Tribunal: STF
Processo: ARE 1504083
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-12
Data de publicação: 2024-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de agravo em recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de Lagoa Santa, em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (TJMG) ementado da seguinte forma:



“EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA. LEI Nº 4.956/2022. TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS. ATIVIDADE PRIVADA SUJEITA À FISCALIZAÇÃO DO PODER PÚBLICO. PRECEDENTES NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INICIATIVA PARLAMENTAR. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 



I - A atividade de transporte individual de passageiros (táxi) não possui natureza jurídica de serviço público, por lhe faltar algumas das características intrínsecas a essa categoria de serviços, em especial a generalidade e a modicidade de tarifas, ambas previstas no art. 6º, § 1º, da Lei nº 8.987/95. 



II - Apesar de sofrer forte influência do poder de polícia, afinal, o interesse coletivo clama que o exercício do transporte individual de passageiros seja adequadamente regulamentado e fiscalizado, a fim de se resguardar a segurança dos usuários, nos termos do art. 170, parágrafo único, da Constituição da República, a atividade de táxi, de natureza privada e prestada no interesse de seu titular, não envolve propriamente a prestação de um serviço público, cuja exploração submeter-se-ia, obrigatoriamente, à realização de prévia licitação para viabilizar sua concessão ou delegação. 



III - O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 1.002.310/SC, ressalvou que o serviço de táxi, na linha do entendimento assentado pelo Plenário no Recurso Extraordinário nº 359.444, embora de manifesta utilidade pública, não cuida propriamente de serviço público, tampouco se subordina à exigência de licitação para sua outorga (art. 175 da CR), bastando que sua exploração pelo particular seja autorizada pelo Poder Público. 



IV – A Lei nº 4.956/2022, do Município de Lagoa Santa, ao permitir ao motorista auxiliar cadastrado a conduzir qualquer veículo autorizado a realizar a atividade, independentemente da “permissão” a que estiver vinculado, não interfere na organização dos serviços públicos de titularidade da municipalidade, dada à natureza privada da atividade de transporte individual de passageiros. ” (e-doc. 61, fl. 1)



    Opostos embargos de declaração (e-doc. 72) pelo Prefeito do Município de Lagoa Santa, não foram acolhidos pelo TJMG, como se depreende da ementa do acórdão:



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. REDISCUSSÃO. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS NÃO ACOLHIDOS. 1. Os embargos de declaração têm por finalidade precípua a integração da decisão embargada, por meio da solução do ponto sobre o qual haja obscuridade, contradição ou omissão, ou, ainda, pela correção de erro material. 2. Ausente a existência da omissão apontada, a rejeição dos embargos de declaração é medida que se impõe. 3. Não se devem acolher embargos de declaração quando, a pretexto de integrar ou esclarecer o julgado anterior, sanando eventual omissão, buscam, na verdade, reformá-lo.” (e-doc. 84, fl. 1)



    No recurso extraordinário (e-doc. 89), sustentou-se inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa da legislação municipal impugnada no âmbito de ação direta de inconstitucionalidade estadual, já que representaria matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente a organização administrativa, uma vez que cabe ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei que autoriza, organiza e fiscaliza a prestação de serviços de utilidade pública (táxi), inserido na ordenação urbanística do Município”.



    Pontuou, ainda, que “não se desconhece as decisões do Supremo Tribunal Federal que reconheceram que a exploração de transporte individual de passageiros não se encaixa na modalidade de serviço público, mas tão somente de ‘serviço de utilidade pública (RE 359444)’, acolhendo a desnecessidade de submissão a procedimento licitatório para autorização da exploração deste serviço”. Porém, afirmou que “o Supremo Tribunal Federal não analisou a questão sob a ótica da iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, pois, apesar de se tratar de serviço de utilidade pública, necessário sua autorização, organização, fiscalização e planejamento prévio, principalmente por influenciar na ordenação urbanística”.



    Requereu, ao fim, que se fosse dado provimento ao recurso extraordinário, para que se declare a inconstitucionalidade da legislação municipal impugnada.



    Obstado o recurso extraordinário (e-doc. 100) pelo primeiro juízo de admissibilidade, procedeu-se à interposição do presente agravo (e-doc. 109), seguida da apresentação de contraminuta ao agravo em recurso extraordinário pela Câmara Municipal de Lagoa Santa (e-doc. 112).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso extraordinário (e-doc. 124).



    É o relatório. Decido.



    De início, destaco que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais declarou a constitucionalidade da Lei n° 4.956 do Município de Lagoa Santa, de 15 de dezembro de 2022, que “acrescenta parágrafo único ao artigo 22 da Lei n.º 3.193, de 29 de julho de 2011, que regulamenta o serviço público de transporte por táxi no Município de Lagoa Santa”. Eis o inteiro teor da legislação impugnada:



Lei n° 4.956 do Município de Lagoa Santa, de 15 de dezembro de 2022



Art. 1º. Acrescenta PARÁGRAFO ÚNICO ao art. 22 da Lei 3.193/2011, com a seguinte redação: 



“Art. 22 



(...) 



Parágrafo único: O condutor auxiliar cadastrado na TRANSLAGO/PMLS poderá conduzir qualquer veículo que integre o serviço de táxi gerenciado pelo município, independente da permissão a que estiver vinculado” 



Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.



    A Corte local entendeu não haver inconstitucionalidade na legislação impugnada, por não invadir competência da Administração municipal. Destaco, por pertinente, trechos do acórdão:



    “O colendo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL pacificou entendimento no sentido de que é inexigível licitação para a prestação do serviço de táxi, havendo apenas a ‘necessidade de mera autorização do Poder Público para a prestação do serviço pelo particular’, competindo ao Município, ‘estabelecer os requisitos autorizadores da exploração da atividade econômica de utilidade pública, bem como o modo de escolha do procedimento autorizador do serviço’ (RE 1.002.310-AgR, Relator: Ministro GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe 03.08.2017). 



    Conforme o STF, a exploração da atividade de transporte individual de passageiros não se enquadra na modalidade de serviço público, configurando-se apenas ‘serviço de utilidade pública’, nos termos da Lei Federal 12.587/2012 (Política Nacional de Mobilidade Urbana), para o que não se exige contratação mediante licitação, mas somente autorização do poder público local, consoante requisitos estabelecidos pelo Município. 



    Cabe ao Município fixar os requisitos autorizadores da exploração da atividade, bem como o modo de escolha dos autorizatários do serviço, o que não significa que o seu exercício somente possa ter os parâmetros definidos por lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. 



    Com efeito, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem orientação firmada no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos (ARE n. 1.075.713 AgR, Relator: Ministro ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 29/06/2018; ARE 929591 AgR, Relator: Ministro DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 06/10/2017), porém, a exploração da atividade econômica privada, ainda que de interesse público, não denota matéria sujeita à reserva de administração. 



    Desse modo, a Lei impugnada, de iniciativa parlamentar, que versa sobre os requisitos para a exploração da atividade de transporte individual de passageiros, não revela ingerência do Poder Legislativo no âmbito de atuação reservado ao Poder Executivo, não havendo que se falar em ofensa ao princípio da separação de poderes. 



    (...)



    De acordo com a tese aduzida na inicial, referida lei, de iniciativa parlamentar, contém vício formal, por invadir a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar processo legislativo que verse sobre organização/gestão dos serviços públicos e dos órgãos integrantes da administração. 



    Não vislumbro a inconstitucionalidade apontada, pois a norma, ao permitir ao motorista auxiliar cadastrado a conduzir qualquer veículo autorizado a realizar a atividade, independentemente da ‘permissão’ a que estiver vinculado, não interfere na organização dos serviços públicos de titularidade do Município, dada à natureza privada da atividade de transporte individual de passageiros. 



    Eventuais reflexos na fiscalização da atividade pelo Poder Executivo, decorrente da desvinculação do condutor da ‘permissão’ cadastrada, não têm o condão de macular a lei de vício de inconstitucionalidade, pois o exercício do poder de polícia decorre, automaticamente, da competência do ente municipal em fiscalizar atividades de interesse local exercidas em seu território.” (e-doc. 61, fls. 12, 13 e 16, grifos no original e nossos)



    Destarte, em nada destoa da jurisprudência desta Corte o acórdão recorrido.



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. 



