Tribunal: STF
Processo: Rcl 64340
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-07
Data de publicação: 2024-02-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação ajuizada por Therezinha de Moraes Gueiros e Marilda de Figueiredo Nunes contra decisões administrativas proferidas pelo Governador do Estado do Pará, nos autos dos Processos Administrativos 2020/814877 e 2020/814858.



    Na inicial, as partes reclamantes expõe as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1): 



    “1. Esta reclamação se insurge contra a decisão do Governador do Estado do Pará suspendendo o pagamento de pensões concedidas com base no art. 4º da Lei do Pará nº 5.360/86, sem respeito ao direito adquirido de idosas que, ao longo de muitos anos, receberam tais verbas alimentares de boa-fé. 



    2. Ao julgar a ADPF 590, o STF considerou de boa-fé os beneficiários de pensões concedidas na forma do art. 4º da Lei do Pará nº 5.360/86. Inobstante o reconhecimento da boa-fé, o julgamento da ADPF 590 foi modulado tão somente para assegurar a ‘não devolução de valores recebidos’.



    3. Nesta reclamação, busca-se aperfeiçoar o decidido na ADPF 590, compatibilizando o acórdão com o precedente da Recl. 44776, especificamente no que se refere à modulação de efeitos da decisão para preservar a manutenção de benefícios alimentares em favor de idosas de boa-fé, que exerceram o direito declarado inconstitucional por mais de 5 (cinco) anos.



    [...]



    6. Segundo o relatado na ADPF 590, o Estado do Pará possui o total de 05 (cinco) beneficiárias de pensões fundadas no art. 4º da Lei nº 5.360/86 do Estado do Pará, sendo elas:



    [...]



    7. Verifica-se, desde logo, o reduzido número de beneficiadas do art. 4º da Lei nº 5.360/86 do Estado do Pará.



    8. Embora esta c. Corte tenha modulado os efeitos da decisão isentar as beneficiárias de devolver as verbas de ‘caráter alimentar recebidas de boa-fé’, o plenário não preservou os efeitos das aposentadorias concedidas anteriormente ao julgamento. O acórdão de julgamento da ADPF 590 transitou em julgado em 02/10/2020, e, a partir de 28/08/2020 (data de publicação do acórdão proferido na ADPF 590), o Governador do Pará suspendeu o pagamento das pensões das reclamantes.



    9. A norma declarada inconstitucional trouxe impacto direito na subsistência das reclamantes, que, com mais de 80 (oitenta) anos, tiveram interrompido o pagamento das pensões, sem qualquer chance de retorno ao mercado de trabalho para compensar a renda repentinamente perdida.



    10. O r. acórdão suprimiu verbas alimentares de 05 (cinco) idosas, dentre elas as reclamantes, depois de dezenas de anos de recebimento. Por circunstâncias óbvias, as reclamantes não possuem condições de retornar ao mercado de trabalho, de sorte que a questão ora debatida envolve, para além do decurso do tempo e da natureza alimentar do benefício, também a ofensa direta ao princípio da dignidade e proteção do idoso, de estatura constitucional, o qual deve prevalecer em detrimento da norma que fundamentou a inconstitucionalidade da lei, em conformidade com o decidido na Recl. 44776.



    [...]



    19. No caso, este c. Tribunal, em controle concentrado, não apreciou especificamente a questão dos idosos que, apesar da boa-fé e de tempo considerável recebendo aposentadorias e pensões de forma legítima, tiveram totalmente suprimidas tais vantagens alimentares, não obstante a impossibilidade de retorno ao mercado de trabalho.



    20. A jurisprudência se firmou pela manutenção dos valores pretéritos recebidos de boa-fé, sem que o direito adquirido assegure a manutenção do recebimento de parcelas vincendas.



    [...]



    22. A reclamação constitui instrumento para a realização de mutação constitucional e de inconstitucionalização de normas que muitas vezes podem levar à redefinição do conteúdo e do alcance, e até mesmo à superação, total ou parcial, de uma antiga decisão.



    [...]



    30. No âmbito das arguições de descumprimento de preceito fundamental, a Lei n° 9.882/99, art. 11, prevê que, ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, ‘tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado’.



    31. Na modulação temporal das decisões tomadas na jurisdição constitucional brasileira, o que ocorre não é a relativização da supremacia da Constituição. Busca-se, em cenário de complexidade, a solução judicial que melhor atenda à Constituição, considerando todas as normas e valores constitucionais implicados na questão.



    32. Afinal, há hipóteses em que a atribuição de efeitos retroativos à decisão do STF pode se afigurar até mais danosa a princípios e valores tutelados pela Constituição, do que a manutenção de efeitos passados de um ato normativo inconstitucional.



    [...]



    35. Nesse cenário, busca-se reposicionar a compreensão adotada por esta c. Corte na ADPF 590, afetando justamente esse juízo de ponderação quando estão envolvidas: (i) normas jurídicas dotadas de presunção de constitucionalidade que concedem vantagens pecuniárias aos administrados; (ii) beneficiários que receberam as pensões de boa-fé; (iii) por considerável lapso temporal; (iv) e, além de tudo isso, beneficiários que atendem à condição de idosos, conforme CF/88, art. 230 da CR/88, situação em que a tutela do princípio constitucional da proteção da confiança ganha peso ainda maior.” 



     



    Ao final, requerem “a procedência do pedido para confirmar o reposicionamento da decisão desta Suprema Corte na ADPF 590, a fim de que os efeitos do acórdão sejam modulados para preservar o direito alimentar de idosos, de boa-fé, e que por considerável lapso temporal foram beneficiados pelo art. 4º da Lei do Estado do Para nº 5.360/86”.



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento da Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte: 



     
 “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



          I - processar e julgar, originariamente:



          [...]



          l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



     
 “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.



          [...]



          § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



     
 “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



          I - preservar a competência do tribunal;



          II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



          III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade.”



    A presente Reclamação deve ser julgada procedente. 



    Inicialmente, registro que não desconheço o entendimento firmado por esta CORTE no sentido de que a verificação dos pressupostos que autorizam o manejo da Reclamação deve ser realizada com o maior rigor técnico. Nesse sentido, a Min. ELLEN GRACIE já alertava que "a via estreita da reclamação (Constituição, art. 102, I, l) pressupõe a ocorrência de usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal, a desobediência a súmula vinculante ou o descumprimento de decisão desta Corte proferida no exercício de controle abstrato de constitucionalidade ou em controle difuso, desde que neste último caso cuide-se da mesma relação jurídica em apreço na reclamação e das mesmas partes. Logo, seu objeto é e só pode ser a verificação de uma dessas estritas hipóteses, razão pela qual considero necessário o máximo rigor na verificação dos pressupostos específicos da reclamação constitucional, sob pena de seu desvirtuamento" (Rcl 6.735 AgR/SP, Rel. Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, DJe de 10/08/2010) 



    E foi com base nessas premissas que a jurisprudência majoritária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL passou a exigir, como requisito intrínseco para o cabimento da Reclamação, a estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado (Rcl 4.674 AgR/RN, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 07/08/2017; Rcl 23.851 AgR/MG, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 17/11/2016; Rcl 22.500 AgR/RJ, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 06/05/2016; Rcl 4.487 AgR/PR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 05/12/2011), não sendo possível a utilização da via reclamatória como substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880 AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJe de 22/02/2013) ou contra os chamados "atos em tese", assim considerados aqueles como as leis ou os seus equivalentes constitucionais que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas (Rcl 25.347 AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 10/05/2017). 



    Todavia, destaco que é preciso levar em consideração o efeito dos atos proferidos pelas autoridades administrativas e do alcance específico das ações de controle concentrado em relação aos atos praticados pelos entes públicos, no exercício de suas competências. 



    Dessa forma, a despeito de ser o ato reclamado uma decisão administrativa, a situação trazida nos presentes autos caracterizada circunstância excepcional a permitir a apreciação de sua contrariedade às decisões desta CORTE em controle de constitucionalidade. 



    Aliás, esta CORTE já admitiu, no Plenário, a reinterpretação de paradigma firmado em controle de constitucionalidade abstrato em sede reclamatória, consoante se depreende da fundamentação do voto do Relator, Min. GILMAR MENDES, na Rcl 4.374/PE, DJe de 04/09/2013: 



     



    “3. Reclamação como instrumento de (re)interpretação da decisão proferida em controle de constitucionalidade abstrato. Preliminarmente, arguido o prejuízo da reclamação, em virtude do prévio julgamento dos recursos extraordinários 580.963 e 567.985, o Tribunal, por maioria de votos, conheceu da reclamação. O STF, no exercício da competência geral de fiscalizar a compatibilidade formal e material de qualquer ato normativo com a Constituição, pode declarar a inconstitucionalidade, incidentalmente, de normas tidas como fundamento da decisão ou do ato que é impugnado na reclamação. Isso decorre da própria competência atribuída ao STF para exercer o denominado controle difuso da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. A oportunidade de reapreciação das decisões tomadas em sede de controle abstrato de normas tende a surgir com mais naturalidade e de forma mais recorrente no âmbito das reclamações. É no juízo hermenêutico típico da reclamação – no "balançar de olhos" entre objeto e parâmetro da reclamação – que surgirá com maior nitidez a oportunidade para evolução interpretativa no controle de constitucionalidade. Com base na alegação de afronta a determinada decisão do STF, o Tribunal poderá reapreciar e redefinir o conteúdo e o alcance de sua própria decisão. E, inclusive, poderá ir além, superando total ou parcialmente a decisão-parâmetro da reclamação, se entender que, em virtude de evolução hermenêutica, tal decisão não se coaduna mais com a interpretação atual da Constituição.” 



    Assim, superada a questão acerca do cabimento da reclamação, passo ao exame da controvérsia exposta nos autos. 



    Na presente hipótese, tem razão as partes Reclamantes. A Reclamação foi ajuizada em face de decisões administrativas exaradas pelo Governador do Estado do Pará, nos autos do Processos Administrativos 2020/814877 e 2020/814858, nas quais foi determinada a “suspensão do pagamento das aposentadorias e pensões em razão da declaração de inconstitucionalidade do art. 4º da Lei do Estado do Pará nº 5.360/86”. 



    O Plenário desta CORTE, em Sessão Virtual de 27/03/2023, ao analisar a ADPF 1.039, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, assentou que “A instituição de pensão especial em benefício de ex-detentores de mandato político e de seus familiares não encontra respaldo no modelo constitucional político-previdenciário”. Na ocasião, a ação foi julgada procedente “para assentar a incompatibilidade das normas impugnadas, editadas pelo Estado do Pará, em face da Constituição”, resguardando, entretanto, “o dever de devolução dos valores já pagos até a data da concessão da medida cautelar (04/01/2023)“. O julgado recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. LEI DO ESTADO DO PARÁ. PENSÃO ESPECIAL INSTITUÍDA EM FAVOR DE EX-DETENTORES DE MANDATO POLÍTICO E DE SEUS FAMILIARES. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO, DA ISONOMIA, DA RAZOABILIDADE, DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. PRECEDENTES. MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. A instituição de pensão especial em benefício de ex-detentores de mandato político e de seus familiares não encontra respaldo no modelo constitucional político-previdenciário. Precedentes. 2. O princípio republicano deve conformar a atuação do Poder Público e daqueles que corporificam a longa manus do Estado. 3. Medida cautelar confirmada. Procedência do pedido para assentar a incompatibilidade das normas impugnadas, editadas pelo Estado do Pará, em face da Constituição, modulando os efeitos da decisão para afastar o dever de devolução dos valores já pagos até a data da concessão da medida cautelar (04/01/2023).”



    Em momento posterior, em Sessão Virtual Plenária de 20/11/2023, esta CORTE, ao analisar a ADPF 745, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o acórdão Min. GILMAR MENDES, manteve o entendimento sobre a inconstitucionalidade de “leis que concedem aposentadoria distinta do Regime Geral da Previdência Social a governadores e seus dependentes em razão do mero exercício de cargo eletivo”, mas, ampliou a modulação dos efeitos a fim de conservar as pensões já concedidas com base na norma impugnada, em respeito aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, para preservação dos atos formalizados com esteio nos seus dispositivos, conforme se infere do seguinte trecho do voto condutor do acórdão:



    “Nessa linha, penso que o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação da declaração de inconstitucionalidade a casos concretos, balizando o exame da validade de atos singulares que, malgrado fundados em norma posteriormente declarada inconstitucional, merecem proteção especial à luz da confiança legítima dos cidadãos em atos estatais presumivelmente legítimos. 



    Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia.



    […]



     Vislumbro a presença, no caso dos autos, de situação análoga, apta a legitimar constitucionalmente a manutenção dos atos singulares que resultaram na concessão das aposentadorias e pensões aos beneficiários em questão. 



    Menciono, em sentido semelhante, a ADI 6.126, relatada pelo Min. Edson Fachin, DJe 3.5.2023, na qual se discutia a incorporação de gratificação decorrente do exercício da Presidência do Tribunal de Contas do Distrito Federal aos vencimentos e proventos dos Conselheiros que assumiram tal posição. 



    Em sede de modulação de efeitos, assentou-se que, ademais de ressalvar os pagamentos já recebidos, era imperioso preservar a situação dos Conselheiros já aposentados que exerceram a Presidência do TCDF e desfrutavam de um ambiente de estabilidade em relação aos valores que recebiam e esperavam receber a título de aposentadoria. 



    A norma que deu origem à mencionada ação direta de inconstitucionalidade fora editada em 1994. Vigorava, portanto, havia quase três décadas, de modo que se evidenciavam fundamentos relevantes, extraídos dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, para preservação dos atos formalizados com esteio nos seus dispositivos. 



    Isso porque a Administração permitiu, sem contestação e por um período significativo, que os Conselheiros aposentados que exerceram a Presidência do TCDF recebessem valores pagos a título de aposentadoria que incluem a gratificação prevista na norma impugnada. 



    Por esse motivo, o Tribunal reconheceu que eventual suspensão do pagamento das pensões nos valores já assentados anularia atos singulares que, em virtude da garantia constitucional da segurança jurídica e do princípio da proteção legítima, não mais eram passíveis de revisão. 



    O mesmo entendimento deve se aplicar à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, de maneira que a Administração não apenas está impedida de cobrar os valores recebidos anteriormente, bem como deve preservar a situação dos governadores já aposentados que se beneficiaram pelas normas aqui impugnadas quando da concessão das aposentadorias, assim como as pensões destas geradas. 



    Nego, portanto, o pedido de que sejam declarados inválidos os atos dos poderes públicos estaduais que concederam o pagamento de pensões, aposentadorias especiais e benefícios similares a ex-governadores, enquanto as leis posteriormente declaradas inconstitucionais estiveram em vigor.”



    Esse foi o mesmo entendimento firmado pela 2ª Turma do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao analisar a RCL 44.776,  
Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o acórdão Min. GILMAR MENDES, no qual foi determinado “o restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes“, em julgado que recebeu a seguinte ementa:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO COM FUNDAMENTO NA ADI Nº 4.545. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Reclamação ajuizada contra ato administrativo do Governador do Estado do Paraná que determinou a suspensão do pagamento de aposentadorias e pensões com fundamento na ADI nº 4.545. É possível discutir em Reclamação a repercussão de pronunciamento em controle abstrato de constitucionalidade sobre situações concretas por ele alcançadas. 2. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. 3. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie, nas circunstâncias de cada caso concreto, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos. 4. Necessidade, no caso, de mitigação dos efeitos dos atos inconstitucionais em prol da segurança jurídica. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. 5. Procedência do pedido para cassar o ato reclamado e determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes.” (RCL 44.776-AgR, Rel. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o Acórdão Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 14/04/2023)



    A decisão administrativa reclamada, portanto, ao determinar a suspensão do pagamento de pensão à viúva de ex-governador, desconsiderou as conclusões mais recentes do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL proferidas nos autos da ADPF 745, Rel. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o Acórdão Min. GILMAR MENDES.



    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido de forma que sejam cassadas as decisões administrativas proferidas pelo Governador do Estado do Pará, nos autos dos Processos Administrativos 2020/814877 e 2020/814858, determinando que outras sejam proferidas de acordo com os julgados paradigmas acima referidos.



    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 07 de fevereiro de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente