Tribunal: STF
Processo: ACO 3635
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-14
Data de publicação: 2024-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de ação cível originária, proposta pelo Estado de Minas Gerais, em face da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, na qual o autor 



    “ (…) requer o deferimento do pedido de tutela provisória de urgência, para determinar à União, inaudita altera pars, que se abstenha de inscrever ou que, caso já efetuada, retire a inscrição do Estado de Minas Gerais dos cadastros de inadimplência federais referente às supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2022 e consistentes na ausência de envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias – RREO, mais especificamente, em relação ao descumprimento do envio bimestral das informações relativas a aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), ao longo de todo o exercício de 2022, (...). 



    No mérito, requer seja julgado procedente o pedido para determinar a exclusão das inscrições do Estado de Minas Gerais e da sua administração direta, em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União (especialmente o CAUC), no que diga respeito a todo o exercício de 2023 (envio bimestral), referente a supostas irregularidades na transmissão de dados ou aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE.”. 



    Narra o Estado de Minas Gerais, conforme nota técnica emitida pela Secretaria de Estado de Educação, que o ente federativo estaria inadimplente por não ter conseguido enviar, dentro do prazo legal, dados referentes à execução do primeiro bimestre de 2023 via Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos de Educação – SIOPE.



    Aduz, para tanto, que a transmissão foi inviabilizada pelo sistema, por não acatar informações sobre a execução orçamentária e financeira no Estado na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), o que gerou várias críticas.



    Argumenta que, por conta das inadimplências referidas, teve seu nome indevidamente incluído no CAUC. Nesse tocante, aduz que



    “as consequências da inclusão do Estado no referido cadastro lhe são desastrosas: resulta no bloqueio de repasses referentes a transferências voluntárias, bem como contratar e receber desembolsos oriundos de operações de crédito, o que representa considerável óbice à continuidade na execução de políticas públicas pelo Governo, sobretudo no atual momento notoriamente delicado vivido pelo Estado de Minas Gerais.”.



    Defende que a inclusão de seu nome no CAUC deve se realizar com a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, e “somente seria possível após regular oportunidade de prestação de contas perante os competentes órgãos de controle”.



    Requer a antecipação da tutela de urgência, para a imediata retirada do registro de inadimplência do Estado de Minas Gerais do referido Sistema por entender presentes os requisitos legais dos artigos 294, 267 e 300, todos do CPC/2015.



    No mérito, requer a procedência do pedido para determinar a exclusão das inscrições do Estado de Minas Gerais e da sua administração direta, em todo e qualquer sistema de restrição ao crédito utilizado pela União (especialmente o CAUC), “no que diga respeito a todo o exercício de 2023 (envio bimestral), referente a supostas irregularidades na transmissão de dados ou aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação – SIOPE”.



    Em 7 de junho de 2023, concedi ad referendum do Plenário a tutela de urgência requerida, para 



    “determinar à União que se abstenha de inscrever ou que retire a inscrição do Estado de Minas Gerais nos cadastros de inadimplência federais, referente às supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2022 e consistentes na ausência de envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias – RREO, mais especificamente, em relação ao descumprimento do envio bimestral das informações relativas a aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), ao longo de todo o exercício de 2022” (eDoc. 8, fl. 7). 



    Em sessão virtual de 23 a 30/6/23, o Plenário confirmou, por unanimidade, a decisão liminar proferida, entendendo, contudo, que o dispositivo da decisão então submetida a referendo reproduziu erro material da petição inicial, razão pela qual deliberou para que passasse a constar da decisão exercício de 2023 em substituição a exercício de 2022, afastando-se, assim, o erro material apontado em embargos de declaração pelo Estado de Minas Gerais (eDoc. 13), mantendo a decisão liminar nos seguintes termos: 



    “(...) para determinar à União que se abstenha de inscrever ou que retire a inscrição do Estado de Minas Gerais nos cadastros de inadimplência federais, referente às supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2023 e consistentes na ausência de envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias RREO, mais especificamente, em relação ao descumprimento do envio bimestral das informações relativas a aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), ao longo de todo o exercício de 2023.” (eDoc. 29, fls. 1-2). 



    Ao final, o Tribunal julgou prejudicados os mencionados embargos de declaração. 



    A União apresentou contestação, na qual suscitou, preliminarmente, sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da presente ação, sob a seguinte argumentação:



    “(...) a União é parte ilegítima para figurar no polo passivo da presente ação, quanto às pretensões fundamentadas no registro do Estado autor no SIOPE. 



    Isso porque o SIOPE é operacionalizado pelo FNDE, autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação, dotada de personalidade jurídica e patrimônio próprios, destacados da União, e, por conseguinte, de capacidade jurídica. 



    Como é cediço, o FNDE é uma autarquia federal, pessoa jurídica de direito público diversa da União, criada pela Lei nº 5.537, de 21 de novembro de 1968. Portanto, com atribuições e competências próprias legalmente definidas. O Ministério da Educação não tem qualquer ingerência ou poder hierárquico sobre o FNDE, exercendo mera supervisão ministerial, conforme será mais bem detalhado no tópico seguinte. 



    Desse modo, a União requer seja reconhecida a sua ilegitimidade para figurar no polo passivo da presente demanda.” (eDoc. 30, fls. 3-4). 



     



    No mérito, afirma, em síntese, que: i) o caso dos autos trata do não fornecimento de informações relativas ao SIOPE, enquadrando-se no item “b” da Tese fixada no Tema nº 327 de Repercussão Geral, sendo improcedente a argumentação autoral no sentido de que a inscrição deveria ser precedida da prolação de decisão administrativa; ii) basta que seja feita a notificação e que haja o decurso o prazo legal para que se proceda a inscrição do ente em cadastros federais; iii) “o prazo legal para que houvesse a inscrição do Estado de Minas Gerais em cadastro restritivo foi respeitado”; iv) já o prazo para a publicação do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) está previsto na Constituição (art. 165. § 3º), isto é, em trinta dias após o encerramento de cada bimestre; v) o descumprimento do referido prazo gera a consequência prevista no § 2º do art. 52 da Lei de Responsabilidade Fiscal: o impedimento, até que a situação seja regularizada, que o Poder ou órgão receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao pagamento da dívida mobiliária; vi) “por sua vez, o art. 51, § 1º, da LRF estabelece o prazo para o encaminhamento das contas públicas (incluindo o RREO) pelos entes subnacionais ao Poder Executivo da União (antes da EC nº 178/2021, o prazo era até 31 de maio; após, até 30 de abril)” e “o § 2º do mesmo dispositivo estabelece a consequência do descumprimento desse prazo, a mesma citada no parágrafo anterior”; vii) “o ente somente poderá ser considerado faltoso na obrigação declaratória e do cumprimento do percentual mínimo em manutenção e desenvolvimento do ensino após o vencimento do referido prazo legal”, o que estaria em consonância com o entendimento fixado pelo STF no Tema nº 327 da RG; viii) as obrigações de transparência previstas nos artigos 51, 52 e 54 da LRF, “pilares fundamentais da probidade e da accountability das contas públicas, são expressamente excepcionadas pela Lei nº 11.945/2009 da obrigação de notificação prévia”; ix) essa “excepcionalidade é plenamente justificada, diante dos deveres constitucionais de transparência e probidade, não sendo cabível criar restrições ou condicionantes não previstas na Constituição a esses deveres”; x) “diante do regular cumprimento pelo FNDE de todos os prazos previstos para a inscrição do autor no cadastro federal e considerando o que dispõe o art. 8º, § 1º, II, da Lei 11.945/2009, constata-se que a inscrição do Estado de Minas Gerais foi realizada de modo regular e consistente com a lei” (eDoc. 30, fls. 4-6). 



    Por fim, a União requer seja acolhida a preliminar arguida e, no mérito, postula sejam julgados improcedentes todos os pedidos deduzidos na inicial, com fundamento no artigo 487, I, do CPC, em vista das razões acima apontadas, cassando-se a medida liminar já deferida.



