Tribunal: STF
Processo: ARE 1472359
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-04
Data de publicação: 2024-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Pernambuco, ementado nos seguintes termos:  



    “EMENTA: DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ILEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO AFASTADA. DIREITO DO CONSUMIDOR DE NATUREZA INDISPONÍVEL. ATENDIMENTO AO USUÁRIO DE SERVIÇO BANCÁRIO. FILA DE BANCO. LEIS MUNICIPAL E ESTADUAL. DISCIPLINAMENTO DE LIMITE DE TEMPO DE ESPERA E DISPONIBILIDADE DE BANHEIROS PARA PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS SEPARADOS POR GÊNERO. COMPETÊNCIA CONCORRENTE ENTRE UNIÃO, ESTADOS E MUNICÍPIOS. VÍCIO FORMAL INEXISTENTE. SENTENÇA COM EFEITO ERGA OMNES. AFASTADA A REGRA DO ART. 16 DA LEI 7437/85. PRECEDENTES DO STJ EM SEDE DE RECURSOS REPETITIVOS. MULTA. VALOR MANTIDO. RECURSO DO AUTOR PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 



    1. Os direitos difusos apresentam como características a transindividualidade, a indivisibilidade do objeto, a indeterminação dos titulares e a existência de uma circunstância fática que vincule o consumidor ao fornecedor/prestador. Presentes tais requisitos, tem o parquet legitimidade para figurar como substituto processual dos consumidores. Preliminar rejeitada. 



    2. segundo entendimento firmado no STJ e no STF, o funcionamento do serviço bancário constitui assunto de âmbito local, dispondo, portanto, o município de competência para legislar sobre o tema. Nessas hipóteses não há invasão da competência conferida à União porque os instrumentos normativos não focam o sistema financeiro em si, mas a proteção dos direitos dos consumidores. Também não se pode perder de vista que tanto a união como os estados e municípios têm competência concorrente para legislar sobre questões que envolvem responsabilidade civil por dano ao consumidor na forma do art. 24, VIII da Constituição. Logo, não há se falar em inconstitucionalidade por vício de competência legislativa. 



    3. Na dinâmica social, o tempo ocupa tamanha importância que não pode ser desperdiçado em longa espera por um atendimento, sob pena de comprometer todo o cronograma diário do indivíduo, que envolve o trabalho, a família, a alimentação, o lazer, o descanso. Assim, o tempo máximo de espera fixado em 15 minutos para os dias normais, e em 30 minutos para as situações excepcionais de maior fluxo, citadas pelas normas, é razoável e proporcionalmente adequado ao tipo de serviço prestado, não havendo se falar em violação a tais princípios.



    4.A imposição de limite de tempo de espera para atendimento dos clientes do serviço bancário não constitui ofensa ao princípio da isonomia, sendo, na verdade, opção política do legislador que tem autonomia para decidir, a partir dos anseios sociais, qual segmento merece a tutela estatal. 



    5. (...)"a jurisprudência do STJ pacificou-se no sentido de que só é admitida a revisão do valor da multa cominatória na hipótese em que ele tenha sido fixado em valor irrisório ou abusivo, ..."(AgRg no AREsp 126.338/SP, Rel. Ministro HERMANBENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/05/2012, DJe 23/05/2012). Assim, considerando o caráter inibitório e de penalidade que a multa ostenta, o valor diário fixado pelo Juiz em R$5.000,00(cinco mil reais) por agência, para o caso de descumprimento da medida, não se revela excessivo, mas em harmonia com a teleologia da norma. 



    6."Os efeitos da sentença proferida em ação coletiva não estão limitados a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido". REsp 1.243.887/PR, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Corte Especial, julgado em19.10.2011, DJe 12.12.2011 (firmado pelo rito dos recurso repetitivos). 3. (...) (AgRg no AREsp 294.672/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 02/05/2013, DJe 16 /05/2013.g.n). 



    7. O pedido de bloqueio de valores por suposto descumprimento da tutela deve ser dirigido ao Juízo singular, que é o competente para processar o cumprimento provisório da sentença. 



    8. Recurso do Ministério Público parcialmente provido para determinar que os efeitos da sentença, relativos ao tempo de espera para atendimento, sejam aplicados a todas as agências do Estado, conforme preconiza a Lei 12. 264/2002. 



    9. Decisão unânime.” (eDOC 12 – ID: 211e0077)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, II, LV, e § 2°, 21, XXIV, 22, 170, caput, e 192, do texto constitucional. (eDOC 20 – ID: 791c3c29)



    Nas razões recursais, explica-se que se trata na origem de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Pernambuco objetivando compelir o Banco Bradesco S.A. a cumprir o disposto na Lei Municipal 17.405/2007 e na Lei Estadual 12.264/2002, quanto à disponibilização de banheiros aos usuários com deficiência e quanto à medidas para a redução do tempo espera dos usuários em fila para atendimento. 



    Afirma-se que, embora cumpra as normas legais, o tempo de atendimento ao cliente é variável, concluindo-se pela impossibilidade de fixação de prazo máximo, por violação ao princípio da razoabilidade, da isonomia e da livre iniciativa, além do direito adquirido, pois não é imposto aos outros setores da economia.  



    Suscita-se a inconstitucionalidade da Lei 17.405/2007 do Município de Recife e da Lei 12.264/2002 do Estado de Pernambuco, por invadirem competência privativa da União para legislar sobre sistema financeiro nacional. 



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Destaco, inicialmente, que o Superior Tribunal de Justiça, ao analisar o recurso especial interposto pelo Banco Bradesco S.A., ora recorrente, em face do acórdão proferido pelo TJ/PE, deu parcial provimento para afastar a aplicação da Lei Estadual n° 12.264/2002, ao considerar que “a competência para legislar sobre o funcionamento das agências bancárias e suas atividades-meio insere-se na competência municipal prevista no art. 30, I, da CF, por se tratar de assunto de interesse local”. Nesse sentido, colho o seguinte trecho do acórdão proferido pelo STJ:  



    “Assim, no caso ora em exame, em que pese o Município de Recife tenha competência para legislar sobre a matéria, o Estado de Pernambuco, de fato, não possui competência para tanto e, por essa razão, deve ser afastada a incidência da Lei Estadual n. 12.264/2002, devendo a condenação do Banco Bradesco limitar-se às determinações contidas na Lei Municipal n. 17.405/2007, no que tange ao funcionamento das agências bancárias - tempo máximo de atendimento e adequação dos banheiros.” (eDOC 52 – ID: 95e3252c, p. 15)  



    Nesses termos, entendo que a impugnação do recurso extraordinário quanto à inconstitucionalidade da Lei 12.264/2002 do Estado de Pernambuco, encontra-se prejudicada. 



    Passo à análise das demais questões. 



    Verifico que a Corte de origem, com fundamento no acervo probatório constante nos autos, consignou que a instituição bancária deixou de cumprir determinações legais para com seus usuários, quanto às instalações sanitárias e quanto ao tempo de espera em fila para atendimento, concluindo pela aplicação de multa.  Nesses termos, colho o seguinte trecho do acórdão:  



    “No tocante ao descumprimento das leis, consta dos autos que o Autor, após denúncias dos usuários do serviço bancário, instaurou, com a colaboração do PROCON, os Procedimentos de Investigação Preliminar - n° 28/03 e n° 37/09-18 -, a fim de apurar condutas lesivas aos direitos do consumidor praticadas pelo réu, especificamente no que se refere à formação de longas filas, excessivo tempo de espera dos clientes no atendimento, além de ausência de banheiros adaptados para portadores de necessidades especiais, pelo menos um por gênero.



    Ainda, de acordo com a narrativa dos autos, concluída a investigação e ficando constatadas tais irregularidades, o banco réu sofreu sucessivas penalidades de advertência e de multa, todas aplicadas pelo PROCON, mas não se adequou às exigências legais, nem atendeu às notificações expedidas pelo Órgão Ministerial com o objetivo de firmar termo de ajustamento de conduta, dando ensejo ao ajuizamento da presente demanda. (fls. 108/132, 311/313, 432), 



    No caso, a violação aos direitos dos consumidores restou amplamente comprovada pela documentação trazida aos autos, significando dizer que a parte ré, de fato não vem cumprindo integralmente à imposição legal.



    Os documentos de fls. 408/451 revelam que em algumas agências os clientes se submetem a longas filas e o tempo de espera excede a uma hora ou mais; os equipamentos de disponibilização de senhas nem sempre funcionam e as senhas são recolhidas pelos caixas, por ocasião do atendimento, ficando o cliente sem condições de provar a irregularidade praticada.



    No que se refere aos banheiros, não há padronização. Algumas agências são adequadamente estruturadas, enquanto outras dispõem de apenas um banheiro para atender à diversidade de público que utiliza os serviços bancários.



    (...)



    Como se observa, a instituição financeira, ao violar normas local e estadual - que visam coibir abusos decorrentes de espera demasiada em filas, as quais, de certo, geram não só aborrecimentos, mas desgaste físico e emocional -, falhou na prestação do serviço ofertado. 



    O descumprimento das condições impostas por lei decorre, não da alegada impossibilidade material, mas da injustificável ausência de investimento na área de atendimento ao consumidor bancário, apesar da significativa margem de lucro auferida anualmente pela instituição. 



    Embora o consumidor reclame e mereça um atendimento digno e eficaz, os lucros não são revertidos em investimentos para seu benefício. 



    Tal constatação vem apenas sedimentar os danos sofridos pelos consumidores que dependem dos serviços bancários, e a necessidade de sua reparação como meio pedagógico e punitivo decorrente da prestação de serviço inapropriada.



    Na dinâmica social, o tempo ocupa tamanha importância que não pode ser desperdiçado em longa espera por um atendimento, sob pena de comprometer todo o cronograma diário do indivíduo, que envolve o trabalho, a família, a alimentação, o lazer, o descanso. Assim, o tempo máximo de espera fixado em 15 minutos para os dias normais, e em 30 minutos para as situações excepcionais de maior fluxo, citadas pelas normas, é razoável e proporcionalmente adequado ao tipo de serviço prestado, não havendo se falar em violação a tais princípios.



    O fato de existirem clientes que demandam mais tempo de atendimento - ou por circunstâncias pessoais, ou pelo elevado número de operações que precisam realizar -, não constitui óbice ao cumprimento da exigência legal, devendo a instituição bancária dotar as agências de estrutura compatível, tanto para as situações rotineiras como para as questões pontuais.



    Por fim, vale registrar que a imposição de limite de tempo de espera para atendimento dos clientes do serviço bancário não constitui ofensa ao princípio da isonomia, sendo, na verdade, opção política do legislador que tem autonomia para decidir, a partir dos anseios sociais, qual segmento merece a tutela estatal.



    Com efeito, valorar o tempo, ou melhor, coibir a violação do tempo e dos respectivos danos provocados pelo seu desperdício injustificado é medida que se impõe.



    (...)” (eDOC 12 – ID: 211e0077, p. 8-11)   



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito da legislação local, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. 



    Divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incidem no caso as Súmulas 280 e 279 do STF. Nesse sentido cito:  



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO DO CONSUMIDOR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO MARANHÃO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 5º, INCISO XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VERIFICAÇÃO NO CASO CONCRETO. OFENSA REFLEXA. CÓDIGO CIVIL. CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. MÁ-FÉ DAS CONDUTAS DA INSTITUIÇÃO BANCÁRIA. CONFIGURAÇÃO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE 1415442 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 17.11.2023)  



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REITERAÇÃO DA TESE DO RECURSO INADMITIDO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. CONSUMIDOR. LEIS ESTADUAIS 7.872/2002 E 680/2002. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. TEMPO DE ESPERA. INTERESSE LOCAL. PRECEDENTES. TEMA 272 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais locais que fundamentam o acórdão recorrido. Incidência da Súmula 280/STF. III - No julgamento do RE 610.221/SC (Tema 272), relatado pela Ministra Ellen Gracie, reconheceu-se a repercussão geral e reafirmou-se a orientação no sentido de que compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, notadamente sobre a definição do tempo máximo de espera de clientes em filas de instituições bancárias. IV- Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC)”. (ARE 1210002 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 18.11.2019)  



    Acrescento, ainda, que esta Corte, em diversas ocasiões, assentou que a matéria referente à definição do tempo máximo de espera de cliente em filas é de interesse local. Assim, compete ao município legislar sobre o assunto, nos mesmos termos do firmado no julgamento do ARE-RG 610.221 (tema 272), paradigma da repercussão geral, cuja ementa transcrevo:  



    “DEFINIÇÃO DO TEMPO MÁXIMO DE ESPERA DE CLIENTES EM FILAS DE INSTITUIÇÕES BANCÁRIAS. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. RATIFICAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA FIRMADA POR ESTA SUPREMA CORTE. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL”. (RE 610.221 RG, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJe 20.8.2010)  



    Nessa ocasião, o Supremo Tribunal Federal reafirmou sua jurisprudência, no sentido de que os municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local, tais como medidas que propiciem segurança, conforto e rapidez aos usuários de serviços bancários. 



    Desse modo, verifico que o acórdão impugnado não diverge da jurisprudência desta Corte. 



    Ressalto que Supremo Tribunal assentou que o ente municipal tem competência para legislar sobre: a) o horário do comércio local, b) o tempo máximo de cliente em fila de espera, c) a obrigação de instalar equipamentos destinados a proporcionar ao consumidor segurança (tais como portas eletrônicas e câmeras filmadoras) e conforto (oferecimento de instalações sanitárias, fornecimento de cadeiras de espera e colocação de bebedouro). Nesse sentido, o seguinte precedente:  



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO TEMPESTIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.144/2019 DO MUNICÍPIO DE MONTES CLAROS QUE FIXA TEMPO MÁXIMO PARA ATENDIMENTO DO PÚBLICO NOS CARTÓRIOS EXTRAJUDICIAIS. CONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES DESTA SUPREMA CORTE. 1. Quando da interposição do Recurso Extraordinário, o recorrente informou a antecipação dos feriados locais, conforme documentos constantes do Vol. 6, cumprindo, portanto, a determinação legal. Assim, o Recurso é tempestivo. 2. Cuida-se, na origem, de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pela ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DE MINAS GERAIS (SERJUS – ANOREG/MG) em face da Lei Municipal 5.144/2019, do Município de Montes Claros/MG, que dispõe sobre o tempo máximo de espera em fila por usuários das serventias notariais extrajudiciais. 3. Quanto à competência para legislar sobre a matéria, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do RE 397.094/DF, de relatoria do Eminente Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, DJe de 27/10/2006, (em que se discutia a constitucionalidade da Lei Distrital 2.529/2000, na redação dada pela Lei Distrital 2.547/2000, que previu tempo máximo de espera para diversas entidades públicas e privadas, dentre as quais os cartórios extrajudiciais, prevendo a responsabilização do respectivo dirigente), fixou tese no sentido de que a imposição legal de limitação do tempo de espera dos usuários em fila não constitui matéria relativa aos registros públicos, de forma que não há que se falar em violação ao artigo 22, XXV, da CF/1988. Afirmou-se, ainda, que a matéria se insere no conceito de “interesse local”, de forma que é permitido aos municípios legislarem sobre o assunto. 4. Em sentido semelhante, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do RE 610.221-RG, Relatora Ministra ELLEN GRACIE, DJe de 20/8/2010, fixou tese de repercussão geral (Tema 272) no sentido de que Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, notadamente sobre a definição do tempo máximo de espera de clientes em filas de instituições bancárias. Ressalte-se que a tese foi firmada não obstante a competência constitucional conferida privativamente à União para legislar sobre sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais, bem como sobre sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular (art. 22, incisos VII e XIX, da CF/1988). 5. O acórdão recorrido se afastou desse entendimento, razão pela qual merece ser reformado, haja vista que formalmente constitucional a Lei 5.144/2019, do Município de Montes Claros/MG. 6. A norma local objeto da presente demanda em nada viola os princípios da proporcionalidade ou da razoabilidade, seja porque o tempo máximo de espera estipulado refere-se ao interregno entre o momento em que o usuário retira a senha até início do atendimento (e não à sua finalização), seja porque a aplicação da multa e suspensão do alvará de funcionamento pelo descumprimento da obrigação legal decorrem do poder de polícia do Município. 7. A prestação de serviços públicos, seja de forma direta ou mediante permissão ou concessão, deve assegurar os direitos dos usuários, bem como manter a qualidade e adequação dos serviços, conforme dispõem os incisos II e IV do parágrafo único do artigo 175 da Constituição Federal. Dessa forma, não obstante as alegações da Associação autora, de incompetência do PROCON para aplicar as penalidades pelo descumprimento da norma, certo é que o Código de Defesa do Consumidor faz parte do microssistema de direito coletivo, aplicável, portanto, a todos os serviços prestados, sejam públicos ou privados. 8. Agravo Interno a que se nega provimento”. (ARE 1351776 AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 04.04.2022, grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de março de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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