Tribunal: STF
Processo: ACO 3681
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-08
Data de publicação: 2024-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 1.293.453. TEMA 1.130 DA REPERCURSÃO GERAL. VALORES DE IMPOSTO DE RENDA A SEREM RETIDOS SOBRE RENDIMENTOS PAGOS PELA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA DO ESTADO A PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS PELO FORNECIMENTO DE BENS OU SERVIÇOS. COMPENSAÇÃO COM PARCELAS VINCENDAS DO CONTRATO DE DÍVIDAS DO ESTADO COM A UNIÃO. TUTELA DE URGÊNCIA. PLAUSIBILIDADE DO ARGUMENTO JURÍDICO E RISCO NA DEMORA NÃO COMPROVADOS. INDEFERIMENTO. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS.



    Relatório



    1. Ação cível originária, com requerimento de tutela de urgência, ajuizada por São Paulo, em 30.5.2024, contra a União, objetivando seja autorizado a “compensar, no pagamento das parcelas de sua dívida com a União, o imposto de renda incidente, ou que deveria ter incidido na fonte, sobre rendimentos pagos por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver, a pessoas físicas e a pessoas jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços” conforme a tese firmada no Recurso Extraordinário 
n. 1.293.456, Tema 1.130.



    2. O autor ressalta que, ao apreciar o Tema 1.130 da repercussão geral no Recurso Extraordinário n. 1.293.453, este Supremo Tribunal consolidou a seguinte tese:



    “Pertence ao Município, aos Estados e ao Distrito Federal a titularidade das receitas arrecadadas a título de imposto de renda retido na fonte incidente sobre valores pagos por eles, suas autarquias e fundações a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para a prestação de bens ou serviços, conforme disposto nos arts. 158, I, e 157, I, da Constituição Federal”.



    Esclarece que, “somente a partir da edição da Instrução Normativa RFB 2145, de 26 de junho de 2023, que modificou a Instrução Normativa RFB 
nº 1234/2012, a União promoveu a alteração nas regras operacionais de recolhimento do imposto de renda nas hipóteses nela discriminadas, tornando possível a retenção do imposto diretamente às contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, sobre os valores pagos por eles, suas autarquias e fundações a pessoas físicas ou jurídicas contratadas para a prestação de bens ou serviços” (fl. 5, e-doc. 1).



    Argumenta que, “no período em que prevaleceu o entendimento da Receita Federal rechaçado pela tese do Tema nº 1.130/RG (...), ao menos o montante de R$ 3.926.635.081,97 (valor histórico, sem correção monetária) deveria ter sido recolhido aos cofres públicos estaduais” (fls. 6-7, e-doc. 1).



    Sustenta a competência do Supremo Tribunal Federal para conhecer da matéria, pois “na presente demanda não se est[aria] diante de um simples conflito patrimonial, mas sim de conflito com impacto suficiente para abalar o pacto federativo” (fl. 9, e-doc. 1).



    Anota que, “no ano de 1997, a partir da Medida Provisória nº 1560-5, reeditada e posteriormente convertida na Lei nº 9.496/97, foram estabelecidos critérios para consolidação, assunção e refinanciamento, pela União, da dívida pública de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal” (fl. 13, e-doc. 1).



    Informa que, “atualmente, as parcelas mensais pagas pelo Estado de São Paulo [referentes à dívida do Estado com a União] correspondem a aproximadamente R$ 1,5 bilhão” (fl. 14, e-doc. 1).



    Conclui explicando que “é em relação às parcelas dessa dívida que pugna o Estado de São Paulo seja procedida à compensação dos valores de sua titularidade que deveriam ter sido retidos, com base no art. 157, I da CF, do imposto de renda incidente sobre os rendimentos pagos por sua Administração direta e indireta a pessoas físicas e a pessoas jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços, nos cinco anos anteriores à alteração da sistemática de retenção do imposto por Estados e Municípios, após a edição da Instrução Normativa 2145/23 (publicada em 26/06/2023)” (fl. 14, e-doc. 1).



    Enfatiza que “a nota técnica da Secretaria da Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo comprova o perigo de dano de forma inequívoca” e que “os valores históricos que deixaram de ser incorporados ao erário estadual somam a quantia de R$ 3.926.635.081,97” (fl. 16, e-doc. 1).



    Observa enfrentar “atualmente importantes desafios orçamentários, o que exacerba[ria] ainda mais a urgência da pretensão ora deduzida” e acrescenta que “o perigo de dano aqui tem evidente natureza social, pois não é o Estado de São Paulo, pessoa jurídica de direito público, que sofrerá os impactos da falta dos recursos pleiteados nesta ação cível originária, mas a sociedade paulista em seu conjunto, uma vez que a situação fiscal atual põe em risco a execução de políticas públicas atinentes a áreas sensíveis, como educação, saúde e segurança pública” (fl. 17, e-doc. 1).



    Salienta ser a tutela “plenamente reversível a qualquer tempo, uma vez que os montantes eventualmente deduzidos a maior nas parcelas vincendas do contrato de dívidas do Estado de São Paulo com a União poderão ser acrescidos nas parcelas dos períodos subsequentes” (fl. 18, e-doc. 1).



    Requer “liminarmente, a concessão de tutela provisória de evidência e urgência, inaudita altera parte, com base no art. 157, inciso I, da Constituição Federal e no quanto decidido no Tema nº 1.130/RG, permitindo-se ao Estado que efetue, já a partir do próximo mês de junho, a COMPENSAÇÃO IMEDIATA das parcelas vincendas do contrato de dívidas do Estado de São Paulo com a União, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, com os valores de imposto de renda retidos, ou que deveriam ter sido retidos, sobre os rendimentos pagos pela Administração direta e indireta do Estado de São Paulo a pessoas físicas e a pessoas jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços, corrigidos monetariamente (doc. 10); a.1) a determinação para que a União se abstenha de inserir o Estado de São Paulo no Sistema de Informações sobre Requisitos Fiscais – CAUC, ou em qualquer cadastro de adimplência ou sistema de informações financeiras análogo, em razão de pagamento supostamente insuficiente de sua dívida com a União, decorrente da referida compensação; 
a.2) a determinação para que a União se abstenha de constranger o Estado de São Paulo em trâmites de operações de Crédito e Convênios e na sua classificação de rating (risco de crédito) em âmbito federal, como consequência da compensação ora requerida; a.3) a determinação para que não sejam computados, como consequência da compensação ora requerida, encargos moratórios em função das parcelas do contrato de dívida do Estado de São Paulo, administradas pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN” (fls. 18-19, e-doc. 1).



    No mérito, pede “seja julgada procedente a pretensão formulada na presente ação, com a ratificação da tutela provisória de evidência e urgência, permitindo-se ao Estado de São Paulo compensar, no pagamento das parcelas de sua dívida com a União, o imposto de renda incidente, ou que deveria ter incidido na fonte, sobre rendimentos pagos por ele, por suas autarquias ou pelas fundações que instituir ou mantiver, a pessoas físicas e a pessoas jurídicas em razão do fornecimento de bens ou serviços, acrescido de juros e correção monetária nos termos da lei, por consubstanciarem valores de sua titularidade, conforme preconiza o artigo 157, inciso I, da Constituição Federal e a tese firmada no Tema nº 1.130 da Repercussão Geral” (fl. 19, e-doc. 1).



    3. Em 4.6.2024, a União apresentou a Petição n. 66.586/2024. Requereu fosse “concedido o prazo de 10 dias para manifestação preliminar da União, antes da apreciação do pedido de tutela provisória” (fl. 1, e-doc. 33). 



    Ressaltou que “em nenhum momento na petição inicial foi mencionada a Ação Cível Originária nº 2.854”, a qual “trata exatamente da mesma matéria do Tema nº 1.130 de Repercussão Geral e desta ACO nº 3.681” e que “fora ajuizada pelo Estado de São Paulo contra a União para reivindicar a titularidade do IRRF incidente sobre pagamentos realizados em contraprestação pelo fornecimento de bens e serviços” (fl. 1, e-doc. 33). 



    Explicou que “esse Supremo Tribunal federal extinguiu a ACO nº 2.854, sem resolução de mérito, ao constatar que tais valores não estavam sendo exigidos pela União, ou seja, ao verificar que a Instrução Normativa RFB nº 2.094, de 15 de julho de 2022, passou a dispensar a DCTF dos valores relativos ao IRRF incidente sobre valores pagos pelos entes federados (inclusive suas autarquias e fundações) a prestadores de serviços ou fornecedores de bens” (fl. 1, e-doc. 33). 



    Esclareceu que “a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil alterou a Nota Cosit/Sutri/RFB nº 254, de 27 de julho de 2022, a fim de conformá-la ao entendimento fixado por esse Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.293.453/RS, inclusive quanto à ausência de modulação” 
(fl. 2, e-doc. 33). 



    Requereu “a concessão do prazo de 10 dias para manifestação preliminar, antes da apreciação do pedido de tutela provisória de urgência, para que os órgãos federais envolvidos (PGFN, Receita Federal e STN) tenham a oportunidade de prestar informações nos autos e subsidiar o juízo de cognição sumária”.



    Requereu, ainda, “caso a Ministra Relatora entenda pela apreciação imediata do pedido de tutela provisória de urgência, antes da prestação de informações pelos órgãos integrantes do Ministério da Fazenda envolvidos na matéria, a União (...) o indeferimento de plano da tutela provisória, diante da manifesta ausência de fumus boni iuris” (fl. 2, e-doc. 33). 



    4. Em 5.6.2024, deferi o prazo de 10 (dez) dias para manifestação preliminar da União (e-doc. 36).



    5. Em 5.8.2024, a União alegou ausentes os requisitos pra a concessão da tutela liminar (e-doc. 39).



    Anotou que somente o imposto de renda arrecadado pertence aos Municípios, Estados e Distrito Federal e que, se não houve arrecadação, não pode haver partilha de receita tributária.



    Explicou que, “desde antes dessa Suprema Corte fixar a tese para o Tema 1.130 de Repercussão Geral, os Municípios, Estados, Distrito Federal, suas autarquias e fundações, já são obrigados a reter o IRRF em todas as hipóteses previstas na legislação para as fontes pagadoras pessoas jurídicas, e não somente no pagamento dos rendimentos do trabalho a seus servidores e empregados públicos” (fl. 5, e-doc. 39).



    Acrescentou que “a obrigatoriedade legal da retenção do IRRF nas hipóteses previstas para as fontes pagadoras pessoas jurídicas não foi objeto de controvérsia entre as entidades federativas e a União: apenas a titularidade da receita arrecadada foi objeto de discussão no julgamento do RE 1.293.453/RS (Tema 1.130)” (fl. 5, e-doc. 39).



    Esclareceu que “os entes federados podem se enquadrar total ou parcialmente em três situações antes da fixação da tese para o Tema 1.130 de Repercussão Geral por esse STF, a depender da prova produzida no processo: Municípios e Estados que não retiveram o IRRF incidente sobre pagamentos efetuados a fornecedores; Municípios e Estados que retiveram o IRRF, informaram a retenção em DIRF e recolheram os valores à União via DARF; e Municípios e Estados que retiveram o IRRF e incorporaram as receitas arrecadadas diretamente a seus patrimônios” (fl. 5, e-doc. 39).



    Alegou que São Paulo integraria o primeiro e o último grupo, mas “restringiu-se a colacionar nos autos, a título de prova, tabela de elaboração própria com informações que teriam sido extraídas do seu sistema interno de execução orçamentária” (fl. 9, e-doc. 39).



    Advertiu que o próprio Estado autor teria deixado claro que sua pretensão na presente ação referiria-se a valores não retidos, ou não arrecadados, pelo que assevera ser ”nitidamente improcedente a pretensão do autor, uma vez que tais valores não foram recolhidos aos cofres da União” (fl. 9, e-doc. 39).



    Observou ser “necessário ainda que se prove que o montante, além de ter sido retido, tenha sido repassado à União, o que não foi feito pelo Estado autor” e adverte que “nenhuma passagem dos votos proferidos no julgamento do RE 1.293.453/RS (Tema 1.130) autoriza concluir que a União deveria restituir a Estados e Municípios valores de IRRF que não chegaram sequer a entrar nos seus cofres” (fl. 10, e-doc. 39).



    Sustentou que “o que foi arrecadado pela União a título de IRPF cujos valores o autor ora requer lhe sejam ressarcidos, seguiram norma de repartição indireta de receita tributária prevista no art. 159, inciso I, alíneas ‘a’, ‘b’, ‘d’, ‘e’ e ‘f’, da Constituição: 22,5% (vinte e dois e meio por cento) ao Fundo de Participação do Municípios (FPM), 21,5% (vinte e um e meio por cento) ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e 1% (um por cento) adicional ao FPM nos meses de dezembro, julho e setembro de cada ano” (fl. 11, e-doc. 39).



    Frisou que, em razão disso, o quantum pleiteado estaria a considerar “valores já repassados ao Estado via FPE” e que “eventual julgamento de procedência do pedido (...), obrigaria inevitavelmente que a Receita Federal recalculasse a base de cálculo do FPM e do FPE a cada decêndio ao longo dos cinco anos anteriores ao ajuizamento desta ação” (fl. 11, e-doc. 39).



    Anotou que “o sistema de transferência que envolve os repasses do FPE e do FPM é complexo e cobrança retroativa dos valores do IRRF a que se refere o Tema nº 1.130 de Repercussão geral seria algo impraticável” (fl. 11, e-doc. 39).



    Asseverou ser inviável a compensação com a dívida refinanciada, pois “a utilização de eventuais créditos tributários para quitação de dívidas não tributárias exige previsão legal expressa por se tratar de renúncia de receita, o que, por força de disposição constitucional (art. 113 do ADCT), demanda que sejam considerados para seu deferimento a estimativa do impacto orçamentário e financeiro” (fl. 13, e-doc. 39).



    Observou, ainda, que “a pretensão autoral é de compensação de créditos tributários com débitos não tributários, em oposição ao que preveem o Código Tributário Nacional e a própria lei que permitiu o refinanciamento da dívida que se pretende quitar” (fls. 13-14, e-doc. 39).



    Requereu fosse “totalmente indeferido pedido de tutela liminar, nos termos acima expostos” (fl. 14, e-doc. 39).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    6. Este Supremo Tribunal Federal assentou ser necessário examinar os aspectos jurídicos e institucionais da lide para aferir se há, na questão judicializada, conflito real ou potencial apto a abalar o equilíbrio da Federação, fragilizando a harmonia nas relações estatuídas entre os componentes. Esses os elementos balizadores da fixação da competência originária estabelecida na al. f do inc. I do art. 102 da Constituição da República.



    Este Supremo Tribunal dá-se por incompetente para julgar ações instauradas entre entes federados quando a causa versar sobre questões estritamente econômicas ou patrimoniais sem efeito sobre o pacto federativo. 



    Nesse exame preliminar e precário, tenho que a questão posta nos autos não se relaciona somente a matéria patrimonial, mas à declaração de direito à compensação de créditos tributários, cuidando-se de debate que põe em causa a concretização do direito declarado pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 1.293.453/RS, Tema 1.130.



    7. Não estão demonstrados os requisitos a autorizar o deferimento da tutela provisória requerida.



    O autor alega que, pelo levantamento realizado pela Secretaria da Fazenda e Planejamento de São Paulo, “o montante de R$ 3.926.635.081,97 (valor histórico, sem correção monetária) deveria ter sido recolhido aos cofres públicos estaduais, nos termos do art. 157, I da Constituição Federal e do quanto decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema nº 1.130/RG (doc. 10 e docs. 11/28)” (fls. 6-7, e-doc. 1).



    Junta a Nota Técnica STE n. 0001/2024 na qual se apresenta, no Anexo I, tabela elaborada pela Secretaria da Fazenda e Planejamento, estimativa de valores de retenção de imposto de renda que teriam deixado de ser retidos na fonte entre maio de 2019 e junho de 2023.



    Traz, ainda, nos documentos 12 a 29, tabelas elaboradas por sua Secretaria da Fazenda e Planejamento contendo unidades orçamentárias, unidades contratantes e seus referentes itens de despesa com os respectivos valores.



    As tabelas elaboradas unilateralmente pelo Estado de São Paulo, além de não garantirem o acerto contábil desses valores, não comprovam terem sido eles retidos pelo Estado e repassados à União.



    A dificuldade em se reverter a medida da tutela provisória na forma como requerida desautoriza sem imediato deferimento.



    Ademais, a ausência na indicação de fato iminente apto a causar grave prejuízo ao autor evidencia ausente o requisito do perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo na espécie, como se exige no art. 300 do Código de Processo Civil para o deferimento da tutela de urgência.



    8. Pelo exposto, ausente requisito para o deferimento da medida requerida, indefiro a tutela de urgência, sem prejuízo da apresentação de novo requerimento de liminar se houver alteração do quadro fático-jurídico descrito na inicial.



    9. Cite-se a União para apresentar contestação no prazo legal 
(art. 335 c/c art. 183 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 247 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 8 de agosto de 2024.



    Ministra CÁRMEN LÚCIA



    Relatora