Tribunal: STF
Processo: Rcl 62555
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-29
Data de publicação: 2024-02-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação com pedido liminar ajuizada pelo Sindicato dos Professores, Diretores de Escola, Coordenadores Pedagógicos, Supervisores de Ensino, Inspetores de Aluno, Secretários de Escola, Serventes e Agentes Administrativos da Rede Municipal de Ensino de São José do Rio Preto (Atem) contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São José do Rio Preto/SP nos autos do Processo 1000449-56.2023.8.26.0576, para garantir a autoridade do decidido pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 5.719/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin.



    O reclamante narra, em suma, o seguinte:



    “A parte autora ingressou com ação civil pública – processo nº 1000449-56.2023.8.26.0576, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo –, com a finalidade de impedir a utilização de recursos públicos destinado a Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, nos termos do artigo 213 da Constituição Federal, para fins de amortização de déficit previdenciário, na espécie atuarial (inicial anexa). 



    Ocorre que a sentença proferida em 09 de setembro de 2023 julgou IMPROCEDENTE os pedidos da inicial e, por consequência, contrariou o entendimento do Egrégio Supremo Tribunal Federal (ADI nº 5.719/SP1), pois, com a sentença, manteve-se a utilização indevida dos recursos públicos destinados a MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO, para fins de amortizar déficit previdenciário, na espécie atuarial.” (documento eletrônico 1, p. 2) 



    Sustenta que: 



    “A municipalidade de São José do Rio Preto está utilizando os recursos de MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO, artigo 212 da Constituição Federal, para fins da LEI COMPLEMENTAR Nº 396, DE 22 DE NOVEMBRO DE 2013, que ‘INSTITUI A POLÍTICA DE AMORTIZAÇÃO PARA EQUACIONAMENTO DO DÉFICIT ATUARIAL E AUTORIZA O MUNICÍPIO A TRANSFERIR IMÓVEIS DE SUA PROPRIEDADE PARA A RIOPRETOPREV, PARA OS FINS QUE ESPECIFICA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS’. 



    Trata-se de fato incontroverso a utilização dos recursos da educação para fins de amortizar o déficit previdenciário na modalidade atuarial, configurando-se clara e flagrante afronta ao entendimento fixado na ADI nº 5.719, que declarou a inconstitucionalidade formal e material em edição de normas que inovam na definição de regras da Lei de Diretrizes e Base da Educação Nacional.



    [...] 



    Como se verifica, a edição de normas municipais para definir novos critérios de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, já definido na LDB, são incompatíveis com o que estabelece a Constituição Federal, como já ficou definido na ADI nº 5.719. 



    Ocorre que a municipalidade editou a Lei Complementar Municipal nº 396/2013, alterada pela Lei Complementar nº 628/2020, que da interpretação inconstitucional para a norma, em uma clara afronta ao artigo 22, inciso XXIV, da Constituição Federal.” (documento eletrônico 1, pp. 4-8 - sem os grifos do original) 



    Ao final, requer: 



    “1. Seja deferida a concessão dos benefícios da gratuidade de justiça à parte autora, nos termos do artigo 98 do Código de Processo Civil; 



    2. Seja deferida a tutela liminar, visto que estão evidenciados nos autos os requisitos previstos no artigo 300 do CPC, ou seja, a probabilidade do direito e o perigo da demora, no sentido de que seja determinado por Vossa Excelência o seguinte: 



    2.1. Seja determinada a imediata suspensão da decisão (sentença) exorbitante, ora impugnada, até o julgamento final da presente reclamação; 



    2.2. Seja determinada a imediata suspensão da utilização dos recursos de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino para fins de amortizar déficit previdenciário na espécie atuarial; 



    3. Seja requisitadas informações da autoridade a quem for imputada a prática do ato impugnado, que as prestarás no prazo de cinco dias conforme; 



    4. No mérito, seja julgado TOTALMENTE PROCEDENTE a presente ação para que seja cassada a decisão (sentença) exorbitante que, data vênia, configura afronta direta ao entendimento fixado no julgamento da ADI nº 5.719 e, por consequência, seja prolatada nova decisão, adequada à solução da controvérsia em observância à Ação Direta de Inconstitucionalidade, ADI nº 5.719, nos termos dos artigos 992 e 993 do CPC/15;” (documento eletrônico 1, pp. 10-11 - sem os grifos do original)



    A autoridade reclamada prestou informações (documento eletrônico 23).



    O Município de São José do Rio Preto e o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo ofereceram contestação (documento eletrônico 24 e 29, respectivamente).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela improcedência da reclamação (documento eletrônico 32). 



    É o relatório. Decido.



    A demanda é improcedente, pois a decisão impugnada não afronta precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado.



    O paradigma invocado tem o seguinte teor:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. EDUCAÇÃO. ARTS. 26, I, E 27 DA LEI COMPLEMENTAR 1.010/2007 DO ESTADO DE SÃO PAULO. CÔMPUTO DE DESPESAS COM PREVIDÊNCIA E INATIVOS PARA EFEITO DE CUMPRIMENTO DE VINCULAÇÃO CONSTITUCIONAL ORÇAMENTÁRIA EM EDUCAÇÃO. COMPETÊNCIA PARA EDIÇÕES DE NORMAS GERAIS DE EDUCAÇÃO JÁ EXERCIDA PELA UNIÃO. IMPOSSIBILIDADE DE LEI ESTADUAL DISPOR DO ASSUNTO DE FORMA DIVERSA. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 22, XXIV, 24, IX § 1º § 4°; 212 CAPUT, E 167, VI. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 



    1. A Constituição prevê o dever de aplicação de percentual mínimo para investimentos na manutenção e desenvolvimento do ensino. 



    2. A definição de quais despesas podem ou não ser consideradas como manutenção e desenvolvimento de ensino é definida em regra geral de competência da União, qual seja, os artigos 70 e 71 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de n° 9.394/1996. Disposição diversa de lei local significa afronta aos arts. 22, XXIV, e 24, IX da CRFB. 



    3. O cômputo de despesas com encargos previdenciários de servidores inativos ou do déficit de seu regime próprio de previdência como manutenção e desenvolvimento de ensino importa em violação a destinação mínima de recursos exigida pelo art. 212 da CRFB, bem como à cláusula de não vinculação de impostos do art. 167, IV da CRFB 



    4. Ação julgada parcialmente procedente para: (i) declarar a inconstitucionalidade integral do art. 26, I da Lei Complementar nº 1.010/2007 do Estado de São Paulo e (ii) declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto do art. 27 da Lei Complementar nº 1.010/2007 do Estado de São Paulo, para que os valores de complementação ao déficit previdenciário não sejam computados para efeitos de vinculação ao investimento mínimo constitucional em educação.”



    Por outro lado, a decisão impugnada assim assentou:



    “Com efeito, em que pese o esforço argumentativo do requerente as verbas objeto dos autos relativas à previsão da LCM 396/2013 não se subsumem à hipótese objeto da ADI 5.719/SP invocada pelo autor como fundamento jurídico de seus pedidos. 



    No caso, a ADI 5.719/SP foi julgada parcialmente procedente para: ‘(i) declarar a inconstitucionalidade integral do art. 26, I, da Lei Complementar nº 1.010/2007 do Estado de São Paulo e (ii) declarar a inconstitucionalidade sem redução de texto do art. 27 da Lei Complementar nº 1.010/2007 do Estado de São Paulo, para que os valores de complementação ao déficit previdenciário não sejam computados para efeitos de vinculação ao investimento mínimo constitucional em educação, nos termos do voto do Relator. Não participou deste julgamento o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 7.8.2020 a 17.8.2020.’ (Supremo Tribunal Federal (stf.jus.br)) 



    Tinha referida ação direta de inconstitucionalidade por objeto a alegação de inconstitucionalidade das normas estaduais acima mencionadas que permitiam ao Estado de São Paulo a realização de transferências de valores (aportes) para cobrir déficit financeiro do seu RPPS mediante pagamento direto de benefícios previdenciários de inativos por meio de recursos dentre os quais os do FUNDEB, violando, assim, a vedação constitucional de utilização de tais verbas para despesas e encargos com inativos, que não se enquadram como despesas de servidores da ativa. 



    Tal situação não se confunde com as verbas objeto destes autos referentes à LCM396/2013 que institui a política de amortização para equacionamento do déficit atuarial e autoriza o município a transferir imóveis de sua propriedade para a RioPretoPrev, para os fins que especifica e dá outras providências (Lei Complementar 396 2013 de São José do Rio Preto SP (leismunicipais.com.br)) e que prevê em seu art. 2º caput, com redação dada pela LCM 628/2020: 



    Art. 2º Para cobertura do déficit técnico apurado em cálculo atuarial, fica o Município de São José do Rio Preto autorizado a instituir a alíquota suplementar à contribuição a seu cargo (Poderes Executivo, Legislativo, de suas autarquias e fundações e demais entidades sob seu controle direto ou indireto), incidente sobre o décimo terceiro salário, inclusive, correspondente aos percentuais indicados na tabela abaixo, sendo que sua amortização será ao longo de 35 anos: 



    Observa-se, portanto, que a LCM 396/2013 autorizou o Município requerido à instituir alíquotas suplementares de contribuição previdenciária patronal com vistas a resguardar déficit atuarial futuro do RPPS, de forma que tais verbas, como bem salientado pelos requeridos e pelo Ministério Público, possuem natureza tributária e de incidência sobre a folha de pagamento dos servidores municipais ativos da educação, não se destinando tais valores ao pagamento direto de benefícios previdenciários e pensões dos inativos, em relação à qual incide a vedação constitucional.



     É cediço que há distinção entre déficit financeiro previdenciário (objeto da ADI 5.719/SP) que se distingue do déficit técnico atuarial do RPPS, como explicitado pelas partes rés e pelo Parquet. Enquanto o primeiro, déficit financeiro, caracteriza-se pela insuficiência dos recolhimentos/arrecadação para fazer frente ao pagamento dos benefícios previdenciários devidos no período; o segundo, déficit técnico atuarial, corresponde à um estudo (estimativa futura) que confronta o patrimônio ativo do regime previdenciário e seu passivo correspondente à seus compromissos financeiros futuros, considerando-se um determinado lapso temporal e visa o planejamento do equilíbrio financeiro atuarial do regime de previdência. 



    Afinal, como bem apontado pelo Ministério Público a fl. 1.351, o gestor previdenciário não pode descurar do futuro, justamente com o escopo de assegurar a continuidade e viabilidade do sistema previdenciário futuro. 



    Nessa toada, não se observa que tenha incorrido o Município requerido em ilegalidade ou inconstitucionalidade como apontado em inicial, posto que a contribuição previdenciária patronal suplementar cuja instituição foi autorizada pela LCM 396/2013 reflete-se como despesa do pessoal da ativa, incidindo, como já referido, sobre a folha de pagamento dos servidores ativos da educação municipal, não atraindo, assim, a aplicação da vedação constitucional objeto da ADI 5.719/SP. 



    Quanto à pretensão do autor voltada contra o Tribunal de Contas da União forçoso reconhecer que descabe ao Poder Judiciário adentrar na análise do mérito das decisões exaradas pelo TCE, somente sendo possível a análise da sua legalidade. Nesse sentido: [...]



    Ainda, inserindo-se as decisões administrativas emanadas do TCE dentro do conceito amplo de ato administrativo deve-se observar que gozam elas do atributo da presunção de validade, veracidade e correção, decorrentes do princípio da legalidade dos atos emanados da Administração Pública, transferindo-se, assim, o ônus da sua invalidade para quem a invoca. Desse modo, os atos administrativos gozam, até prova inequívoca em contrário, de presunção de legitimidade. 



    [...]



    Nesse ponto, observa-se, que o requerente limitou-se a alegar omissão do TCE em sua atividade fiscalizatória por não enquadrar a hipótese dos autos dentro da vedação constitucional objeto da ADI 5.719/SP sem, no mais, apontar especifica e discriminadamente quais seriam as incongruências contábeis dos pareceres exarados pelo Tribunal de Contas ou as falhas específicas em relação à fiscalização do ente, não se desincumbindo do ônus probatório que lhe competia, como bem apontado pelo requerido quanto à generalidade e abstratividade das alegações do autor e também pelo Ministério Público em seu parecer a fls. 1.352/1.353, estando ausente prova cabal quanto à irregularidade atribuída ao TCE em sua atuação. 



    Destarte, tendo o TCE exercido sua atividade fiscalizatória e apresentado seu parecer pela legalidade da aplicação das verbas objeto destes autos, as quais estariam em conformidade com o item 22 do manual de Aplicação no Ensino (fls. 470/473) por ele próprio editado segundo o disposto no art. 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, salientando, entre as despesas vedadas no seu item 23, que em relação à aportes para cobertura de déficit atuarial ficam excepcionadas as contribuições patronais que se caracterizam como encargos patronais (dos professores, especialistas que apoiam a atividade docente e servidores que atuam nas atividades-meio do ensino), nos termos da Nota Técnica do Ministério da Economia nele referida, foge à competência deste Juízo a possibilidade de adentrar ao mérito da decisão do TCE, em observância ao princípio da separação dos Poderes. 



    E, ainda, não tendo sido efetivamente demonstrada a prática pelo TCE de qualquer ilegalidade ou abuso de poder quanto à sua atividade fiscalizatória das contas municipais, inexiste argumento jurídico apto à justificar/fundamentar a determinação por este Juízo a que o TCE execute nova fiscalização em relação às contas municipais e elabore novo parecer, o que inclusive implicaria, ainda que indiretamente, em afastamento da decisão já proferida pelo TCE em seu mérito quanto à regularidade das contas por ele já analisadas, o que aqui descabe como já salientado acima.



    Nesse esteio, comungo do entendimento do representante do Ministério Público no sentido de não ter restado comprovada nos autos a alegada irregularidade na utilização dos recursos do MDE pelo Município e tampouco a alegada irregularidade na atuação do TCE no cumprimento de suas atribuições legais em relação às contas municipais objeto destes autos, impondo-se, por conseguinte, a improcedência dos pedidos. 



    Ante o exposto e o mais que dos autos consta, julgo improcedente a pretensão do autor em face dos requeridos, extinguindo o feito com resolução de mérito, com fulcro no art. 487, I do CPC.” (documento eletrônico 7, pp. 4-7)



    Observa-se que a autoridade reclamada conclui que “as verbas objeto dos autos relativas à previsão da LCM 396/2013 não se subsumem à hipótese objeto da ADI 5.719/SP”, tendo em vista, em suma, que:



    “[...] autorizou o Município requerido à instituir alíquotas suplementares de contribuição previdenciária patronal com vistas a resguardar déficit atuarial futuro do RPPS, de forma que tais verbas [...] possuem natureza tributária e de incidência sobre a folha de pagamento dos servidores municipais ativos da educação, não se destinando tais valores ao pagamento direto de benefícios previdenciários e pensões dos inativos, em relação à qual incide a vedação constitucional.”



    Em seguida, faz a distinção entre déficit financeiro (insuficiência dos recolhimentos/arrecadação) e técnico atuarial (estudo, estimativa futura).



    Ao assim decidir, entendo que a autoridade reclamada não violou o paradigma vinculante indicado, pois está claro que não há, na previsão legal impugnada e discutida nos autos originários, permissão de que valores de complementação de déficit previdenciário não sejam computados para efeitos de vinculação ao investimento mínimo constitucional em educação.



    A Lei Complementar Municipal 396/2013 trata de política de amortização para equacionamento do déficit atuarial e não financeiro, bem como trata, como bem observado pelo parecer ministerial, de “contribuição patronal suplementar/extraordinária que compõe cálculo da despesa bruta com pessoal da ativa” e não dos inativos. 



    Portanto, pelo que se verifica, não há aderência estrita entre os fundamentos do ato impugnado e o decidido na ADI 5.719/SP.



     Nesse ponto, é necessário destacar que a jurisprudência firme do Supremo Tribunal Federal exige, para o cabimento da reclamação, em regra, que fique demonstrada a aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que não ocorre no caso.



     



    Nessa linha de entendimento, cito os seguintes julgados:



     “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. DECISÃO RECLAMADA ANTERIOR À DECISÃO PARADIGMA. DESCABIMENTO. ADPF 324. TEMA 725. AUSENTE ADERÊNCIA ESTRITA. RECURSO PROVIDO. 1. A questão referente à ilicitude da terceirização de atividade-fim foi analisada pela autoridade reclamada em data anterior à decisão paradigma. 2. Inexiste aderência estrita à decisão da ADPF 324 e ao Tema 725 da sistemática da repercussão geral os casos em que a discussão da matéria, no âmbito do Juízo a quo, tenha se restringido à atribuição de responsabilidade às empresas tomadoras dos serviços em face de integrarem elas o mesmo grupo econômico. 3. Agravo regimental provido para julgar improcedente a reclamação.” (Rcl 43952 AgR/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Relator(a) p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 23/2/2024)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA RECLAMAÇÃO. EMBARGOS CONHECIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ADPF 828/DF. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA. UTILIZAÇÃO DA VIA RECLAMATÓRIA COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. IMPOSSIBILIDADE. MÁ-FÉ COMPROVADA. AGRAVO DESROVIDO. HONORÁRIOS MAJORADOS. I - O agravante, a pretexto de defender interesse dos ocupantes vulneráveis do imóvel, na verdade, pretende manter a sua pretensa posse no imóvel, tese que já foi afastada pelas instâncias ordinárias do Poder Judiciário. II - Os argumentos do agravante não encontram amparo na decisão paradigmática proferida nos autos da ADPF 828/DF, não podendo ser analisados em reclamação por falta de aderência estrita. III - O que pretende o agravante, na verdade, é usar o instrumento processual da reclamação como sucedâneo de recurso, finalidade essa que não converge com a sua destinação constitucional. IV - Agravo regimental desprovido, com majoração de honorários.” (Rcl 63145 ED/SP, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29/2/2024)



    Enfatizo, por fim, que a reclamação não tem por finalidade substituir as vias processuais ordinárias, sendo equivocada a sua utilização como sucedâneo de recurso ou da medida processual eventualmente cabível.



    O papel constitucionalmente reservado a esse instituto é o de garantir a integridade do ordenamento jurídico mediante a tutela da efetividade das decisões desta Suprema Corte, bem como de sua competência jurisdicional. Como assinalado pelo Ministro Celso de Mello:



    “[...] a reclamação não se qualifica como sucedâneo recursal, nem configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado, nem traduz meio de uniformização de jurisprudência, eis que tais finalidades revelam-se estranhas à destinação subjacente à instituição dessa medida processual.” (Rcl 34.519 AgR/ PB, DJe de 4/5/2020).



    No mesmo sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL PROPOSTA PARA GARANTIR A OBSERVÂNCIA DE DECISÃO DESTA SUPREMA CORTE PROFERIDA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 796 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE NA VIA RECLAMATÓRIA. RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO DESPROVIDO. I - Esta Suprema Corte apenas admite a reclamação proposta com a específica finalidade de corrigir eventuais equívocos na aplicação, pelos tribunais, do instituto da repercussão geral, em casos de manifesta teratologia. II - É improcedente a alegação de equívoco na implementação da sistemática da repercussão geral, porquanto os fundamentos os quais basearam o julgamento do RE 796.376/SC são aplicáveis ao caso concreto. III - A pretensão do agravante envolve o reexame do conjunto fático-probatório, o que é inadmissível em reclamação, conforme jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Federal. IV- A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal. V- Agravo regimental desprovido.” (Rcl 63382 AgR/SP, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 28/2/2024)



    Posto isso, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo improcedente o pedido. 



    Sem condenação em honorários, considerando a natureza da demanda (art. 18 da Lei 7347/1985)



    Publique-se.



    Brasília, 29 de fevereiro de 2024.



    Ministro Cristiano Zanin



    Relator