Tribunal: STF
Processo: ADPF 1126
Classe: ADPF
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-12
Data de publicação: 2024-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ajuizou esta arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, contra o Termo de Compromisso firmado em 13 de julho de 2023 entre a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a Associação Nacional das Empresas de Transporte Rodoviário de Passageiros (Anatrip) e as sociedades empresárias que prestam serviços de transporte rodoviário semiurbano interestadual de passageiros entre o Distrito Federal e seu entorno por meio de autorização especial, bem como contra o Convênio de Delegação n. 1, de 1º de dezembro de 2020, firmado entre a ANTT e o Distrito Federal. 



    Destaca sua legitimidade para deflagrar processo revelador de controle concentrado de constitucionalidade, porquanto agremiação partidária com representação no Congresso Nacional.



    Segundo narra, o Termo de Compromisso ora impugnado determinou o reajuste de 10% nas tarifas de serviços de transporte rodoviário semiurbano interestadual de passageiros entre o Estado de Goiás e o Distrito Federal a partir de fevereiro de 2024, referente ao período de dezembro de 2022 a dezembro de 2023. Aponta violação do preceito da modicidade tarifária. Discorre sobre o impacto do aumento nas tarifas de ônibus na vida dos usuários de baixa renda. Argumenta que o transporte público acessível é fundamental para o desenvolvimento social e econômico.



    Cita dados do estudo realizado pela Companhia de Planejamento do Distrito Federal (Codeplan) à época, indicando a utilização do serviço de transporte interestadual semiurbano majoritariamente por mulheres e a população mais carente para locomoção para o trabalho, escola e serviços de saúde.



    Destaca que a concepção subjacente à prestação de serviço público encontra-se intrinsecamente vinculada à satisfação do interesse público, isto é, ao atendimento das necessidades da coletividade em sua totalidade. Fala da imprescindibilidade da cobrança de tarifas para assegurar a própria viabilidade da prestação de determinados serviços públicos, e em consonância com tal premissa, o ordenamento jurídico instituiu o princípio da modicidade tarifária, de modo a garantir o acesso àqueles serviços.



    Sublinha a discrepância entre a qualidade deficitária do serviço de transporte público prestado no Distrito Federal e seu entorno e o elevado valor das tarifas, situada entre as mais altas do país.



    Aponta violação do princípio da autonomia federativa. Sustenta não ser admissível a transferência de competências exclusivas da União, delegadas por lei à ANTT, para o Distrito Federal por meio de mero ajuste interfederativo. Alude à tese fixada na ADI 4.338. Assinala ofensa aos arts. 21, IX, 43 e 48, VI, da Constituição Federal.



    Menciona a Lei Complementar federal n. 94, de 19 de fevereiro de 1998, a versar a criação da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE), regulamentada pelo Decreto n. 7.469, de 4 de maio de 2011, que dispôs destinar-se a RIDE à “articulação da ação administrativa da União, dos Estados de Goiás e de Minas Gerais e do Distrito Federal”. Sustenta terem sido excluídos do convênio ora questionado os Estados de Goiás e Minas Gerais, impossibilitando-os de participar da gestão dos serviços públicos de seu interesse.



    Diz inexistir outro meio eficaz para evitar a lesão aos preceitos fundamentais indicados.



    Sob o ângulo do risco, alude ao reajuste efetivo das tarifas a partir do dia 25 de fevereiro do corrente ano.



    Requer, em sede cautelar, a suspensão do Termo de Compromisso indicado, de modo a coibir o aumento das tarifas, bem como do Convênio n. 1/2020.



    Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade dos atos impugnados.



    A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) prestou informações (petição/STF n. 43.840/2024), afirmando a regularidade do convênio firmado e do reajuste tarifário realizado. Informa a extinção do Convênio de Delegação n. 1/2020 pela Diretoria daquela agência por meio da Deliberação n. 35/2023, publicada no Diário Oficial da União em 14 de fevereiro de 2023. Elenca processos judiciais nos quais discutidos os reajustes tarifários. Afirma inexistir decisão desfavorável à ANTT, razão pela qual requer sejam mantidos hígidos os reajustes efetuados com respaldo no ato impugnado na inicial. Cita a Ação Cível Originária n. 3.470, ajuizada pelo Estado de Goiás contra o convênio objeto desta arguição. 



    O Governador do Distrito Federal, em informações, suscita a prejudicialidade da ação em razão da extinção do Convênio de Delegação n. 1/2020. Afirma a própria ilegitimidade para figurar no polo passivo desta ação, argumentando que o Distrito Federal não possui mais atribuições relacionadas à gestão e à fiscalização do transporte público do entorno. Argui, ainda, não ter sido observado o princípio da subsidiariedade, tendo em vista a existência de mecanismos processuais igualmente eficazes para sanar a suposta lesividade. Refere-se à Ação Cível Originária n. 3.470, ajuizada perante o Supremo. Menciona inúmeras ações civis públicas nas quais firmado o entendimento de que o reajuste tarifário em questão estaria inserido no âmbito do juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública para definir e executar políticas públicas de fiscalização e regulação do setor de transporte rodoviário interestadual de passageiros. Pugna pelo não conhecimento da arguição.



    O Advogado-Geral da União aponta falta de interesse de agir do requerente no momento do ajuizamento desta ação, em 23 de fevereiro de 2024. Segundo informa, o Convênio de Delegação n. 1/2020 foi extinto pela ANTT em 14 de fevereiro de 2023, antes, portanto, na propositura desta arguição. Aduz, ainda, a ausência de impugnação de todo o complexo normativo. Sustenta que os reajustes questionados decorrem não do Termo de Compromisso indicado na inicial, mas de resoluções da ANTT, tais como as de n. 2.130/2007 e 4.768/2015, a versar sobre a fórmula de cálculo dos reajustes. Argumenta, ainda, a inadmissibilidade da ação por inobservância do princípio da subsidiariedade. Faz referência às ações judiciais propostas nas instâncias ordinárias. No mérito, assevera a compatibilidade do Convênio impugnado com a Carta da República, com a Lei n. 10.233/2001 (marco regulatório da ANTT) e com a Lei n. 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana). Frisa competir à ANTT regular e fiscalizar a exploração dos serviços de transporte, inclusive mediante a celebração de convênios de cooperação com os demais entes federativos. Quanto à alegação de ofensa à modicidade tarifária, assinala a imprescindibilidade da recomposição das tarifas para garantir a oferta competitiva e de qualidade dos serviços. Manifesta-se pelo não conhecimento da ação, e, no mérito, pela improcedência dos pedidos.



    A Associação Nacional das Empresas de Transporte Rodoviário de Passageiros (Anatrip); a Amazonia Inter Turismo Ltda.; a Kandango Transporte e Turismo Ltda.; a Central Expresso Transportes Ltda., a Taguatur Taguatinga Transportes e Turismo Ltda. e a União Transporte Brasília Ltda. (UTB) narram o descumprimento das resoluções sobre reajuste tarifário pela ANTT, prejudicando as empresas do setor. Realçam a recomposição insuficiente das tarifas nos últimos anos, sujeitando os agentes privados prestadores do serviço de transporte rodoviário a déficits financeiros em razão do aumento dos custos operacionais (combustível, salários, insumos). Postulam o indeferimento dos pedidos.



    O Procurador-Geral da República aponta a ausência de interesse de agir em razão da revogação do ato impugnado antes da propositura da ação. Sublinha também a impugnação deficiente do complexo normativo, tendo em vista a permanência, no ordenamento, de resoluções da ANTT a versar a fórmula dos reajustes das tarifas, diplomas que conferem validade à recomposição tarifária contestada nesta ação. Indica, ainda, a necessidade de incursão nas variáveis técnicas e circunstâncias concretas do caso, medida inviável no controle abstrato de constitucionalidade. Preconiza a inobservância do princípio da subsidiariedade, ante a existência de meios processuais ordinários eficazes para combater as alegadas lesões. Opina pelo não conhecimento da ação.



    É o relatório. Decido.



    2. Os atos do poder público impugnados nesta demanda são o Termo de Compromisso firmado em 13 de julho de 2023 entre a ANTT, a Anatrip e as sociedades empresárias que prestam serviços de transporte rodoviário semiurbano interestadual de passageiros entre o Distrito Federal e seu entorno, e o Convênio de Delegação n. 1/2020.



    Em que pesem os argumentos lançados na inicial, entendo ser caso de não se admitir desta arguição, por uma série de razões.



    Em primeiro lugar, foi noticiado nos autos a extinção do Convênio de Delegação n. 1/2020 em 14 de fevereiro de 2023, antes, portanto, do ajuizamento desta ação.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental se concretiza em processo de natureza objetiva, destinado ao controle normativo abstrato e à defesa e guarda da integridade da ordem jurídico-constitucional. Pressupõe norma abstrata autônoma em pleno vigor, circunstância não verificada em relação ao convênio supracitado.



    Há farta jurisprudência sobre o tema, em sede de ADPF, da qual é exemplo a ementa abaixo:



    AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECRETO 9.018/2017. CONTIGENCIAMENTO DO FUNDO NACIONAL DE EDUCAÇÃO E SEGURANÇA NO TRÂNSITO (FUNSET). EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DA NORMA. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. Com a revogação ou perda de eficácia do ato atacado, a ADPF perde o elemento concreto que lhe dava lastro processual, tornando-se prejudicada. Precedentes. 2. Havendo a continuidade da violação a quaisquer diretrizes constitucionais nas normas que sucederam ao dispositivo impugnado, caberia ao interessado proceder ao aditamento da inicial, o que não ocorreu no caso dos autos. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 477 AgR, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 15 de outubro de 2019)



    No mesmo sentido: ADPF 431, ministro Dias Toffoli, DJe de 20 de fevereiro de 2017; ADPF 252, ministro Edson Fachin, DJe de 9 de setembro de 2016; e ADPF 255, ministro Luiz Fux, DJe de 23 de junho de 2015.



    A ação também é incabível pelo fato de que impugna atos administrativos que, por sua vez, estão apoiados diretamente em texto de lei, e não na Constituição.



    A Lei n. 10.233, de 5 de junho de 2001, ao dispor sobre as atribuições da ANTT, atribui àquela agência a promoção de estudos para definição de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados, bem como a revisão e reajuste de tarifas dos serviços prestados (art. 24, II e VII).



    Além disso, autoriza a ANTT a realizar convênios com outras entidades públicas e outorgar autorização, concessão ou permissão a empresas públicas ou privadas para a descentralização e a fiscalização eficiente das outorgas e para prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual semiurbano de passageiros (art. 12, 21, 24 e 26). Tal disposição tem respaldo no art. 241 da Lei Maior.



    A ANTT, com base nessa autorização legislativa, firmou o termo de compromisso questionado nesta ADPF, regulamentando a implementação do reajuste tarifário. Trata-se, portanto, de atuação administrativa legítima da ANTT.



    Ainda que dotado de generalidade e abstração, o ato impugnado nesta ação ensejaria, prima facie, a instauração de típico controle de legalidade, tendo como paradigma o diploma legal que lhe dá suporte primário.



    A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de que as ações de controle concentrado de constitucionalidade não se prestam a resolver conflitos reflexos entre atos infralegais e o Texto Constitucional. Ilustram esse entendimento as seguintes ementas:



    [...] ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DISPOSITIVOS DO DECRETO PRESIDENCIAL 6.620, DE 29 DE OUTUBRO DE 2008, QUE REGULAMENTA A LEI DOS PORTOS (LEI 8.630/1993). OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.



    I A jurisprudência desta Suprema Corte, não reconhece a possibilidade de controle concentrado de atos que consubstanciam mera ofensa reflexa à Constituição, tais como o ato regulamentar consubstanciado no decreto presidencial ora impugnado.



    II Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 169 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 14 de outubro de 2013)



    [...] AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INTERVENÇÃO DO PODER CONCEDENTE. CONCESSÃO. TRANSPORTE PÚBLICO URBANO DE PASSAGEIROS. DECRETO N. 45.640/2018 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



    (ADPF 577 AgR, ministra Cármen Lúcia, DJe de 21 de outubro de 2019)



    [...] Agravo regimental. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Portarias do Ministério de Estado da Justiça e Segurança Pública. Emprego da Força Nacional de Segurança Pública. Supostas violações do princípio da legalidade e das competências constitucionais da Polícia Rodoviária Federal. Necessidade de prévia análise da legislação infraconstitucional para verificar as suscitadas ofensas à CF/88. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Impossibilidade de discussão em sede de ADPF. Agravo regimental não provido. 1. Trata-se de portarias do Ministério da Justiça e Segurança Pública que autorizaram o emprego da Força Nacional de Segurança Pública no Estado do Rio de Janeiro a pedido do Governador do mencionado ente federado. 2. Para verificar, in casu, as violações dos arts. 37, caput, e 144, § 2º, da Constituição Federal, apontadas pelos agravantes, seria necessário, anteriormente, interpretar as regras constantes da Lei Federal nº 11.473/07 e do Decreto nº 5.289/04, pois são elas que dão supedâneo legal à edição das portarias impugnadas. 3. Assim, as supostas ofensas ao texto constitucional, caso configuradas, seriam meramente reflexas ou indiretas, sendo incabível sua análise em sede de controle abstrato de constitucionalidade, conforme jurisprudência pacificada do Supremo Tribunal Federal. Precedente: ADPF nº 192/RN-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 17/9/15. 4. Agravo regimental não provido.



    (ADPF 468 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 28 de maio de 2018)



    A ação também é inadmissível por não observar o princípio da subsidiariedade. 



    A Lei n. 9.882/1999 estabelece que a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente será admitida se não houver outro meio capaz de sanar a lesividade (art. 4º, § 1º). A análise sobre a eficácia da proteção de preceito fundamental nesse processo deve ter em vista um enfoque objetivo ou de proteção da ordem constitucional objetiva.



    Caso se considere o caráter enfaticamente objetivo do instituto (o que resulta inclusive da legitimação ativa), meio eficaz de reparar a lesão parece ser aquele apto a solver a relevante controvérsia constitucional de forma ampla, geral e imediata. Nesse sentido, não se pode perder a dimensão de que a ADPF, basicamente, se destina a resguardar a integridade da ordem jurídico-constitucional.



    Seria possível admitir, em tese, a propositura de ADPF diretamente contra ato do poder público nas hipóteses em que, em razão da relevância da matéria, a adoção da via ordinária acarrete danos de difícil reparação à ordem jurídica.



    O caso em apreço, contudo, revela que as medidas ordinárias à disposição do ora requerente poderiam ter plena eficácia. Tanto é assim que há informação nos autos do ajuizamento de diversas medidas judiciais, inclusive ação cível originário no Supremo, para discutir a matéria ora posta.



    Há que se reconhecer, assim, o não cabimento da ação objetiva na hipótese, por não estar presente conflito de estatura constitucional, apto a atrair a atuação do Supremo.



    3. Do exposto, não conheço da arguição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do art. 4º da Lei n. 9.882/1999 c/c o art. 21, § 1º, do RISTF.



    4. Publique-se.



Brasília, 12 de novembro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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