Tribunal: STF
Processo: ARE 1514089
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-27
Data de publicação: 2024-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ementado nos seguintes termos:  



    “RECURSO INOMINADO. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. IPERGS. MIGRAÇÃO DE SERVIDORA CELETISTA DO REGIME PRÓPRIO PARA O REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA. SERVIDORA EM LICENÇA SAÚDE. IMPUGNAÇÃO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. PRELIMINAR DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO COM O INSS REJEITADA. MÉRITO. RATIFICAÇÃO DA SENTENÇA, NA FORMA DO ART. 46 DA LEI N° 9.099/95. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E BOA FÉ DO SERVIDOR. PRECEDENTES. RECURSO DESPROVIDO” (eDOC 23 – ID: 099a525a, p. 1)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 40, § 13º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a contrariedade do acórdão impugnado com a tese fixada no julgamento do tema 1.254 da repercussão geral.



    Sustenta-se que os empregados ou servidores públicos admitidos sem a prévia aprovação em concurso público não possuem direito a serem incluídos no regime próprio de previdência social, reservado aos servidores efetivos.



    Aduz-se que a recorrida foi admitida antes do advento da Constituição Federal, pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho, para exercer funções em cartório judicial(...) e que, por meio de (...) decisão proferida pela Presidência do TJRS, no Expediente Administrativo 0139-18/000005-7, foi determinada a migração dos empregados celetistas não estáveis para o REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (dentre esses a recorrida), em razão do art. 40, §13, da CF/88, com a redação dada pela EC 20/98, na linha do apontamento das Contas da Gestão 2015 do Poder Judiciário, feito pelo Tribunal de Contas do Estado do RS, uma vez que não são titulares de cargo de provimento efetivo, e não preencheram os requisitos para inativação pelo RPPS antes do advento da EC20/98 (eDOC 41 – ID: bfcf137c, p. 11).



    Alega-se que o princípio da segurança jurídica não é suficiente para assegurar a manutenção da recorrida no regime próprio de previdência social.



    Argumenta-se que o regime de previdência previsto no art. 40 da Constituição Federal tinha por destinatários, em sua redação original, “servidores” e, desde a vigência da EC 20/98, exclusivamente servidores públicos titulares de cargos de provimento efetivo (...) e que (...) o fato da recorrida não se enquadrar nesse grupo inviabiliza a permanência no RPPS, porquanto não perfectibilizado o requisito básico para a sujeição ao regime, qual seja, titulação de cargo público de provimento efetivo (eDOC 41 – ID: bfcf137c, p. 22).



    Em juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, o Tribunal de origem segou seguimento ao recurso, afastando a aplicação dos temas 70, 1.128, 1.157 e 1.254, com fundamento no princípio da segurança jurídica. 



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que se trata de servidora pública celetista, que contribuiu para o Regime Próprio de Previdência Social estadual, transposta para o Regime Geral tardiamente por inércia do próprio Estado.



    Diante desse quadro, o Tribunal de origem consignou que, ante a necessidade de conferir segurança jurídica às situações jurídicas criadas pelo próprio Estado, com base no princípio da legítima confiança, a recorrida faz jus à manutenção no Regime Próprio de Previdência Social. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “A parte autora ingressou no serviço público, pelo regime CLT, em 05/01/88, no cargo de Atendente, vinculada ao Regime Próprio de Previdência Social. É que na época, estava em vigor a Lei Estadual nº 7.676/82, que determinava a vinculação de todos os servidores estaduais ao Regime Próprio (...)



    Com o advento da Emenda Constitucional 20/98, houve alteração nessa questão, de forma que somente os servidores efetivos ficam vinculados ao Regime Próprio de Previdência Social.



    (...)



    Não obstante esse dispositivo constitucional determinar que os empregados públicos, temporários, e detentores de cargo em comissão ficarem vinculados ao Regime Geral de Previdência Social, somente em março de 2019 foi feita a transposição da parte autora para o Regime Geral e durante todo esse período, foi feito o desconto e contribuição ao IPERGS. 



    A decisão administrativa que determinou a transposição de regime foi tomada levando em consideração o apontamento feito pelo Tribunal de Constas do Estado, como se vê no ofício n. 1125574 – DIGPE, que consta nos autos. Sabe-se que a Consultoria Técnica do Tribunal de Contas exarou o parecer sugerindo diretrizes para os servidores não efetivos admitidos pelo Tribunal de Justiça do RS antes da Constituição Federal de 1988, e que ainda não satisfaziam os requisitos para aposentação, e como diretriz geral foi orientada a transposição de regime. Entretanto, o próprio parecer daquela Corte excepciona situações específicas em que servidores não estáveis e não efetivados, mas que permaneceram por longa data filiados ao RPPS, poderiam permanecer filiados ao regime, após análise do caso concreto, em face do princípio da segurança jurídica e proteção da confiança dos cidadãos nos atos do Poder Público. Assinalo que essa orientação não foi acostada aos autos, mas se trata de documento público, pois gerou expediente Pedido de Orientação Técnica nº 15828-0200/17-8.



    Pois bem, o caso da parte autora reveste-se dessas especificidades mencionadas, pois se manteve filiada ao Regime Próprio por longo período, vertendo contribuições ao IPERGS, o que gera justa expectativa de se aposentar pelo regime próprio. Não se desconhece a posição do STF de que não há direito adquirido a regime jurídico, mas de outro lado é necessário ter sempre presente o princípio da segurança jurídica, que atrelada à boa-fé do servidor, aponta para solução razoável de manutenção da vinculação ao Regime Próprio” (eDOC 23 – ID: 099a525a, p. 7-9)  



    Pois bem. 



    O tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis:  



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica. (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).  



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé.Diz:  



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público”(Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96). 



    Na Alemanha, o princípio em questão contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. 



    Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977.



    Como visto o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora, o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, me parece que aqui, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Não se desconhece que esta Corte já firmou orientação no sentido de que somente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo são vinculados ao regime próprio de previdência social, a excluir os servidores admitidos sem concurso público. 



    Todavia, a recorrida ingressou no Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul antes da Constituição Federal de 1988, em 5 de janeiro de 1988, no cargo de Atendente, pelo regime jurídico celetista, e foi vinculada ao Regime Próprio de Previdência Social, tendo contribuído ao longo de toda sua vida funcional para o IPEGRS. 



    Além disso, a servidora foi transposta para o RGPS por oportunidade da migração, ocorrida em março de 2019, momento em que estava no gozo de licença saúde, que foi tornada sem efeito, em 2 de abril de 2019, por conta da transposição de regime. Por fim, consta nos autos prova de que fora formulado requerimento administrativo para aposentadoria em 8 de fevereiro de 2018, ante o preenchimento dos requisitos para o benefício, não tendo o pedido sido devidamente deferido no período de um ano até a migração descrita.



    É de se pressupor que a recorrente tenha confiado na legislação e na administração, não merecendo reprimenda o beneficiário que agiu com boa-fé. Assim, de rigor necessário que incida à espécie o princípio da confiança legítima.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria concedida há mais de 30 (trinta) anos. Dupla aposentadoria garantida por decisão judicial transitada em julgado. Observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança. Ordem concedida. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Direito à dupla aposentadoria reconhecido por decisão judicial da Suprema Corte transitada em julgado (RE nº 767.795/DF). 2. Aposentadoria concedida administrativamente em 30/1/91, há mais de 30 (trinta) anos, tendo sido seu registro apreciado pelo Tribunal de Contas da União apenas em 23/9/21. Ressalte-se o fato de o impetrante ser idoso, com idade já bastante avançada (91 (noventa e um) anos. 3. A situação do agravado está consolidada pelo decurso do tempo, devendo, portanto, ser garantido o registro de sua aposentadoria, em observância aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (MS 38568 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 27.10.2022 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONALÍSSIMAS. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANULAR ATOS FAVORÁVEIS AO DESTINATÁRIO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. 1. No caso concreto, o Tribunal de origem concedeu a segurança pleiteada para impedir a demissão da impetrante, que acumula, há cerca de trinta anos, o cargo de Agente Administrativo no Comando Geral da Polícia Militar com o de Agente Administrativo na Secretaria Estadual de Saúde, ao fundamento de ter ocorrido a decadência administrativa para anular os atos praticados de boa-fé, além de haver compatibilidade de horário no exercício das duas funções. 2. Esta SUPREMA CORTE admite, em situações excepcionalíssimas, a decadência administrativa na hipótese de acumulação indevida de cargos, quando verificadas a boa-fé do administrado e a inércia da Administração em anular atos favoráveis aos destinatários, por respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.3. Agravo Interno a que se nega provimento”. (RE 1380919 AgR, Re. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.9.2022 – grifo nosso)  



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Tribunal de Contas da União. Glosa de aposentadoria. Aluno-aprendiz. 4. Decadência. Ultrapassagem de 13 anos desde a instauração do processo. Precedente: RE-RG 636.553, de minha relatoria (tema 445). 5. Pretensão de eficácia prospectiva à nova orientação jurisprudencial. Improcedente. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental”. (MS 36883 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1.7.2022 – grifo nosso)  



    Por fim, registro meu desconforto em hipóteses como a dos autos, nas quais situações flagrantemente inconstitucionais mantêm-se por longos períodos, em virtude da demora seja no curso do processo administrativo ou do processo judicial. 



    Dessa forma, ainda que o caso se amolde ao tema 1.254 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 1.426.306, em que este Supremo Tribunal Federal assentou que somente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo são vinculados ao regime próprio de previdência social, a excluir os estáveis nos termos do art. 19 do ADCT e os demais servidores admitidos sem concurso público, o caso guarda peculiaridades que, conforme devidamente fundamentado na decisão impugnada, justificam a distinção com o precedente indicado. Assim, conclui-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Efetivamente, é necessário criarmos instrumentos para agilizar a solução de tais situações, a fim de evitar a repetição de feitos como o presente, que longe estão de serem isolados.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 23 – ID: 099a525a, p. 10), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente