Tribunal: STF
Processo: SS 5688
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-27
Data de publicação: 2024-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito processual. Suspensão de segurança. Ausência de comprovação do grave risco à ordem e economia pública. Pedido improcedente.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de segurança que tem por objeto medida liminar que restaurou entendimento inicial do Tribunal de Contas do Estado do Piauí acerca da fixação de índices oficiais de participação de cada Município no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023.



II. Questão em discussão



2. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam o deferimento de medida de contracautela.



III. Razões de decidir



3. Ausência de comprovação da situação de grave risco de lesão aos valores da ordem e da economia públicas.



IV. Dispositivo



4. Pedido julgado improcedente.



__________



Atos normativos citados: Constituição, art. 158; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de medida liminar formulado pelo Município de Floresta do Piauí, que tem por objeto decisão do Tribunal de Justiça local que suspendeu atos do Tribunal de Contas daquele Estado, relativos à fixação de índices oficiais de participação de cada Município no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023. 



    2. Na origem, o Município de Teresina/PI impetrou mandado de segurança contra os acórdãos nº 186/23 e nº 187/23 e a Resolução TCE/PI nº 11/2023 do Plenário do Tribunal de Contas do Estado do Piauí. Tais atos fixaram os índices oficiais de participação de cada Município no produto da arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023, levando em conta o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS). Esses índices estão previstos na legislação estadual e orientam o cálculo da cota-parte de cada Município na repartição do produto de arrecadação do ICMS. A lógica da sua aplicação é a de que os entes públicos municipais recebam mais recursos na medida em que atuem para melhorar a qualidade dos serviços prestados à população nas áreas de educação e saúde.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado do Piauí deferiu medida liminar para suspender a eficácia dos atos impugnados, determinando a prevalência de decisão anterior da Corte de Contas que considerara inaplicáveis o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na definição das cotas partes para repartição de ICMS.



    4.  O Município requerente pediu a suspensão dessa decisão judicial ao Superior Tribunal de Justiça, que identificou que a controvérsia apresentada tem natureza constitucional. Por esse motivo, os autos foram encaminhados a este Supremo Tribunal Federal.



    5.  O requerente sustenta que: (i) não é cabível mandado de segurança contra ato normativo em tese e que demande dilação probatória para comprovação do direito líquido e certo, como no caso de fundo; e (ii) a manutenção da decisão impugnada causará graves prejuízos à economia pública e à prestação de serviços públicos pela municipalidade.



    6. É o relatório. Decido.  



    7. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:  



    Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.



    8. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento do incidente. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à repartição de receitas tributárias (art. 158, parágrafo único, II, da Constituição). Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação ajuizada em face da pessoa jurídica de direito publico interessada, que também dirigiu o pedido a esta Corte.



    9. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    10. No caso, a discussão de fundo diz respeito à aplicabilidade do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS para os municípios do Estado do Piauí no exercício financeiro de 2023.



    11. A Constituição prevê que, embora o ICMS esteja inserido na competência tributária dos Estados-membros e do Distrito Federal (art. 155, II), parte  da receita obtida com a arrecadação desse imposto pertence aos Municípios que integram seus respectivos territórios (art. 158, IV). A cota-parte de cada Município deve ser calculada de acordo com vários critérios. Dentre eles, até 35% (trinta e cinco por cento) do valor obtido com a arrecadação do ICMS deve ser distribuído aos entes públicos municipais, de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos (art. 158, parágrafo único, II, da Constituição, com redação dada pela Emenda nº 108/2020)1.



    12. Atendendo a esse comando constitucional o Estado do Piauí editou as Leis n° 7.429/2020 e nº 7.540/2021, de acordo com as quais o produto da arrecadação do ICMS deve ser distribuído aos Municípios que integram o seu território, a partir do exercício financeiro 2023, nos seguintes termos: (i) 10% com base em indicadores da melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos (ICMS Educação); e (ii) 10% com base em indicadores da qualidade da saúde (ICMS Saúde). O legislador estadual teve a intenção de beneficiar com mais recursos os municípios que se destacarem pela qualidade na educação ou na saúde. A previsão legal foi regulamentada pelos Decretos n° 20.428/2021, nº 20.429/2021, nº 21.430/2022 e nº 21.499/2022, que criaram o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS).  



    13. A questão da fixação dos referidos índices foi levada ao Tribunal de Contas local, o qual definiu inicialmente, em decisão de setembro de 2022, índices preliminares de participação de cada município do Estado no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023. Nessa oportunidade, a Corte de Contas estabeleceu que os critérios de apuração do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS), para fins de repartição do ICMS, não poderiam ser utilizados no mesmo ano de edição dos decretos estaduais que os regulamentaram.



    14.  No julgamento de impugnações relacionadas a tais índices, o Tribunal de Contas alterou seu entendimento e fixou novos índices oficiais de participação dos municípios do Estado do Piauí no produto de arrecadação do ICMS para o exercício financeiro de 2023 (Resolução TCE n° 11/2023), decidindo aplicar os critérios do ICMS-Educação, previsto na legislação estadual, com efeitos retroativos a 01.01.2023.



    15. O Município de Teresina, entendendo-se prejudicado na alteração da repartição de receitas do ICMS quando à aplicação dos referidos índices, impetrou mandado de segurança em face dessa modificação de critérios pelo TCE. Sobreveio decisão liminar do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí que suspendeu a eficácia das Decisões Plenárias 226/2023 e 227/2023, bem como da Resolução TCE/PI 11/2023, para que prevalecesse a decisão anterior da Corte de Contas estadual, que afastara a aplicabilidade imediata do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição das receitas tributárias de ICMS do Estado para os municípios piauienses, no exercício financeiro de 2023. Confira-se a ementa e trechos pertinentes da decisão: 



    MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO PELO MUNICÍPIO DE TERESINA CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO PIAUÍ. DECISÕES PLENÁRIAS Nº 226/23 E 227/23 E RESOLUÇÃO TCE/PI Nº 011/2023. ICMS EDUCAÇÃO. ICMS SAÚDE. FIXAÇÃO DOS ÍNDICES OFICIAIS DE PARTICIPAÇÃO DE CADA MUNICÍPIO DO ESTADO DO PIAUÍ NO PRODUTO DE ARRECADAÇÃO DO ICMS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2023. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. LIMINAR CONCEDIDA. 



    (...)



    Neste caso, deve prevalecer a decisão anterior do TCE/PI que reconheceu a inaplicabilidade do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS por razões de segurança jurídica. 



    Em virtude do exposto, concedo a medida liminar para suspender a eficácia das Decisões Plenárias nº 226/2023 e 227/2023 (Acórdãos nº 186/23 e nº 187/23) proferidas pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí e da Resolução TCE/PI nº 11/2023.



    (...)



    16. Constata-se, portanto, que, pela decisão atacada, voltou a prevalecer a decisão anterior do TCE/PI que reconheceu não serem aplicáveis o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e o Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS para o exercício de 2023.



    17. Não há dúvidas de que os índices estabelecidos pela legislação estadual, em atenção a mandamento constitucional, para fins de orientar a repartição de parcela do ICMS aos Municípios, são instrumentos relevantes para avaliar e incentivar a melhoria da qualidade da educação na esfera municipal, uma vez que leva em conta avaliação qualitativa de serviços públicos essenciais prestados aos cidadãos locais.



    18. A despeito de que a questão de fundo sustentada pudesse apresentar um mínimo de plausibilidade, tem-se por impertinente cogitar de apreciação do mérito, porque a via da contracautela restringe-se à avaliação do risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” imputado à decisão que se pretende suspender.



    20. De todo modo, não verifico demonstrado o potencial risco de grave lesão à economia e à ordem públicas pela decisão impugnada, uma vez que os elementos juntados aos autos pelas requerentes não permitem essa conclusão. 



    21. Colhe-se dos autos que, para o exercício de 2023, a Corte de Contas havia concluído, em entendimento inicial, pela inaplicabilidade do Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) e do Índice Municipal de Qualidade de Saúde (IMQS) na repartição de ICMS. Posteriormente, já no curso do exercício financeiro de 2023, sobreveio decisão modificativa desse entendimento pelo próprio Tribunal de Contas, em julgamento de embargos de declaração, reafirmando que o Índice de Qualidade da Educação Municipal (IQEM) somente pode ser apurado em 2023, não podendo ser utilizado como critério para rateio do ICMS deste ano, todavia, determinando sua utilização para repartição do ICMS, com efeitos retroativos a 1º de janeiro de 2023.



    22. Por certo, diversos municípios podem ter almejado investir em políticas públicas e realizar despesas nas áreas de saúde e educação, todavia as diretrizes relacionadas à repartição do produto do ICMS levando em conta os índices IQEM e IMQS apenas foram estabelecidas por decisão do Tribunal de Contas no decorrer do exercício financeiro.



    23. Situação essa que, apesar de indesejável sob o ponto da segurança jurídica e dos princípios orçamentários, não permite concluir pela presunção de grave lesão à economia e à ordem públicas aos municípios autores, matéria restrita objeto de conhecimento em sede do presente expediente.



    24. Nos autos constam a publicação oficial da tabela com os índices de participação dos municípios no produto da arrecadação do ICMS para 2023 pelo Tribunal de Constas (Diário Oficial Eletrônico - TCE-PI-nº 080/2023), bem como tabela com comparativo entre índice do ICMS para 2023 fixado pelo TCE e “nova lei”, o que não evidencia, em relação ao município autor, a situação de grave risco de lesão aos valores da ordem e da economia públicas.



    25.  Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



Brasília, 27 de agosto de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  Art. 158. Pertencem aos Municípios: (...) Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios: (...) II - até 35% (trinta e cinco por cento), de acordo com o que dispuser lei estadual, observada, obrigatoriamente, a distribuição de, no mínimo, 10 (dez) pontos percentuais com base em indicadores de melhoria nos resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos.        (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020).