Tribunal: STF
Processo: ARE 1288648
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-04
Data de publicação: 2024-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo contra inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, cuja ementa transcrevo: 



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL – CDA – NULIDADE – INOCORRÊNCIA – ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE - UTILIZAÇÃO DE ANTENAS DE TELECOMUNICAÇÃO – LICENÇA AMBIENTAL – MULTA - COMPETÊNCIA DA MUNICIPALIDADE – TÍTULO EXECUTIVO – PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – ÔNUS DA PROVA – NÃO DESINCUMBÊNCIA – SENTENÇA MANTIDA. 1. Verifica-se que o título que embasa a execução fiscal discrimina a natureza da dívida, o valor do débito, enumera os juros e correção monetária, bem como faz menção expressa ao respectivo PTA, razão pela qual não há que se falar em nulidade, denotando-se a presença dos requisitos contidos no artigo para legislar sobre telecomunicações (art. 22, IV, da CF/88), certo é que os municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, I e VIII, da CF/88), o que legitima a exigência de prévia Licença de Operação/Licença de Adequação para o início/prosseguimento em atividades de utilização de antenas de telecomunicações. 3. Sem a comprovação pela embargante, ônus que lhe incumbia, que quando da fiscalização, teria apresentado a licença ambiental exigida (art. 373, I, CPC/15), deve prevalecer a presunção de legitimidade de que goza a CDA (art. 204 do CTN), sendo certo que a inscrição do crédito na dívida ativa, decorreu de regular processo administrativo, com contraditório e ampla defesa à autuada (art. 5º, LV, CF/88). 4. Negar provimento ao recurso”. (eDOC 5, p. 219)



    No recurso extraordinário (eDOC 6, p. 89), interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; e 22, IV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a competência exclusiva da União, por meio da Anatel, para regulamentar, fiscalizar e sancionar as empresas que prestem serviços de telecomunicação. Defende-se, assim, a anulação das multas aplicadas à Telefônica.



    Afirma-se que a Constituição Federal atribui à União a competência para explorar os serviços de telecomunicações e, de forma privativa, legislar a seu respeito. Nesse contexto, argumenta-se o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que os entes municipais não podem legislar sobre essa matéria, sob pena de usurparem essa competência constitucional.



    É o relatório. 



    Decido.



    Na hipótese, verifico que a Corte de origem assentou a competência concorrente dos entes federativos para legislar sobre licenciamento ambiental para o exercício de atividades relacionadas à instalação de antenas de telecomunicações. Nesses termos, transcrevo trecho do acórdão recorrido:



    ““Noutro giro, sustentou a parte apelante a incompetência da embargada para executar a multa em tela, sob o argumento de que “cumpre tão somente aos entes Federais a competência para fiscalizar e legislar sobre a matéria em tela, uma vez que se trata de matéria privativa da União.” 



    Nesse ponto, extrai-se do Auto de Infração de fls. 130/131 que a multa foi aplicada com fulcro nos artigos 1º e 27, “a”, da Lei nº. 5.655/03 que regulamenta a instalação de antenas de telecomunicações no Município de Divinópolis:



    (...) 



    Com efeito, também nesse ponto, não assiste razão a parte apelante, posto que ainda que se reconheça a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, IV, da CF/88), certo é que os municípios possuem competência para legislar sobre assuntos de interesse local, bem como para promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, I e VIII, da CF/88), o que legitima exigência de prévia Licença de Operação/ Licença de Adequação para o início/prosseguimento em atividades que utilização antenas de telecomunicações.



    É o entendimento deste eg. Tribunal: 



    APELAÇÃO CÍVEL - EMBARGOS À EXECUÇÃO - MULTA - INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ERB - EXIGÊNCIA DE PRÉVIA LICENÇA AMBIENTAL - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO - MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL - PROMOÇÃO DO ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL - ART. 30, I e VIII, CR/88 - LEGALIDADE - DESPROVIMENTO DO APELO. - O Município de Belo Horizonte detém competência legislativa para condicionar a construção, ampliação, instalação e funcionamento de Estações Rádio Base à obtenção da prévia licença ambiental, pois se trata de matéria de interesse local e referente à promoção do adequado ordenamento territorial, atuações estas autorizadas pelo artigo 30, I e VIII, da CR/88. - Portanto, válidas as Certidões de Dívida Ativa que lastrearam a Execução Fiscal, relativas ao pagamento de multas fundadas no descumprimento dos artigos 1º e 2º, da Lei Municipal nº 7.277/97. (TJMG - Apelação Cível 1.0024.14.151049-5/001, Relator(a): Des.(a) Wilson Benevides , 7ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 31/10/2017, publicação da súmula em 14/11/2017)”. (eDOC 5, p. 226-227)



    Verifica-se que a orientação do Tribunal de origem sobre a matéria está em descompasso com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110/SP, esta Corte declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, este Tribunal afasta a possibilidade de Estados ou Municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO.INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)  



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:  



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)  



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2024)



    Por fim, cabe ressaltar a jurisprudência desta Corte nos sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente: 



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas.Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)



    Vê-se, desse modo, que o acórdão recorrido divergiu da remansosa jurisprudência da Corte.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedentes os pedidos formulados na inicial. Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de março de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente