Tribunal: STF
Processo: Rcl 71826
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-02
Data de publicação: 2024-10-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TEMAS Nº 897, Nº 666 E Nº 899 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. COGNIÇÃO SUMÁRIA: FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA PRESENTES.  LIMINAR DEFERIDA.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada por Jair Lira Soares, contra decisão proferida pelo Juízo da 14ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, no Processo n° 1028239-45.2022.4.01.3400, pela qual teriam sido inobservadas as teses fixadas nos Temas nº 666/MG, nº 897/SP e nº 899/AL, do ementário da Repercussão Geral (Recursos Extraordinários nº 669.069/MG, nº 852.475/SP e nº 636.886/AL, respectivamente).

    2. Narra o reclamante que é candidato à Prefeitura do Município de Lagoa da Canoa/AL, no pleito eleitoral atualmente em curso. Todavia, relata que foi considerado inelegível, em virtude de decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União, “na Tomada de Contas Especial n° 008.953/2015-5, entendeu irregulares as contas de Jair Lira Soares em razão de supostas irregularidades durante a execução do Convênio n° 102/2003, celebrado pela Fundação Nacional de Saúde com a Prefeitura Municipal de Canoa da Lagoa/AL para a execução de sistema de abastecimento de água em povoados locais”.

    3. Informa que, por esse motivo, ajuizou ação anulatória perante a Justiça Federal alegando, “entre outras teses, a prescrição intercorrente da pretensão ressarcitória e punitiva do do Tribunal de Contas da União”.  Noticia que o pedido foi julgado improcedente pelo Juízo da 14ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, que entendeu pela higidez da decisão da Corte de Contas.

    4. Assevera que a referida decisão, ao rejeitar o reconhecimento da prescrição, utilizando-se de múltiplos marcos interruptivos, ignora a jurisprudência desta Corte, “pois a adoção de inúmeros e sucessivos marcos de interrupção do prazo prescricional, ao fim e ao cabo, reinstitui a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.

    5. Requer a concessão de medida liminar, com vistas à suspensão da decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União na Tomada de Contas Especial n° 008.953/2015-5, haja vista que o registro de sua candidatura foi impugnado perante o Tribunal Regional Eleitoral de Alagoas, justamente em razão da condenação sofrida junto à Corte de Contas, “que supostamente teria o condão de atrair a causa de inelegibilidade do art. 1, I, g, da Lei Complementar n° 64/90”. No mérito, busca a procedência do pedido, para que seja cassada a decisão reclamada e determinado o rejulgamento da causa, à luz dos paradigmas vinculantes desta Corte referenciados.

É o relatório.

Decido.

    6. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB). 

    7. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno. 

    8. Consigno que a análise aqui empreendida circunscreve-se à aferição da presença, ou não, dos requisitos autorizadores da medida liminar – em sede de tutela de urgência – atinentes à configuração da plausibilidade jurídica do pedido e à ocorrência de perigo na demora.

    9. No caso presente, a alegação é a de que o acórdão reclamado teria descumprido os Temas nº 666/MG, nº 897/SP e nº 899/AL, do ementário da Repercussão Geral, cujos leading cases, RE nº 669.069MG, RE nº 852.475/SP e RE nº 636.886/AL, receberam as seguintes ementas e teses:

“CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO. 
1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil. 
2. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (RE nº 669.069MG, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 03/02/2016, p. 28/04/2016)
Tese: É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.” 

“DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 
1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais.
 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB).
 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 
4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 
5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 
6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento. (RE nº 852.475/AL, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. p/ o acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 08/08/2018, j. 25/03/2019)
Tese: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.”

“CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 
1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 
2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.
 3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 
4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal). 
5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas. (RE nº 636.886/AL, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 20/04/2020, p. 24/06/2020)
Tese: É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.”

    10. Além dos paradigmas anteriormente transcritos, o reclamante menciona, ainda, recente decisão exarada no MS n° 37.941/MG-AgR/DF, no qual a Segunda Turma desta Corte assentou a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional (art. 202, caput, do Código Civil) às pretensões punitivas e ressarcitórias do TCU, no sentido de que a interrupção da prescrição deve ocorrer apenas uma única vez, de modo a afastar a verificação, na prática, de inaceitável imprescritibilidade das ações de tomada de contas. A decisão recebeu a seguinte ementa:

“AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PREVISIBILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. MARCOS INTERRUPTIVOS. INCIDÊNCIA DO “PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL” (ART. 202, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL). SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 
1. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 
2. O termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tem ciência dos fatos (ADI nº 5.509 e RE-RG nº 636.553, Tema 445 da repercussão geral). 
3. Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. Necessidade de preservação da previsibilidade e da segurança jurídica nas relações existentes entre a Corte de Contas e as pessoas e entidades sujeitas a seu controle. Incidência do “Princípio da unicidade da interrupção prescricional” (art. 202, caput, do Código Civil). 
4. Os marcos interruptivos devem traduzir medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas à pessoa investigada (MS nº 37.664, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e MS nº 38.250, Rel. Min. Nunes Marques) .
 5. No caso, a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional. Prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU caracterizada. Segurança concedida. 6. Agravo regimental provido.” 
(MS nº 37.941-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Red. p/ o acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 13/04/2023, p. 01/06/2023).

    11. No caso sob análise, ao que se tem dos autos, o Juízo da 14ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, no âmbito da ação anulatória ajuizada pelo reclamante, entendeu por não caracterizada a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União, mantendo a higidez da condenação administrativa fixada no bojo da Tomada de Contas Especial nº 008.953/2015-5, a despeito das inúmeras interrupções ao prazo prescricional observadas durante o processo fiscalizatório. Transcrevo os seguintes trechos da decisão reclamada, naquilo que ora se aproveita:

“(...) Ocorre que, na hipótese, não há que se falar em prescrição da pretensão punitiva. Com efeito, os documentos acostados aos autos evidenciam que os fatos que deram ensejo à condenação do autor se referem a 3/5/2005 e 10/6/2005 (ID 1064840283, p. 32). 
Em decorrência da não aprovação de contas parcial, conforme Parecer Financeiro de Não Aprovação 101/2009, o autor foi notificado para que realizasse a restituição dos valores apurados, tendo ele apresentado documentos complementares à prestação de contas, o que implicou em um pedido de nova visita técnica da Funasa ao empreendimento (ID 1064840283, p. 38 /item 16). 
Após reprovação da prestação de contas parcial em 2011, o autor, então ex-prefeito, foi novamente notificado para que realizasse a devolução dos valores. 
A Tomada de Contas Especial na FUNASA foi instaurada em 11/4/2012 (ID 1064840277), tendo concluído pela não aprovação do valor de R$ 86.406,54, sendo R$ 82.880,30 da não execução do objeto e R$ 3.526,24 da ausência de aplicação financeira dos valores, sendo o autor noticiado em 18/8/2014, para ressarcir o valor total (ID 1064840283, p. 39).
 Após relatório de auditoria em fevereiro de 2015 (fl. 196 do ID 1064840281), foi instaurada Tomada de Contas Especial no âmbito do TCU, sendo o autor citado em 29 de maio de 2017 (ID 1064840283). 
Razão disso, não evidenciada a ocorrência do lustro prescricional, haja vista todas as causas interruptivas acima apontadas. Vê-se, pois, que os fatos se amoldam ao previsto art. 2º da Lei n. 9.873, de 23 de novembro de 1999, com redação dada pela Lei n. 11.941/2009, consoante redação suso destacada. 
Registra-se que a Tomada de Contas Especial tem duas fases, uma interna, perante o órgão concedente dos recursos; e outra externa, junto ao Tribunal de Contas da União. 
Na espécie, o feito foi devidamente impulsionado nas duas fases. Além disso, a inauguração de cada fase já é causa interruptiva, nos termos do art. 2º, inciso II, da Lei n. 9.873/99 [“por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”]. 
Por sua vez, a notificação do agente público também enseja a interrupção legal da prescrição, conforme dispõe o inciso I do referido artigo [“pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital”]).” (e-doc. 7, p. 339; destaques no original).

    12. Nesse contexto, a despeito de as decisões proferidas nos Temas RG nº 666, nº 897 e nº 899 não terem abordado, de maneira expressa, a questão relativa à unicidade da interrupção prescricional nesses casos, se bem observado, a admissão de interrupções sucessivas ao prazo prescricional, nos moldes em que assentou a decisão reclamada, acaba por chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo Tribunal de Contas, o que não encontra ressonância no entendimento firmado no Tema RG nº 899, no sentido de que é “prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.

    13. Entendo, portanto, neste momento em sede de cognição sumária e em homenagem ao princípio da colegialidade, que há plausibilidade jurídica nas alegações do reclamante, mormente diante da existência de precedente específico da Segunda Turma (MS nº 37.941/DF) que agasalha sua pretensão, resguardas minhas convicções pessoais.

    14. Ademais, considerando a proximidade das eleições municipais de 2024 e o fato de o reclamante, candidato à Prefeitura do Município de Lagoa da Canoa/AL, ter tido o registro de sua candidatura indeferido em virtude da inelegibilidade decorrente da decisão do Tribunal de Contas, entendo caracterizado o periculum in mora. 

    15. Com efeito, conforme informado pelo reclamante e comprovado nos autos (e-doc. 6), “o Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Alagoas, em sessão de julgamento de 17 de setembro de 2024, reformou sentença para indeferir o registro de candidatura de Jair Lira Soares a Prefeito Municipal de Lagoa da Canoa/AL sob o fundamento de que supostamente incidiria na hipótese de inelegibilidade do art. 1, I, g, da Lei Complementar n° 64/90 em razão, justamente, da condenação pelo Tribunal de Contas da União na Tomada de Contas Especial n° 008.953/2015-8” (e-doc. 1, p. 11).

    16. Trago a lume, por pertinentes, as ponderações feitas pelo Ministro Gilmar Mendes ao deferir tutela provisória de urgência pleiteada na Rcl nº 70.042/DF, de objeto análogo ao presente:

“(...) Trata-se de matéria extremamente complexa e delicada, que exige atenção especial da Corte. De um lado, é necessário preservar a atribuição fiscalizatória conferida constitucionalmente ao Tribunal de Contas; de outro, é imperativo evitar que tal fiscalização se estenda indefinidamente, o que caracterizaria a imprescritibilidade da pretensão punitiva. 
Sobre o tema, é certo que a Segunda Turma tem firmado orientação no sentido de que o prazo prescricional em questão só admite uma interrupção, sob pena de perpetuar-se a imprescritibilidade, vedada pelo STF. 
Todavia, a Primeira Turma ainda tem, majoritariamente, se manifestado pela possibilidade de aplicação de diversos marcos interruptivos no curso da tomada de contas especial. 
Além disso, ainda existem diversas variáveis sobre o tema a serem pacificadas pelo STF, tais como o termo inicial do prazo prescricional, a possibilidade de incidência do marco interruptivo na fase interna da tomada de contas especial, termo final do prazo, entre outros. 
Feitas essas considerações, a mim me parece que, a depender da tese que venha a prevalecer no STF, a pretensão punitiva contra o reclamante pode estar prescrita, o que demonstra a probabilidade do direito. ” (Rcl nº 70.042/DF-TPI, j. 09/08/2024, p. 09/08/2024; destaques acrescidos)

    17. No mesmo sentido se posicionou o Ministro Dias Toffoli  na Rcl nº 68.131/TO, ao deferir medida liminar, referendada pela Segunda Turma (j. 19/08/2024, p. 11/09/2024), para suspender os efeitos de condenação proferida pelo TCU, no que dizia respeito à inelegibilidade do autor daquela reclamação para concorrer ao pleito eleitoral no ano corrente. 

    18. Ante o exposto, e sem prejuízo de reexame ulterior, defiro o pedido liminar para determinar a suspensão dos efeitos da condenação proferida pelo Tribunal de Contas da União na Tomada de Contas Especial n° 008.953/2015-5, ad referendum da Segunda Turma, até decisão nesta reclamação.

    19.  Comunique-se, com urgência, ao Tribunal de Contas da União. 

    20. Sem prejuízo do item 20, requisitem-se as informações de praxe ao Juízo da 14ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, as quais deverão ser prestadas no prazo de 10 (dez) dias (art. 989, inc. I, do CPC). 

    21. Cite-se a União, beneficiária da decisão reclamada, para, querendo, oferecer contestação no prazo legal (art. 989, inc. III, do CPC).  

    22. Após, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República,  para que se manifeste no prazo legal (art. 991 do Código de Processo Civil).

Publique-se.

Brasília, 2 de outubro de 2024.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator