Tribunal: STF
Processo: ARE 1505937
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-21
Data de publicação: 2024-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, do qual extrai-se o seguinte contexto fático (fl. 3, Doc. 18):



    “Cuida-se de Ação Civil Pública com o fim de averiguar atos de improbidade apontados pelo Ministério Público Estadual em face de Deoclécio Moura Filho, ex-prefeito do Município de Taperoá, na contratação de funcionários sem aprovação de concurso público nos anos de 2005, 2006 e 2007. Aduziu o Parquet que foram firmados seis termos de adesão com a OSCIP INTERSET - Instituto de Desenvolvimento Sócio-econômico, Científico, Ambiental e Tecnológico, com o fim de realizar parcerias para execução de projetos.



    Sustenta que, as mencionadas parcerias entre a OSCIP e o município de Taperoá esvaziou o quadro estatal, caracterizando-se como substitutivo de mão de obra que deveria ser efetiva. Isso porque, a prestação de serviços contratada pelo promovido não possuía formação voluntariedade, porquanto estava subordinada diretamente a ele, recebendo, inclusive remuneração, conforme se extraí da auditoria realizada pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba.



    A sentença guerreada julgou procedente o pedido, fundamentando que:



    "No caso em apreço, o que se pode concluir é de um verdadeiro esquema de burla a impessoalidade ao principio do concurso público, ao nomear pessoas para cargos públicos, cujo provimento deve ser efetivo dada a natureza da função exercida sem que tenha havido a prévia aprovação em concurso público, bem como camuflar a execução de serviços próprios da administração pública, por funcionários não submetidos a concurso, mediante parcerias com OSCIP"



    O Tribunal de origem confirmou a sentença de procedência do pedido de condenação por ato de improbidade administrativa em acórdão assim ementado (Doc. 8, fls. 1-2):



    “PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA - JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE - INSTRUÇÃO PROBATÓRIA SUFICIENTE - APRECIAÇÃO DA MATÉRIA - QUESTÃO APENAS DE DIREITO - CAUSA MADURA - REJEIÇÃO.



    Assim a preliminar de cerceamento de defesa deve ser afastada, ainda mais por se tratar de matéria apenas de direito, haja vista que a questão de fato, que eram as contratações sem prévia aprovação em concurso, é incontroversa.



    APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO - TERMO DE PARCERIA - PROCEDÊNCIA - IRRESIGNAÇÃO - NOMEAÇÃO DE PESSOAS ESTRANHAS AO CERTAME SOB A JUSTIFICATIVA DE PARCERIAS PARA VOLUNTÁRIOS - PRETERIÇÃO DO CONCURSO PÚBLICO - ATOS DE IMPROBIDADE QUE FEREM OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS - AFRONTA AO ARTIGO 11, CAPUT DA LEI N° 8.429/92 – DESPROVIMENTO.



    Em assim sendo, configurado o dolo na realização do Termo de Parceria com a OSCIP, materialmente inconstitucional, eivado de irregularidades formais e, principalmente, imoral, com o Município de Taperoá, para viabilizar a contratação de servidores públicos, sem prévio concurso ou teste seletivo, nos termos preconizados no art. 37 da Constituição Federal, causando danos ao patrimônio público, na medida em que restou desembolsado pela edilidade, ilegalmente, verba pública e, via de consequência, infringindo os princípios que regem a Administração Pública, notadamente os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, tão encarecido na Magna Carta da Nação.



    Portanto, a inobservância dos princípios administrativos configura ato de improbidade, quando estiver acompanhada de carga de ilegalidade, como restou evidenciado nos autos.”



    Opostos Embargos de Declaração pelo recorrente (Doc. 10), foram rejeitados (Doc. 11).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 12), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, DEOCLÉCIO MOURA FILHO alega que o acórdão recorrido violou os arts. 5º, LIV e LV; e 37 da CF/1988.



    De início, assevera que, no presente caso, o julgamento antecipado da lide violou a ampla defesa, pois a produção de prova requerida pelo réu tinha por escopo demonstrar que as contratações dos servidores sem concurso público visava a atender o interesse coletivo, e que além de respeitarem as necessárias autorizações legislativas, os instrumentos de contratação utilizados guardavam correspondência às reais possibilidades do município de prestar os serviços públicos essenciais (Doc. 12, fl. 11).



    Afirma que a sentença e o acórdão lastrearam-se em suporte probatório produzido unilateralmente pelo autor (Doc. 12, fl. 124).



