Tribunal: STF
Processo: RE 1526119
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-23
Data de publicação: 2024-11-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), ementado da seguinte forma:



    “Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 7.516, de 12 de setembro de 2022 do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a promoção da cultura oceânica nas instituições de ensino da rede pública municipal. Controle concentrado de constitucionalidade. Lei Municipal nº 7.516/2022, que avança em matéria de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, relativa à educação e ensino, tal como prevê o art. 24, IX, da CRFB/88, em flagrante afronta aos princípios federativo e de repartição constitucional das competências legislativas. Hipótese que não comporta suplementação válida da legislação federal, a indicar que o conteúdo da norma não se justifica nem mesmo pelo art. 358, I e II, da Constituição Estadual, cujo texto é ademais reproduzido no art. 30, II da Constituição da República. Legislação impugnada que a pretexto de promover a cultura oceânica instituiu política de ensino a ser implementada no âmbito da rede pública municipal, adentrando em seara afeta à própria gestão administrativa, e, por isso, excedendo sua competência legislativa na medida em que a política municipal de ensino se afigura reservada à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, violado, portanto o princípio da separação de poderes. Afronta aos arts. 7º; 74, inciso IX; 112, § 1º, II, 'd'; e 145, VI, 'a', 316 e 358, caput e incisos I, II e VI todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ACOLHIDA, PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 7.516, DE 12 DE SETEMBRO DE 2022 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, com efeitos ex tunc.” (e-doc. 3)



    Opostos embargos de declaração pela Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro (e-doc. 5), foram desprovidos em acórdão que restou assim ementado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 7.516, de 12 de setembro de 2022 do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre a promoção da cultura oceânica nas instituições de ensino da rede pública municipal. Controle concentrado de constitucionalidade. Lei Municipal nº 7.516/2022, que avança em matéria de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, relativa à educação e ensino, tal como prevê o art. 24, IX, da CRFB/88, em flagrante afronta aos princípios federativo e de repartição constitucional das competências legislativas. Hipótese que não comporta suplementação válida da legislação federal, a indicar que o conteúdo da norma não se justifica nem mesmo pelo art. 358, I e II, da Constituição Estadual, cujo texto é ademais reproduzido no art. 30, II da Constituição da República. Legislação impugnada que a pretexto de promover a cultura oceânica instituiu política de ensino a ser implementada no âmbito da rede pública municipal, adentrando em seara afeta à própria gestão administrativa, e, por isso, excedendo sua competência legislativa na medida em que a política municipal de ensino se afigura reservada à competência privativa do Chefe do Poder Executivo, violado, portanto o princípio da separação de poderes. Afronta aos arts. 7º; 74, inciso IX; 112, § 1º, II, 'd'; e 145, VI, 'a', 316 e 358, caput e incisos I, II e VI todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Alegação de omissão no julgado. Inocorrência. Inexistência das hipóteses previstas no art. 1.022 do CPC. Órgão julgador não está obrigado a analisar todos os argumentos deduzidos pelas partes, desde que tenha encontrado fundamentação suficiente a alicerçar a sua decisão. Não são os embargos de declaração a via adequada para a manifestação de inconformismo do embargante. RECURSO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (e-doc. 7) 



    No recurso extraordinário, sustentou-se que “a lei não impõe formas específicas de atuação ao Poder Executivo, faltando-lhe o propósito e o poder de se substituir ao Prefeito na gestão do Município. Como já dito, a lei também não cria cargos, empregos ou funções públicos na administração direta e autárquica, nem trata de sua remuneração, conforme preceitua o art. 61, § 1º, II, alínea “d”, da Constituição da República. Nesse sentido, não há que se falar em invasão de competência e prerrogativas do Poder Executivo” (e-doc. 9, fl. 9).



    Ademais, quanto à alegação referente à suposta violação à repartição de competências prevista constitucionalmente, concluiu que “a Câmara Municipal atuou em exercício legítimo de sua competência prevista, no art. 30, I e II da Constituição Federal, para tratar de assunto de interesse local, suplementando a legislação estadual e federal, no cabível, de forma abstrata e geral” (e-doc. 9, fl. 11).



     Sustentou que “a Constituição Federal atribui à União competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV), ou seja, para ditá-las através de lei, determinando, ainda, a fixação de um ‘conteúdo mínimo’ para o ensino fundamental, bem como sua complementação regional e local, ‘de maneira a assegurar formação básica comum e respeito aos valores culturais e artísticos, nacionais e regionais’ (art. 210), também estabelecido por lei” (e-doc. 9, fl. 12). Assim, afirmou que “a norma impugnada dando efetividade, no plano local, às normas insculpidas no art. 210 da Carta Federal e art. 317 da Constituição Estadual dispõe sobre a inclusão de promoção da cultura oceânica, em disciplina já existente na grade curricular, nas escolas da rede municipal de ensino.” (e-doc. 9, fl. 13).



    Requereu, ao fim, o provimento do recurso extraordinário, para que se julgue improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade veiculado na ação direta de inconstitucionalidade estadual.



    Apresentadas contrarrazões (e-doc. 11), o recurso foi admitido (e-doc. 13).



    É o relatório. Decido.



    Na origem, instou-se o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro a averiguar a higidez constitucional de dispositivos da Lei nº 7.516 do Município do Rio de Janeiro, de 12 de setembro de 2022, que “dispõe sobre a promoção da cultura oceânica nas instituições públicas e dá outras providências”. Para melhor compreensão acerca da controvérsia, destaco o inteiro teor de tal legislação:



    “Lei nº 7.516 do Município do Rio de Janeiro, de 12 de setembro de 2022



    Art. 1º Fica instituída a promoção da Cultura Oceânica na rede municipal de ensino. 



    Parágrafo único. Para efeitos desta Lei, entende-se Cultura Oceânica como o conjunto de processos que promove o conhecimento oceânico, ou seja, a compreensão dos princípios essenciais e conceitos fundamentais, que permitam conhecer a influência do oceano sobre nós e nossa influência no oceano. 



    Art. 2º Considerando a Universidade do Oceano, a promoção da cultura oceânica ocorrerá a partir das propostas e estudos do Currículo Carioca, por meio de componentes curriculares já presentes, desde a educação infantil até o ensino fundamental e Educação de Jovens e Adultos - EJA, nas instituições de educação da rede municipal, como um objeto de estudo integrador de diferentes conhecimentos. 



    Art. 3º A promoção e difusão do conhecimento oceânico deverão ser garantidas por meio da formação continuada aos profissionais da educação da rede municipal. 



    Art. 4º O Poder Executivo regulamentará a presente Lei no que couber. 



    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.



    O Tribunal estadual declarou a inconstitucionalidade da lei impugnada por duas ordens de fundamentos: (i) violação à repartição insculpida constitucionalmente das competências legislativas; e (ii) violação à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo municipal para dispor acerca da matéria veiculada na legislação, o que violaria o princípio da separação de poderes. 



    Com relação ao argumento referente à violação à repartição de competências estabelecida pela Constituição Federal, destaco trecho do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Da simples leitura da legislação objeto desta Representação de Inconstitucionalidade se depreende que ela ultrapassa o interesse local, avançando em matéria de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, educação e ensino, tal como prevê o art. 24, IX, da Constituição Federal, em flagrante afronta aos princípios federativo e de repartição constitucional. 



    Também não se vislumbra qualquer suplementação válida da legislação federal, a indicar que o conteúdo da norma não se justifica, nem mesmo pelo fundamento do art. 358, I e II, da Constituição Estadual, cujo texto é ademais reprodução do art. 30, II da Constituição da República.” (e-doc. 3, fl. 4, grifos nosso).



    Quanto à matéria do presente recurso, observa-se que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) estabeleceu a competência privativa da União para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, inc. XXIV, CRFB/88), condicionando a atuação legislativa dos Estados sobre as questões específicas dessa matéria à edição de lei complementar autorizadora (art. 22, parágrafo único, CRFB/88). Vide:



   “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    (...)



    XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;



    (...)



    Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas nestes artigo.”



    Estabeleceu o texto constitucional, outrossim, ser de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre educação e ensino (art. 24, inc. IX, CRFB/88).



    Como se sabe, no âmbito da competência concorrente, cabe à União estabelecer as normas gerais (art. 24, § 1º, CRFB/88), enquanto os Estados podem legislar sobre questões específicas, suplementando a legislação federal (art. 24, § 2º, CRFB/88), ou exercendo competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, caso inexista lei federal sobre normas gerais (art. 24, § 3º, CRFB/88). De todo modo, nesse último caso, a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que a ela for contrário (art. 24, § 4º, CRFB/88). 



    Deve-se observar, ademais, que os Municípios podem legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, incs. I e II, CRFB/88).



    Assim, dada a distribuição constitucional de competências, incumbe à União editar normas sobre as diretrizes e bases da educação nacional, matéria que requer tratamento uniforme em todo o país, como também estabelecer as normas gerais sobre educação e ensino, as quais servirão de parâmetro aos Estados e ao Distrito Federal para a organização dos respectivos sistemas de ensino.



    Com efeito, no exercício de sua competência privativa, a União editou a Lei Federal nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, também intitulada Lei de Diretrizes e Bases (LDB), a qual instituiu, no ordenamento jurídico pátrio, as diretrizes e bases da educação nacional.



    Nos termos do referido diploma legal, a educação tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (art. 2º), devendo o ensino ser ministrado com observância, entre outros, dos princípios da liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber; o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas; e o respeito à liberdade e o apreço à tolerância (art. 3º, incisos II, III e IV).



    Ainda segundo a LDB, incumbe à União “elaborar o Plano Nacional de Educação” (art. 9º, inc. I) e “estabelecer, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum” (art. 9º, inc. IV). Por sua vez, o art. 26 da LDB determina que “os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio devem ter base nacional comum”.



    Assim, é que, no tocante ao tema educação, caberá à União a edição de normas gerais que estruturarão o sistema nacional de educação e orientarão as demais esferas federativas na implementação dos objetivos e valores traçados pelo constituinte. 



    É certo que temas concernentes a conteúdo curricular e políticas de orientação pedagógica configuram, necessariamente, ferramentas para a consecução do plano nacional de educação que, como visto, segundo determina a Constituição Federal, deve ser orquestrado, conduzido, pela União em prol da melhoria da qualidade do ensino e da formação humanística das pessoas, dentre outros relevantes escopos da educação elencados pelo texto constitucional.



    Nessa toada, conquanto os Estados e Municípios detenham competência para suplementar a legislação federal e adaptá-la à sua realidade local, naquilo que for peculiar ao seu sistema de ensino, conforme as disposições constitucionais já analisadas, não poderão as entidades federativas menores dispor de modo diverso ao quanto estabelecido na legislação federal. 



    Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 81 E 82 DO ADCT DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR CRIADAS PELO ESTADO E MANTIDAS PELA INICIATIVA PRIVADA. SUPERVISÃO PEDAGÓGICA DO CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO. ALCANCE. OFENSA AO ARTIGO 22, XXIV DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. EMENDA CONSTITUCIONAL ESTADUAL 70/2005. ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL. NÃO CARACTERIZAÇÃO. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. Ação não conhecida quanto aos §§ 1º e 2º do artigo 81 e ao § 2º do art. 82, todos do ADCT da Constituição do Estado de Minas Gerais, uma vez que esses dispositivos, de natureza transitória, já exauriram seus efeitos. 2. A modificação do artigo 82 do ADCT da Constituição mineira pela Emenda Constitucional Estadual 70/2005 não gerou alteração substancial da norma. Ausência de prejudicialidade da presente ação direta. 3. O alcance da expressão ‘supervisão pedagógica’, contida no inciso II do art. 82 do ADCT da Constituição Estadual de Minas Gerais, vai além do mero controle do conteúdo acadêmico dos cursos das instituições superiores privadas mineiras. Na verdade, a aplicação do dispositivo interfere no próprio reconhecimento e credenciamento de cursos superiores de universidades que são, atualmente, em sua integralidade privadas, pois extinto o vínculo com o Estado de Minas Gerais. 4. O simples fato de a instituição de ensino superior ser mantida ou administrada por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado basta à sua caracterização como instituição de ensino privada, e, por conseguinte, sujeita ao Sistema Federal de Ensino. 5. Portanto, as instituições de ensino superior originalmente criadas pelo estado de Minas Gerais, mas dele desvinculadas após a Constituição estadual de 1989, e sendo agora mantidas pela iniciativa privada, não pertencem ao Sistema Estadual de Educação e, consequentemente, não estão subordinadas ao Conselho Estadual de Educação, em especial no que tange à criação, ao credenciamento e descredenciamento, e à autorização para o funcionamento de cursos. 6. Invade a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação a norma estadual que, ainda que de forma indireta, subtrai do Ministério da Educação a competência para autorizar, reconhecer e credenciar cursos em instituições superiores privadas. 7. Inconstitucionalidade formal do art. 82, § 1º, II da Constituição do Estado de Minas Gerais que se reconhece por invasão de competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação (art. 22, XXIV da CF/88). Inconstitucionalidade por arrastamento dos § 4º, § 5º e § 6º do mesmo art. 82, inseridos pela Emenda Constitucional Estadual 70/2005. 8. A autorização, o credenciamento e o reconhecimento dos cursos superiores de instituições privadas são regulados pela lei federal 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educação. Portanto, a presente decisão não abrange as instituições de ensino superior estaduais, criadas e mantidas pelo Estado de Minas Gerais - art. 10, IV c/c art. 17, I e II da lei 9.394/1996. 9. Tendo em vista o excepcional interesse social, consistente no fato de que milhares de estudantes freqüentaram e freqüentam cursos oferecidos pelas instituições superiores mantidas pela iniciativa privada no Estado de Minas Gerais, é deferida a modulação dos efeitos da decisão (art. 27 da lei 9.868/1999), a fim de que sejam considerados válidos os atos (diplomas, certificados, certidões etc.) praticados pelas instituições superiores de ensino atingidas por essa decisão, até a presente data, sem prejuízo do ulterior exercício, pelo Ministério da Educação, de suas atribuições legais em relação a essas instituições superiores.” (ADI n° 2.501/MG, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 18/12/08, grifos nossos)



    “CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO. LEI 9.394, DE 1996. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE: CF, ART. 24. COMPETÊNCIA ESTADUAL CONCORRENTE NÃO-CUMULATIVA OU SUPLEMENTAR E COMPETÊNCIA CONCORRENTE ESTADUAL CUMULATIVA. I. - O art. 24 da CF compreende competência estadual concorrente não-cumulativa ou suplementar (art. 24, § 2º) e competência estadual concorrente cumulativa (art. 24, § 3º). Na primeira hipótese, existente a lei federal de normas gerais (art. 24, § 1º), poderão os Estados e o DF, no uso da competência suplementar, preencher os vazios da lei federal de normas gerais, a fim de afeiçoá-la às peculiaridades locais (art. 24, § 2º); na segunda hipótese, poderão os Estados e o DF, inexistente a lei federal de normas gerais, exercer a competência legislativa plena "para atender a suas peculiaridades" (art. 24, § 3º). Sobrevindo a lei federal de normas gerais, suspende esta a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário (art. 24, § 4º). II. - A Lei 10.860, de 31.8.2001, do Estado de São Paulo foi além da competência estadual concorrente não-cumulativa e cumulativa, pelo que afrontou a Constituição Federal, art. 22, XXIV, e art. 24, IX, § 2º e § 3º. III. - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente, declarada a inconstitucionalidade da Lei 10.860/2001 do Estado de São Paulo.” (ADI n° 3.098/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 10/3/2006, grifos nossos)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA E REFERENDADA PELO PLENÁRIO DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 1º DA LEI N. 10.011/2013, DE MATO GROSSO. TÍTULOS OBTIDOS NOS PAÍSES INTEGRANTES DO MERCOSUL PARA PROGRESSÃO FUNCIONAL DE SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 1. Art. 1º da Lei n. 10.011/2013, do Mato Grosso, decorrente de projeto de lei de iniciativa parlamentar: critério de progressão funcional de servidores do Mato Grosso; matéria referente a regime jurídico dos servidores públicos do Estado sujeita à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo estadual: afronta ao disposto no inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República. Precedentes. 2. Norma que permite aumento da remuneração dos servidores públicos contemplados por eventual progressão funcional: afronta à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual para a deflagração do respectivo processo legislativo, nos termos da al. a do inc. II do §1º do art. 61 da Constituição da República. Precedentes. 3. É inconstitucional ato normativo estadual no qual se disciplinam aspectos pertinentes à legislação sobre diretrizes e bases da educação nacional por usurpação de competência legislativa privativa da União. Precedentes. 4. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei n. 10.011/2013 de Mato Grosso.” (ADI n° 5.091/MT, de minha relatoria, DJe de 15/10/2019, grifos nossos).



    “COMPETÊNCIA NORMATIVA – DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO – ATO ESTADUAL – INCONSTITUCIONALIDADE. Na forma da jurisprudência do Supremo, compete à União legislar sobre “diretrizes e bases da educação nacional” – artigo 22, inciso XXIV, da Constituição Federal –, incluída a disciplina relativa à confecção, emissão e registro de diplomas por instituições de ensino superior.”(ADI n° 3.713/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 7/6/2019, grifos nossos).



    Cito, ainda, recente decisão por mim proferida no ARE n° 1.474.802/RJ (de minha relatoria, decisão monocrática, DJe de 19/2/24), em que se discutia matéria similar à aqui analisada. Naquela oportunidade, neguei seguimento a recurso extraordinário interposto em face de acórdão de ação direta de inconstitucionalidade estadual em que se declarou a inconstitucionalidade de legislação municipal que instituía, no âmbito das escolas públicas e particulares do Município do Rio de Janeiro, o programa educacional denominado “Constituição em Miúdos”.



    Naquela ocasião, assentei que tal legislação municipal não se coadunaria com a repartição de competências prevista pela Constituição.



    Não é necessário esforço demasiado para concluir que, nos presentes autos, se está diante de matéria análoga a já enfrentada por este Tribunal, conforme arcabouço jurisprudencial delineado na presente decisão.



    Padece, pois, de inconstitucionalidade formal a Lei nº 7.516 do Município do Rio de Janeiro, de 12 de setembro de 2022, conforme assentado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.



    Nesses termos, concluo que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Suprema Corte.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de novembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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