Tribunal: STF
Processo: AO 2731
Classe: AO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-19
Data de publicação: 2024-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Rosa de Senna Barros propôs ação ordinária, com pedido de tutela de urgência, inicialmente distribuída à 8ª Vara Federal de Alagoas, contra aquele Estado e a União, buscando ver retirado o Cartório do Registro Civil de Coité do Nóia do Edital do Concurso para Provimento de Notários e Registradores do Estado de Alagoas publicado em 25 de janeiro de 2018.  



    Segundo narra, está à frente da serventia desde 18 de dezembro de 1983, tendo assumido a função ante o afastamento do titular anterior.  



    Afirma que, embora em 2010 o cartório constasse como provido no site do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), passou à situação de “vago“ em 2011, ao fundamento de a titular não ter sido investida legalmente na função. Assinala que, em razão do quadro de vacância, a repartição veio a ser inserida em edital de concurso público.  



    Defende que a serventia seja novamente declarada provida, tendo em conta a existência de escrivã nomeada antes da promulgação da Constituição de 1988, com a consequente declaração de nulidade do referido edital.  



    Aponta a competência da Justiça Federal,  visto que o objeto da impugnação é ato do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), ente sem personalidade jurídica.  



    Argumenta haver ocupado o cargo de Escrevente Juramentada até 18 de dezembro de 1983, data em que foi designada para responder pelo Cartório do Registro Civil de Coité do Nóia pelo Juiz de Direito da Comarca, a quem cabia, na época, proceder às nomeações, nos termos do Código de Organização Judiciária de Alagoas.  



    Diz que a transferência entre funções era permitida sob égide da Constituição Federal de 1967/1969, o que teria sido confirmado pelo constituinte de 1988 no Ato das Disposições Constitucionais e Transitórias (art. 32), bem assim, pelo legislador ordinário, na Lei n. 8.935, de 18 de novembro de 1994 (art. 47), considerada a garantia de estabilidade deferida aos auxiliares e escreventes admitidos antes do advento da atual Constituição.  



    Argui decair em 5 (cinco) anos, a teor do art. 54 da Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, o direito da Administração de rever os próprios atos.  



    Ressalta que os delegatários de serventias extrajudiciais nomeados antes da Carta de 1988 são como particulares em atuação colaboradora com a Administração Pública, não se enquadrando como servidores públicos. Daí, sustenta, a desnecessidade de aprovação em concurso público para a investidura no cargo, consoante legislação vigente à época.  



    Sob o ângulo do risco, menciona a instabilidade decorrente da vacância ou não da serventia, bem como a insegurança gerada à autora e sua família quanto à subsistência. 



    Pede, ao fim:  



    1. Seja concedida, inaudita altera pars, a tutela de urgência, no sentido de suspender o Concurso para provimento de Notários e Registradores do Estado de Alagoas, até que seja julgado o mérito da presente Ação;



    2. Seja concedida, inaudita altera pars, a tutela de urgência, no sentido de retirar o Cartório do Registro Civil de Coité do Nóia/AL do Edital do Concurso para provimento de Notários e Registradores do Estado de Alagoas, até que seja julgado o mérito da presente Ação;



    [...]



    4. Sejam julgados procedentes os pedidos articulados, no sentido de retirar o Cartório do Registro Civil de Coité do Nóia do Concurso para provimento de Notários e Registradores do Estado de Alagoas, por conta da nomeação da Autora ter ocorrido antes da promulgação da Constituição Federal de 1988;



    5. Seja julgado procedente a ação no sentido de anular o Edital, publicado de 25JAN2018, do Concurso para provimento de Notários e Registradores do Estado de Alagoas, por conta da instabilidade criada pelos Réus na vacância de serventias regulares;  



    Em 8 de março de 2018, o Juízo da 10ª Vara Federal da Seção Judiciária de Alagoas, no exercício da 8ª Vara Federal, indeferiu o pedido liminar (eDoc 17, fls. 10-12). O agravo de instrumento manejado contra essa decisão foi desprovido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF5) (eDoc 14, fls. 4-7; eDoc 15, fl. 1).  



    O Estado de Alagoas (eDoc 16, fls. 1-7) e a União (eDoc 17, fls. 1-6) apresentaram contestações.  



    O ente subnacional, aludindo ao art. 1º do Decreto-Lei n. 20.910, de 6 de janeiro de 1932, argui a prescrição da pretensão da autora, porquanto a suposta lesão teria ocorrido em 29 de dezembro de 2011, dia em que declarada vaga a serventia em questão, ao passo que a ação somente veio a ser ajuizada em 2018. Quanto ao mérito, salienta que, na época da designação, vigia a Constituição de 1967/1969, na qual era exigida a realização de concurso público para o exercício da função, a revelar a irregularidade da nomeação. Frisa não preenchido o requisito do art. 208 daquela Carta, na redação dada pela Emenda de n. 22/1982, qual seja, estar investido na função de titular nos 5 (cinco) anos anteriores a 31 de dezembro de 1983.  Diz inaplicável o art. 54 da Lei n. 9.784/1999 aos casos de flagrante inconstitucionalidade.  



    Já o ente nacional alega ter ficado “justificado que a omissão do autor ante a escolha dada pelas Leis 8.935/94 e 5.627/94, tornou o ato de remoção nulo sendo irregular, desta forma, destoa o direito da parte autora frente ao requerido, uma vez que esteve provido irregularmente na função de registro por anos, devendo arcar com os ônus de sua decisão ao se omitir ante a escolha dada a ele pela Lei Estadual nº 5.627/94 e pela Lei Federal nº 8.935/94 e continuado com a remuneração proveniente de suas funções como escrivão judicial”, a evidenciar a improcedência da pretensão. Finaliza articulando que o CNJ tem poderes para anular atos administrativos inconstitucionais.  



    Em réplica, a parte autora reitera os argumentos apresentados na inicial (eDoc 15, fls. 4-7).  



    Em 12 de maio de 2019, houve sentença de improcedência (eDoc 13, fls. 1-6).  



    A autora (eDoc 12, fls. 1-15) e o ente estadual (eDoc 10, fls. 1-7) interpuseram recursos de apelação.  



    O Tribunal Regional Federal da 5ª Região anulou a decisão, reconhecendo a incompetência do Juízo, e remeteu o processo a esta Corte (eDoc 5, fls. 1-7).  



    Em 1º de fevereiro de 2023, abri vista à Procuradoria-Geral da República. O órgão, no dia 8 de maio subsequente, preconizou a juntada ao processo do ato do CNJ indicado pela parte autora (eDoc 24).  



    Em 11 de maio de 2023, determinei fosse providenciada a anexação do documento e, após, dada nova vista à Procuradoria-Geral da República (eDoc 26).  



    A Secretaria, em 9 de junho de 2023, certificou a ausência de manifestação (eDoc 29).  



    Em 17 de agosto de 2023, intimei a parte autora para que cumprisse o determinado em 11 de maio anterior, sob pena de extinção, e abri nova vista, posteriormente à juntada, à Procuradoria-Geral da República (eDoc 30).  



    A autora informou que a documentação requerida (parecer proferido no processo n. PP 157842, evento n. PARE 371 e ato do CNJ de 29 de outubro de 2011, evento 29, doc. 73) não está disponível para consulta processual. Alegou inviabilizado, assim, o cumprimento da determinação. Requereu fosse oficiado ao CNJ para providenciar a vinda dos atos ao processo (eDoc 33).  



    Em 1º de dezembro de 2023, determinei o envio do ofício ao Conselho (eDoc 35). Em resposta, o ministro Luís Felipe Salomão, Corregedor, encaminhou (i) o Ofício n. 19/CONR; (ii) o parecer presente no processo n. 108/2007; e (iii) o PARE371 (eDocs 42, 43 e 44).  



    Em 21 de fevereiro de 2024, determinei fosse novamente oficiado ao órgão, para que juntasse ao processo as folhas 2-4 do parecer constante do eDoc 43 e o ato outrora requerido (eDoc 48). O Ministro Corregedor encaminhou, via Malote Digital, as folhas solicitadas, bem como documentação já enviada anteriormente. Sua Excelência esclareceu que o documento nomeado como PARE 371 é a decisão mediante a qual declarada a vacância do Cartório de Registro Civil de Coité do Nóia/AL (eDocs 53 e 54).  



    A Procuradoria-Geral da República, em parecer, opina pela extinção do processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, II, do Código de Processo Civil, por força da prescrição (eDoc 59).  



    É o relatório. Decido.  



    2.  Confirmo a competência deste Tribunal para apreciar a presente demanda. Com efeito, em 18 de novembro 2020, o Plenário pacificou o tema atinente à delimitação da regra de competência prevista no art. 102, I, “r”, da Constituição Federal, assentando caber à Suprema Corte processar e julgar, originariamente, todas as ações ajuizadas contra decisões dos Conselhos Nacionais de Justiça e do Ministério Público (ADI 4.412, ministro Gilmar Mendes, DJe de 15 de março de 2021). 



    Ante o conjunto da postulação, nos termos do art. 322, § 2º, do Código de Processo Civil, verifico que o cerne da controvérsia reside em saber se a declaração do CNJ quanto à vacância do Cartório do Registro Civil de Coité do Nóia se encontra eivada de nulidade. A discussão acerca da inserção da serventia no Edital do Concurso para Provimento de Notários e Registradores do Estado de Alagoas e o pedido de sua invalidação perpassam, necessariamente, pela análise e conclusão a que se chegará acerca do ato formalizado por aquele Conselho, sendo esse, portanto, o objeto de impugnação. Da narração dos fatos decorre logicamente tal conclusão.  



    Passo ao exame da prejudicial de mérito aduzida. 



    Não é possível precisar a ocorrência da prescrição.  



    Embora informado nos autos – inclusive na inicial – que o cartório se encontra como vago desde 29 de outubro de 2011, observo que em tal data apenas foi assinada a aprovação quanto ao parecer que recomendava a declaração de vacância da serventia (eDoc 44, fl. 3), de modo que não há no processo elementos concretos e suficientes de que na mesma oportunidade tenha ocorrido a formação da “coisa julgada administrativa”. Eventuais impugnações, recursos ou mesmo a data da ciência do ato interferem no marco inicial da contagem do prazo a que alude o art. 1º do Decreto-Lei n. 20.910/1932, a revelar a impossibilidade de seu reconhecimento.  



    Assim, por falta de elementos aptos a demonstrarem a ocorrência da alegada prescrição, afasto-a.  



    Nada obstante, atento ao princípio da celeridade processual, deixo de abrir vista às partes para que tragam documentos esclarecendo o termo inicial do prazo para a prescrição, por entender que, quanto ao mérito, não assiste razão à parte autora.  



    A Constituição Federal de 1988, no art. 236, § 3º, dispôs expressamente sobre a necessidade de prévia aprovação em concurso público para a outorga de delegação de titularidade de serventia extrajudicial.  



    Dessa forma, a partir de 5 de outubro de 1988, o requisito constitucional do concurso público tornou-se inafastável nas duas hipóteses de delegação de serventias extrajudiciais, isto é, tanto no ingresso inicial quanto na remoção.  



    Descabe, de pronto, eventual pretensão de retirar do Texto Constitucional qualquer justificativa fundamentada em ato jurídico perfeito ou decadência, em desrespeito à própria ordem constitucional em vigor, conforme entendimento desta Corte firmado no exame do MS 29.027, Primeira Turma, Relator o ministro Marco Aurélio, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes.  



    A Carta da República anterior, com a redação dada pela Emenda de n. 22, de 29 de julho de 1982, estabelecia, no art. 206:  



    Art. 206. Ficam oficializadas as serventias do foro judicial mediante remuneração de seus servidores exclusivamente pelos cofres públicos, ressalvada a situação dos atuais titulares, vitalícios ou nomeados em caráter efetivo ou que tenham sido revertidos a titulares.  



    O art. 208, por sua vez, tratava da efetivação no cargo de titular de serventias extrajudiciais e judiciais nos seguintes termos:  



    Art. 208. Fica assegurada aos substitutos das serventias extrajudiciais e do foro judicial, na vacância, a efetivação, no cargo de titular, desde que, investidos na forma da lei, contem ou venham a contar cinco anos de exercício, nessa condição e na mesma serventia, até 31 de dezembro de 1983.  



    Com base na orientação encerrada nas duas Constituições, o Supremo, em casos fronteiriços, reconheceu que, na vigência da Constituição da República de 1967 (art. 208), era assegurada aos substitutos das serventias extrajudiciais a efetivação no cargo de titular apenas na hipótese de aprovação em regular exame de seleção ou se o substituto ou titular nomeado a título precário contasse, em 31 de dezembro de 1983, com cinco anos de exercício na mesma serventia. É o que se depreende das ementas a seguir reproduzidas:  



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. NOMEAÇÃO PARA TITULARIDADE ANTES DA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INAPLICABILIDADE DO ART. 208 DA CRFB/1967. AUSÊNCIA DO REQUISITO TEMPORAL. NOMEAÇÃO PRECÁRIA. INAPLICABILIDADE DO ART. 47 DA LEI 8.935/1994. PRECLUSÃO ADMINISTRATIVA. INOCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. INEXISTÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. A outorga de delegação registral ou notarial, para legitimar-se constitucionalmente, pressupõe a indispensável aprovação em concurso público de provas e títulos, por tratar-se de regra constitucional que decorre do texto fundado no impositivo art. 236, § 3º, da Constituição da República, que constitui-se em norma de eficácia plena.



    2. Na vigência da Constituição da República de 1967, com a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº 22/1982, assegurou-se aos substitutos das serventias extrajudiciais, nos termos do art. 208, a efetivação no cargo titular, caso contassem com cinco anos de exercício de substituição na mesma serventia até a data de 31.12.1983.



    3. O art. 47 da Lei 8.935/1994 preconiza que “o notário e o oficial de registro, legalmente nomeados até 5 de outubro de 1988, detêm a delegação constitucional de que trata o art. 2º”. Consectariamente, a norma abarca, apenas, os titulares das serventias extrajudiciais legalmente nomeados até a entrada em vigor da Constituição da República de 1988.



    4. In casu, a impetrante assumiu a Serventia de Serviço Registral de Títulos e Documentos e das Pessoas Jurídicas de Itaúna–MG no dia 13.08.1985, em caráter precário, por ocasião do falecimento do então titular, de sorte que tal situação não se enquadra na ressalva prevista no art. 208 da CRFB/1967, na redação dada pela EC nº 22/1982, nem na norma encartada no art. 47 da Lei 8.935/1994.



    5. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.



    (MS 30.652 AgR, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 7 de novembro de 2016 – grifei)  



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. EFETIVAÇÃO, APÓS 1988, SEM CONCURSO PÚBLICO. NÃO INCIDÊNCIA DA REGRA DE TRANSIÇÃO PREVISTA NO ART. 208 DA CF/67 (EC 22/82). ORDEM DENEGADA.



    […] 



    2. A impetrante foi nomeada escrevente e substituta em 1978, respondendo, desde então, pelo Tabelionato de Protesto e Registro de Pessoas Jurídicas e Documentos de Araguaína-TO. Contudo, foi efetivada como titular da Serventia apenas no ano de 1997, na vigência da Constituição de 1988. Inexiste, portanto, o direito adquirido à efetivação, como titular, com base no artigo 208 da CF/67.



    3. O CNJ atuou conforme suas prerrogativas constitucionais e de acordo com a jurisprudência desta Corte, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder.



    4. Mandado de Segurança a que se denega a ordem.



    (MS 29.027, Primeira Turma, Relator o ministro Marco Aurélio, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 29 de março de 2021 – grifei)  



    No ano de 1994, foi editada a Lei n. 8.935, de 18 de novembro, cujo art. 47 estabeleceu que “o notário e o oficial de registro, legalmente nomeados até 5 de outubro de 1988, detêm a delegação constitucional de que trata o art. 2º”.  



    Coube ao CNJ, considerado o poder de fiscalização e normatização do Judiciário dos atos praticados por seus órgãos, tais como aqueles relacionados aos serviços extrajudiciais, regulamentar as questões ligadas ao exercício das funções extrajudiciais e a situação de cada serventia. Nesse contexto, em 9 de junho de 2009, sobreveio a Resolução n. 80, em que o órgão declarou a “vacância dos serviços notariais e de registro ocupados em desacordo com as normas constitucionais pertinentes à matéria, estabelecendo regras para a preservação da ampla defesa dos interessados, para o período de transição e para a organização das vagas do serviço de notas e registro que serão submetidas a concurso público”.  



    No art. 4º, parágrafo único, o normativo assim dispõe:  



    Art. 4º Estão incluídas nas disposições de vacância do caput do artigo 1º desta resolução todas as demais unidades cujos responsáveis estejam respondendo pelo serviço a qualquer outro título, que não o concurso público específico de provas e títulos para a delegação dos serviços notariais e de registro, a exemplo daqueles que irregularmente foram declarados estáveis depois da Constituição Federal de 1988 e dos que chegaram à qualidade de responsável pela unidade por permuta ou por qualquer outra forma não prevista na Constituição Federal de 5 de outubro de 1988. 



    Parágrafo único. Excluem-se das disposições de vacância do caput do artigo 1º desta resolução as unidades dos serviços de notas e registro, cujos notários e oficiais de registro: 



    a) tenham sido legalmente nomeados, segundo o regime vigente até antes da Constituição de 1988, assim como está prescrito no artigo 47 da Lei Federal 8.935, de 18 de novembro de 1994, cuja norma deferiu a esses titulares, regularmente investidos sob as regras do regime anterior, a delegação constitucional prevista no art. 2º dessa mesma lei; 



    b) eram substitutos e foram efetivados, como titulares, com base [no] artigo 208 da Constituição Federal de 1967 (na redação da EC 22/1982). Nesses casos, tanto o período de cinco anos de substituição, devidamente comprovado, como a vacância da antiga unidade, deverão ter ocorrido até a promulgação da Constituição Federal de 05 de outubro de 1988;



    c) foram aprovados em concurso de títulos para remoção concluídos, com a publicação da relação dos aprovados, desde a vigência da Lei n. 10.506, de 09 de julho de 2002, que deu nova redação ao artigo 16 da Lei n. 8.935/1994, até a publicação desta Resolução em sessão plenária pública, ressalvando-se eventual modulação temporal em sentido diverso quando do julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 14 pelo C. Supremo Tribunal Federal;  



    Da leitura das normas transcritas constata-se que a efetivação como responsável por serventia extrajudicial, antes da vigência da Constituição de 1988, somente se dava em dois casos: (i) de regular participação e aprovação em concurso público; e (ii) de exercício regular de atividade por cinco anos na serventia extrajudicial, contados em 31 de dezembro de 1983.  



    Desde a entrada em vigor da Carta de 1988, a titularidade da delegação apenas pode se dar: (i) mediante aprovação em regular concurso público, tanto para provimento originário quanto para remoção; e (ii) ante o reconhecimento de que, na data de 5 de outubro de 1988, aquele à frente do cartório tinha sido regularmente nomeado, quer em razão de prévia aprovação em concurso, quer por haver sido beneficiado pela ressalva – benesse – da Emenda Constitucional n. 22/1982 (contar, em 31 de dezembro de 1983, com cinco anos no exercício da titularidade na condição de substituto ou em decorrência de nomeação precária).  



    Na espécie, a autora foi inicialmente nomeada, por indicação, ao cargo de escrevente juramentada na data de 30 de maio de 1973 (eDoc 2, fl. 8). Posteriormente, em 13 de dezembro de 1983, foi designada para responder pelo cartório “no exercício das aludidas funções enquanto durar o afastamento do respectivo titular”, isto é, na condição de interina (eDoc 2, fl. 6).  



    Evidente que a situação descrita não é alcançada pela ressalva da Emenda Constitucional n. 22/1982, uma vez que a autora não contava com cinco anos de exercício em 31 de dezembro de 1983.  



    Anos mais tarde, em 13 de dezembro de 1988, já sob a vigência da nova ordem constitucional, foi efetivada no cargo de “Oficial do Registro Civil do município de Coité do Nóia” (eDoc 2, fl. 4). 



    A jurisprudência consolidada da Corte é no sentido “de que não há direito adquirido à efetivação de substituto no cargo vago de titular de serventia, com base no art. 208 da Constituição pretérita, na redação atribuída pela Emenda Constitucional 22/1983, quando a vacância da serventia se der já na vigência da Constituição de 1988” (MS 28.279, Tribunal Pleno, ministra Ellen Gracie, DJe de 29 de abril de 2011 — grifei).  



    Entretanto, o caso dos autos é outro, como visto: a vacância da serventia não se deu na vigência da Constituição de 1988, mas sob o regime constitucional anterior, fato comprovado ante a designação da parte autora, em 13 de dezembro de 1983, para responder pelo cartório em virtude do afastamento do titular (eDoc 1, fl. 1; eDoc 54, fl. 16).  



    Desse modo, parece irrelevante para o deslinde da controvérsia o fato de a efetivação ter ocorrido já na vigência da Carta de 1988, devendo ser analisada a situação jurídica da autora perante a ordem constitucional anterior, a fim de saber se há direito adquirido à titularidade considerada a regra prevista no art. 208 da Constituição de 1967.  



    Como visto alhures, a autora não se enquadra nas normas vigentes antes da Constituição de 1988, uma vez que, repita-se, não foi aprovada em concurso público; tampouco possuía, em 31 de dezembro de 1983, cinco anos no exercício da titularidade na condição de substituto ou em decorrência de nomeação precária.  



    Levando em conta que as situações narradas não se apresentam nos autos, tenho como correta a declaração do CNJ quanto à vacância da serventia.  



    Importa destacar, por fim, que “a previsão do art. 54 da Lei 9.784/1999 não incide quando não observado o requisito previsto no art. 236, § 3º, da CF, o qual é norma autoaplicável mesmo antes da Lei 8.935/94” (AR 2.858 AgR, Tribunal Pleno, ministro Gilmar Mendes, DJe de 5 de novembro de 2021; no mesmo sentido, AR 2.570, Tribunal Pleno, ministro Gilmar Mendes, DJe de 11 de outubro de 2021). 



    Esse o quadro, impõe-se a improcedência do pedido.



    3. Do exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno, nego seguimento ao pedido, porquanto manifestamente contrário à jurisprudência dominante da Corte.



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível a fixação mediante apreciação equitativa, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em vista que o objeto da demanda recai sobre a declaração de vacância de cartório.  



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da controvérsia, bem assim o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 10.000,00 (dez mil reais).



    4. Publique-se. Intime-se. 



Brasília, 19 de agosto de 2023



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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