Tribunal: STF
Processo: ARE 1468439
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-05
Data de publicação: 2024-04-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Acre, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO. Direito ambiental/urbanístico. Loteamento regular. Danos ambientais. Rede de esgoto. Vias públicas. Responsabilidade solidária. Estado e município. Construção. Isenção. Prova pericial. Execução das obras. 



    1. Na origem, a ação civil pública foi proposta como base em supostas irregularidades quanto ao sistema de tratamento de esgoto e a respeito das péssimas condições de trafegabilidade das vias do denominado Conjunto habitacional Cumaru, situado no município de Cruzeiro do sul/AC.



    2. É ponto incontroverso que o loteador – Estado do Acre – não obteve a licença ambiental para a operação das obras, o que já caracteriza a ilicitude da construção.



    3. A responsabilidade pela reparação dos danos ambientais é solidária entre todos os poluidores ou degradadores. Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça - STJ.



    4. A prova pericial é inconclusiva sobre as causas dos danos urbanísticos, mas os atribui a duas hipóteses mais prováveis, a saber: erro no projeto básico; ou erro na execução de tal projeto.



    5. O ente público estadual recebeu as obras e serviços sem qualquer restrição, o que eximia construtora de qualquer responsabilidade ambiental.



    6. Na verdade, a responsabilidade pelos danos urbanísticos é solidária entre o Estado do Acre e o Município de Cruzeiro do Sul.



    7. A responsabilidade do primeiro ocorre porque, na qualidade de loteador, não elaborou o projeto básico adequado para a construção ou não fiscalizou de forma eficiente a execução das obras correspondentes. 



    8. A responsabilidade do Município se deve ao fato de que, uma vez registrado pelo loteador, ele passou a deter o domínio das áreas comuns do loteamento (art. 22, caput, da Lei 6.766/79), mas nunca realizou qualquer providência para fiscalizar a utilização das áreas públicas que o compõe.



    9. Apelações conhecidas. Pleito recursal do estado do Acre desprovido e pretensão recursal da Construtora Colorado provido”. (eDOC 5 – ID: abb0a739)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 23, IX e parágrafo único, e 30, V, do texto constitucional. (eDOC 9 – ID: 62e202bb)



    Nas razões recursais, afirma-se, em breve síntese, que a decisão recorrida viola o entendimento firmado no julgamento da ADI 2.340 por estender as competências municipais relativas ao saneamento básico para o Estado do Acre. Entende-se que no caso em análise deve ser aplicado o princípio da predominância do interesse para a verificação do ente federado competente. 



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Verifico que a Corte de origem, com fundamento no acervo probatório constante dos autos, concluiu pela responsabilidade solidária do Estado do Acre e do Município de Cruzeiro do Sul, por danos ambientais decorrentes de obra pública para a construção do conjunto habitacional Cumaru. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “Na origem, a ação civil pública foi proposta como base em supostas irregularidades quanto ao sistema de tratamento de esgoto e a respeito das péssimas condições de trafegabilidade das vias do denominado conjunto habitacional Cumaru, situado no município de Cruzeiro do Sul/AC.



    O referido conjunto habitacional foi resultante de um loteamento registrado pelo estado do Acre. A partir de então, o ente público estadual celebrou um contrato de obras e prestação de serviços de engenharia para “execução dos serviços de construção habitacional com infraestrutura para 150 unidades habitacionais em madeira no residencial Remanso” (pp. 45-57)



    contratual foi celebrado com a construtora Colorado Ltda., na data de 28 de abril de 2010. O prazo de execução das obras e serviços objeto do contrato foi estabelecido em 12 (doze) meses, o que foi cumprido pela construtora contratada.



    É ponto incontroverso que o loteador - Estado do Acre - não obteve a licença ambiental para a operação das obras, o que já caracteriza a ilicitude da construção.



    Nesse passo, ainda que o registro do loteamento acarrete a transferência da área para o domínio do Município de Cruzeiro do Sul, o ente público estadual responde pelos danos ambientais advindos da construção irregular porque, em casos tais, a responsabilidade é solidária. 



    (...)



    Extrai-se que a expert não pode afirmar categoricamente as causas dos danos urbanísticos. Mas ela lançou 2 (duas) hipóteses mais prováveis, quais sejam: a) “erro de projeção ou de execução da rede e consequentemente a insuficiência da rede de esgoto”; e b) “suspeita de bocas de lobo estarem interligadas a rede de esgoto, devido à existência de abertura nas laterais das caixas de esgoto, as quais não apresentavam mecanismos de retenção (ex. telas nas aberturas) visando evitar que materiais sólidos diversos adentrassem na rede de esgoto”.



    O projeto básico que instruiu o procedimento licitatório que culminou com a contratação da Construtora Colorado Ltda. não foi incluso nos autos do processo, o que é impossibilita alguma conclusão segura sobre a existência/inexistência de erro na execução das obras por parte da contratada, uma das ora apelantes. 



    Seja como for, o certo é que os danos foram consequentes de erro na elaboração do projeto básico ou na execução deste. E como ente público estadual recebeu as obras e serviços sem qualquer restrição, conclui-se que não há elementos mínimos suficientes para responsabilizar civilmente a construtora Colorado Ltda.



    Assim, a responsabilidade pelos danos urbanísticos é solidária entre o Estado do Acre e o Município de Cruzeiro do Sul.



    A responsabilidade do primeiro porque, na qualidade de loteador, não elaborou projeto básico adequado para a construção ou não fiscalizou de forma eficiente a execução das obras correspondentes.



    A responsabilidade do município se deve ao fato de que, uma vez registrado pelo loteador, ele passou a deter o domínio das áreas comuns do loteamento (art. 22, caput, da Lei 6.766/79), mas nunca realizou qualquer providência para fiscalizar a utilização das áreas públicas que o compõe”. (eDOC 5 – ID: abb0a739, p. 7-15)  



    Destaco, inicialmente, que as conclusões do acórdão recorrido não divergem do entendimento firmado no âmbito do Plenário desta Corte no julgamento da ADI 1.842, de minha relatoria, DJe 16.9.2013, no sentido da competência comum dos entes federativos para o aperfeiçoamento do sistema de saneamento básico. Nesses termos, colho a ementa do referido julgado:  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente”.  



    Ademais, divergir das conclusões do Tribunal a quo acerca da ocorrência do dano ambiental demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 22.03.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. SANEAMENTO BÁSICO. IMPLANTAÇÃO DE REDES COLETORAS DE ESGOTO. APROVAÇÃO DE NOVOS LOTEAMENTOS. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. ADI 1.842. COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERATIVOS. PRECEDENTES. 1. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, quanto à existência de omissão, no que diz respeito à fiscalização e responsabilidade imputada ao Município Recorrente, com vistas à implementação de políticas públicas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos (Súmula 279 do STF) e a análise de normas infraconstitucionais (Leis 6.766/79, 6.938/91 e 11.445/2007, Lei Complementar Municipal 3.439/2016 e NBR 7229 da ABNT), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por ser reflexa a alegada ofensa à Constituição Federal. 3. Ademais, esta Corte possui jurisprudência no sentido da competência comum dos entes federados na promoção de melhorias das condições de saneamento básico (ADI 1.842, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, DJe 16.09.2013). 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública”. (ARE 1380897 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 15.08.2023)  



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SEGUNDO JULGAMENTO EM AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINA A REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL. 1. Segundo julgamento de agravo interno em face de decisão que reformou acórdão de Tribunal de Justiça que condenara solidariamente Estado, Município e empresa de saneamento por dano ambiental, determinando ainda a finalização de obra de saneamento, com instalação em comunidade de infraestrutura e instalações operacionais de coleta, tratamento e descarte dos esgotos sanitários. 2. o Supremo Tribunal Federal admite, em casos excepcionais, que seja ordenada a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Avaliar a presença ou não de situação emergencial que demande a atuação do Poder Judiciário é matéria afeta às instâncias ordinárias, quando demanda a reanálise de provas e normas infraconstitucionais, como é a hipótese. 4. No julgamento da ADI 1.842, Redator para acórdão o Ministro Gilmar Mendes, esta Corte reafirmou a competência material comum da União, Estados e Municípios no incremento do saneamento básico, destacando o caráter comumente intermunicipal de medidas necessárias à implementação desse serviço. 5. Agravo interno provido” (RE 1407817 AgR-2ºJULG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Rel. p/ Acórdão: Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 29.08.2023)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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