Tribunal: STF
Processo: SL 1746
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-15
Data de publicação: 2024-07-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SUSPENSÃO DE LIMINAR. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ILEGITIMIDADE ATIVA RISCO DE GRAVE LESÃO À ORDEM PÚBLICA. PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de pedido de suspensão de liminar ajuizada pelo Município de Pelotas em face de decisão monocrática proferida inaudita altera pars nos autos ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista, através do Diretório Municipal de Pelotas, que tramita no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (Processo nº 5104075-58.2024.8.21.7000), a qual apresenta a seguinte fundamentação (eDOC 8, p. 74-75):



    “Por ora, atenho-me à alegada inconstitucionalidade material, suficiente para a concessão da medida liminar. 2.1 – Com efeito, diz o art. 1º da LM 6.411, de 30-12-2016: “Esta Lei institui a Taxa de Coleta e Destinação Final de Resíduos Sólidos – TCDR – destinada a custear este serviço público no Município de Pelotas”. E o art. 2º: “Constitui fato gerador da taxa, a utilização efetiva ou potencial do serviço público divisível, prestado ou posto à disposição, de coleta, transporte e destinação final de resíduos sólidos”. 



    O lançamento ocorre mensalmente pelo SANEP, e a cobrança junto com o vencimento da “tarifa de água, coleta e tratamento de efluentes sanitários prestados pelo SANEP. Nos casos em que a cobrança se referir exclusivamente à TCDR, o vencimento dar-se-á no sexto dia útil do mês subsequente à utilização efetiva ou potencial do serviço.” (art. 4º). 



    2.2 – Na sequência, dentro do que interessa, temos: “Art. 4º-A – A Taxa de Coleta e Destinação Final de Resíduos Sólidos – TCDR será lançada anualmente, conforme disposto no Anexo I desta Lei, para os proprietários de domínio útil ou possuidores, a qualquer título, de imóvel não edificado, que não possuam emissão de tarifa de água, coleta e tratamento de efluentes sanitários prestados pelo Serviço Autônomo de Saneamento de Pelotas – SANEP. § 1º – A TCDR será cobrada juntamente com o Imposto de Propriedade Predial e Territorial Urbano – IPTU devendo constar das notificações a identificação do tributo como o seu respectivo valor.” 



    E o art. 5º e § 1º: “Art. 5º – A base de cálculo da taxa é equivalente ao custo do serviço público da coleta, transporte e destinação final de resíduos sólidos. § 1º – O custo dos serviços será dividido entre os contribuintes da taxa levando em consideração o nível de renda da população, o tipo de coleta e frequência do serviço prestado ou posto à disposição, destinação do imóvel, bem como a área ou testada do mesmo.” 



    2.3 – Com a devida vênia, levar em conta no valor da taxa onível de renda, significa, na prática, inserir na base de cálculo a capacidade econômica do contribuinte, o que é vedado constitucionalmente, uma vez que a rubrica é privativa dos impostos (CF, art. 145, § 1º). Noutras palavras: em princípio, o § 1º não só está em contradição com o caput, pelo qual a base de cálculo é o “custo do serviço público da coleta, transporte e destinação final dos resíduos sólidos”, como utiliza, num ponto, base de cálculo típica de imposto. 



    Como ensina José Cretella Júnior, “a base de cálculo que tenha servido para incidência do imposto não poderá servir de índice para a cobrança de taxa. (...). O dispositivo constitucional pretende impedir que a entidade tributante transfira ou desloque para a cobrança da taxa base idêntica que serviu para a incidência do imposto” (Comentários à Constituição de 1988, VII vol., p. 3500, Forense, 1992). 



    2.4 – Finalmente, impõe-se reconhecer os requisitos específicos à concessão da tutela de urgência, seja o da verossimilhança, conforme acima exposto, seja o do periculum in mora, pois está sendo cobrada taxa cuja base de cálculo, pelo menos num ponto, tem base privativa de imposto. Como não é possível separar o quantum, o caso é típico da parte que vicia o todo. 



