Tribunal: STF
Processo: RE 1493516
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-30
Data de publicação: 2024-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, a, da Constituição Federal, interposto pelo Estado de Pernambuco, contra acórdão do Tribunal de Justiça Estadual assim fundamentado:



    “DECISÃO TERMINATIVA - Trata-se de recurso de apelação apresentado pelo ESTADO DE PERNAMBUCO contra a sentença proferida pelo Juízo a quo, que extinguiu a execução de título extrajudicial, sem resolução do mérito, em razão da ilegitimidade ativa do apelante para executar multa arbitrada pelo Tribunal de Contas, decorrente de ato praticado em desfavor do Município de Iati. Em suas razões recursais, sustenta, que a legitimidade ativa para executar multa punitiva arbitrada pelo Tribunal de Contas do Estado é do Estado de Pernambuco, nos termos da Lei Estadual 12.600/04. Defende, ainda, que a situação em apreço (multa-sanção) é distinta daquela contida no julgamento do Tema 642 pelo STF. Com efeito, requer o conhecimento e o provimento do recurso, para, reformando a sentença recorrida, julgar procedentes os pedidos deduzidos. Devidamente intimada, a parte apelada não apresentou contrarrazões. É o que importa relatar. DECIDO. A controvérsia gira em torno da legitimidade ou não do Estado de Pernambuco para executar multa punitiva arbitrada pelo Tribunal de Contas do Estado, no âmbito da Auditoria especial realizada na Prefeitura de Iati/PE, em que foram constatadas irregularidades nas contas. Pois bem. Já é de todo sabido que o STF, em julgamento do Tema 642, fixou tese no sentido de que “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. STF. Plenário. RE 1003433/RJ, Rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, julgado em 14/9/2021 (Repercussão Geral – Tema 642) (Info 1029). Em que pese o apelante alegar a existência de um distinguishing da tese acima em relação ao caso ora posto, entendo não lhe assistir razão. E assim penso porque a diferenciação quanto aos casos de imputação de débito (ressarcimento ao erário) e de mera aplicação de multa por atos irregulares para fins de definir a legitimidade ativa para a execução do título gerado pela decisão do Tribunal de Contas era medida adotada no âmbito STJ antes do julgamento do RE 1003433/RJ, pelo STF. Vale dizer, entendia-se que, enquanto o credor da imputação de débito era o ente público lesado, em se tratando de multa-sanção, esta deveria se reverter em favor do ente mantenedor do Tribunal de Contas (o Estado, no caso do TCE). Entretanto, o Supremo Tribunal Federal, ao definir sua tese, não adotou os fundamentos acima expostos. Para uma melhor compreensão do tema, seguem trechos das lições doutrinárias do Professor Márcio Cavalcanti, retiradas do site "Dizer o Direito": "Para a Corte, somente o ente da Administração Pública prejudicado com a atuação do gestor possui legitimidade para executar o acórdão do Tribunal de Contas, seja ele de imputação de débito ou de multa. O Estado-membro não tem legitimidade para promover execução judicial para cobrança de multa imposta por Tribunal de Contas estadual à autoridade municipal, uma vez que a titularidade do crédito é do próprio ente público prejudicado, a quem compete a cobrança, por meio de seus representantes judiciais (no caso, o Município). Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorre da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o município lesado, e não o Estado. Aplica-se aqui o princípio basilar do direito no sentido de que o acessório segue a sorte do principal. A multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, qual seja, o Município. Logo, não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas." [1] - grifos posteriores A propósito, o próprio o STJ, diante da tese firmada pelo STF, também passou a assim decidir: O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. STJ. 2ª Turma. AgInt no AREsp 926.189-MG, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 15/02/2022 (Info 725). Destarte, considerando que a multa fixada pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco decorreu de ato praticado em prejuízo ao erário do Município de Iati, não há se falar na legitimidade ativa do Estado de Pernambuco - tratando-se, ou não, de multa punitiva. Diante do exposto, com base no art. 932, IV, "b", do CPC, NEGO PROVIMENTO ao apelo. Não é o caso de majoração de honorários advocatícios. Decorrido o prazo legal, sem qualquer manifestação, certifique-se o trânsito em julgado e, em seguida, proceda-se com a competente baixa.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 31, §1º, 34, IV, VII, “a” e “d”, 37, caput, 71, VIII, §3º e 97 da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Da análise dos autos, verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”, razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. Nesse sentido:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano ( accessio cedit principali ), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.” (RE 1003433, Relator(a): Marco Aurélio, Rel. p/ acórdão: Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, Repercussão Geral - Mérito DJe 13-10-2021)



    Havendo pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, dispensável a submissão da arguição de inconstitucionalidade ao plenário ou ao órgão especial do Tribunal de origem, razão pela qual não há falar em ofensa ao art. 97 da Carta Magna ou em contrariedade à Súmula Vinculante 10/STF. Nesse sentido: RE 593.948-AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 09.5.2011; RE 440.458-AgR/RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, DJ 06.5.2005; RE 594.515-AgR/RN, Rel. Min. Joaquim Barbosa, 2ª Turma, DJe 22.5.2012; e ARE 914.045-RG, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 19.11.2015, cuja ementa transcrevo:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL. CLÁUSULA DA RESERVA DE PLENÁRIO. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL PLENO DO STF. RESTRIÇÕES IMPOSTAS PELO ESTADO. LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA OU PROFISSIONAL. MEIO DE COBRANÇA INDIRETA DE TRIBUTOS. 1. A jurisprudência pacífica desta Corte, agora reafirmada em sede de repercussão geral, entende que é desnecessária a submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal, nos termos dos arts. 97 da Constituição Federal, e 481, parágrafo único, do CPC. 2. O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente entendido que é inconstitucional restrição imposta pelo Estado ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quanto aquelas forem utilizadas como meio de cobrança indireta de tributos. 3. Agravo nos próprios autos conhecido para negar seguimento ao recurso extraordinário, reconhecida a inconstitucionalidade, incidental e com os efeitos da repercussão geral, do inciso III do §1º do artigo 219 da Lei 6.763/75 do Estado de Minas Gerais.”



    A revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem que levaram à conclusão de que “multa fixada pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco decorreu de ato praticado em prejuízo ao erário do Município de Iati”, demandaria o exame da moldura fática delineada, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação das Súmulas nº 279/STF: “para simples reexame de prova nãocabe recurso extraordinário” Nesse sentido:



    “Direito administrativo e tributário. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Tribunal de contas estadual. Multa aplicada ao administrador municipal. Execução fiscal. Dano ao erário. Legitimidade do Estado. Necessidade de reexame de provas e da legislação infraconstitucional. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença que declarou a nulidade da certidão de divida ativa. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE nº 1.470.784/RJ-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Presidente - Roberto Barroso, DJe 26.03.2024)



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. Legitimidade para execução de multa aplicada pelo tribunal de contas estadual. Tema RG nº 642. Execução da multa imposta em razão de danos ao erário municipal: competência municipal. Análise de legislação local e reexame de fatos e provas: impossibilidade no campo extraordinário. Óbices dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual neguei seguimento ao recurso extraordinário, com fundamento na tese firmada no julgamento do Tema RG 642 e em razão dos óbices dos enunciados 279 e 280 da Súmula do STF. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Em seu recurso, o agravante sustenta que o presente caso apresenta particularidades em relação ao apreciado quando do julgamento do Tema RG nº 642. Alega que questão tratada neste processo não causou prejuízo ao erário municipal. Argumenta que citou em seu recurso extraordinário norma de lei estadual, mas apenas para demonstrar que o servidor recorrido não foi condenado por trazer prejuízo ao erário. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Tribunal de origem, com fundamento nos pressupostos fáticos constantes dos autos e em normas locais, concluiu que a multa em discussão foi aplicada em decorrência de ato lesivo praticado contra município. 4. O acolhimento das alegações do agravante em sentido contrário encontra óbice nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. 5. A partir destes pressupostos, verifica-se ter a Corte de origem aplicado corretamente a tese firmada quando do julgamento do Tema RG nº 642, concluindo pela ilegitimidade do ente público estadual para cobrar a multa em discussão. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.484.078/RJ-AgR, 2ª Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 16.09.2024).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido” (ARE nº 1.380.782/RJ-ED-AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 12.03.2024).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. IMPUTAÇÃO DE MULTA A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. FATORES QUE ENSEJARAM SUA APLICAÇÃO. LEGITIMIDADE PARA A EXECUÇÃO DA MULTA. NECESSIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou provimento ao recurso extraordinário, cujo objetivo é assentar a ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para execução de multa imposta pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal. 2. O Tribunal de origem decidiu que a hipótese dos autos não se ajusta ao entendimento firmado no ARE 1.003.433-RG (Tema 642). 3. Para dissentir das conclusões do acórdão recorrido, seria imprescindível o reexame da legislação infraconstitucional e do acervo probatório dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 5. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação de multa de 2% (dois por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015” (RE nº 1.413.553/RJ-AgR, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 17.03.2023).



    Por sua vez, não há falar em ofensa ao art. 97 da Carta Maior ou em contrariedade à Súmula Vinculante 10, porquanto não declarada, na hipótese, a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público. Com efeito, a Corte de origem solveu a questão à luz das regras de hermenêutica no âmbito infraconstitucional, sem, portanto, declarar a incompatibilidade entre a Constituição Federal e a norma legal que se pretende ver incidir à espécie. Nesse sentido: RE 639.866-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 16.9.2011; AI 848.332-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 24.4.2012; ARE 1.047.530-AgR/MS, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe 19.12.2017, e ARE 964.753-AgR/CE, Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 10.02.2017, este assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONCURSO PÚBLICO. MOMENTO DE COMPROVAÇÃO DO LIMITE DE IDADE MÁXIMO. DESÍDIA DA ADMINISTRAÇÃO. SÚMULA 279/STF. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. CARÁTER PROTELATÓRIO. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Esta Corte possui entendimento no sentido de que o limite de idade, quando regularmente fixado em lei e no edital de determinado concurso público, há de ser comprovado no momento da inscrição do certame. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não se aplica a restrição do art. 97 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido apenas interpreta legislação infraconstitucional, sem declarar sua inconstitucionalidade. 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente