Tribunal: STF
Processo: ARE 1490020
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-28
Data de publicação: 2024-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. REVISÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravos em recursos extraordinários interpostos pela Fundação Hospitalar de Saúde e pelo Município de Aracaju, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Sergipe:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO - REJEITADO-NORMA COGENTE DISPOSTA NO ART. 1.012, §1º, INCISO V, DO CPC/2015 - NÃO ATENDIMENTO ÀS DISPOSIÇÕES DO §3º DO ART. 1.012 DO CPC/2015 - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA POR OFENSA AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO REJEITADA - AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PARA APRESENTAÇÃO DAS ALEGAÇÕES FINAIS - DESNECESSIDADE - PRELIMINAR DE LEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO DE ARACAJU - MATÉRIA QUE JÁ HAVIA SIDO DECIDIDA EM AGRAVO DE INSTRUMENTO - IMPOSSIBILIDADE DE NOVA DECISÃO SOBRE QUESTÃO JÁ DECIDIDA - APLICAÇÃO DA PRECLUSÃO PRO JUDICATO - ART. 505, CAPUT, DO CPC/15 - ACOLHIMENTO DA PRELIMINAR REJEITADA - AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR - PRELIMINAR QUE SE CONFUNDE COM A PRÓPRIA DEMANDA - MÉRITO - ADOÇÃO DE PROVIDENCIAS PARA RESOLVER O PROBLEMA DE CARÊNCIA DE LEITOS DE UTIN(UNIDADE DE TERAPIA INTENSIVA NEONATAL) NA MATERNIDADE NOSSA SENHORA DE LOURDES CONSTATADAS PELA VIGILÂNCIA SANITÁRIA - NOSOCÔMIO QUE APRESENTA PROBLEMAS ESTRUTURAIS, SANITÁRIOS E DE RECURSOS HUMANOS PARA SEU REGULAR FUNCIONAMENTO, INCLUSIVE DA UNIDADE DE TERAPIA INTENSIVA (UTI) - DIREITO A SAUDE - SUBMISSÃO AO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA - RELATIVIZAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL - NÃO INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO NO PODER EXECUTIVO - PRECEDENTES DO STF. MATÉRIA DEVOLVIDA NO RECURSO ADESIVO QUE NÃO PRECISA GUARDAR PERTINÊNCIA COM A MATÉRIA DISCUTIDA NO APELO PRINCIPAL” (fls. 1-2, e-doc. 48).



Recurso extraordinário com agravo interposto pela Fundação Hospitalar de Saúde



    2. No recurso extraordinário, a Fundação Hospitalar de Saúde alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º e os incs. II e III do art. 167 da Constituição da República. Argumenta haver ofensa aos princípio da separação dos poderes e da reserva do possível, pois foi determinada “a contratação de novos leitos de UTIN e UCIN na Maternidade Nossa Senhora de Lourdes” (fl. 19, e-doc. 52).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido por estar o acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (e-doc. 72).



    4. No agravo, a agravante sustenta que “o acórdão objurgado é violador, também, do princípio constitucional da separação dos poderes e da reserva do possível, vez que impõe a Recorrente a adoção de medidas administrativas e licitatórias, não detendo a FHS competência administrativa e financeira para tanto” (fl. 25, e-doc. 75).



    Pede “o conhecimento e provimento do presente agravo, com a consequente análise do Recurso Extraordinário, para que seja reconhecida a ocorrência de violação aos princípios da separação dos poderes (art. 2º, CF/88) e da reserva do possível (art. 167, II e III, CF/88), com a consequente reforma do julgado” (fl. 26, e-doc. 75).



Recurso extraordinário com agravo interposto pelo Município de Aracaju



    5. No recurso extraordinário, o Município agravante assevera ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º da Constituição da República. Assevera tratar-se “de ação civil pública com pedido de tutela antecipada ajuizada por meio do Ministério Público do Estado de Sergipe, objetivando a condenação deste Município, do estado de Sergipe, da Fundação Hospitalar de Saúde e da Associação Aracajuana de Beneficência (Hospital Santa Izabel) a promoverem a regularização do atendimento aos neonatos nas dependências da maternidade Nossa Senhora de Lourdes, notadamente nos serviços de terapia intensiva, em procedimento cirúrgico e atendimento de urgência e emergência, disponibilizando leitos e equipe médica suficientes, ou a contratação de novos prestadores habilitados a fim de regularizar o serviço” (fl. 2, e-doc. 59).



    6. O recurso extraordinário do Município também foi inadmitido por estar o acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (e-doc. 72).



    7. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante assinala que “não se entende como cabível, diante do princípio da Separação dos Poderes, que o Poder Judiciário possa se imiscuir na qualidade de Administrador Público, e estipular medidas concretas e prazos, muitas vezes curtos e inexequíveis, para o cumprimento de determinada obrigação que demande a existência de recursos financeiros de alta monta para a sua execução, como no caso em apreço” (fl. 5, e-doc. 66).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    8. Razão jurídica não assiste aos agravantes.



    9. Pela semelhança de argumentos e pedidos, os recursos extraordinários com agravos da Fundação Hospitalar de Saúde e do Município de Aracaju serão analisados em conjunto.



    10. No voto condutor do acórdão recorrido, o Desembargador relator assentou:



    “Afora isso, a legislação em vigor, constitucional e infraconstitucional, possui inúmeras normas de proteção ao direito à vida, à saúde e à dignidade do cidadão. A Constituição Federal, em seu artigo 1º, incisos II e III, estabelece que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos, dentre outros, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Nesta planura, os direitos sociais, em especial o direito à saúde, são direitos indispensáveis para a realização da dignidade da pessoa humana. 



    Conclui-se, então, que a saúde tem um conceito amplo. Então, além da necessidade de medidas preventivas, também são necessárias medidas relacionadas à saúde em um sentido geral, ou seja, não só a atuação específica com o objetivo de que os atendimentos sejam realizados e medicamentos sejam disponibilizados, mas que todas as demais condições se tornem adequadas para a prestação de um serviço completo. 



    Ainda nos termos da nossa Carta Magna, o Poder Público submete-se ao princípio da eficiência, cabendo a ele prestar serviços com a presteza que se faz necessária e é inerente ao caso (...).



    Para obedecer a essa norma, o administrador tem que tomar providências tanto para propiciar como para manter a eficiência na prestação do serviço público. Assim, não basta que seja disponibilizada a prestação de serviços de saúde. Tais serviços devem se mostrar eficientes e satisfatórios.



      No presente caso é claro que o princípio em tela não vem sendo respeitado, pois o poder público acionado não cumpre a sua obrigação constitucional de preservar, efetivamente, a saúde e até mesmo a vida dos pacientes neonatais, os quais, inclusive, podem vir a óbito por infecção em razão da acomodação de mais de 01(um) recém-nascido no mesmo leito, em razão da carência de tais equipamentos(leitos) na maior maternidade pública deste Estado, especializada em atendimentos pediátricos de alto risco. 



    Ao não cumprir sua obrigação constitucional, o Poder Público acaba dando causa, por ação ou omissão, ao colapso do sistema público de saúde do Estado, prejudicando diretamente a tessitura social. Isto porque, ao não adotar, suficientemente, as providências exaustivamente informadas neste decisum, tal conduta contribui para a ocorrência, conforme dito, de uma maior probabilidade de óbitos, ou até mesmo sequelas graves, permanentes e irreversíveis, em razão da condição prematura de tais pacientes neonatais, os quais dispensam cuidados imediatos e adequados para a sua sobrevivência. 



    Com efeito e especificamente quanto à violação do Princípio Constitucional da Separação dos Poderes, invocada na peça de insurgência, impende ressaltar, por conseguinte, que não há que se falar em nenhuma ingerência do Poder Judiciário nas atribuições do Poder Executivo, infringindo, com isso, referido princípio, posto que, quando a atividade dos outros ‘poderes’ se mostra contrária às diretrizes dos princípios constitucionais, ou afronta os direitos sociais previstos constitucionalmente, deve o Judiciário atuar para corrigir as distorções em matéria de políticas públicas, e abster as ilegalidades apontando o caminho adequado a ser desempenhado pelo Estado sempre com vistas ao interesse público e ao bem comum. 



    Sobre o tema, o nosso Pretório Excelso já firmou jurisprudência no sentido que não viola o princípio da separação dos poderes quando o Poder Judiciário, em situações excepcionais, determina que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente essenciais. (...)



    Nesta seara, a concretização do texto constitucional não é dever apenas do Poder Executivo e Legislativo, mas também do Judiciário. É certo que, em regra, a implementação de política pública é da alçada do Executivo e do Legislativo, todavia, na hipótese de injustificada omissão e/ou fiscalização, o Judiciário deve e pode agir para forçar os outros poderes a cumprirem o dever constitucional que lhes é imposto. 



    Também não se aplica, in casu, o princípio da reserva do possível – submissão dos direitos fundamentais prestacionais aos recursos existentes –, sobrepondo-se a este, isso sim, o princípio da máxima efetividade da Magna Carta, ou seja, o dever do Estado em promover o bem-estar social, a saúde, a vida, a dignidade da pessoa humana e a proteção do menor. 



    Outrossim, a mera alegação de falta de recursos financeiros, destituída de qualquer comprovação objetiva, não é hábil a afastar o dever constitucional imposto ao Estado de Sergipe, quando se sabe que o direito posto em debate possui nuance constitucional, de eficácia plena e aplicabilidade imediata, devendo se sobrepor a qualquer restrição de ordem financeira e orçamentária. 



      Na realidade, disponibilizar leitos de UTIN neonatal em número suficiente para atender toda a demanda, como forma de garantir e proteger a saúde de tais pacientes, configura, para o Poder Público, ato vinculado, onde não cabe qualquer análise acerca da conveniência ou oportunidade. 



    Logo, se o Estado de Sergipe não deu cumprimento a um mandamento constitucional, garantindo a quantidade necessária de leitos para o completo funcionamento e assistência à saúde dos usuários neonatais daquele nosocômio, o Poder Judiciário está, sim, autorizado a intervir na Administração Pública, mormente quando esta desatende um comando constitucional, donde se conclui que a manutenção da procedência da actio é medida que se impõe, a fim de que o apelante proceda à adoção de providências necessárias à efetivação das medidas vindicadas na exordial” (fls. 9-10, e-doc. 48 - grifos nossos). 



    As determinações do Tribunal de Justiça de Sergipe referem-se: “1) Contratar, em caráter emergencial, leitos de UTIN e UCIN, em número suficiente para atender ao excesso de demanda na Maternidade Nossa Senhora de Lourdes; 2) Determinar à Direção da Maternidade Nossa Senhora de Lourdes que inclua na sua escala, médicos estatutários que desejem prestar horas extras remuneradas, na forma e conforme a legislação permitir” (fl. 3, e-doc. 48).



    Os agravantes argumentam que as determinações do Poder Judiciário contrariariam o princípio da separação dos poderes e que não haveria dotação orçamentária disponível para implementar as melhorias na rede de saúde municipal.



    Este Supremo Tribunal assentou legítima a intervenção judicial excepcional na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes administrativos estatais quanto às práticas específicas, garantidoras de políticas públicas de assistência à saúde, fundadas em preceitos constitucionais, sem que isso configure inobservância do princípio da separação dos poderes e a reserva do possível.



    Nesse contexto jurídico, considera-se a possibilidade de se determinar a implementação de políticas públicas viabilizadoras de direitos fundamentais e sociais, englobando melhorias no sistema de saúde municipal, como firmado por este Supremo Tribunal: “a noção de ‘mínimo existencial’, que resulta, por implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1º, III, e art. 3º, III), compreende um complexo de prerrogativas cuja concretização revela-se capaz de garantir condições adequadas de existência digna, em ordem a assegurar, à pessoa, acesso efetivo ao direito geral de liberdade e, também, a prestações positivas originárias do Estado, viabilizadoras da plena fruição de direitos sociais básicos, tais como o direito à educação, o direito à proteção integral da criança e do adolescente, o direito à saúde, o direito à assistência social, o direito à moradia, o direito à alimentação e o direito à segurança” (ARE n. 639.337-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 15.9.2011).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou a tese de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes” (DJe 7.8.2023).



    A alegada ausência de recursos orçamentários não pode servir de obstáculo à implementação de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais e de direitos sociais, mais ainda sem a devida comprovação da ausência desses recursos no orçamento anual do Município agravante.



     



    É de se anotar que este Supremo Tribunal assentou que “restrições orçamentárias não servem de escusa, pelos entes federativos, para violação de direitos e garantias fundamentais previstas na Constituição Federal” (RE n. 1.237.867-ED, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 13.3.2023).



    Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, não se comprova tenha ocorrido, no caso, descumprimento dos princípios constitucionais da separação dos poderes e da previsão orçamentária.



    Nessa linha, cite-se, por exemplo, o seguinte julgado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. CONTROLE DE ZOONOSES. SEPARAÇÃO DE PODERES. 1. Agravo interno em face de decisão que proveu recurso extraordinário interposto de acórdão de procedência de pedido em ação civil pública em que se reconheceu, com base na análise da prova dos autos, a omissão de Município em implementar política pública. 2. Em casos emergenciais, o Supremo Tribunal Federal admite a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Inviável dissentir do acórdão recorrido acerca da omissão do Estado sem a análise do conjunto fático-probatório dos autos. 4. Agravo interno provido” (ARE n. 1.431.159-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 26.10.2023).



    11. Na espécie vertente, o Tribunal de origem afirmou que, “compulsando os autos verifica-se que o Parquet, diante das notícias veiculadas acerca da superlotação na Unidade de Terapia Intensiva Neonatal(UTIN), da Maternidade Nossa Senhora de Lourdes, para atender as crianças recém-nascidas, demonstrando tanto a carência de leitos, como de profissionais habilitados havendo, inclusive, a informação de que os médicos e enfermeiros que ali trabalhavam estavam sobrecarregados e são obrigados a desatender as normas sanitárias para o atendimento dos pacientes, ajuizou a presente ação civil pública com o fito de compelir o Estado de Sergipe, a Fundação Hospitalar de Saúde, o Município de Aracaju e a Associação Aracajuana de Beneficência(Hospital Santa Izabel) a contratar, em caráter emergencial, leitos de UTIN(Unidades de Tratamento Intensivo), e UCIN( Unidades de Cuidados Intermediários) em número suficiente para atender o excesso da demanda na Maternidade Nossa Senhora de Lourdes(MNSL)” (fl. 8, e-doc. 48). Acentuou que, “apesar da informação de contratação de tais leitos, conforme asseverado pelo juiz a quo, tais medidas não têm sido suficientes para resolver o problema, até porque o pleito ministerial não cinge, apenas, à contratação dos indigitados 20 (vinte) leitos, cuja quantia fora, naquele momento, apenas para resolver a situação em caráter emergencial, mas sim, a um número suficiente que atendesse toda a demanda” (fl. 8, e-doc. 48).



     Rever a conclusão adotada no acórdão recorrido, quanto à efetivação de políticas públicas na área de saúde e a disponibilidade orçamentária, exigiria análise do conjunto probatório constante dos autos, procedimento incabível em recurso extraordinário, como se tem na Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS PELO DEVER DE PRESTAR ASSISTÊNCIA À SAÚDE. TEMA 793. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.331.310-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 18.11.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. APLICAÇÃO DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DIREITO À SAÚDE. CONTROLE JUDICIAL. EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE ELABORAÇÃO DE PLANO DE ATUAÇÃO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONVERGÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. II - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. III - no caso ora em análise, o Tribunal a quo não determinou a contratação de pessoal, mas sim, concluiu pela deficiência de consultas médicas, na especialidade de Urologia e determinou ao Poder Público a obrigação de proceder a elaboração de plano de ação para a regularização do atendimento da demanda reprimida, razão pela qual está em sintonia com o Tema 698 da Repercussão Geral. IV - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. V - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.480.845-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 24.4.2024).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. CONSTRUÇÃO, INSTALAÇÃO E OPERAÇÃO DE CENTRO DE CONTROLE DE ZOONOSES. CONTROLE DA POPULAÇÃO CANINA E FELINA. OMISSÃO ESTATAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. O acórdão recorrido revela-se em consonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais arrolados na Constituição Federal. 2. O Tribunal de origem, com base nas peculiaridades do caso concreto, asseverou que “revela-se de extrema gravidade o caos da saúde pública vivenciado no município de Várzea Alegre, notadamente em virtude da ausência de efetivo controle de zoonoses, fato que acarretou a contaminação de várias pessoas pela leishmaniose visceral, havendo notícias, inclusive, do óbito de uma criança” (fl. 15, Doc. 4). 3. As razões recursais, no ponto, impõem a análise das provas dos autos, providência incabível em recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 4. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 1.446.310-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 9.10.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações dos agravantes.



    12. Pelo exposto, nego provimento aos recursos extraordinários com agravos (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de abril de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora