Tribunal: STF
Processo: RE 1006176
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-02
Data de publicação: 2024-04-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 15.855, DE 2013, DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP. EFICÁCIA TRANSCENDENTAL DOS MOTIVOS DETERMINANTES. DESCABIMENTO. REQUISITOS PARA CONCESSÃO DE ALVARÁS E LICENCIAMENTOS. PODER DE POLÍCIA. ADI Nº 5.696/MG. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI INCONSTITUCIONAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recursos extraordinários interpostos (i) pela Câmara Municipal de São Paulo e (ii) pelo Prefeito do Município de São Paulo, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



     



    “PRELIMINAR DE IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO - Não há que se falar em impossibilidade jurídica do pedido por conta de alegado efeito vinculante do julgamento de improcedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade no 0002940-84.2013.8.16.0000, pois o referido processo objetivo teve como objeto a Lei no 15.499, de 7 de dezembro de 2011, do Município de São Paulo, enquanto a presente demanda tem como objeto a Lei no 15.855, de 16 de setembro de 2013, do Município de São Paulo. TEORIA DA TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS VINCULANTES - Tese não acolhida pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes.



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL - Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Doutor Procurador Geral de Justiça do Estado de São Paulo, por meio da qual requer, em síntese, a declaração de inconstitucionalidade da Lei no 15.855, de 16 de setembro de 2013, de iniciativa do Poder Legislativo Municipal, que "dispõe sobre a obtenção de Auto de Licença de Funcionamento, bem como altera a Lei no 15.499, de 7 de dezembro de 2011, que instituiu o Auto de Licença de Funcionamento Condicionado" - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - A norma impugnada, por tratar da obtenção de Auto de Licença de Funcionamento, é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, e não do Poder Legislativo local, visto que cuida do uso e da ocupação do solo urbano. Violação ao art. 47, II e XIV, da CESP. Além disso, lei impugnada também afronta o disposto nos arts. 180, inciso V, e 180 da Constituição Bandeirante, porque oferece exceção às normas de uso e ocupação do solo urbano, desvinculando-se do planejamento urbano integral. Precedentes TJSP, TJMG e TJPR - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL - VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE - Além disso, a Lei no 15.855/2013, ao dispensar a exigência de "Habite-se", do Auto de Vistoria, do Alvará de Conservação, do Auto de Conclusão, do Certificado de Conclusão, do Auto de Regularização ou documento equivalente", expedidos pela Nobre Prefeitura, para a obtenção do Auto de Licença de Funcionamento para os imóveis com área total edificada de até 1.500m2, representou violação ao princípio da razoabilidade (art. 111 da CESP) por isentar construções de porte considerável de sua integral fiscalização.” (e-doc. 4, p. 85-86).



    2. Opostos dois embargos de declaração, ambos foram rejeitados (e-doc. 4, p. 166-178).



    3. No recurso extraordinário interposto pela Câmara Municipal, a recorrente aponta ofensa aos arts. 125, § 2º; 2º; 61, § 1º; 5º, LIV e XIII; 21, XXIV; 22, XVI; 70, parágrafo único; 149; e 175, todos da Constituição da República. 



    3.1 Afirma que a alegação de vício de iniciativa não teve como parâmetro de controle a Constituição estadual, estando a competência legislativa em âmbito municipal definida na Lei Orgânica do Município, que não pode servir de parâmetro para controle abstrato pelo Tribunal estadual. 



    3.2 Sustenta que a iniciativa para inauguração do processo legislativo referente à norma impugnada é comum, e não privativa do prefeito. 



    3.3 Alega que a lei contestada não deixou de assegurar a observância das normas urbanísticas, de segurança, higiene e qualidade de vida, não incorrendo em violação aos princípios da razoabilidade e da vedação de delegação do poder de polícia de fiscalização das profissões. (e-doc. 4, p. 199 e e-doc. 5, p. 1-45).



    4. No recurso extraordinário interposto pelo prefeito do Município, o recorrente aponta violação aos arts. 102, § 2º; 61, § 1º; 30, I; 182; 2º; 5º, LIV; 170, IX; 179, todos da Constituição da República. 



    4.1 Sustenta que a alegação acerca de vício de iniciativa legislativa estava superada diante dos efeitos do julgamento da ADI estadual nº 0002940-84.2013.8.26.0000, na qual restou afastada tal discussão. 



    4.2 Alega que, em regra, a iniciativa parlamentar é concorrente, não podendo qualquer exceção ser interpretada de forma ampliativa. 



    4.3 Argumenta que o Município possui autonomia para gerir os assuntos de interesse local. Afirma que a ordem constitucional determina que seja dado tratamento favorecido às microempresas e empresas de pequeno porte, tal como feito pela lei impugnada. Discorre sobre a razoabilidade da lei municipal, que promove a observância da legislação aos proprietários de imóveis irregulares (e-doc. 5, p. 47-67).



    5. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o recurso extraordinário não serve ao reexame de provas. Argumenta que o acórdão tem fundamentos autônomos não impugnados especificamente nos recursos extraordinários. Destaca que o acolhimento dos argumentos dos recorrentes demandaria exame do direito local, o que é vedado em sede de recurso extraordinário. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 5, p. 79-100 e p. 103-124).



    6. Ambos os recursos extraordinários foram admitidos, ante a verificação do preenchimento dos requisitos gerais e específicos de admissibilidade (e-doc. 5, p. 125-127).



    É o relatório. 



    Decido.



    7. Inicialmente, acerca da alegada violação da autoridade da decisão proferida pela Corte paulista no julgamento da ADI estadual nº 0002940-84.2013.8.26.0000, sem razão os recorrentes.



    8. Conforme bem pontuado pelo Tribunal de origem, descabe a aplicação da teoria da eficácia transcendental dos motivos determinantes para impedir o julgamento da ADI referente à Lei nº 15.855, de 2013. O Supremo Tribunal Federal entende ser incabível a utilização de tal teoria, também denominada “transcendência” ou “efeitos irradiantes” dos motivos determinantes. Confiram-se as seguintes ementas:



    “AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DO DECIDIDO NA ADI 1.150. TRANSCENDÊNCIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. INAPLICABILIDADE. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O CONTEÚDO DO ATO RECLAMADO E O OBJETO DO PARADIGMA INVOCADO. 1. Ao invocar o decidido na ADI 1.150, a agravante pretende valer-se da eficácia transcendental dos motivos determinantes, não agasalhada pela jurisprudência do Supremo. 2. Ausente estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma de controle tido como contrariado, não cabe o manejo da ação reclamatória. 3. Agravo interno desprovido.”



    (Rcl nº 53.957-AgR/PB, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 07/02/2023, p. 16/02/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADI 2.689/RN. ADI 1.350/RO. ADI 3.609/AC. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. INAPLICABILIDADE. RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I –É imprescindível a demonstração da estrita aderência entre a decisão reclamada e os acórdãos apontados como paradigma. II – Esta Corte tem entendimento contrário à chamada transcendência ou efeitos irradiantes dos motivos determinantes das decisões proferidas em controle abstrato de normas. III - A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal. IV - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (Rcl nº 48.910-AgR/PI, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 22/10/2021).



    9. Superado tal ponto, para melhor exame da controvérsia trazida nos recursos, transcrevo a norma objeto da ação direta de inconstitucionalidade no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, a Lei nº 15.855, de 2013, do Município de São Paulo:



    “LEI Nº 15.855, DE 16 DE SETEMBRO DE 2013



    Art. 1º Fica dispensada a exigência de “Habite-se”, Auto de Vistoria, Alvará de Conservação, Auto de Conclusão, Certificado de Conclusão, Auto de Regularização ou documento equivalente, expedidos pela Prefeitura, para a obtenção do Auto de Licença de Funcionamento de que trata a Lei nº 10.205, de 4 de dezembro de 1986, para os imóveis com área total edificada de até 1.500 m2 (mil e quinhentos metros quadrados).



    § 1º O Auto de Licença de Funcionamento referido no “caput” deste artigo será expedido para as atividades permitidas pela legislação de uso e ocupação do solo, desde que:



    I - o responsável técnico legalmente habilitado e o responsável pela atividade atestem conjuntamente que cumprirão a legislação municipal, estadual e federal vigente sobre as condições de higiene, acessibilidade, segurança de uso, estabilidade e habitabilidade da edificação;



    II - seja apresentado o Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros – AVCB, quando for o caso.



    § 2º Não será expedido o Auto de Licença de Funcionamento de que trata o “caput” deste artigo para imóveis:



    I - situados em área “non aedificandi” ou de preservação ambiental permanente;



    II - que tenha invadido logradouro ou terreno público, ressalvadas as áreas públicas objeto de concessão, permissão, autorização de uso e locação social;



    III - que seja objeto de ação judicial promovida pela Municipalidade de São Paulo, objetivando a sua demolição.



    Art. 2º O inciso II do “caput” do art. 2º da Lei nº 15.499, de 7 de dezembro de 2011, passa a vigorar com a seguinte redação:



    “Art. 2º ...........................................................



    II - a edificação a ser utilizada para o exercício da atividade tenha área construída total de mais de 1.500 m2 (mil e quinhentos metros quadrados) e até 5.000 m2 (cinco mil metros quadrados);



    ..........................................................................”



    Art. 3º As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.



    Art. 4º O Executivo regulamentará esta lei, no que couber, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, contados da data de sua publicação.



    Art. 5º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação.”



    10. Os recursos não merecem prosperar.



    11. As normas que regem o processo legislativo, dentre as quais se inclui as que preveem reservas de iniciativa, são normas de reprodução obrigatória da Constituição da República. Dessa forma, incabível a alegação de que o parâmetro de constitucionalidade foi lei orgânica municipal. 



    12. A norma em discussão promove alteração de disposições referentes a alvarás e licenciamentos municipais, influindo diretamente no exercício do poder de polícia e, por conseguinte, envolvendo matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 



    13. Conforme restou evidenciado no julgamento da ADI nº 5.696/MG, de relatoria do eminente Ministro Alexandre de Moraes: “A definição dos melhores critérios para o exercício do poder de polícia administrativa, como a verificação da observância de normas de construção e manutenção de edificações destinadas à frequência aberta ao público, constitui mérito reservado à atuação do administrador, que não poderia ter sido transigido pelo legislador”. Confira-se a ementa de tal julgado:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E URBANÍSTICO. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. EMENDA 44/2000 À CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. DISPENSA DE EXIGÊNCIA DE ALVARÁ OU LICENCIAMENTO PARA O FUNCIONAMENTOS DE TEMPLOS RELIGIOSOS. PROIBIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE CARÁTER GEOGRÁFICO À INSTALAÇÃO DE TEMPLOS. COMPETÊNCIA CONCORRENTE PARA LEGISLAR SOBRE POLÍTICA URBANA, ORDENAMENTO E OCUPAÇÃO DO SOLO. LEI FEDERAL 10.257/2001 E DIRETRIZES GERAIS DA POLÍTICA URBANA. ATRIBUIÇÃO DOS PODERES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AUTONOMIA MUNICIPAL. PODER DE POLÍCIA E RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. A Constituição, em matéria de Direito Urbanístico, embora prevista a competência material da União para a edição de diretrizes para o desenvolvimento urbano (art. 21, XX, da CF) e regras gerais sobre direito urbanístico (art. 24, I, c/c § 1º, da CF), conferiu protagonismo aos Municípios na concepção e execução dessas políticas públicas (art. 30, I e VIII, c/c art. 182, da CF), como previsto na Lei Federal 10.257/2001, ao atribuir aos Poderes Públicos municipais a edição dos planos diretores, como instrumentos de política urbana. 4. A norma impugnada, constante da Constituição Estadual, pretendeu restringir o alcance de instrumentos de ordenamento urbano a cargo dos Municípios, desequilibrando a divisão de competências estabelecida no texto constitucional em prejuízo da autonomia municipal e em contrariedade ao regramento geral editado pela União 5. O verificação de requisitos para a concessão de alvarás e licenciamentos insere-se no Poder de Polícia, cujo exercício é atividade administrativa de competência do Poder Executivo e, portanto, submetida à reserva de administração (art. 2º, c/c art. 61, § 1º, II, e art. 84, II e VI, “a”, da CF). 6. Ação Direta julgada procedente.”



    (ADI nº 5.696/MG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 25/10/2019, p. 11/11/2019; grifos nossos).



    14. Correta, portanto, a conclusão da Corte de origem, pela ocorrência de vício de iniciativa da lei municipal em análise, uma vez que de origem parlamentar, em matéria de iniciativa privativa do Poder Executivo.



    15. No mesmo sentido, cito as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.473.668/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 16/02/2024, p. 19/02/2024; ARE nº 1.258.510-AgR/MG, Rel. Min. Edson Fachin, j. 17/09/2020, p. 23/09/2020; RE nº 1.255.240/RJ, Rel. Min. Rosa Weber, j. 20/02/2020, p. 28/02/2020.



    16. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    17. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a Justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    18. Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento aos recursos extraordinários interpostos pela Câmara Municipal de São Paulo e pelo Prefeito do Município de São Paulo. 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de abril de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator