Tribunal: STF
Processo: ARE 1481903
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-18
Data de publicação: 2024-04-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    Na origem, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MARÍLIA ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Municipal 8.906, de 31 de outubro de 2022, de autoria parlamentar, que dispõe sobre a obrigatoriedade de restituição da pavimentação asfáltica ou passeio público, por parte das construtoras, empresas prestadoras, empresas públicas, autarquias, contratadas, permissionárias ou concessionárias de serviços públicos, após intervenções na via pública, e dá outras providências.



    Sustenta o autor que a norma padece de inconstitucionalidade material, por violação às regras atinentes à distribuição de competências, pois legislou sobre organização e funcionamento da Administração Municipal, cuja competência é privativa do Chefe do Poder Executivo.



    Aduz que “para a concretização da referida norma, a criação de novas despesas é indispensável e envolve a mobilização de pessoal para a fiscalização do cumprimento da obrigação determinada na lei pelos prestadores de serviços públicos. (…) os custos dos contratos licitados serão maiores, pois os valores ofertados à municipalidade será maior em razão destes novos encargos criados pela vereança municipal” (Doc. 1, fl. 6).



    Nessa linha, afirma que a referida lei municipal viola os arts. 5º, §§ 1º e 2º; 25; 47, II, XI, XIV e XIX, “a”; 117 e 144, da Constituição do Estado de São Paulo, postulando, ao final, a sua declaração de inconstitucionalidade.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido, declarando a inconstitucionalidade integral da Lei Municipal 8.906/2022, do Município de Marília/SP, ao fundamento de que, embora não tenha havido vício de iniciativa, a norma viola a separação dos poderes, haja vista que “envolve a gestão de obras e serviços públicos e o conteúdo de contratos administrativos, impondo à Administração Pública, mesmo indiretamente, diversas obrigações, como as de apurar danos, aferir a qualidade de reparos e exigir multa de prestadores de serviço e outras empresas contratadas e despesas” (Doc. 3, fl. 10).



    Veja-se a ementa do acórdão (Doc. 3, fl. 2):



    “- Ação direta de inconstitucionalidade - Lei n° 8.906, de 31 de outubro de 2022, do Município de Marília, que trata da "obrigatoriedade de restituição da pavimentação asfáltica ou passeio público, por parte das construtoras, empresas prestadoras, empresas públicas, autarquias, contratadas, permissionárias ou concessionárias de serviços públicos, após intervenções na via pública, e dá outras providências" 



    - Alegação de afronta aos artigos 5°, 25, 47, II, XI, XIV e XIX, "a", 117 e 144, da Constituição do Estado de São Paulo. 



    - Não houve vício de iniciativa, porque a matéria não é da competência legislativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas há violação aos princípios da separação dos poderes e da reserva da administração 



    - A lei impugnada versa sobre gestão de obras e serviços públicos, assim como sobre o conteúdo de contratos administrativos, impondo obrigações e despesas à Administração Pública, ainda que de modo indireto. 



    - Além disso, a lei atribui a prestadores de serviço e a outras empresas que realizem intervenções em vias públicas e a obrigação de realizar obras de reparo, sem licitação e sem comprovação de capacidade técnica - Infração aos artigos 5°, 47, II, XIV e XIX, "a", 117 e 144, da Constituição do Estado de São Paulo. 



    - Embora não tenha havido indicação, na lei, da fonte de custeio das despesas dela decorrentes, não se vislumbra ofensa ao artigo 25 da Constituição Estadual, porque o Supremo Tribunal Federal já decidiu que "a ausência de dotação orçamentária prévia em legislação específica não autoriza a declaração de inconstitucionalidade da lei, impedindo tão somente a sua aplicação naquele exercício financeiro”.



    - Inconstitucionalidade configurada – Precedentes deste C. Órgão Especial – Pedido procedente”.



    No Recurso Extraordinário (Doc. 5), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a MESA DA CÂMARA MUNICIPAL DE MARÍLIA alega que o acórdão recorrido viola os arts. 2º; 37, caput, e XXI; 61, § 1º; e 84, II e VI, da CF/1988.



    Para tanto, afirma que tendo o acórdão recorrido reconhecido que a matéria tratada na Lei Municipal 8.906/2022, do Município de Marília/SP, “não está inserida dentre aquelas de competência privativa do Chefe do Poder Executivo, a manutenção do r. Acórdão implica em violação ao art. 61, § 1º, da Constituição Federal, que prevê rol taxativo das referidas competências, assegurando a competência concorrente para que o Poder Legislativo possa legislar sobre matérias que não estejam inseridas naquele rol” (Doc. 5, fl. 6).



