Tribunal: STF
Processo: ADI 7697
Classe: ADI
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-14
Data de publicação: 2024-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo PSOL (Partido Socialismo e Liberdade), em face de dispositivos constitucionais introduzidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022, que alteraram substancialmente o regime orçamentário nacional. 



    Na petição inicial da presente ADI, o requerente assim indica o seu objeto: 



    “À luz dessas considerações e das que serão desenvolvidas nos itens seguintes, impugna-se na presente ação, por padecerem de vício material de constitucionalidade, o que deverá acarretar na sua extirpação do texto maior, os seguintes dispositivos constitucionais, introduzidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022: art. 166, § 11 (EC/126), art. 166, § 12 (EC/100) e, por arrastamento, art. 165, § 9º, inciso III (EC/100), art. 165, § 10, art. 166, § 9º (EC/126), art. 166, § 9º-A (EC/126) art. 166, § 10 (EC/86), art. 166, § 13 (EC/100), art. 166, § 14 (EC/100), art. 166, § 16 (EC/100), art. 166, § 17 (EC/126), art. 166, §18 (EC/100), art. 166, § 19 (EC/126), art. 166, § 20 (EC/100), art. 166-A (EC/105)”.



     



    Em suma, segundo alega o partido político requerente, os dispositivos impugnados introduziram a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais e de bancada, implicando em um desarranjo na separação dos poderes, ao deslocar parte significativa da prerrogativa de gestão orçamentária do Poder Executivo para o Legislativo. 



    Argumenta-se, como parâmetro de controle, a “incompatibilidade das emendas parlamentares impositivas com o conteúdo da Constituição Federal, mais precisamente com o princípio da separação dos poderes (art. 60, §4º, III) e também com o princípio federativo (art. 60,§4º, I) e democrático (art. 60, §4º, II)”.



    A parte autora sustenta que essas modificações promovem uma espécie de "semipresidencialismo orçamentário jamais desejado pelo Constituinte, incompatível com nosso sistema constitucional e antagônico às cláusulas pétreas de nossa Constituição Federal, sob as quais se alicerçam as bases fundantes da República e da União".



    Alega que “[a] captura do orçamento público obsta a concretização do planejamento e coordenação de políticas públicas e de alocação de recursos públicos, de forma eficiente e efetiva, na dinâmica democrática e republicana, e, portanto, para o alcance dos objetivos fundamentais da República, expressos, por exemplo, nos artigos 3º e 43 do texto constitucional”.



    Registra, ainda, que “a captura do orçamento alcançou níveis recordes e, para 2024, a previsão é de que o volume de emendas corresponda a 20,03% do total de discricionárias e com ela todos os seus efeitos nocivos: dificulta o ajuste fiscal, o planejamento e execução de políticas públicas, o equilíbrio das contas públicas e, até mesmo, o desempenho da economia no longo prazo”.



    Sustenta que, dentre outras, uma consequência negativa da adoção do atual modelo de emendas impositivas “é a dificuldade que ele impõe à fase do controle da execução orçamentária, tanto no âmbito interno (art. 74, CF) quanto externo (art. 5º, XXV e 71, CF). Isto porque a pulverização dos investimentos públicos por entes federativos menores é tão acentuada que torna praticamente impossível o controle preventivo, concomitante e posterior sobre os gastos públicos”.



    Ao final, o PSOL requer a concessão de medida cautelar, “em sede de liminar (art. 10, §3º, Lei n. 9.868/1999), inaudita altera parte, para o fim de suspender a eficácia dos seguintes dispositivos constitucionais art. 166, §§ 11 e 12, e por arrastamento, art. 165, §9º, inciso III e §10, art. 166, §§ 9º, 9º-A, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, art. 166-A; todos inseridos na Constituição Federal pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015, nº 100/2019, nº 105/2019 e nº 126/2022 e, por conseguinte, da execução obrigatória das emendas parlamentares impositivas, salvo aquelas que já tenham sido empenhadas, liquidadas e pagas, até que se julgue definitivamente a presente ação direta de inconstitucionalidade”.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, constato a legitimidade ativa do partido político autor desta Ação Direta, na medida em que demonstra possuir representação no Congresso Nacional, na forma do art. 103, VIII, da Constituição Federal. No ponto, tratando-se de legitimado ativo universal, resta despicienda a comprovação de pertinência temática em relação à controvérsia discutida na presente ADI.



    A legislação de regência, bem como a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal, estipulam requisitos positivos para a concessão da medida cautelar em sede de controle concentrado de constitucionalidade, quais sejam, a comprovação da probabilidade do direito (fumus boni iuris) e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (periculum in mora). Passo a analisar a presença ou não dos citados requisitos, segundo ordenação em itens. 



    1. ACERCA DA POSSIBILIDADE DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE SOBRE A ATUAÇÃO DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO 



    Da leitura da petição inicial, extraio que o âmago da presente ação direta e, consequentemente, da probabilidade do direito alegado na medida cautelar ora em análise, se situa no exame da compatibilidade material do arcabouço constitucional instituído pelas normas impugnadas com as limitações ao poder de reforma dispostos na Constituição Federal.



    O tema já foi exaustivamente tratado na doutrina brasileira. Com efeito, colho da obra de GILMAR MENDES e PAULO GONET:



    “É admissível a aferição de constitucionalidade do chamado Direito Constitucional secundário (correspondente ao exercício do denominado poder constituinte derivado), uma vez que, segundo a doutrina e a jurisprudência dominantes, a reforma constitucional deve observar não apenas as exigências formais do art. 60, I, II e III, e §§ 1º, 2º e 3º, da CF/88 (reforma constitucional em sentido estrito) e do art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT, regramento da revisão constitucional), como também as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º).” (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional - Série Idp - 19ª edição 2024. p. 2143)”



    Da mesma forma leciona LUÍS ROBERTO BARROSO:



    “É pacífica a possibilidade de controle de constitucionalidade de emenda à Constituição. Sujeita-se ela à fiscalização formal - relativa à observância do procedimento próprio para sua criação (art. 60 e § 2º) - e material: há conteúdos que não podem constar de emenda, por força de interdições constitucionais denominadas cláusulas pétreas (art. 60, § 4º). De parte disso, a Constituição prevê, também, limitações circunstanciais ao poder de emenda, que não poderá ser exercido na vigência de intervenção federal, de estado de defesa e de estado de sítio (art. 60, § 1º). Há precedente de declaração de inconstitucionalidade de emenda constitucional.” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 200) 



    Em sede jurisprudencial, o STF já percorreu esse caminho em diversas ocasiões, como se exemplifica: 



    Direito Constitucional e Tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a Movimentação ou a Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par.2., 60, par.4., incisos I e IV, 150, incisos III, b, e VI, a, b, c e d, da Constituição Federal. 1. Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação a Constituição originaria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua e de guarda da Constituição (art. 102, I, a, da C.F.). 2. A Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a União a instituir o I.P.M.F., incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, no parágrafo 2. desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, não se aplica "o art. 150, III, b e VI", da Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e normas imutaveis (somente eles, não outros): 1. - o princípio da anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5., par.2., art. 60, par.4., inciso IV e art. 150, III, b da Constituição); 2. - o princípio da imunidade tributária reciproca (que veda a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que e garantia da Federação (art. 60, par.4., inciso I,e art. 150, VI, a, da C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a criação de impostos (art. 150, III) sobre: b): templos de qualquer culto; c): patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e d): livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão; 3. Em consequência, e inconstitucional, também, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993, sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades previstas no art. 150, VI, a, b, c e d da C.F. (arts. 3., 4. e 8. do mesmo diploma, L.C. n. 77/93). 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com relação a todos os contribuintes, em caráter definitivo, a medida cautelar, que suspendera a cobrança do tributo no ano de 1993. (STF - ADI: 939 DF, Relator: SYDNEY SANCHES, Data de Julgamento: 15/12/1993, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 18/03/1994)



    1. Inconstitucionalidade. Seguridade social. Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Ofensa a direito adquirido no ato de aposentadoria. Não ocorrência. Contribuição social. Exigência patrimonial de natureza tributária. Inexistência de norma de imunidade tributária absoluta. Emenda Constitucional nº 41/2003 (art. 4º, caput). Regra não retroativa. Incidência sobre fatos geradores ocorridos depois do início de sua vigência. Precedentes da Corte. Inteligência dos arts. 5º, XXXVI, 146, III, 149, 150, I e III, 194, 195, caput, II e § 6º, da CF, e art. 4º, caput, da EC nº 41/2003. No ordenamento jurídico vigente, não há norma, expressa nem sistemática, que atribua à condição jurídico-subjetiva da aposentadoria de servidor público o efeito de lhe gerar direito subjetivo como poder de subtrair ad aeternum a percepção dos respectivos proventos e pensões à incidência de lei tributária que, anterior ou ulterior, os submeta à incidência de contribuição previdencial. Noutras palavras, não há, em nosso ordenamento, nenhuma norma jurídica válida que, como efeito específico do fato jurídico da aposentadoria, lhe imunize os proventos e as pensões, de modo absoluto, à tributação de ordem constitucional, qualquer que seja a modalidade do tributo eleito, donde não haver, a respeito, direito adquirido com o aposentamento. (...) 3. Inconstitucionalidade. Ação direta. Emenda Constitucional (EC nº 41/2003, art. 4º, § únic, I e II). Servidor público. Vencimentos. Proventos de aposentadoria e pensões. Sujeição à incidência de contribuição previdenciária. Bases de cálculo diferenciadas. Arbitrariedade. Tratamento discriminatório entre servidores e pensionistas da União, de um lado, e servidores e pensionistas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de outro. Ofensa ao princípio constitucional da isonomia tributária, que é particularização do princípio fundamental da igualdade. Ação julgada procedente para declarar inconstitucionais as expressões "cinquenta por cento do" e "sessenta por cento do", constante do art. 4º, § único, I e II, da EC nº 41/2003. Aplicação dos arts. 145, § 1º, e 150, II, cc. art. 5º, caput e § 1º, e 60, § 4º, IV, da CF, com restabelecimento do caráter geral da regra do art. 40, § 18. São inconstitucionais as expressões "cinquenta por cento do" e "sessenta por cento do", constantes do § único, incisos I e II, do art. 4º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e tal pronúncia restabelece o caráter geral da regra do art. 40, § 18, da Constituição da Republica, com a redação dada por essa mesma Emenda. (STF - ADI: 3128 DF, Relator: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 18/08/2004, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 18/02/2005)



    DIREITO CONSTITUCIONAL, PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. LICENÇA-GESTANTE. SALÁRIO. LIMITAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 14 DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20, DE 15.12.1998. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 3º, IV, 5º, I, 7º, XVIII, E 60, § 4º, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O legislador brasileiro, a partir de 1932 e mais claramente desde 1974, vem tratando o problema da proteção à gestante, cada vez menos como um encargo trabalhista (do empregador) e cada vez mais como de natureza previdenciária. Essa orientação foi mantida mesmo após a Constituição de 05/10/1988, cujo art. 6º determina: a proteção à maternidade deve ser realizada "na forma desta Constituição", ou seja, nos termos previstos em seu art. 7º, XVIII: "licença à gestante, sem prejuízo do empregado e do salário, com a duração de cento e vinte dias". 2. Diante desse quadro histórico, não é de se presumir que o legislador constituinte derivado, na Emenda 20/98, mais precisamente em seu art. 14, haja pretendido a revogação, ainda que implícita, do art. 7º, XVIII, da Constituição Federal originária. Se esse tivesse sido o objetivo da norma constitucional derivada, por certo a E.C. nº 20/98 conteria referência expressa a respeito. E, à falta de norma constitucional derivada, revogadora do art. 7º, XVIII, a pura e simples aplicação do art. 14 da E.C. 20/98, de modo a torná-la insubsistente, implicará um retrocesso histórico, em matéria social-previdenciária, que não se pode presumir desejado. 3. Na verdade, se se entender que a Previdência Social, doravante, responderá apenas por R$1.200,00 (hum mil e duzentos reais) por mês, durante a licença da gestante, e que o empregador responderá, sozinho, pelo restante, ficará sobremaneira, facilitada e estimulada a opção deste pelo trabalhador masculino, ao invés da mulher trabalhadora. Estará, então, propiciada a discriminação que a Constituição buscou combater, quando proibiu diferença de salários, de exercício de funções e de critérios de admissão, por motivo de sexo (art. 7º, inc. XXX, da C.F./88), proibição, que, em substância, é um desdobramento do princípio da igualdade de direitos, entre homens e mulheres, previsto no inciso I do art. 5º da Constituição Federal. Estará, ainda, conclamado o empregador a oferecer à mulher trabalhadora, quaisquer que sejam suas aptidões, salário nunca superior a R$1.200,00, para não ter de responder pela diferença. Não é crível que o constituinte derivado, de 1998, tenha chegado a esse ponto, na chamada Reforma da Previdência Social, desatento a tais consequências. Ao menos não é de se presumir que o tenha feito, sem o dizer expressamente, assumindo a grave responsabilidade. 4. A convicção firmada, por ocasião do deferimento da Medida Cautelar, com adesão de todos os demais Ministros, ficou agora, ao ensejo deste julgamento de mérito, reforçada substancialmente no parecer da Procuradoria Geral da República. 5. Reiteradas as considerações feitas nos votos, então proferidos, e nessa manifestação do Ministério Público federal, a Ação Direta de Inconstitucionalidade é julgada procedente, em parte, para se dar, ao art. 14 da Emenda Constitucional nº 20, de 15.12.1998, interpretação conforme à Constituição, excluindo-se sua aplicação ao salário da licença gestante, a que se refere o art. 7º, inciso XVIII, da Constituição Federal. 6. Plenário. Decisão unânime. (STF - ADI: 1946 DF, Relator: SYDNEY SANCHES, Data de Julgamento: 03/04/2003, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 16/05/2003)



    2. DO HISTÓRICO DAS NORMAS VERGASTADAS POR ESTA ADI 



    É pertinente efetuar um breve histórico das emendas constitucionais impugnadas, que constituem o arcabouço normativo aplicável à inovação chamada “emendas impositivas”.



    Nesse passo, transcrevo a sistematização realizada por PAULO HARTUNG (Economista, Ex-Governador, Senador e Deputado do ES), MARCOS MENDES (Doutor em Economia e Pesquisador associado do Insper) e FABIO GIAMBIAGI (Pesquisador associado do FGV IBRE), divulgada no periódico Conjuntura Econômica:



    “i) em março de 2015, foi aprovada a Emenda Constitucional (EC) 86, que fixou uma cota mínima obrigatória de emendas individuais. Desde então, um valor correspondente a 1,2% da receita corrente líquida (RCL) da União passou a ser destinado a uma cota de emendas, a ser distribuída entre os parlamentares. A efetiva execução dessas despesas,que antes dependia de disponibilidade de recursos, passou a ser obrigatória. Ainda que a Emenda 95, do teto de gastos, aprovada posteriormente, tenha abrandado a indexação dessas emendas (mudando de percentual da receita para correção pelo IPCA), a obrigatoriedade permaneceu;



    ii) em junho de 2019, a Emenda Constitucional 100 aumentou a dose de emendas obrigatórias, ao conferir esse status às emendas de bancadas estaduais. Agora, mais uma parcela, correspondente a 1% da RCL, se tornaria obrigatoriamente gasta nessas emendas. A indexação proposta será mantida até 2022, ano em que o reajuste anual do valor passará a ser feito pelo IPCA; 



    iii) em dezembro de 2019, a Emenda Constitucional 105 permitiu o uso de emendas individuais para transferir dinheiro diretamente para estados ou municípios, sem vinculação a projeto ou atividade alguma;



    (HARTUNG, P.; MENDES, M.; GIAMBIAGI, F. As emendas parlamentares como novo mecanismo de captura de orça mento. Conjuntura Econômica, v. 75, n. 9, p. 20-22. Disponível em: <https://bit.ly/3f6CfTU>. Acesso em: 11 de agosto de 2024.)



    Na petição inicial, o requerente realiza sistematização similar:



    “42. Esse é o produto de 4 emendas constitucionais (doc. 04), quais sejam:



    a) Emenda Constitucional n.º 86, de 17 de março de 2015, que altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória aexecução da programação que especifica.



    b) Emenda Constitucional n.º 100, de 26 de junho de 2019, que altera os arts. 165 e 166 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária de emendas de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal.



    c) Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019, que acrescenta o art. 166-A à Constituição federal, para autorizar atransferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, mediante emendas ao projeto de lei orçamentária.



    d) Emenda Constitucional n.º 126, de 21 de dezembro de 2022, que altera a Constituição Federal, para dispor sobre as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, e Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para excluir despesas dos limites previstos no art. 107.



    43. Em apertado resumo, e a despeito das finalidades propaladas em suas respectivas exposições de motivos, essas emendas constitucionais produzem um profundo desarranjo no sistema orçamentário originalmente concebido pelo Constituinte, e mais, revolvem indevidamente a articulação harmoniosa entre os poderes da União.44. A Emenda Constitucional n.º 86 criou o orçamento impositivo, permitindo emendas parlamentares individuais (deputados ou senadores), até 1,2% da receita corrente líquida, sendo 0,6% com finalidade específica para a saúde.



    45. A Emenda Constitucional n.º 100 introduziu a emenda parlamentar de bancada(que monta até 1% da receita corrente líquida do exercício anterior).



    46. A Emenda Constitucional nº 105 permitiu a transferência, através de orçamento impositivo, de até 50% dos recursos de emendas individuais a entes federados sem vinculação a uma finalidade específica, desde que pelo menos 70% obrigatoriamente sejam destinados a obras. Ou seja, uma parcela significativa das emendas parlamentares poderia ser utilizada sem finalidade específica; o dinheiro é transferido ao ente federativo,que poderia aplicá-lo sem finalidade pré-determinada.



    47. E a Emenda Constitucional n.º 126 aumentou a margem de receita corrente líquida vinculada, obrigatoriamente, a emendas parlamentares. A elevação foi de 1,2% para 2%, sendo 1,55% para deputados federais e 0,45% para emendas de senadores.”



    3. OBSERVAÇÕES CRÍTICAS A ESSE NOVO MODELO (“EMENDAS IMPOSITIVAS”)



    Conforme a síntese acima, as emendas constitucionais impugnadas parecem instituir um acervo normativo de transferência do controle da fase de execução de uma parcela significativa do orçamento público das mãos do Poder Executivo para o Poder Legislativo, sobretudo se consideradas apenas despesas orçamentárias discricionárias.



    Nessa situação, grande parte da discricionariedade inerente à implementação de políticas públicas é retirada das mãos do Poder Executivo, transformando os membros do Poder Legislativo em uma espécie de “co-ordenadores de despesas”. Com efeito, as minúcias da execução orçamentária não dependem mais de deliberações administrativas no âmbito do Poder Executivo, e sim da aposição de meros carimbos a decisões de outro Poder. 



    Analisando, comparativamente, o grau de intervenção do Poder Legislativo no orçamento do Brasil e dos países membros da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico), MARCOS MENDES, Doutor em Economia e Pesquisador associado do Insper, demonstra que as emendas impositivas brasileiras adotam um modelo atípico em relação a outros países desenvolvidos do mundo. Vejam-se trechos do trabalho citado:



    “O objetivo da presente análise é comparar o grau de intervenção e controle que o Legislativo adquiriu sobre o orçamento federal no Brasil com a prática corrente em outros países. O que se mostra a seguir é que, no Brasil, esse processo se dá em escala muito superior. Não se justificaria, portanto, o argumento de que o que se observa no Brasil é algo natural e praticado mundo afora.



    (...)



    A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) desenvolveu um banco de dados descritivo dos processos orçamentários utilizados pelos seus países membros. Também criou um banco similar para os países da América Latina.



    (...)



    Percebe-se que o montante de alterações feitas pelo Legislativo brasileiro é muito superior ao dos demais países da Tabela 2. Os parlamentos de Alemanha e Noruega não fizeram aumento ou substituição de despesas, apenas reduziram marginalmente a despesa proposta pelo Executivo, sem colocar outras no lugar. Em outros 14 países, o legislativo não emendou o orçamento ou o fez em montantes negligíveis, abaixo de 0,01% da despesa primária discricionária. Há dez países em que essa mudança fica abaixo dos 2%. Somente Estados Unidos, Eslováquia e Estônia aparecem acima dessa marca de 2%. Porém, mesmo esses países estão longe do que ocorre no Brasil, onde nada menos que 24% da despesa primária discricionária é alterada pelo parlamento.



    (...)



    A Tabela 3 descreve o grau de detalhamento que o legislativo pode ter na alteração do orçamento. Como se sabe, os orçamentos públicos são divididos em vários níveis: há a despesa global, que se desdobra em despesas por programas, que são detalhados em ações específicas, e essas em itens específicos de gastos. A pergunta feita pela OCDE aos países foi: “em que nível de detalhe o legislativo aprova as dotações orçamentárias?” O que a tabela está mostrando é que, na América Latina, somente os parlamentos do Brasil e do Chile têm o poder de alterar o orçamento no detalhe, mexendo em rubricas abaixo do nível de classificação por programa da despesa. Sendo que, no Chile, o legislativo não pode elevar despesas nem estimativas de receitas, pode apenas diminui-los.



    (...)



    Outra característica que chama atenção no caso brasileiro é o número de emendas apresentadas e aprovadas todos os anos. Nos últimos 6 anos, em média, foram submetidas 8,2 mil emendas e aprovadas 7,7 mil por ano, como mostra a Tabela 4.



    IV. Conclusões



    O presente texto mostrou que as emendas parlamentares brasileiras alteram a proposta orçamentária do Poder Executivo em dimensão muito superior ao observado em países da OCDE. Não procede, portanto, o argumento de que o que se faz aqui é comum em várias democracias.”



    (MENDES, Marcos. (2022) “Emendas parlamentares e controle do orçamento pelo legislativo: uma comparação do Brasil com países da OCDE”. Millenium Papers n. 8) (grifou-se)



    Ainda no plano internacional, trago à colação o Acórdão nº 545/2021, do Tribunal Constitucional de Portugal em que está assente: 



    “62.º Assinala-se, a este respeito, a existência de uma competência compartilhada entre Governo e Assembleia da República em todo o ciclo orçamental que, fruto de uma relação fiduciária entre os dois órgãos de soberania no domínio financeiro, não obsta a uma delimitação rigorosa de reservas de competência bem distintas das duas instituições em todo o processo de produção e execução orçamental, a qual espelha, inequivocamente, o reflexo do princípio da separação de poderes.



    (...)



    Efetivamente, por um lado,



    63.º A CRP reserva exclusivamente ao Governo:



    (...)



    c) A execução do Orçamento aprovado pela Assembleia da República, processo que a alínea b) do art.º 199.º da CRP inscreve numa reserva de Administração atribuída a competência absoluta do Governo, pese que realizada sob a forma de decreto-lei, não podendo nessa atividade o Executivo ser limitado pela ação do Parlamento e cumprindo-lhe respeitar o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental (Título V).”



    Na mesma vereda crítica, FELIPE SALTO, Economista e ex-Secretário de Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo, em texto publicado pelo portal UOL, manifesta discordância em relação ao modo como as emendas parlamentares têm ocupado a função típica do Poder Executivo:



    “Em 2023, foram R$ 8,8 bilhões em emendas do tipo "transferência especial", mais conhecidas como "Pix". Em 2024, foram autorizados R$ 8,2 bilhões. Destes, R$ 7,7 bilhões já foram empenhados, e R$ 4,5 bilhões, pagos. Em 2020, a modalidade representava R$ 0,6 bilhão, passando a R$ 2 bilhões (2021), R$ 1,7 bilhão (2022) e os R$ 8,8 bilhões citados em 2023.



    As emendas parlamentares se classificam em: individuais, de bancada estadual, de comissão e de relator-geral do Orçamento. Para 2024, estão autorizados R$ 49,2 bilhões em emendas dos quatro tipos. Os pagamentos já atingiram R$ 29,8 bilhões, segundo o SIGA-Brasil, na coleta feita por este colunista no dia 9 de agosto, com dados informados pelo sistema até o dia 7.



    O volume das emendas parlamentares atingiu patamares impraticáveis. O Poder Legislativo não pode se arvorar na função constitucional do Executivo, que é determinar as prioridades de alocação dos recursos públicos.”



    Demais disso, há pelo menos 3 anos multiplicaram-se reportagens em veículos de comunicação apontando atos ímprobos na aplicação do chamado “orçamento secreto” e das emendas impositivas. Evidentemente, esse exaustivo trabalho jornalístico não é prova para fins legais, porém também não pode ser desprezado como se fosse inexistente. No mínimo, constituem sinais amarelos a alertar os condutores do tráfego no mundo institucional. 



    Idênticos semáforos amarelos estão acesos nos Tribunais, no Ministério Publico, nas Polícias, nas Cortes de Contas, com a multiplicação de procedimentos investigativos ou sancionatórios acerca da execução de emendas impositivas (inclusive na sua modalidade PIX). 



    4. O NOVO MODELO DAS EMENDAS IMPOSITIVAS E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES



    Despiciendo dissertar longamente sobre a conformação histórica do princípio da Separação de Poderes, erigido ao patamar de cláusula pétrea pela Constituição Federal. 



    Para o momento, é suficiente lembrar que o referido princípio está umbilicalmente ligado ao ideal de governo moderado, em oposição a formas despóticas de exercício do poder - incompatíveis com o Estado Democrático de Direito. Tais incompatibilidades manifestam-se, por exemplo, na aversão radical à ação dialógica e controladora regrada pela Constituição, em nome de uma equivocada concepção de “independência” - como se fosse equivalente à soberania. 



    Já o governo moderado, no plano institucional, é a realização da máxima filosófica “nada em excesso”, consagrada pela doutrina do meio-termo, amplamente estudada pelos gregos. Lembremos que Ícaro, ao não voar adequadamente entre o mar e o sol, excedeu-se e se aproximou muito deste último, resultando na queima da cera das suas asas e na sua morte. Em outras palavras, o método “quero, posso, mando” destrói as instituições, em face da ausência de moderação, sobrepujada por excessos. 



    O princípio da Separação dos Poderes visa a que o poder contenha o poder, obstando a implantação de tiranias, conforme lição contida nos Artigos Federalistas:



    “O acúmulo de todos os poderes, legislativo, executivo e judiciária, nas mesmas mãos, seja de uma pessoa, de algumas ou de muitas, seja hereditário, autodesignado ou eletivo, pode ser justamente considerado a própria definição de tirania. Portanto, se a Constituição pudesse ser realmente acusada desse acúmulo de poder, ou de misturar poderes, revelando perigosa tendência a tal acúmulo, não seriam necessários quaisquer argumentos adicionais para inspirar uma reprovação universal do sistema.” 



    Ao tratar das