    Em réplica, o Estado autor reiterou “todos os fundamentos constantes na petição inicial”, pugnando pela procedência do pedido (eDoc. 44). 



    Devidamente intimada, a União ratificou os termos da contestação apresentada (eDoc. 42). 



    Instado a se manifestar, o Procurador-Geral da República opinou pela procedência do pedido, mediante parecer assim ementado:



    “Ação cível originária. Constitucional. Administrativo. Financeiro. Transmissão de dados ao sistema de informações sobre orçamento público em educação. FNDE. Inscrição em cadastros federais de inadimplência. CAUC/SICONV. Legitimidade passiva da União. Prévia tomada de contas ou notificação do ente faltoso. Necessidade. Respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Tema n. 327 da Repercussão Geral. Procedência do pedido.” (eDoc. 52).



    É o relatório. 



    Decido.



    Reafirmo, nos termos do art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República, a competência originária deste Supremo Tribunal Federal para conhecer da presente ação. 



    Conforme decidido, não poucas vezes, por esta Corte: 



    “[existe] conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de supostas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado da Administração Financeira - Siafi e no Cadastro de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin, impossibilita sejam firmados acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre Estados e entidades federais. 2. O registro da entidade federada por suposta inadimplência nesses cadastros federais pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos” (AC nº 2.200/MT-MC, Tribunal Pleno, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 27/2/09)



    No que tange à preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pela União, não merece guarida, sendo ela parte legítima para figurar no polo passivo desta demanda. 



    Isso porque, consoante larga jurisprudência desta Corte, é a União que organiza e mantém cadastros de inadimplência, como o CAUC/SIAFI, sendo essa inscrição verificada pelos entes federais, em consulta prévia à realização de operações de crédito que envolvam a utilização de recursos públicos, para concessão de incentivos fiscais e financeiros ou mesmo para a celebração de convênios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer título, de recursos públicos, e respectivos aditamentos.



    Destaco, nesse sentido, trecho do voto proferido pelo relator da ACO nº 1.995-AgR/BA, o Ministro Marco Aurélio: 



    “Afasto a preliminar de ilegitimidade passiva da ré. Embora o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE possua personalidade jurídica própria, cabe à União, na qualidade de gestora, proceder à inscrição no Cadastro única de Convênios – CAUC e no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI.” (ACO nº 1.995-AgR/ba, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 4/8/15). 



    No mesmo sentido, salientou o Ministro Luiz Fux por ocasião do julgamento da ACO nº 2.165-AgR/RR: 



    “De início, em relação à preliminar de ilegitimidade passiva da União, verifico que não lhe assiste razão. Isso porque não pairam dúvidas de que os Sistemas SIAFI/CAUC/CADIN são organizados e mantidos pela União, conforme suas leis de regência. Sendo assim, o eventual provimento jurisdicional pode e deve ser cumprido pela ré. Afasto, portanto, tal preliminar.” (ACO nº 2.165-AgR/RR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 16/9/15). 



    Nessa linha, confira-se também o seguinte julgado: 



    “REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA - SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 



    1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar. 5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado.” (ACO nº 2.733-MC-Ref/AC, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 22/9/16 – grifei).



    Mantenho, portanto, a União no polo passivo da presente ação, uma vez que o Estado autor pleiteia a suspensão de sua inscrição em cadastros de inadimplentes por ela mantidos.



    Adentro, destarte, na apreciação do mérito. 



    Começo salientando que a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem reconhecido a necessidade de observância do postulado do devido processo legal para inclusão de ente estadual em cadastro de inadimplência federal. Nesse sentido, o seguinte julgado de relatoria do Ministro Celso de Mello, bastante elucidativo quanto à indispensabilidade do devido processo legal:



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (...) CAUC/SIAFI – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ESTADO-MEMBRO (POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIO CELEBRADO COM A UNIÃO FEDERAL) SEM QUE SE TENHA PROCEDIDO À PRÉVIA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO DE ‘TOMADA DE CONTAS ESPECIAL’ – A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO – POSSIBILIDADE DE INVOCAÇÃO, PELAS ENTIDADES ESTATAIS, EM SEU FAVOR, DA GARANTIA DO ‘DUE PROCESS OF LAW’ – VIOLAÇÃO AO POSTULADO CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (TAMBÉM APLICÁVEL AOS PROCEDIMENTOS DE CARÁTER MERAMENTE ADMINISTRATIVO) (...) 



    A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.



    – A imposição de restrições de ordem jurídica pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo, supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.



    LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.



    – A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.



    – A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes. (...)” (ACO nº 2.131-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 20/2/15).



    Antes de concluir julgamento de mérito do RE nº 1.067.086, paradigma do Tema 327 da Repercussão Geral, o cerne do entendimento que prevalecia nesta Corte era de que, para a inscrição em cadastros restritivos, havia de se garantir o contraditório e a ampla defesa ao ente estadual, por meio de procedimento de tomada de contas especial, sendo, desse modo, insuficiente qualquer outra forma de defesa atribuída ao ente, como, por exemplo, a troca de ofícios entre a União e os Estados. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em ação cível originária. Conflito federativo. Inscrição de estado em cadastros federais. CAUC/SIAFI. Necessidade de prévia tomada de contas especial. Agravo não provido. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal proferiu o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. Precedentes: ACO 2.131/MT-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 20/2/2015; ACO nº 2605/DF-AgR Tribunal Pleno, Relator o Min. Teori Zavascki, DJe de 16/2/16. 2. Sem a conclusão de tomadas de contas especial, ou de outro procedimento específico instituído por lei, que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, fica inviabilizada a imposição de restrições para a transferência de recursos entre entes federados. 3. Agravo não provido”. (ACO nº 1.724/PI-AgR, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 8/4/16).



    Entretanto, o Plenário desta Suprema Corte finalizou, em 15/9/20, o julgamento virtual do mérito do Tema 327 da Repercussão Geral, no qual se discutia a “inscrição de município no SIAFI/CADIN sem o prévio julgamento de tomada de contas especial”, tendo fixado a seguinte tese:



    “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada); b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.” (RE nº 1.067.086/BA, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 20/10/20 - grifos no original). 



    Portanto, fez-se uma distinção entre os momentos de verificação da inadimplência, para que se tivesse certeza da necessidade da instauração da tomada de contas especial. Todavia, ressaltou-se que, em todas as situações, devem ser respeitados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previamente à inscrição do ente federado em qualquer cadastro de inadimplentes.



    Assim, a observância do devido processo legal é medida que se impõe, seja por meio da tomada de contas especial (no caso de descumprimento do convênio ou a desaprovação de contas pelo concedente) ou por meio da notificação do ente faltoso (casos de não prestação de conta, descumprimento de gasto mínimo ou débito junto à administração).



    O presente caso se amolda à alínea “b” da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema 327 da RG, sendo desnecessária, dessa maneira, a tomada de contas especial. No entanto, a União deve garantir o devido processo legal ao ente federado antes da inscrição em cadastros de inadimplentes.



    Ante o exposto, reconhecendo a ilegalidade da inscrição apontada na inicial por não ter sido precedida de notificações para o exercício de contraditório e ampla defesa, confirmo os efeitos da tutela de urgência outrora concedida e, por conseguinte, julgo procedente a ação, a fim de determinar à União que se abstenha de inscrever ou que retire a inscrição do Estado de Minas Gerais nos cadastros de inadimplência federais, referente às supostas irregularidades na aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) no exercício de 2023 e consistentes na ausência de envio do Relatório Resumido de Execuções Orçamentárias RREO, mais especificamente, em relação ao descumprimento do envio bimestral das informações relativas a aplicação de recursos na área de educação apuradas no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), ao longo de todo o exercício de 2023.



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 14 de março de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente