Tribunal: STF
Processo: MS 39116
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-11
Data de publicação: 2024-04-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REVISÃO DO ATO DE REGISTRO DE APOSENTADORIA. DECADÊNCIA CARACTERIZADA. ART. 54 DA LEI Nº 9.874, DE 1999. CUMULAÇÃO DE QUINTOS/VPNI COM PROVENTOS DE INATIVIDADE CALCULADOS COM BASE NO SUBSÍDIO DE PROCURADOR DA REPÚBLICA. REGIME REMUNERATÓRIO: INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO. NECESSIDADE DE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADEQUAR OS PROVENTOS DE APOSENTADORIA AO NOVO REGIME REMUNERATÓRIO: OBSERVÂNCIA DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. 
1. No caso, os quintos/VPNI estão sendo pagos cumulativamente com os proventos de aposentadoria há mais de 20 anos. Além disso, o ato original de concessão de aposentadoria foi registrado em 2002. Decadência do direito de o TCU revisar o ato de registro de concessão da aposentadoria. 
2. Com o advento da Lei nº 11.144, de 2005, foi instituído o subsídio como forma de remuneração dos membros do Ministério Público Federal, e isso atendendo aos comandos da Emenda constitucional nº 19, de 1998. A partir de então, tornou-se indevido o pagamento de quintos/VPNI cumulados com esse subsídio ou com os proventos de aposentadoria calculados com base no subsídio pago em conformidade com essa lei e com as leis supervenientes que o reajustaram.
3. Necessidade de a Administração Pública adequar os proventos de aposentadoria observando-se as regras que vedam a cumulação de quintos/VPNI com subsídio, bem como a irredutibilidade de vencimentos. 
4. Concessão parcial da segurança.

Relatório

    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Armando Roberto Holanda Leite em face do Acórdão nº 5.239/2020 — 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União, mantido pelo Acórdão nº 9.153/2022 — 1ª Câmara.

    2. O impetrante sustenta que é Procurador da República aposentado, desde 1998, e que sua aposentadoria foi registrada pelo Tribunal de Contas da União por meio da Decisão nº 508, de 2002, proferida pela 1ª Câmara da Corte de Contas, em 05/11/2002. 

    3. Narra, todavia, que, em 07/07/2016, o ato concessório de aposentadoria foi enviado novamente ao TCU para reexame, sob a justificativa de que fosse “analisado o pagamento cumulativo de subsídio com a vantagem pessoal decorrente da incorporação de quintos, em razão do cumprimento do disposto na Resolução CNMP 9/2006”, dando origem à instauração do Processo-TC nº 011.406/2020-8.

    4. Alega que a Resolução CNMP nº 9, de 2006, trata da aplicação do regime de subsídio aos membros do Ministério Público e que tal norma assegura a percepção dos denominados quintos com proventos de aposentadoria, pois “mantém para os membros do Ministério Público as parcelas de incorporação de vantagens pessoais decorrentes de exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento e da aplicação do parágrafo único do art. 232 da Lei Complementar 75, de 1993, ou equivalente nos Estados, aos que preencheram os seus requisitos até a publicação da Emenda Constitucional nº 20, em 16 de dezembro de 1998”.

    5. Afirma que o TCU, sem conferir ao impetrante contraditório ou ampla defesa, proferiu o Acórdão nº 5.239/2020 - 1ª Câmara, no qual considerou ilegal o ato de aposentadoria do impetrante e determinou a cessação dos pagamentos concernentes aos denominados quintos. 

    6. Aponta que, mesmo interposto pedido de reexame, esse julgado da Corte de Contas foi confirmado pelo Acórdão nº 9.153/2022 - 1ª Câmara.

    7. Defende que o Tribunal de Contas da União, ao determinar a cessação dos pagamentos, afastou expressamente a aplicação da Resolução CNMP nº 9, de 2006, ao fundamento de sua inconstitucionalidade, sendo que, “à atividade de controle externo em âmbito administrativo, não se atribuiria a possibilidade de afastar legislação ao argumento de sua inconstitucionalidade”. 

    8. Pontua que, embora a Corte de Contas tivesse competência para reconhecer a inconstitucionalidade de norma legal, não poderia fazê-lo por órgão fracionário, como é o caso da sua 1ª Câmara, e que a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público deve observar a cláusula de reserva de plenário, por meio da qual somente o Pleno ou o Órgão Especial dos Tribunais pode declará-la.

    9. Cita que: 

“40. No presente caso, o Impetrante é aposentado desde o ano de 1998. Sua aposentadoria foi registrada pelo e. Tribunal de Contas da União pela Decisão nº 508/2002, proferida pela Primeira Câmara da Corte em 5 de novembro de 2002 (Documento no 3). 
41. Somente em 2020, por meio do Acórdão nº 5239/2020 – TCU – 1ª Câmara, o Tribunal de Contas proferiu decisão considerando ilegal o ato de aposentadoria de interesse do Impetrante. Nesse mesmo sentido, o Acórdão nº 9153/2022 – TCU – 1ª Câmara apenas foi proferido no ano de 2022. 
42. Por isso, transcorrido o respectivo lustro, o ato revisional encontra-se fulminado pela decadência.”

    10. Argumenta que apenas lhe foi oportunizada defesa após a publicação do acórdão e que o ato revisional, portanto, não foi antecedido de notificação.

    11. Aduz que “a Resolução-CNMP nº 9/2006 é absolutamente compatível com o regime de subsídios, uma vez que não possibilita que qualquer membro receba valores acima do teto remuneratório” e que “as interpretações posteriores do Tribunal de Contas não poderiam retroagir para invalidar situação plenamente constituída quanto aos quintos recebidos pelo Impetrante”.

    12. Defende, subsidiariamente, a manutenção dos pagamentos dos quintos até absorção por reajustes futuros.

    13. Requer, em sede de tutela de urgência, “o deferimento, inaudita altera parte, de liminar para, suspendendo os efeitos dos Acórdãos no 5.239/2020 e 9.153/2022, ambos da Primeira Câmara do TCU, determinar a manutenção do pagamento das parcelas de “quintos” ao Impetrante até o julgamento final da presente demanda”. 

    14. Como pedido de tutela jurisdicional definitiva, pede “a concessão da segurança para (i) anular o ato coator impugnado e, via de consequência, os seus efeitos decorrentes; (ii) determinar a manutenção do pagamento das parcelas de “quintos” ao Impetrante; (iii) subsidiariamente, determinar a manutenção do pagamento da referida parcela incorporada, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros”.

    15. Com a petição inicial foram juntados documentos e efetuado o pagamento das custas judicais (e-docs. 11 e 12).

    16. Por meio de despacho datado de 26/04/2023, determinei, antes da apreciação do pedido de tutela de urgência, a notificação da autoridade apontada como coatora para prestar informações, bem como a notificação do órgão de representação judicial da respectiva pessoa jurídica para, querendo, ingressar no feito (e-doc. 15).

    17. O Tribunal de Contas da União prestou informações (e-docs. 21 e 22). Alega a inocorrência de decadência, pois (a) atos de aposentadoria, reforma e pensão possuem natureza complexa e somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; (b) dada a referida natureza complexa, não incide o prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei nº 9.784, de 1999, quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão; e (c) esse prazo apenas começa a fluir após o registro pela Corte de Contas, ou seja, há a necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados.

    18. Aduz, ainda, que o Pretório Excelso equipara o ato de alteração de aposentadoria ao ato de concessão inicial para efeitos da fluência do prazo quinquenal decadencial. Ainda, menciona que esta Corte, ao julgar o RE nº 636.553-RG/RS, além de reafirmar a natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei nº 9.784, de 1999, a essa apreciação pelas Cortes de Contas, inovou e criou a figura do “registro tácito e automático” dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, decidindo que, após 5 (cinco) anos, contados da entrada do ato de concessão no TCU, esse “ato restará automaticamente estabilizado”, sendo que “abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão”.

    19. Prossegue afirmando que, no caso concreto, a apreciação do ato de concessão se deu antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE nº 636.553-RG/RS. Assim, ainda que analisado sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento, não houve qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo Tribunal de Contas da União.

    20. Defende (a) a impossibilidade jurídica de pagamento cumulativo de subsídio com outras parcelas remuneratórias, nos termos do § 4º do art. 39 da Constituição da República; (b) que o Tribunal efetivamente julgou o ato de alteração dentro do prazo de 5 (cinco) anos contados da entrada do processo no Tribunal, em perfeita consonância com o entendimento atual do Supremo Tribunal Federal acerca do tema, inocorrendo em violação ao contraditório e à ampla defesa; e (c) a inexistência de violação ao princípio da irredutibilidade de vencimentos ou de direito adquirido quando se determina correção de vencimentos pagos em desacordo com a lei ou Constituição.

    21. Pugna pelo indeferimento do pedido de tutela de urgência e, ao final, pela denegação da segurança.

    22. Em 06/08/2023, proferi decisão concedendo, em parte, a liminar postulada, para suspender os efeitos dos Acórdãos nº 5.239/2020 e nº 9.153/2022, ambos da 1ª Câmara do TCU, determinando a manutenção do pagamento das parcelas de quintos ao impetrante até que seu valor seja absorvido por quaisquer reajustes futuros nos subsídios dos membros do Ministério Público Federal que servem de fundamento para o cálculo dos proventos de inatividade por ele percebidos, incluindo aqueles previstos pela Lei nº 14.521, de 2023, e ainda pendentes de implementação (e-doc. 25), decisão essa referendada pela Segunda Turma, por unanimidade (e-doc. 33).

    23. A Procuradoria-Geral da República ofereceu parecer opinando pela concessão de segurança (e-doc. 34).

    24. Vieram os autos conclusos para exame.

É o relatório.

Análise

    25. Assim como destaquei na decisão por meio da qual concedi parcialmente a liminar, a adequada solução deste mandado de segurança demanda, antes de mais nada, a completa e correta identificação dos aspectos fáticos relacionados com a situação funcional do impetrante e com a pretensão submetida ao crivo desta Suprema Corte.

    26. Neste sentido, vários são os pontos que precisam ser identificados e considerados.

    27. O primeiro deles é no sentido de que o impetrante se aposentou, no cargo de Procurador da República, em 1998, informação essa contida da petição inicial e não impugnada pela parte contrária, sobre ela incidindo, portanto, a presunção de veracidade, nos termos do art. 341 do CPC.

    28. O segundo ponto é no sentido de que a aposentadoria do impetrante foi registrada pelo TCU em 2002, por meio da Decisão nº 508, de 2002 TCU – 1ª Câmara, de 05/11/2002, proferida no Processo nº TC 001.080/2000-6 (e-doc. 4).

    29. O terceiro ponto: o TCU, quando iniciou o processo de revisão do registro da aposentadoria do impetrante, em 2016, expressamente consignou advertência no sentido de que “existe Outra Concessão Inicial para O Mesmo Servidor”, qual seja, o registro referido no item anterior (e-doc. 5, p. 6).

    30.  O quarto e mais importante ponto: apenas em maio de 2020, mais de 20 (vinte) anos depois da aposentadoria do impetrante e mais de 17 (dezessete) anos depois do deferimento do registro da aposentadoria pelo TCU, é que a Corte de Contas, por meio do Acordão nº 5239/2020 – TCU – 1ª Câmara, entendeu por bem rever referido ato e considerar ilegal a sua concessão, ao fundamento de serem inacumuláveis os quintos/VNPI com os proventos calculados com base no subsídio do cargo de Procurador da República (e-doc. 5, p. 31-41), decisão essa mantida pelo Acórdão nº 9153/2022 – TCU – 1ª Câmara (e-doc. 5, p. 228-246) e ora impugnado.

    31. Há um quinto ponto que também precisa ser destacado, o qual não se relaciona apenas à situação do impetrante, mas, sim, com toda a carreira de Ministério Público Federal e, por isso, atinge os interesses jurídicos do impetrante. Apenas com o advento da Lei nº 11.144, de 2005, é que houve a fixação de subsídio como forma de remuneração dos membros do MPF, e isso atendendo aos comandos da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, a qual instituiu a remuneração por subsídio, a ser pago em parcela única, em substituição ao sistema remuneratório anterior, relativamente aos membros de Poder, detentores de mandato eletivo, Ministros de Estado e Secretários estaduais e municipais.

    32. Delimitados esses pontos e marcos temporais, adentro especificamente no exame do pleito formulado pelo impetrante e dos aspectos jurídicos com ele relacionados.

    33. Principio essa análise destacando que a temática percepção de quintos/VPNI com subsídio e outras formas de remuneração, com suas várias nuances, é, há tempos, objeto de debate nos Tribunais brasileiros, inclusive e especialmente neste Supremo Tribunal Federal. Vale citar, nesse sentido, que o Plenário desta Corte, no julgamento do RE nº 587.371-RG/DF, Tema nº 473 da sistemática da Repercussão Geral, fixou tese no sentido de que “não encontra amparo constitucional a pretensão de acumular, no cargo de magistrado ou em qualquer outro, a vantagem correspondente a ‘quintos’, a que o titular fazia jus quando no exercício de cargo diverso”. A ementa desse julgado, de relatoria do saudoso Ministro Teori Zavascki, tem o seguinte teor:

“Ementa: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. INCORPORAÇÃO DE “QUINTOS”. PRETENSÃO DE CONTINUAR PERCEBENDO A VANTAGEM REMUNERATÓRIA NO EXERCÍCIO DE CARGO DE CARREIRA DIVERSA. INVIABILIDADE. 1. A garantia de preservação do direito adquirido, prevista no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, assegura ao seu titular também a faculdade de exercê-lo. Mas de exercê-lo sob a configuração com que o direito foi formado e adquirido e no regime jurídico no âmbito do qual se desenvolveu a relação jurídica correspondente, com seus sujeitos ativo e passivo, com as mútuas obrigações e prestações devidas. 2. As vantagens remuneratórias adquiridas no exercício de determinado cargo público não autoriza o seu titular, quando extinta a correspondente relação funcional, a transportá-las para o âmbito de outro cargo, pertencente a carreira e regime jurídico distintos, criando, assim, um direito de tertium genus, composto das vantagens de dois regimes diferentes. 3. Por outro lado, considerando a vedação constitucional de acumulação remunerada de cargos públicos, não será legítimo transferir, para um deles, vantagem somente devida pelo exercício do outro. A vedação de acumular certamente se estende tanto aos deveres do cargo (= de prestar seus serviços) como aos direitos (de obter as vantagens remuneratórias). 4. Assim, não encontra amparo constitucional a pretensão de acumular, no cargo de magistrado ou em qualquer outro, a vantagem correspondente a “quintos”, a que o titular fazia jus quando no exercício de cargo diverso. 5. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento.”
(RE nº 587.371-RG/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 14/11/2013, p. 24/06/2014, grifos acrescidos).

    34. Em seu voto, o eminente Ministro Teori Zavascki lançou importantes ponderações sobre a temática, as quais, mais do que auxiliar, são de fundamental importância para o enfrentamento do caso concreto. Na oportunidade, Sua Excelência assim consignou:

“(...) 3. Há, todavia, um outro fundamento, complementar e inteiramente compatível com o antes indicado, que, independentemente do argumento da exaustividade ou não das vantagens previstas na LC 35/79 (LOMAN), é por si só suficiente para negar a existência do suposto direito de usufruir, no exercício de certo cargo público – da magistratura ou não – de vantagem incorporada a vencimentos percebidos em outro cargo, de natureza ou de carreira diversa, submetido a outro regime jurídico. Com efeito, é certo que a Constituição assegura ao titular de direito adquirido a garantia de sua preservação, inclusive em face de lei nova, garantia essa que inclui a faculdade de exercê-lo no devido tempo. Mas não é menos certo que os direitos subjetivos, assim adquiridos, somente podem ser exercidos nos termos em que foram formados e segundo a estrutura que lhes conferiu o regime jurídico no âmbito do qual se desenvolveu a relação jurídica correspondente, com seus sujeitos ativo e passivo, com as mútuas obrigações e prestações devidas. 
É no âmbito desse regime, e somente nele, e perante o sujeito que tem o dever jurídico de prestar, que o titular do direito adquirido estará habilitado a exigir a corresponde prestação. Não se pode considerar legítimo, por exemplo, que um servidor estadual, que tenha incorporado aos seus vencimentos determinadas vantagens como integrante de uma determinada carreira (v.g., oficial de justiça), possa, em nome do direito assim adquirido, exigir que tais vantagens continuem sendo pagas no âmbito de uma nova relação funcional, em outra carreira (v.g., procurador do Estado), ou que venha a manter com outra entidade (um Município ou a União ou, mesmo, uma pessoa de direito privado); ou que direitos adquiridos no âmbito de relações privadas, possam ser exigidas de outra pessoa, pública ou privada; ou que direitos adquiridos numa relação funcional com a União venham a ser exercidos no âmbito de outra relação funcional de natureza diversa, ou em carreira distinta, ou em face de outra pessoa jurídica de direito público. Os exemplos podem ser multiplicados, todos ilustrando o que antes se afirmou: os direitos adquiridos somente podem ser legitimamente exercidos nos termos em que foram formados, segundo a estrutura que lhes conferiu o correspondente regime jurídico no âmbito do qual foram adquiridos e em face de quem tem o dever jurídico de entregar a prestação. Tais direitos não estão revestidos da qualidade que os demandantes pretendem lhes dar, ou seja, de uma espécie de portabilidade que permite exercê-los fora da relação jurídica donde se originaram, ainda mais quando tal relação já não mais subsiste e, portanto, já não há qualquer dever de contraprestação por parte do servidor. 
(...)
4. Por outro lado, considerando a vedação constitucional de acumulação remunerada de cargos públicos, não se pode imaginar legítima, nem mesmo perante um mesmo ente jurídico, a acumulação, num dos cargos, de vantagem somente devida pelo exercício do outro. A vedação de acumular certamente se estende tanto aos deveres do cargo (= de prestar seus serviços) como principalmente aos direitos (de obter as vantagens remuneratórias). 
Não há base constitucional - muito ao contrário, há vedação expressa - para pretender apenas a acumulação da remuneração. Não existe direito de formar um regime híbrido, de caráter pessoal e inteiramente individual, que represente a acumulação, num deles, de vantagem própria e exclusiva do outro. Em várias oportunidades, apreciando situações análogas, o STF rejeitou pretensões da espécie, como, v.g, no RE 278.718-3/SP (Plenário, Min. MOREIRA ALVES, DJ de 14.06.2002), no qual foi afastada revisão de benefício previdenciário por se "pretender beneficiar-se de um sistema híbrido que conjugue os aspectos mais favoráveis de cada uma dessas legislações". No mesmo sentido, mutatis mutandis, foi decidido no MS 20.593-8 (Min. CARLOS MADEIRA, DJ de 17.06.1988, RTJ 126/562), no RE 81268 (Min. XAVIER DE ALBUQUERQUE, de RTJ 75/949) e no RE 103.991 (Min. RAFAEL MAYER, DJ de 10.05.1985, RTJ 113/1336), todos afirmando a ilegitimidade de pretensões de estabelecer regimes híbridos, ainda que formados pela reunião de direitos adquiridos.
Em suma, a garantia de preservação do direito adquirido, prevista no art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, assegura ao seu titular, como é natural, também a faculdade de exercê-lo. Mas de exercê-lo nas condições e sob a configuração com que o direito foi formado e foi adquirido. Ela não serve para sustentar a criação e o exercício de um direito de tertium genus, composto das vantagens de dois regimes diferentes, cujo exercício cumulativo não tem qualquer amparo na lei ou na Constituição. 
5. No caso, a pretensão deduzida é exatamente essa: de acumular, no cargo de magistrado, vantagem própria de outro cargo, formando assim um regime híbrido, de caráter individual, mediante a acumulação de vantagens remuneratórias dos dois, o que a Constituição veda expressamente. O direito adquirido à incorporação dos “quintos”, que não se nega, deve ser exercido nos termos em que foi formado e sob o regime jurídico em que foi adquirido. Não se mostra viável, constitucionalmente, a pretensão aqui deduzida de pinçar tal direito e isolá-lo da sua relação jurídica original, a fim de transferir o seu exercício, de modo separado, para o âmbito de outra relação estatutária, cuja acumulação é proibida. (...)”

    35. Com esse julgado consolidou-se o entendimento, no âmbito desta Suprema Corte, no sentido de que as vantagens remuneratórias adquiridas no exercício de determinado cargo público, como os quintos/VPNI, não podem ser transpostas para o âmbito de outro cargo que o servidor passe a ocupar, pertencente a carreira e regime jurídico distintos. É que não se admite a formação de um regime jurídico remuneratório híbrido, entendimento esse seguido por outros julgados, como o RE nº 434.451-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 27/05/2014, p. 18/06/2014, e o RE nº 639.234-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 02/03/2018, p. 14/03/2018.

    36. Este tema comporta, ainda, pelo menos uma variante. Diz respeito à possibilidade de percepção de quintos/VPNI, no mesmo regime em que incorporada essa vantagem, e isso de maneria cumulada com a remuneração paga por meio de subsídio, como é o caso dos autos. 

    37. Essa forma de remuneração foi instituída pela Emenda constitucional nº 19, de 1998, a qual inseriu o § 4º ao art. 39 da Constituição da República, prevendo que “o membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI”. 

    38. Incursionando na análise dessa espécie remuneratória, mais uma vez me socorro dos ensinamentos do saudoso Ministro Teori Zavascki, agora no julgamento da ADI nº 4.941/AL (Tribunal Pleno, Redador do Acórdão Ministro Luiz Fux, j. 14/08/2019, p. 07/02/2020), oportunidade em que assim ponderou:

“(...) O termo subsídio, concebido pela Emenda Constitucional 19/98, tem significado diferente do que lhe era tradicionalmente atribuído como tipologia retributiva do serviço público. Realmente, embora tenha se aproveitado de uma designação já conhecida da linguagem constitucional brasileira, a EC 19/98 rompeu as balizas conceituais outrora atribuídas ao instituto, que o associavam a um tipo específico de destinatário (= os agentes investidos em mandatos eletivos) e de conteúdo (= um auxílio devido pelos serviços prestados, compreendendo uma parcela fixa e outras variáveis), como ensina o magistério de José Afonso da Silva:
(...)
Com a reformulação conceitual, o subsídio passou a reunir, sob um único título genuinamente remuneratório, todos e quaisquer valores pagos aos servidores como contraprestação pelo trabalho executado no desempenho normal de suas funções. O objetivo é muito claro: criar um padrão confiável de correspondência entre o que é efetivamente atribuído e o que é efetivamente pago pelo exercício do cargo público. Com isso, visou-se a eliminar prática corriqueira  na Administração Pública, em que aumentos salariais eram concedidos de maneira artificiosa, na forma de benefícios adicionais, instituídos mediante alíquotas de incidências caprichosas, confusas e sucessivas, cuja aplicação frequentemente conduzia a excessos ilegítimos. 
A unificação das diferentes parcelas de remuneração em um só bloco, denominado subsídio, foi uma das medidas adotadas pela EC 19/98 para alcançar essa finalidade. A outra, aplicável também aos servidores não incluídos na disciplina do subsídio, veio na forma da vedação ao efeito cascata, inserida no inciso XIV do art. 37 da Constituição, segundo o qual “os acréscimos pecuniários percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores”. Esses dois  instrumentos servem de base para a atuação eficaz de outras técnicas de controle de despesa pública endossadas pela EC 19/98, tais como o teto de retribuição (art. 37, XI), que ainda viria a ser reformulado pela EC 41/03, e a fiscalização popular (art. 39, § 6º). 
Cumpre enfatizar que o conceito de subsídio a que se refere a EC 19/98 não se aplica apenas a agentes políticos, como ocorria anteriormente, comportando extensão a todas as categorias de servidores organizadas em carreira, nos termos do art. 39, § 8º, da Constituição.
5. Pois bem, uma leitura isolada - “em tira”, diria Éros Grau (Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito, 5ª ed., SP: Malheiros, p. 131) - do art. 39, § 4º, da CF poderia sugerir que o pagamento do subsídio haveria de ser feito de maneira absolutamente monolítica, isto é, sem o acréscimo de qualquer outra parcela. Isso porque o dispositivo veda expressamente “(...) o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória (...)”. Todavia, compreensão é equivocada. Interpretação sistemática revela que a própria Constituição, no art. 39, § 3º, assegura a todos os servidores públicos, sem distinção, a fruição de grande parte dos direitos sociais do art. 7º, que envolve pagamento de verbas adicionais, cumuláveis com a do subsídio, tais como adicional de férias, décimo terceiro salário, acréscimo de horas extraordinárias, adicional de trabalho noturno, entre outras. Portanto, não há, no art. 39, § 4º, da CF, uma vedação absoluta ao pagamento de outras verbas além do subsídio. 
Cumpre, assim, estabelecer em que medida e em que situações seria cabível eventual pagamento adicional.   O que o novo modelo de subsídio busca evitar – e essa visão teleológica é decisiva para delimitar seu alcance – é que atividades exercidas pelo servidor público como inerentes ao cargo que ocupa (e que já são cobertas pelo subsídio) sejam remuneradas com o acréscimo de qualquer outra parcela adicional. Nessa compreensão, portanto, ficam excluídos dos limites impostos pela norma constitucional, em primeiro lugar, os valores que não ostentem caráter remuneratório, como os que representem, não apenas na denominação mas também na sua essência, natureza indenizatória (os quais, aliás, sequer estão sujeitos à incidência do teto de retribuição, segundo o art. 37, § 11º, da CF). Ademais, ficam também imunes às limitações do art. 39, § 4º da Constituição os valores pagos como retribuição por eventual execução de encargos especiais, não incluídos no plexo das atribuições normais e típicas do cargo considerado. (...)”

    39. No julgamento dessa ADI, esta Suprema Corte firmou a compreensão no sentido de que a interpretação sistemática do art. 39, §§ 3º, 4º e 8º, da Constituição da República permite o pagamento, cumulado com subsídio, dos direitos elencados nesse § 3º, quais sejam, aqueles descritos no art. 7º, incs. IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, da CRFB, razão pela qual o servidor público que exerce funções extraordinárias ou labora em condições diferenciadas pode receber parcela remuneratória além do subsídio. 

    40. Entre este rol, todavia, não está a Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável (VPNI), nem os chamados quintos, cuja  incorporação ao patrimônio dos servidores públicos, outrora, era permitida pela legislação, vantagens pessoais em relação as quais, como bem pontuou o eminente Ministro Luiz Fux no julgamento RE nº 798.827-AgR-ED (j. 20/02/2018, p. 08/03/2018), “inexiste direito adquirido a regime jurídico, de sorte que, uma vez preservado o montante global dos vencimentos, é constitucional a absorção de vantagens pessoais adquiridas em dado sistema normativo, pela adoção de remuneração paga mediante subsídio em parcela única”. É dizer, uma vez incorporada, ao patrimônio do servidor público, determinada vantagem pessoal, como um “quinto” ou uma VPNI, esta vantagem, preservada a irredutibilidade dos vencimentos, pode ser absorvida quando porventura ocorra reestruturação remuneratória ou seja concedido determinado reajuste à carreira a qual pertence esse servidor público. 

    41. A partir desta conformação fática e deste tratamento jurídico dado ao tema de fundo — incorporação de quintos/VPNI e percepção cumulada com subsídio/proventos de inatividade por membro do Ministério Público Federal —, é que começa a ser desenhada a solução a ser outorgada ao caso.

    42. Como acima referido, o impetrante se aposentou em 1998, quando, pelo que se apreende do processado, lhe foi permitida a percepção de quintos/VPNI com as demais parcelas remuneratórias então asseguradas aos membros do Ministério Público Federal. A legalidade dessa aposentadoria foi, ao tempo, atestada pelo TCU, que, por meio da Decisão nº 508/2002, proferida pela 1ª Câmara da Corte de Contas em 05/11/2002, deferiu seu registro. Nesse momento, em novembro de 2002, consolidou-se em favor do impetrante situação que, em conformidade com o regime jurídico então vigente, permitia a percepção dos quintos/VPNI com as demais parcelas remuneratórias então asseguradas aos membros do MPF, inclusive na inatividade. 

    43. Ao tempo, todavia, muito embora consolidada essa situação, ela ainda era sindicável pela Administração Pública, inclusive pelo próprio TCU, observadas as regras de decadência quinquenal que incidem no caso, notadamente po