Tribunal: STF
Processo: RE 1522322
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-06
Data de publicação: 2024-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, assim ementado (eDOC 4, p. 1):



    “REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - REFORMA EM ESCOLA ESTADUAL - APLICAÇÃO DO ART. 227 DA CF E ART. 53 DO ECA - DEVER DO ESTADO - MANUTENÇÃO DA SENTENÇA - JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA - DESPROVIMENTO DE AMBOS OS RECURSO. - A educação, por ser um direito de todos e dever do estado (art. 205 da cf), deve ser prestada de forma eficiente. Não há falar em afronta ao princípio da separação dos poderes quando o judiciário limita--se a determinar o cumprimento de mandamento constitucional que obriga o estado a garantir condições físicas básicas ao adequado funcionamento das suas escolas. O princípio da reserva do possível, eminentemente de caráter financeiro, não pode se sobrepor aos direitos fundamentais à vida e à saúde. Recurso conhecido e desprovido. Desprovimento. (TJPB; Ap-RN 0095740-76.2012.815.2m4; Primeira Câmara Especializada Cível; Rel" Juíza Conv. Vanda Elizabeth Marinho Barbosa; DJPB 14/05/2014; Pág. 15)”



    Não foram opostos embargos de declaração. 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 2º e 165 da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que:



    “A tutela constitucional e infraconstitucional do direito não é suficiente para que se admitia a utilização da ação civil pública para o direcionamento da atividade discricionária do Administrador quanto a implantação de políticas públicas, devendo ser protegida a autonomia e independência do Poder executivo” (eDOC 5, p. 5)



    Defende ainda que:



    “(...) nos termos do Princípio da Separação dos Poderes insculpido na Constituição Federal, o controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário restringe-se ao exame da legalidade e moralidade.” (eDOC 5, p. 6)



    Por fim, ressalta que a implantação efetiva dos direitos sociais, por se tratar de exigência positiva da Administração Pública, depende de disponibilidade orçamentária e de adequação à normas regentes das finanças públicas (eDOC 5, p. 6).



    Em um primeiro juízo de admissibilidade, a Presidência do Tribunal de origem determinou o retorno dos autos ao Relator para eventual adequação, à luz do Tema 698 da repercussão geral (eDOC 7). O Relator do processo houve por bem manter incólume o acórdão vergastado, cuja ementa transcrevo (eDOC 8, p. 2):



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. RE 684.612 (Tema 698 do STF). Acórdão paradigma que trata de hipótese diversa. Distinguishing. Devolução dos autos à Presidência para fins de admissibilidade, ou não, do recurso interposto. Manutenção do acórdão. 1. Verificando-se nítida distinção (distinguishing) entre o caso sub judice e aquele que provocou o mencionado precedente, justifica-se a não aplicação da tese jurídica outrora estabelecida pelo Supremo Tribunal Federal. 2. Acórdão mantido.”



    Em novo juízo de admissibilidade, a Presidência do TJ/PB admitiu o apelo extremo (eDOC 9). 



    Os autos vieram-me distribuídos em 4.11.2024 (eDOC 11).



    É o relatório. Decido.



    Não assiste razão à parte recorrente.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento proferido em juízo de retratação, assim asseverou (eDOC 8, pp. 3 - 7):



    “Aduz que o controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário restringe-se ao exame da legalidade e da moralidade, complementando que a gerência de recursos públicos e a realização de políticas públicas é tarefa que incumbe exclusivamente à administração pública, razões pelas quais defende a reforma do acórdão proferido, por afrontar o disposto nos arts. 2º e 165 da Constituição Federal (Id. 18403548 - págs. 20/29). 



    Compulsando-se os autos, verifica-se que o acórdão recorrido, à época, negou provimento ao recurso apelatório interposto pelo ente público, por considerar que “a educação, por ser dever de todos e dever do estado (art. 205 da CF) deve ser prestada de forma eficiente. Não há o que se falar em afronta ao princípio da separação dos poderes, quando o judiciário limita-se a determinar o cumprimento de mandamento constitucional que obriga o estado a garantir condições físicas básicas ao adequado funcionamento das suas escolas” (Id. 18403548 - págs. 12/16). 



    Contudo, a Presidência deste Egrégio Tribunal de Justiça apontou que a questão discutida nos presentes autos identifica-se com o Tema 698 das repercussões gerais do STF, decidido nos autos do RE 684.612 e, por isso, devolveu o processo a este gabinete para possível retratação ou manutenção da decisão, indicando, se for o caso, a ocorrência de distinguishing ou de overruling (Id. 21902872).



    Acerca das técnicas de confronto, interpretação e aplicação do precedente judicial, trago à baila as lições de Fredie Didier Jr.: 



    “Fala-se em distinguishing (ou distinguish) quando houver distinção entre o caso concreto (em julgamento) e o paradigma, seja porque não há coincidência entre os fatos fundamentais discutidos e aqueles que serviram de base à ratio decidendi (tese jurídica) constante no precedente, seja porque, a despeito de existir uma aproximação entre eles, alguma peculiaridade no caso em julgamento afasta a aplicação do precedente.” (In, Curso de Direito Processual Civil. Vol. 2. JusPodivm 2012, pág. 402). 



    Dessa forma, tem-se, pois, nítida hipótese de distinguishing, a qual se caracteriza pela existência de peculiaridades no caso concreto que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação de que trata o precedente. O presente feito diz respeito à ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público estadual visando a condenação do Estado da Paraíba a realizar obras de reforma e reparos necessários para o desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem na Escola Estadual Gonçalves Dias, localizada no Bairro Cristo Redentor, nesta Capital. 



    Ocorre, porém, que o Tema 698 do STF trata dos “Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (destaquei). 



    O Leading Case do RE 684612 discute, à luz dos arts. 2º e 196, da Constituição federal, a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas urgentes com a finalidade de assegurar o direito à saúde, em substituição ao juízo de oportunidade e conveniência do Poder Executivo para a prática do ato administrativo, bem como sem indicar as receitas orçamentárias necessárias ao cumprimento da obrigação imposta.



    (...)



    Analisando o teor do voto condutor e dos votos vista, verifica-se que se trata de discussão afeta à política de saúde, nos termos do Art. 196 da Constituição Federal, referente à situação caótica encontrada no Hospital Salgado Filho, no Município do Rio de Janeiro/RJ, tendo o Relator, ministro Ricardo Lewandowski, assim compreendido: “o direito à saúde, em sua dimensão de direito subjetivo público e, portanto, prerrogativa indisponível do cidadão, reclama prestações positivas do Estado que não podem ser negadas mediante omissão abusiva, tampouco podem sofrer risco de descontinuidade nas ações e serviços públicos que lhe dão consecução”. 



    No caso dos presentes autos, o Relator, à época, ao negar provimento ao recurso interposto pelo Estado da Paraíba, o fez com base no disposto no Art. 227 da Constituição Federal e Art. 53, inciso I do Estatuto da Criança e do Adolescente, tendo considerado ainda que “mostra-se como dever do Estado prover os recursos necessários à efetiva garantia do acesso à educação, com o escopo de promover verdadeira inclusão social do estudante”.



    Nesse contexto, verifica-se a não ocorrência de identidade entre o caso os autos e o paradigma (RE 684612 - Tema 698 do STF), razão pela qual deve ser feito o distinguishing para rechaçar o juízo de retratação. 



    Necessário ainda esclarecer outra peculiaridade que afasta o presente caso do paradigma. Verifica-se que anteriormente ao ajuizamento da ação civil pública, que ocorreu em 19.11.2013, o Ministério Público instaurou procedimento administrativo, em 16.11.2010, visando sanar as irregularidades constatadas na escola estadual (Id. 18403573, págs. 13/100), mas, mesmo assim, a edilidade resistiu em executar as obras, razão pela qual foi ajuizada a presente ação. 



    Assim, considerando a instauração de procedimento administrativo prévio, no qual a administração pública teve a oportunidade de apresentar o devido plano para sanar as irregularidades constatadas, bem como ter se passado mais de 10 (dez) anos desde o ajuizamento da ação civil pública, caracterizando uma completa inércia do poder público, fica demonstrado que não se aplica ao presente caso a tese 2 firmada no julgamento do paradigma. Além disso também não pode ser invocado a princípio da reserva do possível, como defendido no Recurso Extraordinário, visto que não pode ser afastado da administração a obrigação de cumprir direito legalmente amparado, que, in casu, é a educação, não havendo, ainda, demonstração de ausência de recursos ou que a obra possui valores exorbitantes que excedem o planejamento orçamentário.”



    Encontra-se sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal o entendimento segundo o qual se admite a legitimidade do Poder Judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão da Administração Pública, de modo que não configura violação ao princípio de separação dos Poderes, tampouco da discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas, pois cuida-se de situação que exige a pronta ação do Judiciário para recompor a ordem jurídica violada. 



    Ao apreciar o mérito do RE-RG 684.612, com repercussão geral reconhecida, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, referente ao Tema 698, no qual se discutia a competência do Poder Judiciário para determinar ao Poder Executivo a realização de concurso público com o objetivo de assegurar a observância do direito fundamental à saúde, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela licitude da imposição da obrigação, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. O acórdão restou assim ementado:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”.



    Ademais, quando do julgamento do ARE 878.411-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 5.9.2017, cujo recurso decorreu de julgamento de ação civil pública em que se determinou o provimento de cargos de delegado, de escrivão e de investigadores em delegacia de polícia com a imposição de multa diária, na hipótese de descumprimento, a Segunda Turma negou provimento ao recurso do Estado do Amazonas assentando a inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Eis a ementa:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Implementação de políticas públicas. Segurança pública. Possibilidade. 4. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 878.411-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 05.09.2017)



    Por fim, ressalto o julgamento do ARE 628.159-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 15.8.2013, no qual o agravante sustentava a ocorrência de ofensa ao art. 2º da Constituição sob o argumento de que o Tribunal de origem teria adotado critérios próprios de oportunidade e conveniência do ato administrativo. Na oportunidade, a Primeira Turma negou provimento ao recurso nos termos da seguinte ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. CRIANÇA E ADOLESCENTE EM SITUAÇÃO DE RISCO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 08.8.2013. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 893.253-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 25.08.2015)



    Ante o exposto, constata-se que o entendimento adotado pela Corte de origem está em consonância com a orientação jurisprudencial desta Corte, razão pela qual nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, b, do Código de Processo Civil. 



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de novembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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