    Sustenta, ainda, que o acórdão recorrido, ao julgar procedente o pedido sob o fundamento “de terem ocorrido contratações de servidores e serviços junto ao terceiro setor representava um desvio de finalidade, direcionado a burlar o dever de prover cargos públicos mediante concurso” (fl. 16, Doc. 12), (…) “deixou de observar e valorar corretamente o fato de que atos administrativos tido por ímprobos estavam amparados em leis vigentes ao tempo dos fatos, e contra as quais não repousava qualquer discussão acerca de eventual inconstitucionalidade” (fl. 17, Doc. 12).



    Ressalta que “a ação civil pública em apreço mostra-se inteiramente vazia de qualquer dado capaz de corroborar as alegações no sentido de que as contratações tiveram por fim fraudar as balizas constitucionais. Muito menos se vê dos autos qualquer elemento que comprove que o fim almejado pelo apelante era outro que não viabilizar a execução de serviços públicos essenciais, e mais, nada nos autos permite concluir que o agir do apelante visava atender a fins pessoais” (fl. 19, Doc. 12).



    Ao final, requer o provimento do presente recurso para julgar improcedente a ação.



    Na sequência, o RE ficou sobrestado para aguardar o julgamento do Tema 576 do STF - Processamento e julgamento de prefeitos, por atos de improbidade administrativa, com base na Lei 8.429/92 (Doc. 15).



    No STJ, o Recurso Especial interposto concomitantemente ao Recurso Extraordinário foi provido para anular o acórdão recorrido, e determinar ao Tribunal de origem a apreciação da razoabilidade e proporcionalidade das sanções aplicadas ao recorrente (Doc. 17).



    Em nova análise do caso, o Tribunal de origem confirmou a decisão anterior, em acórdão assim ementado (fls. 1-2, Doc. 18):



    “RECURSO ESPECIAL - PROCEDÊNCIA PARCIAL - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ATOS CONSIDERADOS ÍMPROBOS - APLICAÇÃO DE PENALIDADES - AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO - DETERMINAÇÃO DE RETORNO AO JUÍZO DE ORIGEM - JUÍZO DE RETRATAÇÃO EXAME DAS SANÇÕES APLICADAS.



    A APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO - TERMO DE PARCERIA - NOMEAÇÃO DE PESSOAS ESTRANHAS AO CERTAME SOB A JUSTIFICATIVA DE PARCERIAS PARA VOLUNTÁRIOS - OCUPAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO CONSIDERADOS ESSENCIAIS - PRETERIÇÃO DO CONCURSO PÚBLICO - ATOS DE IMPROBIDADE QUE FEREM OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS - AFRONTA AO ARTIGO 11, CAPUT LEI N° 8.429/92 - PENALIDADE DO INC. III DO ART. 12, DA LEI 8.429/92 - DOSIMETRIA DA PENA - GRAVIDADE DAS CONDUTAS PRATICADAS - QUANTUM DA PENA PROPORCIONAL E RAZOÁVEL - DESPROVIMENTO.



    - Não apenas os atos que envolvem gastos desnecessários ou auferimento de vantagem pessoal são classificados corno ímprobos. Além deles, ofendem a probidade administrativa as condutas em desacordo com os princípios da Administração Pública, como restou evidenciado no caso dos autos, pois, conforme informações adquiridas no processo, foram contratados para o desempenho de serviços diversos aproximadamente 625 pessoas, em detrimento do quadro efetivo que contava com apenas 225 servidores do Município.



    - A contratação de servidores mediantes parcerias, sob a rubrica de voluntários, para desempenhar atividades essenciais no serviço público, que deveriam ser ocupadas por servidores efetivos, em detrimento da realização de concurso público, configura flagrante violação aos princípios basilares da Administração Pública, insculpidos no capar do art. 37 da CF/88.



    - No caso dos autos, o quantum da pena com base no inciso III do art. 12 da LIA, afigura-se em perfeita correlação com a gravidade das condutas praticadas, não havendo que se filar em atenuação da condenação, que se revela em consonância com a proporcionalidade e a razoabilidade, sendo, portanto, correta e adequada, devendo ser mantida na graduação imposta pelo julgador.”



    Na sequência, o Tribunal de origem inadmitiu o apelo extremo aplicando a Súmulas 279 do STF ao caso dos autos (Doc. 25).



    No Agravo, a parte agravante sustenta a inaplicabilidade do referido óbice sumular (Doc.27).



    É o relatório. Decido. 



    Na hipótese em análise, o Tribunal de origem condenou o ora recorrente, pelo caput do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original, ao fundamento de que o Termo de Parceria firmado com a OSCIP, com o Município de Taperoá, para a contratação de servidores públicos estava eivado de irregularidades, afrontando a legalidade e moralidade, uma vez que possibilitou a admissão de servidores sem prévio concurso público ou teste seletivo, infringindo os princípios que regem a Administração Pública, notadamente os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa. Pontuou que, para a configuração do ato de improbidade, basta o dolo genérico na medida em que a mera carga de ilegalidade já é suficiente para violar os princípios administrativos.



    Assim, confirmou a sentença que, expressamente, registrou que “a situação em comento configurou um verdadeiro esvaziamento do quadro estatal, posto que o poder público repassou à OSCIP a execução de serviços permanentes da Administração Municipal, caracterizando-se como substitutivo da mão de obra que deveria ser efetiva”.



    Sustentou, ainda, estar “límpida a intenção do agente público em fraudar as balizas constitucionais do concurso público, firmando instrumentos de parceria com OSCIP na tentativa de camuflar, sob a rubrica de ‘voluntários’ junto àquela organização, a irregular contratação de funcionários sem concurso, situação esta que compromete a execução das atividades inerentes à administração pública em face da precariedade das relações jurídicas ali estabelecidas” (fl. 7, Doc. 4).



    Assim, para divergir dos fundamentos do acórdão recorrido seria necessário analisar a questão à luz da legislação infraconstitucional pertinente, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo.



    De outro lado, rever o entendimento formulado no acórdão recorrido demandaria o exame de fatos da causa. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    No mesmo sentido:



    “Ementa: AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS E NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATO ADMINISTRATIVO PARA EXECUÇÃO DE SERVIÇOS DE LIMPEZA DE VIAS E LOGRADOUROS PÚBLICOS E DE FEIRAS LIVRES. SUCESSIVOS ADITAMENTOS. ELEVAÇÃO DO VALOR DA CONTRATAÇÃO. INCLUSÃO DE NOVOS SERVIÇOS. REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULA 280/STF. REEXAME DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. SÚMULA 454/STF. IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. DEFICIÊNCIA. SÚMULA 287/STF. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE PARA PROPOSITURA DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGRAVOS REGIMENTAIS NÃO PROVIDOS. 



    I - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão do conjunto fático-probatório dos autos, a análise das normas infraconstitucionais locais aplicáveis ao caso, bem como o reexame das cláusulas do contrato firmado entre as partes. Incidência das Súmulas 279, 280 e 454/STF. 



    II - É deficiente a fundamentação do agravo cujas razões não atacam especificadamente todos os fundamentos da decisão do Juízo de origem que não admite o recurso extraordinário. Incidência da Súmula 287/STF. 



    III - A jurisprudência desta Corte firmou-se no sentido de que o Ministério Público tem legitimidade para ajuizar ação civil pública na defesa do patrimônio público. 



    IV - Agravos regimentais aos quais se nega provimento.” (ARE 1.262.204-AgR, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 1º/3/2021)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1.479.523-AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe de 17/4/2024)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.09.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 DO STF. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 



    1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada, nos termos dos arts. 1.021, § 1º, CPC, e 317, § 1º, RISTF, o que não ocorreu no caso.



    2. Ademais, ainda que fosse possível superar tal óbice, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 8.429/1992 e 8.666/1993), o que é vedado, a teor da Súmula 279 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal.



    3. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo nas condutas dos Recorrentes, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes.



    4. Quanto ao pedido de extinção da punibilidade, em face ao falecimento de um dos Recorrentes, após a interposição do recurso extraordinário com agravo, e ao reconhecimento de eventual prescrição, ressalte-se que tais pleitos devem ser encaminhados, no momento oportuno ao juízo de execução competente.



    5. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE 1.369.965-AgR, Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe de 24/11/2023)



    Deve-se registrar que, no Tribunal Superior Eleitoral, especificamente no REspEl 060012658, DJe de 12/8/2021, assinalei que a burla ao concurso público e o dano ao erário por despesas que não atendem ao interesse público constituem, em regra, falhas insanáveis configuradoras de ato doloso de improbidade administrativa (REsp 060014668, Acórdão, Rel. Min. LUIS FELIPE SALOMÃO, DJe de 3/5/2021).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que:



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de agosto de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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