    No caso em questão, importante ressaltar que a Constituição Federal expressamente previu em seu art. 61, § 1º, inc. II, "a", "c" e "e" a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo quanto à matéria relativa (i) à criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; (ii) à servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; e (iii) à criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI. 



    Assim, na linha da firme jurisprudência desta Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração.



    Pelo princípio da simetria, os dispositivos constitucionais mencionados são considerados como de reprodução obrigatória pelas Constituições estaduais, não havendo discricionariedade na observância de tais normas por todos os entes federativos, como já reafirmou diversas vezes este Supremo Tribunal Federal.



    Conforme entendimento firmado no Tema nº 917 de Repercussão Geral do STF (ARE n° 878.911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/2016), “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).” 



    Constata-se, portanto, que usurpa a competência do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que trata (i) da estrutura da Administração Pública, (ii) da atribuição de seus órgãos e/ou (iii) do regime jurídico de servidores públicos.



    Não é o que se verifica no presente caso.



    A Lei n° 4.956 do Município de Lagoa Santa, de 15 de dezembro de 2022, estabelece que determinados condutores auxiliares cadastrados em sistema do âmbito municipal poderão conduzir qualquer veículo que integre o serviço de táxi gerenciado pelo município, independente da permissão a que estiver vinculado.



    Considerar que a legislação aqui analisada trata da estrutura e da atribuição dos órgãos da administração pública municipal representa interpretação demasiadamente ampliativa das matérias afeitas à iniciativa privativa, que, justamente por serem exceções taxativamente previstas constitucionalmente, devem ser interpretadas restritivamente, sob pena de se tolher, na prática, a atividade legislativa.



    Representa, ainda, desconformidade com a jurisprudência desta Corte quanto à matéria, segundo a qual o serviço de táxi, apesar de se classificar como serviço de utilidade pública, não representa serviço público, como se depreende do RE n° 1.002.310/SC AgR (Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 03/08/2017), senão vejamos:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. 3. Serviço de transporte individual de passageiro. Táxis. Prorrogação das atuais autorizações ou permissões que estiverem com o prazo vencido, ou em vigor por prazo indeterminado, por 15 anos, admitida prorrogação por igual período. 4. Serviço de utilidade pública prestado por particular. Não caracterização como serviço público. 5. Inaplicabilidade do art. 175 ou do art. 37, XXI, da Constituição Federal. Inexigibilidade de licitação. 6. Necessidade de mera autorização do Poder Público para a prestação do serviço pelo particular. Competência do Município para estabelecer os requisitos autorizadores da exploração da atividade econômica. 7. Precedente do Plenário desta Corte: RE 359.444. Inteligência do art. 12-A da Lei 12.587/2012, com a redação dada pela Lei 12.865/2013. 8. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE n° 1.002.310/SC AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 03/08/17, grifos nossos)



    Naquela oportunidade, o Eminente Relator Min. Gilmar Mendes afirmou que:



    “Como já demonstrado pela decisão ora agravada, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 359.444, Rel. Min. Carlos Veloso, redator para o acórdão Min. Marco Aurélio, Pleno, Dj 28.5.2004, ao analisar a constitucionalidade da Lei 3.123/2000 do Município do Rio de Janeiro/RJ – que transformou os motoristas auxiliares de veículos de aluguel a taxímetro em permissionários autônomos, sem a observância de procedimento licitatório –, firmou entendimento no sentido de que não se aplica o art. 175 da Constituição ao serviço de transporte individual de passageiros, tendo em vista não se tratar de serviço que constitua atividade própria da Administração Pública. 



    Afastou-se, nessa esteira, a exigibilidade de procedimento licitatório para a concessão de permissões a taxistas para a prestação do serviço de interesse coletivo. Sublinhou-se, ademais, que o instrumento adequado para a prestação do serviço de transporte individual de passageiros é a simples autorização, a qual, como se sabe, é instrumento precário, que prescinde de licitação.” (grifos nossos)



    O entendimento de que o legislativo municipal não deteria competência para deflagrar o processo legislativo acerca da matéria da lei em questão representaria tolhimento injustificável à atividade parlamentar, o que não se coaduna com a separação de poderes.



    Nesses termos, concluo que o acórdão recorrido encontra-se de acordo com a jurisprudência desta Corte Suprema.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de agosto de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente