Tribunal: STF
Processo: ARE 1511906
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-16
Data de publicação: 2024-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “Apelação – ação de improbidade administrativa – Lei 14.320, de 2021 – alteração legislativa na LIA – direito administrativo sancionador – equiparação às normas penais – lei mais benéfica – retroatividade – tese fixada no ARE 843.989 (Tema 1.199) – rol do art. 11, da Lei 8.429, de 1992 – taxatividade – perda superveniente do objeto da ação – impossibilidade de decisão diversa do pedido – extinção do feito sem resolução do mérito.



    1. A Lei 14.320, de 2021 trouxe profundas mudanças na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429, de 1992). 



    2. A jurisprudência das cortes superiores se direcionou no sentido de que as normas no campo do direito administrativo sancionador são equiparadas às normas penais e, por essa característica, a lei mais benéfica deve retroagir para alcançar atos ocorridos antes de sua vigência (Tema 1.199, do STF - ARE 843.989). 



    3. Decorre do disposto no art. 17, § 10-F, I, da Lei 8.429, de 1992 a nulidade da decisão de mérito total ou parcial em ação de improbidade administrativa que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial. 



    4. Dado que o art. 11, I da Lei 8.429, de 1992 (no qual se fundamenta o pedido) foi revogado pela Lei 14.320, de 2021, tornando o rol de configurações de ato ímprobo taxativo, de rigor o reconhecimento da perda de objeto da ação evidenciada pela intenção do legislador no esvaziamento da Lei de Improbidade. 



    5. A insatisfação do órgão ministerial acerca da inovação legislativa e interpretação do Supremo Tribunal Federal acerca do retrocesso legislativo no combate à corrupção deve ser objeto de ação própria, se caso o for.”



    Opostos embargos de declaração, não foram acolhidos.



    No apelo extremo, o recorrente alega violação do artigo 37, § 4º, da Constituição Federal. 



    Argumenta que o “acórdão recorrido, ao decidir pela taxatividade do rol do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, contrariou o disposto no art. 37, § 4º, da CF, que estabelece claro mandado protetor da probidade administrativa e sancionatório aos atos ímprobos”.



    Sustenta que “a Lei n.º 14.230/2021 revogou e alterou o sistema de combate à corrupção em inúmeros pontos, dentre os quais se destaca a restrição às hipóteses de aplicação do art. 11 da LIA, destinadas a repressão à violação dos princípios da administração pública”.



    Aduz que a “interpretação restritiva do art. 11 da LIA, notadamente quanto à taxatividade inserida pela Lei n.º 14.230/2021, mitiga a prevenção da corrupção, notadamente a restrição à caracterização de atos de improbidade por inobservância dos princípios da administração pública, violando os princípios da proporcionalidade – proibição da proteção deficiente em razão do mandado de sanção previsto no art. 37, § 4º, da CF e nos arts. 5º e 19 da Convenção de Mérida – e da vedação ao retrocesso.”



    Defende que “se confira interpretação conforme a aludida norma, entendendo-a como exemplificativa das hipóteses previstas nos incisos do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, com a redação que lhe deu a Lei n.º 14.230/21, de modo a manter a continuidade típico-normativa de condutas que demonstrem grave violação aos princípios constitucionais da Administração Pública, ainda que por meio de ações e omissões dolosas não expressamente previstas”.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, pelo “desprovimento do recurso”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “Direito Administrativo. ARE. Improbidade Administrativa. Acórdão que entendeu pela aplicação retroativa da Lei nº 14.230/21 nos casos que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    1. No Tema 1.199/RG foi reconhecida a retroatividade da Lei 14.230/2021 aos processos em curso de improbidade administrativa culposa, revelando observância ao referido paradigma. 2. Pelo desprovimento.”



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado do Estado de Minas Gerais contra Henrique Luiz da Mota Scofield e outros, fundada na suposta “prática pelos requeridos dos atos de improbidade previstos no artigo 11, caput e inciso I, da Lei 8.429, de 1992 e, por consequência, a condenação nas sanções do artigo 12, III da mesma lei”.



    O Tribunal de origem, ao analisar o caso dos autos, reconheceu “a perda superveniente do objeto da ação e julgo[u] extinto o feito sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.” Nesse aspecto, extraio os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Tenho preliminar a qual submeto à apreciação dos meus pares. 



    Como pontuado no despacho de ordem 160, a Lei 14.320, de 2021 trouxe profundas mudanças na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429, de 1992). 



    Neste descortino, a jurisprudência das cortes superiores se direcionou no sentido de que as normas no campo do direito administrativo sancionador são equiparadas às normas penais e, por essa característica, a lei mais benéfica deve retroagir para alcançar atos ocorridos antes de sua vigência. No julgamento do julgamento do Tema 1.199 (ARE 843.989), pelo STF foi fixada a seguinte tese:



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    No espírito de não mais se sancionar condutas abonadas pela nova lei, decorre do disposto no art. 17, § 10-F, I, da Lei 8.429, de 1992 que, será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial.



     E na inicial o pedido foi expresso: 



    d) a condenação dos réus nas sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, pela prática dos atos de improbidade administrativa contra os princípios da Administração Pública ora relatados, a teor do artigo 11, caput e inciso I; 



    Dado que o art. 11, I da Lei 8.429, de 1992 (no qual se fundamenta o pedido) foi revogado pela Lei 14.320, de 2021, tornando o rol de configurações de ato ímprobo taxativo, de rigor o reconhecimento da perda de objeto da ação evidenciada pela intenção do legislador no esvaziamento da Lei de Improbidade. 



    (...)



    Enfim, inafastável o esvaziamento da sanção pela nova normativa, designadamente porque o julgador deve considerar o disposto nos art. 926 e 927, do Código de Processo Civil, no sentido de observar a jurisprudência vinculante dos tribunais superiores, no intuito de manter a segurança jurídica e o ordenamento jurídico coeso. 



    A insatisfação do órgão ministerial acerca da inovação legislativa e interpretação do Supremo Tribunal Federal acerca do retrocesso legislativo no combate à corrupção deve ser objeto de ação própria, se caso o for. 



    À luz dessas considerações, reconheço a perda superveniente do objeto da ação e julgo extinto o feito sem resolução do mérito, na forma do art. 485, VI, do Código de Processo Civil.’



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quanto não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021, QUE ALTEROU A LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.480.622/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024).



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. 2. Lei de Improbidade Administrativa. Condenação pelo art. 11, caput. 3. abolitio crimini. Tema 1199 da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental provido para dar parcial provimento ao recurso extraordinário e determinar que nova decisão seja proferida com base no entendimento fixado no Tema 1199 em relação à abolitio criminis no caso do art. 11, caput, da LIA” (RE nº 1.357.060/PR-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/03/2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Nesse contexto, fixadas tais premissas interpretativas, tenho que o caso narrado nos autos reclama a incidência do novo regime inaugurado pela Lei 14.230/2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199). 



    O Tribunal de origem não divergiu desse entendimento, razão pela que o acórdão recorrido não merece reparos.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de setembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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