Tribunal: STF
Processo: RE 1463189
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-26
Data de publicação: 2024-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O presente recurso extraordinário foi interposto pelo Ministério Público do Estado do Paraná, com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná assim ementado:



1) DIREITOS ADMINISTRATIVO SANCIONADOR E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE. ENCAMINHAMENTO E APROVAÇÃO DE PROJETO DE LEI, NO PERÍODO QUE ANTECEDE ÀS ELEIÇÕES, CUJO OBJETO ERA A REESTRUTURAÇÃO DO PLANO DE CARREIRA E CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS AOS SERVIDORES. NÃO CARACTERIZADA “REVISÃO GERAL ANUAL” E AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO DOLO DO AGENTE. REFORMA DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. 



a) Não existem nos autos elementos que comprovam que o Requerido, ora Apelante, tinha a intenção deliberada de violar o artigo 73, inciso VIII, da Lei Federal nº 9.504/1997, porquanto a Lei Complementar Municipal nº 07/2012 dispõe sobre a estruturação do Plano de Carreiras e Vencimentos do Quadro Geral dos servidores, e, não sobre a “revisão geral anual dos servidores”. 



b) Não fosse isso, ainda que referida Lei assegurasse a concessão de gratificações e de alteração do quinquênio para triênio, tem-se que referidos benefícios exigem o cumprimento de determinados requisitos, bem como que não se enquadram no conceito de “revisão geral anual dos servidores”, conforme entendimento do próprio Tribunal Superior Eleitoral firmado na Resolução nº 21.296. 



c) É bem de ver, ainda, que, em decisão recente, o Tribunal Superior Eleitoral entendeu que no âmbito das chamadas condutas vedadas aos Agentes Públicos em campanhas, cuja disciplina encontra-se inserta na Lei Federal nº 9.504/1997, imperam os princípios da tipicidade e da estrita legalidade, devendo a conduta corresponder exatamente ao tipo previamente definido pela Lei (Recurso Especial Eleitoral nº 39272, Relator Ministro TARCISIO VIEIRA DE CARVALHO NETO). 



d) Noutro aspecto, ainda que existisse a ilegalidade afirmada pelo Ministério Público, a ilegalidade não pode ser confundida com improbidade. É que a ilegalidade só se transmuda para improbidade quando a lesão dos princípios administrativos encontra amparo na conduta desonesta, maliciosa, perversa, corrupta do agente que praticou o ato, não sendo punível, portanto, a ilegalidade sem que haja a comprovação da existência do dolo do Agente. 



e) Vale dizer, ainda que fosse adotado o entendimento de que o Projeto de Lei violava o disposto no artigo 73, inciso VIII, da Lei Federal nº 9.504/1997, os elementos dos autos não comprovam que o Requerido Apelante tivesse agido com dolo e com o intuito de se beneficiar com o encaminhamento do Projeto e sua aprovação. 



f) Ademais, tem aplicação imediata a nova redação do artigo 11, da Lei de Improbidade Administrativa, nos termos do artigo 6º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB): “a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada” (destaquei). 



g) E, pois, não pode subsistir a condenação do Réu-Apelante pela prática de ato de improbidade com base no “caput” e no inciso I, do artigo 11, da Lei de Improbidade Administrativa, porque as condutas enumeradas nos incisos do artigo 11 passaram a ser consideradas taxativas e o inciso I fora revogado. 



h) Portanto, além da inexistência de elementos que comprovem o dolo do Agente Público, também não pode subsistir a condenação do Réu Apelante por ausência de previsão legal do ato alegadamente ímprobo, com a nova redação dada pela Lei Federal nº 14.230/2021 (“praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência” - destaquei). 



2) APELO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.



    O recorrente sustenta violação aos “artigos 5º, inciso XL, e 37, caput e § 4º, da CF, porque, ao considerarem como taxativo o rol do artigo 11 da LIA (Lei nº 8.426/1992, com redação dada pela Lei 14.230/2021), aplicando a lei nova retroativamente (ou impedindo a ultra-atividade da redação original) para o fim de reconhecer uma atipicidade superveniente do ato ímprobo em questão, desconsideraram que ao Microssistema de Tutela Fundamental à Probidade Administrativa de raízes constitucionais não se aplica – de maneira absoluta – o princípio da retroatividade da lei [penal] mais benéfica, porquanto o Direito Administrativo Sancionador e o Direito Penal não conformam um regime jurídico estatal unitário, não sendo possível transpor à seara administrativa sancionatória – sem temperamentos e reservas – as contenções típicas do poder punitivo estatal, sobretudo considerando a natureza civil dos atos de improbidade, na linha do que foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843989/PR (Tema 1199/STF).”



    Alega que “o Tribunal local incorreu em ofensa ao artigo 5º, inciso XXXVI, da CF, porquanto à luz do princípio da segurança jurídica não se permite que modificações supervenientes na legislação de regência produzam efeitos retroativos de modo a alcançar situação pretérita plenamente consolidada.”



    Aduz, ainda, que “contraria a densidade normativa que advém do artigo 37, caput e § 4º, da CF, o qual impõe ao administrador público o dever de fazer o que a lei autoriza e não o poder de fazer o que a lei não proíbe, de modo que se mostra desarrazoado exigir a descrição taxativa de todas as ações ou omissões dolosas de agentes públicos que possam violar os princípios da administração pública, implicando em ofensa ao princípio da proporcionalidade, pelo viés da proteção deficiente (inconstitucionalidade material do artigo 11, da nova LIA).”



    É o relatório. Decido.



    2. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar, no âmbito da repercussão geral, o ARE 843.989, Tema n. 1.199, fixou a seguinte tese:



1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei de Improbidade a presença do elemento subjetivo (dolo); 



2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 — revogação da modalidade culposa de improbidade administrativa — é irretroativa em virtude do art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada nem tampouco durante o processo de execução das penas e de seus incidentes; 



3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    O acórdão proferido pelo Tribunal de origem está, no ponto, em conformidade com o entendimento desta Suprema Corte, uma vez que afastou o dolo na causa em questão.



    A propósito, transcrevo o seguinte trecho do correspondente voto condutor:



    Não consta dos autos elementos que comprovem que o Requerido-Apelante tinha a intenção deliberada de violar o artigo 73, inciso VIII, da Lei Federal nº 9.504/1997, pois, conforme jurisprudência do próprio Tribunal Superior Eleitoral o caso não tratava de revisão geral anual. 



    No caso, ainda que fosse adotado o entendimento de que o Projeto de Lei violava o disposto no artigo 73, inciso VIII, da Lei Federal nº 9.504/1997, os elementos dos autos não comprovam que o Requerido Apelante tenha agido com dolo e com o intuito de se beneficiar com o encaminhamento do Projeto de Lei. 



    Por outro lado, também não se verifica que o Requerido Apelante “agiu de forma claramente pessoal, buscando valer-se da condição de Prefeito candidato à reeleição, para conceder “benesses” ao funcionalismo e capitalizar, com tal atitude, votos na eleição que se avizinhava” (fundamentação extraída da sentença – mov. 62.1 dos autos originários - destaquei), pois os atos concernentes à reestruturação das Carreiras e Vencimentos do Quadro Geral de servidores municipais iniciou-se em março de 2011. 



    É bem de ver, ainda, que para que se configure a conduta de improbidade administrativa, é necessária a perquirição do elemento volitivo do agente público (dolo), não sendo suficiente, para tanto, a irregularidade ou a ilegalidade do ato. Isso porque não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do Agente.



    [...]



    Nessas condições, conclui-se que: a) os elementos dos autos não comprovam que o Requerido-Apelante tenha agido com dolo e com o intuito de se beneficiar com o encaminhamento do Projeto de Lei; b) o “caput” do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, teve a sua redação alterada (Lei Federal nº 14.230/2021), e, pois, as condutas enumeradas nos incisos do artigo 11 passaram a ser consideradas taxativas; c) sendo alterado o “caput” e revogado o inciso I (fundamentos da condenação) do artigo 11, da Lei de Improbidade Administrativa, não se pode subsistir a condenação do Réu-Apelante pela prática de ato de improbidade com base nessa tipificação, o que levaria à absolvição do Agente Público por ausência de previsão legal do ato alegadamente ímprobo; e, d) não a sentença merece reformada.



    Dissentir da conclusão alcançada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná passaria, necessariamente, pela interpretação de legislação infraconstitucional, bem como esbarraria no enunciado n. 279 da Súmula/STF, ante a necessidade de enfrentamento do conjunto fático-probatório constante nos autos. 



    3. Em face do exposto, não conheço do recurso extraordinário.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm eles autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 26 de fevereiro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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