Tribunal: STF
Processo: ARE 1466653
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-08
Data de publicação: 2024-02-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário interposto pelo MUNICÍPIO DE SÃO MATEUS DO MARANHÃO - MA contra acórdão do ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO MARANHÃO (TJMA), proferido nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EM PLANO ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DAS EXPRESSÕES “ASSESSOR CONTÁBIL” E “CONTROLADOR INTERNO”. FUNÇÕES EMINENTEMENTE TÉCNICAS E BUROCRÁTICAS. IMPOSSIBILIDADE DE CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. DESNECESSIDADE DO VÍNCULO DE CONFIANÇA. EXPRESSÃO “ASSESSOR JURÍDICO”. CRIAÇÃO POR CARGO EM COMISSÃO. CONSTITUCIONALIDADE. DESNECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA, NESSE PONTO ESPECÍFICO, PELOS ENTES MUNICIPAIS. PRECEDENTES DO STF E DESSA E. CORTE ESTADUAL. ART. 22 DA LEI MUNICIPAL N° 311/2019. CRIAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE FORMA GENÉRICA. IMPOSSIBILIDADE. DESVIRTUAMENTO E INFRINGÊNCIA AO INTERESSE PÚBLICO PRIMÁRIO, PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E MORALIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARCIALMENTE DE ACORDO COM O PARECER MINISTERIAL PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAIS O ART. 22 DA LEI MUNICIPAL Nº 311/2019 E DAS EXPRESSÕES “ASSESSOR CONTÁBIL” E CONTROLADOR INTERNO” PREVISTOS NO ANEXO DA LEI IMPUGNADA”.



    No apelo extremo (e-DOC 4) sustenta-se, em síntese, que o acórdão recorrido viola o art. 37, incisos II e V, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), visto que, ao contrário do que entendeu o Tribunal, os cargos de “Controlador Interno” e “Assessor Contábil” possuem inegável natureza de direção, chefia e assessoramento.



    Apresentadas contrarrazões, a Corte Local obstou o processamento do Recurso Extraordinário (e-DOC 6), dando ensejo à interposição do presente agravo (e-DOC 7).



    Intimada, a Procuradoria-Geral da República pugna pelo não conhecimento do agravo (e-DOC 16).



    Decido. 



    Não merece prosperar o inconformismo.



    Esta Suprema Corte firmou o entendimento de que deve a parte impugnar todos os fundamentos da decisão que não admitiu o recurso extraordinário, o que não ocorreu na espécie, uma vez que o agravante limitou-se a reiterar os termos do apelo extremo, sem infirmar os argumentos que levaram à sua inadmissibilidade. 



    Nesse caso, a jurisprudência de ambas as Turmas deste Tribunal, com amparo na norma do art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil, é firme no sentido de não conhecer do agravo. Exemplificando esse entendimento, cito os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RAZÕES DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO QUE INADMITIU O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NÃO CONHECIMENTO. SÚMULA 287 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL. REQUISITOS. ARTS. 1.021, § 1º, DO CPC E 317, § 1º, DO RISTF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É ônus do recorrente, nos termos do art. 1.021, § 1º, do CPC e 317, § 1º, do RISTF impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE nº 1.167.882-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 12/12/19).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENAL E PROCESSUAL PENAL. CRIME DE ROUBO MAJORADO. ARTIGO 157, § 2º, II, DO CÓDIGO PENAL. COMPETÊNCIA DO RELATOR PARA JULGAMENTO MONOCRÁTICO DO FEITO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO QUE INADMITIU O APELO EXTREMO. SÚMULA 287 DO STF. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 1.210.646-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 5/8/19).



    Ainda que assim não fosse, não prosperariam os argumentos apresentados no apelo extremo.



    Como se depreende de trecho do acórdão do tribunal local em que se examina tal questão: 



    “No caso em análise, verifico que as atividades desempenhadas pelos Controladores Internos e pelos Assessores Contábeis são eminentemente técnicas e ordinárias, não sendo qualificadas pelo necessários vínculo de confiança ínsito aos cargos comissionados e nem se revestem da excepcionalidade exigível para chefia ou direção, inerentes aos cargos de livre nomeação e exoneração. 



    Da simples análise das funções atribuídas ao Controlador Interno e ao Assessor Contábil, previstos nos artigos 9º e 10º da Lei Municipal n° 311/2019, verifica-se, indene de dúvidas, a atribuição de tarefas ordinárias e burocráticas, de forma que a criação desses cargos em comissão, configura burla ao concurso público”. (e-DOC 3)



    Destarte, o Tribunal de origem constatou a inconstitucionalidade de parte de norma do município agravante que teria criado cargos em comissão sem que as atribuições fossem efetivamente voltadas ao desempenho de chefia, direção ou assessoramento, conforme exige o art. 37, inc. V, da Constituição Federal.



    Na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal, em homenagem ao princípio do concurso público, a criação de cargos em comissão pressupõe “a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria” (RE nº 1.041.210 RG, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 22/5/19 - Tema 1010). 



    Nesse sentido:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARTS. 9º, 10, CAPUT, 12, §§ 1º, 2º E 3º, C/C ANEXOS I, II E VII, ITEM XXXIII, DA LEI COMPLEMENTAR 1.056/2020, DO ESTADO DE RONDÔNIA. QUADRO DE PESSOAL DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO. PREVISÃO DE CARGOS EM COMISSÃO DE ASSISTENTE TÉCNICO, ASSISTENTE PARLAMENTAR, ASSISTENTE ESPECIAL DE GABINETE, SECRETÁRIA DE APOIO, SECRETÁRIA DE GABINETE E ASSESSOR. INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. ATRIBUIÇÕES NÃO DESTINADAS À DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A Constituição Federal é intransigente em relação ao princípio do concurso público como requisito para o provimento de cargos públicos (CF, art. 37, II). 2. A exceção prevista nos incisos II e V da Constituição deve ser interpretada restritivamente, cabendo ao legislador infraconstitucional a observância dos requisitos constitucionais que condicionam a criação de cargos de provimento em comissão . Precedentes. 3. Ao atribuir à Assembleia Legislativa de Rondônia o livre provimento de cargos que não desempenham funções de direção, chefia e assessoramento, os dispositivos impugnados acarretam burla ao princípio constitucional do concurso público. 4. Ação direta julgada procedente.” (ADI nº 6.963, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 27/4/22).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO. ARTS. 1º E 3º AO 9º DA LEI Nº 14.415/2014, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA E DOMINANTE. PRECEDENTES. 1. A Associação Nacional dos Servidores do Ministério Público – ANSEMP é entidade de classe de âmbito nacional que possui por finalidade defender, judicial e extrajudicialmente, direitos e interesses de servidores do Ministério Público da União e dos Ministérios Públicos dos Estados, ativos e inativos, conforme expresso no art. 2º de seu estatuto social. Preenchido o critério de pertinência temática 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica e dominante no sentido de que os requisitos para criação de cargos em comissão envolvem a aplicação de diversos princípios, tais como o princípio do concurso público, da moralidade pública, da publicidade, da impessoalidade, da eficiência e da economicidade, como bem se percebe pela interpretação do art. 37, II e V, da Constituição Federal. A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração. Os cargos em comissão destinam-se às atribuições de direção, chefia e assessoramento. 3. Em recente decisão, no julgamento do RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, essa Corte fixou tese acerca dos requisitos para a criação de cargos em comissão, quais sejam: a) a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre as autoridades nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir. São esses, portanto, os requisitos para criação de cargos em comissão. Na hipótese, os dispositivos impugnados preenchem todos os requisitos autorizadores. Nesse sentido, alguns precedentes que contribuíram na formação da tese: ADI 3.706, Rel. Min. Gilmar Mendes; RE 376.440-ED, Rel. Min. Dias Toffoli; RE 735.788-AgR, Relª. Minª. Rosa Weber; ADI 3.233, Rel. Min. Joaquim Barbosa; ADI 4.125, Relª. Minª. Cármen Lúcia. 4. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente.” (ADI nº 5.542, Tribunal Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 3/2/20).



    Assim sendo, o acórdão recorrido encontra-se em consonância com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    Ademais, manifestar entendimento diverso do acórdão recorrido, no que se refere à avaliação da natureza dos cargos em comissão criados pela lei municipal, demandaria a análise da legislação local em questão e do conjunto fático-probatório produzido nos autos, o que se mostra inviável na via do recurso extraordinário, a teor das Súmulas nº 279 e 280 deste Tribunal. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEIS MUNICIPAIS QUE CRIAM CARGOS EM COMISSÃO SEM CARÁTER DE CHEFIA, ASSESSORAMENTO E DIREÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. ANÁLISE DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 323 DO RISTF C.C. ART. 102, III, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DA MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA E DA LEGISLAÇÃO LOCAL. VEDAÇÃO. SÚMULAS N. 279 E 280 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A repercussão geral pressupõe recurso admissível sob o crivo dos demais requisitos constitucionais e processuais de admissibilidade (art. 323 do RISTF). 2. Consectariamente, quando a ofensa for reflexa ou mesmo quando a violação for constitucional, mas necessária a análise de fatos e provas, não há como se pretender seja reconhecida a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso (art. 102, III, § 3º, da CF). 3. “É inconstitucional a criação de cargos em comissão que não possuem caráter de assessoramento, chefia ou direção e que não demandam relação de confiança entre o servidor nomeado e o seu superior hierárquico” (ADI 3.602, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 7.6.11). No mesmo sentido: AI 656.666-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 5.3.2012 e ADI 3.233, Pleno, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe 14.9.2007. 4. Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem quanto à natureza das atribuições relacionadas aos cargos em comissão, necessário seria o reexame da matéria fático-probatória e da legislação local que o orientou (Leis Municipais 14.375/04, 14.840/05, 14.841/05, 14.842/05, 14.843/05, 14.845/05), o que inviabiliza o extraordinário, a teor dos Enunciados das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. 5. In casu, o acórdão originalmente recorrido assentou: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Expressões e dispositivos das Leis Municipais nº 14.375, de 27 de dezembro de 2007 e nºs 14.840, 14.841, 14.842, 14.843, 14.845m, de 18 dezembro de 2008, e seus anexos, que tratam da criação de cargos em comissão de assessoria na Prefeitura Municipal de São Carlos e em sua Administração Indireta, como fundações, PROHAB e Serviço Autônomo de Água e Esgoto – Atribuições que não exigem necessidade de vínculo especial de confiança e lealdade, a justificar a criação de cargo em comissão – Funções técnicas, burocráticas, operacionais e profissionais, típicas de cargos de provimento efetivo, a ser preenchido por servidor concursado – Violação dos arts. 111, 115, II e V, e 144 da CE – Procedência da ação.” 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE nº 693.714 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 25/9/12).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor público municipal. Adicional de insalubridade. Lei Municipal 8.710/95. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmulas 279 e 280 desta Corte. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negativa de provimento ao agravo regimental.” (ARE nº 1.002.973-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 25/9/18).



    Ante o exposto, com esteio no artigo 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de fevereiro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente