Tribunal: STF
Processo: RE 1513356
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-11
Data de publicação: 2024-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Claro Nxt Telecomunicações S.A. interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (e-doc. 5), assim ementado:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO EXECUÇÃO FISCAL EXCEÇÃO DE PRÉEXECUTIVIDADE REJEITADA TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB) PRETENDIDO O RECONHECIMENTO DA NULIDADE DA COBRANÇA ALEGADA USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES - INOCORRÊNCIA COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA DISCIPLINAR ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL E PROMOVER O ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL ARTS. 30, INCS. I E VIII, DA CF COBRANÇA QUE DECORRE DO EXERCÍCIO DE PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO PARA CONTROLAR O USO E A OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO PREVISÃO DO FATO GERADOR NA LEI MUNICIPAL Nº 3.750/1971 (CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL) - LEGITIMIDADE DA COBRANÇA - DECISÃO MANTIDA RECURSO NÃO PROVIDO..”



    Opostos embargos de declaração, estes foram rejeitados (e-doc. 9).



    Sustenta a parte recorrente que a exigência da Taxa de Licença para Localização e Funcionamento sobre Estação Rádio Base (ERB) instituída pelo Município de Santos - SP, por meio da Lei Municipal n.º 3.750/71 (Código Tributário Municipal), invade a esfera de competência privativa da união para legislar sobre a matéria - telecomunicações -, nos termos dos artigos 21, 22 e 30 da Constituição Federal.



    Defende, em síntese, que:



    “(...) a legislação municipal em tela não pode incidir sobre matéria de telefonia, pois o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva”. (e-doc. 11, fl. 5)



    Após, o Presidente da Seção de Direito Público do TJSP, em razão do julgamento do ARE nº 1.370.232 - feito paradigma do Tema nº 1235 da sistemática da repercussão geral -, determinou a remessa dos autos à Câmara julgadora para a análise de eventual juízo de retratação.



    Em juízo negativo de retratação, a 15ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve o acórdão anteriormente proferido, nos termos da seguinte ementa (e-doc. 12, fl. 43):



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO - EXECUÇÃO FISCAL EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE REJEITADA TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB) PRETENDIDO O RECONHECIMENTO DA NULIDADE DA COBRANÇA ALEGADA USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES - DECISÃO AGRAVADA MANTIDA POR ESTA COL. CÂMARA - RECURSO DEVOLVIDO AO RELATOR PARA REALIZAR O JUÍZO DE CONFORMIDADE, NOS TERMOS DO ART. 1.030, INCISO II, DO CPC DE ACORDO COM O TEMA Nº 1235 DO COL. STF (ARE nº 1.370.232/SP) LEI MUNICIPAL QUE NÃO REGULA AS ERB'S, MAS O USO DO SOLO URBANO AUSÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO - MANUTENÇÃO DO ENTENDIMENTO CONTIDO NO V. ACÓRDÃO RECORRIDO ACÓRDÃO MANTIDO.



    Admitido o recurso extraordinário (e-Doc. 13), os autos foram remetidos a esta Suprema Corte. 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem negou provimento ao agravo de instrumento interposto pela contribuinte, mantendo a sentença que rejeitou a exceção de pré-executividade, que questiona a cobrança da Taxa de Licença para Localização e Funcionamento sobre Estação Rádio Base (ERB).



     Extraem-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido (e-doc. 5):



    “No mais, a cobrança impugnada é legítima e não viola a competência da União. 



    Segundo o art. 145, inc. II, da CF, os Municípios poderão instituir ‘taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços, públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição’. 



    Sobre a matéria, o art. 77 do CTN estabelece que o fato gerador das taxas é o exercício regular do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou colocado à sua disposição. 



    Por seu turno, o artigo 30 da CF assim dispõe: 



    ‘Art. 30. Compete aos Municípios: 



    I - legislar sobre assuntos de interesse local; 



    (...) 



    VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.’



    Assim, no exercício da competência que lhe é atribuída pelas normas citadas, o Município de Santos, em respeito ao princípio da legalidade (art. 150, inc. I, da CF), instituiu, por meio da Lei Municipal nº 3.750/71 (Código Tributário Municipal), a taxa questionada pela agravante, decorrente do efetivo exercício do poder de polícia administrativa de licença para localização e funcionamento, disciplinando-a nos arts. 102 a 104, com o seguinte teor: 



    ‘Art. 102. A taxa de licença para localização e funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais, profissionais e similares tem como fato gerador o licenciamento obrigatório e o exercício regular do poder de polícia administrativa do Município, responsável pela fiscalização quanto às posturas, sobre construções e edificações e às administrativas constantes da legislação municipal, relativas à higiene, saúde, segurança, moralidade e sossego públicos. 



    Parágrafo único. Sujeitam-se à incidência da taxa prevista o 'caput' deste artigo os comerciantes, industriais e profissionais estabelecidos ou não, inclusive os que comercializam nas feiras livres, exceto os possuidores de barracas ou bancas com medida inferior a 2m² (dois metros quadrados), sem prejuízo do pagamento dos preços fixados pelo Poder Público, pela ocupação da área em logradouro público. 



    Artigo 103. Nenhum estabelecimento comercial, industrial, profissional e similar, bem como aqueles citados no parágrafo único do artigo anterior, poderá se instalar no Município, nem iniciar atividades, sem prévia licença de localização e funcionamento outorgada pela Prefeitura. 



    Artigo 104. A licença deverá ser solicitada pelo contribuinte ou responsável à repartição municipal competente, antes do início das atividades ou da mudança de qualquer ramo destas, na forma da legislação municipal.’. https://leismunicipais.com.br/a/sp/s/santos/leiordinaria/1971/375/3750/lei-ordinaria-n-3750-1971- dispoe-sobre-codigo-tributario-do-municipio-e-daoutras-providencias.



    Como se pode constatar, referida taxa não diz respeito ao serviço de telecomunicações, mas à fiscalização exercida pelo município sobre o uso e ocupação do solo urbano, matéria incluída na competência que lhe é constitucionalmente assegurada. 



    Assim, para que sejam instaladas em qualquer território municipal e ali permaneçam, as Estações Rádio Base (ERB's) devem observar a legislação local sobre ocupação do solo urbano. 



    Ressalte-se, ademais, que, conforme o art. 74 da Lei Geral das Telecomunicações (nº 9.472/97), ‘a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou do Distrito Federal relativas à construção civil e à instalação de cabos e equipamentos em logradouros públicos.’. (grifo nosso) 



    Em tais circunstâncias, cabe ao município fiscalizar a instalação das antenas de transmissão no que diz respeito ao uso e da ocupação do solo urbano, e não a atividade de telecomunicação exercida pela agravante, esta sim, competência da União, nos termos da Lei Federal nº 9.472/97.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão atacado concluiu pela legalidade da cobrança, pelo Município, da taxa de fiscalização para localização e funcionamento de estação rádio base da empresa ora recorrente sob o fundamento de que a exação tem por base o regular exercício do poder de polícia inerente à municipalidade quanto ao uso e ocupação do solo. 



    A partir do julgamento da ADI nº 3.110/SP, de relatoria do Ministro Edson Fachin, firmou o Plenário desta Suprema Corte o entendimento de que se insere na competência privativa da União a edição de legislação a que discipline o tema relativo à instalação de antenas de telecomunicação. O acórdão desse julgamento possui a seguinte ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption).



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior.



    3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras.



    4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente.



    5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule).



    6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União.



    7. Ação direta julgada procedente.” (DJe de 10/6/20).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 1.370.232/SP, feito paradigma do Tema nº 1.235 da sistemática da repercussão geral, ocasião na qual restou fixada a seguinte tese:



    “É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, inciso IV, da Constituição Federal).”



    O acórdão desse julgado contém a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (DJe de 13/09/2022) (grifo nosso).



    No mesmo sentido, anotem-se os seguintes julgados de ambas as Turmas da Suprema Corte:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 4.978/2002 DO MUNICÍPIO DE GOVERNADOR VALADARES, QUE REGULAMENTA ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE. TEMA INSERIDO NO CONCEITO DE TELECOMUNICAÇÕES. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei 4.978/2002, do Município de Governador Valadares, que dispõe sobre a localização, instalação e operação de antenas transmissoras de rádio, televisão, telefonia celular, telecomunicações em geral e outras antenas transmissoras de radiação eletromagnética. 2. Tal entendimento está alinhado à jurisprudência desta CORTE, no sentido de ser inconstitucional norma local que verse sobre instalação e operação de antenas transmissoras de ondas eletromagnéticas por usurpação da competência privativa da União (ADI 3.110/SP, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 10/6/2020; e RE 981.825 AgR-segundo-ED-ED-segundos-EDv-segundos-AgR-segundo, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 02-06-2021). 3. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.382.759/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 13/03/2023).



    “Embargos de declaração no recurso extraordinário com agravo. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, nos termos do art. 1.024, §3º, CPC. 2. Instalação de estação de rádio-base em desacordo com legislação municipal. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Precedentes. ADI 3.110. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.396.322/SP-ED, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 25/11/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 1º.10.2021. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. ADI 3.110. DECISÃO MONOCRÁTICA QUE ACOLHEU OS EMBARGOS, COM EFEITOS INFRINGENTES, PARA DAR PROVIMENTO AO APELO EXTREMO APRESENTADO PELA PARTE RECORRIDA. ALTERAÇÃO JURISPRUDENCIAL. FATO JURÍDICO RELEVANTE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A União, por meio da Lei 11.934/2009, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos (ADI 3.110). 2. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 3. O Tribunal de origem, ao concluir pela competência do Município, no caso dos autos, divergiu do entendimento majoritário do STF no sentido de que, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações. Precedentes. 4. Aos embargos de declaração é possível a atribuição de excepcionais efeitos infringentes, quando existente fato jurídico relevante. Na hipótese, os embargos opostos contra decisão monocrática foram acolhidos para adequá-la à nova orientação firmada no julgamento da referida ADI 3.110. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.271.779/SP-ED-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 16/05/2022 - grifo nosso).



    “Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional e Administrativo. Instalação de estações rádio base (ERB). Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Entendimento firmado no julgamento da ADI nº 3.110/SP. Precedentes. 1. No julgamento da ADI nº 3.110/SP, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que se insere dentro da competência privativa da União editar legislação disciplinadora do tema de telecomunicações. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.291.356-AgR-segundo/SP, Primeira Turma, minha Relatoria, DJe de 20/10/2021).



    Aplicando essa orientação, anotem-se ainda as seguintes decisões monocráticas proferidas em casos idênticos ao presente: ARE nº 1.419.695/SP-ED-AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 23/05/2023; ARE nº 1.417.732/SP, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 14/02/2023; e ARE nº 1.403.772/SP, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 10/10/2022.



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido se afastou do entendimento atual deste Supremo Tribunal Federal, segundo o qual o Município não detém competência para regulamentar a atividade de instalação de Estações de Rádio Base e, portanto, tampouco lhe compete cobrar taxa sobre essa atividade a título de exercício regular do poder de polícia, ainda que sob o pretexto de tratar acerca de fiscalização do uso e ocupação de solo.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou parcial provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação de execução fiscal lastreada na CDA nº 35.276/2021, em razão da inconstitucionalidade da Taxa de Licença para Localização e Funcionamento sobre Estação Rádio Base (ERB), nos termos da fundamentação.



    Invertidos os ônus sucumbenciais.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de setembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente