Tribunal: STF
Processo: ARE 1494166
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-29
Data de publicação: 2024-05-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Vistos. 



    Ministério Público do Estado de São Paulo interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS – Pretensão ao reconhecimento da prática de ato ímprobo pelo apelado, na condição de Prefeito do Município de Bertioga na época dos fatos, por supostamente ter realizado manobra legislativa de forma dolosa para a promulgação de lei já reconhecidamente inconstitucional pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, gerando a extinção da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 21440-76.2016.9.26.0000, mantendo na nova lei encaminhada à Câmara dos Vereadores do Município os dispositivos que foram suspensos liminarmente na referida ação direta de inconstitucionalidade em razão da constatação de inconstitucionalidade – Sentença de improcedência da ação – Pleito de reforma da sentença – Não cabimento – Apelante imputou ao apelado a prática de atos de improbidade administrativa consistente na violação dos princípio do direito administrativo, tipificado pelo art. 11, "caput" e I, da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, anterior às alterações promovidas pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021 – Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021 entrou em vigor dia 22/10/2.021, promovendo nova redação ao "caput" do art. 11, que agora exige a prática de uma das condutas tipificadas pelos seus incisos, de forma taxativa, para configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípio da administração pública, além de revogar os incisos I, II, IX e X, do referido artigo – Princípio da retroatividade da lei sancionadora mais beneficia é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal – Art. 1º, §4º, da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, determina que se aplica ao sistema da improbidade os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador – Aplicação do princípio da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica – Ausência de tipicidade legal entre a conduta praticada pelo apelado e a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992), com as alterações promovidas pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021, de modo que as infrações administrativas ali contidas não abarcaram a conduta praticada pelo apelado – Sentença mantida – APELAÇÃO e REEXAME NECESSÁRIO não providos”.



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 5º, incisos XXXVI e XL, e 37, §§ 4º e 5º, da Constituição Federal.



    Aduz que o “acórdão recorrido concluiu pela possibilidade de aplicação retroativa das modificações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, na Lei nº 8.429, de 1992, em especial por ausência de tipicidade legal entre a conduta praticada pelo apelado e a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429/92), com as alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230, de 25/10/2.021, de modo que as infrações administrativas ali contidas não abarcaram a conduta praticada pelo apelado (fls. 1606)”.



    Defende que “as regras de direito material da Lei nº 8.429, de 1992 devem ser aplicadas aos casos cometidos sob sua vigência, sem a incidência das alterações realizadas pela Lei nº 14.230, de 2021, em atenção ao princípio da irretroatividade das leis, tal como já decidido por essa E. Corte”.



    Inadmitido o recurso extraordinário foi interposto o competente agravo.



    Instado a se manifestar, opinou o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Juliano Baiocchi Villa-Verde de Carvalho, pelo “retorno dos autos à origem, para fins de novo juízo de admissibilidade do RE, ao teor do Tema 1199”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “Direito administrativo. Agravo em recurso extraordinário. Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa julgada improcedente. Decisão mantida em grau de recurso. Aplicação retroativa da Lei n. 14.230/2021. Tema 1199 de repercussão geral. 



    1. Não houve a adequada aplicação da sistemática da repercussão geral pelo Tribunal a quo, pois não observada a tese do Tema 1199 de repercussão geral. 



    2. Pelo retorno dos autos à origem, para fins de novo juízo de admissibilidade do RE, ao teor do Tema 1199.”



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra José Mauro Dedemo Orlandini, fundada na suposta “prática de ato de improbidade administrativa por ofensa aos princípio da administração pública nos termos do antigo artigo 11, ‘caput’ e inciso I, da Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992, anterior às modificações promovidas pela recente Lei Federal nº 14.230, de 25/10/2.021, com a aplicação das sanções dispostas no artigo 12, inciso III, da Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992, bem como à reparação de dano moral coletivo”.



    O Tribunal de origem, ao analisar o caso dos autos, manteve a sentença de improcedência do pedido autoral com base na seguinte fundamentação:



    “A improbidade administrativa imputada ao apelado foi com base na hipótese de ‘violação aos princípios da administração pública’ prevista no artigo 11, ‘caput’ e inciso I, da Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992, anterior às modificações promovidas pela recente Lei Federal nº 14.230, de 25/10/2.021, decorrente da autoria da Lei Complementar Municipal nº 126, de 27/12/2.016, que deu nova redação à Lei Complementar Municipal nº 93, de 19/12/2.012, o que gerou a extinção da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 21440-76.2016.9.26.0000, sem julgamento do mérito, mantendo a criação de coordenação, chefia, assessoria e ouvidoria, de natureza técnica e burocrática, não se amoldando às hipóteses excepcionais de provimento em cargo comissionado. Com isso requerer a condenação do agravado às sanções dispostas no artigo 12, inciso III, da Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992. 



    Pois bem, em 25/10/2.021 foi publicada e entrou em vigor a Lei Federal nº 14.230, de 25/10/2.021, que alterou diversos artigos da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992), entre eles deu nova redação ao “caput” do artigo 11, que agora exige a prática de uma das condutas tipificadas pelos seus incisos, de forma taxativa, para configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípio da administração pública, além de revogar os incisos I, II, IX e X, do referido artigo, alterando a norma da seguinte forma:



    (...)



    No caso dos autos o apelante imputou ao apelado a prática do artigo 11, “caput” e inciso I, da Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992, anterior às alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230, de 25/10/2.021. 



    Deve-se, portanto, analisar a possibilidade de retroatividade da nova Lei de Improbidade Administrativa, após as alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230, de 25/10/2.021. 



    O artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal determina a possibilidade da retroatividade da lei penal mais benéfica ao réu.



    Observo que, apesar do artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal, determinar a possibilidade de retroatividade apenas para a lei penal, observa-se que o princípio da retroatividade da lei mais beneficia é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal. Nestes termos, o artigo 1º, parágrafo 4º, da Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992, determina: 



    (...)



    Isto posto, é o caso de aplicar o dispositivo da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica, mantendo a r. sentença de improcedência da ação, mas por outro fundamento legal, qual seja, a ausência de tipicidade legal entre a conduta praticada pelo apelado e a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Federal nº 8.429, de 02/06/1.992), com as alterações promovidas pela Lei Federal nº 14.230, de 25/10/2.021, de modo que as infrações administrativas ali contidas não abarcaram a conduta praticada pelo apelado.”



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quanto não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021, QUE ALTEROU A LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.480.622/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024).



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. 2. Lei de Improbidade Administrativa. Condenação pelo art. 11, caput. 3. abolitio crimini. Tema 1199 da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental provido para dar parcial provimento ao recurso extraordinário e determinar que nova decisão seja proferida com base no entendimento fixado no Tema 1199 em relação à abolitio criminis no caso do art. 11, caput, da LIA” (RE nº 1.357.060/PR-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/03/2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Pois bem. Fixadas tais premissas interpretativas, tenho que o caso narrado nos autos reclama a incidência do novo regime inaugurado pela Lei 14.230/2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199). 



    O Tribunal de origem não divergiu desse entendimento, razão pela que o acórdão recorrido não merece reparos.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 29 de maio de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente