Tribunal: STF
Processo: ARE 1473153
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-19
Data de publicação: 2024-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo (e. doc. 456), interposto pela Autopista Fluminense S/A, contra decisão de inadmissibilidade proferida pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região (e. doc. 442), ao entendimento de que as violações constitucionais seriam reflexa ou indireta e, ainda,  com fundamento na Súmula 279 desta Suprema Corte.



    Em suas razões, a Recorrente sustenta não pretender o reexame de provas nem debater questões ligadas à interpretação e aplicação do direito local, mas sim demonstrar o ataque a dispositivos constitucionais.



    Salienta que "além das razões recursais serem exclusivamente pautadas em fundamentos de direito, desvinculadas da necessidade em estudar o acervo probatório, valendo, aqui, a ressalva da indispensável necessidade de atribuir o correto valor ou associar o argumento a uma determinada prova produzida, ainda que fosse relativa ao contrato de concessão, na hipótese em comento, já que a decisão/acordão do Tribunal Regional equivocou-se no julgamento ao atribuir errônea valoração que culminaram nas contrariedades das normas constitucionais atinentes às suscitadas questões de direito!"  



    Assevera que " o princípio da legalidade contemplado no art. 37 da CRFB foi fielmente obedecido, eis que clarividente a constatação de que a Agravante havia meramente acatado e cumprido com a obrigação contratual estipulada pelo Poder Público concedente (UNIÃO), oriundo de um inconteste e lícito edital de licitação."



    Argumenta que "restou demonstrada a violação ao inciso III do art. 175, da CRFB, já que ao prever a política tarifária, logicamente, fez surgir a ÚNICA possibilidade da concessionária de rodovia em obter a contraprestação das atividades materiais e secundárias que lhes foram impostas pela União Federal (Poder Concedente), por sua vez, de notória e incontroversa vinculação com a Polícia Rodoviária Federal."



    Requer o provimento do presente recurso para reformar a decisão recorrida, a fim de decretar a admissão do Recurso Extraordinário e, ao final, dar provimento ao Recurso Extraordinário para: (a) decretar a contrariedade aos arts. 37 e 175 da CRFB, reformando o acórdão no sentido de julgar a ação civil pública totalmente improcedente, mantendo incólume o contrato de concessão e o convênio n. 005/2009, OU, (b) determinar que a devolução dos valores sejam efetuados pela União, OU (c) para que a nulidade do capitulo XIII do Contrato de Concessão passe a vigorar a partir do trânsito em julgado, inclusive notificando o Departamento da Polícia Rodoviária Federal. 



    É o relatório. Decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal na qual, em síntese, insurge-se em face do Contrato de Concessão da Rodovia BR 101, relativo ao Edital n. 004/2007, no que diz respeito ao cômputo dos custos do aparelhamento da Polícia Rodoviária Federal da Tarifa Básica de Pedágio e seu repasse aos usuários.



    O acórdão recorrido (e. doc. 357), mantido no julgamento dos embargos de declaração (e. doc. 396), restou assim ementado:



    APELAÇÕES CÍVEIS. REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE COBRANÇA. CONCESSÃO DE RODOVIA FEDERAL. PONTE RIO-NITERÓI E BR-101. VALORES ARRECADADOS PARA CUSTEAR O APARELHAMENTO DA PRF. REPASSE AO USUÁRIO. ONERAÇÃO INDEVIDA. ILEGALIDADE DA COBRANÇA. DEVOLUÇÃO DE VALORES. POSSIBILIDADE. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA.  



    1. Remessa necessária e apelações em face de sentença que julga procedente em parte o pedido para: (a) confirmar a liminar deferia e declarar a nulidade do Capítulo XIII do Contrato de Concessão referente ao Edital n.º 004/2007; (b) determinar o cancelamento do cômputo dos custos do aparelhamento da Polícia Rodoviária Federal da Tarifa Básica de Pedágio e seu repasse aos usuários. Cinge-se a controvérsia em definir se deve ser mantida a exclusão do Capítulo XIII do Contrato de Concessão, referente ao Edital n.º 004/2007, relativo aos valores arrecadados para custear o aparelhamento da PRF, bem como se as demandadas devem ser condenadas a ressarcir os usuários pelos referidos valores arrecadados. 



    2. A preliminar de inadequação da via eleita sustentada pela ANTT não merece prosperar. Isso porque a demanda ajuizada pelo órgão ministerial possui como finalidade a invalidação de administrativos que seriam contrários às disposições legais, visando determinar a suspensão da cobrança indevida de valores referentes à tarifa básica de pedágios, bem como buscando recompor o acervo patrimonial dos possíveis lesados pela referida prática. Nesse sentido, verifica-se que o objeto da demanda encontra-se inserido no rol dos direitos tutelados mediante ação civil pública, conforme se depreende do art. 1º da Lei nº 7.347/85. 



    (...)



    6. No Capítulo XIII do contrato de concessão celebrado, referente ao Edital n.º 004/2007, consta a previsão de convênio a ser firmado entre a concessionária e o Departamento da Polícia Rodoviária Federal, por meio do qual ficou consignado que a concessionária proporcionará os meios e instrumentos necessários à fiscalização da rodovia concedida. Em setembro do ano de 2009, foi assinado o Convênio n.º 05/2009 entre as demandadas, tendo por objeto “regular a utilização e operação dos recursos, em cumprimento ao disposto no Capítulo XIII do Contrato de Concessão do Edital nº 004/2007, destinados ao aparelhamento necessário à execução dos serviços de policiamento e apoio à fiscalização do tráfego na Rodovia BR-101/RJ – Trecho Divisa ES/RJ – Ponte Presidente Consta e Silva (Rio-Niterói) e seus acessos, por meio de aquisições de bens e contratações de serviços, promovidos pela CONCESSIONÁRIA e disponibilizados ao DPRF. 



    7. É possível contatar que os valores para cumprimento do disposto nos referidos convênios e no capítulo XIII do contrato de concessão estão incluídos no cálculo da tarifa básica do pedágio, sendo, portanto, repassado tais custos aos usuários da rodovia, consoante se observa na Nota Técnica nº 45/2013/GEINV/SUINF, emitida pela ANTT, e no Ofício/PRM/NIT/AA/Nº 853/2014. 



    8. O art. 175 da CF/88 preconiza que, na forma da lei, incumbe ao poder público garantir a prestação de serviços públicos diretamente ou mediante concessão ou permissão, sempre através de licitação. Sob esse comando constitucional, foi editada a Lei n.º 8.987/95, que trata sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, dispondo, no § 1o e caput do art. 6º, que toda concessão ou permissão deverá observar a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, sendo assim considerado aquele que é prestado atendendo-se as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 



    9. É possível extrair de tais comandos constitucionais e legais, o princípio da modicidade tarifária, segundo o qual as tarifas devem ser módicas para assegurar o acesso ao maior número possível de usuários, buscando satisfazer, assim, as necessidades da sociedade quanto à prestação do serviço. No entanto, tais finalidades somente podem ser alcançadas mediante a cobrança de uma tarifa que não seja excessivamente onerosa. Portanto, as tarifas exigidas pelas concessionárias constituem contraprestação pelos serviços prestados, decorrentes do objeto do contrato de concessão celebrado com o poder concedente, não podendo o usuário ser onerado em quantia superior, sob pena de afronta ao princípio da modicidade tarifária. 



    10. Destarte, os valores auferidos pela empresa Autopista Fluminense S.A., celebrante do contrato em análise, através do pedágio cobrado, deve ser o necessário para sua remuneração e o custeio das despesas para a prestação do serviço concedido, ou seja, a recuperação, manutenção, monitoramento, conservação, operação, ampliação, melhorias e exploração do lote correspondente a 320,10 Km da Rodovia BR-101/RJ, divisa entre os Estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo – Ponte Presidente Costa e Silva. 



    11 No caso, verifica-se que a concessionária não executa suas atividades com os bens e serviços que esta fornece para o aparelhamento da Polícia Rodoviária Federal, nos termos do contrato de concessão e convênios celebrados, uma vez que são utilizados para a atividade típica do ente público federal mencionado, ou seja, a fiscalização de rodovia federal. 



    12. Os de serviços de segurança pública são considerados indelegáveis, tendo em vista tais atribuições se revelam como atividades típicas de Estado. Em razão disso, cabe ao poder público desenvolver os meios necessários para o fiel cumprimento dessa atribuição, o qual é exercido mediante diversos órgãos pertencentes à estrutura estatal, dentre os quais, a Polícia Rodoviária Federal, através de orçamento próprio, oriundo de arrecadação de impostos da União. 



    13. O Código de Trânsito Brasileiro – CTB, em seu art. 20, já estipula as atribuições da PRF. Portanto, incumbe à PRF prestar tais serviços independentemente de previsão contratual. Nota-se, entretanto, que tais funções que já são de sua competência também constam também no convênio celebrado entre as partes e mediante a transferência de recursos provenientes do pagamento do pedágio. 



    14. Impõe mencionar que o serviço de segurança pública consiste em uma atividade geral e indivisível financiada pela receita oriunda dos impostos, ao passo que o pedágio possui natureza jurídica de preço público. Logo, não cabe a cobrança de pedágio para fins de subsidiar o serviço de segurança pública, uma vez que o mesmo já comporta fonte de custeio própria. A respeito da natureza jurídica do pedágio, vale mencionar que o entendimento do Supremo Tribunal Federal – STF, no julgamento da ADI nº 800, exarou o seu entendimento segundo o qual o pedágio não possui natureza jurídica de taxa, mas sim de preço público, devendo sua cobrança se ater a efetiva utilização de rodovias conservadas pelo Poder Público. (STF, Plenário, ADI 800, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe 01.07.2014). Logo, a tarifa de pedágio não pode financiar a segurança pública, pois possui natureza jurídica de preço público. Precedentes: TRF2, Vice-Presidência, AC 0002842-28.2018.4.02.0000, Rel. GUILHERME DIEFENTHAELER, DJF2R 17.12.2018; TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 0021509- 87.2015.4.02.5102, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJF2R 8.1.2018; TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 0005990-52.2015.4.02.0000, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJF2R 23.9.2015; TRF2, 8ª Turma Especializada, APELREEX 2008.51.02.001757-9, Rel. Des. Fed. VERA LÚCIA LIMA, E-DJF2R 19.03.2014. 



    15. Embora o art. 25 da Lei n.º 9.503/97 possibilite que em determinadas hipóteses os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito possam celebrar convênio delegando algumas atividades previstas com a finalidade de conferir maior eficiência e segurança para os usuários, inerentes ao contrato de concessão, tal disposição não permite o repasse dos custos relativos a tais serviços para os usuários, haja vista que o custeio já é devidamente feito mediante a cobrança de impostos. 



    16. No que diz respeito à alegação de que não cabe ao Poder Judiciário se imiscuir na matéria em questão, ressalta-se que tal tese não merece prosperar, uma vez que na hipótese não há interferência indevida de órgão judiciário em matéria de mérito administrativo, haja vista que o caso em questão trata-se de controle de legalidade de ato administrativo, o qual se encontra dentro da competência da esfera do referido poder. 



    17. Consoante demonstrado, o aparelhamento da PRF não pode integrar o preço do pedágio, uma vez que este órgão presta serviço que já comporta fonte de custeio próprio. Assim, o ressarcimento ao erário é consectário lógico do reconhecimento da ilegalidade da cobrança efetuada aos usuários do serviço. A tese de que o ressarcimento aos usuários não seria cabível em razão da dificuldade em individualizá-los não encontra amparo legal, eis que, decorrendo mais de 1 ano sem habilitação de interessados em número compatível com a gravidade do dano, o Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 100, aplicável por força do art. 21 da Lei nº 7.347/85, viabiliza a execução de indenização pelos danos individualmente sofridos, mediante execução coletiva residual ou reparação fluida (fluid recovery). Precedente: TRF2, Vice-Presidência, AC 0000266-92.2012.4.02.5102, Rel. Des. Fed. SERGIO SCHWAITZER, DJF2R 30.6.2016. 



    (...) (Grifei)  



    Ao adequado enfrentamento da controvérsia, transcrevo as razões de decidir adotadas pela Corte de origem:  



    Cabe elucidar que a hipótese versada nos autos consiste na análise da legalidade da cobrança de valores para custear o aparelhamento da Polícia Rodoviária Federal – PRF constantes no pedágio decorrente do contrato de concessão referente ao trecho da rodovia BR-101/RJ (divisa dos Estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo – Ponte Presidente Costa e Silva). 



    Sob esse prisma, verifica-se que no Capítulo XIII do contrato de concessão celebrado, referente ao Edital n.º 004/2007, consta a previsão de convênio a ser firmado entre a concessionária e o Departamento da Polícia Rodoviária Federal, por meio do qual ficou consignado que a concessionária proporcionará os meios e instrumentos necessários à fiscalização da rodovia concedida (evento 1; OUT5, fls. 8/ 1º grau).



    (...)



    Diante disso, em setembro do ano de 2009, foi assinado o Convênio n.º 05/2009 entre a União, por intermédio do Ministério da Justiça, representado pelo Departamento da Polícia Rodoviária Federal - DPRF, e a concessionária Autopista Fluminense S/A, com a interveniência da ANTT, tendo por objeto “regular a utilização e operação dos recursos, em cumprimento ao disposto no Capítulo XIII do Contrato de Concessão do Edital nº 004/2007, destinados ao aparelhamento necessário à execução dos serviços de policiamento e apoio à fiscalização do tráfego na Rodovia BR-101/RJ – Trecho Divisa ES/RJ – Ponte Presidente Consta e Silva (Rio-Niterói) e seus acessos, por meio de aquisições de bens e contratações de serviços, promovidos pela CONCESSIONÁRIA e disponibilizados ao DPRF” (evento 1; OUT12, fls.1/1º grau). 



    No referido instrumento foi consignado que os bens e serviços necessários à execução do policiamento e do apoio à fiscalização do tráfego no trecho concedido, estando incluídos veículos e motocicletas locados ou adquiridos e os respectivos serviços para a sua manutenção; equipamentos de informática, de telefonia e comunicação; cones de sinalização, algemas, coletes de proteção balística, botas, capacetes, luvas, dentre outros (evento 1; OUT12, fls.1/1º grau). 



    É possível contatar que os valores para cumprimento do disposto nos referidos convênios e no capítulo XIII do contrato de concessão estão incluídos no cálculo da tarifa básica do pedágio, sendo, portanto, repassado tais custos aos usuários da rodovia, consoante se observa na Nota Técnica nº 45/2013/GEINV/SUINF, emitida pela ANTT, e no Ofício/PRM/NIT/AA/Nº 853/2014 (evento 1; OUT3; fls.7/1º grau).  



    Entretanto, o repasse de tais valores ao usuário para fins de custear o aparelhamento da PRF não encontra respaldo legal, conforme se verá a seguir. 



    Com efeito, o art. 175 da CF/88 preconiza que, na forma da lei, incumbe ao poder público garantir a prestação de serviços públicos diretamente ou mediante concessão ou permissão, sempre através de licitação. 



    Sob esse comando constitucional, foi editada a Lei n.º 8.987/95, que trata sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, dispondo, no § 1o e caput do art. 6º, que toda concessão ou permissão deverá observar a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários, sendo assim considerado aquele que é prestado atendendo-se as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.



    (...)



    O Código de Transito Brasileiro – CTB, em seu art. 20, já estipula as atribuições da PRF. Portanto, incumbe à PRF prestar tais serviços independentemente de previsão contratual. Nota-se, entretanto, que tais funções que já são de sua competência também constam no convênio celebrado entre as partes e mediante a transferência de recursos provenientes do pagamento do pedágio.



    (...)



    Sublinha-se que, embora o art. 25 da Lei n.º 9.503/97 possibilite que em determinadas hipóteses os órgãos e entidades executivos do Sistema Nacional de Trânsito possam celebrar convênio delegando algumas atividades previstas com a finalidade de conferir maior eficiência e segurança para os usuários, inerentes ao contrato de concessão, tal disposição não permite o repasse dos custos relativos a tais serviços para os usuários, haja vista que o custeio já é devidamente feito mediante a cobrança de impostos.



    (...)



    Ademais, a tese de que o ressarcimento aos usuários não seria cabível em razão da dificuldade em individualizá-los não encontra amparo legal, eis que, decorrendo mais de 1 ano sem habilitação de interessados em número compatível com a gravidade do dano, o Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 100, aplicável por força do art. 21 da Lei nº 7.347/85, viabiliza a execução de indenização pelos danos individualmente sofridos, mediante execução coletiva residual ou reparação fluida (fluid recovery).  



    Assim, rever o posicionamento do Tribunal a quo, passaria, necessariamente, pelo reexame de fatos e provas e pela interpretação de legislação infraconstitucional, incidindo, na espécie, os enunciados n. 279 e 280, ambos da Súmula/STF, bem como restaria caracterizada como indireta ou reflexa a suposta ofensa ao Texto Constitucional, sendo inviáveis no âmbito da instância extraordinária. 



    Nesse mesmo sentido: ARE 1013928 / SP, ministro GILMAR MENDES; RE 1327196/PR, de minha relatoria; ARE 1501015 / SP, ministro LUÍS ROBERTO BARROSO (Presidente).



    Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.   



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente. Na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior como na espécie dos autos, a incidência é indevida.



    Publique-se.



Brasília, 19 de agosto de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente