Tribunal: STF
Processo: Rcl 63651
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-19
Data de publicação: 2024-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em face de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2183257-28.2022.8.26.0000, por suposta violação ao decidido no ARE 878.911-RG (tema 917).



    O reclamante narra que o Prefeito do Município de Marília/SP ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 1º, parágrafo único, inciso XII, da Lei Municipal 7.117/2010, com a redação dada pela Lei 8.780/21, que obriga o Poder Executivo a divulgar, mensalmente, as vias públicas que serão objeto de pavimentação e calçamento, em ordem de prioridade, com discriminação: a) do nome da via pública; b) da extensão da via a ser contemplada com a pavimentação; e c) do número demoradores que serão atendidos com o melhoramento.



    Relata que a mencionada ADI foi julgada procedente, por ofensa ao princípio da separação dos poderes, tendo sido interposto recurso extraordinário pelo ora reclamante, o qual foi inadmitido, com fundamento na tese firmada pelo STF no julgamento do ARE 878.911-RG (tema 917). Prossegue aduzindo que foi interposto agravo interno, o qual foi desprovido.



    Sustenta que “[a] lei que disciplina a publicidade administrativa, prevista no art. 37, caput, da Constituição Federal e que vincula todos os entes federativos, não demanda iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo e nem mesmo pode ser considerada imune por se situar na reserva da administração”. (eDOC 1, p. 9 - ID: 4c85b865).



    Desse modo, defende que “[n]ão há qualquer afronta à liberdade da Administração Pública, uma vez que se instituiu apenas uma política de divulgação de dados que permitirão não apenas o controle da administração, mas também a adequação dos munícipes a eventuais limitações”. (eDOC 1, p. 9 - ID: 4c85b865).



    Assevera que “o julgado paulista que deu por inconstitucional os preceitos normativos objurgados, fulminou o princípio constitucional da publicidade e da transparência e, por conseguinte, o direito à informação, reduzindo o seu campo de incidência de modo substancial e indevido, à luz dos preceitos constitucionais que embasam o presente apelo; e identificou descabida violação ao princípio da separação de poderes, limitando o agir do Parlamento, em tema que não era de exclusivo domínio do Poder Executivo e, por conseguinte, não estava imune à esfera de atuação do Poder legislativo, interpretando o princípio do art. 2º de modo contrário à sua essência”. (eDOC 1, p. 10-11 - ID: 4c85b865).



    Por fim, salienta que, se fosse, de fato, aplicado o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, seria caso de improcedência da citada ação direta de inconstitucionalidade.



    Assim, requer a procedência do pedido para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário. 



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ora reclamado, prestou informações. (eDOC 11 - ID: b0aaecd1)



    Em contestação, o Prefeito do Município de Marília defende a manutenção do ato reclamado. (eDOC 16 - ID: 9093c27a)



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela procedência da reclamação, em parecer assim ementado:



    “Processo Civil. Reclamação. Ato da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça de São Paulo que teria usurpado da competência do STF. 1. Interposto agravo regimental na origem, contra o não seguimento do RE, e desprovido o agravo, foi esgotada a instância ordinária, atendido, assim, o requisito do inc. II do § 5º do art. 988 do CPC. 2. O TJ local equivocou-se quanto aos termos da modulação dos efeitos da Tese do Tema 917/STF. 3. O Plenário do e. STF decidiu quanto aos efeitos da Tese do Tema 917, que não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Pela procedência da reclamação, para que ao RE na origem seja conferido trâmite ao e. STF, sem prejuízo de que na presente reclamatória determine-se que a autoridade reclamada profira nova decisão quanto ao seguimento do recurso, que leve em conta os exatos limites da modulação da Tese de mérito do Tema 917/STF.” (eDOC 19 - ID: 1f3423b3)



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, rememoro que, conforme disposto na Constituição Federal, compete ao STF processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, “l”, da CF/88). Nesse sentido, o novo Código de Processo Civil de 2015 estabelece o rol das hipóteses de cabimento da reclamação, nos termos a seguir:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; 



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência (…)” 



    O §4º do mesmo artigo prevê que as hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondem. 



    Verifica-se, ainda, nos termos do § 5º, que é inadmissível reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, exceto quando comprovado o esgotamento das instâncias ordinárias, com a devida interposição e julgamento do agravo interno, previsto no art. 1.030, § 2º, do CPC, e a demonstração da teratologia da decisão.



    Nesses termos, a reclamatória proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida somente será cabível quando presentes os seguintes pressupostos necessários e cumulativos, quais sejam: o esgotamento das instâncias ordinárias, com o julgamento do agravo interno interposto contra decisão do tribunal de origem que inadmite o recurso extraordinário com fundamento na sistemática da repercussão geral; e a plausibilidade da tese de erro na aplicação do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado na repercussão geral pelo Juízo a quo, a indicar teratologia da decisão reclamada.



    No caso dos autos, entendo que restaram atendidos ambos os requisitos para o cabimento da reclamação, pois configurado o esgotamento das instâncias ordinárias e o equívoco na aplicação do tema 917 da repercussão geral pelo Tribunal de origem.



     Explico.



    Na inicial, o reclamante suscita violação ao entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no ARE 878.911-RG (tema 917), em que se assentou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.



    Eis a ementa do julgado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    Na oportunidade, a Corte reafirmou sua jurisprudência, no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Logo, não se permite interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo.



    No caso dos autos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido formulado na ADI para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º, parágrafo único, inciso XII, da Lei Municipal 7.117/2010, com a redação dada pela Lei 8.780/21, que obriga o Poder Executivo a divulgar, mensalmente, as vias públicas que serão objeto de pavimentação e calçamento, em ordem de prioridade, com discriminação: a) do nome da via pública; b) da extensão da via a ser contemplada com a pavimentação; e c) do número de moradores que serão atendidos com o melhoramento.



    Na ocasião, o Tribunal de origem assentou que o diploma legal não padece de vício formal, haja vista dispor sobre matéria de inciativa concorrente. Todavia, sob o pretexto de violação ao princípio da separação de poderes e reserva da administração, assentou que o ato normativo invade competência exclusiva do Poder Executivo. Confira-se a ementa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Questionamento de validade do artigo 1º, parágrafo único, inciso XII, da Lei 7.117, de 07 de maio de 2010 (referente ao Portal da Transparência), com a redação dada pela Lei n. 8.780, de 20 de dezembro de 2021, do Município de Marília. Dispositivo que obriga o Poder Executivo a divulgar, mensalmente, as vias públicas que serão objeto de pavimentação e calçamento, em ordem de prioridade, com discriminação: a) do nome da via pública; b) da extensão da via a ser contemplada com a pavimentação; e c) do número de moradores que serão atendidos com o melhoramento.



    1. Alegação de falta de indicação da fonte de custeio. Rejeição. Não há falar em inconstitucionalidade da norma impugnada por violação do artigo 25 da Constituição Estadual1 , pois o alegado vício significa apenas que a lei é inexequível no exercício de sua aprovação, e não que sua validade esteja comprometida. De fato, conforme jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, a “ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão-somente a sua aplicação naquele exercício financeiro” (ADI 3.599/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes).



    2 Alegação de vício de iniciativa. Rejeição. Conforme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ‘não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo’. Leis dessa natureza que, em verdade, estão enquadradas ‘no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas’, ou seja, não envolve ‘matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente’.



    3. Alegação de ofensa ao princípio da separação dos poderes. Reconhecimento. Poder Legislativo que, a pretexto de atender o postulado da transparência, não pode interferir em matéria de competência exclusiva do Poder Executivo, exigindo, como ocorre no presente caso, publicação de informações específicas sobre obras ainda em fase de planejamento. 



    3.1 - Sob esse aspecto, é preciso distinguir entre (a) dados concretos e objetivos, assim entendidos aqueles já consolidados, e disponíveis para divulgação; e (b) dados abstratos (alteráveis) referentes à previsão de futuros serviços de pavimentação e calçamento. 



    3.2 - É que somente os primeiros (item ‘a’), podem se sujeitar, em regra, à obrigatoriedade de publicação (por imposição do legislativo), sem que tal implique interferência em atos de gestão. 



    3.3 - Já os dados do item ‘b’, relativos à previsão de obras futuras, estão relacionados a aspectos de mero planejamento, sobre os quais o Legislativo não pode interferir. É importante considerar, nesse tópico, que embora esteja apoiada no princípio da transparência (artigo 37 da Constituição Federal), o objetivo da norma, aqui, não é (a) possibilitar o controle de legalidade dos atos administrativo, ou (b) proteger o particular na sua relação com a administração pública, e sim ‘inaugurar um mecanismo’ para obrigar o Prefeito a divulgar antecipadamente relação de futuras obras para que os cidadãos tenham ‘pleno conhecimento da real perspectiva sobre a pavimentação das ruas do município’. É o que consta expressamente da justificativa apresentada pelo autor do projeto de lei (fl. 62). Tipo de publicidade que, nesse caso, não se enquadra na disposição do artigo 37 da Constituição Federal. Não se trata, evidentemente, de conferir sigilo ao comportamento estatal, mas de evitar que o Prefeito seja obrigado a antecipar, desnecessariamente, por imposição do legislativo, a divulgação de serviços que ainda não foram definidos, contratados ou consolidados pela Administração. 



    3.4 - De qualquer forma, caso seja adotada a interpretação de que a norma impugnada, em verdade, não se relaciona às obras em fase de planejamento, e sim àquelas com execuções já programadas, deve ser destacado que a obrigatoriedade de publicidade, nesse caso, já é contemplada pelo inciso I do artigo 1º da Lei n. 7.117, de 07 de maio de 2020, que exige divulgação dos contratos e convênios, com indicação do objeto, valores e prazos, o que atende o postulado da transparência, em termos gerais, sem necessidade da exigência antecipada de informações específicas, que nem sempre estão à disposição do Prefeito. Além disso, também já existe obrigação de afixação de placas informativas nos locais de obras públicas, conforme disposição do artigo 1º da Lei n. 6.343, de 04 de outubro de 2005. 



    3.5 - Dispositivo impugnado, portanto, que não envolve simples divulgação de dados, mas, em plano bem mais abrangente, implica clara interferência em atos de gestão, diante da exigência de divulgação antecipada de obras não programadas, ou já programadas e com informações gerais já divulgadas com base no inciso I do artigo 1º da Lei 7.117/2010, ou em fase de divulgação, com base no artigo 1º da Lei n. 6.343, de 04 de outubro de 2005. Inconstitucionalidade manifesta. 



    4 - Posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante da regra do artigo 33 da Constituição Estadual, pois tal dispositivo, ao dispor sobre a fiscalização do Legislativo sobre a Administração Pública, indica as hipóteses (específicas e exaustivas) do exercício desse controle externo, dentre as quais não se inclui a forma prevista na lei impugnada. 



    4.1 O que se nota, então, é que, a pretexto de atender o princípio da transparência e publicidade dos atos públicos, a lei impugnada, na verdade, institui um modelo de controle externo, que cria para a Administração obrigações inexistentes no paradigma constitucional federal ou estadual, daí o reconhecimento de sua inconstitucionalidade, por ofensa ao princípio da harmonia e separação dos poderes, não apenas sob esse enfoque (inexistência de paradigma), mas também porque a norma estabelece (indevidamente) uma relação de hierarquia e subordinação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.



    4.2 - Nesse sentido também já decidiu o Supremo Tribunal Federal, reconhecendo que ‘os mecanismos de controle recíproco entre os Poderes, os 'freios e contrapesos' admissíveis na estruturação das unidades federadas, sobre constituírem matéria constitucional local, só se legitimam na medida em que guardem estreita similaridade com os previstos na Constituição da República’ (ADI nº 1.905-MS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 19/11/1998, DJ de 05/11/2004).



    5. Ação julgada procedente”. ” (eDOC 4, p. 11-14 - ID: 5ba25e97)



    Foi interposto recurso extraordinário em face da referida decisão, o qual teve o seguimento negado ao fundamento de que o acórdão recorrido estaria em consonância com o entendimento firmado no tema 917 da repercussão geral, haja vista que configurada ingerência nas atribuições de órgãos do Poder Executivo. Confira-se:



    “Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema nº 917, com a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). 



    O v. acórdão recorrido, prolatado pelo Colendo Órgão Especial, afastou o vício de iniciativa e reconheceu a violação à reserva da administração para declarar a inconstitucionalidade do inciso XII, do parágrafo único, do artigo 1º da lei n. 7.117, de 7/5/2010, com a redação dada pela lei n. 8.780, de 20/12/2021, ambas do Município de Marília. 



    Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia, a contrario sensu, com o referido tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea ‘a’, do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário”. (eDOC 4, p. 116 - ID:5ba25e97)



    Interposto agravo interno, este teve o provimento negado nos termos da seguinte ementa:



    “Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral Artigo 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal Distinguishing não demonstrado Agravo interno não provido.”. (eDOC 5, p. 40 - ID: eb024303)



    Pois bem.



    Eis o teor do diploma impugnado:



    “LEI N. 7.117, DE 07 DE MAIO DE 2020. 



    Oficializa o Portal da Transparência divulgado na página da Prefeitura Municipal de Marília na rede mundial de computadores e dá outras providências. 



     Art. 1º. Fica oficializado o Portal da Transparência constante na página da Prefeitura Municipal de Marília na rede mundial de computadores, para divulgação, em tempo real, de informações relativas à administração municipal. 



    Parágrafo único. Do Portal de que trata o 



     deverão constar informações sobre:



    (...)



    XII - relação de vias públicas, atualizada mensalmente, em ordem de prioridade, para execução de pavimentação e calçamento, discriminando: 



    a) nome da via pública; 



    b) extensão da via a ser contemplada com a pavimentação;



    c) número de moradores que serão atendidos com o melhoramento (inciso acrescentado pela Lei n. Lei Municipal n. 8.780, de 20 de dezembro de 2021)”.



    Percebe-se, pois, que não há qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a organização de órgãos da Administração municipal, conforme definido no paradigma indicado. O que se verifica é o prestígio aos princípios da transparência e da publicidade ao permitir o conhecimento e controle social dos atos administrativos.



    Logo, verifica-se que o ato reclamado equivocou-se ao assentar que o acórdão recorrido estaria em conformidade com o tema 917 da repercussão geral, tendo em vista tratar-se de hipótese alheia às fixadas em seu julgamento.



    Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 5.819/2014. ACESSO À INFORMAÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL: TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA TRANSPARÊNCIA: ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (RE 1.410.149 AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 2.3.2023);



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5.883/19 do Município de Valinhos/SP. Detalhamento das dívidas flutuantes e fundadas de todos os órgãos da administração pública municipal direta e indireta. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Princípio da separação dos poderes. Autonomia municipal. Inexistência de violação. Precedentes. Agravo não provido. 1. O diploma impugnado não viola o princípio da separação dos poderes nem fere a autonomia municipal, não adentrando nas matérias de competência exclusiva do chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, da Constituição). 2. Não se permite a interpretação ampliativa das hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar, de forma a não se olvidar do caráter excepcional e taxativo das previsões constitucionais de reserva de iniciativa. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; e RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 3. A norma em comento presta-se para dar concretude ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, o qual exige que seja dada transparência aos atos administrativos. A publicidade é exigível tanto para viabilizar o controle dos atos administrativos quanto para proteger direitos de particulares em suas relações com a administração pública. Precedentes: ADI nº 2.444/RS, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/15; RE nº 613.481-AgR, de minha relatoria, DJe de 9/4/14; e RE nº 770.329, Rel. Mi. Roberto Barroso, DJe de 5/6/14. A lei questionada enquadra-se, portanto, no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas. 4. Agravo regimental não provido”. (RE 1.315.870 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe 29.6.2022).



    Nesse mesmo sentido, cito trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 878.911, Tema 917 da repercussão geral, esta Suprema Corte Supremo proferiu entendimento no sentido de que ‘não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos’. 



    A conclusão do julgado reclamado não se harmoniza com a referida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, de que o Poder Legislativo possui competência para iniciar o processo legislativo quando não houver criação ou extinção de cargos ou órgãos públicos, nem alteração na sua estrutura ou das suas atribuições. 



    A esse contexto, somos de opinião que ao RE na origem deve ser conferido trâmite ao e. STF, sem prejuízo de que na presente reclamatória determine-se que a autoridade reclamada profira nova decisão quanto ao seguimento do recurso, que leve em conta os exatos limites da modulação da Tese de mérito do Tema 917/STF.”. (eDOC 19, p. 5 - ID: 8524ed43)



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, que seja realizado novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, com observância aos termos explicitados na presente decisão.



     



    Publique-se.



    Brasília, 19 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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