    3. DISPOSITIVO. Nesses termos, defiro a tutela de urgência, para fins de suspender, a partir de junho/2024, no Município de Pelotas, a cobrança da Taxa de Coleta e Destinação Final de Resíduos Sólidos de que trata a Lei 6.411, de 30-12-2016.”



    O Município aduz que a ação direta de inconstitucionalidade nº 5104075-58.2024.8.21.7000, objetiva a declaração de inconstitucionalidade formal da Lei Municipal nº 6.411/2016 ou, materialmente, de seus artigos 1º, 4º-A e 5º. Liminarmente, requereu a suspensão dos artigos 1º, 4º-A e 5º (eDOC 1, p. 2). 



    Houve concessão de liminar inaudita altera pars sem requerimento específico da parte autora e o Município foi intimado da decisão: “em 02/05/2024, momento em que iniciava todo transtorno advindo das catástrofes climáticas no Estado do Rio Grande do Sul e época em que os prazos processuais eram prorrogados e suspensos no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado Gaúcho.” (destaquei, eDOC 1, p. 3).



    Ademais, alega que:



    “Vale mencionar que o Serviço Autônomo de Saneamento de Pelotas - SANEP, autarquia legalmente encarregada de cobrar a Taxa de Coleta e Destinação de Resíduos Sólidos -TCDR, é também a entidade da administração indireta responsável pela macrodrenagem do Município de Pelotas e atuou diuturnamente após a instauração da calamidade por conta das enchentes. 



    Nesse momento de extrema tensão pelas cheias da Lagoa dos Patos e do Canal São Gonçalo no Município de Pelotas, muitos foram os desafios da autarquia e muitos foram os investimentos realizados para minimizar os dados à população pelotense, tornando inexequível o cumprimento da decisão para o mês de junho, pois eram necessárias adequações no sistema interno do SANEP e o processo de leitura e entrega das faturas ocorre no período do dia vinte de um mês ao dia vinte do mês subsequente.” (destaquei, eDOC 1, p. 3).



      O Município e a Prefeita interpuseram agravo regimental com pedido de efeito suspensivo, o qual foi negado pelo Desembargador Relator, nos seguintes termos: “Vistos. Intime-se o agravado (autor da ação de inconstitucionalidade), para fins de contrarrazões. Quanto ao pedido de efeito suspensivo, indefiro pelos mesmos motivos da decisão recorrida.” 



      Alega que a decisão monocrática suspendendo a cobrança da contraprestação pelos serviços de coleta e destinação final de resíduos sólidos causa grave lesão à ordem, à economia, à saúde e à segurança pública, porquanto haverá a redução de aproximadamente 20% (vinte por cento) do orçamento da autarquia responsável pelos serviços de saneamento. 



      Além disso, há risco de dano irreversível aos cofres públicos, comprometendo diretamente a prestação dos serviços de coleta, transporte, tratamento e destino final dos resíduos. Nessa linha, há, também:



     “afronta às Leis Federais nº 11.445/2007 e 14.026/2020, que determinam a sustentabilidade dos serviços, além de causar prejuízo ao próprio pagamento dos salários dos servidores, prestadores de serviços, bem como, em uma ponderação de interesses, a aquisição de insumos necessários para o tratamento de água, dentre outras obrigações do Serviço Autônomo de Saneamento de Pelotas” (eDOC 1, p. 4)



    Afirma a ilegitimidade ativa do partido autor da ação direta de inconstitucionalidade estadual, uma vez que o Partido Democrático Trabalhista não possuía, à época da propositura da ADI, representação na Câmara Municipal de Pelotas, o que é requisito para o ajuizamento da ação direta, consoante o inciso V, § 2º do art. 95 da Constituição Do Estado do Rio Grande do Sul. 



    Apresenta razões que justificam o cabimento do pedido de suspensão de segurança, além da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhecer a possibilidade de suspensão de liminar de decisões proferidas em sede controle concentrado e abstrato estadual, afirma que:



“No caso em tela, está presente agravante no sentido de que nosso Município está incluído no Decreto Estadual nº 57.596 de 1º de maio de 2024, o qual declara estado de calamidade pública no território do Estado do Rio Grande do Sul afetado pelos eventos climáticos de chuvas intensas, COBRADE 1.3.2.1.4, ocorridos no período de 24 de abril a 1º de maio de 2024. 



Tal fato provocou aumento significativo de despesas destinadas as medidas de prevenção às cheias. Inclusive, em âmbito municipal foi declarado o estado de calamidade pelo Decreto nº 6.872 de 13 de maio de 2024.” (eDOC 1, p. 5)



    Alega que há o cumprimento dos pressupostos para o deferimento do pedido de suspensão, bem como afirma a ocorrência do risco de grave lesão à ordem, à saúde, e à segurança e à economia públicas. Ao final, requer:



“a) a suspensão, em caráter liminar, da decisão proferida nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade tombada sob o nº 5104075- 58.2024.8.21.7000, que suspendeu, a partir de junho/2024, no Município de Pelotas, a cobrança da Taxa de Coleta e Destinação Final de Resíduos Sólidos de que trata a Lei 6.411, de 30-12-2016;



 b) subsidiariamente, na improvável hipótese de manutenção da ordem de suspensão, a determinação para que a suspensão da cobrança da TCDR ocorra a partir de julho/2024, a fim de viabilizar as adequações necessárias no sistema interno do SANEP para o efetivo atendimento da ordem judicial; 



c) ao final, a suspensão da eficácia da decisão judicial do processo indicado, até o julgamento final, comunicando a suspensão ao respectivo Juízo de origem, evitando, assim, a consumação dos prejuízos à ordem, à segurança e à economia públicas.”



    Em seu parecer (eDOC 20), a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo deferimento do pedido suspensivo.



    É o relatório.



Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma, à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. É condicionada pela demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. 



    De fato, a possibilidade de requerimento de suspensão de decisão liminar vem prevista pelo artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92: 



     “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.” 



    Leonardo Carneiro da Cunha assim compreende: 



     “Atualmente, contudo, o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.” (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 19.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 623) 



    Observe-se, ademais, que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia. 



    No entender de abalizada doutrina, “sendo a suspensão da liminar ou dos efeitos da sentença uma providência drástica e excepcional, só se justifica quando a decisão possa afetar de tal modo a ordem pública, a economia, a saúde ou qualquer outro interesse da coletividade que aconselhe sua sustação até o julgamento final do mandado” (MEIRELLES, HELY Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 33.ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 103). 



    Consolidou-se, ainda, nesta Corte, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente do Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).”



    As informações e alegações carreadas aos autos pelo Município de Pelotas permitem concluir que há risco de grave lesão ao interesse público, bem como à ordem, à saúde, e à segurança e à economia públicas. Não há dúvida, igualmente, de que se trata de matéria de natureza constitucional, seja em razão dos possíveis direitos fundamentais afetados, seja em razão do cataclisma climático que atingiu o Estado do Rio Grande do Sul, e, particularmente o Município de Pelotas que requer a suspensão de liminar. 



    Portanto, entendo que o pedido é pertinente e deve ser conhecido. 



    Quanto ao mérito do pedido suspensivo, afirma o Município que cumpre os requisitos autorizadores de sua concessão, pois estaria verificada a grave lesão à ordem, à segurança, à saúde e à economia popular, pois a declaração liminar e monocrática da exação atingiria os valores destinados :



     “principalmente, ao custeio do serviço de coleta e destinação de resíduos sólidos, mas também ao pagamento dos salários dos servidores, prestadores dos serviços, aquisição de insumos necessários para o tratamento de água, RPV's, vez que o serviço de coleta de resíduos, o qual não pode ser descontinuado, será suportado por outras receitas, alterando as previsões da lei orçamentária e, consequentemente, causando desordem financeiro administrativa.” (eDOC 1, p. 6-7)



    Desincumbindo-se do ônus argumentativo necessário ao deferimento da presente suspensão, o Município demonstrou que a lesão à ordem, à segurança, à saúde e à economia pública se verificará porque os valores dever ser satisfeitos mensalmente como forma de remunerar os serviços afetos à coleta de resíduos sólidos, sobretudo após a calamidade que o afeta. 



    Nesse sentido: 



     “Enfatiza-se a situação atual de equilíbrio entre receitas e despesas, e que a medida liminar provocará déficit financeiro, tudo a demonstrar a absoluta impossibilidade no cumprimento ordinário e os efeitos ainda mais adversos para as finanças da autarquia que podem resultar caso a medida liminar pretendida venha ser mantida. A título de exemplo, no mês de abril, a receita da autarquia foi de R$ 17.275.974,19, ao passo que a despesa foi de R$ 17.276,336,22. Já no mês de maio a receita foi de R$ 16.334.055,00 e a despesa foi de R$ 16.143,604,40. O SANEP presta os serviços de coleta por meio de contratação de empresas que realizam as etapas de coleta, transbordo e destinação final dos resíduos sólidos domiciliares com um custo atual mensal de, aproximadamente, R$ 3.500.000,00 (três milhões e quinhentos mil reais), enquanto arrecada em média R$ 3.000.000,00 (três milhões) com a TCDR, ou seja, o valor arrecadado nem mesmo cobre o custo do serviço, inexistindo valores a serem destinados a qualquer outra finalidade. 



     No mês de maio, por exemplo, os custos do serviço foram de R$ 3.706.738,81 (três milhões, setecentos mil e seis, setecentos e trinta e oito mil reais e oitenta e um centavos), enquanto a arrecadação foi de R$ 3.014.470,60 (três milhões, quatorze mil, setecentos e quarenta reais e sessenta centavos), resultando em um déficit de R$ 691.998,21. 



     Dentro dos custos a serem suportados pela TCDR estão o de manutenção com o Aterro desativado localizado no bairro Colina do Sol, o qual é realizado por meio de contrato com empresa terceirizada. Há, ainda, os custos relativos aos convênios mantidos com as 7 (sete) cooperativas formadas por família de baixa renda que atuam na segregação e no reaproveitamento dos resíduos recicláveis recolhidos pela coleta seletiva, a qual atende a 100% da área urbana de nosso município. 



     É flagrante, portanto, Excelência, que a repercussão nas contas da autarquia municipal são grandiosas, ao passo que deixarão de ingressar nos cofres da entidade aproximadamente vinte por cento de seu quinhão financeiro mensal, fato que certamente culminará em um colapso na prestação de serviço tão relevante para a população.” (eDOC 1, p. 9-10)



    Ao avaliar o pleito, a Procuradoria-Gera da República opinou pelo deferimento do pedido suspensivo, pois (eDOC 20, p. 4):



“A suspensão imediata da integralidade da cobrança da Taxa de Coleta e Destinação Final de Resíduos Sólidos, existente desde 2016, compromete o orçamento da autarquia responsável por serviço essencial, sem tempo hábil à reprogramação financeira. A situação é agravada pela excepcional conjuntura de calamidade pública no Estado do Rio Grande do Sul e no Município de Pelotas , causada pelas chuvas intensas e inundações ocorridas recentemente, configurando risco de lesão à ordem e à economia públicas.”



    Conforme demonstrado nos autos, assiste razão ao Município. Entendo que estão configurados os requisitos que autorizam a concessão da suspensão de liminar no presente caso, sobretudo em razão do possível impacto financeiro para a autarquia responsável por exercer serviço essencial, o qual será ainda mais demandando no atual contexto.



    Além disso, depreende-se dos autos alegação de que o partido autor da ação direta estadual carecia de legitimidade para a sua propositura. Sem adentrar no mérito da questão, cuja análise se dará pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, entendo que a dúvida a respeito de sua legitimidade é mais uma razão pela qual deve ser deferido o presente pedido de suspensão. 



    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão monocrática proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº nº 5104075-58.2024.8.21.7000 que tramita no Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul.



    A ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de julho de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Vice-Presidente no exercício da Presidência 



Documento assinado digitalmente