Tribunal: STF
Processo: ARE 1470635
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-01-03
Data de publicação: 2024-01-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 283 E Nº 284 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. INTERESSE LOCAL. SEGURANÇA URBANA. LIMITE DA ATUAÇÃO DO MUNICÍPIO FRENTE AOS DITAMES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE PAGAMENTO DE HONORÁRIOS AO MINISTÉRIO PÚBLICO. 



    1. A Lei Municipal nº 12.192/16 carece de abstração e generalidade, pois se trata de lei de efeitos concretos; não sendo passível de controle concentrado de constitucionalidade via ação direta de inconstitucionalidade. 



    2. Em se tratando de uma lei com efeitos concretos, conforme o magistério de Hely Lopes Meirelles, “pode ser invalidada em procedimentos comuns, em mandado de segurança ou em ação popular, porque já trazem em si os resultados administrativos objetivados.” 



    3. Mostra-se adequada a via eleita pelo Ministério Público para buscar a invalidação da Lei Municipal nº 12.192/16. 



    4. Trata-se de ação civil pública promovida pelo Ministério Público em face do Município de Porto Alegre, objetivando a condenação do ente público a obrigação de não fazer, mediante a determinação de não aplicar os instrumentos previstos nos artigos 2º, 3º, 4º e 5º da Lei n. 12.192/2016, abstendo-se de firmar convênios com entidades representativas de núcleos urbanos formados bairros, vilas, ruas, avenidas, loteamentos residenciais e assemelhados, nos termos previstos nos mesmos artigos 2º, 3º, 4º e 5º da Lei Municipal n. 12.192/2016. 



    5. Ao Município é defeso legislar sobre questões de segurança pública, como no caso da Lei Municipal nº 12.192/2016. 



    6. Incabível o pagamento de honorários sucumbenciais ao Ministério Público. Vedação do art. 128, §5º, inc. II, alínea “a”, da CF. 



    APELOS PARCIALMENTE PROVIDOS. 



    SENTENÇA MANTIDA, QUANDO AO MAIS, EM REMESSA NECESSÁRIA.” (e-doc. 12).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 16).



    3. No extraordinário, o recorrente aponta violação ao art. 30, inc. I, da Constituição da República. Sustenta que os arts. 2º, 3º e 5º da Lei municipal nº 12.192, de 2016, versam sobre assunto de interesse local, matéria cuja competência para legislar é do município. Apontam que “o objetivo da lei é oportunizar a participação dos particulares na implementação de determinados mecanismos (...), com o fim de promover uma melhoria/incremento na segurança das comunidades” (e-doc. 20).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto, dirimindo a controvérsia nos seguintes meandros:



    “Trata-se de ação civil pública promovida pelo Ministério Público em face do Município de Porto Alegre, objetivando a condenação do ente público a obrigação de não fazer, mediante a determinação de não aplicar os instrumentos previstos nos artigos 2º, 3º, 4º e 5º da Lei n. 12.192/2016, abstendo-se de firmar convênios com entidades representativas de núcleos urbanos formados bairros, vilas, ruas, avenidas, loteamentos residenciais e assemelhados, nos termos previstos nos mesmos artigos 2º, 3º, 4º e 5º da Lei Municipal n. 12.192/2016 (fl. 26).



    Vejamos o disposto na Lei Municipal nº 12.192/2016:



    Art. 1º Fica criado, no Município de Porto Alegre, o Programa Municipal de Segurança das Comunidades, destinado a fomentar as inciativas de segurança por parte das comunidades. Parágrafo único. Para os fins desta Lei, consideram-se comunidades os núcleos urbanos, como bairros, vilas, ruas, avenidas, loteamentos residenciais e assemelhados. 



    Art. 2º Para atingir os objetivos do Programa criado nesta Lei, as comunidades poderão, por meio de entidades representativas legalmente constituídas, firmar convênio com o Município de Porto Alegre, para atuar, de forma conjunta e regulamentada, no exercício de iniciativas que visem à segurança local. 



    Art. 3º As empresas que prestarem o serviço de vigilância referido nesta Lei deverão ser autorizadas pelo Grupamento de Supervisão de Vigilância e Guardas - GSVG - da Brigada Militar do Rio Grande do Sul, bem como ficarão sob sua fiscalização.



    Art. 4º Visando a garantir a sua segurança, as comunidades poderão dispor de serviços de vigilância por meio de pessoal devidamente registrado, de equipamentos eletrônicos, como câmeras ou outros recursos tecnológicos de segurança, e de elementos físicos. 



    Art. 5º No caso de comunidades que possuam acessos exclusivos de entrada e saída, poderão ser instalados equipamentos e alocado pessoal para manter a vigilância acerca da segurança local, nos termos a serem definidos no convênio referido no art. 2º desta Lei. 



    Art. 6º As despesas com serviços de vigilância e equipamentos correrão por conta das comunidades que aderirem ao Programa criado nesta Lei. 



    Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.



    A teor do disposto no artigo 144 da Constituição Federal:



    (...)



    A Constituição Estadual igualmente disciplina a matéria:



    Art. 124. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública, das prerrogativas da cidadania, da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: 



    I - Brigada Militar; 



    II - Polícia Civil; 



    III - Instituto-Geral de Perícias. 



    IV - Corpo de Bombeiros Militar. 



    Art. 125. A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a assegurar-lhes a eficiência das atividades. 



    Parágrafo único. O Estado só poderá operar serviços de informações que se refiram exclusivamente ao que a lei defina como delinquência. 



    Art. 126. A sociedade participará, através dos Conselhos de Defesa e Segurança da Comunidade, no encaminhamento e solução dos problemas atinentes à segurança pública, na forma da lei.



    Como bem observado pelo Ministério Público, as atividades de controle da segurança pública mediante polícia ostensiva, prestada com o objetivo de preservação da ordem pública e proteção da incolumidade das pessoas e do patrimônio, são exclusivas da Polícia Militar dos Estados. 



    No caso concreto, a Lei Municipal nº 12.192/2016 regula a possibilidade de o Município autorizar que uma entidade privada, representativa de bairros, vilas, loteamentos, ruas e avenidas, contrate uma empresa de segurança privada para prestar serviço de segurança pública, ou seja, serviço de segurança nas ruas, avenidas, demais vias públicas, praças e áreas verdes. 



    É verdade que compete ao Município legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF). Todavia, a Constituição Federal não autorizou a prestação do serviço de segurança pública pelos Municípios, permitindo apenas, nos termos no § 8º do art. 144, que constituam guarda municipal para proteger seus bens, serviços e instalações.



    (...)



    Ora, se às próprias guardas municipais não compete os serviços de polícia ostensiva ou de preservação da ordem pública, muito menos a empresas privadas contratadas por comunidades locais. 



    De fato, à sociedade é permitido participar, através dos Conselhos de Defesa e Segurança da Comunidade, do debate, do encaminhamento e solução dos problemas atinentes à segurança pública, desde que tudo ocorra na forma da lei. 



    Logo, ao Município é defeso legislar sobre questões de segurança pública, como no caso da Lei Municipal nº 12.192/2016. 



    Consoante bem analisado pelo magistrado singular: 



    “Já o artigo 5º da Lei Municipal 12.192/2016 dispõe sobre a instalação de equipamentos e alocação de pessoal para manter a vigilância e segurança no local de entrada e saída das comunidades. Sobre esse ponto, cumpre ressaltar o teor dos relatos colhidos em sede de audiência por este Juízo, em especial o de Carlos Henrique Stepansky, do qual colaciono trecho: “Eu não vivo em regime de condomínio, eu pago meus impostos todos pra Prefeitura, pro Estado, pro Estado Federal, então não tem necessidade (da instalação das cancelas).” Também cabível relembrar o relato testemunhal de Diego Fagundes: Advogado da Associação: “As pessoas que lá chegam são identificadas?” Diego Fagundes: “Existe um controle de acesso das pessoas” Advogado da Associação: “Daí a pessoa diz que vai em tal lugar...?” Diego Fagundes: “tranquilamente pode acessar, sem problema algum” Ainda, os demais depoimentos colhidos em audiência são no mesmo sentido, asseverando a inaplicabilidade da instalação de cancelas e portarias na entrada do bairro. Ora, inviável que um cidadão seja questionado ao ingressar em um bairro, área pública da cidade, visto que esse pode, se assim desejar, ter seus motivos reservados. Nesse sentido, a instalação de cancelas em via pública, já realizada no Bairro Chácara das Nascentes, e que a lei impugnada regulariza, caracteriza uma ofensa não só ao direito de ir e vir mas também ao direito de privacidade, ambos assegurados pela nossa Carta Magna.



    No mesmo rumo é o parecer do ilustre Procurador de Justiça atuante nesta Corte, que peço vênia para colacionar:



    “E, da leitura do diploma normativo acima transcrito, resta evidenciado que alguns de seus comandos atentam contra os ditames da Carta Magna, razão pela qual não podem ser admitidos. Isso porque a administração pública não pode delegar a particulares atividades típicas de Estado. (...) Em sendo assim, e como é mais do que evidente, não se concebe a instituição de sociedade civil ou associação com funções de polícia, fora dos poucos casos previstos em lei como de transporte de valores e segurança privada. (...)”



    (...)



    Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO a ambas as apelações tão somente para afastar a condenação dos réus ao pagamento de verba honorária ao Ministério Público. Sentença mantida, quanto ao mais, em remessa necessária.” (e-doc. 12).



    5. Da leitura do acima transcrito, tem-se que o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul concluiu que os preceitos da lei municipal indicada não versavam meramente sobre interesse local, mas ultrapassavam a competência legislativa do município, eis que objetivavam, em última análise, conceder poder de polícia a empresas privadas, fora das exceções permitidas em lei. 



    6. Da leitura das razões do recurso extraordinário, é possível perceber que a parte recorrente limitou-se a afirmar a constitucionalidade da legislação impugnada, argumentando com a necessidade de participação das comunidades e bairros no implemento de medidas de segurança, a partir do aumento da população e do crescimento das cidades, sem, entretanto, rebater quaisquer dos fundamentos lançados pelo tribunal a quo no acórdão recorrido. O recurso, portanto, encontra óbice nos enunciados nº 283 e nº 284 da Súmula do STF:



    E. 283: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” 



    E. 284: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.”



    7. Nessa mesma linha de entendimento são as ementas dos seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APELO EXTREMO QUE DEIXOU INCÓLUME ARGUMENTO APTO, POR SI SÓ, A SUSTENTAR O JULGADO RECORIDO. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 283 E 284 DO STF. 1. O Recurso Extraordinário não impugnou integralmente os fundamentos do acórdão aptos, por si sós, a sustentar a manutenção da decisão recorrida. Assim, na hipótese, incidem os óbices das Súmulas 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles); e 284 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia) do STF. 2. Agravo Interno ao qual se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.366.378-AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 22/04/2022, p. 28/04/2022). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULAS NS. 283 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: SÚMULA N. 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (ARE nº 1.303.699-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 12/05/2021, p. 14/05/2021). 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Fundamentos do acórdão recorrido. Ausência de impugnação. Súmula nº 283/STF. Deficiência de fundamentação do recurso extraordinário. Súmula nº 284/STF. Recurso manifestamente incabível. Precedentes. 1. As razões adotadas como fundamento no acórdão recorrido não foram impugnadas adequadamente no apelo extremo. Incidência da Súmula nº 283/STF. 2. É inadmissível o recurso extraordinário quando a deficiência de sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia. Incidência da Súmula nº 284/STF. 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (ARE nº 1.138.185-AgR/PB, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, j. 04/02/2019, p. 19/02/2019).



    8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; e Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017). 



    9. Consigno, ainda, que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    10. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem condenação em honorários advocatícios, indevidos honorários recursais.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de janeiro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator