Tribunal: STF
Processo: MS 40033
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-19
Data de publicação: 2024-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Ana Beatriz Calvão Monnerat do Prado, Márcio Rogério Cappello e Marilene Cristina de Souza Vita Meneghelli contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 2266/2024, proferido nos autos do processo TC nº 018.215/2024-6, mediante o qual fora conhecida a consulta formulada pela então Presidente do Conselho da Justiça Federal e aprovada a resposta da Corte de Contas, com o seguinte teor: 



    “Nos termos do parágrafo único do art. 11 da Lei 11.416/2006, incluído pela Lei 14.687/2023, a vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI) de quintos ou décimos de função comissionada, incluindo as parcelas incorporadas entre 8/4/1998 (publicação da Lei 9.624/1998) e 4/9/2001 (publicação da MP 2.225-45/2001), caso não amparadas por decisão judicial transitada em julgado, devem ser absorvidas pelo reajuste aplicado em 1°/2/2023, nos termos da Lei 14.523/2023” (edoc. 13, fl. 31). 



    Aduzem os impetrantes que 



    “(...) por meio da Decisão Administrativa CJF 0604209, proferida no bojo do Processo SEI n. 0004055-21.2023.4.90.8000, foi determinada a suspensão da decisão colegiada de 24.6.2024 (Acórdão CJF n. 0601595), que modulou os efeitos da Lei n. 14.687/2023, e realizada consulta ao TCU sobre o assunto nela tratado, vindo, assim, a dar origem ao indevido e abusivo Acórdão TCU n. 2266/2024. 



    Como somente foi dado conhecimento aos impetrantes em 31.7.2024 e 1º.8.2024 acerca do desconto que seria realizado na folha de pagamentos de agosto, de valores referentes ao reajuste de fevereiro de 2023 pagos em julho, somente nas referidas datas os impetrantes tomaram conhecimento da existência do processo administrativo (Processo SEI n. 0004055-21.2023.4.90.8000) perante o Conselho da Justiça Federal, de onde originou a Decisão Administrativa CJF 0604209 e deu ensejo ao indevido Acórdão TCU n. 2266/2024, o qual se pretende a cassação. Assim, ainda não transcorreu o prazo de 120 (cento e vinte) dias para a impetração do presente mandado de segurança.” (edoc. 1, fls. 3 a 4). 



    Alegam, em síntese, que o referido acórdão do TCU



    “(1) fere a autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário, prevista no artigo 99 da CRFB; (2) fere a competência constitucional do Conselho da Justiça Federal, prevista no inciso II do § 1º do artigo 105 da CRFB, na medida que cabe a ele “exercer, na forma da lei, a supervisão administrativa e orçamentária da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, como órgão central do sistema e com poderes correicionais, cujas decisões terão caráter vinculante”; (3) fere a tripartição e independência constitucional dos Poderes (art. 2º da CRFB), e o Estado Democrático de Direito, porquanto cabe ao Poder Legislativo “confeccionar as leis” e ao Judiciário “interpretar as leis”, não podendo o TCU valer-se do papel do Judiciário para interpretar restritamente a aplicação da lei ou afastar decisão do órgão do Poder Judiciário com competência constitucional para isso; ao contrário, o papel constitucional do TCU é apenas fiscalizar as contas, nos exatos termos como redigida pelo Poder Legislativo (Congresso Nacional), ao qual é subordinado; (4) exorbita a competência constitucional do TCU, que não tem poderes para “interpretar restritamente a aplicação da lei”, mas apenas fiscalizar as contas e, sim, fazer aplicar a lei nos exatos termos como editada; e (5) afronta ao recente julgado do pretório excelso Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança n. 39.264-DF” (edoc. 1, fl. 2). 



    Os impetrantes postulam o deferimento da medida liminar para que seja determinada 



    “(1) a cassação do Acórdão n. 2266/2024, proferido no TC 018.215/2024-6; (2) nos termos do Acórdão CJF n. 0601595, o imediato retorno do pagamento aos impetrantes da parcela de reajuste referente a fevereiro de 2023, prevista na Lei n. 14.523/2023, sem a absorção de VPNI, nos termos do parágrafo único do artigo 11 da Lei n. 11.416/2006, com redação dada pela Lei n. 14.687/2023; (3) a devolução aos impetrantes do valor descontado indevidamente no contracheque de agosto de 2024, referente ao pagamento na competência de julho de 2024, da parcela de reajuste de fevereiro de 2023; (4) o pagamento aos impetrantes dos valores decorrentes da parcela de reajuste de fevereiro de 2023, não pagos; (5) que os impetrantes não sejam compelidos à devolução de eventuais valores recebidos, dada a natureza alimentar e a situação pretérita consolidada com base na interpretação dada à época” (efoc. 1, fl. 30). 



    Ao final, requerem



    “a concessão da segurança a fim de: (1) confirmar a liminar concedida; (2) determinar a cassação do Acórdão n. 2266/2024, proferido no TC 018.215/2024-6; (3) nos termos do Acórdão CJF n. 0601595, determinar o imediato retorno do pagamento aos impetrantes da parcela de reajuste referente a fevereiro de 2023, prevista na Lei n. 14.523/2023, sem a absorção de VPNI, nos termos do parágrafo único do artigo 11 da Lei n. 11.416/2006, com redação dada pela Lei n. 14.687/2023; (4) determinar a devolução aos impetrantes do valor descontado indevidamente no contracheque de agosto de 2024, referente ao pagamento na competência de julho de 2024, da parcela de reajuste de fevereiro de 2023; (5) determinar o pagamento aos impetrantes dos valores decorrentes da parcela de reajuste de fevereiro de 2023, não pagos; (6) determinar que os impetrantes não sejam compelidos à devolução de eventuais valores recebidos, dada a natureza alimentar e a situação pretérita consolidada com base na interpretação dada à época” (edoc. 1, fl. 31). 



    É o relatório. Decido. 



    Da leitura das peças acostadas aos autos, verifica-se que o Acórdão nº 2266/2024 foi proferido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) nos autos do TC nº 018.215/2024-6, procedimento instaurado pela Corte de Contas para subsidiar resposta à “consulta formulada pela então presidente do Conselho da Justiça Federal (CJF), Ministra Maria Thereza de Assis Moura, quanto ao alcance temporal das disposições do parágrafo único do art. 11 da Lei 11.416/2006, inserido pela Lei 14.687/2023, ‘especialmente quanto à delimitação do termo inicial dos efeitos da norma’ (...)” (edoc. 13, fl. 1). 



    O Supremo Tribunal Federal possui orientação no sentido de que as decisões de caráter geral, impessoal e abstrato, proferidas pelo TCU, em procedimentos de fiscalização, não podem ser impugnadas pelas pessoas indiretamente interessadas. Nessa linha, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Direito administrativo e previdenciário. Mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União e do Ministério da Saúde que determinou a adequação de pensões ao artigo 15 da Lei nº 10.887/2004. Alegada violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e da irredutibilidade de vencimentos. 



    1. Nos procedimentos de fiscalização instaurados perante o TCU, a relação é estabelecida entre a Corte de Contas e a Administração Pública. De acordo com a jurisprudência do STF, diante do caráter geral, impessoal e abstrato dos procedimentos fiscalizatórios, não há necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa em relação às pessoas indiretamente interessadas, devendo-se respeitar tais garantias apenas junto ao órgão fiscalizado. 



    2. Além disso, não há que se falar em violação à segurança jurídica, pois a determinação do TCU não atinge diretamente a esfera jurídica da impetrante. Eventual violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos deve ser verificada no âmbito do ato concreto do Ministério da Saúde, que, acolhendo as recomendações do TCU, determinou a redução do valor da pensão da impetrante. No entanto, nos termos no artigo 105, I, b, da Constituição, compete ao Superior Tribunal de Justiça processar e julgar os mandados de segurança impetrados contra ato de Ministros de Estado. 



    3. Segurança denegada.” (MS nº 34.238, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moares, Redator p/o acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe de 1º/02/18 - grifou-se).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO.PRELIMINAR. (...). CASO CONCRETO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS. ATO ABSTRATO, GENÉRICO E IMPESSOAL. DETERMINAÇÃO ÀS UNIDADES PAGADORAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO DEVIDO CUMPRIMENTO DAS ORDENS JUDICIAIS E DA POSSIBILIDADE DA PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA COISA JULGADA. PARCELAS CONCEDIDAS JUDICIALMENTE. PLANOS ECONÔMICOS. REBUS SIC STANTIBUS. ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE DERAM SUPORTE AO DECISUM JUDICIAL DEFINITIVO. REESTRUTURAÇÕES NAS CARREIRAS DOS SERVIDORES. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE CONHECIMENTO DA AÇÃO. EFEITOS MEDIATOS. AUSÊNCIA DE DESCONSTITUIÇÃO DE RELAÇÕES JURÍDICAS. NECESSIDADE DE POSTERIOR ATO ADMINISTRATIVO QUE CONCRETIZE AS DETERMINAÇÕES DO TCU. INEXISTÊNCIA DE ULTRAJE AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA, DA COISA JULGADA, DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. (...). MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO. (…) 4. In casu, o presente writ visa impugnar o Acórdão TCU 2.161/2005, que não analisou, muito menos revogou, qualquer direito concreto dos servidores da Universidade Federal do Ceará, mercê de seu caráter absolutamente genérico, impessoal e abstrato, o que elide qualquer hipótese de vinculação com a questão jurídica debatida por esta Corte em favor dos professores. 5. A Corte de Contas, na decisão impugnada, não impôs quaisquer medidas restritivas de direitos, mas, antes, limitou-se a determinar que os órgãos da Administração Pública alterassem os sistemas de pagamentos relativos a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas da Administração Pública Federal, a fim de que fossem observados os procedimentos necessários para: (a) o devido cumprimento das ordens judiciais e, (b) a aferição da possibilidade da perda da eficácia vinculante da coisa julgada pela alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que deram suporte às decisões judiciais concessivas das parcelas oriundas de planos econômicos, máxime em se tratando de reestruturações nas carreiras dos servidores. 6. O ato coator sub examine traduz coeficiente de normatividade e de generalidade abstrata que impede a válida utilização da ação mandamental, na medida em que o ato de autoridade passível de tutela jurisdicional pela via do mandado de segurança deve possuir eficácia concreta, direta e imediata. 7. A carreira dos docentes em universidades federais foi substancialmente reestruturada pelas Leis 11.784/2008 e 12.772/2012, o que solidifica os efeitos prospectivos e genéricos do ato coator, exarado em 07/12/2005 (Acórdão TCU 2.161/2005). 8. O Supremo Tribunal Federal já enfrentou, por diversas vezes, o teor do Acórdão TCU 2.161/2005, concluindo pela impossibilidade de seu questionamento na via mandamental, ante sua generalidade, abstração e impessoalidade. Precedente da Turma: MS 31.987 AgR, Relatora: Min. Rosa Weber, Primeira Turma, unânime, DJe 17/09/2014; Decisões Monocráticas: MS 27.733, Relator Min. Teori Zavascki, DJe 16/06/2016; MS 30.326, Relator Min. Roberto Barroso, DJe 1º/06/2016; MS 31.986 MC-AgR, Relator Min. Celso de Mello, DJe 13/08/2013, e MS 30.054, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 10/02/2011. (...) 10. A violação ao contraditório, a decadência do direito de revisão, e a desnecessidade de devolução dos valores recebidos a maior são apreciáveis em demandas que tenham como objeto do pedido ato praticado pelos órgãos administrativos – no caso concreto a Universidade Federal do Ceará – no cumprimento das deliberações exaradas pelo TCU. 11. O contraditório é prescindível nos procedimentos abstratos de controle perante o Tribunal de Contas da União, nos moldes retratados nos autos, em que não há análise de qualquer situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos, restando multitudinário o número de possíveis litisconsortes, como v.g., a orientação que atinge a toda a Administração. Precedentes: MS 31.344, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14/05/2013, e MS 26.809 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 02/09/2014. 12. A ausência de anulação de qualquer ato administrativo por força do acórdão impugnado afasta a verificação de ultraje ao princípio da decadência administrativa (art. 54 da Lei 9.784/1999) em relação aos substituídos da associação impetrante, posto ausente desconstituição de relações jurídicas. (…) 14. O ato ora questionado, sem operatividade imediata, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações gerais e impessoais, torna-o insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 15. Mandado de segurança NÃO CONHECIDO.” (MS nº 26.387, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 19/12/17). 



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INADMISSIBILIDADE DO MANDAMUS. ATO ABSTRATO, GENÉRICO E IMPESSOAL. PENSÃO MENOR SOB GUARDA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O writ pretende impugnar ato do Tribunal de Contas da União que não analisou ou revogou direito concreto da Impetrante, mercê de seu caráter absolutamente genérico, impessoal e abstrato. Ao revés, o ato limitou-se a informar o direito da pensionista em entrar com pedido de reexame administrativamente. 2. O Tribunal de Contas da União, ao superar o entendimento convolado no combatido Acórdão 2.515/2014, reconheceu a legalidade do enquadramento do menor sob guarda como dependente do servidor para fins previdenciários, autorizando-se a concessão de pensão por morte em relação aos óbitos ocorridos até o início da vigência da Medida Provisória 664/2014 (30.12.2014), convertida na Lei 13.135/2015. 3. A partir da entrada em vigência da aludida Medida Provisória, convertida na Lei 13.135/2015, foram expressamente revogados os incisos e alíneas que previam o pagamento de pensão por morte a filho emancipado e não inválido, a irmão emancipado e não inválido, a menor sob guarda e a pessoa designada, razão pela qual, prima facie, para óbitos ocorridos a partir de 01.03.2015 (art. 5º, III, da MP 664/2015) tornou-se vedada pela legislação ordinária a concessão de pensão por morte a menor sob guarda. 4. O ato ora questionado, sem operatividade imediata, precisamente por ostentar eficácia normativa e dispor, genericamente, sobre situações gerais e impessoais, torna-o insuscetível de sofrer impugnação em sede mandamental. 5. O ato apontado pela Impetrante como coator trata-se na realidade de Carta Circular do Ministério da Fazenda, sem destinatário determinado, indicando que o Acórdão 2.377/2015-TCU havia reconhecido o direito à pensão por morte dos menores sob guarda, dentre outros dependentes, e apontando que a pensão titularizada pela impetrante poderia ser revista favoravelmente. 6. Em suma, inexiste ato coator de efeitos concretos lesivos ao direito invocado na inicial imputável à autoridade indicada como coatora, nem mesmo um justo receio de sua prática, razão pela qual a ordem deve ser denegada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 34.085, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 18/10/19 - grifou-se). 



    In casu, o ato apontado como coator - Acórdão nº 2266/2024 proferido pelo TCU nos autos do TC nº 018.215/2024-6 - contém comando genérico, voltado a responder a consulta formulada pela então Presidente do Conselho Federal de Justiça (CFJ), questionando “se os quintos/décimos incorporados entre 8/4/1998 e 4/9/2001 deviam ou não ser absorvidos pela primeira parcela do reajuste concedido pela Lei 14.523/2023, em fevereiro de 2023, tendo em vista a ‘vigência do art. 11, parágrafo único, da Lei 11.416/2006’” (edoc. 7, fl. 2). 



    Colaciona-se, por oportuno, trecho da parte dispositiva do acórdão do TCU ora impugnado:



    “VOTO por que seja aprovado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado, nos seguintes termos: 



    9.1. nos termos do art. 146, §2º, do Regimento Interno deste Tribunal, indeferir as petições de admissão no feito como partes interessadas, formuladas pelos Sindicatos dos Servidores do Poder Judiciário Federal em Pernambuco (Sintrajuf/PE), dos Trabalhadores do Poder Judiciário Federal na Bahia (Sindjufe/BA) e dos Servidores do Poder Judiciário e do Ministério Público da União no Distrito Federal (Sindjus/DF), Sindicato dos Servidores da Justiça do Trabalho do Paraná (Sinjutra), bem como pela Federação Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Judiciário Federal e Ministério Público da União (Fenajufe) e pela Advocacia-Geral da União, franqueando-lhes o direito de participação no feito na condição de amicus curiae, limitada à faculdade processual prevista no art. 287 do RITCU e à eventual apresentação de memoriais; 



    9.2. nos termos do art. 264 do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da presente consulta, para responder à autoridade consulente que, nos termos do parágrafo único do art. 11 da Lei 11.416/2006, incluído pela Lei 14.687/2023, a vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI) de quintos ou décimos de função comissionada, incluindo as parcelas incorporadas entre 8/4/1998 (publicação da Lei 9.624/1998) e 4/9/2001 (publicação da MP 2.225-45/2001), não devem ser reduzidas, absorvidas ou compensadas pelo reajuste aplicado em 1°/2/2023 nos termos da Lei 14.523/2023 nem por quaisquer reajustes posteriores de parcelas remuneratórias dos anexos da Lei 11.416/2006; 



    (...)” (edoc. 13, fls. 25 a 26 - grifou-se). 



    Vê-se, desse modo, que a instrução exarada pela Corte de Contas, no caso, dirige-se à Administração Pública, em resposta à mencionada consulta, não tendo se destinado a analisar a situação de qualquer servidor público especificamente. 



    Dito de outro modo, trata-se de ato proferido em sede de procedimento de natureza consultiva, portanto, de caráter objetivo, impessoal e abstrato, do qual não decorre efeito concreto e individualizado capaz de lesar, diretamente, a esfera de direitos dos impetrantes. 



    Saliente-se, ainda, que os impetrantes não constaram sequer como parte interessada no processo TC nº 018.215/2024-6, em que proferido o acórdão impugnado (edoc. 13). 



    Conforme consta dos documentos que instruem a peça vestibular, o ato que causa repercussão direta e concreta na esfera jurídica dos impetrantes não foi praticado pela autoridade ora impetrada, mas sim pela autoridade administrativa do Tribunal Regional Federal da 3ª Região - Seção Judiciária de São Paulo, que, ao analisar a situação concreta de seus servidores, decidiu pela instauração de procedimento administrativo para adequação dos vencimentos e comunicou aos interessados as alterações a serem implementadas nas respectivas folhas de pagamento (edocs. 6, 9, 10, 14 e 15). 



    Assim, tendo em vista a inexistência de ato de efeitos diretos, concretos e imediatos imputável à autoridade indicada como coatora na exordial, forçoso concluir pela ilegitimidade do TCU para figurar no polo passivo do presente mandamus. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao mandado de segurança, com fundamento no art. 6º, § 5º, da Lei 12.016/2009, no art. 330, inciso II, do CPC e no art. 21, § 1º, do RI/STF. Prejudicada a apreciação do pedido liminar. 



    Publique-se.



    Brasília, 19 de dezembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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