Tribunal: STF
Processo: ARE 1509281
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-16
Data de publicação: 2024-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL – CERCEAMENTO DE DEFESA – INOCORRÊNCIA – INTIMAÇÃO PROCESSUAL REGULAR E OBSERVÂNCIA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL – OBSERVÂNCIA INTEGRAL DO PROCEDIMENTO ESTABELECIDO NA LEI DE REGÊNCIA – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PRÁTICA DE NEPOTISMO – RESSALVAS À CONFIGURAÇÃO NA NOMEAÇÃO PARA CARGO POLÍTICO – INSUFICIÊNCIA DA RELAÇÃO DE PARENTESCO – FALTA DE RAZOABILIDADE, AUSÊNCIA DE QUALIFICAÇÃO TÉCNICA E FINALIDADE ILÍCITA DA NOMEAÇÃO NÃO COMPROVADAS – ELEMENTO VOLITIVO – IMPRESCINDIBILIDADE PARA CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA COMO ÍMPROBA – INEXISTÊNCIA NO CASO CONCRETO – ILÍCITO DE IMPROBIDADE – NÃO CONFIGURAÇÃO – ADVENTO DA LEI FEDERAL Nº 14.230/2021 – IRRELEVÂNCIA DAS INOVAÇÕES SOBRE A LIDE. As garantias emergentes do princípio do devido processo legal, preceito matriz de todos os demais princípios e regramentos que visam assegurar um procedimento hígido, exigem a observância e a aplicação das normas técnico-procedimentais de forma a propiciar a entrega de prestação jurisdicional íntegra, adequada e efetiva. A regular intimação da parte, dando-lhe ciência dos atos praticados e oportunizando que se pronuncie sobre o que entender devido, atende à exigência legal de sua cientificação e participação. O direito fundamental da parte ao devido processo legal, do qual desdobra o direito à produção probatória, não é absoluto, encontrando limites de exercício no próprio ordenamento jurídico. A lei processual civil pátria permite ao Magistrado conhecer diretamente do pedido e proferir sentença, se entender pela desnecessidade da produção de outras provas, além das já existentes nos autos, conforme dicção do art. 355, inciso I, do Código de Processo Civil. Impositiva a rejeição de preliminar que suscita inobservância ao §10-F do art. 17 da Lei Federal nº 8.429/1992, dispositivo incluído pela Lei Federal nº 14.230/2021, quando o processo observou integralmente a previsão legal invocada, com observância à ampla defesa e julgamento nos limites da demanda. Conforme entendimento pacificado na doutrina e na jurisprudência pátrias, para se reconhecer uma prática como formal e materialmente ímproba, hábil a atrair a aplicação das sanções previstas na Lei Federal nº 8.429/1992, é absolutamente imprescindível seja possível apreender, das circunstâncias de um caso concreto, a existência de elemento volitivo que qualifique a ação ou omissão do agente como conduta marcada pelo intuito de infringir e violar os princípios de regência da Administração Pública. A Constituição da República estabelece a dispensa à regra do concurso público para a nomeação para cargo em comissão, sendo vedada, por força dos princípios de regência da administração constantes no art. 37, a nomeação de parentes até 3º grau, nos termos da Súmula Vinculante nº 13 do STF. O excelso STF definiu que a vedação da Súmula 13 não se aplica aos cargos políticos, ressalvada, contudo, a aplicação de mencionado entendimento para cargos políticos nas situações de inequívoca falta de razoabilidade, por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral, em respeito aos princípios norteadores do Direito Administrativo. Ao autor da ação incumbe fazer prova acerca dos fatos constitutivos alegados como fundamento da pretensão deduzida na peça de ingresso, sob pena de não obter a tutela jurisdicional almejada. A despeito de ter o Prefeito Municipal nomeado seu genitor para cargo de Secretário Municipal, a simples relação de parentesco não enseja a configuração de nepotismo e do respectivo ato ímprobo. A votação inexpressiva obtida em campanha eleitoral e o baixo dispêndio financeiro dedicado na candidatura não possibilitam que se presuma o dolo na obtenção da licença remunerada pelo servidor com a finalidade exclusiva de obter vantagem ilícita e lesar o erário. Ausente prova de desvio de finalidade, de falta de razoabilidade ou desqualificação na nomeação realizada, bem como não demonstrado o dolo nas condutas imputadas aos requeridos, elemento volitivo necessário ao enquadramento nos tipos ímprobos da Lei Federal nº 8.429/92, inarredável a improcedência do pedido de imposição das sanções do art. 12 da mesma legislação, sobre o que as inovações da Lei Federal nº 14.230/2021 não repercutem para alterar a conclusão pela ausência do ilícito de improbidade” (eDOC 122 – ID: a7224d14, p. 5-6)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, caput, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que há nepotismo na nomeação para cargo político se somada a relação de parentesco com a falta de qualificação técnica do nomeado. 



    Alega-se que, no caso, o nomeado, genitor do recorrido, não possui a qualificação necessária para o exercício do cargo. Argumenta-se que o acórdão afastou expressamente a qualificação técnica do recorrido – não a qualificação inadequada, mas a ausência de qualquer formação acadêmica ou experiência no serviço público ou em gestão pública (eDOC 146 – ID: cfd1e028, p. 8).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que inexiste exigência legal quanto à formação para o cargo para o qual realizada a nomeação, estando previsto, apenas, o ensino fundamental como escolaridade mínima. Registrou, ainda, que o recorrente não apresentou prova de que houve mau exercício das funções públicas durante o período do mandato, motivo pelo qual não restaria configurada a completa falta de razoabilidade na nomeação para o cargo político apta a caracterizar a prática de nepotismo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “(...) para se reconhecer uma prática como formal e materialmente ímproba, hábil a atrair a aplicação das sanções previstas na Lei Federal nº 8.429/1992, é absolutamente imprescindível seja possível apreender, das circunstâncias de um caso concreto, a existência de elemento volitivo que qualifique a ação ou omissão do agente como dolosa e inserida na hipótese descrita no art. 11 da lei.



    (...)



    Norteando a questão no âmbito da nomeação para cargo comissionado de recrutamento amplo, notadamente em face dos princípios administrativos da impessoalidade e da moralidade, sobreveio o Enunciado de Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe: 



    “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.”



    A mencionada orientação vinculante é orientadora e incidente não só ao Poder Judiciário, mas a toda Administração Pública, porquanto expressamente determinado no art. 103-A da Constituição da República, segundo o qual “súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal”. 



    Nada obstante, o próprio Supremo Tribunal Federal construiu jurisprudência acerca dos limites da norma judicial dirigida à vedação da prática de nepotismo, estabelecendo ressalvas à sua aplicação na nomeação para cargos políticos, em que se enquadra o cargo de Secretário Municipal (...)



    Assim, a configuração de nepotismo em relação ao cargo de Secretário Municipal não se estabelece pela mera configuração de relação de parentesco, exigindo-se que haja inequívoca falta de razoabilidade, manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral na nomeação. 



    Indo além, diante da delimitação estabelecida para a causa, constata-se que as inovações da Lei Federal nº 14.230/2021, a despeito de alterarem a redação do art. 11 citado, mantiveram a previsão expressa e específica do tipo ímprobo concernente à prática de nepotismo (...)



    Ressalte-se que a efetiva configuração do ato ímprobo em qualquer dos regimes normativos exige a presença do dolo, exigência esta corroborada nas teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no precedente vinculante ARE 843989 (Tema 1199), definindo aspectos da retroatividade das alterações estabelecidas pela Lei Federal nº 14.230/2021 (...)



    Partindo dessas premissas, analisando detidamente os autos, não vislumbro a efetiva configuração de ato ímprobo na conduta dos réus. 



    No presente caso, o réu FABIANO COSTA SOARES, na condição de Prefeito Municipal de Montezuma, nomeou seu genitor, réu ARISTIDES SOARES DE OLIVEIRA, para o cargo de Secretário Municipal de Turismo de abril de 2017 a 01/12/2017 e de Secretário Municipal de Transportes a partir de 02/12/2017 (fls. 16/18 e 28/29, Ordem 28). 



    Embora incontestável a relação de parentesco, não há prova contundente de que a nomeação para o cargo político na hipótese se deu em inequívoca falta de razoabilidade, em manifesta ausência de qualificação técnica, em inidoneidade moral (elementos firmados na jurisprudência) ou com finalidade ilícita (elemento firmado no §5º do art. 11 da Lei Federal nº 8.429/1992).



    Em depoimento prestado na sede da Promotoria de Justiça da respectiva comarca, o réu ARISTIDES SOARES DE OLIVEIRA declarou que possui o ensino fundamental, sem formação acadêmica ou profissional complementar, e que anteriormente à nomeação tratada na lide não havia exercido qualquer cargo público, tendo sido empresário e proprietário de Supermercado nos Municípios de Mato Verde e Glaucilandia em MG.



    A despeito de o réu ARISTIDES SOARES DE OLIVEIRA não deter formação acadêmica ou profissional especializada ou ampliada, inexiste exigência de tal formação no ordenamento jurídico de regência, que consigna ensino fundamental como escolaridade mínima (Ordem 07). Destaca-se que o autor não indica ou demonstra qualquer exigência legal de formação específica mais ampla que a apresentada pelo réu, limitando-se a afirmar que o requerido não deteria qualificação para o cargo.



    Ademais, em que pese eventual experiência em gestão pública ou administrativa seja de fato favorável a uma melhor qualificação para o exercício do cargo de Secretário Municipal, referida experiência não se constitui requisito ou condicionante para a ocupação do cargo. 



    Repiso, ainda, que as atribuições do cargo de Secretário Municipal não se vinculam à formação técnica na respectiva área de atuação, porquanto as atividades desempenhadas exigem mais substancialmente a gestão administrativa e coordenação sobre políticas públicas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, com auxílio de quadro de pessoal integrado por servidores efetivos de formação técnica específica (Ordens 06 a 08). 



    Nesse ponto, entendo que a ausência de qualificação técnica específica na conjuntura dos autos não se enquadra como configurador de inequívoca falta de razoabilidade da nomeação feita, tendo em vista a ausência de exigência ou orientação normativa sobre a presença dessa qualificação e o contexto da municipalidade em questão. Com efeito, segundo dados do IBGE em 2021, o Município de Montezuma contava com população estimada pouco superior a 8 mil pessoas, do que se infere que a autoridade nomeante – réu FABIANO – não dispunha de opções amplas para a lotação dos cargos políticos.



    (...)



    Outrossim, extrai-se do caderno processual que o réu ARISTIDES SOARES DE OLIVEIRA efetivamente exerceu os cargos para os quais foi nomeado (Ordens 25 a 28), com o desempenho das atribuições correspondentes, fato este inclusive afirmado pelos réus e não impugnado pelo autor. 



    Destaco que o autor não indicou ou demonstrou qualquer indício de mau desempenho das funções pelo réu ou atuação inadequada em prejuízo à Administração Pública ou às políticas afetas aos cargos ocupados, a evidenciar eventual falta de razoabilidade nesse aspecto.



    Lado outro, embora o autor afirme que a nomeação objeto da lide se deu com finalidade ilícita de favorecimento do nomeante ao nomeado, não há efetiva comprovação nos autos da finalidade alegada ou do dolo nesse sentido, elementos não presumíveis que demandam comprovação específica.



    (...)



    Portanto, não há prova de inequívoca falta de razoabilidade, de manifesta ausência de qualificação técnica ou de finalidade ilícita nas nomeações impugnadas na ação, ao passo que não foi sequer suscitada presença de inidoneidade moral no ato em questão, que também não encontra indícios nos autos. 



    Insisto, pois, que o quadro fático delineado nos autos não revela, no que tange a candidatura dos réus e gozo da licença remunerada, conduta qualificada com intuito deliberadamente desonesto, de má-fé e sabidamente com desvio de finalidade, dirigida à violação dos princípios regentes da Administração Pública. 



    Não verificado, portanto, o ato ímprobo, impositiva a reforma da r. sentença, com o afastamento da condenação imposta” (eDOC 122 – ID:a7224d14, p. 18-28)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, a fim de interpretar o art. 11, XI, da Lei nº 8.429/1992, que descreve o ato de improbidade consistente no nepotismo, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, com o objetivo de apurar se o contexto fático caracterizou a prática de nepotismo, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 21.2.2017. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. INEXISTÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. 1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto à inexistência, no caso, da prática de nepotismo, seria necessário o reexame de fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF.2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (ARE 919655 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 13.06.2017 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NEPOTISMO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE 1423675 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 05.05.2023 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente