Tribunal: STF
Processo: ARE 1483232
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-26
Data de publicação: 2024-04-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão da 18ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “APELAÇÃO. AÇÃO POPULAR. 



    A Constituição Federal, dispôs em seu artigo 5º, LXXIII, três requisitos essenciais para a propositura da Ação Popular, quais sejam, a lesividade ao patrimônio público, a ilegitimidade do ato ou contrato e a condição de eleitor da pessoa física que ingressa em Juízo em defesa da coletividade. 



    A ação popular, é regida pela Lei 4717/65, que dispõe no artigo 1º os casos por ela protegidos, seja os de interesse geral ou determinados interesses difusos. os atos praticados pela administração pública deverão seguir uma série de princípios constitucionais, dentre eles os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência e da obrigatoriedade do concurso público (art. 37 da CF). 



    O concurso público é requisito necessário ao ingresso em cargo ou emprego público e à estabilidade, consoante disposto no artigo 37, II e art. 41, “caput” da Constituição da República.



    A contratação sem concurso público deve ser realizada excepcionalmente, nos termos do artigo 37, IX da CF, identificada a necessidade temporária de excepcional interesse público ou para o preenchimento dos cargos em comissão ou de confiança, conforme inciso II do mesmo artigo. 



    O certame público visa selecionar os melhores candidatos e preservar a igualdade entre todos os interessados em ingressar no serviço público, de modo a assegurar os postulados da: moralidade e da impessoalidade. 



    As contratações objeto da presente não se enquadram em nenhuma das hipóteses citadas, tendo em vista que realizadas visando atividades permanentes que deveriam, ser desempenhadas por servidores do Município. Ressalte-se que alguns desses cargos são de médicos, serventes, operadores de computadores, guardas municipais, dentistas e professores.



    Correta a sentença no que diz respeito a devolução da verbas indevidamente desviadas do Erário Público, já que alguns dos vencimentos pagos aos agentes contratados diretamente eram bem superiores aqueles pagos aos servidores efetivos que realizavam as mesmas funções, devendo tal diferença ser ressarcida aos cofres públicos. 



    Condenação do segundo réu a recompor ao patrimônio público o dano ao erário ocasionado, correspondente aos valores decorrentes das diferenças mensais verificadas entre os salários pagos aos contratados e os vencimentos pagos aos servidores ocupantes de cargos efetivos com atribuições: idênticas, conforme estabelecem os arts.11 e 14 da lei 4717/65. 



    O Colendo Órgão Especial desta Corte, no julgamento da Arguição Direta de Inconstitucionalidade nº 0000289-06.2002.8.19.0018, declarou a inconstitucionalidade das Leis 443/2001, 460/2001, 468/2001 e 481/2002, com exceção do artigo 4º desta última, todas do Município de Conceição de Macabu. Trata o artigo 17, IX da Lei Estadual 3350/99 da isenção dos entes públicos ao pagamento de custas. 



    APELAÇÃO 1 PROVIDA 



    APELAÇÃO 2 DESPROVIDA”



    Irresignado, o recorrente interpôs, simultaneamente, recursos especial e extraordinário. 



    Sustenta, nas razões de seu apelo extremo, violação do artigo 37, inciso IX, da Constituição Federal.



    Aduz que o Município possui plena autonomia para realizar contratações temporárias e “não poderia o judiciário intervir no mérito administrativo das leis do Município de Conceição de Macabu que regulamentaram as contratações objeto da ação”.



    Argumenta que “as leis municipais tiveram como única e exclusiva finalidade o atendimento ao excepcional interesse público do Município de Conceição de Macabu, não se podendo olvidar que todos os atos foram praticados em perfeita consonância com o disposto no artigo 37 da Constituição Federal”.



    Inadmitidos os recursos especial e extraordinário pelo Tribunal a quo, foram interpostos os competentes agravos.



    O Superior Tribunal de Justiça, em decisão transitada em julgado, não conheceu do recurso especial a ele dirigido.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Maria Caetana Cintra Santos, pelo “não provimento do recurso extraordinário com agravo”. Mencionada manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO POPULAR. CONTRATAÇÕES IRREGULARES SEM CONCURSO PÚBLICO. LESÃO AO ERÁRIO. FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA NÃO IMPUGNADOS DE FORMA ESPECÍFICA. INVIABILIDADE. SÚMULA 287/STF. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279/STF. PRECEDENTES DESSE COLENDO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL



    - Parecer pelo não provimento do recurso extraordinário com agravo.”



    Decido.



    No apelo extremo argumenta o recorrente, unicamente, a regularidade e legalidade das contratações temporárias objetos da presente ação popular.



    No caso em tela, a Corte de origem concluiu que as referidas contratações ocorreram sem que houvesse comprovação acerca da urgência, das necessidades emergenciais e da excepcionalidade que as justificassem, tendo ao contrário, assentado que as mencionadas contratações se destinavam a situações administrativas comuns. 



    Verifica-se dos autos que o Tribunal de origem manteve a sentença de primeiro grau com base na seguinte fundamentação:



    “Como se sabe, os atos praticados pela administração pública deverão seguir uma série de princípios constitucionais, dentre eles os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência e da obrigatoriedade do concurso público (art. 37 da CF). 



    Assim, concurso público é requisito necessário ao ingresso em cargo ou emprego público e à estabilidade, consoante disposto no artigo 37, II e art. 41, "caput" da Constituição da República. 



    Desta forma, a contratação sem concurso público deve ser realizada excepcionalmente, nos termos do artigo 37, IX da CF, identificada a necessidade temporária de excepcional interesse público ou para o preenchimento dos cargos em comissão ou de confiança, conforme inciso II do mesmo artigo. 



    Visa o certame público selecionar os melhores candidatos e preservar a igualdade entre todos os interessados em ingressar no serviço público, de modo a assegurar os postulados da moralidade e da impessoalidade. 



    No caso em questão, as contratações objeto da presente não se enquadram em nenhuma das hipóteses acima citadas, tendo em vista que realizadas visando atividades permanentes que deveriam, ser desempenhadas por servidores do Município. Ressalte-se que alguns desses cargos são de médicos, serventes, operadores de computadores, guardas municipais; dentistas e professores (fls. 27/64).



    Impõe-se apodar, por oportuno, que o Colendo Órgão Especial desta Corte, no julgamento da Arguição Direta de Inconstitucionalidade n° 0000289-06.2002.8.19.0018, declarou a inconstitucionalidade das Leis 443/2001, 460/2001, 468/2001 e 481/2002, com exceção do artigo 4° desta última, todas do Município de Conceição de Macabu.”



    O acórdão da Corte Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro proferido na citada arguição de inconstitucionalidade, na qual se concluiu pela inconstitucionalidade das referidas leis municipais, ficou assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS DO MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DE MACABU QUE AUTORIZAM UMA SÉRIE DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS PARA A OCUPAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS NAS MAIS DIVERSAS ÁREAS. PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS. MUNICÍPIO-RÉU QUE NÃO LOGROU DEMONSTRAR O PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS DO ARTIGO 225, DO SEU ESTATUTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (SURTOS EPIDÊMICOS, SITUAÇÕES DE CALAMIDADE PÚBLICA, EXECUÇÃO DE SERVIÇO PROFISSIONAL DE NOTÓRIA ESPECIALIZAÇÃO, ADMISSÃO DE PROFESSOR OU OUTRAS SITUAÇÕES DE URGÊNCIA). EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO PARA A CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA SITUAÇÃO DE URGÊNCIA JUSTIFICADORA DA DISPENSA DE CONCURSO PÚBLICO. ESSENCIALIDADE PERMANENTE DO SERVIÇO DE SAÚDE, QUE NÃO IMPORTA EM EXTRAORDINARIEDADE. INCONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS Nº 443/2001, 460/2001, 468/2001 AS QUAIS TRATAM, INTEGRALMENTE, DE CONTRATAÇÕES TEMPORÁRIAS SEM O ATENDIMENTO DOS REQUISITOS JÁ ALUDIDOS. LEI Nº 481/2002 QUE APENAS TRAZ DISPOSIÇÕES INCONSTITUCIONAIS NO QUE TANGE ÀS MODIFICAÇÕES INSERIDAS NA LEI Nº 468/2001, PERMANECENDO EM VIGOR O SEU ARTIGO 4º, QUE CRIA VAGAS EM CARGOS PÚBLICOS, NÃO MENCIONANDO A FORMA DE PREENCHIMENTO DAS MESMAS. PROCEDÊNCIA DA ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS Nº 443/2001, 460/2001, 468/2001 E 481/2002, COM EXCEÇÃO DO ARTIGO 4º DESTA ÚLTIMA, TODAS DO MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DE MACABU”



    Do voto condutor do referido acórdão destaca-se a seguinte fundamentação:



    “O Município de Conceição de Macabu, em sua manifestação de fls. 597/621, sustentou a constitucionalidade das mencionadas leis, aduzindo que as contratações temporárias se deram de forma regular, atendendo às necessidades emergenciais. 



    Entretanto, em análise acurada do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Conceição de Macabu, observa-se existir expressa previsão da excepcionalidade desta contratação, em seus artigos 224 e 225: 



    ‘Art. 224. Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, poderão ser efetuadas contratações de pessoas, por tempo determinado, mediante contrato de prestação de serviço. 



    Art. 225. Considera-se como de necessidade temporária de excepcional interesse público as contratações que visem a: I – combater surtos epidêmicos; II – atender às situações de calamidade pública; III – permitir a execução de serviço profissional de notória especialização, inclusive estrangeiro, nas áreas de pesquisa científica e tecnológica; IV – admitir professor; V – atender a outras situações de urgência que vierem a ser definidas em lei’. 



    Assim, a arguição de inconstitucionalidade material das normas em apreço merece prosperar. 



    É que o Município-réu não logrou demonstrar o preenchimento dos requisitos a que o recém mencionado artigo 225, do seu Estatuto dos Servidores Públicos, alude. Em que pese as razões por si esposadas, não se comprovou, sequer, a situação de urgência justificadora da dispensa de concurso público, não servindo de argumento firme o apelo à necessidade de provimento de cargos com função de atendimento hospitalar. 



    A essencialidade do serviço de saúde é permanente, não se verificando a extraordinariedade que sustenta a contratação temporária. 



    Sob esta ótica, o promotor de 1º grau acertadamente observou, às fls. 784/799, que: 



    ‘Contratar-se sem concurso 28 médicos para um Hospital num Município de pequeno porte de Conceição de Macabu, por exemplo, chega a ser acintoso (...). As outras hipóteses também são de evidente situação administrativa comum. Percebe-se. Tal qual descrito na inicial, que ao menos à época dos fatos narrados, não se fazia concursos públicos no Município (...). Feitas as considerações acima, conclui o Parquet que ocorreram na Administração Pública Municipal, através das malsinadas leis autorizativas, que constituem leis de efeitos concretos, contratações temporárias sem a comprovação de necessidade urgente para tanto, sendo certo que também não restou comprovada qualquer situação de excepcionalidade que justificasse tais contratações, tendo ao contrário, restado comprovado que as referidas contratações se destinavam a situações administrativas comuns.’ (sic) 



    Em sentido semelhante é o parecer da Procuradoria de Justiça, às fls. 903/908: 



    ‘No caso em tela as contratações objeto deste processo não se enquadram em nenhuma das hipóteses supramencionadas, visto que realizadas visando atividades permanentes que deveriam ser desempenhadas por servidores efetivos do Município. Desta feita, não podemos deixar de apontar a inconstitucionalidade dos diplomas legais que autorizaram tais contratações, pois feriram frontalmente o dispositivo da Constituição que prevê a obrigatoriedade da realização de concurso público para a investidura em cargo ou emprega público, ressalvadas as exceções já anteriormente expostas’. (sic)



    Observe-se que não se está aqui a apreciar a constitucionalidade das contratações em si, mas da lei que as autorizou, razão pela qual não há de ser fazer qualquer juízo de valor quanto ao atendimento do princípio da publicidade prévia aos contratos, tampouco à isonomia na seleção dos contratados. 



    Por derradeiro, cumpre ressalvar que as Leis nº 443/2001, 460/2001, 468/2001 tratam integralmente de contratações temporárias sem o atendimento dos requisitos já mencionados, sendo inconstitucionais. Já a Lei nº 481/2002 só traz disposições inconstitucionais no que tange às modificações inseridas na Lei nº 468/2001, permanecendo em vigor o artigo 4º, antes 



    A conta de tais fundamentos, voto no sentido de julgar procedente a Arguição de Inconstitucionalidade proposta, declarando a inconstitucionalidade das Leis nº 443/2001, 460/2001, 468/2001 e 481/2002, com exceção do artigo 4º desta última, todas do Município de Conceição de Macabu.” 



    No julgamento do RE nº 658.026/MG, feito paradigma do Tema 612 da Repercussão Geral, de minha relatoria, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese de que a contratação temporária será válida desde que “a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a necessidade de contratação seja indispensável, sendo vedada a contratação para os serviços ordinários permanentes do Estado, e que devam estar sob o espectro das contingências normais da Administração” (DJe de 31/10/2014).



    A Suprema Corte também tem entendido que não é a natureza permanente do serviço, a demandar atuação constante do Estado em certa seara, que impede a contratação temporária, mas sim a inexistência de situação excepcional, emergencial e transitória, de notório interesse público, que justifique a exceção à regra do concurso público.



    Naquele julgado, inclusive, consignei em meu voto que



    “o texto normativo municipal regulou a contratação temporária de profissionais da área da educação, atividade essencial e permanente, sem descrever situações excepcionais e transitórias (como seria o caso de calamidade pública, surtos endêmicos que tenham atingido os profissionais da educação, demissões ou exonerações em massa, situações de greve dos profissionais da educação que perdurem por tempo irrazoável ou de greve que tenha sido considerada ilegal pelo Poder Judiciário etc.), o que não se coaduna com as exigências constitucionais”.



    Assim, não está o legislador de todo impedido de prever situações que demandem a utilização do instrumento previsto no art. 37, inc. IX, da Constituição Federal, desde que atendidas as balizas fixadas nesta Corte.



    Dito isso, entendo que o Tribunal de Justiça examinou a causa à luz dos parâmetros aqui destacados, fundamentando sua decisão na ausência de comprovação dos requisitos de temporariedade e excepcionalidade nas hipóteses de contratação temporária previstas nas citadas leis municipais. 



    Assim, o entendimento adotado pelo Tribunal a quo não destoa da orientação deste Supremo Tribunal Federal a respeito do tema, consoante se denota dos seguintes julgados:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI COMPLEMENTAR 22/2000, DO ESTADO DO CEARÁ. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE PROFESSORES DO ENSINO BÁSICO. CASOS DE LICENÇA. TRANSITORIEDADE DEMONSTRADA. CONFORMAÇÃO LEGAL IDÔNEA, SALVO QUANTO A DUAS HIPÓTESES: EM QUAISQUER CASOS DE AFASTAMENTO TEMPORÁRIO (ALÍNEA ‘F’ DO ART. 3º). PRECEITO GENÉRICO. IMPLEMENTAÇÃO DE PROJETOS DE ERRADICAÇÃO DO ANALFABETISMO E OUTROS (§ ÚNICO DO ART. 3º). METAS CONTINUAMENTE EXIGÍVEIS. 1. O artigo 37, IX, da Constituição exige complementação normativa criteriosa quanto aos casos de ‘necessidade temporária de excepcional interesse público’ que ensejam contratações sem concurso. Embora recrutamentos dessa espécie sejam admissíveis, em tese, mesmo para atividades permanentes da Administração, fica o legislador sujeito ao ônus de especificar, em cada caso, os traços de emergencialidade que justificam a medida atípica. 2. A Lei Complementar 22/2000, do Estado do Ceará, autorizou a contratação temporária de professores nas situações de ‘a) licença para tratamento de saúde; b) licença gestante; c) licença por motivo de doença de pessoa da família; d) licença para trato de interesses particulares; e) cursos de capacitação; e f) e outros afastamentos que repercutam em carência de natureza temporária’; e para ‘fins de implementação de projetos educacionais, com vistas à erradicação do analfabetismo, correção do fluxo escolar e qualificação da população cearense’ (art. 3º, § único). 3. As hipóteses descritas entre as alíneas ‘a’ e ‘e’ indicam ocorrências alheias ao controle da Administração Pública cuja superveniência pode resultar em desaparelhamento transitório do corpo docente, permitindo reconhecer que a emergencialidade está suficientemente demonstrada. O mesmo não se pode dizer, contudo, da hipótese prevista na alínea ‘f’ do art. 3º da lei atacada, que padece de generalidade manifesta, e cuja declaração de inconstitucionalidade se impõe. 4. Os projetos educacionais previstos no § único do artigo 3º da LC 22/00 correspondem a objetivos corriqueiros das políticas públicas de educação praticadas no território nacional. Diante da continuada imprescindibilidade de ações desse tipo, não podem elas ficar à mercê de projetos de governo casuísticos, implementados por meio de contratos episódicos, sobretudo quando a lei não tratou de designar qualquer contingência especial a ser atendida. 5. Ação julgada parcialmente procedente para declarar inconstitucionais a alínea ‘f’ e o § único do art. 3º da Lei Complementar 22/00, do Estado do Ceará, com efeitos modulados para surtir um ano após a data da publicação da ata de julgamento (ADI nº 3.721/CE, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe de 15/8/16) (grifei).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Intempestividade do agravo regimental. A Fazenda Pública não dispõe da prerrogativa de intimação pessoal, tampouco de prazo em dobro em processos de controle concentrado. 4. Contratação temporária. Inobservância dos requisitos explicitados no tema 612 da sistemática da repercussão geral. Conformidade do acórdão recorrido. 5. Agravo regimental não conhecido” (ARE nº 1.435.635/MG-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 14/11/23)



    Ressalte-se, por oportuno, que manifestar entendimento diverso do acórdão recorrido demandaria a análise da legislação local em questão e do conjunto fático-probatório produzido nos autos, o que se mostra inviável na via do recurso extraordinário, a teor das Súmulas nº 279 e 280 da Suprema Corte. Confira-se:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Contratos temporários por excepcional interesse público. Atividades habituais. Inexistência de prova de situação emergencial e da especialização dos contratados. Requisitos de validade exigidos para a contratação de servidores temporários não preenchidos. Tema 612 da sistemática da repercussão geral. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária” (ARE nº 1.193.741/PB-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 3/9/19).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. VIOLAÇÃO DE DISPOSITIVO DE CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA POR TEMPO DETERMINADO PARA ATENDIMENTO A NECESSIDADE TEMPORÁRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO. DESCUMPRIMENTO DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (RE nº 1.084.677/SC-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 15/3/18).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de abril de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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