Tribunal: STF
Processo: RE 1475768
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-06
Data de publicação: 2024-02-06

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão da Sétima Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que deu provimento à apelação da parte autora, ora recorrida, concedendo a reintegração de posse da área pleiteada e determinando a demolição dos imóveis ali construídos (eDOC 11, p. 3).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, XXIII; 6º; 170, III; e 182, § 2º, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, alegam que (eDOC 13, p. 13):



    “(...) a situação de inoperância da ferrovia por muitos anos, a inexistência de qualquer plano concreto de reativação da malha ferroviária e as demais peculiaridades deste caso, e dos outros idênticos citados no tópico da repercussão geral, autorizam a manutenção das edificações no local em que se encontram, pois seria absolutamente desproporcional atingir a dignidade das pessoas que ali residem para manter desobstruída a área de segurança de uma linha férrea que sequer existe mais, bem como sem um plano concreto, imediato e com prazos definidos de reativação.” (grifei).



    Argumentam também que (eDOC 13, p. 14):



    “(...) a controvérsia dos autos reclama uma solução tão ponderada quanto sensível, devendo ser solucionada sob o prisma da dignidade da pessoa humana, dando prevalência ao direito à moradia e ao mínimo existencial dos recorrentes”. 



    O Tribunal a quo admitiu o recurso extraordinário (eDOC 16).



    É o relatório. Decido. 



    Por relevante, destaco os seguintes fragmentos da sentença, a qual foi reformada pelo acórdão recorrido (eDOC 6, pp. 5-9):



    “(...)



    Conquanto conceitualmente sejam institutos distintos, a estipulação da faixa de domínio e de área non aedificandi nas margens das ferrovias tem por objetivos: (i) resguardar a população dos riscos inerentes à simples existência do trânsito ferroviário em dado local (extensível a rodovias ou qualquer outro ambiente no qual há tráfego de veículos motorizados), riscos esses que dispensam explicações, porquanto óbvios, mas que envolvem desde a proteção à vida dos moradores, evitando que transitem nas proximidades da passagem das locomotivas, à própria segurança do prédio erguido, e (ii) viabilizar a própria exploração da atividade ferroviária, que restaria comprometida caso não houvesse regulamentações como a que ora se examina (veja-se que, em muitos casos, a construção é erguida em cima da linha férrea), propiciando, ainda, ao Poder Público condições de realizar obras de conservação das vias. A delimitação de tais áreas tem, portanto, fundamento no poder-dever de proteger o interesse público.



    Por outro lado, as fotos colacionadas aos autos revelam, nas partes em que é possível vê-los, que os trilhos se encontram em evidente desuso há muitos anos, parcialmente enterrados de forma aparentemente natural e cobertos por vegetação, o que sinaliza a boa-fé dos ocupantes da área. 



    Há, portanto, conflito aparente entre princípios: interesse público (proteger as pessoas dos transtornos ou perigos ocasionados pelo fluxo de trens, somado ao interesse de viabilizar a exploração da atividade ferroviária) em detrimento do direito à moradia das pessoas que atualmente residem no local (com destaque aqui para a função social da propriedade). Como é sabido, nesses casos, a resolução deve se dar com base na ponderação entre os princípios conflitantes, de modo que, na situação concreta, um deles prevaleça em relação ao outro. 



    A ponderação, que é um subprincípio da proporcionalidade, é utilizada para a resolução desses casos difíceis. Para tanto, o juízo de ponderação deve percorrer três etapas:



    (...)



    Explica-se. Por um lado, há casas irregularmente construídas dentro de faixa de domínio e de área non aedificandi, o que, em tese, legitimaria, no todo, a pretensão autoral. Visto sob outro ângulo, verifica-se uma situação de completo abandono da ferrovia, que não funciona há, aproximadamente, 40 (quarenta) anos, considerando os relatos apresentados nas contestações pelos réus, não refutados pela autora, bem como inexiste qualquer perspectiva ou projeto concreto de reativação da linha. 



    Não obstante, verifica-se que, não existindo movimentação de trens pela ferrovia em questão há muitos anos, a limitação imposta não exerce sua função social, sobretudo ao ponto de determinar a retirada imediata dos réus que fixaram moradia no local . Não há o que ser resguardado, protegido, nem mesmo atividade econômica a ser assegurada, de maneira que não se mostra razoável justificar a retirada dos moradores do local puramente em razão da observância da limitação existente . A permanência deles não é o que impede a passagem de locomotivas pela ferrovia, pelo contrário, não se tem notícia de que exista sequer um cronograma estabelecido para reativá-la. 



