Tribunal: STF
Processo: ADPF 924
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-12
Data de publicação: 2024-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido Verde (PV) ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, contra diversos atos de assentimento prévio concedidos pelo Ministro Chefe do Gabinete de Segurança Institucional (GSI), na condição de Secretário-Executivo do Conselho de Defesa Nacional (CDN).



    Impugna os Atos de Assentimento Prévio n. 30, de 10 de março de 2021; 42, de 7 de abril de 2021; 108, de 26 de julho de 2021; 111, 133, e 145, de 16 de agosto de 2021; e 164 e 165, de 2 de setembro de 2021. Segundo alega, o Poder Público teria autorizado, por meio daqueles atos administrativos, a pesquisa e lavra de minerais em regiões amazônicas preservadas e terras indígenas.



    Defende o cabimento da arguição. Diz não haver outro meio judicial apto a sanar a lesão à ordem jurídica, enfatizando que as vias ordinárias não têm eficácia com abrangência suficiente. Subsidiariamente, requer o conhecimento da arguição como ação direta de inconstitucionalidade.



    Articula com a violação dos preceitos fundamentais da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III), do meio ambiente equilibrado (CF, art. 225, caput), da proteção da Floresta Amazônica (CF, art. 225, § 4º), do desenvolvimento sustentável (CF, art. 170, VI), e do favorecimento constitucionalmente garantido às atividades garimpeiras desenvolvidas por cooperativas (CF, 174, §§ 3º e 4º).



    Argumenta que as autorizações alcançariam área de 587 mil hectares de terras da União, além de incluírem áreas situadas no município mato-grossense de Pontes e Lacerda, que integra a Amazônia legal, e no município amazonense de São Gabriel da Cachoeira, localizado na região conhecida como “Cabeça do Cachorro”, no qual vivem ao menos 23 etnias indígenas.



    Afirma que os Atos de Assentimento Prévio n. 30 e 133 foram concedidos para as empresas Mineração Santa Elina Indústria e Comércio, e S.F. Paim ME, as quais, segundo argumenta, não se caracterizam como sociedades cooperativas, o que, segundo entende, contraria o art. 174, § 3º, da Lei Maior, e já foram autuadas pelo Ibama por infração ambiental. Sugere que essas circunstâncias implicam elevado potencial lesivo das atividades minerárias a serem desenvolvidas na região.



    Invoca o direito fundamental ao meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado. Frisa que a Floresta Amazônica é patrimônio nacional cuja utilização exige a observância de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais (CF, art. 225, § 4º). Alude ao princípio da prevenção.



    Sublinha que a exploração de riquezas minerais em terras indígenas só pode ser efetivada mediante autorização do Congresso Nacional (CF, arts. 49, XVI) e prévia oitiva das comunidades afetadas (CF, art. 231, § 3º). Alega que esses requisitos não foram cumpridos.



    Sustenta que o Governo Federal atua com descaso em relação ao desmatamento e às atividades extrativistas na região amazônica. Discorre sobre as degradações ambientais provocadas pelo garimpo, prática na qual são utilizadas substâncias altamente poluidoras.



    Quanto ao risco, refere-se ao impacto das atividades na saúde dos integrantes das comunidades indígenas afetadas e a irreversibilidade dos danos ambientais.



    Requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia dos Atos de Assentimento Prévio n. 30, 42, 108, 111, 133, 145, 164 e 165.



    Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade.



    O Gabinete de Segurança Institucional informa que a concessão do assentimento prévio está pautada na Lei n. 6.634, de 2 de maio de 1979, e no Decreto n. 85.064, de 26 de agosto de 1980. Frisa ser o ato de assentimento prévio uma etapa necessária para executar atividades de pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais na faixa de fronteira, devendo a Agência Nacional de Mineração (ANM) assegurar o cumprimento das exigências legais específicas para submeter o pedido à Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional (CDN), além de instruir o pedido, manifestar-se, avaliar a expedição das autoridades de mineração após análise prévia pelo CDN, considerando os aspectos específicos do pedido. Informa a cassação dos Atos de Assentimento Prévio n. 42, 108, 111 e 133, de 2021, mediante o Ato de Cassação n. 267/2021, após diligências técnicas e manifestação da ANM, da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Chico Mendes de Conversação da Biodiversidade (ICMBio). Relativamente aos demais atos que integram o objeto desta arguição (Atos de Assentimento Prévio n. 30, 145, 164 e 165), diz que permanecem legítimos, tendo em vista o cumprimento dos requisitos normativos e técnicos. Pugna pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Advogado-Geral da União assinala, preliminarmente, vício na representação processual do requerente. Afirma não estarem indicados na procuração os atos de assentimento prévio impugnados nesta arguição. Aponta, ainda, a prejudicialidade parcial da ação em razão da cassação de alguns dos atos impugnados. No mérito, discorre sobre o procedimento administrativo de autorização para execução de atividades de mineração, do qual o ato de assentimento prévio é apenas uma das etapas. Ressalta a cassação dos Atos de Assentimento Prévio n. 42, 108, 111 e 133. Em relação aos demais atos, ainda vigentes, entende não haver violação a preceitos constitucionais. Salienta a análise dos pedidos utilizando-se dados de georreferenciamento, os quais demonstraram inexistir sobreposição com terras indígenas ou unidades de conservação. Em relação ao Ato n. 30, afirma que se destinava à averbação de contrato de cessão de direitos minerários entre as empresas Mineração Santa Elina Indústria e Comércio S.A. e Mineração Apoena S.A., relativos ao Alvará de Pesquisa n. 1.865, concedido em 2016. Enfatiza que a autuação da empresa cedente por infrações ambientais não invalida o ato questionado, uma vez não se tratar de etapa relacionada a licenciamento ambiental. Manifesta-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República assinala a perda parcial do objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental, tendo em vista a cassação de parte dos atos impugnados. Aduz a inadequação da via eleita em razão do não atendimento do requisito da subsidiariedade, ante a existência de meios processuais alternativos para combater atos individuais e concretos com efeitos subjetivos limitados a destinatários determinados. Explica que o assentimento prévio integra ato jurídico complexo de outorga de licença ou permissão para pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais em faixa de fronteira, sendo aperfeiçoado apenas após a expedição de alvará pela ANM. Alude à inviabilidade da arguição para questionar ato que não completou seu ciclo de formação, dada a inaptidão para lesar preceito fundamental previsto na Constituição Federal. Pondera que os elementos fornecidos pela Funai, pelo ICMBio e pela ANM dão conta de que não houve sobreposição de terras indígenas ou unidades de conservação nas áreas de fronteira objeto dos atos de assentimento prévio ainda em vigor questionados, de modo que a sua desconstituição exigiria prova cabal em sentido contrário. Ressalta a incompatibilidade da incursão em exame aprofundado de provas em processo de natureza objetiva. Opina pelo não conhecimento da arguição.



    É o relatório. Decido.



    2. A controvérsia submetida ao crivo do Supremo diz respeito à constitucionalidade de atos de assentimento prévio expedidos pelo Chefe do Gabinete de Segurança Institucional, autorizando a pesquisa de minério em áreas próximas a terras indígenas e unidades de conservação ambiental.



    Em que pesem os argumentos lançados na inicial, entendo ser caso de inadmissibilidade desta arguição.



    Em primeiro lugar, os atos impugnados não podem ser entendidos como atos do poder público passíveis de questionamento por meio da arguição de descumprimento fundamental, pois não possuem autonomia – são etapas do procedimento administrativo, constituindo atos intermediários, preparatórios.



    O requerente impugna não os alvarás de pesquisa outorgados pela Agência Nacional de Mineração, mas os atos de assentimento prévio expedidos pelo Chefe do Gabinete de Segurança Institucional, que representam apenas uma das etapas do processo de obtenção de autorização para pesquisa mineral.



    A pesquisa mineral sujeita-se a regime de autorização, cabendo ao Diretor-Geral da Agência Nacional de Mineração (antigo Departamento Nacional de Produção Mineral) expedir o alvará, nos termos dos arts. 2º, II, e 15 do Decreto-Lei n. 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração):



    Art. 2º. Os regimes de aproveitamento das substâncias minerais, para efeito deste Código, são:



    [...]



    II - regime de autorização, quando depender de expedição de alvará de autorização do Diretor-Geral do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM;



    Art. 15. A autorização de pesquisa será outorgada pelo DNPM a brasileiros, pessoa natural, firma individual ou empresas legalmente habilitadas, mediante requerimento do interessado.



    Quando as atividades de mineração estiverem compreendidas na faixa de fronteira, a autorização para sua realização depende também do assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional (anteriormente designado Conselho de Segurança Nacional), por exigência constitucional:



    Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional é órgão de consulta do Presidente da República nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrático, e dele participam como membros natos:



    [...]



    § 1º Compete ao Conselho de Defesa Nacional:



    [...]



    III - propor os critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo;



    A exigência consta, ainda, da Lei n. 6.634, de 2 de maio de 1979, que assim dispõe sobre a faixa de fronteira:



    Art. 2º. - Salvo com o assentimento prévio do Conselho de Segurança Nacional, será vedada, na Faixa de Fronteira, a prática dos atos referentes a:



    [...]



    IV - instalação de empresas que se dedicarem às seguintes atividades:



    a) pesquisa, lavra, exploração e aproveitamento de recursos minerais, salvo aqueles de imediata aplicação na construção civil, assim classificados no Código de Mineração;



    [...]



    § 3º. - Os pedidos de assentimento prévio serão instruídos com o parecer do órgão federal controlador da atividade, observada a legislação pertinente em cada caso.



    De acordo com o art. 16 do Decreto n. 85.064, de 26 de agosto de 1980, que regulamenta a Lei n. 6.634/1979, o assentimento prévio “é condição para a outorga de direito à execução das atividades de pesquisa, de lavra, de exploração e de aproveitamento de recursos minerais”.



    Ou seja, isoladamente, o ato de assentimento prévio não tem o condão de gerar os efeitos apontados na inicial, uma vez que, por si só, não autoriza a realização de pesquisas minerais, atividade associada pelo requerente à degradação ambiental e à violação de direitos dos povos indígenas. O assentimento prévio precisa ser seguido da outorga do título minerário, de competência da ANM, para permitir o início das atividades de pesquisa.



    Logo, não há falar em lesão a preceito fundamental resultante de ato do poder público apto a ensejar a deflagração do controle abstrato de constitucionalidade.



    No tocante à aplicação do princípio da subsidiariedade, a Lei n. 9.882/1999 estabelece que a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente será admitida se não houver outro meio capaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). A análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo deve ter em vista um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva.



    Caso se considere o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de reparar a lesão parece ser aquele apto a solver a relevante controvérsia constitucional de forma ampla, geral e imediata. Nesse sentido, não se pode perder a dimensão de que a ADPF, basicamente, se destina a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional.



    No caso concreto, no entanto, a situação singular pode ser ampla e eficazmente discutida na via ordinária. Seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do poder público nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica. O caso em apreço, contudo, revela que as medidas ordinárias à disposição do ora requerente poderiam ter plena eficácia.



    Especialmente considerando que para se examinar as inconstitucionalidades suscitadas seria necessário verificar o contexto fático-probatório de cada um dos atos de assentimento prévio impugnados, análise esta altamente técnica.



    Segundo informações do GSI, da ANM, da AGU e da PGR, após o ajuizamento desta arguição de descumprimento de preceito fundamental, o Ministro Chefe do Gabinete de Segurança Institucional, na condição de Secretário-Executivo do Conselho de Defesa Nacional, editou o Ato n. 267, de 23 de dezembro de 2021, cassando os Atos de Assentimento Prévio n. 42, 108, 111, 125, 133, 236 e 253, editados naquele ano.



    A cassação fundamentou-se em manifestações da Fundação Nacional do Índio (Ofício n. 1.803/2021/PRES/FUNAI), do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (Ofícios SEI n. 1.368/2021-GABIN/ICMBio e 1.399/2021-GABIN/ICMBio) e da Agência Nacional de Mineração (Ofício n. 48.203/2021/VB/ANM). 



    Segundo consta das informações prestadas (eDoc 21), após ser alertado sobre a possível irregularidade dos atos de assentimento, o Gabinete de Segurança Institucional oficiou a Funai, a ANM e o ICMBio, em caráter de urgência, para que verificassem se as coordenadas indicadas nos requerimentos administrativos apresentariam sobreposição com terras indígenas ou unidades de conservação ambiental.



    A Funai e o ICMBio atribuíram as irregularidades dos atos de assentimento prévio à desatualização das bases cartográficas utilizadas.



    Constatada interferência dos empreendimentos em terras demarcadas, em processo de demarcação, ou áreas de preservação ambiental, o GSI procedeu à cassação dos atos. Conforme a Nota AP n. 386/2021 (eDoc 24), da Coordenação-Geral de Assuntos de Defesa Nacional (GSI), não foram expedidos alvarás de pesquisa, não havendo, portanto, direito minerário ou prejuízo a terceiros.



    A cassação dos atos acima mencionados, por si só, já evidencia a complexidade da matéria. Aferir a sobreposição ou não dos requerimentos de pesquisa com terras indígenas ou unidades de conversação depende de dados cartográficos e de georreferenciamento precisos, que demandam atualizações frequentes. Tal exame foge ao escopo dos processos objetivos, devendo ser endereçado nas vias judiciais adequadas.



    Assim, tendo em vista a existência, pelo menos em tese, de outras medidas processuais cabíveis e efetivas para questionar os atos em apreço, bem como a legislação que os embasa, entendo que o conhecimento do presente pedido de ADPF é incompatível com uma interpretação adequada do princípio da subsidiariedade, razão pela qual não conheço da ação no que se refere aos atos de assentimento prévio impugnados.



    3. Do exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do art. 4º da Lei n. 9.882/1999 c/c o art. 21, § 1º, do RISTF.



    4. Publique-se.



Brasília, 12 de novembro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente