Tribunal: STF
Processo: RE 1478396
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-27
Data de publicação: 2024-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Claro S.A. interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO - DIREITO ADMINISTRATIVO - AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO MOVIDA POR CONCESSIONÁRIA/OPERADORA DE TELEFONIA MÓVEL. PLEITO DE OBTENÇÃO DE LICENÇAS "ERB" - ESTAÇÃO RÁDIO BASE FORMULADO AO PODER PÚBLICO LOCAL - INDEFERIMENTO PELO PODER PÚBLICO MUNICIPAL. SUPOSTO VÍCIO DE MOTIVAÇÃO - ALEGADA FALTA DE CORRESPONDÊNCIA COM A REALIDADE FÁTICA - NÃO COMPROVAÇÃO. NEGATIVAS QUE SE FUNDARAM NO NÃO ATENDIMENTO, PELA EMPRESA INTERESSADA, DOS REQUISITOS PREVISTOS NO REGRAMENTO JURÍDICO APLICÁVEL, PARA A OBTENÇÃO DO LICENCIAMENTO DESEJADO. INOBSERVÂNCIA DO DISTANCIAMENTO MÍNIMO DA ESTRUTURA PARA AS DIVISAS LATERAIS, FUNDOS OU FRENTE. IRREGULARIDADES NÃO QUESTIONADAS OU JUSTIFICADAS PELA PRETENDENTE DAS LICENÇAS. ATOS ADMINISTRATIVOS QUE INDEFERIRAM OS REQUERIMENTOS - VALIDADE. PEDIDO IMPROCEDENTE. PRIMEIRO APELO PROVIDO E, EM REEXAME NECESSÁRIO, REFORMADA A SENTENÇA. 



    1. Consoante definição de Hely Lopes Meirelles, “Atos administrativos vinculados ou regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização. Ao passo que discricionários são os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e de seu modo de realização (...)”. 



    2. A Licença reflete, por excelência, hipótese de ato administrativo vinculado, ou seja, cuja conveniência não se insere no campo de escolha discricionária do Administrador que, diante do preenchimento dos requisitos, não tem outra alternativa senão a de praticar o ato em conformidade com a Lei. 



    3. Seja vinculado ou discricionário, para que exista juridicamente, deve o Ato Administrativo conter cinco requisitos que a doutrina, com alguma variação terminológica, aponta como sendo os seguintes: forma, objeto, finalidade, competência e motivação. 



    4. A invalidade do Ato Administrativo somente ocorrerá se, por qualquer razão, os requisitos supracitados se afigurarem contaminados por irregularidade palpável, vale notar, (i) se a forma pela qual praticado não estiver conforme as prescrições normativas, (ii) se seu objeto for ilegal, (iii) se for ele praticado com desvio de finalidade, (iv) se dimanar de agente incompetente, ou, então, (v) se lhe faltar motivação, assim entendida a hipótese em que, inexistente motivo, a explicitação textual do ato, conquanto presente, não refletir a realidade. 



    5. Pretensão anulatória tendo por objetivo a desconstituição de atos administrativos vinculados, praticados pelo Poder Público municipal, por meio dos quais foi indeferida a concessão de licenças pleiteadas por operadora de telefonia móvel para a operação regular de antenas de transmissão ou ERBs ("Estação Rádio Base"), em que a empresa Autora afirma a contaminação das deliberações administrativas por vício de motivação, que afirma não correspondente à realidade fática. 



    6. Caso concreto onde a prova dos autos revela, todavia, que, dos procedimentos administrativos relativos a cada uma das dezoito antenas cujo licenciamento era pretendido pela Autora, aqueles que com parecer desfavorável o tiveram, essencialmente, por irregularidades ligadas à inobservância dos afastamentos mínimos das estruturas de transmissão em relação às divisas com as propriedades vizinhas ou com a via (laterais, fundos e frente), os quais não se mostravam atendidos quando vistoriadas as instalações respectivas, em consonância com o exigido pelo regramento municipal vigente.



     7. Não sendo questionada pela parte Autora, em momento algum, a legalidade dessas exigências, ou mesmo lhes infirmado diretamente o conteúdo, no sentido de não corresponderem à verdade quanto ao descumprimento dos requisitos legais acima listados, em especial aquele concernente ao(s) afastamento(s) mínimo(s), que se mostrou comum às unidades de transmissão cujo licenciamento não fora obtido num primeiro momento, de rigor seja julgado improcedente o pedido.”



    Opostos embargos de declaração, foram desacolhidos.



    Sustenta a recorrente violação dos artigos 5º, inciso LV, 21, inciso XI, 22, inciso IV, 37 e 170, a Constituição Federal. 



    Aduz que “a Corte Estadual, de maneira cabal, permitiu, a despeito da dicção expressa da Constituição da República e, paralelamente, do entendimento consolidado por este Tribunal Supremo, que o Município de Governador Valadares legislasse sobre a prestação dos serviços telecomunicações, o que, apesar da boa-fé que certamente envolveu a iniciativa, é inteiramente Inconstitucional”. 



    Afirma que “por intermédio das Leis Municipais nº 4.978/02 e 6.278/12, o Recorrido, claramente, imiscuiu-se em competência privativa, exclusiva e única da União Federal, usurpando-lhe, portanto, a prerrogativa de instituir a Legislação específica inerente aos serviços e atividades de telecomunicações”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido para que sejam “declarados nulos, de pleno Direito, os Atos Administrativos que indeferiram as Licenças para operação das Estações de Rádio-Base por ela operadas, bem como todos os atos decorrentes e subsequentes, incluindo eventuais embargos, penalidades e/ou encargos impostos pela Municipalidade, em razão da cabal e inquestionável Inconstitucionalidade das Leis Municipais 4.978/02 e 6.278/12”.



    Decido.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem deu provimento ao recurso de apelação interposto pelo Município de Governador Valadares para julgar improcedente o pedido de desconstituição de atos administrativos vinculados, praticados pelo Poder Público municipal, por meio dos quais foi indeferida a concessão de licenças pleiteadas por operadora de telefonia móvel para a operação regular de antenas de transmissão ou ERBs (Estação Rádio Base).



    Pois bem. A partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário desta Suprema Corte o entendimento de que se insere na competência privativa da União a edição de legislação a que discipline o tema relativo à instalação de antenas de telecomunicação. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption).



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.



    3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.



    4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente.



    5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule).



    6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.



    7. Ação direta julgada procedente.” (DJe de 10/6/20).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese:



    “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22,inciso IV, da Constituição Federal).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022) (grifo nosso).



    Nesse sentido, anotem-se os seguintes julgados de ambas as Turmas da Suprema Corte:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 4.978/2002 DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES, QUE REGULAMENTA ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. TEMA INSERIDO NO CONCEITO DE TELECOMUNICAÇÕES. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei 4.978/2002, do Município de Governador Valadares, que dispõe sobre a localização, instalação e operação de antenas transmissoras de rádio, televisão, telefonia celular, telecomunicações em geral e outras antenas transmissoras de radiação eletromagnética. 2. Tal entendimento está alinhado à jurisprudência desta CORTE, no sentido de ser inconstitucional norma local que verse sobre instalação e operação de antenas transmissoras de ondas eletromagnéticas por usurpação da competência privativa da União (ADI 3.110/SP, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 10/6/2020; e RE 981.825 AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 02-06-2021). 3. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.382.759/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 13/03/2023).



    “Embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, nos termos do art. 1.024, §3º, CPC. 2. Instalação de estação de rádio-base em desacordo com legislação municipal. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.396.322/SP-ED, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 25/11/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 1º.10.2021. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. ADI 3.110. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE ACOLHEU OS EMBARGOS, COM EFEITOS INFRINGENTES, PARA DAR PROVIMENTO AO APELO EXTREMO APRESENTADO PELA PARTE RECORRIDA. ALTERAÇÃO JURISPRUDENCIAL. FATO JURÍDICO RELEVANTE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A União, por meio da Lei 11.934/2009, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos (ADI 3.110). 2. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 3. O Tribunal de origem, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, divergiu do entendimento majoritário do STF no sentido de que, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações. Precedentes. 4. Aos embargos de declaração é possível a atribuição de excepcionais efeitos infringentes, quando existente fato jurídico relevante. Na hipótese, os embargos opostos contra decisão monocrática foram acolhidos para adequá-la à nova orientação firmada no julgamento da referida ADI 3.110. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.271.779/SP-ED-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 16/05/2022 - grifo nosso).



    “Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Instalação de estações rádio base (ERB). Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Entendimento firmado no julgamento da ADI nº 3.110/SP. Precedentes. 1. No julgamento da ADI nº 3.110/SP, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que se insere dentro da competência privativa da União editar legislação disciplinadora do tema de telecomunicações. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.291.356-AgR-segundo/SP, Primeira Turma, minha Relatoria, DJe de 20/10/2021).



    Aplicando essa orientação, anotem-se ainda as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos idênticos ao presente: ARE nº 1.419.695/SP-ED-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 23/05/2023; ARE nº 1.417.732/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 14/02/2023; e ARE nº 1.403.772/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 10/10/2022.



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido se afastou do entendimento atual deste Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Município não detém competência para regulamentar a atividade de instalação de Estações de Rádio Base.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, restabelecer, em todos os seus termos, a sentença de primeiro grau.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de fevereiro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente