Tribunal: STF
Processo: ADI 7643
Classe: ADI
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-15
Data de publicação: 2024-05-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    O Senhor Ministro Alexandre de Moraes (Relator): Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Estado da Paraíba, tendo como objeto os §§ 3º e 4º do art. 9º da Lei Estadual 13.040/2024, referentes ao Plano Plurianual da Paraíba para o quadriênio 2024-2027. Eis o teor dos dispositivos impugnados:



     



    “Art. 9º Os Programas Temáticos constantes do PPA 2024-2027 estarão expressos nas leis orçamentárias anuais e nas leis que as modifiquem. 



    § 1º As ações orçamentárias de todos os Programas serão valorizadas exclusivamente nas leis orçamentárias anuais. 



    § 2º Para os Programas Temáticos, cada Ação Orçamentária estará vinculada a um Objetivo. 



    § 3º A execução orçamentária e financeira, de forma equitativa, da programação referente às emendas individuais aprovadas na lei orçamentária anual, será obrigatória, e, quando tiver por destinatários Municípios, mediante a transferência especial instituída pela Emenda Constitucional nº 52/2022, deverá ser repassado até o dia 15 de maio do exercício financeiro correspondente.” (Acrescido - Emenda Parlamentar 01) 



    “§ 4º Desde que ainda não tenha sido formalizado entre o Estado e a beneficiária da emenda original o convênio ou instrumento congênere para a sua execução, a solicitação de alteração do campo Meta Específica das emendas individuais impositivas à lei orçamentária aprovadas poderá, nos termos definidos na Lei de Diretrizes orçamentárias, será encaminhada ao Poder Executivo até o dia 28 de fevereiro do exercício financeiro correspondente.” (Acrescido - Emenda Parlamentar 01)



    O Governador do Estado encaminhou projeto de lei à Assembleia Legislativa objetivando instituir o Plano Plurianual do Estado da Paraíba para o quadriênio 2024-2027. No que se refere ao objeto da presente ação, o Requerente assevera que os dispositivos são originados de emenda parlamentar e que houve veto, justificando que tal inclusão representaria “desvio temático em relação ao propósito central do PPA”. Após, houve rejeição ao veto. 



    O Requerente alega que os “dispositivos acrescidos ao PPA são particularmente perigosos porque a vigente LDO - Lei Estadual nº 12.736, de 11 de julho de 2023 (Lei de diretrizes para a elaboração da LOA 2024), regendo constitucionalmente a matéria, já havia definido diferentemente esses mesmos prazos para o exercício de 2024”.



    Nesse sentido, segundo o Requerente, ficou estabelecido na Lei do PPA (2024-2027) prazos específicos, mais curtos e rigorosos, para a execução orçamentária, tendo ocorrido usurpação de competências destinadas à Lei de Diretrizes Orçamentárias, “contrariando o modelo constitucional de planejamento orçamentário”.



    Aduz que teria ocorrido alteração substancial de importantes prazos de repasses financeiros já previstos na vigente LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) surpreendendo e prejudicando o curso do planejamento orçamentário estadual. Prossegue com o seguinte: “Com efeito, as leis orçamentárias (como o PPA) não podem transgredir o princípio da exclusividade para tratar de tema estranho à sua função constitucional, sobretudo quando o tema já foi objeto de disciplina na espécie normativa própria (LDO)”. 



    O Requerente alega que não foi observada a pertinência temática da proposta inicial e não poderia o Poder Legislativo rejeitar os vetos do Executivo, aprovando e mantendo a emenda em projeto de iniciativa privativa do Executivo. Assim, conclui pela existência de contrariedade aos artigos 165, caput e §§1º e 2º; e 166, caput e §§ 11, 14 e 17; bem como ao postulado da Separação entre os Poderes, manifestado no art. 2º e art. 61. §1º, todos da Constituição da República.



    Requer que seja deferido pedido de medida cautelar “para o fim de imediatamente suspender a eficácia dos §§ 3º e 4º do art. 9º da Lei Estadual nº 13.040, de 15 de janeiro de 2024”.



    Ao final, requer “que esse Egrégio Supremo Tribunal Federal se digne a declarar a declaração de inconstitucionalidade dos §§ 3º e 4º do art. 9º da Lei Estadual nº 13.040, de 15 de janeiro de 2024, com a redação divulgada no Diário Oficial do Estado (DOE) de 27 de fevereiro de 2024, aplicando-se à decisão efeitos ex tunc”.



    É o relatório.



    A concessão de medida cautelar nas ações de jurisdição constitucional concentrada exige a comprovação de perigo de lesão irreparável, uma vez que se trata de exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais (ADI 1.155-3/DF, Pleno, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 18/5/2001). Conforme ensinamento de PAULO BROSSARD, segundo axioma incontroverso, a lei se presume constitucional, porque elaborada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Poder Executivo, isto é, por dois dos três poderes, situados no mesmo plano que o Judiciário (A constituição e as leis a ela anteriores. Arquivo Ministério da Justiça. Brasília, 45 (180), jul./dez. 1992. p. 139). 



    A análise dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, para sua concessão, admite maior discricionariedade por parte do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, com a realização de verdadeiro juízo de conveniência política da suspensão da eficácia (ADI 3.401 MC, Rel. Min. GILMAR MENDES, Pleno, decisão em 3/2/2005), pelo qual deverá ser verificada a conveniência da suspensão cautelar da lei impugnada (ADI 425-MC, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, decisão em 4/4/1991; ADI 467-MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 3/4/1991), permitindo, dessa forma, uma maior subjetividade na análise da relevância do tema, bem assim em juízo de conveniência, ditado pela gravidade que envolve a discussão (ADI 490-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 6/12/1990; ADI 508-MC, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Pleno, decisão em 16/4/1991), bem como da plausibilidade inequívoca e dos evidentes riscos sociais ou individuais, de várias ordens, que a execução provisória da lei questionada gera imediatamente (ADI 474-MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 4/4/1991), ou, ainda, das prováveis repercussões pela manutenção da eficácia do ato impugnado (ADI 718-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, decisão em 3/8/1992), da relevância da questão constitucional (ADI 804-MC, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Pleno, decisão em 27/11/1992) e da relevância da fundamentação da arguição de inconstitucionalidade, além da ocorrência de periculum in mora, diante de entraves à atividade econômica (ADI 173-MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, decisão em 9/3/1990), social ou política. 



    A presente controvérsia constitucional reside na previsão constante na Lei do Plano Plurianual 2024-2027 do Estado da Paraíba de prazos específicos para a execução orçamentária e financeira referente às emendas individuais, quando tiver por destinatários Municípios, bem como de prazo para solicitação de alteração do “campo Meta Específica” de emendas individuais impositivas. 



    Os dispositivos impugnados são originados de emenda parlamentar ao Projeto de lei do PPA encaminhado pelo Governador do Estado, tendo ocorrido veto e, após, a sua derrubada.



    O §3º do art. 9º da Lei 13.040/2024, do Estado da Paraíba, estabelece um cronograma obrigatório para pagamento de emendas individuais, quando tiver por destinatários Municípios - “até 15 de maio do exercício financeiro correspondente”. 



    A Constituição Federal preconiza a exclusividade de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para proposições legislativas em matéria orçamentária (art. 165), como consectário do princípio da separação dos Poderes e do devido processo legislativo orçamentário. Ao Legislativo é conferido o poder de emenda aos projetos orçamentário, submetido a determinadas balizas, dentre as quais uma relação de pertinência com a proposição original. Nesse sentido, cito o seguinte julgado:



    “O poder de emendar projetos de lei - que se reveste de natureza eminentemente constitucional - qualifica-se como prerrogativa de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 - RTJ 37/113 - RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. CELSO DE MELLO), desde que - respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição da República - as emendas parlamentares (a) não importem em aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política. Doutrina. Jurisprudência. - Inobservância, no caso, pelos Deputados Estaduais, quando do oferecimento das emendas parlamentares, de tais restrições. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. Suspensão cautelar da eficácia do diploma legislativo estadual impugnado nesta sede de fiscalização normativa abstrata.



    (ADI 1050 MC, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 21-09-1994, DJ 23-04-2004)



    Inclui-se, nas competências do Chefe do Poder Executivo, a prerrogativa de participar das decisões relacionadas à destinação da receita do ente federativo que integra, competindo-lhe, em razão disso, a iniciativa dos diplomas legislativos orçamentários. 



    Os dispositivos impugnados são originados de emenda parlamentar e, nesse sentido, no presente juízo cautelar, verifico que não foi observada a necessária relação de pertinência com a proposta original apresentada pelo Chefe do Executivo. 



    O §3º do art. 9º da Lei 13.040/2024, do Estado da Paraíba estabelece um cronograma de execução orçamentária e financeira, com termo final no curso do exercício financeiro correspondente. Há, por sua vez, uma interferência na condução orçamentária diante do seu ciclo ordinário e das contingências de ordem técnica, originadas de emenda parlamentar. 



    Nesse sentido, deve ser considerado o modelo construído pela Constituição Federal para que bem se compatibilize avanços em imposições orçamentárias diante das intercorrências próprias do seu ciclo de execução. As previsões constantes dos §§ 13, 14 e 18 do seu art. 166 são representativas desse aspecto. Vejamos:



    “Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 



    (...)



    § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. 



    § 13. As programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica.



    § 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.



    (...) 



    § 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias”. 



    Não se está a desconsiderar o caráter impositivo das emendas individuais em questão. Todavia, estabelecer um cronograma de execução orçamentária e financeira, com termo final no curso do exercício financeiro correspondente, não aparenta mostrar-se compatível com o princípio da separação dos Poderes e do devido processo orçamentário. 



    Conforme afirma ALIOMAR BALEEITO, o orçamento “é um quadro de técnica contábil para coordenar comparativamente despesas e receitas públicas, de sorte que o Estado possa imprimir ordem e método na Administração” (Uma introdução à ciência das finanças, 19ª ed., Ed. Forense, pág. 526). A formulação do orçamento ocorre mediante acertos entre o Executivo e o Legislativo. Estamos diante de uma nova concepção em que está a ocorrer maior participação do Poder Legislativo e esse aspecto é positivo. Todavia, há de se impedir que a execução orçamentária e financeira a cargo do Poder Executivo seja inviabilizada ou mesmo que o ciclo orçamentário fique prejudicado de forma desproporcional. 



    Nesse sentido, estabelecer um termo no curso do exercício financeiro traduz uma aparente violação à repartição de poderes.



    Em recente julgamento, em Sessão Virtual finalizada em 06/05/2024, o Plenário desta CORTE referendou Medida Cautelar (ADI 7.593, Rel Min. ANDRÉ MENDONÇA), com a suspensão da eficácia, dentre outros, de dispositivo que estabelece a obrigatoriedade do Poder Executivo transferir recursos orçamentários somente até o meio do ano de 2024 (art. 58, §7º da Lei 18.297/2023, do Estado de Pernambuco ). Destaco trecho do voto vogal do Ministro GILMAR MENDES, acompanhando o eminente Ministro Relator. Asseverou o seguinte: “Bem assim, a norma que prevê a instituição de prazos estritos para que o Executivo regulamente e execute as despesas oriundas de emendas parlamentares destinadas aos Municípios, sob pena da realização automática de transferências (Lei Estadual 18.297/2023, art. 58, §§ 6º e 7º), aparenta violar não apenas a competência da União para editar normas gerais de direito financeiro (Constituição, art. 24, I), como também a margem de atuação do Chefe do Executivo na execução do orçamento público (Constituição, art. 165, III), indo frontalmente de encontro ao modelo constitucional de repartição de funções orçamentárias que deve ser necessariamente observado pelos Estados”.



    Por sua vez, conforme alegado pelo Requerente, os prazos previstos nos §§ 3º e 4º da Lei 13.040/2024, que estabeleceu o Plano Plurianual, estão em desacordo com aqueles previstos na Lei Estadual 12.736/2023 (“Lei de diretrizes para a elaboração da LOA 2024”). O Requente assevera estar diante de uma situação em que se vê “obrigado a optar entre violar disposições legais expressas ou desestabilizar o planejamento de 2024”. Há pois, um cenário de insegurança jurídica que, no presente juízo cautelar, impõe o seu afastamento. 



    No que tange ao periculum in mora, as incertezas quanto à regular execução orçamentária e financeira, por certo, ocasionam impactos indesejados quanto aos deveres das autoridades públicas e potenciais responsabilizações pelo descumprimento de obrigações fiscais.



    Assim, ainda em sede de cognição sumária, fundada em mero juízo de probabilidade, entendo presentes os requisitos necessários para a concessão da medida liminar pleiteada.



    Diante do exposto, nos termos dos arts. 10, § 3º, da Lei 9.868/99 e 21, V, do RISTF, CONCEDO A MEDIDA CAUTELAR PLEITEADA, ad referendum do Plenário, DETERMINANDO A IMEDIATA SUSPENSÃO DA EFICÁCIA dos §§ 3º e 4º do art. 9º da Lei Estadual 13.040/2024, do Estado da Paraíba, até o efetivo julgamento de mérito desta Ação Direta de Inconstitucionalidade.



    Intime-se a Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba para ciência, bem como para fornecer informações pertinentes, no prazo máximo de 10 (dez) dias. Após este prazo, dê-se vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, sucessivamente, no prazo de 5 (cinco) dias, para a devida manifestação. 



    Publique-se. 



    Brasília, 15 de maio de 2024. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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