Tribunal: STF
Processo: RE 1458084
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-11
Data de publicação: 2024-04-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:  



    “SERVIDOR CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PENSÃO TEMPORÁRIA. LEI Nº 3.373/58. CONCESSÃO INDEVIDA. FILHA SOLTEIRA MAIOR. DEPENDÊNCIA ECONÔMICA NECESSÁRIA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PROVIDAS. 1. Trata-se de Remessa Necessária e de Apelação interposta em face da Sentença que concedeu a segurança pretendida, tornando definitiva a liminar concedida, para determinar a restabelecimento da pensão por morte. 2. O art. 5º, parágrafo único, da referida Lei, quando prevê que a "a filha solteira maior de 21 anos só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público" deve ser interpretado no sentido de continuidade de recebimento do benefício pela filha solteira maior, não estabelecendo a lei, de forma expressa, que será concedida tal pensão, apenas fixa condições para que esta, já beneficiária da pensão, não perca o direito ao atingir a maioridade. 3. A pensão é temporária, dessa forma, é evidente que o pensionamento deve ser garantido somente até o advento de determinados eventos (matrimônio, assunção de cargo público); não foi estabelecida como uma herança, nem tem como finalidade garantir a manutenção ad eternum do padrão de vida da postulante. 4. Desconsiderar a realidade atual é deixar de dar aplicação adequada à norma, que não autoriza o deferimento de benefício na ausência de circunstância apta a legitimar a perpetuação da dependência econômica com relação ao genitor. 5. A Súmula 285 do TCU dispõe que ‘a pensão da Lei 3.373/58 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido antes do advento da Lei 8.112/90’, o que não restou demonstrado no caso dos autos. 6. In casu, a Apelada nasceu em 21/08/1975 e a pensão objeto da demanda foi concedida em 21/07/1999, ou seja, a Recorrida já era maior de 21 anos de idade na data da concessão do benefício em comento. Portanto, não restaram configurados os requisitos para a concessão da pensão. 7. Outrossim, a Recorrida possui outra fonte de renda, notadamente renda advinda de trabalho como Assistente Administrativo em uma empresa, o que demonstra a ausência de dependência econômica. 8. Remessa Necessária e Apelação providas.” (eDOC. 322, ID: 59f424b0)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 5°, XXXVI, do texto constitucional (eDOC. 380, ID: 9cbf1b58). 



    Sustenta que o contra acórdão confirmatório da decisão administrativa que cassou o benefício de pensão por morte da recorrente, sob o argumento de erro administrativo, viola o princípio da segurança jurídica. 



    Alega violação ao direito adquirido, pois no momento do requerimento do benefício foi apresentada toda a documentação necessária, bem como cumpridos todos os requisitos exigidos. Acrescenta que após 22 (vinte e dois) anos a concessão do benefício foi notificada sobre a sua cessação.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela negativa de seguimento ao recurso extraordinário, em parecer assim ementado:



    “Processo civil. RE. Acórdão de TRF que cassou segurança quanto à restauração da pensão por morte prevista na Lei 3.373/58, devida a filha de servidor público federal solteira. 1. Ainda que se considere que o Tema 271/STF - atinente a lei estadual -, não se aplica ao presente caso, que é quanto a lei federal, e que o Tema 1.028/STF aqui não é pertinente, pois cuidou de questão de direitos previdenciários em sede de concubinato de longa duração - o que também não é a hipótese dos autos -, ainda assim o RE não tem como ter seguimento. 2. Na espécie, a pensão por morte foi revista pelo TRF local aos fundamentos de que a recorrente teria mais de 21 anos ao tempo do óbito do instituidor da pensão e a Lei em tela trazia os requisitos à manutenção da pensão temporária à filha solteira, menor de 21 anos de idade quando do evento morte. A par da recorrente não ter menos de 21 anos ao tempo do óbito, o TRF considerou que presentes provas de que tinha fonte de renda, o que seria causa legal, a par de matrimônio, de cassação dessa pensão, temporária. 3. Rever o acórdão recorrido demanda exame de legislação infraconstitucional, bem como demanda prova plena, não feita no RE, de que a recorrente atendia aos requisitos legais à concessão da pensão e à sua manutenção. 4. Ausência de jurisprudência dominante neste e. STF que seja base ao provimento do RE. 5. Pelo não seguimento do recurso.” (eDOC. 481, ID: 58f46af0, p. 1)



    É o relatório. 



    Decido. 



    Extraio dos autos que a parte recorrente recebia pensão oriunda da morte de seu pai desde 21.7.1999. Após processo administrativo, seu benefício foi cassado sob o argumento de que tinha mais de 21 (vinte e um) anos na data do falecimento de seu pai e que possuía renda própria, de forma a não preencher os requisitos de idade e de dependência econômica do instituidor.



    Diante desse cenário fático, a ora parte recorrente buscou, via mandado de segurança em face da União, o reconhecimento da manutenção de seu direito à percepção do benefício de pensão por morte. 



    O pedido foi julgado procedente em primeira instância, para determinar o restabelecimento da pensão por morte à impetrante (eDOC. 12, ID: 8a672f06).



    O TRF2, em grau recursal, consignou que a recorrente contava com mais de 21 anos na data da implementação do pagamento, de modo que não preenchia os requisitos para ser beneficiária da pensão decorrente do falecimento de seu genitor. Isso porque a legislação já havia excluído expressamente a pensão a filhas solteiras maiores de 21 anos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Ocorre que no caso dos autos não resta configurado direito líquido e certo, já que o não se restou demonstrado nos autos ilegalidade nos procedimentos adotados pela Administração. 



    O art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58, prevê que ‘a filha solteira maior de 21 anos só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público’. Sendo assim, deve ser interpretado no sentido de continuidade de recebimento do benefício pela filha solteira maior, não estabelecendo a lei, de forma expressa, que será concedida tal pensão, apenas fixa condições para que esta, já beneficiária da pensão, não perca o direito ao atingir a maioridade. 



    A pensão é temporária, dessa forma, é evidente que o pensionamento deve ser garantido somente até o advento de determinados eventos (matrimônio, assunção de cargo público); não foi estabelecida como uma herança, nem tem como finalidade garantir a manutenção ad eternum do padrão de vida da postulante. 



    Importante destacar o contexto social no qual foi instituída tal pensão, na década de cinquenta, época em que a maioria das mulheres não estava inserida no mercado de trabalho; desconsiderar a realidade atual é deixar de dar aplicação adequada à norma, que não autoriza o deferimento de benefício na ausência de circunstância apta a legitimar a perpetuação da dependência econômica com relação ao genitor. 



    Ademais, a Súmula 285 do TCU dispõe que ‘a pensão da Lei 3.373/58 somente é devida à filha solteira maior de 21 anos enquanto existir dependência econômica em relação ao instituidor da pensão, falecido antes do advento da Lei 8.112/90’. Expandindo os parâmetros de análise, passou a entender o TCU que a dependência econômica é requisito tanto de concessão quanto de manutenção da pensão. Assim, a eventual perda da dependência econômica por parte da pensionista, com a percepção de renda própria, importa em extinção do direito à percepção do benefício. 



    No caso dos autos, verifico que a Apelada nasceu em 21/08/1975 (Evento 1, OUT2, fl. 1 dos autos originários), e a concessão do benefício deu-se em 21/07/1999 (Evento 1, OUT3, fl. 9 dos autos originários), ou seja, a Recorrida já era maior de 21 anos de idade na data da concessão do benefício em comento. Portanto, não restaram configurados os requisitos para a concessão da pensão. 



    Outrossim, ainda que a Apelada preenchesse o requisito etário, verifico que possui outra fonte de renda, notadamente renda advinda de trabalho como Assistente Administrativo na empresa MITRA ARQUIDIOCESANA DE NITERÓI, segundo a Equipe de Análise do Serviço de Controle de Pensões do Ministério da Infraestrutura (Evento 1, OUT3, fl. 21 dos autos originários), o que demonstra a ausência de dependência econômica.” (eDOC 321, ID: 9a87e8d5, p. 2)  



    Daí a interposição do presente recurso extraordinário.



    Quanto ao segundo argumento utilizado pelo Tribunal de origem, a jurisprudência desta Suprema Corte é pródiga em rechaçá-lo, tendo em vista que não elencado pela legislação pertinente. Assim, a auferimento de renda própria não é um fundamento legítimo para extinguir a percepção do benefício:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCECIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade e da segurança jurídica. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 34.873-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 01.02.2019)



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). EXCLUSÃO DE PENSÃO DE FILHA MAIOR E SOLTEIRA COM BASE EM REQUISITO NÃO PREVISTO NA LEI 3.373/1958. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PRECEDENTES. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei 12.016/2009, conta-se da ciência inequívoca do ato impugnado. 2. Segundo o art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958, as hipóteses de exclusão são restritas ao casamento ou posse em cargo público permanente. Dessa forma, a criação de hipótese de exclusão não prevista pela Lei 3.373/1958 (demonstração de dependência econômica) fere o princípio da legalidade. 3. Essa conclusão reflete a posição, recentemente, fixada pela 2ª Turma (Sessão Virtual de 8.3.2019 a 14.3.2019), ao apreciar 265 Mandados de Segurança, todos de relatoria do Ministro EDSON FACHIN, que concluiu pela ilegalidade do mesmo Acórdão 2.780/2016 TCU. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (MS 35.414-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05.4.2019)



    No que concerne ao primeiro fundamento adotado pela Corte a quo, entendo que o presente caso, em virtude de suas peculiaridades, deve ser analisado à luz do princípio da segurança jurídica. 



    Vejamos.



    O tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis: 



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica.” (Derecho Justo: Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91)



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz: 



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público.”(Derecho Justo: Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96). 



    Na Alemanha, o princípio em questão contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. 



    Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977. 



    Como visto o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do direito ao caso concreto. Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357/DF), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 



    Embora, o caso dos autos não se amolde exatamente ao decidido no citado julgado, me parece que aqui, por suas próprias peculiaridades, também merece uma solução especial. 



    Esta Corte já firmou orientação no sentido de que a pensão por morte deve ser regida pela legislação vigente à época do óbito. Todavia, como visto, a recorrente, que hoje tem 48 (quarenta e oito) anos de idade, recebeu a pensão por morte por 22 (vinte e dois) anos, em virtude da presunção de legitimidade do ato administrativo. É de se pressupor que a recorrente tenha confiado na legislação e na administração, não merecendo reprimenda o beneficiário que agiu com boa-fé. Assim, de rigor necessário que incida à espécie o princípio da confiança legítima. 



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental em mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Tribunal de Contas da União. Glosa de aposentadoria. Aluno-aprendiz. 4. Decadência. Ultrapassagem de 13 anos desde a instauração do processo. Precedente: RE-RG 636.553, de minha relatoria (tema 445). 5. Pretensão de eficácia prospectiva à nova orientação jurisprudencial. Improcedente. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental.” (MS 36.883-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 1.7.2022)



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria concedida há mais de 30 (trinta) anos. Dupla aposentadoria garantida por decisão judicial transitada em julgado. Observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança. Ordem concedida. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Direito à dupla aposentadoria reconhecido por decisão judicial da Suprema Corte transitada em julgado (RE nº 767.795/DF). 2. Aposentadoria concedida administrativamente em 30/1/91, há mais de 30 (trinta) anos, tendo sido seu registro apreciado pelo Tribunal de Contas da União apenas em 23/9/21. Ressalte-se o fato de o impetrante ser idoso, com idade já bastante avançada (91 (noventa e um) anos. 3. A situação do agravado está consolidada pelo decurso do tempo, devendo, portanto, ser garantido o registro de sua aposentadoria, em observância aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (MS 38.568-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 27.10.2022) 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONALÍSSIMAS. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANULAR ATOS FAVORÁVEIS AO DESTINATÁRIO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. 1. No caso concreto, o Tribunal de origem concedeu a segurança pleiteada para impedir a demissão da impetrante, que acumula, há cerca de trinta anos, o cargo de Agente Administrativo no Comando Geral da Polícia Militar com o de Agente Administrativo na Secretaria Estadual de Saúde, ao fundamento de ter ocorrido a decadência administrativa para anular os atos praticados de boa-fé, além de haver compatibilidade de horário no exercício das duas funções. 2. Esta SUPREMA CORTE admite, em situações excepcionalíssimas, a decadência administrativa na hipótese de acumulação indevida de cargos, quando verificadas a boa-fé do administrado e a inércia da Administração em anular atos favoráveis aos destinatários, por respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.380.919-AgR/AC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.9.2022) 



    Por fim, registro meu desconforto em hipóteses como a dos autos, nas quais situações flagrantemente inconstitucionais mantêm-se por longos períodos, em virtude da demora seja no curso do processo administrativo ou do processo judicial. 



    É necessário criarmos instrumentos para agilizar a solução de tais situações, a fim de evitar a repetição de feitos como o presente, que estão longe de serem isolados. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reformando o acórdão recorrido, restabelecer os termos da sentença constante do eDOC 284, ID: 4a9883cc. 



    Publique-se.



    Brasília, 11 de abril de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente