Tribunal: STF
Processo: RE 1485115
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-05
Data de publicação: 2024-04-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. MUNICÍPIO. PENDÊNCIA FISCAL RELACIONADA AO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). IMPOSSIBILIDADE. AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA ENTRES OS PODERES DA REPÚBLICA. LIBERAÇÃO DOS VALORES RETIDOS. PRECEDENTES. 1. Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO contra sentença proferida pelo Juízo da 21ª Vara Federal da SJ/PE, que julgou procedente o pedido, determinando que a União libere os valores retidos indevidamente no período de 2018 a 2021, das verbas do fundo de participação a que lhe cabe, em razão do não pagamento das contribuições previdenciárias pela Câmara Municipal de Vereadores, totalizando R$38.253,54, com as correções legais. 2. A jurisprudência desta Corte é favorável à tese defendida pelo Município apelante, no sentido de que "Não obstante a dívida tributária resultante de condutas atribuídas ao Poder Legislativo Municipal possa ser cobrada do Município, tais dívidas não podem constituir óbice ao Poder Executivo Municipal a obter os repasses do FPM, a firmar convênios, a obter transferências voluntárias e a contrair empréstimos de instituições financeiras vinculadas à União, haja vista a autonomia financeira dos Poderes e o princípio da intranscendência das sanções e sob pena de provocar graves prejuízos à toda a população do Município". (TRF5, 08032039120194050000, 3ª Turma, j. 28/06/2019; TRF5, 08130557620184050000, 3ª Turma, j. 28/02/2019. 4. Na mesma linha, o STF assim decidiu: "AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA OU DA PERSONALIDADE DAS SANÇÕES E DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE ORDEM JURÍDICA. ART. 5º, XLV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADE AO ENTE ESTATAL POR ATO PRATICADO POR ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU PELO PODER LEGISLATIVO OU JUDICIÁRIO. TESE ADOTADA EM COGNIÇÃO SUMÁRIA PELO PLENO DO STF. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO IMEDIATO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (STF. Agravo Regimental no RE 768.238. Rel. Ministro Ricardo Lewandowski. 2ª Turma. Unânime. DJE: 06/03/2014). 5. Em tese, poder-se-ia entender, como pontou o juízo a quo , que a retenção dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios não configuraria sanção, senão meio de adimplemento de obrigação inadimplida, previsto na Constituição Federal (art. 160, parágrafo único). Contudo, tal assertiva seria verdadeira se os débitos inadimplidos fossem de responsabilidade do Poder Executivo. No caso, em se tratando de débitos fiscais contraídos pelo Poder Legislativo (Câmara Municipal de Vereadores), a retenção dos repasses do FPM configura sanção para a municipalidade, atraindo a incidência do Princípio da Intranscendência ou Personalidade das Sanções. 6. Ora, em geral, as demandas movidas pelos Municípios para obtenção de CND/CPD-EN, cujo óbice diz respeito à inadimplência de obrigações fiscais (principal/acessória) da Câmara Municipal, é justamente para, ao fim e ao cabo, impedir que a Municipalidade seja penalizada com o bloqueio/retenção dos repasses de FPM e de outras transferências. 7. Nesse senda, esta Corte tem trilhado a orientação de que a responsabilidade por débitos da Câmara de Vereadores não pode ser imputada ao Poder Executivo Municipal, porque aquele Órgão possui autonomia administrativa e orçamentária, estando, inclusive, sujeito ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal, mostrando-se imperiosa a dissociação dos débitos da Câmara Municipal daqueles que sejam da responsabilidade do Poder Executivo, sendo certo ainda que a Câmara e o Poder Executivo Municipal têm CNPJs distintos, devendo cada uma responder pelos seus débitos fiscais. Precedentes: 08111307420184058300, Des. Fed. Edilson Nobre, 4ª T., j. 31/01/2019; 08175970620174058300, Des. Fed. Leonardo Carvalho, 2ª T., j. 18/10/2018; 08000098220194058310, Des. Federal Convocado Carlos Vinicius Calheiros Nobre, 4ª T., j. 19/11/2019; 08000429620194058302, Des. Federal Roberto Machado, 1ª T., j. 05/09/2019. 8. Apelação improvida. Majoração dos honorários advocatícios fixados na sentença em 20%, a título de honorários recursais (art. 85, § 11, do CPC).” (eDOC. 49, ID: e78c16c7, p. 4-5)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 160, parágrafo único, I, do texto constitucional (eDOC. 74, ID: 19ad523b).



    Sustenta, em síntese, que a possibilidade de retenção do repasse da cota do FPM ao Município mesmo quando o inadimplemento das obrigações tributárias decorra de ato do Poder Legislativo do ente municipal. 



    Aduz, por fim, a inaplicabilidade, ao caso, do entendimento firmado no RE 770.149/PE, Tema 743 da repercussão geral, pois, naquele caso, a discussão estava restrita à expedição de CND.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, registro que, no julgamento do RE 770.149/PE, Tema 743 da repercussão geral, o Plenário desta Corte assentou que é possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. Nesse sentido, confira-se a ementa do julgado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 743. DIREITO FINANCEIRO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. INSCRIÇÃO CADASTROS DE INADIMPLENTES. PRINCÍPIO DA INSTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES. 1. A autonomia financeira dos Poderes veda limitação de despesas por outro Poder conforme decisão proferida na ADI n. 2238, DJe 15 set. 2020. 3. A jurisprudência da Corte está orientada no sentido de que a imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa determinação constitucional. Precedentes. (RE 1.254.102 - AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 17 jun. 2020; RE 1263840 AgR, Relator Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 14 ago. 2020; RE 1263645 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06 ago. 2020; RE 1214919 AgR-segundo, Relator Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.10.19). 3. Tese fixada em repercussão geral (Tema n.743): ‘É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.’ 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento” (RE 770.149/PE, Red. p/ acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 02.10.2020)



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem reconheceu que, embora o Poder Legislativo municipal integre a pessoa jurídica de direito público “Município”, não há, em razão do intranscendência das sanções, como manter a retenção de repasse de parcela do FPM. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “O ente municipal ajuizou a presente ação ordinária, objetivando a liberação de valores retidos das verbas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), tendo o juízo a quo atendido o pleito, por entender que o município não deve ser penalizado pelo descumprimento de obrigações fiscais principais e acessórias por parte da Câmara de Vereadores diante da autonomia administrativo-financeira entre os Poderes Executivo e Legislativo Municipais, muito embora não detenha personalidade jurídica para responder por obrigações tributárias. 



    A jurisprudência desta Corte é favorável à tese defendida pelo Município, no sentido de que ‘Não obstante a dívida tributária resultante de condutas atribuídas ao Poder Legislativo Municipal possa ser cobrada do Município, tais dívidas não podem constituir óbice ao Poder Executivo Municipal a obter os repasses do FPM, a firmar convênios, a obter transferências voluntárias e a contrair empréstimos de instituições financeiras vinculadas à União, haja vista a autonomia financeira dos Poderes e o princípio da intranscendência das sanções e sob pena de provocar graves prejuízos à toda a população do Município’. (TRF5, 08032039120194050000, 3ª Turma, j. 28/06/2019; TRF5, 08130557620184050000, 3ª Turma, j. 28/02/2019). 



    Na mesma linha, o STF assim decidiu: ‘AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA OU DA PERSONALIDADE DAS SANÇÕES E DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE ORDEM JURÍDICA. ART. 5º, XLV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE DE ATRIBUIÇÃO DE RESPONSABILIDADE AO ENTE ESTATAL POR ATO PRATICADO POR ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA OU PELO PODER LEGISLATIVO OU JUDICIÁRIO. TESE ADOTADA EM COGNIÇÃO SUMÁRIA PELO PLENO DO STF. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO IMEDIATO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.’ (STF. Agravo Regimental no RE 768.238. Rel. Ministro Ricardo Lewandowski. 2ª Turma. Unânime. DJE: 06/03/2014). 



    Em tese, poder-se-ia entender, como pontou o juízo a quo, que a retenção dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios não configuraria sanção, senão meio de adimplemento de obrigação inadimplida, previsto na Constituição Federal (art. 160, parágrafo único). Contudo, tal assertiva seria verdadeira se os débitos inadimplidos fossem de responsabilidade do Poder Executivo. No caso, em se tratando de débitos fiscais contraídos pelo Poder Legislativo (Câmara Municipal de Vereadores), a retenção dos repasses do FPM configura sanção para a municipalidade, atraindo a incidência do Princípio da Intranscendência ou Personalidade das Sanções. 



    Ora, em geral, as demandas movidas pelos Municípios para obtenção de CND/CPD-EN, cujo óbice diz respeito à inadimplência de obrigações fiscais (principal/acessória) da Câmara Municipal, é justamente para, ao fim e ao cabo, impedir que a Municipalidade seja penalizada com o bloqueio/retenção dos repasses de FPM e de outras transferências. 



    Nesse senda, esta Corte tem trilhado a orientação de que a responsabilidade por débitos da Câmara de Vereadores não pode ser imputada ao Poder Executivo Municipal, porque aquele Órgão possui autonomia administrativa e orçamentária, estando, inclusive, sujeito ao controle da Lei de Responsabilidade Fiscal, mostrando-se imperiosa a dissociação dos débitos da Câmara Municipal daqueles que sejam da responsabilidade do Poder Executivo, sendo certo ainda que a Câmara e o Poder Executivo Municipal têm CNPJs distintos, devendo cada uma responder pelos seus débitos fiscais. Precedentes: 08111307420184058300, Des. Fed. Edilson Nobre, 4ª T., j. 31/01/2019; 08175970620174058300, Des. Fed. Leonardo Carvalho, 2ª T., j. 18/10/2018; 08000098220194058310, Des. Federal Convocado Carlos Vinicius Calheiros Nobre, 4ª T., j. 19/11/2019; 08000429620194058302, Des. Federal Roberto Machado, 1ª T., j. 05/09/2019.” (eDOC. 49, ID: e78c16c7, p. 2-3)  



    Assim, verifico que o acórdão recorrido está em absoluta conformidade com jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, especialmente com entendimento firmado no RE 770.149/PE, Tema 743 da repercussão geral, igualmente aplicável à hipótese em análise. Confiram-se, em sentido semelhante, os seguintes precedentes:  



    “Agravo interno em ação cível originária. 2. Constitucional e Administrativo. 3. Inscrição no Siafi/Cauc/Concov. Impedimento de expedição de certidão negativa de débito. 4. Princípio da intranscendência das sanções. Insubsistência da medida restritiva ao Poder que não possui ingerência administrativa sobre o órgão descumpridor. Jurisprudência pacífica. 5. Matéria submetida à repercussão geral. Tema 743. Pedido de sobrestamento. Indeferimento. Precedentes. 6. Argumentos insuficientes para alterar a decisão agravada. 7. Agravo interno desprovido. 8. Majoração dos honorários advocatícios a cargo da União (art. 85, § 11, do CPC).” (ACO 2.888 AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 17.05.2019) 



    “DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANCEIRO. VERBAS DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM). BLOQUEIO. DÉBITOS ORIUNDOS DO LEGISLATIVO. INTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES. 1. O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 743 da sistemática da repercussão geral, decidiu que a imposição de sanções ao Executivo, em virtude de pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais, constitui violação do princípio da intranscendência. Isso porque aquele Poder não tem competência para intervir na esfera orgânica dessas instituições, as quais possuem plena autonomia institucional. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1.309.040-AgR-segundo/PE, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 12.8.2022)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. DÉBITO DA CÂMARA MUNICIPAL. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTONOMIA FINANCEIRA. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DE SANÇÕES: TEMA 743 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (RE 1.449.693-AgR/PE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 29.11.2023)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de abril de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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