Tribunal: STF
Processo: RE 1458443
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-17
Data de publicação: 2024-01-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREVIDENCIÁRIO. MANUTENÇÃO DA QUALIDADE DE SEGURADO. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULA N. 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais de Sergipe:



    “COSME SANTOS SOARES recorreu contra sentença que rejeitou seu pedido de benefício previdenciário por incapacidade. 1. A pessoa recorrente Carpinteiro (desempregado) com 67 (sessenta e sete) anos incompletos de idade (anexo nº 2, analfabeto funcional, residente no interior do Estado (Estância/SE), submeteu-se a perícia judicial em que o auxiliar técnico do juízo opinou pela existência de incapacidade total e permanente atual decorrente de ‘câncer de próstata em estágio avançado com tratamento cirúrgico de orquiectomia (retirada dos testículos), em tratamento oncológico rigoroso’. O auxiliar do juízo destacou que a pessoa apresentaria ‘patologia de caráter progressivo e consumptivo’ (sic), além de ‘inaptidão permanente para atividades laborativas regulares’, pois ‘as alterações têm caráter crônico e progressivo, o que inviabilizam atividades laborativas’ desde a data de entrada do requerimento (DER). 2. Benefício devido A sentença deve ser reformada e concedida a aposentadoria por invalidez, pois é evidente que uma pessoa contando a idade que tem a parte autora (quase setenta anos), com a ocupação habitual que possui (trabalhador da construção civil), a limitação de formação educacional que apresenta (item nº 1, acima) e incapacitada há tanto tempo, consiga aprender outra ocupação e venha a obter colocação no mercado de trabalho, com as limitações físicas que comprovadamente possui. 3. Qualidade de segurado O benefício foi indeferido porque o autor está em usufruto de auxílio-acidente e só efetuou três contribuições antes da DER (anexos nº 19 e 20). O juízo de origem aplicou a redação do art. 15, inciso I, da Lei nº 8.213/91 alterada pela MP nº 871/2019 (Lei nº 13.846/2019), que passou a dizer que não mantinha mais a qualidade de segurada a pessoa que estivesse em usufruto apenas de auxílio-acidente. Sem qualquer necessidade de juízo de valor sobre a constitucionalidade ou não daquela MP, a Portaria INSS nº 233/2020 estabeleceu o seguinte: (...). Se a própria autarquia adotou aquela forma de decidir, o segurado não pode obter judicialmente menos do que obteria dela. No caso, de acordo com os documentos médicos juntados pelo autor (anexo nº 5), parte deles produzidos pelo Hospital Universitário (vinculado a autarquia federal de ensino), o autor foi diagnosticado como portador de câncer agressivo na próstata em 23/3/2020, apesar de somente ter apresentado seu requerimento ao INSS em 18/8/2020 (anexo nº 3). Considerando a idade do autor naquela ocasião (66 anos), o que consta nos relatórios médicos que ele apresentou e no laudo do perito judicial, a DII deve ser estabelecida em 23/3/2020. A situação do autor amolda-se ao primeiro parágrafo da portaria do INSS, pois seu auxílio-acidente teve início em 27/04/1983 e a DII de seu total e permanente estado de incapacidade ocorreu antes de18/6/2020, ele mantinha a qualidade de segurado e tem direito à aposentadoria por invalidez com data de início do benefício (DIB) igual a do requerimento administrativo. 4. Renda mensal de benefício Como não houve discussão sobre a renda mensal de benefício (RMB) neste processo, ela deverá ser calculada pelo INSS no momento da implantação da prestação em seus sistemas informatizados, com base nas informações disponíveis no CNIS. Por isso, ela não será coberta pelos efeitos da coisa julgada material a ser formada nesta demanda, e poderá ser discutida na via administrativa através de requerimento de revisão, por iniciativa da parte autora, e poderá ser objeto de nova ação judicial de revisão, em caso de negativa do pedido administrativo” (fls. 1-5, e-doc. 21).



    A Turma recursal de origem, em juízo de adequação à Turma Nacional de Uniformização, manteve o acórdão recorrido, no seguintes termos:



    “Nesta demanda, houve a apresentação de pedido de uniformização pelo INSS, decidido pela TNU (anexo nº 33), em que aquele colegiado disse o seguinte: ‘a) reafirmar a tese de que ‘A percepção de auxílio-acidente não configura a qualidade de segurado ou integra a carência para fins de outros benefícios previdenciários, sendo ilegal norma administrativa em sentido diverso’; b) tornar sem efeito o acórdão atacado para que, observados os termos acima, outro seja proferido em conformidade com a Questão de Ordem n. 20 desta TNU’. No caso destes autos, a decisão proferida por este colegiado diverge daquela proferida pela instância uniformizadora, mas não é possível a adequação da primeira à segunda Nos termos do art. 489, § 1º, do CPC, respeitando a decisão da TNU e afastando a manutenção da qualidade de segurado do autor por conta da norma administrativa da autarquia, há fundamento constitucional para se manter o acórdão desta Turma Recursal, que não foi ali enfrentado porque era desnecessário [‘(...) Sem qualquer necessidade de juízo de valor sobre a constitucionalidade ou não daquela MP, a Portaria INSS nº 233/2020 estabeleceu o seguinte: (...)’], mas agora pode ser, porque o juízo de adequação só encontra limites na legalidade, em razão da competência mesmo daquele colegiado nacional. No caso, a alteração do art. 15, inciso I, da Lei nº 8.213 e a exclusão expressa do usufruto de auxílio-acidente como condição de manutenção da qualidade de segurado foi feita pela Medida Provisória - MP nº 879/2019, depois convertida na Lei nº 13.846/2019, mas aquele dispositivo não pode ser, pois padece de vício de inconstitucionalidade, vício este extensível à lei de conversão, pois há uma violação escancarada do Texto Constitucional na edição daquela MP e, por via de consequência, na lei de conversão dela derivada. É que ela violou o art. 246 da CF/88, incluído pela Emenda Constitucional – EC nº 32/2001, cuja redação é a seguinte (sem grifos no original): ‘Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive’. Ora, todo o Capítulo da ‘Seguridade Social’ da CF/88 foi alterado entre 01/01/1995 a 12/09/2001, data da publicação da promulgação da EC nº 32/2001, que foi aprovada justamente para conter a volúpia legislativa extraordinária do Poder Executivo, via medidas provisórias, especialmente pelas Emendas Constitucionais – EC nº 20/98 e nº 29/2000. No caso específico da Previdência Social, a EC nº 20/98 alterou substancialmente todo o seu regramento constitucional, e a sua promulgação foi publicada em 16/12/1998, ou seja, dentro do intervalo de tempo previsto no art. 246 da CF/88. Ora, a MP teve o expresso propósito de ‘alterar a Lei nº 8.213/91’, ou seja, regular de modo diferente o art. 201, inciso I, da CF/88, que foi alterado pela EC nº 20/98, em flagrante confronto com o art. 246 da CF/88, como já dito. Por isso, todas as alterações promovidas pela MP nº 879/2019 relativas a direito previdenciário, bem como pela sua lei de conversão, são inconstitucionais por ofensa ao art. 62 caput e ao art. 246 da CF/88 e, por isso, não podem ser aplicadas, permanecendo íntegra a legislação anterior a sua edição. Alguns objetarão que a MP não pretendeu regulamentar dispositivo da CF/88 alterado por EC,mas apenas alterar regulamentação já existente, o que seria de um sofisma sem tamanho, para não usar a expressão mais adequada. Ora, se a norma constitucional é a base de toda a ordem jurídica no Estado Democrático, ela deve ter a máxima eficácia possível, sob pena de uma legislação simplesmente ordinária – e uma mais ordinária do que a ordinária – poder alterá-la a qualquer tempo e de qualquer forma. Assim, a máxima eficácia do art. 246 da CF/88 determina a vedação do uso de medidas provisórias quer para regular originariamente quer para alterar regulação já existente. Além disso, a alteração promovida pela MP violou o princípio da proibição do retrocesso, que garante a manutenção do patamar de proteção social já atingido pela legislação infraconstitucional reguladora dos direitos assegurados pela CF/88. Ora, se a ordem social tem como objetivo o bem-estar e a justiça sociais (art. 194 da CF/88) e se a legislação previdenciária desde há muito tempo garantiu a proteção à pessoa com deficiência (situação do beneficiário de auxílio-acidente) e garantia a manutenção da sua qualidade de segurado do RGPS em razão da percepção daquele benefício, nenhuma lei ordinária posterior – muito menos uma mera medida provisória – poderia suprimir tal garantia. Sim, pois, o que a MP mencionada fez foi suprimir direitos previdenciários construídos ao longo de décadas para a proteção de quem se vê com redução de sua capacidade laboral, em razão de evento inesperado, ao excluir quem está em usufruto de auxílio-acidente do rol daqueles que mantêm a qualidade de segurado. Por último, em relação à inconstitucionalidade, pretender legislar via MP sobre condições de elegibilidade em relação a benefícios da Seguridade Social é violar o critério atuarial que deve presidir a regulação de tais prestações (art. 201 caput da CF/88), além de vulnerar a garantia seletividade das utilidades securitárias, já que sem os estudos atuariais suficientes e sem acobertura adequada de cada situação concreta, haveria uma tabula rasa previdenciária incompatível com os objetivos da República: construir uma sociedade justa e solidária, erradicara pobreza e a marginalização, reduzir as desigualdades sociais e promover o bem de todos (art. 3º da CF/88). Afastando-se a aplicação da norma inconstitucional, o autor mantinha a qualidade de seguradona data de entrada do requerimento, pois o art. 15, inciso I, da Lei nº 8.213/91 isto estabelecia,sem qualquer restrição em relação à modalidade de benefício em usufruto. Por tais razões, adequo a decisão deste colegiado ao decidido pela TNU, mas em razão da inconstitucionalidade da norma acima reconhecida, mantenho o que decidiu esta Turma Recursal” (fls. 1-2, e-doc. 36).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 39).



    2. O recorrente alega ter a Turma Recursal de origem contrariado o art. 2º, os incs. I e III do parágrafo único do art. 194, o § 5º do art. 195 e o caput do art. 201 da Constituição da República.



    Assinala que “a Medida Provisória atendeu os requisitos do art. 62 da Constituição e não faz imposição de qualquer ato do Poder Judiciário (sequer do próprio Poder Executivo), não havendo qualquer conteúdo regulador de direito processual disposto em suas linhas, como equivocadamente traçado na decisão em exame” (fl. 11, e-doc. 41).



    Argumenta que, “de acordo com o Princípio da Seletividade, que ensejou a regra que consta do artigo 194, parágrafo único, inciso III, da Constituição, cabe unicamente ao legislador selecionar os riscos sociais que ensejarão a concessão dos benefícios e dos serviços da seguridade social. Dessa forma, por força do artigo 2º, da CF/88, não cabe ao Poder Judiciário legislar e indicar a renda da pensão por morte, sendo essa missão constitucional do Poder Legislativo, máxime quando se trata de regras editadas pelo poder constituinte constituído nos dispositivos da EC n. 103/2019 considerados inconstitucionais pelo acórdão recorrido” (fls. 15-16, e-doc. 41).



    Sustenta “que seria a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos acima mencionados a implicar em violação ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CRFB/88), haja vista que se desrespeitaria o legislador, majorando o próprio Poder Judiciário benefício previdenciário sem previsão legal, e, também, aos princípios da segurança jurídica e do equilíbrio atuarial do sistema (195, § 5º da CF/1988). Implicaria, ainda, na majoração de benefício sem a correspondente fonte de custeio total, o que é vedado não só para o legislador, mas também para o aplicador da lei ao caso concreto, nos termos do art. 195, § 5º, da Constituição Federal” (fl. 16, e-doc. 41).



    Pede “seja conhecido e dado provimento ao mesmo para reconhecer a constitucionalidade da alteração do art. 15, inciso I, da Lei nº 8.213 que foi feita pela Medida Provisória - MP nº 879/2019, depois convertida na Lei nº 13.846/2019, com a consequente reforma do acórdão recorrido” (fl. 18, e-doc. 41).



    3. Em 31.10.2023, foi determinado o encaminhamento dos autos à Procuradoria-Geral da República, que emitiu parecer nos seguintes termos:



    “CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 879/2019. LEI Nº 13.846/2019. APONTADA VIOLAÇÃO AO ART. 2º; INCS. I E III DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 194; § 5º DO ART. 195 E O CAPUT DO ART. 201, TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALUSÃO REFLEXA E INDIRETA QUE NÃO AUTORIZA SEGUIMENTO DO RECURSO. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS E O DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. PARECER PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (e-doc. 51).



    Analisados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    5. A Turma recursal de origem utilizou dois fundamentos para assentar a manutenção da qualidade de segurado e conceder o benefício previdenciário no presente caso. Além de concluir pela inconstitucionalidade da Medida Provisória n. 871/2009, convertida na Lei n. 13.846/2019, fundamentou o julgado no princípio da proibição do retrocesso social:



    “(...) Sem qualquer necessidade de juízo de valor sobre a constitucionalidade ou não daquela MP, a Portaria INSS nº 233/2020 estabeleceu o seguinte: § 1º O auxílio-acidente concedido, ou que tenha data da consolidação das lesões, até 17 de junho de 2019, véspera da publicação da Lei nº 13.846/2019, deve ter o período de manutenção da qualidade de segurado de 12 meses iniciado em 18 de junho de 2019,nos termos do artigo 15, inciso II, da Lei 8.213/91, conforme entendimento descrito na Nota nº 00011/2020/CCBEN/PFE-INSS. Se a própria autarquia adotou aquela forma de decidir, o segurado não pode obter judicialmente menos do que obteria dela. No caso, de acordo com os documentos médicos juntados pelo autor (anexo nº 5), parte deles produzidos pelo Hospital Universitário (vinculado a autarquia federal de ensino), o autor foi diagnosticado como portador de câncer agressivo na próstata em 23/3/2020, apesar de somente ter apresentado seu requerimento ao INSS em 18/8/2020 (anexo nº 3). Considerando a idade do autor naquela ocasião (66 anos), o que consta nos relatórios médicos que ele apresentou e no laudo do perito judicial, a DII deve ser estabelecida em 23/3/2020. A situação do autor amolda-se ao primeiro parágrafo da portaria do INSS, pois seu auxílio-acidente teve início em 27/04/1983 e a DII de seu total e permanente estado de incapacidade ocorreu antes de 18/6/2020, ele mantinha a qualidade de segurado e tem direito à aposentadoria por invalidez com data de início do benefício (DIB) igual a do requerimento administrativo” (fls. 1-2, e-doc. 21).



    O fundamento de que “a situação do autor amolda-se ao primeiro parágrafo da portaria do INSS, pois seu auxílio-acidente teve início em 27/04/1983 e a DII de seu total e permanente estado de incapacidade ocorreu antes de18/6/2020, ele mantinha a qualidade de segurado e tem direito à aposentadoria por invalidez com data de início do benefício (DIB) igual a do requerimento administrativo” não foi impugnado pelo recorrente nas razões do recurso extraordinário interposto.



    Tem-se, na espécie, fundamento assentado pelo Tribunal de origem suficiente para manutenção do acórdão recorrido, a atrair a incidência da Súmula n. 283 deste Supremo Tribunal. Assim, por exemplo:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. acórdão do tribunal de contas local. anulação. prescrição da pretensão. fundamento não atacado. Súmula nº 283/STF. necessidade de reexame do acervo probatório dos autos e da legislação infraconstitucional pertinente. súmula nº 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, que tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência da ação. 2. A existência de fundamento autônomo e suficiente para a manutenção do julgado não atacado no recurso extraordinário atrai a incidência da Súmula nº 283/STF. 3. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula nº 279/STF). 4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.441.789-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 7.12.2023).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Transporte público municipal. Inexigibilidade de título executivo. Preclusão consumativa. Fundamento não atacado no recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 283/STF. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. Existência de fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido, o qual não foi impugnado pela recorrente nas razões do recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 283/STF. 2. É inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional. 3. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE n. 1.460.447-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 18.12.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO SUFICIENTE DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.021, § 1º, DO CPC. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I – É deficiente a fundamentação do agravo regimental cujas razões não atacam todos os fundamentos suficientes da decisão agravada. Incidência da Súmula 283/STF. II – Consoante o art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil, o agravante deverá impugnar especificadamente os fundamentos da decisão agravada. III – Agravo regimental desprovido” (ARE n. 1.456.309-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21.11.2023).



    Ainda que se pudesse superar esse óbice, o que não se dá na espécie, a pretensão do recorrente não prosperaria.



    6. Rever o entendimento adotado pela Turma recursal de origem demandaria reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional e infralegal aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Conversão dos embargos declaratórios em agravo regimental. Previdenciário. Qualidade de segurado. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes 1. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 2. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Majoração, em desfavor da parte recorrente, em 10% (dez por cento) do valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita, caso exista nos autos prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem” (ARE n. 1.116.633-ED-ED, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 6.11.2018).



    “Embargos de declaração em recurso extraordinário com agravo. 2. Decisão monocrática. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental. 3. Previdenciário. Requisitos para concessão de benefício. Qualidade de segurado. Auxílio-acidente. 4. Matéria debatida no tribunal de origem restringe-se ao âmbito infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Súmula 280. 5. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 942.713-ED, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 20.4.2016).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. PENSÃO POR MORTE. COMPROVAÇÃO DA QUALIDADE DE SEGURADO DO DE CUJUS. 1. A jurisprudência do STF é firme no sentido da inadmissibilidade de recurso extraordinário interposto sem preliminar formal e fundamentada de repercussão geral. Precedente: AI-QO 664.567, de relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 06.09.2007. 2. É inadmissível o recurso extraordinário, quando a matéria constitucional suscitada não tiver sido apreciada pelo acórdão recorrido, em decorrência da ausência do requisito processual do prequestionamento. Súmula 282 do STF. 3. É inviável o processamento do apelo extremo, quando o seu exame demanda o reexame da legislação aplicável à espécie e dos fatos e provas. Súmulas 279. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 910.117-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Primeira Turma, DJe 21.10.2015).



    Nesse mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos semelhantes ao presente: RE n. 1.462.744, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 15.12.2023; ARE n. 1.466.775, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 5.12.2023; e RE n. 1.365.448, de minha relatoria, DJe 27.5.2022; DJe 20.10.2022.



    6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 17 17 de janeiro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora