Tribunal: STF
Processo: ARE 1474334
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-12
Data de publicação: 2024-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Vistos. 



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela 1ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CUMULAÇÃO INDEVIDA DE MANDATO DE VEREADOR E DOIS CARGOS EFETIVOS. CONDUTA ILÍCITA CARACTERIZADA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA.



    ‘A Constituição Federal de 1988 (art. 38, III) autoriza o vereador a ocupar cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, diferentemente do que ocorre com senadores e deputados federais e estaduais que não podem ocupá-los. Exige-se, no entanto, que haja compatibilidade de horários. Ausente esse pressuposto, o vereador não poderá exercer cargo em comissão para o qual é necessária dedicação integral’. (AC n. 2007.007198-3, rel. Des. Jaime Ramos, Quarta Câmara de Direito Público, j. 12-11-2009)



    SANÇÕES. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE (OU PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO AMPLO). PENALIDADES QUE DEVEM RESPEITAR OS SUBPRINCÍPIOS DA ADEQUAÇÃO, DA NECESSIDADE E DA PROPORCIONALIDADE EM SENTIDO ESTRITO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DE METADE DO QUE O REQUERIDO PERCEBEU A TÍTULO DE SUBSÍDIO. PROVIDÊNCIA SUFICIENTE E ADEQUADA À GRAVIDADE DA CONDUTA. PRECEDENTES.



    RECURSO PROVIDO, NESSE PONTO.



    ‘O subprincípio da adequação (Geeignetheit) exige que as medidas interventivas adotadas mostrem-se aptas a atingir os objetivos pretendidos. O subprincípio da necessidade (Notwendigkeit oder Erforderlichkeit) significa que nenhum meio menos gravoso para o indivíduo revelar-se-ia igualmente eficaz na consecução dos objetivos pretendidos. Em outros termos, o meio não será necessário se o objetivo almejado puder ser alcançado com a adoção de medida se revele a um só tempo adequada e menos onerosa.



    ‘Um juízo definitivo sobre a proporcionalidade da medida há também de resultar da rigorosa ponderação e do possível equilíbrio entre o significado da intervenção para o atingido e os objetivos perseguidos pelo legislador (proporcionalidade em sentido estrito)’. (Min. Gilmar Mendes, Voto-vista proferido no RE n. 349.703, j. 3-12-2008)



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS NO ORIGEM. INTUITO MANIFESTAMENTE PROTELATÓRIO. MULTA DO ART. 538, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CPC, MANTIDA.



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS INCABÍVEIS. EXCLUSÃO DE OFÍCIO.



    ‘Posiciona-se o STJ no sentido de que, em sede de ação civil pública, a condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários advocatícios somente é cabível na hipótese de comprovada e inequívoca má-fé do Parquet. Dentro de absoluta simetria de tratamento e à luz da interpretação sistemática do ordenamento, não pode o parquet beneficiar-se de honorários, quando for vencedor na ação civil pública' (EREsp 895.530/PR, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 18.12.09)’. (REsp n. 1099573/RJ, rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 27-4-2010).”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    No recurso extraordinário sustenta-se que 



    “(...) o acumulo de funções é prática permitida, sempre e quando não ocorra a incompatibilidade de horários. Presou portanto, o legislador constituinte pela prestação de um serviço público de qualidade, que não fosse prejudicado pela simples ganancia.



    A interpretação restritiva no sentido de estabelecer-se que apenas seria possível o acúmulo de 02 funções não amolda à verdadeira intenção do legislador que frisou a compatibilidade como cerne da questão.



    O acórdão recorrido, seguindo entendimento da sentença, presumiram (sem qualquer efetiva constatação) que o simples acumulo de 03 funções seria por si só determinante para se falar na incompatibilidade de horários.



    No entanto, às fls. 572 do acórdão ora recorrido, é dito pelo E. Relator que ‘Há prova de que o requerido participou das sessões legislativas no período em que perdurou a incompatibilidade. Ademais, as testemunhas relataram que ele atende a população em sua casa.’



    Ficou incontroverso nos autos a existência de compatibilidade dos horários na funções desempenhadas pelo Recorrente, preservado-se assim a intenção do Art. 38, III, da Constituição Federal.”



    Afirma-se no apelo extremo que a conduta do recorrente não se enquadra nas disposições do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92, uma vez que “o Recorrente não agiu de forma ilegal, e muito menos de forma dolosa objetivando enriquecimento ilícito e, consequentemente, causando dano ao erário”.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Dra. Maria Caetana Cintra Santos, pelo “não provimento do agravo”. Referida manifestação restou assim ementada:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS E CARGOS. INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA NÃO IMPUGNADOS DE FORMA ESPECÍFICA. INVIABILIDADE. SÚMULA 287/STF. NÃO DEMONSTRADA A PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. INGRESSO NO PLNO FÁTICO-PROBATÓRIO DA DEMANDA. VERBETE 279 DA SÚMULA DO STF. 



    - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo.”



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina contra vereador que, além de exercer seu respectivo mandato eletivo, acumulou outros dois cargos de professor nas redes municipal e estadual de ensino.



    O Tribunal de origem manteve a parte da sentença que concluiu pela configuração da prática de improbidade administrativa nos termos do artigo 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92. Nesse aspecto, extraem-se os seguinte fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Quanto ao mérito, a sentença prolatada pelo MM. Juiz Roque Lopedote, merece ser confirmada por seus próprios fundamentos, os quais adoto como razão de decidir:



    I - Da ilegalidade do acúmulo de cargos públicos



    No caso concreto, temos incontroverso que o réu exercia regularmente dois cargos de professor (um na rede estadual de ensino e outro na municipal), quando, eleito vereador do Município de Lindóia do Sul-SC, exercício 2009-2012, acumulou tal cargo eletivo, bem como sua remuneração, com aqueles dois de professor, que já vinha exercendo.



    É cediço que nossa Constituição Federal - para impedir que o agente público, ocupando mais de um, não os desempenhe a contento - via de regra, proibe o acúmulo remunerado de cargos, empregos e funções públicas (inciso XVI do artigo 37, da CF).



    A exceção é taxativamente prevista, combinando os incisos XVI e XVII do artigo 37; no inciso III, do artigo 38; e no inciso I, do parágrafo único, do artigo 95, todos da CF, cujas interpretações, justamente por se tratarem de exceções à vedação constitucional, devem ser restritivas, de modo a impedir a concretização de situações não desejadas pelo constituinte. Nesse sentido, é a lição de Carvalho Filho:



    (...)



    Nesta senda, haja vista serem de natureza pública os dois cargos de professor exercido pelo réu, estavam dentro do limite da exceção trazida pela norma constitucional supra mencionada.



    Ocorre que, com o exercício remunerado concomitante dos dois cargos efetivos de professor com o cargo eletivo de vereador, insofismavelmente, incidiu o réu no tríplice acúmulo de cargos públicos, o que é, como já dito, expressamente vedado pelo ordenamento constitucional vigente.



    Quando da posse, deveria o réu observar o disposto no artigo 38, caput, e incisos II e III, da CF, ou seja, afastar-se de um dos cargos efetivos de professor, sendo-lhe facultada a opção da remuneração (inciso II); podendo, assim, acumular o cargo eletivo com um dos cargos efetivos de professor, tendo em vista que, neste caso, ao que tudo indica, haveria compatibilidade de horários (inciso III).



    Assim, tem-se como certa a irregularidade do tríplice acúmulo remunerado de cargos públicos levados a efeito pelo réu, independentemente de haver compatibilidade de horários.



    (...)



    II - Da improbidade administrativa



    Segundo a peça inicial, ‘ao praticar ato inconstitucional e ilegal, o réu Antonio Toldo, incidiu em ato de improbidade administrativa, pois descumpriu o mandamento normativo e, por imoralidade, ilegalidade e ineficiência, não procurou restabelecer o equilíbrio legal, mormente ele, na condição de Chefe do Legislativo’.



    O réu, por seu turno, ‘sustenta que está perplexo com a ação (civil pública), entendendo que é injustamente acusado pelo autor de ter cometido ato de improbidade administrativa pelo fato de desempenhar o cargo de Vereador e de Professor’. Limita-se à simples negativa de dolo (ou seja, não apresenta elemento que consubstancie a ausência do dolo), sustenta que não houve má-fé, prejuízo ao erário e favorecimento pessoal.



    Dispõe, in verbis, o artigo 11, caput, e seu inciso I, da Lei n°8.429/92:



    ‘Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; (...)’



    Neste dispositivo, que tipifica ato de improbidade pela violação de princípios, o dolo constitui elemento subjetivo que afasta, pois, a modalidade culposa. Esse, aliás, é o entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça:



    (...)



    No caso dos autos, o autor soma 55 horas semanais nos cargos públicos efetivos.



    (...)



    Inegável, portanto, a prática de ato de improbidade.”



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quanto não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Pois bem. Fixadas tais premissas interpretativas, tenho que o caso narrado nos autos reclama a incidência do novo regime inaugurado pela Lei 14.230/2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199). 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para, nos termos da fundamentação, cassar o acórdão atacado e determinar a devolução dos autos à Corte de origem para que profira novo julgamento observando a orientação jurisprudencial do STF.



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de março de 2024.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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