    Dessa forma, entende que não houve violação ao princípio da separação dos poderes, pois a matéria tratada no dispositivo é concorrente. No ponto, aduz que “o Poder Legislativo estabeleceu normas gerais e abstratas com a finalidade de assegurar a aplicação prática do princípio da eficiência no âmbito do Município de Marília, pois a Lei nº 8906/2022, tem a finalidade de assegurar a restituição da pavimentação asfáltica quando esta for retirada ou danificada por prestadores de serviços públicos, buscando que os futuros contratos a serem licitados, observem tal determinação, a fim de que seja assegurada maior eficiência na prestação de tais serviços por aqueles responsáveis por prestá-los” (Doc. 5, fl. 8).



    Requer, ao final, o provimento do presente recurso para declarar a constitucionalidade da Lei Municipal 8.906/2022.



    Em juízo de admissibilidade, o Tribunal de origem, inicialmente, negou seguimento ao RE aplicando a tese fixada por esta CORTE no Tema 917 quanto à alegada ofensa ao princípio da reserva da administração. Em relação às demais questões, o recurso foi inadmitido aos fundamentos de que (a) “não ficou bem delineada a repercussão geral”; e (b) incide, na hipótese, o óbice da Súmula 284/STF, pois a parte recorrente “não aponta, de modo concreto, a violação de dispositivo de dispositivo da Constituição Federal e, mais, não identifica (…) qual (…) a controvérsia acerca da questão constitucional” (Doc. 9).



    No Agravo (Doc. 11), a agravante afirma que (a) demonstrou a repercussão geral da matéria; (b) a Súmula 284/STF é inaplicável à hipótese dos autos; e (c) houve violação ao texto constitucional e à tese fixada no Tema 917 desta CORTE.



    É o relatório. Decido. 



    Eis o teor da Lei Municipal 8.906/2022, do Município de Marília/SP:



    “Art. 1°. Ficam obrigadas as construtoras, empresas prestadoras, empresas públicas, autarquias, contratadas, permissionárias ou concessionárias de serviços públicos comunicarem à Prefeitura com antecedência onde e quando procederão a reparos, consertos ou novas instalações em vias públicas que impactem a mobilidade. 



    Parágrafo único. A comunicação prévia pode se dar por meio de oficio ou correio eletrônico. 



    Art. 2°. Ficam obrigadas as prestadoras de serviços descritas por esta Lei, que por razão de seus serviços necessitarem danificar o calçamento, pavimento ou asfaltamento das vias públicas, promover o calçamento, recapeamento ou asfaltamento do pavimento retirado por completo, em sua devida qualidade, logo após o encerramento das obras, no prazo máximo de até 15 (quinze) dias úteis, e: 



    I - trocarem a rede de água, no caso de danos estruturais em decorrência de obras, vazamentos consecutivos em decorrência de rede antiga e posterior recapeamento completo da via caso atinja 50% da rua com reparos de vazamentos. 



    II - recape completo, dentro das normas técnicas, no caso de ruas que serão contabilizadas por quadras, que estão com 50% de reparos feitos em decorrência de buracos ou deformações da via, provocados pelo uso, tempo, desgaste, obras ou reparos. 



    Art. 3°. A obrigação de que trata art. 2° deve observar os seguintes aspectos de qualidade: 



    I - seguir as normas técnicas da ABNT para que a pavimentação esteja dentro dos padrões de qualidade e durabilidade; 



    II - recuperação da pista em toda a sua largura; 



    III - recuperação do pavimento em proporção ao corte ou perfuração realizada; 



    IV - recapeamento no mesmo nível da pavimentação da pista; 



    V - utilização de material de qualidade compatível com as condições topográficas e as características do pavimento já existente. 



    § 1°. Caso haja destruição de todo o pavimento deve haver requalificação de toda a via. 



    § 2°. Havendo problemas nos reparos da via ou recape, deverá imediatamente, através de notificação dos agentes públicos, ser feito o reparo solicitado dentro dos padrões estipulados nesta Lei. 



    Art. 4°. No caso de descumprimento ao disposto nesta Lei, haverá imposição de multa no valor de 300 (trezentas) UFESPs - Unidade Fiscal do Estado de São Paulo, dobrada na reincidência. 



    Art. 5°. De modo a assegurar a durabilidade do calçamento, pavimento ou asfaltamento, após os serviços realizados, deverá ser garantido o isolamento e sinalização da área afetada, até sua efetiva finalização. 



    § 1°. Nos 6 (seis) meses seguintes à realização dos serviços, deverá ser comprovada a boa qualidade de uso da via recuperada ao Poder Executivo. 



    § 2°. Os serviços realizados terão garantia de 5 (cinco) anos. 



    Art. 6°. O disposto nesta Lei não se aplica aos contratos em vigor na data de sua publicação. 



    Art. 7°. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação Câmara Municipal de Marília, em 31 de outubro de 2022”.



    No caso concreto, conforme acima narrado, o Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei Municipal 8.906/2022, do Município de Marília/SP, de origem parlamentar, ao fundamento de que embora não tenha havido vício na iniciativa, houve violação à separação dos poderes, pois a norma local “versa sobre gestão de obras e serviços públicos, assim como o conteúdo de contratos administrativos, impondo obrigações e despesas à Administração Pública, ainda que de modo indireto”. 



    O acórdão deve ser mantido, mas por fundamentação diversa. Vejamos.



    O art. 61, §1º, da CF/1988 dispõe sobre as matérias cuja iniciativa legislativa é do Chefe do Poder Executivo nos seguintes termos:



    “Art. 61, CF: § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;



    II - disponham sobre:



    a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;



    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)



    d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 



    f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)”.



    Efetivamente, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a órgãos da Administração Pública e na gestão de serviços públicos. 



    Dessa forma, contrariou as regras de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, bem como o princípio da separação de poderes.



    Esse é o entendimento que tem sido sufragado nesta CORTE, conforme se verifica dos precedentes abaixo elencados:



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Representação de inconstitucionalidade. Lei nº 8.184/18 do Estado do Rio de Janeiro que promoveu a redução da carga horária dos servidores da Fundação de Apoio à Escola Técnica do Estado do Rio de Janeiro (FAETEC). Lei de origem parlamentar. Vício de iniciativa. Competência do chefe do Poder Executivo para dispor sobre o regime jurídico dos servidores. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 



    1. A orientação do STF é de que as normas que regem o processo legislativo previstas na Constituição Federal são de reprodução obrigatória pelas constituições dos estados-membros.



    2. Segundo a pacífica jurisprudência da Suprema Corte, padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre regime jurídico dos servidores públicos, haja vista que essa matéria é afeta ao chefe do Poder Executivo.



    3. Agravo regimental não provido.” (ARE 1.368.827-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 20/6/2022)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 16.768/2018 DO ESTADO DE SÃO PAULO. PROCESSO LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. LEI QUE DETERMINA A RETIRADA DAS CANCELAS DE TODAS AS PRAÇAS DE PEDÁGIO ADAPTADAS AO SISTEMA DE PEDÁGIO AUTOMÁTICO, EM TODAS AS RODOVIAS DO ESTADO. GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS. MATÉRIA DE RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.245.566-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 16/3/2020)



    “Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. LEI 19.939/2019, DO ESTADO DO PARANÁ. OBRIGAÇÃO DAS EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS DE RODOVIAS DE REALIZAR O RESGATE E A ASSISTÊNCIA VETERINÁRIAS DE EMERGÊNCIA DE ANIMAIS ACIDENTADOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. INCONSTITUCIONALIDADE. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS CELEBRADOS PELO PODER EXECUTIVO. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VIOLAÇÃO. 



    1. O Juízo de origem não analisou a questão acerca da suspensão dos efeitos da Lei Estadual 19.939/2019, antes de sua vigência, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada) e 356 (O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento), ambas desta CORTE SUPREMA.



    2. A Lei Estadual 19.939/2019, do Estado do Paraná, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre “a obrigação das empresas concessionárias de rodovias em atividade no Estado do Paraná de realizar o resgate e a assistência veterinária de emergência de animais acidentados nas rodovias e estradas por elas administradas, e dá outras providências”, adentrou em matéria sujeita à reserva da Administração, uma vez que se imiscuiu nos aspectos atinentes a contratos administrativos celebrados com as concessionárias de rodovias estaduais.



    3. A lei estadual impugnada também interfere indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo, assim, o disposto no art. 37, XXI, da Constituição Federal.



    4. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1349609 AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 18/2/2022)



    Acresça-se, ainda, o entendimento firmado por esta CORTE por ocasião do julgamento do Tema 917 no sentido de que: 



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)” 



    Todavia, a Lei municipal questionada não se enquadra na exceção prevista no Tema acima citado, uma vez que interfere na organização e funcionamento dos órgãos da Administração municipal, pois estabelece a conduta a ser praticada pela Administração, bem como tem o condão de impactar diretamente nos contratos administrativos firmados pelo Município.



    De outro lado, a lei local questionada, na forma em que veiculada, imiscui-se indevidamente nas estipulações contratuais estabelecidas entre o Poder Executivo concedente e as empresas concessionárias, ferindo o disposto no art. 37, XXI, da CF/1988, in verbis:



    “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:



    (...)



    XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”



    Assim, verifica-se que houve interferência no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos firmados entre o Poder Executivo e as concessionárias de serviço público, o que viola a separação de poderes.



    A questão em julgamento não é nova nesta CORTE, que inclusive já teve a oportunidade de se pronunciar sobre a inconstitucionalidade de lei que interferiu no equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão de vias públicas. Veja-se, nesse sentido, o seguinte precedente:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 



    1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação.



    2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados.



    3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente.” (ADI 2733, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJ de 3/2/2006)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de abril de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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