Tribunal: STF
Processo: Rcl 64116
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-03
Data de publicação: 2024-05-03

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. BÁSE DE CÁLCULO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. ALEGAÇÃO DE MÁ-APLICAÇÃO DO TEMA 653 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. VERIFICAÇÃO DO EFETIVO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DA UNIÃO. PROVIDÊNCIA QUE DEMANDA REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO QUE NÃO SE ADMITE NA VIA RECLAMATÓRIA. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA IMPROCEDENTE.



    Decisão: Trata-se de reclamação ajuizada pelo Município de Santa Luzia do Pará, contra decisão proferida pela 7ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, nos autos do Processo nº 1000184-89.2019.4.01.3400, sob a alegação de má-aplicação do Tema 653 da repercussão geral. 



    Alega, em síntese, que se trata, na origem, de ação ordinária ajuizada pelo Município reclamante com o objetivo de assegurar o recebimento dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios - FPM com base na efetiva arrecadação do IPI e do IR, informada mensalmente pela Secretaria do Tesouro Nacional.



    Aduz que o recurso extraordinário interposto teve seu seguimento negado com fundamento no Tema 653 da sistemática da repercussão geral, contudo, no caso dos autos, “não se discute a possibilidade concessão de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda e IPI por parte da União em relação ao Fundo de Participação de Municípios”.



    Sustenta ter havido má-aplicação do Tema-RG mencionado, visto que o processo de origem discute a utilização do valor efetivamente arrecadado pela União Federal como base de cálculo do FPM, uma vez que “a UNIÃO FEDERAL, após a concessão de incentivos, benefícios e isenções fiscais, repassa os recursos do FPM com base de cálculo significativamente menor do valor efetivamente arrecado”. 



    Requer, por estes fundamentos, a procedência da reclamação, para cassar a decisão reclamada, determinando-se a devida observância ao que decidido no Tema 653 da repercussão geral. 



    A União apresentou contestação, alegando, em síntese, que a pretensão da reclamante de análise de eventual divergência dos valores repassados pelo FPM e os efetivamente arrecadados pela União demandaria o revolvimento fático-probatório dos autos (doc. 14).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da reclamação, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS - FPM. IMPUGNAÇÃO À BASE DE CÁLCULO DIANTE DA DEDUÇÃO DE VALORES CORRESPONDENTES A INCENTIVOS FISCAIS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INADMITIDO COM FUNDAMENTO NO TEMA 653 DA REPERCUSSÃO GERAL. DECISÃO MANTIDA EM SEDE DE AGRAVO INTERNO. ACÓRDÃOS EM CONSONÂNCIA COM A TESE DO PARADIGMA. PRECEDENTES. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO” (Doc. 26)



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 50.238-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 24/5/2022 - grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 54.159-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 15/9/2022 - grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento.” (Rcl 54.142-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 23/8/2022 - grifei).



    Fixadas as premissas, verifica-se que a presente reclamação tem como fundamento principal a alegada má-aplicação do Tema 653 da sistemática da repercussão geral. Com efeito, no julgamento do RE 705.423, Rel. Min. Edson Fachin, assim decidiu o Plenário do Supremo Tribunal Federal, in verbis:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL, TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. FEDERALISMO FISCAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS FPM. TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS. REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. COMPETÊNCIA PELA FONTE OU PRODUTO. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA. AUTONOMIA FINANCEIRA. PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. CÁLCULO. DEDUÇÃO OU EXCLUSÃO DAS RENÚNCIAS, INCENTIVOS E ISENÇÕES FISCAIS. IMPOSTO DE RENDA - IR. IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS IPI. ART. 150, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. 



    1. Não se haure da autonomia financeira dos Municípios direito subjetivo de índole constitucional com aptidão para infirmar o livre exercício da competência tributária da União, inclusive em relação aos incentivos e renúncias fiscais, desde que observados os parâmetros de controle constitucionais, legislativos e jurisprudenciais atinentes à desoneração. 



    2. A expressão produto da arrecadação prevista no art. 158, I, da Constituição da República, não permite interpretação constitucional de modo a incluir na base de cálculo do FPM os benefícios e incentivos fiscais devidamente realizados pela União em relação a tributos federais, à luz do conceito técnico de arrecadação e dos estágios da receita pública. 



    3. A demanda distingue-se do Tema 42 da sistemática da repercussão geral, cujo recurso-paradigma é RE-RG 572.762, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, julgado em 18.06.2008, DJe 05.09.2008. Isto porque no julgamento pretérito centrou-se na natureza compulsória ou voluntária das transferências intergovernamentais, ao passo que o cerne do debate neste Tema reside na diferenciação entre participação direta e indireta na arrecadação tributária do Estado Fiscal por parte de ente federativo. Precedentes. Doutrina. 



    4. Fixação de tese jurídica ao Tema 653 da sistemática da repercussão geral: É constitucional a concessão regular de incentivos, benefícios e isenções fiscais relativos ao Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados por parte da União em relação ao Fundo de Participação de Municípios e respectivas quotas devidas às Municipalidades. 



    5. Recurso extraordinário a que se nega provimento”



    Em que pese a argumentação do reclamante, a leitura dos autos revela que o conteúdo da decisão ora reclamada não destoa daquilo que ficou decidido no recurso paradigma. Isso porque o Tribunal de origem, com base no entendimento firmado no Tema 653 da repercussão geral, julgou improcedente a pretensão da reclamante, rejeitando a pretendida alteração da base de cálculo do FPM, para excluir as deduções e incentivos fiscais da arrecadação do IR e do IPI. É o que se observa da ementa da decisão reclamada, in verbis:



    “ADMINISTRATIVO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – FPM. TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS. INCLUSÃO NA BASE DE CÁLCULO DOS INCENTIVOS FISCAIS (FINOR, FINAM, FUNRES, PIN E PROTERRA). IMPOSSIBILIDADE. ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REGIME DA REPERCUSSÃO GERAL DA MATÉRIA. 



    1. O Supremo Tribunal Federal, sob o regime da repercussão geral da matéria, firmou o entendimento no sentido de que a expressão “produto da arrecadação” prevista no art. 158, I, da Constituição da República, não permite interpretação constitucional de modo a incluir na base de cálculo do FPM os benefícios e incentivos fiscais devidamente realizados pela União em relação a tributos federais, à luz do conceito técnico de arrecadação e dos estágios da receita pública. Nesse sentido: RE 705423 / SE – SERGIPE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Relator(a): Min. EDSON FACHIN. Julgamento: 23/11/2016. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-020 DIVULG 02-02-2018 PUBLIC 05-02-2018. 



    2. Apelação a que se nega provimento”. (doc. 4, p. 4)



    Destarte, não há que se falar em aplicação teratológica do precedente vinculante invocado como paradigma, razão pela qual a presente reclamação não merece prosperar. 



    Saliente-se, por fim, que a verificação de eventual incompatibilidade entre os valores efetivamente arrecadados pela União e os valores utilizados como base de cálculo do FPM, demandaria revolvimento do conjunto fático-probatório adjacente ao processo de origem, providência incabível em sede de reclamação. Nesse sentido: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de afronta à Súmula Vinculante nº 52. Sucedâneo recursal. Reexame do conjunto fático-probatório. Ônus da prova. Inviabilidade em sede de reclamação. Agravo regimental não provido com aplicação de multa. 1. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas (Súmula nº 279/STF). Precedentes. 2. Agravo regimental não provido, com condenação da parte ao pagamento de 5% (cinco por cento) do valor da causa, a título de multa processual, conforme previsto no art. 1.021, § 4º, do CPC/15”. (Rcl 51.635-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 5/5/2022). 



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE esta reclamação, nos termos do artigo 932, inciso III, do Código de Processo Civil, combinado com o parágrafo único do artigo 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, prejudicada a análise do pedido liminar.



    Publique-se. 



    Brasília, 3 de maio de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente