Tribunal: STF
Processo: RE 1450925
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL EXECUÇÃO FISCAL EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB) EXERCÍCIO DE 2020 - COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA DISCIPLINAR ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL E PROMOVER O ADEQUADO ORDENAMENTO TERRITORIAL ARTS. 30, INCS. I E VIII, DA CF COBRANÇA QUE DECORRE DO EXERCÍCIO DE PODER DE POLÍCIA DO MUNICÍPIO PARA CONTROLAR O USO E A OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO PREVISÃO DO FATO GERADOR NA LEI MUNICIPAL Nº 3.750/1971 (CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL) - LEGITIMIDADE DA COBRANÇA SENTENÇA REFORMADA PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E DESTA 15ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO - RECURSO PROVIDO.” (eDOC. 11, ID: bcd2cd22, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 21, XI, 22, IV, 30, VIII, do texto constitucional. Afirma, ainda, transgressão ao decidido na ADI 3.110/SP e no ARE 1.370.232/SP, Tema 1.235 da repercussão geral (eDOC. 16, ID: 77e817c4).



    Alega, em síntese, a competência privativa da União Federal para legislar sobre telecomunicações, em especial, no caso concreto, sobre instalação de infraestruturas e antenas de telecomunicações.



    O Presidente da Seção de Direito Público do TJSP determinou o retorno dos autos à Câmara competente, oportunidade na qual refutado o exercício do juízo de retratação, em acórdão assim ementado:



    “ADEQUAÇÃO - APELAÇÃO CÍVEL - EXECUÇÃO FISCAL - EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE ACOLHIDA PARA JULGAR EXTINTA A EXECUÇÃO FISCAL - REFORMA QUE SE IMPÕE - TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO - ESTAÇÃO DE RÁDIO BASE (ERB) - EXERCÍCIO DE 2020 - FIXAÇÃO DE TESE PELO E. STF NO JULGAMENTO DO TEMA N. 919 - DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA REFERIDA TAXA - PREVISÃO DE MODULAÇÃO DE EFEITOS PARA AÇÕES AJUIZADAS ANTERIORMENTE À DATA DE PUBLICAÇÃO DO ALUDIDO JULGADO, QUE SE DEU EM 09.12.2022, QUE SE APLICA AO CASO SOB EXAME - MANUTENÇÃO DA COBRANÇA - SENTENÇA REFORMADA - RECURSO PROVIDO - RECURSO DEVOLVIDO AO RELATOR PARA REALIZAR O JUÍZO DE CONFORMIDADE, NOS TERMOS DO ART. 1.030, INCISO II, DO CPC, DE ACORDO COM O PRECEDENTE FIRMADO NO RE Nº 776.594/SP, (TEMA Nº 919) ENTENDIMENTO ADOTADO QUE SE ENCONTRA EM CONFORMIDADE COM O PARADIGMA VINCULANTE DO C. STF ACÓRDÃO MANTIDO.” (eDOC. 20, ID: 76757d60, p. 2)



    É o relatório.



    Decido.



    Verifico que a Corte de origem assentou a competência concorrente dos entes federativos para legislar sobre uso e ocupação do solo, o que demonstraria a legitimidade da taxa de licença para fiscalização e funcionamento de antenas de telecomunicações. Nesses termos, transcrevo trecho do acórdão recorrido:



    “Assim, no exercício da competência que lhe é atribuída pelas normas citadas, o Município de Santos, em respeito ao princípio da legalidade (art. 150, inc. I, da CF), instituiu, por meio da Lei Municipal nº 3.750/71 (Código Tributário Municipal), a taxa em comento, decorrente do efetivo exercício do poder de polícia administrativa de licença para localização e funcionamento, disciplinando-a nos arts. 102 a 104, com o seguinte teor:



    (...)



    Como se pode constatar, referida taxa não diz respeito ao serviço de telecomunicações, mas à fiscalização exercida pelo município sobre o uso e ocupação do solo urbano, matéria incluída na competência que lhe é constitucionalmente assegurada. 



    Assim, para que sejam instaladas em qualquer território municipal e ali permaneçam, as Estações Rádio Base (ERB's) devem observar a legislação local sobre ocupação do solo urbano.” (eDOC. 11, ID: bcd2cd22, p. 4-6)



    Verifica-se que a orientação do Tribunal de origem sobre a matéria está em descompasso com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Vejamos. 



    Esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110/SP, o STF declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001 do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, a Corte afasta a possibilidade de Estados ou Municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)  



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:  



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)  



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2024)



    Cabe ressaltar, ainda, a jurisprudência desta Corte nos sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente:



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas. Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)



    Por fim, cumpre realçar o manifesto equívoco do Tribunal de origem ao refutar o juízo de retratação. É bem verdade que esta Corte no RE 776.594/SP, Tema 919 da repercussão geral, fixou tese no sentido da impossibilidade de os municípios instituírem taxa de fiscalização do funcionamento de antenas de telecomunicações.



    Naquela oportunidade, a Corte modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade e adotou como marco a publicação da ata de julgamento, ressalvou, contudo, da modulação as ações ajuizadas até referida data. Vale dizer, para os processos não ajuizados até a data da publicação da ata a inconstitucionalidade declarada opera com efeitos ex nunc, por sua vez, os processos que já tramitavam na data da publicação da ata de tal julgamento não foram alcançados pela modulação de efeitos. 



    Na espécie, a ação foi ajuizada em momento anterior à publicação da ata de julgamento, o que demonstra a impossibilidade de aplicar a modulação de efeitos ao caso. 



    Vê-se, desse modo, que o acórdão recorrido divergiu da remansosa jurisprudência da Corte.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, cassando o acórdão recorrido, restabelecer a sentença da primeiro grau. 



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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