Tribunal: STF
Processo: ARE 1380560
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-24
Data de publicação: 2024-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROIBIÇÃO DA CUMULAÇÃO DAS FUNÇÕES DE MOTORISTA E COBRADOR. DIREITO DO TRABALHO. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTIGO 22, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ARTIGOS 330 E 331 DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REQUISITOS. EXISTÊNCIA DE DIVERGÊNCIA. RE 839.950. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA ADMITIDOS.



    DECISÃO: Trata-se de embargos de divergência interpostos pela Federação das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado de Minas Gerais - Fetram (Doc. 172) contra acórdão de relatoria da Ministra Rosa Weber, proferido pela Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal, cuja ementa proclama:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. COMPETÊNCIA. TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROIBIÇÃO DA CUMULAÇÃO DAS FUNÇÕES DE MOTORISTA E COBRADOR. INTERESSE LOCAL PREPONDERANTE. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 280/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que ‘compete aos municípios legislar sobre organização de serviços públicos de interesse local, entre os quais o transporte coletivo’.



    2. A suposta afronta aos postulados constitucionais invocados no apelo extremo somente poderia ser constatada a partir da análise da legislação infraconstitucional, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 



    3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 



    4. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    5. Agravo interno conhecido e não provido.” (Doc. 171, p. 1-2)



    A embargante sustenta, em síntese, a existência de dissídio jurisprudencial entre o acórdão ora embargado e os julgados proferidos pelo Plenário desta Corte nos autos do RE 839.950 e do ARE 1.340.483, cujas ementas portam a redação in litteris:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. DIREITOS DO CONSUMIDOR, DO TRABALHO E EMPRESARIAL. RECURSO INTERPOSTO EM FACE DE ACÓRDÃO DE TRIBUNAL DE JUSTIÇA NO EXERCÍCIO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE RECURSAL DO ENTE PÚBLICO. DESNECESSIDADE DE ASSINATURA DO CHEFE DO EXECUTIVO NA PETIÇÃO. INSTRUMENTALIDADE PROCESSUAL. MÉRITO. LEI MUNICIPAL. OBRIGATORIEDADE DE SERVIÇO DE EMPACOTAMENTO EM SUPERMERCADOS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. DIREITO DO TRABALHO E DIREITO COMERCIAL. MATÉRIAS DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO (ART. 22, I, DA CRFB). INCOMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE O TEMA, AINDA QUE A PRETEXTO DE VERSAR SOBRE ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. LIVRE INICIATIVA (ART. 1º, IV, E 170 DA CRFB). LIBERDADE DE CONFIGURAÇÃO DO EMPREENDIMENTO. VEDAÇÃO À OBRIGATORIEDADE DE ARTIFICIAL MANUTENÇÃO DE POSTOS DE TRABALHO. OFENSA AOS INTERESSES DOS CONSUMIDORES (ART. 5º, XXXII, DA CRFB). VENDA CASADA (ART. 39, I, DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR). PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. FIXAÇÃO DE TESE EM REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. Preliminar: o Município ostenta legitimidade para interpor Recurso Extraordinário em face de decisão proferida no processo de fiscalização abstrata de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, bastando que a peça esteja subscrita por Procurador Geral do Município, não sendo necessária a aposição da assinatura do Prefeito Municipal. (Precedente: RE 570392, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 11/12/2014) 



    2. O novo Código de Processo Civil, inspirado pelo paradigma da instrumentalidade processual, exorta as partes e o Estado-juiz à observância dos preceitos de cooperação e boa-fé (artigos 5º e 6º), impondo a eliminação de formalidades estéreis para privilegiar a solução integral do mérito (art. 4º) e a proteção das partes contra surpresas processuais (art. 10), por isso que o artigo 932, parágrafo único, do mesmo diploma concede prazo ao recorrente para que seja sanado vício ou complementada a documentação exigível. 



    3. Mérito: Aferição da Constitucionalidade de leis que obrigam supermercados e congêneres à prestação de serviço de empacotamento dos itens comprados. 



    4. A lei municipal que exige a contratação de funcionário para cumprir determinada tarefa em estabelecimento empresarial usurpa a competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho e Comercial (art. 22, I, da CRFB). 



    5. A competência dos entes municipais para zelar pela guarda das leis (art. 23, I, da CRFB), tratar de assuntos de interesse local (art. 30, I, da CRFB) ou suplementar a legislação federal (art. 30, II, da CRFB) não autoriza a edição de lei que regule, ainda que parcialmente, matéria de competência privativa da União. Precedentes: ADI 3402, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 07/10/2015; ADI 2615, Relator(a): Min. EROS GRAU, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 11/03/2015; ADI 3813, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 12/02/2015; ADI 4701, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 13/08/2014. 



    6. O princípio da livre iniciativa, plasmado no art. 1º, IV, da Constituição como fundamento da República e reiterado no art. 170 do texto constitucional, veda a adoção de medidas que, direta ou indiretamente, destinem-se à manutenção artificial de postos de trabalho, em detrimento das reconfigurações de mercado necessárias à inovação e ao desenvolvimento, mormente porque essa providência não é capaz de gerar riqueza para trabalhadores ou consumidores. 



    7. A obrigação de fornecer serviço de empacotamento em conjunto com a oferta de bens de varejo representa violação à garantia constitucional da proteção aos interesses dos consumidores (art. 5º, XXXII), mercê de constituir verdadeira venda casada, prática vedada pelo art. 39, I, do Código de Defesa do Consumidor, sendo certo que a medida ocasiona aumento de preços para a totalidade dos consumidores, ainda que não necessitem do serviço ou não possuam recursos para custeá-lo. Doutrina: BODART, Bruno. Uma Análise Econômica do Direito do Consumidor: Como Leis Consumeristas Prejudicam os Mais Pobres Sem Beneficiar Consumidores. In: Economic Analysis of Law Review, v. 8, n. 1, jan.-jun. 2017.



    8. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar medida cautelar em caso análogo, reputou inconstitucional norma legal que obrigava supermercados a manter funcionários para o acondicionamento de compras: ADI 669 MC, Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, julgado em 20/03/1992. Assim também: ADI 907, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2017.



    9. Recurso Extraordinário julgado improcedente para a fixação da seguinte tese em Repercussão Geral (art. 1.038, § 3º, do CPC/2015): “São inconstitucionais as leis que obrigam supermercados ou similares à prestação de serviços de acondicionamento ou embalagem das compras, por violação ao princípio da livre iniciativa (art. 1º, IV, e 170 da Constituição).” (RE 839.950, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 02/04/2020)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL. DISCIPLINA USO DE BENS PÚBLICOS. HIPÓTESES DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. USURPAÇÃO COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ART. 22, XXVII, CRFB. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. É inconstitucional lei municipal que disciplina hipóteses de dispensa de licitação, por usurpação da competência legislativa da União para editar normas gerais de licitação, à luz do art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal. 



    2. Conforme a repartição constitucional de competências, cabe aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local, bem como suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II), desde que não contrarie a norma geral federal. A lei federal 8.666/93 trata das hipóteses de dispensa de licitação.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.340.483-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 23/02/2022)



     A embargante alega, em síntese, a existência de divergência entre o acórdão de relatoria da Ministra Rosa Weber e julgados do Supremo Tribunal Federal em hipóteses que reputa análogas, nos termos da argumentação, in verbis:



    “28. É de bom alvitre registrar que o aresto alhures transcrito, dirimia sobre a ação direta de inconstitucionalidade em que se reconheceu a usurpação de competência da União Federal, pela Lei Municipal 5.821/03, de Rio Grande/RS, que tinha disciplinado regras que regem as relações de trabalho entre a Administração Pública e seus empregados públicos, em homenagem ao princípio da autonomia dos entes federados.



    (...)



    30. Ora Ínclita Ministra, o entendimento ora coligido é de suma relevância ao caso em apreço ante a similitude do direito em baila, considerando que em que pese a competência legislativa do município para deliberar sobre questões de interesse local, tem-se que ao proibir a acumulação de funções motorista/trocador, o que ocorre é a invasão do ente municipal em seara exclusivamente trabalhista, que pertence privativamente à União Federal.



    31. Noutro giro, é oportuno consignar o entendimento deste Excelso Supremo Tribunal Federal, no que concerne a usurpação de competência municipal quando a norma adentrar à esfera legislativa privativa da União Federal, veja-se:



    ‘Direito do Trabalho: Legislação federal sobre reajuste de salário (‘gatilho salarial’): incidência direta sobre as relações contratuais trabalhistas do Estado-membro e suas autarquias. No âmbito da competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho - que abrange as normas de reajuste salarial compulsório - a lei federal incide diretamente sobre as relações contratuais dos servidores dos Estados, dos Municípios e das respectivas autarquias: uma coisa é repelir - por força da autonomia do Estado ou da vedação de vinculações remuneratórias -, que a legislação local possa atrelar os ganhos dos servidores estaduais, estatutários ou não, a vencimentos da União ou índices federais de qualquer sorte. Outra coisa bem diversa é afirmar a incidência direta sobre os salários de servidores locais, regidos pelo Direito do Trabalho, de lei federal sobre reajustes salarias: aqui, o problema não é de vinculação; nem de usurpação ou renúncia indevida à autonomia do Estado; é sim, de competência da União para legislar sobre Direito do Trabalho. (RE 164715, Relator(a): SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/1996, DJ 21-02-1997 PP-02831 EMENT VOL-01858-04 PP-00679) (Grifos apostos)’



    (...)



    33. Ora Preclara Julgadora, tal fato é sobremaneira relevante à questão em apreço, haja vista que os paradigmas que subsidiam o presente recurso, tiveram como fundamento a impossibilidade de que um município regulamente matéria cuja competência pertence a outro ente federativo, sendo que no caso em tela além de não existir qualquer vedação legal à acumulação de funções de motorista e cobrador, seja no Código de Trânsito Brasileiro ou na Consolidação das Leis do Trabalho, verifica-se que o entendimento da Corte Superior Trabalhista, assegura a regularidade de se agregar os cargos de motorista e trocador, restando clarividente a inconstitucionalidade da norma municipal que vai de encontro a esta premissa.” (Doc. 172, p. 12-15, destaquei)



    Requer, ao final, o provimento dos embargos de divergência para uniformizar a jurisprudência acerca da preservação da competência constitucionalmente estabelecida e, de modo especial, em relação à inconstitucionalidade da norma municipal que usurpou da competência legislativa privativa da União, mormente visando a preservação da segurança jurídica (Doc. 172, p. 18).



    O Município de Coronel Fabriciano, em contrarrazões, pugna pelo não cabimento dos presentes embargos de divergência, mercê a ausência de decisão de mérito da decisão impugnada em decorrência da incidência do óbice erigido pela Súmula 280 do STF. Mais adiante, afirma a ausência de dissídio jurisprudencial em decorrência falta de similitude fática e jurídica entre o acórdão embargado e os acórdãos apontados como paradigmas pelo embargante (Doc. 184).



    É o relatório. DECIDO.



    Os artigos 1.043, inciso III, e 1.044 do Código de Processo Civil de 2015, que tratam dos embargos de divergência, possuem o seguinte teor:



    “Art. 1.043.  É embargável o acórdão de órgão fracionário que:



    […]



    III - em recurso extraordinário ou em recurso especial, divergir do julgamento de qualquer outro órgão do mesmo tribunal, sendo um acórdão de mérito e outro que não tenha conhecido do recurso, embora tenha apreciado a controvérsia;



    […]



    Art. 1.044. No recurso de embargos de divergência, será observado o procedimento estabelecido no regimento interno do respectivo tribunal superior.”



    O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, ao disciplinar esta espécie recursal, assim dispõe:



    “Art. 330. Cabem embargos de divergência à decisão de Turma que, em recurso extraordinário ou em agravo de instrumento, divergir de julgado de outra Turma ou do Plenário na interpretação do direito federal.



    Art. 331. A divergência será comprovada mediante certidão, cópia autenticada ou pela citação do repositório de jurisprudência, oficial ou credenciado, inclusive em mídia eletrônica, em que tiver sido publicada a decisão divergente, ou ainda pela reprodução de julgado disponível na internet, com indicação da respectiva fonte, mencionando, em qualquer caso, as circunstâncias que identifiquem ou assemelhem os casos confrontados.”



    Desse modo, no juízo de admissibilidade dos embargos, o relator observará os requisitos extrínsecos (regularidade formal, preparo e prazo) e os intrínsecos (quanto ao cabimento, à realização do cotejo analítico e à existência de divergência atual).



    Com efeito, os embargos de divergência têm por objetivo a uniformização dos entendimentos do Tribunal porventura dissonantes.



    Feitas essas considerações, subjaz o exame do suposto dissídio jurisprudencial.



    A embargante afirma que o acórdão ora embargado, ao manter o entendimento emanado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais - no sentido de que a inconstitucionalidade limita-se somente ao artigo 4º, da Lei 3.805/2013 do Município de Coronel Fabriciano-MG, que trata da sanção de perda da concessão e a aplicação de multa sem assegurar o direito de ampla defesa no devido processo administrativo, mantendo incólume o artigo 5º da referida legislação que exige a presença de um motorista e um cobrador no sistema de transporte coletivo municipal -, invade a competência legislativa da União.



    Nesse contexto, o acórdão divergiu do entendimento sedimentado por ocasião do julgamento proferido pelo Plenário desta Corte nos autos do RE 839.950, Rel. Ministro Luiz Fux, no sentido da ocorrência de invasão da “competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho e Comercial (art. 22, I, da CRFB)”.



    Destarte, fixadas essas premissas, o atendimento do disposto nos artigos 330 e 331 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal e 1.043, inciso III, e 1.044 do Código de Processo Civil de 2015, autoriza o conhecimento dos presentes embargos de divergência.



    Ex positis, ADMITO os EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA e determino à Secretaria desta Corte que providencie a sua devida distribuição, nos termos do artigo 335, § 3°, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de abril de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente