Tribunal: STF
Processo: SS 5675
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-08
Data de publicação: 2024-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:  



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de segurança. Subvenção ao serviço de transporte coletivo. Aquisição de ônibus elétricos.



1. Pedido de suspensão de segurança que tem por objeto decisões judiciais que sustaram cautelarmente os efeitos de deliberações do Tribunal de Contas que impediam a prática de atos relacionados à subvenção do serviço de transporte coletivo, para a aquisição de 70 ônibus elétricos, no valor máximo de 317 milhões de reais, na forma autorizada por lei.



2. Afigura-se em tese possível que, diante de flagrante inconstitucionalidade, o Tribunal de Contas suspenda cautelarmente os atos administrativos que visam concretizar subvenção autorizada por lei, por se tratar de norma de efeitos concretos. Essa situação não equivale à declaração de inconstitucionalidade com efeitos gerais e vinculantes para a Administração Pública.



3. Ausência de grave lesão à ordem ou à economia pública. Os ônibus elétricos, embora revertam ao patrimônio do poder concedente, serão adquiridos pela concessionária, pessoa jurídica de direito privado que não se submete à exigência de realizar licitação (art. 37, XXI, da Constituição). Em tal arranjo, a subvenção representa opção político-administrativa legítima para a garantia do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão.



4. Pedido que se julga improcedente.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pelo Estado do Paraná, que tem por objeto decisões judiciais que sustaram cautelarmente os efeitos de deliberações do Tribunal de Contas que impediam a prática de atos relacionados à subvenção do serviço de transporte coletivo, para a aquisição de 70 ônibus elétricos, no valor máximo de 317 milhões de reais, autorizada pela Lei nº 16.276/2023 do Município de Curitiba.



    2. Na origem, o Município de Curitiba e a sociedade de economia mista Urbanização de Curitiba S.A. (URBS) impetraram, perante o Tribunal de Justiça local, mandado de segurança para impugnar o Despacho nº 2.097/23, do Cons. Maurício Requião de Mello e Silva, do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, que deferiu medida cautelar para determinar a “suspensão de todos os atos administrativos que visem à subvenção e aquisição dos 70 ônibus elétricos e instalação de estruturas e equipamentos de recarga das baterias”. O Des. Ramon de Medeiros Nogueira, relator do feito, suspendeu cautelarmente os efeitos de tal ato. De acordo com essa decisão, que constitui o objeto original do presente pedido de suspensão de segurança, “a autoridade apontada como coatora usurpou de sua competência ao realizar, de certo modo, uma espécie de controle de constitucionalidade quando impediu os efeitos práticos e concretos da Lei Municipal nº 16.276/2023”.



    3. O Despacho nº 2.097/23, inicialmente indicado como ato coator do mandado de segurança, foi ratificado pelo colegiado (Acórdão nº 14/24). Em seguida, o Tribunal de Contas proferiu nova ordem de suspensão dos atos administrativos de “aquisição subvencionada de ônibus elétricos”, determinando à “URBS [que] submeta o [estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental –] EVTEA para a apreciação da diretoria colegiada [...], e do Prefeito de Curitiba” (Despacho nº 255/24, homologado pelo Acórdão nº 426/24). A pedido do Município e da URBS, os efeitos da medida cautelar deferida pelo Tribunal de Justiça foram ampliados, sustando-se os efeitos de todos esses atos, além da tramitação do processo administrativo perante o Tribunal de Contas. Em seguida, o Estado aditou a petição inicial da presente demanda, para requerer que a ordem de suspensão passe a abranger todas as medidas cautelares deferidas no mandado de segurança originário.



    4. O Estado ajuizou, perante o Superior Tribunal de Justiça, a SS 3.512. O pedido não foi conhecido em razão da “natureza constitucional da questão jurídica debatida” – e, por esse motivo, direcionado ao Supremo Tribunal Federal.



    5. No presente pedido de suspensão de segurança, o Estado afirma que as decisões impugnadas causam grave lesão à ordem pública, já que: (i) viabilizam a compra de ônibus elétricos sem licitação, apesar de se tratar de operação “integralmente custeada com recursos públicos, de natureza orçamentária, que deve se submeter ao regime jurídico público de contratação”; (ii) “retira[m] da autoridade administrativa a competência para o exercício da função de controle externo consagrada nos artigos 70 e 71 da Constituição”; e (iii) produzem grave risco de dano inverso, eis que a “aquisição, se realizada com amparo na ordem liminar, será irreversível e, esgotará o objeto do mandado de segurança”, violando o art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/1992. Sustenta haver grave risco à economia pública, já que a “aquisição em caráter de urgência determinada pela ordem liminar pode produzir a compra temerária de veículos que, no futuro, seja reputada desnecessária ou inadequada para os fins pretendidos pelos impetrantes”. Aponta, ainda, grave risco à segurança e à saúde pública, por entender que “o estudo técnico de viabilidade técnica, econômica e ambiental elaborado pelos impetrantes é tecnicamente insuficiente”.



    6. Por sua vez, o Município e a URBS argumentam que não há grave lesão à ordem pública, já que: (i) “não é atribuição constitucional do Tribunal de Contas [...] a declaração de inconstitucionalidade de lei e ato normativo do Poder Público”; (ii) não se trata de “compra pública”, mas de “bem que integra o patrimônio privado e que, ao final da concessão, deverá ser revertido ao Poder Público, para garantir a continuidade do serviço público delegado”; e (iii) apesar de existir autorização legal, ainda não houve qualquer dispêndio financeiro, o que pressupõe a celebração de termo aditivo ao contrato de concessão. Entendem não estar configurada a alegada grave lesão à economia pública, eis que a subvenção “oportuniza atualização sustentável da frota de serviço público já licitado”. Refutam o argumento de que há grave risco à segurança e à saúde pública, por entenderem que: (i) o estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental não seria exigível, já que a Lei nº 14.133/2021 não se aplica ao caso; e (ii) de toda sorte, o documento já elaborado foi atualizado.



    7. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer com a seguinte ementa:



    Suspensão de Segurança. Constitucional. Concessão de transporte coletivo urbano municipal. Lei municipal que autorizou a transferência, via subvenção, de recursos a concessionárias. Verificação pelo TCE de possíveis irregularidades no processo de licitação. Poder geral de cautela. Risco de lesão à ordem e à economia públicas. Configuração. Parecer pelo deferimento do pedido suspensivo.



    8. É o relatório. Decido.  



    9. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:



    Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.



    10. Nos termos do dispositivo acima transcrito, o pedido de suspensão deve ser dirigido ao “presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso”. Ocorre que o argumento relacionado ao estudo técnico de viabilidade técnica, econômica e ambiental não poderia ser conhecido por esta Corte em recurso extraordinário. Avaliar a exigibilidade desse documento demandaria a análise da legislação infraconstitucional (art. 18 da Lei nº 14.133/2021). Trata-se de providência vedada pela Súmula nº 280/STF, nos termos da qual “por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Quanto à aferição da suficiência das informações apresentadas, incidiria a Súmula nº 279/STF, de acordo com a qual “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Por esses motivos, não cabe a esta Corte apreciar nesse ponto a medida de contracautela.



    11. Quanto aos demais argumentos, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa às competências dos Tribunais de Contas estaduais (arts. 70, 71 e 75 da Constituição), ao regime dos serviços públicos concedidos (art. 175 da Constituição) e à extensão do dever de licitar (art. 37, XXI, da Constituição). Além disso, a decisão impugnada foi proferida por Tribunal de Justiça, em mandado de segurança impetrado em face da pessoa jurídica de direito público interessada.



    12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. A suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”, envolvendo matéria constitucional. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    13. Esta Corte, de longa data, entende que “o Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público” (Súmula nº 347/STF). É certo que o alcance desse enunciado foi redimensionado em precedentes recentes, ocasião em que se fixou o entendimento de que “o Tribunal de Contas da União, órgão sem função jurisdicional, não pode declarar a inconstitucionalidade de lei federal com efeitos erga omnes e vinculantes no âmbito de toda a Administração Pública Federal” (MS 35.410, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 13.04.2021). A mesma lógica deve ser aplicada aos Tribunais de Contas estaduais por força do princípio da simetria (art. 75 da Constituição). Apesar disso, por aplicação do princípio da supremacia da Constituição, segue sendo possível aos Tribunais de Contas afastarem a incidência de uma norma a casos concretos por considerá-la inconstitucional.



    14. A Lei nº 16.276/2023 do Município de Curitiba autoriza subvenção ao serviço público de transporte em hipótese específica. Trata-se, portanto, de norma de efeitos concretos, que serão totalmente materializados com a aquisição dos ônibus elétricos e o repasse dos recursos à concessionária. Essa circunstância distingue o caso analisado dos precedentes em que esta Corte concluiu pela ilegitimidade de decisões que afastaram por completo a incidência de normas gerais e abstratas – inclusive para situações concretas não submetidas à análise dos Tribunais de Contas. Assim, considero em tese possível que, diante de flagrante inconstitucionalidade, o Tribunal de Contas suspenda cautelarmente os atos administrativos que visam concretizar subvenção autorizada por lei. 



    15. Não identifico, contudo, o alegado risco de grave lesão à ordem ou à economia pública. Isso porque, autorizado pelo art. 175 da Constituição, o Município de Curitiba e a URBS delegaram o serviço público de transporte por ônibus à iniciativa privada. Em tais condições, cabe ao poder concedente estipular as condições em que o serviço será prestado – o que, sem dúvida, lhe permite exigir a atualização da frota para modelo mais adequado à proteção do meio ambiente. À concessionária, selecionada por licitação, garante-se que, durante a vigência do contrato de concessão, serão “mantidas as condições efetivas da proposta” (art. 37, XXI, da Constituição). Isso significa que, se o poder concedente lhe impõe obrigação mais custosa que a assumida no momento inicial do ajuste – por exemplo: adquirir veículos elétricos novos – a compensação econômica que lhe cabe deverá ser ajustada.



    16. Como se vê, os ônibus elétricos, embora revertam ao patrimônio do poder concedente ao fim do contrato de concessão, não serão adquiridos pelo Município ou pela URBS. A responsável pela compra será a concessionária que presta o serviço público de transporte, que constitui pessoa jurídica de direito privado que não se submete à exigência de realizar licitação (art. 37, XXI, da Constituição). Em tal arranjo, a subvenção representa opção político-administrativa legítima para a garantia do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão – em especial diante das alternativas disponíveis, que poderiam envolver o uso de veículos mais poluentes ou o repasse dos custos para a tarifa cobrada dos usuários. Por óbvio, essa conclusão não exclui a necessidade de adoção das cautelas necessárias para a aquisição dos ônibus elétricos, o que inclui avaliar a compatibilidade com valores de mercado. No caso, contudo, não há qualquer indicativo consistente de que o Município tenha deixado de adotar essas providências.  



    17. Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



          Publique-se. 



Brasília, 8 de abril de 2024.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente