Tribunal: STF
Processo: RE 1482644
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-30
Data de publicação: 2024-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado (eDOC 10, p. 5):



    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ACÓRDÃO CONDENATÓRIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TOMADA ESPECIAL DE CONTAS. PRESCRIÇÃO. STF. TEMA 666. IMPRESCRITIBILIDADE DAS AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO FUNDADAS EM ATOS DE IMPROBIDADE DOLOSOS. RECURSO PROVIDO. 



    1. Remessa necessária e apelação interposta pela UNIÃO contra a sentença proferida pelo M.M. Juízo da 22ª Vara Federal do Rio de Janeiro que julgou procedentes os embargos à execução por título executivo extrajudicial opostos por L&C EDITORA LTDA - ME para declarar a prescrição do título executivo, resolvendo o mérito nos termos do artigo 487, II, do CPC. 



    2. Os autos originários dizem respeito a execução por título extrajudicial lastreada em acórdão do Tribunal de Contas da União nº 9370/2017-2C, proferido no processo TC-CBEX 021.387/2018-4 (TC ORIGINAL 008.966/2014-1), lavrado em 17.10.2017 que condenou a executada ao pagamento de R$ 1.513.527,99. Da análise dos autos, extrai-se que a quantia vindicada tem origem em procedimento de Tomada de Contas, que apurou irregularidades nas contas da executada, decorrente da omissão no dever de prestar contas dos recursos captados na forma da Lei 8.313/91. 



    3. Em se tratando de ato ímprobo doloso, sequer se poderia cogitar de prescritibilidade da execução fiscal visando ao ressarcimento ao erário, na medida em que o legislador constituinte ressalvou expressamente da prescritibilidade as ações de ressarcimento nos casos de ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário (art. 37, §5º, da CF/88). 



    4. Em julgamento de Recurso Extraordinário processado sob a sistemática da repercussão geral - RE 669.069/MG, tema 666 -, o STF estabeleceu a prescritibilidade de ações de ressarcimento por prejuízo ao erário quando se trate de meros ilícitos civis, mas fixou a tese sobre de que a “imprescritibilidade a que se refere o art. 37, §5º, da CF diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos ao erário decorrentes de atos praticados por qualquer agente, servidor ou não, tipificados como ilícitos de improbidade administrativa ou com ilícitos penais”. 



    5. A sentença ora recorrida sequer aponta os marcos para fluência do lustro prescricional, sendo certo que o Acórdão nº 9370/2017-2C do TCU transitou em julgado em 22.11.2017, tendo a execução sido ajuizada em 12.09.2019. Ademais, descabe falar em prescrição no curso do processo administrativo, a teor do que preceitua o art. 4 do Decreto nº 20.910/1932. 



    6. Recurso provido. Prescrição afastada, determinando-se o retorno dos autos à primeira instância para regular prosseguimento do feito.”



     



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 14, p. 3).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, bem como à pacífica jurisprudência esculpida nos julgamentos dos REs 852.475 (Tema 897) e 636.886 (Tema 899).



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 16, p. 10):



    “(...) a imprescritibilidade na seara do direito patrimonial se afigura excepcional, mormente em virtude do Estado Democrático de Direito e dos valores da pacificação social, da estabilidade das relações jurídicas e do princípio da boa-fé, vertente da presunção de inocência (art. 5º, LVII, CF/88) no campo civil. 



    Deste modo, há de ser entendida de forma restritiva a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao Erário Público, assim, aplicando-se necessária interpretação sistemática às normas constitucionais constantes dos parágrafos do artigo 37 da CRFB/1988. 



    Nesse contexto, sobre o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897), sendo que, em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.”



    Inicialmente, o Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a análise da controvérsia demandaria a interpretação de normas infraconstitucionais, além da incidência da Súmula 279 do STF (eDOC 20).



    A Presidência desta Corte, ao analisar o recurso, determinou a remessa dos autos ao Tribunal de origem para adequação ao disposto no art. 1.030 do Código de Processo Civil, nos termos do art. 328 do RISTF, em face do Tema 899 (RE-RG 636.886) da sistemática da repercussão geral (eDOC 28).



    Recebidos os autos na origem, a Vice-Presidência do Tribunal a quo determinou que os autos fossem remetidos ao órgão julgador para uma possível retratação (eDOC 42).



    A Turma Julgadora de origem, entretanto, manteve o acórdão (eDOC 213).



    Após o juízo negativo de retratação, a Vice-Presidência do TRF/2ª Região admitiu o recurso e determinou a remessa a esta Corte (eDOC 227).



    Em 15.3.2024, a Presidência desta Corte determinou a distribuição deste processo (eDOC 229).



    O processo veio-me por distribuição em 18.3.2024 (eDOC 230).



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento da apelação, assim asseverou (eDOC 10, p. 2-3):



    “Consoante relatado, trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pela UNIÃO (Evento 22, SJRJ) contra a sentença proferida pelo M.M. Juízo da 22ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que julgou procedentes os embargos à execução por título executivo extrajudicial opostos por L&C EDITORA LTDA - ME para declarar a prescrição do título executivo, resolvendo o mérito nos termos do artigo 487, II, do CPC. 



    Com razão a apelante. Na origem trata-se de execução por título extrajudicial lastreada em acórdão do Tribunal de Contas da União nº 9370/2017-2C, proferido no processo TC-CBEX 021.387/2018- 4 (TC ORIGINAL 008.966/2014-1), lavrado em 17.10.2017 que condenou a executada ao pagamento de R$ 1.513.527,99. 



    Da análise dos autos, extrai-se que a quantia vindicada tem origem em procedimento de Tomada de Contas, que apurou irregularidades nas contas da executada, decorrente da omissão no dever de prestar contas dos recursos captados na forma da Lei 8.313/91. Neste contexto, considero que, com base no previsto no Tema STF 899, não há dúvida que se trata de atos de improbidade administrativa, de caráter eminentemente doloso, o que afasta a alegação de prescrição. 



    Entretanto, em que pesem os fundamentos adotados pelo Magistrado a quo, a sentença recorrida deve ser reformada, cumprindo-nos afastar a ocorrência de prescrição da pretensão executória, uma vez que os atos nulos ou decorrentes de ilícitos não se convalidam, de forma que a restituição dos valores executados é devida e não se sujeita a qualquer prazo prescricional. 



    Em julgamento de Recurso Extraordinário processado sob a sistemática da repercussão geral - RE 669.069/MG, tema 666 -, o STF estabeleceu a prescritibilidade de ações de ressarcimento por prejuízo ao erário quando se trate de meros ilícitos civis, mas fixou a tese sobre de que a “imprescritibilidade a que se refere o art. 37, §5º, da CF diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos ao erário decorrentes de atos praticados por qualquer agente, servidor ou não, tipificados como ilícitos de improbidade administrativa ou com ilícitos penais”. 



    No caso sub examine, tratando-se de omissão na prestação de contas dos recursos captados na forma da Lei 8.313/91, os fatos praticados não são caracterizados como meros ilícitos civis.



    (...)



    Outrossim, por amor ao debate, ainda que assim não se entenda, mister reconhecer que a sentença ora recorrida sequer aponta os marcos para fluência do lustro prescricional, sendo certo que o Acórdão nº 9370/2017- 2C do TCU transitou em julgado em 22.11.2017 (Evento 1, ANEXO2, Página 51), tendo a execução sido ajuizada em 12.09.2019 (Evento 1 dos autos da execução). Ademais, descabe falar em prescrição no curso do processo administrativo, a teor do que preceitua o art. 4 do Decreto nº 20.910/1932.”



    O entendimento esposado pelo Tribunal de origem está em confronto com a orientação firmada pelo STF no sentido da imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas em atos ilícitos tipificados como improbidade administrativa e como ilícitos penais, mantendo, portanto, a regra da prescritibilidade nos demais casos, o que inclui as ações de ressarcimento fundadas em decisão do TCU. Para melhor compreensão da matéria, faço um histórico da evolução do entendimento do Tribunal acerca da matéria.



    Inicialmente, o Tribunal reconhecia a imprescritibilidade das condenações impostas pelo Tribunal de Contas da União, forte no disposto no art. 37, § 5º, da CRFB (“a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”):



    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I - O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III - Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada.”



    (MS 26210, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 04/09/2008, DJe-192 DIVULG 09-10-2008 PUBLIC 10-10-2008 EMENT VOL-02336-01 PP-00170 RTJ VOL-00207-02 PP-00634 RT v. 98, n. 879, 2009, p. 170-176 RF v. 104, n. 400, 2008, p. 351-358 LEXSTF v. 31, n. 361, 2009, p. 148-159).



    Mais recentemente, no entanto, essa posição foi mitigada.



    Apreciando o RE 669.069, de Relatoria do saudoso Min. Teori Zavascki, tema 666 do regime de repercussão geral, o Tribunal debruçou-se precisamente sobre o alcance da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário prevista no art. 37, § 5º, da CRFB. Como se sabe, não obstante este Relator tenha restado vencido, o Tribunal acabou por fixar a tese segundo a qual “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. 



    Em seu brilhante voto, o saudoso Ministro assentou que:



    “Em suma, não há dúvidas de que o fragmento final do § 5º do art. 37 da Constituição veicula, sob a forma da imprescritibilidade, uma ordem de bloqueio destinada a conter eventuais iniciativas legislativas displicentes com o patrimônio público. Esse sentido deve ser preservado. Todavia, não é adequado embutir na norma de imprescritibilidade um alcance ilimitado, ou limitado apenas pelo (a) conteúdo material da pretensão a ser exercida – o ressarcimento – ou (b) pela causa remota que deu origem ao desfalque no erário – um ato ilícito em sentido amplo. O que se mostra mais consentâneo com o sistema de direito, inclusive o constitucional, que consagra a prescritibilidade como princípio, é atribuir um sentido estrito aos ilícitos de que trata o § 5º do art. 37 da Constituição Federal, afirmando como tese de repercussão geral a de que a imprescritibilidade a que se refere o mencionado dispositivo diz respeito apenas a ações de ressarcimento de danos decorrentes de ilícitos tipificados como de improbidade administrativa e como ilícitos penais.”



    Posteriormente a esse julgamento, em ainda outras duas ações com repercussão geral, o Tribunal teve a oportunidade de novamente examinar o alcance do mesmo dispositivo constitucional em relação aos atos ilícitos de improbidade administrativa e das ações e procedimentos no âmbito do Tribunal de Contas da União.



    No RE 852.475, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Red. para o acórdão Min. Edson Fachin, o Tribunal, examinado o tema 897, fixou a tese segundo a qual “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. No referido julgamento, o e. Decano deste Tribunal, ressaltou que “o comando estabelece, como um verdadeiro ideal republicano, que a ninguém, ainda que pelo longo transcurso de lapso temporal, é autorizado ilicitamente causar prejuízo ao erário, locupletando-se da coisa pública ao se eximir do dever de ressarci-lo”. O acórdão foi assim ementado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento.” (RE 852475, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 08.08.2018, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-058 DIVULG 22-03-2019 PUBLIC 25-03-2019, grifei).



    Em abril de 2020, o Tribunal voltou ao tópico, examinando o tema 899 da sistemática da repercussão geral, RE 636.886, e assentou que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. A distinção em relação ao tema da improbidade administrativa foi justificada pelo e. Min. Alexandre de Moraes a partir de síntese que consta da respectiva ementa do julgado:



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado. 2. Analisando detalhadamente o tema da “prescritibilidade de ações de ressarcimento”, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. 3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. 4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal). 5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”.” (RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20.04.2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-157 DIVULG 23-06-2020 PUBLIC 24-06-2020, grifei).



    Em seu voto, o e. Ministro Alexandre de Moraes bem explicita a distinção da aplicação da regra da imprescritibilidade relativamente às ações de competência do Tribunal de Contas:



    “Entendo que, as razões que levaram a maioria da CORTE a estabelecer excepcional hipótese de imprescritibilidade, no tema 897, não estão presentes em relação as decisões do Tribunal de Contas que resultem imputação de débito ou multa, e, que, nos termos do §3º, do artigo 71 da CF, tem eficácia de título executivo; sendo, portanto, prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada nessas decisões; uma vez que, (a) a Corte de Contas, em momento algum, analisa a existência ou não de ato doloso de improbidade administrativa; (b) não há decisão judicial caracterizando a existência de ato ilícito doloso, inexistindo contraditório e ampla defesa plenos, pois não é possível ao imputado defender-se no sentido da ausência de elemento subjetivo. 



    Ressalte-se, ainda, que, com base nas decisões do Tribunal de Contas, paralelamente à ação de execução, será possível o ajuizamento de ação civil de improbidade administrativa para, garantido o devido processo legal, ampla defesa e contraditório, eventualmente, condenar-se o imputado, inclusive a ressarcimento ao erário, que, nos termos da tese fixada no TEMA 897, será imprescritível.



    (…)



    A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que no processo de tomada de contas, o TCU não perquire nem culpa, nem dolo decorrentes de ato de improbidade administrativa, mas, simplesmente realiza o julgamento das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento. Ainda que franqueada a oportunidade de manifestação da outra parte, trata-se de atividade eminentemente administrativa, sem as garantias do devido processo legal. 



    No procedimento instaurado pelo TCU, não se imputa a existência de ato de improbidade, nem tampouco se abre a possibilidade do fiscalizado defender-se, com todas as garantias do devido processo judicial, no sentido de eximir-se de dolo ou mesmo culpa. 



    De outro lado, a irregularidade identificada pelo TCU, assim como o indébito fiscal, pode configurar ato ilícito, porque contrários ao direito; mas a natureza jurídica de ilícito não é razão bastante para que se torne imprescritível a ação para a cobrança de crédito; uma vez que, não se apurou, mediante o devido processo legal com a presença de contraditório e ampla defesa a existência de ato doloso de improbidade administrativa.”



    Em síntese, porque a imprescritibilidade é limitada aos “atos dolosos de improbidade administrativa” e porque os Tribunais de Contas não a examinam, nem se lhe aplicam as garantias do contraditório em toda a sua extensão, não se estenderiam aos débitos oriundos de condenações das Cortes de Contas a cláusula constitucional da imprescritibilidade.



    Ressalte-se que o referido paradigma foi acompanhado à unanimidade pelos Ministros e Ministras deste Supremo Tribunal Federal.



    Assim é que, de acordo com a interpretação fixada pelo Supremo Tribunal Federal, que acabou por considerar, na esteira do voto do saudoso Ministro Teori Zavascki, a imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas em atos ilícitos tipificados como improbidade administrativa e como ilícitos penais, foi mantida a regra da prescritibilidade nos demais casos, incluídas as ações de ressarcimento fundadas em decisão do Tribunal de Contas. 



    Portanto, verifica-se que o aresto vergastado diverge da orientação pacificada desta Corte, no sentido de que é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso, com base no art. 932, V, b, do CPC e 21, § 2º, do RISTF, para cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido, considerando a tese firmada no tema 899 da sistemática de repercussão geral. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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