ano eleitoral, impor — de forma abrupta e imediata — redução de receita orçamentária em patamar que comprometa a prestação de serviços básicos e o pagamento da folha pelo ente federado e/ou que impeça o cumprimento das obrigações contidas da LC nº. 101/2000, e/ou que tenham aptidão de promover anormalidade administrativa e o desequilíbrio dos pleitos eleitorais”.



    É o relatório. Decido.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público, sendo certo que, nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99, “não será admitida ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade”.



    Os requisitos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não traduzem mera formalidade jurídica que possa ser dispensada quando o direito material, por relevante, assim o exigir. As formalidades exigidas pela lei servem de amparo para o funcionamento das instituições constitucionais e, por isso, são parâmetros estruturantes do Estado Democrático de Direito que visam preservar a competência própria de cada um de seus órgãos.



    Quanto ao requisito da subsidiariedade, é o entendimento desta Corte: 



    “A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado.” (ADPF 237 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe30.10.2014, grifei). 



    Em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso leciona acerca do alcance e da caracterização da subsidiariedade para fins do cabimento de ADPF no seguinte sentido: 



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF. 



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva. 



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de APDF sempre que não coubesse ADIn e ADC. ” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289, g.n.). 



    A partir dessas fontes, no julgamento do Agravo Regimental na ADPF 673, j. 29.06.2020, ponderei que deve haver um equilíbrio na compreensão do requisito da subsidiariedade, tendo em vista, especialmente, mas não exclusivamente, os demais processos objetivos. O que se deve observar, na realidade, é a existência de meio eficaz para solver a controvérsia de “forma ampla, geral e imediata”(ADPF 388, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2016)



    Estabelecidas essas premissas - e, em que pese, o reconhecimento da gravidade da controvérsia relatada - observo que existem outros meios eficazes de sanar a lesividade apontada pelo Requerente.



    Destaco, nesse sentido, que a validade da decisão judicial proferida pelo TJRJ e impugnada na presente ADPF, referente ao IPM desse exercício, já foi objeto de contestação nesta Suprema Corte, na Reclamação 61.670, de Relatoria do Ministro Cristiano Zanin, o qual, em juízo de cognição sumária, deferiu o pedido liminar, para determinar a suspensão da decisão reclamada, que determinava novo critério de repartição do produto da arrecadação de ICMS entre os municípios. 



    Em 22.03.24, durante julgamento do mérito, o Relator revogou a liminar anteriormente proferida e negou seguimento à Reclamação, restando restabelecidos os efeitos da decisão judicial reclamada. 



    Em sede de julgamento de mérito, apontou o Min. Cristiano Zanin que “(...) as decisões liminares em primeiro grau, por alterar de forma abrupta as participações do ICMS dos municípios fluminenses, também não observaram o precedente vinculante proferido pelo STF, nos autos da ADPF 1043. O ato reclamado apenas retornaram os municípios ao status quo ante.”



    Concluiu o Ministro ainda, que “(...) por ocasião do deferimento da medida liminar nos autos desta reclamação, havia a percepção, diante dos elementos constantes nos autos, de que o município reclamante estava sendo o grande prejudicado. No entanto, com o contraditório e a instrução probatória, ficou evidente que havia muitos municípios prejudicados pelas medidas liminares proferidas em primeiro grau, o que motivou o Presidente do TJRJ a proferir, com acerto, a decisão reclamada.”



    Contra essa decisão, foi interposto embargos declaratórios, rejeitados monocraticamente. No mesmo sentido, o agravo regimental que se seguiu foi desprovido, nos seguintes termos:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. ICMS. PERCENTUAL DE DISTRIBUIÇÃO. AÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.043/DF. AUTORIDADE DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE AGRESSÃO A JULGADO OU POSICIONAMENTO VINCULANTE DO STF. AGRAVO DESPROVIDO. 



    I – As decisões liminares proferidas em primeiro grau determinaram a retificação de Declarações Anuais para o Índice de Participação dos Municípios (“DECLAIN’s/IPM”) alterando as participações do ICMS. 



    II – O Presidente do TJRJ suspendeu, então, a eficácia dessas liminares, que provocavam profunda alteração na repartição de receitas entre os municípios fluminenses. 



    III – Nesse contexto, em que muitos municípios foram prejudicados, o Presidente do TJRJ deferiu a suspensão das liminares e, nesse ponto, não descumpriu precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal. 