    Este juízo já apreciou outras demandas idênticas à presente e sempre o aspecto da reativação das linhas é levado em conta. Em todas as demandas já julgadas, a parte autora foi expressa em afirmar que não há sequer proposta ou projeto para que a linhas férreas voltem a ser utilizadas. A demanda é de retomada da propriedade pura e simplesmente. 



    Logo, a retirada dos moradores e demolição de suas casas, diante do atual contexto fático, dar-se-ia exclusivamente em respeito às regras previstas nos dispositivos legais acima transcritos, que, por sua vez, só existem porque pressupõem a presença de linha férrea ativa. 



    Veja-se: não se está simplesmente atacando a norma posta, cuja relevância, inclusive, já fora destacada neste decisum. O que se afirma é que a regra, destituída, nesta hipótese específica, de interesse público que a sustente, é derrotável ( defeasibility ) [1] , ou seja, sua aplicação pode ser afastada, não apenas porque se pretende dar maior relevo ao direito à moradia dos réus, mas em razão da confluência de elementos fáticos que corporificam exceção implícita à regra legal (art. 5º Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum - Decreto-lei n. 4.657/1942). 



    Ressalte-se que os imóveis não foram erguidos no intervalo entre a passagem de uma locomotiva e a seguinte, mas estão no local há muitos anos. Houve, assim, nítida omissão do Poder Público em exercer seu poder fiscalizatório, já que permitiu a permanência dos réus por alongado período, agravando, sem dúvidas, o problema social agora existente”. (grifei). 



    Com efeito, a questão controvertida não passou despercebida dos Tribunais Constitucionais de países que, como o Brasil, apresentam semelhantes problemas na solução da equação entre desenvolvimento e justiça social. A Corte Constitucional da África do Sul, por exemplo, no caso Government of the Republic of South Africa v. Grootboom, reconheceu que o direito à moradia impunha condicionantes às ordens de despejo.



    A controvérsia dos autos tem, portanto, nítida matriz constitucional, a autorizar, ante o preenchimento dos pressupostos processuais, o conhecimento do recurso extraordinário.



    Ademais, assiste razão à parte Recorrente quando aduz a relevância do tema sob o ponto de vista econômico e social. A discussão sobre o alcance do direito à moradia afeta, de um lado, um dos principais problemas nacionais que é o déficit habitacional. E nesse aspecto, a Fundação João Pinheiro (FJP), referência no estudo desse tema no Brasil, apresenta o seguinte conceito para déficit habitacional: 



    “O conceito de déficit habitacional utilizado está ligado diretamente às deficiências do estoque de moradias. Engloba aquelas sem condições de serem habitadas em razão da precariedade das construções ou do desgaste da estrutura física e que por isso devem ser repostas. Inclui ainda a necessidade de incremento do estoque, em função da coabitação familiar forçada (famílias que pretendem constituir um domicilio unifamiliar), dos moradores de baixa renda com dificuldades de pagar aluguel e dos que vivem em casas e apartamentos alugados com grande densidade. Inclui-se ainda nessa rubrica a moradia em imóveis e locais com fins não residenciais. O déficit habitacional pode ser entendido, portanto, como déficit por reposição de estoque e déficit por incremento de estoque.” (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO (FJP). Déficit habitacional no Brasil 2013-2014. Fundação João Pinheiro: Belo Horizonte, 2016, p. 18).



    É preciso registrar também que o direito à moradia recebe especial proteção pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos, como se depreende do art. 11.1 do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), o qual enfatiza que:



    “Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e para sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os Estados-partes tomarão medida apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento”. (grifei). 



    Para contextualizar o direito a uma moradia adequada, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, Órgão responsável por monitorar a efetivação do PIDESC, emitiu o Comentário Geral n° 7/1997, que evidenciou quais são os direitos violados no ato de despejo forçado:



    “A prática dos despejos forçados está muito difundida e afeta as pessoas tanto nos países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento. Consideradas a interrelação e a interdependência que existem entre todos os direitos humanos, os despejos forçados violam frequentemente outros direitos humanos. Assim, além de violar claramente os direitos consagrados no Pacto, a prática dos despejos forçados também pode dar lugar a violações de direitos civis e políticos, tais como o direito à vida, o direito à segurança pessoal, o direito à não ingerência na vida privada, à família e ao lar, e o direito a desfrutar em paz dos próprios bens”. (grifei).



    Para mais, o Comentário Geral n°7/1997 também explicitou quais são as garantias processuais necessárias em uma conjuntura de despejo forçado:



    “a) uma autêntica oportunidade de consultar as pessoas afetadas; b) um prazo suficiente e razoável de notificação a todas as pessoas afetadas com a antecipação da data prevista para o despejo; c) facilitar a todos os interessados, num prazo razoável, informação relativa aos despejos forçados previstos e, se for o caso, aos fins para os quais se destinam as terras ou as moradias; d) a presença de funcionários do governo ou seus representantes no despejo, especialmente quando este afete grupos de pessoas; e) identificação exata de todas as pessoas que efetuem o despejo; f) não efetuar despejos quando haja mal tempo ou a noite, salvo se as pessoas afetadas consentirem; g) oferecer recursos jurídicos; e h) oferecer assistência jurídica sempre que seja possível às pessoas que necessitem pedir reparação aos tribunais". 



    Os despejos não devem resultar em pessoas sem abrigo ou expostas a violações de outros direitos humanos. Quando as pessoas afetadas pelo despejo não dispuserem de recursos, o Estado Parte adotará todas as medidas necessárias, conforme seus recursos permitirem, para fornecer habitação alternativa, reassentamento ou acesso a terras produtivas.” (grifei). 



    Para além disso, apenas para fins de registro, em termos de ocupação coletiva, ressalto que não mais vigora a suspensão das desocupações e despejos outrora determinada no âmbito da ADPF 828. 



    Contudo, apesar de ter havido a possibilidade de retomada das desocupações e despejos, há ainda que se observar as condicionantes fixadas em regime de transição. 



    Esta Corte, após o deferimento da medida liminar na ADPF 828, outras tutelas provisórias incidentais foram submetidas a referendo do Plenário, prorrogando o prazo de vigência das suspensões de desocupações segundo critérios especificados em cada uma das decisões.



    O Pleno deste Supremo Tribunal Federal, levando em conta as bem postas razões do Relator Ministro Luís Roberto Barroso, referendou mais recentemente a quarta tutela incidental provisória na ADPF 828, em decisão assim ementada:



    “Direito constitucional e civil. Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Direito à moradia e à saúde de pessoas vulneráveis no contexto da pandemia da COVID-19. Regime de transição. Referendo da tutela provisória incidental. 1. Pedido de extensão da medida cautelar anteriormente deferida, a fim de que se mantenha a suspensão de desocupações coletivas e despejosenquanto perdurarem os efeitos da crise sanitária da COVID-19.2. Alteração do cenário epidemiológico no Brasil e arrefecimento dos efeitos da pandemia, notadamente com (i) a redução do número de casos diários e de mortes pela doença, (ii) o aumento exponencial da cobertura vacinal no país e (iii) a flexibilização das medidas de distanciamento físico e de uso de máscaras faciais. 3. Na linha do que ficou registrado na última decisão, com a progressiva superação da crise sanitária, os limites da jurisdição deste relator se esgotariam. Expirado o prazo da cautelar deferida, é necessário estabelecer, para o caso das ocupações coletivas, um regime de transição para a retomada da execução das decisões suspensas por esta ação. 4. Regime de transição quanto às ocupações coletivas. Determinação de criação imediata, nos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais, de Comissão de Conflitos Fundiários, tendo como referência o modelo bem-sucedido adotado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.5. A Comissão de Conflitos Fundiários terá a atribuição de realizar visitas técnicas, audiências de mediação e, principalmente, propor a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada. As comissões poderão se valer da consultoria e capacitação do Conselho Nacional de Justiça – CNJ, e funcionarão, nos casos judicializados, como órgão auxiliar do juiz da causa, que permanece com a competência decisória. 6. No caso de medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis, o Poder Público deverá (i) dar ciência prévia e ouvir os representantes das comunidades afetadas; (ii) conceder prazo razoável para a desocupação pela população envolvida; e (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família. 7. Retomada do regime legal para desocupação de imóvel urbano em ações de despejo. A determinação de desocupação de imóvel urbano em ações de despejo reguladas pela Lei do Inquilinato não enfrenta as mesmas complexidades do desfazimento de ocupações coletivas que não possuem base contratual. Por isso, não se mostra necessário aqui um regime de transição. 8. Tutela provisória incidental referendada. (ADPF 828 TPI-quarta-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022, grifei).



    Como se observa, diante do arrefecimento dos efeitos da pandemia, admitiu-se a retomada do regime legal de desocupação de imóveis a partir de 31 de outubro de 2022 e estabeleceu-se, no tocante às desocupações coletivas, a necessidade de observância de um regime de transição, pelo qual os Tribunais ficaram obrigados à criação de Comissões de Conflitos Fundiários com atribuição de realizar visitas técnicas, audiências de mediação e, principalmente, propor a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela ADPF, de maneira gradual e escalonada. (grifei).



    Para viabilizar a criação de Comissões de Conflitos Fundiários, o Conselho Nacional de Justiça publicou a Resolução n° 510, na qual consta que:



    “Art. 15. Os planos de ação para cumprimento pacífico das ordens de desocupação ou as medidas alternativas à remoção das famílias deverão considerar as vulnerabilidades sociais das pessoas afetadas e observar as políticas públicas habitacionais de caráter permanente ou provisórioà disposição dos ocupantes, assegurando, sempre que possível, a inclusão das famílias removidas nos programas de assistência social. 



    § 1º Para a efetivação do plano de ação, o Município onde se localiza o imóvel será intimado para que proceda ao prévio cadastramento das famílias que ocupam a área a ser reintegrada, bem como para que indique o local para a sua realocação e as encaminhe aos órgãos de assistência social e programas de habitação,observadas a decisão proferida no âmbito da ADPF n. 828 e, no que for possível e pertinente, a Resolução n. 10/2018-CNDH”. (grifei). 



    A respeito dos critérios de transição fixados na ADPF 828, vejam-se recentes decisões monocráticas exaradas na Rcl. 58.147, de minha relatoria, DJe 02.05.2023 e Rcl. 63.663-MC, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 13.11.2023. 



    Aponto, ainda, a ementa do seguinte julgado:



    “RECLAMAÇÃO. OCUPAÇÃO COLETIVA. DESOCUPAÇÃO FORÇADA DE IMÓVEL. CRITÉRIOS DE TRANSIÇÃO FIXADOS NA ADPF 828. POTENCIAL DESCUMPRIMENTO.CONDIÇÃO DE VULNERABILIDADE DAS FAMÍLIAS E IRREVERSIBILIDADE DA MEDIDA.FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA. LIMINAR DEFERIDA EM PARTE AD REFERENDUM NOS TERMOS DA EMENDA REGIMENTAL 58/22 PARA SUSPENDER O ATO RECLAMADO ATÉ O JULGAMENTO FINAL DA RECLAMAÇÃO” (Rcl 57.065-MC-Ref, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 04.09.2023, grifei).



    Registro, por fim, que é firme o entendimento deste Tribunal de que o poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao Princípio da Separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional à segurança e à moradia. Precedentes:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Implementação de políticas públicas. Direito à moradia e à integridade física. Possibilidade. 4. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1023906 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, julgado em 30.06.2017, grifei).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Direito à moradia e aluguel social. Catástrofe Natural. Chuvas. Interdição de imóvel. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Violação do princípio da reserva de plenário. Inexistência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso do direito à moradia, sem queisso configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. Não há violação do art. 97 da Constituição Federal ou da Súmula Vinculante nº 10 do STF quando o Tribunal de origem, sem declarar a inconstitucionalidade da norma e sem afastá-la sob fundamento de contrariedade à Constituição Federal, limita-se a interpretar e aplicar a legislação infraconstitucional ao caso concreto. 3. Agravo regimental não provido.” (ARE 914.634-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 29.2.2016, grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO FUNDAMENTAL À MORADIA. IMÓVEL PÚBLICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. DIRETRIZES E INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA. APLICABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. O exercício do poder de polícia de ordenação territorial pode ser analisado a partir dos direitos fundamentais, que constituem, a toda evidência, o fundamento e o fim da atividade estatal. 3. Na presença de instrumentos do Estatuto das Cidades (Lei nº 10.257/01) para efetivar as diretrizes constitucionais, é razoável exigir do poder público medidas para mitigar as consequências causadas pela demolição de construções familiares erigidas em terrenos irregulares. 4. Diante da previsão constitucional expressa do direito à moradia (art. 6º, CF) e do princípio da dignidade humana (art. 1º, III, CF), é consentâneo com a ordem normativa concluir não ser discricionário ao poder público a implementação de direitos fundamentais, mas apenas a forma de realizá-la. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 908144 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, julgado em 17.08.2018, grifei).



    Ante o exposto, com fulcro no parágrafo segundo do artigo 21 do RISTF, dou parcial provimento ao recurso interposto para reformar, em parte, o acórdão recorrido, de modo a autorizar a permanência dos Recorrentes na região onde residem atualmente, até que seja concedido de forma definitiva, local certo e apropriado para moradia permanente dos Recorrentes. Invertidos, nessa parte, os ônus de sucumbência.



    Publique-se. 



    Brasília, 6 de fevereiro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente