Tribunal: STF
Processo: RE 1462953
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-04
Data de publicação: 2024-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, cuja ementa transcrevo: 



    “TRIBUTÁRIO. AÇÃO ANULATÓRIA. TAXA DE VERIFICAÇÃO DO CUMPRIMENTO DE POSTURAS E NORMAS URBANÍSTICAS (TVPNU) E TAXA DE LICENÇA E LOCALIZAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE SUSCITADA POR EMPRESA DE TELEFONIA, AO ARGUMENTO DE QUE HAVERIA INGERÊNCIA DO MUNICÍPIO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES, CUJA COMPETÊNCIA PRIVATIVA SERIA DA UNIÃO. INSTALAÇÕES DE ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE - EBR. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL CONFORME DECLARADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. QUESTÃO AFETA AO ORDENAMENTO DAS CIDADES, DO CONTROLE DO USO, DO PARCELAMENTO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA DO ENTE MUNICIPAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 30, INCS. I, II, III E VIII, DA CF/88; ART. 2º DO ESTATUTO DAS CIDADES (LEI N. 10.257/2001); E, 74 DA LEI N. 9.742/1997. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO. PROVIMENTO JURISDICIONAL EMITIDO NA VIGÊNCIA DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS RECURSAIS EM OBSERVÂNCIA AO ART. 85, § 11º, DO CPC/15. 



    "É pacífica a jurisprudência do STF no sentido de que as normas relativas à instalação de antenas de telefonia dizem respeito ao uso e ao ordenamento territorial urbano, bem como às limitações do direito de construir. Interesse eminentemente local" (RE 925994 AgR-ED, Segunda Turma, j. 7.5.2018). 



    As taxas impostas pela Municipalidade (TVPNU e TLL) em nada dizem com à prestação do serviço em si, prezam apenas e tão somente pela adequação das estruturas montadas pela empresa de telefonia no território urbano do Município, exsurgindo daí o interesse local, a ser tutelado pelo exercício do poder de polícia que é investido ao Poder Público”. (eDOC 17, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; e 22, IV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a parte recorrida instituiu, por meio de lei municipal, a cobrança de duas taxas para licenciar a atividade de telefonia (Estações Rádio Base). Aduz-se que a Constituição Federal determina a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, sem concorrência ou suplementação.



    Sustenta-se que, no caso dos autos, o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva. Assevera-se que a União, no exercício da competência privativa, editou extensa legislação sobre tudo relacionado à atividade de telecomunicações, bem como instituiu todas as licenças e taxas pertinentes, de forma a inexistir possibilidade de suplementação de norma relacionada à atividade de telecomunicações. 



    Argumenta-se que a competência municipal resume-se às regras de construção e de instalação da torre de sustentação dos aparelhos de telefonia, exaurindo-se no momento em que a construção é finalizada.



    Afirma-se que toda a matéria relativa ao funcionamento da Estação de Rádio Base é de competência exclusiva da União, por meio da ANATEL, razão pela qual, mostra-se inconstitucional a cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento pelo ente municipal. 



    Após o julgamento do mérito do Tema 919, o Tribunal de origem negou o juízo de retratação nos seguintes termos:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO (ART. 1.030, II, DO CPC). TRIBUTÁRIO. DEVOLUÇÃO DOS AUTOS PARA ADEQUAÇÃO AO TEMA 919/STF, QUE FIXOU A SEGUINTE TESE JURÍDICA: "A INSTITUIÇÃO DE TAXA DE FISCALIZAÇÃO DO FUNCIONAMENTO DE TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE DADOS E VOZ É DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO, NOS TERMOS DO ART. 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NÃO COMPETINDO AOS MUNICÍPIOS INSTITUIR REFERIDA TAXA". SITUAÇÃO DOS AUTOS QUE NÃO SE ENQUADRA NO TEMA. MUNICÍPIO QUE DETÉM COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA INSTITUIR TAXA PARA FISCALIZAÇÃO DO USO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO POR TORRES E ANTENAS DE TRANSMISSÃO E RECEPÇÃO DE DADOS E VOZ. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. INTELIGÊNCIA DO ART. 30, INCS. I, II, III E VIII, DA CF/88; ART. 2º DO ESTATUTO DAS CIDADES (LEI N. 10.257/2001); E, 74 DA LEI N. 9.742/1997. ACÓRDÃO MANTIDO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO”. (eDOC 77, p. 1)



    Assim, o Segundo Vice-Presidente realizou novo juízo de admissibilidade e determinou a remessa dos autos a esta Corte (eDOC 88).



    É o relatório. 



    Decido.



    Na hipótese, verifico que a Corte de origem assentou a competência concorrente dos entes federativos para legislar sobre licenciamento ambiental para o exercício de atividades relacionadas à instalação de antenas de telecomunicações. Nesses termos, transcrevo trecho do acórdão recorrido:



    “O apelante alega que o Município de Siderópolis, ao estatuir a Taxa de Verificação de Posturas e Normas Urbanas – TVPNU e a Taxa de Licença e Localização – TLL com a finalidade de fiscalizar as instalações das Estações de Rádio Base - ERB (antenas de telefonia), estaria ultrapassando as fronteiras das competências que a Constituição Federal lhe confere, uma vez que estaria cometendo ingerências sobre a prestação do serviço público de telecomunicações.



    (...)



    A Taxa de Licença e Localização – TLL, desde que observados os critérios quanto à base de cálculo – e sobre o ponto não há insurgência no apelo –, também é constitucionalmente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal: 



    "AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. TAXA DE LOCALIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E FISCALIZAÇÃO. REGULARIDADE DO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA: CONSTITUCIONALIDADE. BASE DE CÁLCULO: ÁREA DE FISCALIZAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO." (AI 812563 AgR, relª. Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 17.12.2013). 



    Da Lei Complementar Municipal n. 1255/98, destaco os respectivos dispositivos que regulam a instituição das referidas taxas:



    (...)



    Por sua vez, a Lei n. 10.257/01, mais conhecida como Estatuto das Cidades, e cujo teor regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecendo diretrizes gerais da política urbana, ao que interessa preceitua:



    Por tudo quanto exposto, pode-se concluir que, nos termos do art. 22, inc. IV, da Carta Magna, compete à União legislar privativamente sobre os serviços de telecomunicações, porém, é certo que aos Municípios é atribuída a competência para legislar sobre assuntos de interesse local e para suplementar a legislação federal e estadual no que couber, assim como promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (arts. 30, incs. I, II e VIII, CF/88). 



    Com efeito, nesse desiderato "compete aos Municípios, promover, entre outros, a adequação do seu ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano", sendo que "a instalação de antenas de telefonia móvel, enquadra-se perfeitamente nas hipóteses definidas como de interesse local do Município, o que, segundo dispõe a Constituição Federal, o autoriza a legislar a respeito desse assunto especificamente". (TJSC, Apelação Cível n. 2008.059032-1, de Rio do Sul, rel. Des. Cid Goulart, Segunda Câmara de Direito Público, j. 14.7.2009).



    (...)



    Ademais, as taxas impostas pela Municipalidade em nada dizem com à prestação do serviço em si, prezam apenas e tão somente pela adequação das estruturas montadas no território urbano do Município pela empresa de telefonia, exsurgindo daí o interesse local, a ser tutelado pelo exercício do poder de polícia que é investido ao Poder Público”. (eDCO 17, p. 5-9)



    Verifica-se que a orientação do Tribunal de origem sobre a matéria está em descompasso com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110/SP, esta Corte declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, este Tribunal afasta a possibilidade de Estados ou Municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:



     



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO.INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)



     



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:



     



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)



     



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:



     



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



     



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente:



     



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2024)



     



    Por fim, cabe ressaltar a jurisprudência desta Corte nos sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente: 



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas.Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)



     



    Vê-se, desse modo, que o acórdão recorrido divergiu da remansosa jurisprudência da Corte.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedentes os pedidos formulados na inicial. Invertidos os ônus de sucumbência.



     



    Publique-se.



    Brasília, 4 de março de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente