Tribunal: STF
Processo: SL 1789
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-27
Data de publicação: 2024-12-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Administrativo e Processual. Suspensão de liminar. Coleta de resíduos sólidos. Suficiência dos recursos previstos para cobrir gastos com o contrato de concessão. Não conhecimento.



I.  Caso em exame



1.  Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão proferida em processo estrutural, na qual se determinou o envio de projeto de lei com medidas que garantiriam a sustentabilidade econômico-financeira do contrato de concessão do serviço de coleta de resíduos sólidos no Município de Belém.



II.  Questão em discussão



2. Discute-se a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a medida de contracautela.



III.  Razões de decidir



3. O pedido de suspensão deve ser dirigido ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso.



4. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para conhecer de recurso extraordinário contra a decisão impugnada, em razão da necessidade de análise da legislação infraconstitucional, do conjunto fático-probatório e de cláusulas contratuais. Incidência das Súmulas nº 279/STF, nº 280/STF e nº 454/STF.



IV. Dispositivo



5.  Pedido não conhecido.



__________



Dispositivos citados: Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Precedentes relevantes citados: SL 1.455 AgR (2021), Rel. Min. Luiz Fux; SS 5.663 AgR (2024), Rel. Min. Luís Roberto Barroso.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Município de Belém, que tem por objeto decisão em que o Tribunal de Justiça do Estado do Pará, no âmbito de processo estrutural que discute a coleta de lixo na região, proferiu a seguinte ordem:



    a) intime-se, o Município de Belém, na pessoa do Sr. Prefeito Municipal, para que, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, envie à Câmara Municipal de Belém todas as proposições legislativas necessárias para a devida garantia da sustentabilidade econômico-financeira do contrato firmado com a empresa Ciclus Amazônia S.A., inclusive com a convocação extraordinária da Câmara Municipal de Belém, para a devida deliberação acerca das proposições enviadas que devem conter, dentre outras: a.1) valor de taxa compatível com o custo do serviço que é pago à empresa contratada; a.2) possibilidade de cobrança da taxa no custo de outros serviços públicos (água, luz), visto que o inadimplemento do IPTU, no qual é cobrada tal taxa, é alta e inviabiliza a sustentabilidade do contrato. Advirto que, no caso de descumprimento desta ordem no prazo estipulado, serão aplicadas as medidas atípicas do Código de Processo Civil (art. 139, IV), sem prejuízo da apuração de eventual prática de ato tipificado penalmente e de improbidade administrativa.



    2. Na origem, o Ministério Público do Estado do Pará ajuizou ação civil pública, em 2017, objetivando prevenir e reparar danos ambientais decorrentes de irregularidades no tratamento de resíduos sólidos no Município de Marituba (Central de Tratamento de Resíduos de Marituba – CTR Marituba), na Região Metropolitana de Belém. Para regularizar a situação, foi celebrado Termo de Ajustamento de Conduta entre os prestadores de serviço, as pessoas jurídicas de direito público e o Ministério Público. Segundo o Promotor de Justiça competente, houve descumprimento do acordo, o que ensejou pedido de execução, acolhido pelo juízo de primeiro grau.



    3. Inconformadas, as empresas prestadoras interpuseram agravo de instrumento. Paralelamente, o Município de Belém também recorreu para assegurar a continuidade do funcionamento do aterro CTR Marituba. Conforme narrado pela ora requerente, esses recursos assumiram dimensão estrutural, passando a discutir toda a política pública de tratamento de resíduos sólidos na região. Em 02.07.2019, estabeleceu-se acordo provisório, com validade por 24 meses, para assegurar a continuidade da prestação do serviço. Em agosto de 2021, as partes firmaram novo acordo e, desde então, o funcionamento da CTR Marituba vem sendo prolongado provisoriamente, cabendo aos entes públicos trabalharem por soluções definitivas para a coleta e disposição adequada do lixo.



    4. O Município requerente aponta que, com base em seus estudos, escolheu modelo de gestão integrada de serviços, previsto no art. 3º-C da Lei Federal nº 11.445/2007, com delegação mediante concessão administrativa. Formatou, então, parceria público-privada, com edital de concorrência publicado em março de 2023 e republicado três meses depois. Narra que, nesse período, o Estado do Pará e os demais Municípios da região metropolitana deixaram de agir para assegurar a evolução do tratamento de lixo na região. Aponta que, no que diz respeito aos seus limites territoriais, a concorrência já foi encerrada e as ações tiveram início em 15.04.2024, encontrando-se em plena execução.



    5. Narra que, a partir de então, o foco passou a ser a construção do novo aterro sanitário para substituição da CTR Marituba. Reforça que tal providência depende do Estado do Pará, a quem cabe realizar o aporte financeiro ajustado entre as partes, indicar a área e promover o licenciamento ambiental. Indica que, mesmo assim, o Estado apresentou petição em que defende que o projeto de lei orçamentária municipal para 2025 não teria previsto as despesas necessárias à implementação, manutenção e expansão do sistema de limpeza urbana. Em resposta, diz ter informado que os valores estariam devidamente contemplados no projeto de lei, registrando que os serviços prestados exclusivamente ao Município de Belém constariam de rubrica específica. Reportou que cobra taxa de limpeza pública e pode delegar sua cobrança à concessionária, para incrementar o potencial de arrecadação. Indica que os demais Municípios da Região Metropolitana, bem como o Estado do Pará, não trazem qualquer previsão para a construção de aterro sanitário. Aponta que, apesar desse cenário, o Des. Luiz Gonzaga da Costa Neto, relator do feito, teria considerado insuficientes as explicações e proferido a ordem que busca suspender.



    6. Intimado a se manifestar sobre o pedido de suspensão, o Estado do Pará afirmou que a diferença entre o valor previsto na lei orçamentária do Município de Belém e o necessário para cobrir os custos do contrato de coleta de resíduos sólidos é R$ 184.253.257,00. Entende que não há matéria constitucional, já que a discussão se limita a normas de direito financeiro e contratual constantes do Marco do Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000). No mérito, defende a inexistência de lesão à ordem pública. Diz que o ato que se busca suspender se justifica pela necessidade de tratamento de resíduos sólidos no Município de Belém. Reforça a inexistência de dotações orçamentárias suficientes ao adequado adimplemento contratual por parte do ente público. Postula que o pedido não seja conhecido ou que seja rejeitado.



    7. Em réplica, o Município de Belém sustenta que há recursos suficientes para custear o contrato, quando somados os valores apontados pelo Estado com a rubrica orçamentária destinada aos serviços prestados exclusivamente ao próprio Município (varrição, capinagem, entre outros). Reforça a tese de que seu pedido tem caráter constitucional, em especial porque a decisão que pretende suspender levaria à criação de taxa de limpeza pública genérica, para serviços indivisíveis, reputada inválida pelo STF na Súmula Vinculante nº 19. Aponta que o envio de projeto de lei levaria ao risco de perda da atual taxa de resíduos, que já estaria em vias de ser cobrada. Reitera que o Estado do Pará ainda não teria feito os aportes que lhe caberiam no âmbito da parceria público-privada, colocando em risco o equilíbrio contratual. Reforça a urgência e pede o acolhimento de sua pretensão.



    8. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



     



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Coleta, tratamento e destinação final de resíduos sólidos do Município. Sustentabilidade econômico-financeira do contrato de concessão. Ordem judicial determinando ao Chefe do Poder Executivo que encaminhe propositura legislativa ao Poder Legislativo, bem como a convocação extraordinária da Câmara Municipal. Ofensa ao princípio da separação de poderes. Risco de grave lesão à ordem pública configurado. Parecer por que seja deferido o pedido. 



    9. É o relatório. Decido.



    10. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    11. Desde logo, identifico obstáculos ao conhecimento do pedido. A questão controvertida na origem - saber se as previsões orçamentárias do Município são suficientes para cobrir os gastos com a parceria público-privada - foi decidida com fundamento na legislação infraconstitucional, nas circunstâncias fáticas do caso e nas cláusulas contratuais. É o que se extrai dos seguintes trechos da decisão impugnada (doc. 4):



    “[...] Pois bem, é sabido de todos, porque decorrente de expressa previsão legal, que os contratos para serviços de saneamento básico precisam ter sustentabilidade econômico-financeira. Aliás, é bom que se tenha em conta que, na forma do art. 2º, inciso VII, da Lei nº 11.445 de 05 de janeiro de 2007, com as alterações da Lei nº 14.026/2020, a sustentabilidade econômica é princípio fundamental dos serviços públicos de saneamento, o que é reforçado, também, pelo art. 29, caput e inciso II, da referida Lei.



    Conforme já explanado, sabe-se que a Prefeitura de Belém assinou contrato de prestação de serviço com a empresa Ciclus Amazônia S.A., no modelo Parceria Público Privado (PPP), para administrar o sistema de coleta e tratamento dos resíduos sólidos da cidade, com prazo de 30 anos, podendo ser prorrogado, respeitadas as hipóteses contempladas no instrumento. 



    No supracitado pacto, ficou convencionado que a contraprestação pecuniária mensal que objetiva remunerar a concessionária corresponde a R$ 32.668.572,59, totalizando o montante de aproximadamente R$ 392.002.871 (trezentos e noventa e dois milhões, dois mil e oitocentos e setenta e um reais) por ano, conforme consignado em sua Cláusula 13. Entretanto, de acordo com a proposta do Executivo para a Lei Orçamentária Anual (LOA 2025), exibida no Portal de Transparência do Município de Belém – e já aprovada - verifica-se que, especificamente, no que concerne a “EXPANSÃO, OPERACIONALIZAÇÃO E MANUTENÇÃO DO SISTEMA DE COLETA, TRANSPORTE, TRATAMENTO E DESTINAÇÃO FINAL DOS RESÍDUOS SÓLIDOS”, serão destinados um total de R$ 207.849.614,00, quantia esta que não é capaz de cobrir o valor então contratado (R$ 392.002.871).



    [...] pela leitura dos documentos em anexo, verifica-se que o suposto recebimento do valor da taxa de resíduos sólidos também não é capaz de suprir o valor anual do contrato firmado com a empresa concessionária (R$ 392.002.871).



     [...]”. 



    12. Nos termos do art. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1992, o pedido de suspensão deve ser dirigido ao presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso. Ocorre que, no presente caso, esta Corte não conheceria de recurso extraordinário que impugnasse, com as teses apresentadas, a decisão que se busca suspender. Diante da ausência de violação constitucional direta, incidiriam os seguintes enunciados:



    Súmula nº 279/STF: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.



    Súmula nº 280/STF: Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário.



    Súmula nº 454/STF: Simples interpretação de cláusulas contratuais não dá lugar a recurso extraordinário.



    13. Idêntica conclusão foi alcançada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal ao analisar medidas de contracautela que tratavam de questões similares, relativa a contratos de concessão de serviço público. Veja-se, a título de exemplo, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO NA SUSPENSÃO DE LIMINAR. CONTRATO DE CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. DECISÃO IMPUGNADA QUE DECLAROU A NULIDADE DE EDITAL DE LICITAÇÃO E DO CONTRATO CELEBRADO. ALEGAÇÃO DE RISCO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. DESCABIMENTO. QUESTÕES CONTROVERTIDAS NA ORIGEM QUE NÃO OSTENTAM NATUREZA CONSTITUCIONAL DIRETA, NA MEDIDA EM QUE RELACIONADAS À INTERPRETAÇÃO DA LEI FEDERAL 11.445/07 E DE DECRETOS MUNICIPAIS, ALÉM DE CLÁUSULAS EDITALÍCIAS E CONTRATUAIS. NECESSIDADE DE DILAÇÃO FÁTICO-PROBATÓRIA, INCABÍVEL NA VIA ESTREITA DAS SUSPENSÕES. PRECEDENTES. SUSPENSÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. AGRAVO DESPROVIDO. [...] 2. In casu, a questão controvertida na origem trata de matéria de natureza eminentemente infraconstitucional, relativa à adequação do edital de licitação que gerou o contrato de concessão celebrado pela requerente às normas legais aplicáveis, sobretudo à Lei Federal nº 11.445/07. 3. A revisão da decisão ora impugnada demandaria necessariamente a análise de cláusulas do edital da licitação que gerou o contrato de concessão firmado pela requerente, além de aspectos fático-probatórios constantes do processo na origem, o que não se revela possível, na via estreita e excepcional do incidente de suspensão. Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (SL 1455 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 08.09.2021, destaques acrescentados).



    “[...] I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que não conheceu do pedido de suspensão de segurança, cujo objeto é ato jurisdicional que sustou decreto que havia declarado a caducidade de contrato administrativo para a prestação de serviço de saneamento básico. [...] III. Razões de decidir [...] 4. A decisão impugnada se baseia exclusivamente na interpretação de aspectos específicos do contrato de concessão e na aplicação do art. 27 da Lei nº 8.987/1995 e do art. 5º, II, da Lei nº 11.079/2004. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para conhecer de recurso extraordinário, em razão da necessidade de reexame da legislação infraconstitucional e do conteúdo de cláusulas contratuais. Incidência das Súmulas nº 280/STF e nº 454/STF. IV. Dispositivo 5. Agravo interno a que se nega provimento. [...]” (SS 5663 AgR, sob minha relatoria, j. em 07.10.2024, destaques acrescentados)



    14. Com efeito, as manifestações apresentadas pelo Município e pelo Estado demonstram significativa divergência sobre quais seriam as medidas necessárias para a garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de coleta e de tratamento de resíduos sólidos. Como essas são providências estruturantes, o exame dos argumentos apresentados por ambas as partes é fortemente dependente de avaliação aprofundada do contexto fático - tarefa que cabe às instâncias ordinárias. Assim, não se afigura possível ou recomendável que a Presidência desta Corte, na via estreita da medida de contracautela, reexamine as conclusões alcançadas pelo juízo de origem.



    15. Diante do exposto, não conheço do pedido de suspensão de liminar.



    Publique-se.



Brasília, 27 de dezembro de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente