Tribunal: STF
Processo: Rcl 66284
Classe: Rcl
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-11-28
Data de publicação: 2024-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TEMA N. 1.199 DE RG. ALEGADA VIOLAÇÃO À ADI N. 6.678. OCORRÊNCIA. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS POR ATO VIOLADOR AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA PROCEDENTE.



    1. Trata-se de Reclamação ajuizada por Eugênio José Zuliani, contra  decisão proferida pelo Ministro Herman Benjamin, nos autos do AREsp n. 2.155.083/SP, que teria violado o decidido por este Supremo Tribunal Federal na ADI n. 6.678 e no ARE 843.989 (Tema 1.199 de Repercussão Geral) .



    2. Alega a parte autora na inicial que a decisão reclamada “mesmo proferida após as decisões vinculantes dos paradigmas acima indicados, manteve a condenação do Reclamante por ato de improbidade administrativa não mais existente no ordenamento jurídico brasileiro (redação revogada do art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992), bem como a aplicação de penalidade suspensa por força de decisão proferida por esta Suprema Corte em sede de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade” (fl. 2, e-doc. 1).



 Sustenta que “na origem, trata-se de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público de São Paulo em face do Reclamante e do Município da Estância Turística de Olímpia por suposto cometimento de ato de improbidade administrativa em razão de ter, hipoteticamente, burlado a regra do concurso público e promovido o desvio de funções de cargos em comissão, quando Prefeito Municipal da Estância Turística de Olímpia (2009-2016)” (fl. 3, e-doc. 1).



    Argumenta que “o Juízo de 1º grau condenou genericamente o Reclamante pela suposta prática de conduta tipificada no antigo art. 11, caput, da Lei nº. 8.429/1992, aplicando-lhe a penalidade de suspensão dos direitos políticos por 5 (cinco) anos com base no art. 12, III, do mesmo Diploma Legal” (fl. 3, e-doc. 1).



    Sustenta que, “no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (‘TJSP’), tal condenação foi mantida”, nos seguintes termos:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA OBRIGAÇÃO DE FAZER E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MUNICÍPIO DE OLÍMPIA NOMEAÇÃO PARA DIVERSOS CARGOS EM COMISSÃO, COM DENOMINAÇÕES GENÉRICAS, PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÕES TÍPICAS DE SERVIDORES CONCURSADOS. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO - Impossibilidade de cumulação dos pedidos, ante a distinção dos respectivos procedimentos. Inteligência do artigo 327 do Código de Processo Civil. Impossibilidade de inclusão do Município no polo passivo da ação civil pública para imposição de penas pela prática de ato de improbidade administrativa. Extinção do feito, de ofício, sem resolução do mérito, nos termos do artigo 485, inciso VI, do Código de Processo Civil, ficando prejudicado, nesse ponto, o apelo do Ministério Público Sentença alterada, em parte. MÉRITO - Prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. Nomeação para cargo comissionado para o exercício de funções típicas de servidores concursados. Ofensa aos princípios da Administração Pública, sobretudo, da legalidade. Presença do requisito subjetivo. Tipificação da conduta no artigo 11 da Lei nº 8.429/92. Penalidades bem aplicadas. Ausência de comprovação do prejuízo ao erário, requisito indispensável à tipificação da conduta no artigo 10, “caput”, da Lei nº 8.429/92. Não foi demonstrado que os serviços eram desnecessários, não foram efetivamente prestados, mesmo que parcialmente, ou foram prestados de modo defeituoso. Vedação ao enriquecimento sem causa da Administração. Sentença mantida. Apelo de Eugênio desprovido e apelo do Ministério Público conhecido, em parte, e, na parte conhecida, desprovido“ (fl. 1, e-doc. 46).



 Contra essa decisão foram opostos embargos de declaração, que foram rejeitados. Após, foram interpostos Recursos Especial e Extraordinário, e em seguida, os respectivos agravos. 



    Destaca que “após a remessa dos autos ao Superior Tribunal de Justiça (‘STJ’), o Exmo. Sr. Min. Relator Herman Benjamin, por meio da decisão reclamada, negou provimento ao recurso. Sob sua ótica, em que pese a condenação estivesse lastreada em dispositivo revogado, a inteligência do Tema nº 1.199/STF não seria aplicável ao caso, pois teria sido considerado comprovado o dolo genérico do Reclamante pelo Tribunal de origem” (fl. 4, e-doc. 1).



