Tribunal: STF
Processo: Rcl 63508
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-30
Data de publicação: 2024-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada pela Mesa da Câmara Municipal da Estância Balneária de Ilhabela contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a tese firmada no Tema 917 da repercussão geral (ARE nº 878.911/RG).



    A Mesa da Câmara Municipal da Estância Balneária de Ilhabela narra que “a Exma. Sra. Ex-Prefeita [...] ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei Municipal nº 1.430/2020, de iniciativa parlamentar, que ‘dispõe sobre a utilização de energia fotovoltaica em todos os prédios públicos do Município de Ilhabela’.



    Afirma que autoridade reclamada julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 1.430/2020, entendendo que a norma debatida consubstanciava ingerência em atribuições exclusivas do Poder Executivo.



    Aduz que, inconformada com a decisão, opôs embargos de declaração com o intuito de sanar a omissão do referido acórdão quanto ao enfrentamento do Tema n.º 917 de Repercussão Geral, os quais foram rejeitados, tendo então interposto recurso extraordinário.



    Relata que o apelo extremo teve seguimento negado sob o fundamento de que o caso concreto está em harmonia com o tratamento jurídico dispensado ao Tema 917 RG, o que deu ensejo a interposição de agravo interno, o qual não foi provido.



    Alega que “ficou evidente que o TJSP não aplicou de forma correta o entendimento consolidado pelo Tema de Repercussão Geral n.º 917 em seu julgamento sobre a Lei Municipal n.º 1.430/2020, o que torna esta reclamação inteiramente cabível”.



    Nessa perspectiva, defende que 



    “[...] há no julgamento da Corte Bandeirante equívoco em relação ao que seria dispor sobre obrigações dos órgãos do Poder Executivo, nos termos do art. 61, § 1º, inciso II, alínea ‘e’ da Constituição Federal. Conforme se depreende da jurisprudência do STF, a iniciativa exclusiva de lei atribuída a Prefeito(a), Governador(a) ou Presidente da República é excepcional e, por isso, deve ser interpretada restritivamente.



    Sendo o rol do art. 61 da Constituição Federal evidentemente restritivo, e considerando o pano de fundo deste importante precedente, o qual declarou constitucional lei de iniciativa parlamentar que instituiu a obrigatoriedade da instalação de câmeras de vigilância em escolas públicas a teratologia do julgamento realizado pelo TJSP está em não subsumir a constitucionalidade da Lei Municipal n.º 1.430/2020 ao Tema de Repercussão Geral n.º 917. Em outras palavras, a subsunção do caso ao precedente repetitivo do STF é evidente e necessária, pois em ambas as situações há determinação legal para instalação de objetos em edificações públicas: no julgado do STF a lei em exame tratava de câmeras de vigilância; no caso analisado pelo TJSP a lei municipal prevê a instalação de painéis fotovoltaicos.



    Adotar interpretação contrária a este entendimento significa, em última análise, restringir a atividade legislativa dos entes federativos, e, consequentemente, criar obstáculos à própria democracia. O constituinte, ao prever hipóteses ‘numerus clausus’ de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, intencionou ampliar as possibilidades de deflagração de leis pelo Poder Legislativo, e não o oposto.



    No que se refere ao prazo estabelecido para o cumprimento da Lei n.º 1.430/2020, respeitada a opinião do D. Ministério Público do Estado de São Paulo, não há vício de constitucionalidade, uma vez que o STF apenas veda a determinação de prazo nas hipóteses em que a iniciativa da matéria é reservada ao Poder Executivo, e esta não é a situação que se apresenta” (edoc. 1, p. 9-10). 



    Requer “[a] procedência desta reclamação para determinar a cassação do acórdão reclamado ou medida que o C. STF entender adequada à solução da controvérsia, nos termos do art. 992 do CPC e do art. 161, III, do RISTF”.



    A autoridade reclamada prestou as informações solicitadas. (e-Doc 16)



    Regularmente citado, o Prefeito do Município de Ilha Bela apresentou contestação, defendendo que o Tema nº 917 não serve de cotejo para efeito desta ação, pois envolve situação distinta. Segundo afirma, diferentemente do paradigma invocado, no presente caso há uma obrigação genérica de instalação de energia fotovoltaica nos prédios públicos do Município, o que impõe um ônus desmedido e específico ao Poder Público Municipal (e-Doc. 18)



    A Procuradoria-Geral da República manifesta-se pela procedência da reclamação, em parecer  com a seguinte ementa:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL. DIRETRIZES LEGISLATIVAS VÁLIDAS. AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA PRESENTE RECLAMAÇÃO”. (e-Doc. 21)



    É o relatório. Decido.



    A reclamação constitucional é instrumento de promoção do diálogo, nesta Suprema Corte, entre a decisão no caso concreto e os seus precedentes obrigatórios tem cabimento excepcional, estando sua admissibilidade condicionada à efetiva demonstração, além do esgotamento de instância (CPC, art. 988, §5º, II), de:



    a) desrespeito à autoridade da decisão do STF, porquanto configurada erronia na aplicação do entendimento vinculante a evidenciar teratologia da decisão reclamada ou



    b) usurpação da competência do STF, pois existente, i) no caso concreto, peculiaridades que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação extraída do precedente (distinguishing) a demandar pronunciamento desta Suprema Corte acerca da matéria constitucional no caso concreto, acaso verificada repercussão geral, ou, ii) a necessidade de revisitação dos fundamentos do precedente, tendo em vista a alteração do ordenamento jurídico vigente ao tempo do julgamento ou das circunstâncias fáticas históricas que impactaram a interpretação da norma, com possibilidade de sua superação (overruling).



    A Mesa da Câmara Municipal da Estância Balneária de Ilhabela aduz que autoridade reclamada, ao manter a negativa de seguimento do recurso extraordinário, incorreu em erronia na aplicação da tese fixada no Tema 917 da repercussão geral.



    No julgamento do ARE nº 878.911, vinculado ao aludido Tema 917, no qual o Supremo, em análise da Lei do município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar, tendo por matéria a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais, sob a perspectiva da reserva de iniciativa legislativa do Poder Executivo prevista no art. 61, §1º, II, da CF/88, não vislumbrou nenhum vício de inconstitucionalidade em razão do referido ato normativo não tratar de criação ou alteração da estrutura ou a atribuição de órgão da Administração Pública local, nem tratar de regime jurídico de servidores públicos. 



    Essa conclusão foi tomada com base na reafirmação de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e imprimida na tese do Tema 917 da repercussão geral, que possui o seguinte enunciado:



    “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,’a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).”



    No presente caso, o Tribunal de Justiça do Estado de São declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.430/2020, que instituiu “a utilização de energia fotovoltaica em todos os prédios públicos do Município de Ilhabela”, sob a justificativa de que o Poder Legislativo Municipal interferiu na esfera de competência do Poder Executivo, ao disciplinar questões afetas à gestão administrativa. Por oportuno transcrevo a ementa do acórdão que julgou procedente a ADI nº 2254094-79.2020.8.26.0000:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei nº 1.430, de 11 de agosto de 2020, do Município de Ilhabela, de iniciativa parlamentar, determinando a instalação de painéis solares para produção de energia fotovoltaica em todos os prédios públicos do Município, no prazo de cinco anos Este Egrégio Tribunal de Justiça, pelo c. Órgão Especial, julgando a ADIN2092921-85.2016.8.26.0000, ajuizada pelo Município de Ilhabela em face do Presidente da Câmara Municipal de Ilhabela, em acórdão em que foi Relator o eminente Desembargador Moacir Peres, por votação unânime, concluiu pela inconstitucionalidade da Lei nº 1.102/15, do Município de Ilhabela, que dispõe sobre a instalação de sistemas de energia solar para iluminação nos prédios públicos A lei ora impugnada, que trata de energia fotovoltaica (espécie de energia solar), semelhante àquela decidida por este Órgão Especial, padece de vício de iniciativa- Ofensa ao princípio da separação dos poderes Vulneração à reserva da Administração - Desrespeito à competência normativa, consoante disposto nos artigos 5º; 24, parágrafo 2º, item 2, 47, incisos II, XIV e XIX, 'a', e 144 da Constituição Estadual - Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da mencionada norma.” (e-Doc 8)



    Ao negar seguimento ao recurso extraordinário interposto contra esse acórdão, o Presidente do TJSP consignou que “o caso concreto está em harmonia com o referido tema (em referência ao Tema 917) e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo paradigma (30/09/16)” (e-Doc 5).



    No âmbito do agravo interno em recurso extraordinário, foi mantido o entendimento de harmonia entre a decisão recorrida e o Tema nº 917 da repercussão geral, em acórdão assim ementado:



    “Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Artigo 1.030, inciso I, alínea ‘a’, segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado – Agravo interno não provido”. (e-Doc 6)



    Compulsados os autos, observo que a Lei Municipal nº 1.430/2020, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre a utilização de energia fotovoltaica em todos os prédios públicos do Município de Ilhabela, possuindo o seguinte teor:



    “Art. 1° Os prédios públicos de propriedade do município de Ilhabela deverão ser equipados com painéis solares para produção de energia fotovoltaica, no prazo máximo de cinco anos. 



    Art. 2° Para fins de aplicação do disposto no art. 1° ficam estabelecidos os seguintes prazos: 



    I - dois (2) anos para que 50% (cinquenta por cento) dos prédios públicos se equipem com os painéis solares; 



    II - três (3) anos para 70% (setenta por cento) dos prédios públicos se equipem com painéis solares; 



    III - cinco (5) anos para que 100% (cem por cento) dos prédios públicos se equipem com painéis solares. 