    IV – Agravo regimental desprovido.” (Rcl 61670 ED-AgR, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 04.07.24)



     



    Do mesmo modo, em manifestação posterior, o próprio Requerente informou que “Paralelamente à tramitação desta arguição, o Município de Petrópolis ajuizou, perante este Supremo Tribunal Federal, a Suspensão de Liminar n. 1.743/RJ, buscando o reconhecimento da grave violação à ordem jurídica e à economia pública decorrente da decisão proferida pelo il. Desembargador Presidente do TJRJ, que gerou uma perda de arrecadação do ente federado na ordem de 71% em um espaço de 30 (trinta) dias.” (eDOC 31, p. 2)



    No âmbito da supracitada Suspensão de Liminar, em 01.07.24, o Min. Luís Roberto Barroso, Presidente do STF, proferiu decisão afastando a aplicação retroativa dos novos índices e determinando ao Estado do Rio de Janeiro a adoção de regime de transição para redução escalonada do IPM de Petrópolis, entre maio de 2024 e janeiro de 2025. Eis o teor da ementa da respectiva decisão:  



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E FINANCEIRO. SUSPENSÃO DE LIMINAR. MEDIDA CAUTELAR. ÍNDICE DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NAS RECEITAS DE ICMS.



    I. CASO EM EXAME 



    1. Medida cautelar em suspensão de liminar formulada pelo Município de Petrópolis contra decisão proferida pela Presidência do TJ/RJ em medida de contracautela anterior. 



    2. A decisão impugnada sustou os efeitos de determinação judicial anterior, pela qual a sociedade GE Celma Ltda. foi obrigada a retificar declarações fiscais relativas ao valor adicionado nas operações de circulação de mercadorias dos anos-base 2019, 2020 e 2021.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    3. Saber se estão presentes os requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (risco de grave lesão à ordem e à economia públicas). A avaliação é, portanto, diversa daquela já realizada pela Primeira Turma no julgamento da Reclamação 61.670 (Rel. Min. Cristiano Zanin), que trata da mesma controvérsia.



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    4. A decisão impugnada repercute sobre a participação do Município no produto da arrecadação do ICMS (art. 158, IV, CF). Seu cumprimento determinou a completa interrupção dos repasses ao requerente, em razão da redução drástica do Índice de Participação do Município - IPM, bem como da compensação de valores percebidos com base no índice anterior. 



    5. Nesse cenário, justifica-se a intervenção desta Corte, em consideração à autonomia municipal e a princípios constitucionais orçamentários, tão somente para afastar o risco de grave lesão à ordem e à economia públicas. Não deve haver, contudo, criação de risco semelhante para outros municípios envolvidos na controvérsia. 



    6. A repartição da receita de ICMS é regulada pela LC n° 63/1990, que define prazos estritos para a divulgação dos Índices de Participação de Municípios – IPM, inclusive quando a sua correção decorrer de ordem judicial. Os prazos evidenciam compromisso com a previsibilidade da receita pública, o que não parece se coadunar com a aplicação retroativa de índices. 



    7. Por fim, é razoável a instituição de regime de transição com redução escalonada do IPM. A solução leva em conta a eficácia das decisões judiciais, inclusive desta Corte, que mantiveram o coeficiente em patamar mais elevado desde 2022, com reflexos sobre a programação orçamentária do ente. 



    IV. DISPOSITIVO 



    8. Medida cautelar parcialmente concedida, para afastar a aplicação retroativa dos novos índices e determinar ao Estado do Rio de Janeiro a adoção de regime de transição para redução escalonada do IPM de Petrópolis, entre maio de 2024 e janeiro de 2025. 



    9. Os valores recebidos a maior pelo Município de Petrópolis durante o período de transição deverão ser compensados em parcelas mensais, ao longo dos exercícios financeiros de 2025, 2026, 2027 e 2028.



    _________________________ Dispositivos relevantes citados: art. 158, IV, da CF; art. 4º da Lei nº 8.437/1992; art. 1º, §§ 3º e6º a 9º, da LC n° 63/1990. Jurisprudência relevante citada: ADPF 1.043 MC-Ref, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (2023) e Rcl 61.670, Rel. Min. Cristiano Zanin (2024).”  



    Destaco que, em relação à necessidade de esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, importa mencionar que a referida Suspensão de Liminar n. 1.743/RJ continua em julgamento, inclusive com despacho do Min. Presidente em 04.09.24, com o seguinte teor:  



    “1. Intime-se o Estado do Rio de Janeiro para que, no prazo de 10 (dez) dias: 



    (i) explique as diferenças entre os valores indicados no Ofício SEFAZ/GABSEC nº 1.815/2024 (doc. 145) e os que vieram a ser efetivamente distribuídos, conforme as informações prestadas pelo Município de Petrópolis (docs. 150 e 155); 



    (ii) apresente planilha demonstrativa dos valores relativos à cota-parte do ICMS transferidos ao Município de Petrópolis, segregando as parcelas ordinárias e aquelas destinadas a restituir os valores indevidamente compensados e esclarecendo, inclusive, se procedeu à restituição dos descontos retroativos referentes aos meses de março e abril de 2024; e 



    (iii) apresente planilha de cálculo com os valores totais distribuídos aos Municípios a título de cota-parte do ICMS, desagregada pelas datas em que as transferências foram realizadas, de modo a permitir conferência sobre a correta aplicação do índice de participação do Município de Petrópolis.” 



    No tocante à supracitada decisão exarada na Suspensão de Liminar n. 1.743/RJ, o Requerente alega que houve apenas determinação de que a redução do IPM se desse de forma escalonada até o mês de dezembro de 2024, sustentando que o Município seguirá obrigado a restituir integralmente esse valor acima estimado aos cofres estaduais em parcelas mensais até o ano de 2028. Nesse sentido, em seu entendimento, “apesar de atenuado, os atos emitidos pela Presidência do TJRJ ainda causam efeitos estrondosos no orçamento de diversos municípios fluminenses.” (eDOC 31, p. 3)



    Assim, não obstante a alegação da parte autora acerca da ausência de cessação da totalidade dos efeitos da decisão da Presidência do TJRJ, o fato é que, no âmbito da Suspensão de Liminar n. 1.743/RJ que tramita perante o STF, o Município de Petrópolis já obteve a concessão parcial da liminar requerida, o que reforça a existência de meio processual eficaz para o enfrentamento da controvérsia e, por outro lado, revela o não preenchimento do requisito da subsidiariedade para o cabimento de ADPF.



    Em situações análogas: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS JURISDICIONAIS SUBMETIDOS AO SISTEMA RECURSAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 725 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 25.11.20)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO FINANCEIRO. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. ICMS. IMPACTO FISCAL NO REPASSE ESTADUAL AOS MUNICÍPIOS EM RAZÃO DE PERDAS DECORRENTES DE PROGRAMAS INDUSTRIAIS. PROGRAMA FOMENTAR E PRODUZIR. PRINCÍPIO DA SUBSIDIAREDADE. 1. Nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999, um dos requisitos para o conhecimento de arguição de descumprimento de preceito fundamental é a inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesividade à Constituição alegada. No caso dos autos, o pressuposto da subsidiariedade não resta atendido, porquanto a existência de outros mecanismos processuais aptos para resolver a controvérsia suscitada nesta arguição, com o mesmo grau de efetividade, revela-se patente. 2. Conforme deflui da própria petição recursal, a parte ora agravante efetivamente litigou na seara da repercussão geral e em múltiplas ações rescisórias. A sistemática da repercussão geral é suficiente, por si só, para aplacar a violação aos preceitos constitucionais evocados. Por sua vez, houve o efetivo manejo das ações rescisórias cabíveis pela Fazenda Pública estadual. Precedente: RE nº 955.227-RG/BA, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 08/02/2023, p. 02/05/2023 (Tema RG nº 885). 3. Não é condição suficiente para abrir a via da arguição de descumprimento de preceito fundamental eventual deliberação deste Supremo Tribunal Federal no sentido de modular os efeitos de decisão colegiada tomada em paradigma da repercussão geral, diante do preenchimento dos requisitos legais. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ADPF 928 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, DJe 29.06.23)



    Por fim, nota-se que, ao lançar mão de outros meios processuais eficazes para sanar a lesividade apontada e não obter - total ou parcialmente - o êxito requerido no tempo desejado, entendeu o Requerente pelo manejo desta ADPF, se descurando do requisito de procedibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    Sendo este o quadro fático-processual que envolve a decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro objeto da presente arguição, é de se observar, concretamente, a existência de outros meios processuais eficazes para sanar a lesividade apontada na inicial. Desse modo, não restou preenchido o requisito da subsidiariedade. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 4º, caput, e §1º da Lei n. 9.882/1999 e art. 21, §1º, do RISTF, julgo extinta a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    Prejudicado o pedido liminar. 



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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