    Segue decisão proferida pelo STJ:



    “(...) Ao condenar Eugênio José Zuliani pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput, da Lei 8.429/1992, o Colegiado originário registrou que ‘Eugênio tinha plena ciência da ilegalidade das contratações de pessoas sem concurso público para exercício de funções típicas de servidores efetivos’. Portanto, o reconhecimento do dolo no ato de improbidade afasta a aplicação do decidido no Tema 1.199/STF. 



    Com efeito, consoante se verifica em julgados mais recentes deste Tribunal Superior, inclusive da Corte Especial, não há nenhum tipo de determinação do STF para aplicação imediata da Lei 14.230/2021 às hipóteses em que a imputação se deu, supostamente, com base na ocorrência de dolo genérico ou com fundamento em tipos dolosos extintos, uma vez que, no aludido Tema, somente se determinou tal aplicação aos atos culposos cuja condenação ainda não tenha transitado em julgado (...).



     No mais, analisar a tese recursal de que inexistiu a prática de atos de improbidade por não ter havido dolo requer revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, inadmissível na via especial ante o óbice da Súmula 7/STJ.



    (...)



    Diante do exposto, conheço do Agravo para conhecer parcialmente do Recurso Especial, somente quanto à preliminar de afronta aos arts. 489 e 1.022 do CPC, e, nessa parte, negar-lhe provimento.”.



    Afirma o autor que “as instâncias ordinárias já foram esgotadas, tendo em vista o exame de admissibilidade do Recurso Extraordinário na origem, é evidente o cabimento da presente Reclamação também tendo por paradigma as teses fixadas no julgamento do ARE n. 843.989/PR (Tema nº. 1.199)” (fl. 8, e-doc.1). 



    Argumenta que “o Reclamante está sujeito a condenação por improbidade administrativa: (a) com base em tipo de improbidade revogado; e (b) sob o efeito de penalidade extirpada do ordenamento jurídico pátrio” (fl. 9, e-doc.1). 



    Discorre que “a decisão do STJ, que manteve a condenação ilegal perpetrada pelo TJSP (a qual aplicou a penalidade de suspensão dos direitos políticos do Reclamante), foi proferida em 26.6.2023 – portanto, após a decisão proferida na ADI n. 6.678, datada de 1.10.2021 –, de modo que não há dúvidas da ofensa à autoridade desta Suprema Corte” (fl. 14, e-doc.1). 



    Requer, liminarmente, “a suspensão, até o julgamento da presente Reclamação, dos efeitos da sanção de suspensão dos direitos políticos imposta, contra o Reclamante, em afronta à decisão erga omnes e vinculante da ADI nº. 6.678” (fl. 19, e-doc.1). 



    No mérito, pede que “procedência da presente Reclamação, a fim de que seja cassada a decisão reclamada, que manteve: (i) a condenação do Reclamante por ato de improbidade administrativa não mais subsistente no ordenamento jurídico, violando o entendimento firmado no julgamento do Tema 1.199/STF; e (ii) a aplicação, contra o Reclamante, da penalidade de suspensão dos direitos políticos, em ofensa ao decidido na ADI nº 6.678/DF” (fl. 19, e-doc. 1).



    3. Deferi medida liminar para suspender os efeitos da decisão exarada no processo n. 2.155.083/SP na parte em que condenou o reclamante à sanção de suspensão dos direitos políticos, até o julgamento final desta reclamação (e-doc. 56). 



    4. Ao prestar informações, a autoridade reclamada destacou que (e-doc. 69):



    “Eugênio José Zuliani interpôs Recurso Especial contra o acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que manteve a sentença de primeiro grau condenando-o pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no artigo 11, caput da Lei 8.429/1992, aplicando-lhe as seguintes sanções previstas no artigo 12, inciso III da Lei 8.429/1992: (a) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos; e (b) pagamento de multa civil no valor de 24 (vinte e quatro) vezes o valor atualizado do seu último vencimento como Prefeito do Município de Olímpia.



    (...)



    Contra referida decisão foi interposto Recurso Especial pelo reclamante, que foi inadmitido pelo TJSP, o que ensejou o manejo do presente Agravo em Recurso Especial. 



    Foi proferida decisão monocrática conhecendo do Agravo para conhecer parcialmente do Recurso Especial, somente quanto à preliminar de afronta aos arts. 489 e 1.022 do CPC, e, nessa parte, negar-lhe provimento. 



    O reclamante apresentou Agravo Interno, o qual pende de julgamento. 



    A decisão reclamada (...) se ateve aos requisitos técnicos de admissibilidade do Recurso Especial. Como o mérito da tese defendida pela parte reclamante não chegou a ser analisado, não houve manifestação a respeito do que decidiu o Supremo Tribunal Federal na ADI n. 6.678 (cuja liminar foi proferida após a prolação do acórdão da origem).”.



     5. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se no seguinte sentido (e-doc. 75):



    “Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Reclamação constitucional. Alegada violação ao decidido pelo STF na ADI 6.678 e no ARE 843989/Tema 1199. 1. Em relação ao paradigma relativo ao Tema 1199, verifica-se o não atendimento do requisito previsto no inc. II do § 5º do art. 988 do CPC, que exige o prévio esgotamento das instâncias ordinárias. 2. Nos autos da ADI 6.678/DF, foi deferida medida cautelar, em 01/10/2021, para suspender a vigência da expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/1992. 3. Tendo o ora reclamante sido condenado pela prática de ato de improbidade administrativa previso no art. 11, caput, da Lei n. 8.429/92, e sendo-lhe aplicada sanção de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos, prevista no art. 12, III, da Lei n. 8.429/92, a liminar deferida deve ser confirmada, no julgamento do mérito, afastando-se a referida sanção. 4. Pela parcial procedência da reclamação, sendo confirmada a liminar concedida, com o afastamento da sanção de suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos.”



    6. Ao contestar, o Ministério Público do Estado de São Paulo destacou que (e-doc. 77)



    “PROCESSUAL CIVIL. RECLAMAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR. NÃO PRONUNCIAMENTO DA DECISÃO RECLAMADA QUANTO AOS PONTOS ALEGADOS. DESCABIMENTO DE RECLAMAÇÃO. MÉRITO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À AUTORIDADE DE DECISÕES DO STF. ADI 6678/DF. NORMA OBJETO DA LIMINAR REVOGADA PELA LEI N. 14.230/21. AUSÊNCIA DE REFERENDO. CESSAÇÃO DOS EFEITOS DA LIMINAR. LIMINAR DEFERIDA COM EFEITOS APENAS EX NUNC. TEMA 1199. CONDUTA DOLOSA. DOLO AFIRMADO NA ORIGEM. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. 1. Decisão reclamada que não conheceu do recurso especial quanto à tipicidade e quanto ao capítulo da pena, e que não se pronunciou sobre os pontos alegados, sobretudo a incidência da cautelar proferida na ADI 6678/DF. Inexistência de pronunciamento a respeito, e logo de afronta à autoridade desta Suprema Corte pela decisão reclamada. 2. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 3. Liminar concedida na ADI 6678/DF que não foi submetida a referendo do Plenário da Corte. Cessação dos efeitos, que ademais foram concedidos em caráter apenas ex nunc. Conteúdo da própria ADI paradigma foi esvaziado diante da reforma legislativa da Lei n. 14.230/21. 4. Teses fixadas no Tema 1199 de repercussão geral que não se aplicam ao caso, visto tratar-se de conduta dolosa, com dolo expressamente afirmado na origem, havendo continuidade típiconormativa na atual redação da lei. 5. Extinção da reclamação sem exame do mérito e, caso superado o óbice, improcedência do pedido.”.



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    Inicialmente, destaco que a reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/1988, art. 103-A, § 3º). 



    No caso, o reclamante alega ofensa à ADI n. 6.678 e ao ARE n. 843.989 (Tema de Repercussão Geral n. 1.199). 



    7. Discute-se, na presente reclamação, se a decisão reclamada, ao confirmar a condenação de agente público por ato de improbidade administrativa violador dos princípios da administração pública, teria violado o disposto nas decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADI n. 6.678 e no ARE n. 843.989 (Tema n. 1.199 de Repercussão Geral).  



    8. Nesta oportunidade, destaco as decisões paradigmas apontadas. Dispõe a liminar proferida na ADI n. 6.678 que, 



    “Ante o exposto, defiro a medida cautelar requerida, ad referendum do Plenário (art. 21, V, do RISTF; art. 10, § 3º, Lei 9.868/1999), com efeito ex nunc (art. 11, § 1º, da Lei 9.868/99), inclusive em relação ao pleito eleitoral de 2022, para: (a) conferir interpretação conforme à Constituição ao inciso II do artigo 12 da Lei 8.429/1992, estabelecendo que a sanção de suspensão de direitos políticos não se aplica a atos de improbidade culposos que causem dano ao erário e (b) suspender a vigência da expressão suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos do inciso III do art. 12 da Lei 8.429/1992”.



    A decisão do ARE n. 843.989 (Tema n. 1.199 de Repercussão Geral) fixou a seguinte tese:



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    9. Destaco que, a jurisprudência deste Supremo Tribunal fixou algumas condições para a utilização da reclamação constitucional, são elas (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. 



    10. Verifico que a decisão reclamada ao confirmar a condenação por ato de improbidade administrativa, reconheceu, no caso em análise, a presença de dolo, o que demonstra a ausência de estrita aderência quanto ao que decidiu este Supremo Tribunal no Tema n. 1.199. 



     



    A decisão reclamada em nenhum momento confirmou a condenação por improbidade administrativa no sentido de suspender os direitos políticos pela prática de condutas culposas. Reconheceu, na verdade, a ocorrência de dolo, como se percebe no seguinte trecho:



    “Ao condenar Eugênio José Zuliani pela prática do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, caput, da Lei 8.429/1992, o Colegiado originário registrou que ‘Eugênio tinha plena ciência da ilegalidade das contratações de pessoas sem concurso público para exercício de funções típicas de servidores efetivos’. Portanto, o reconhecimento do dolo no ato de improbidade afasta a aplicação do decidido no Tema 1.199/STF. Com efeito, consoante se verifica em julgados mais recentes deste Tribunal Superior, inclusive da Corte Especial, não há nenhum tipo de determinação do STF para aplicação imediata da Lei 14.230/2021 às hipóteses em que a imputação se deu, supostamente, com base na ocorrência de dolo genérico ou com fundamento em tipos dolosos extintos, uma vez que, no aludido Tema, somente se determinou tal aplicação aos atos culposos cuja condenação ainda não tenha transitado em julgado” (fl. 4, e-doc. 46).



    Sendo a via reclamatória excepcional, a jurisprudência desta Corte considera como indispensável para o cabimento da reclamação, a aderência estrita entre o ato reclamado e o conteúdo do paradigma apontado como violado, o que não se verificou na espécie quanto ao Tema n. 1.199 de RG. 



    O Ministro Relator do Agravo em Recurso Especial no Superior Tribunal de Justiça, ao confirmar a condenação por improbidade administrativa por conduta dolosa, não contrariou o que foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema de Repercussão Geral n. 1.199.



    Nesse sentido tem entendido o Supremo Tribunal:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTE TRIBUNAL NO JULGAMENTO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOLO. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA DA DECISÃO RECLAMADA. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Não há violação ao paradigma invocado, quando incontroversa a existência de ato doloso de improbidade administrativa, tendo em vista que, nos termos do entendimento firmado no Tema 1.199-RG, a retroatividade da Lei 14.230/2021 somente se aplica para os casos em que tenha havido a prática de atos de improbidade administrativa culposa. Precedente. 2. Observância do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, de modo que não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL. 3. Agravo Interno a que se nega provimento” (Rcl 63426 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 04-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 06-12-2023 PUBLIC 07-12-2023).



    11. Quanto à alegação de violação, por parte da autoridade reclamada, da ADI n. 6.678, com razão o reclamante. 



    O ato de improbidade imputado ao reclamante na ação originária refere-se ao caput do art. 11 da Lei n. 8.429/1992, que dispunha:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas (...)”



    A decisão liminar, proferida pelo Ministro Gilmar Mendes, na ADI indicada, determinou a suspensão da vigência da expressão ”suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos” do inciso III do art. 12 da Lei n. 8.429/1992, que trata sobre as penalidades aplicáveis aqueles atos previstos no art. 11 da mesma lei. 



    Desse modo, percebe-se que, manter a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos, sendo a decisão reclamada posterior a decisão desta Corte em sede de controle de constitucionalidade, viola o precedente invocado, pelo que necessário o provimento desta ação neste ponto. Nesse sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADI Nº 6.678-MC/DF. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS. ART. 12., INC. III, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. EFICÁCIA SUSPENSA. 1. Na medida cautelar concedida no âmbito da ADI nº 6.678/DF, determinou-se a suspensão da vigência da expressão “suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos”, constante do inc. III do art. 12 da Lei nº 8.429, de 1992, em sua redação original. 2. A sanção de suspensão dos direitos políticos somente poderá ser aplicada quando do trânsito em julgado da ação de improbidade. 3. A determinação de suspensão, bem como a posterior supressão da referida sanção para os atos descritos no art. 11 da LIA, pela Lei nº 14.230, de 2021, atingem as ações que estão em curso. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (Rcl 56567 AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 20-05-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-06-2024 PUBLIC 28-06-2024)



    Pelo exposto, julgo parcialmente procedente o pedido para cassar o acórdão reclamado no ponto em que determinou a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de cinco anos, com base na ADI n. 6.678 e na Lei n. 14.230/2021 (considerando a ausência de trânsito em julgado da condenação). 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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