Tribunal: STF
Processo: STP 1055
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Pedido de suspensão de tutela provisória. Criação de mecanismo estadual de prevenção e combate à tortura. 



I. Caso em exame



1.  Pedido de suspensão de tutela provisória contra decisão que determinou a implementação de órgão denominado Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura (MEPCT), no prazo de 90 (noventa) dias, sob pena de multa.



II. Questão em discussão



2.  Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (risco de grave lesão à economia pública).



III. Razões de decidir



3. O requerente já adotou providências para criação do órgão, mas a conclusão de tal iniciativa depende do encerramento do processo legislativo e de medidas de organização administrativo-orçamentária para alocação de servidores. 



4. O prazo de 90 (noventa) dias estabelecido na decisão impugnada tem impacto direto nas despesas do Estado. A necessidade de preservar a ordem e a economia públicas e, ao mesmo tempo, garantir a efetiva criação do MEPCT, justifica a concessão de prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados a partir de 1º de fevereiro de 2025, para cumprimento da decisão. 



5. A concessão da suspensão limita-se à definição de prazo razoável para criação do MEPCT. A obrigação de implantação do órgão estadual subsiste, merecendo destaque os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, a Lei nº 12.847/2013, as obrigações dos estados para prevenção de violações de direitos humanos e a realidade encontrada no Amazonas.



IV. Dispositivo



7. Pedido que se julga parcialmente procedente.



__________



Atos normativos citados: Constituição Federal, art. 175; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jurisprudência citada: ADPF 607 (2022), Rel. Min. Dias Toffoli; SL 1.781 (2024), Rel. Min. Luís Roberto Barroso. 



    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Estado do Amazonas, que tem por objeto decisão proferida pelo Tribunal Regional da 1ª Região (TRF-1) que determinou a implementação de órgão estadual denominado Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura (MEPCT), fixando prazo de 90 (noventa) dias para implementação, sob pena de multa de 100 mil reais em caso de descumprimento. 



    2. Na origem, o Ministério Público Federal do Estado do Amazonas ajuizou a ação civil pública n.º 1006388-65.2022.4.01.3200, objetivando a implementação do MEPCT pela União e pelo Estado, no âmbito de suas competências, de acordo com a Lei nº 12.847/2013. O juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido, nos seguintes termos:



    “Quanto ao Estado do Amazonas, defiro a tutela de urgência e julgo procedentes os pedidos do Ministério Público Federal para que o Estado implemente o Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura (MEPCT), com a estrutura, os recursos orçamentários e o número de cargos necessários ao adequado funcionamento do órgão e à realização de visitas periódicas (no mínimo, anuais) a todas as unidades prisionais e a todos os locais de custódia (a exemplo das delegacias) presentes no território amazonense, sob pena de multa de 100 mil reais em caso de descumprimento. Para o cumprimento da tutela de urgência deferida, fixo o prazo de 90 dias a partir da intimação do Estado do Amazonas”.



    3. A partir de tal decisão, em 09.08.2023 foi ajuizado o cumprimento provisório de sentença n° 1033207-05.2023.4.01.3200. O Estado do Amazonas, por sua vez, propôs o pedido de Suspensão de Liminar nº 1014726-54.2024.4.01.0000, dirigido à Presidência do TRF-1. A Desembargadora Vice-Presidente, no exercício da Presidência, indeferiu o pedido de suspensão ao fundamento de que não haveria “gastos imediatos ou alterações na organização administrativa” decorrentes da tutela em vigor, nos seguintes termos:



    “Sob essa perspectiva, portanto, não se pode dizer que há risco de lesão grave à economia ou à ordem pública pelo que restou decidido. Por ora, tudo leva a crer que não haverá realização de despesas, nem estará afetada a ordem administrativa por interferência do Poder Judiciário. 



    Com efeito, ainda que se possa questionar o entendimento manifestado na origem - o que, efetivamente, extrapola o objeto do incidente de suspensão de liminar e sentença - as determinações lançadas, sob o aspecto da lesão grave exigida legalmente para deferimento do pedido em exame, não se revelam, prima facie, desarrazoadas ou manifestamente ilegais. 



    Em realidade, tudo o que se alegou nesta contracautela está relacionado ao mérito da demanda, o que, obviamente, deverá ser objeto da insurgência recursal apropriada”. 



    4. O Estado do Amazonas interpôs agravo interno contra essa decisão, que foi desprovido. O Tribunal entendeu que não se demonstrou “de que modo a implementação do protocolo resultaria em dano grave à ordem pública, elemento necessário à concessão do efeito suspensivo pretendido”. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de tutela provisória.



    5. O Estado do Amazonas afirma que a matéria em discussão tem natureza constitucional, por envolver a separação de poderes (art. 2º, CF) e o controle de políticas públicas pelo Poder Judiciário. Alega que há risco de lesão à ordem e à economia públicas, visto que a decisão impugnada “impõe a implementação de serviço público novo e a criação de órgão público, com lotações de servidores”. Argumenta que, embora não seja obrigatória a criação de unidades estaduais de prevenção à tortura, já promoveu a instauração de processo administrativo com vistas à formulação de projeto de lei e à criação do órgão. Defende, contudo, que a sua efetiva criação não poderia decorrer de determinação judicial. 



    6. Quanto ao prazo para cumprimento da decisão, sustenta que o período de 90 dias é insuficiente para estruturar o MEPCT, visto que há necessidade de (i) aluguel de imóvel para permitir a execução das atividades de trabalho; (ii) alocação de servidores, incluindo alteração na organização administrativa; (iii) compra de materiais de trabalho; (iv) contratação de serviços de limpeza e outros inerentes ao funcionamento do serviço público. Reitera que há despesas a serem consideradas de imediato, visto que “a decisão é clara no sentido de que tudo deve ser providenciado no prazo de 90 dias”. 



    7. O Ministério Público Federal do Amazonas apresentou manifestação. Sustenta que o requerente se utiliza da suspensão como sucedâneo recursal. Alega, nesse sentido, que o Estado “visa à rediscussão da matéria de fundo (dever de implementação de mecanismos de prevenção e combate à tortura)”. Aponta que não há risco à ordem pública, tendo em vista o baixo valor das despesas anuais para manutenção do órgão. Apresenta ata de reunião extrajudicial, realizada entre o MPF/AM, a Procuradoria Geral do Estado do Amazonas (PGE/AM) e a Secretaria de Estado de Justiça, Cidadania e Direitos Humanos (SEJUSC/AM), que considera “07 cargos comissionados, no valor de, aproximadamente, setenta e sete mil reais, resultando em uma despesa anual em torno de um milhão de reais”, o que “equivale a, aproximadamente, 0,005% do orçamento da SEJUC/AM”. 



    8. Aponta que a criação desse órgão nos Estados auxilia a “resolução mais célere dos casos e o combate mais adequado às causas das violações de direitos humanos”. Aduz que há um histórico no Estado de episódios de torturas e maus-tratos e que o relatório do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) indica a necessidade do adequado funcionamento do órgão. Salienta que inexiste violação ao Tema 698, sendo a decisão adequada ao caráter estrutural da demanda originária. Destaca que o ato impugnado deixa margem para atuação da administração pública e que a tutela judicial de políticas públicas deve ser feita em aderência às capacidades institucionais de cada Poder (SL 1304 AgR, rel. Min. Luiz Fux, j. em 21.02.2022). Defende que a natureza dos direitos envolvidos justifica e exige a intervenção do Poder Judiciário. 



    9. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Pedido de suspensão de tutela provisória. Ação civil pública. Instituição de Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura. Decisão que determinou a imediata criação do órgão, com previsão de recursos orçamentários e contratação de servidores, no prazo de 90 dias. Grave lesão à ordem e à economia públicas. Parecer por que seja concedida a medida suspensiva.



    10. Intimei o Estado requerente para que indicasse, com base em fundamentos técnicos, os prazos necessários para (i) a conclusão do procedimento administrativo que tem por objeto a formulação de projeto de lei e a definição da estrutura necessária para criação do órgão; e (ii) sua efetiva implementação. Em resposta, indica-se que a Secretaria de Estado de Justiça, Direitos Humanos e Cidadania (SEJUSC) realizou “levantamento quanto a despesas com recursos humanos, bem como as necessidades estruturais indispensáveis para o pleno funcionamento do mecanismo em âmbito estadual”. Aponta-se também que a resolução da questão depende da “deliberação do Legislativo, não sendo possível estabelecer qualquer prazo para a avaliação da matéria”. 



    11. É o relatório. Decido.



    12. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    13. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa ao princípio da separação de poderes (art. 2º, CF/1988) e ao dever do Estado no combate à tortura (art. 5º, III e XLIII, CF/1988). Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação ajuizada em face da pessoa jurídica de direito público interessada, que também dirigiu o pedido de suspensão à Presidência desta Corte.



    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    15. No caso em exame, identifico potencial risco de grave lesão à ordem e à economia pública no que diz respeito ao prazo fixado na decisão impugnada para que a criação do Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura (MEPCT) seja efetivada. O prazo de 90 (noventa) dias parece exíguo, considerando o alcance da determinação judicial. Foi atribuído ao Estado o dever de criar a estrutura adequada, com alocação de recursos orçamentários e a definição de cargos necessários ao funcionamento do órgão. Além disso, foi determinada a realização de visitas periódicas a todas as unidades prisionais e a todos os locais de custódia presentes no território do Estado do Amazonas. 



    16.  No mesmo sentido do que consta no parecer da Procuradoria-Geral da República, entendo que a medida depende de “despesas imediatas para o estabelecimento de estrutura física, compra de materiais e nomeações de servidores”. Esse cenário se agrava diante da informação prestada pelo Estado quanto à vigência de norma estadual voltada à contenção de despesas (Decreto Estadual de Contingência nº 49.069/2024). 



    17. É imprescindível ressaltar que a concessão da suspensão deve se limitar ao prazo para criação do MEPCT pelo Estado do Amazonas. A obrigação da implantação efetiva do órgão estadual, nos termos assinalados pela decisão impugnada, subsiste, merecendo destaque a sua relevância para a proteção de direitos fundamentais e a prevenção de violações de direitos humanos. O cumprimento da obrigação demanda articulação entre os Poderes Executivo e Legislativo, além do adequado planejamento administrativo e orçamentário, devendo o Estado envidar os esforços necessários nesse sentido.



    18. Destaco que o Brasil incorporou tanto a Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes (Decreto nº 40/1991), quanto o Protocolo Facultativo à Convenção Contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes (Decreto nº 6.085/2007) da Organização das Nações Unidas. Ato contínuo, foi editada a Lei nº 12.847/2013, que prevê em seu art. 8º, § 5º, que o MEPCT é o órgão responsável pela prevenção e combate à tortura e a outros tratamentos ou penas cruéis no âmbito dos Estados da Federação. 



    19. Na ADPF 607, de relatoria do Ministro Dias Toffoli (j. em 25.03.2022), esta Corte reconheceu a inconstitucionalidade de trechos do Decreto nº 9.831/2019, que alteravam a composição do Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura (MNPCT) para reduzir o número de cargos atribuídos ao órgão, em nível federal. Na ocasião, destacou-se importância constitucional da proteção aos mecanismos de combate à tortura em todas as esferas da federação, por meio da adoção de políticas públicas adequadas ao compromisso assumido pelo país. Entre as obrigações consentidas pelos Estados-parte, inclui-se a manutenção de mecanismos preventivos nacionais independentes visando à prevenção da tortura em estabelecimentos de privação de liberdade. 



    20. Veja-se os seguintes trechos do voto do Ministro Relator, que inclusive faz referência à situação no Estado do Amazonas:



    A atuação do mecanismo no Amazonas é representativa da importância da instituição para a fiscalização de unidades de privação de liberdade, eis que, desde as primeiras visitas ao Estado, foram constatadas as condições para a ocorrência das tragédias que eclodiram em Manaus no ano de 2017, da qual resultou a morte de mais de 50 (cinquenta) pessoas, e novamente em 2019, com 15 (quinze) mortes. 



    (...)



    O quadro de violação de preceitos fundamentais observado em instituições públicas e privadas de privação de liberdade, em especial no caótico sistema carcerário nacional, demanda o fortalecimento do controle social sobre os espaços de privação de liberdade, para que sejam apresentadas soluções concretas para os enormes e complexos problemas diagnosticados nesses estabelecimentos, o que só pode ser efetivado mediante o engajamento do Poder Público para tanto. 



     



    21. A Procuradoria da República no Estado do Amazonas informa que as medidas para implementação do sistema estadual de prevenção à tortura estão em andamento desde 2016. No referido ano, o Estado do Amazonas editou o Decreto nº 37.178, que instituiu o Comitê Estadual de Prevenção e Combate à Tortura – CEPCT, cujo custeio e manutenção são de responsabilidade da Secretaria de Estado de Justiça, Direitos Humanos e Cidadania. Ocorre que, desde então, o Poder Executivo estadual tem imposto obstáculos à efetiva criação do Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura. Foi essa postura que justificou o ajuizamento de ação civil pública pelo MPF.



    22. Embora tenha iniciado o processo para criação desses órgãos por sua iniciativa, elementos indicados nas decisões dos juízos de origem evidenciam a inércia do Estado em concluir a estruturação do sistema estadual para prevenção e combate à tortura. Tudo isso apesar da realidade encontrada no sistema penitenciário estadual, que registra episódios de violência extrema. A conclusão do processo de criação do MEPCT é demandada desde 2021, conforme a Recomendação nº 2/2021 (PR-AM-00012918/2021). O CNJ, por sua vez, no Relatório de Inspeções dos Estabelecimentos Prisionais do Estado do Amazonas, realizado em 2022, expediu recomendação no seguinte sentido1:



    70. Recomenda-se ao Governo do Estado do Amazonas a criação de projeto de lei que instaure e estruture o Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura, conforme disposições da Lei Federal nº 12.847/2013 e do Protocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanas ou Degradantes (OPCAT). 



    23. Assim, tendo em vista a necessidade de preservar a ordem econômica do Estado e, ao mesmo tempo, garantir a efetiva criação do MEPCT no Amazonas, fixo o prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados a partir de 1º de fevereiro de 2025, para implementação do órgão, nos termos da decisão impugnada. Em precedente de contracautela envolvendo questão relativa à reestruturação de organização administrativa, esse foi o parâmetro utilizado, tendo em vista o risco de lesão à ordem pública (SL 1.781, sob minha relatoria, j. em 04.12.2024). Esclareço que o termo inicial adotado considera o recesso do Poder Legislativo estadual e a circunstância de que as providências determinadas exigem a aprovação de projeto de lei.



    24. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender parcialmente os efeitos da decisão impugnada, proferida no processo nº 2300717-36.2022.8.26.00000, concedendo prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados a partir de 1º de fevereiro de 2025, para o seu cumprimento. Advirto, porém, que a presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, caso este sobrevenha antes do fim do referido prazo (art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992).



          Intime-se. Publique-se.



      Brasília, 19 de dezembro de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  Conselho Nacional de Justiça, “Relatório de Inspeções dos estabelecimentos prisionais do Estado do Amazonas”, 2022, p. 259. Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2022/12/relatorio-de-inspecoes-estabelecimento-prisionais-do-estado-do-amazonas.pdf.