    Parágrafo único - O aluguel de imóveis para funcionamento de órgãos públicos municipais da administração direta, indireta e fundacional, a partir do prazo previsto no inciso 1 deste artigo, deverá seguir o disposto nesta Lei. 



    Art. 3° Nas edificações públicas em que a demanda de energia for superior à possibilidade de geração do sistema de energia solar, será admitido o dimensionamento máximo possível considerando as superfícies disponíveis no imóvel. 



    §1° Os sistemas de energia solar deverão ser dimensionados para atender no mínimo 50% (quarenta por cento) do consumo de energia anual projetado, a depender do perfil de consumo e das características técnicas da edificação. 



    §2° Comprovada a inviabilidade técnica para a implementação do sistema solar em seu percentual mínimo, conforme dispõe o parágrafo 1°, será permitida a adesão da edificação ao sistema de compensação de energia elétrica de maneira remota, conforme regulamentação da ANEEL. 



    §3° O enquadramento nas situações previstas nos parágrafos 1° e 2° deste artigo deverá ser comprovado mediante estudo técnico/laudo comprobatório elaborado por profissional habilitado, que demonstre o atendimento às exigências legais. 



    Art. 4° As novas edificações públicas deverão ser planejadas com instalação de sistema de captação de energia solar fotovoltaica. 



    Parágrafo único Os procedimentos licitatórios para construção ou reformas de edificações com recursos do município de Ilha Bela deverão conter mecanismos de utilização de energia solar fotovoltaica para produção de energia elétrica do empreendimento. 



    Art. 5° O Poder Executivo regulamentará a presente Lei no que entender cabível. 



    Art. 6° As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário”. 



    Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que houve aplicação teratológica do Tema 917 da repercussão geral à controvérsia em questão, uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.



    Nesse sentido também foi entendimento do Ministério Público Federal, cujo trecho de interesse destaco:



    “13. A matéria tratada no julgado paradigma - a instalação de câmera de monitoramento em escolas e cercanias - constituía-se em medida prática que visava concretizar o direito à segurança pública. 



    14. A presente hipótese, a seu turno, trata de medida prática que visa zelar pelo meio ambiente, na medida em que busca fonte renovável de energia, atendendo, ainda, a princípios de eficiência e economicidade. 



    15. Ambas as hipóteses configuram, assim, a adoção de medidas salutares pelo Poder Legislativo, consentâneas com as diretrizes constitucionais, seja na área da segurança pública, seja na área de proteção ao meio ambiente e na efetivação de princípios caros à Administração Pública como um todo. 



    16. Não bastasse tudo isso, o julgado paradigma esclareceu que ‘as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.



    [...]



    18. À luz do art. 61 da Constituição Federal a matéria tratada pela lei do Município de Ilhabela - a busca por fontes alternativas de energia com a instalação de placas fotovoltaicas em prédios públicos - não é privativa do Chefe do Poder Executivo e, portanto, pode ser objeto de disposição pelo Poder Legislativo, uma vez que o dispositivo não pode ser interpretado de forma ampliativa. 



    19. Mister salientar, ainda, que, de acordo com a tese paradigma, nem mesmo a criação de despesa para a Administração Pública significaria usurpação de competência de um Poder pelo outro. Veja-se que o Tema 917 tinha como pano de fundo a instalação de câmeras nos arredores de escolas públicas e tal medida, certamente, traria custos à Administração Pública. Isto, contudo, não foi óbice à compreensão da constitucionalidade da lei" (e-Doc 21, p. 7-8)



    Acrescento, por fim, que a autoridade reclamada, ao considerar a invasão da competência privativa do Poder Executivo para disciplinar questões afetas à gestão administrativa, partiu de interpretação ampliativa do art. 61, § 1º, II, da CF/88 para, equivocadamente, enquadrar a presente controvérsia ao Tema 917 RG.



    Isso porque a definição de diretrizes gerais para concretização de política pública destinada à proteção do meio ambiente (no caso utilização de energia solar fotovoltaica) não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Administração municipal.



    No ponto, colaciono o seguinte trecho do próprio acórdão paradigma em que é ventilado o entendimento desta Corte, no sentido de que as hipóteses de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, taxativamente, previstas no art. 61, §1º, II, da CF/88 não comportam interpretação ampliativa:



     “O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008”.



    Assim, a autoridade reclamada aplicou erroneamente a tese do Tema 917 RG para negar seguimento ao recurso extraordinário 



    Ante o exposto, nos termos do art. 161, parágrafo único, julgo procedente a reclamação para cassar o ato reclamado, bem como determino à autoridade reclamada que proceda novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, sob outra ótica que não a do Terma 917 da repercussão geral.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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