Tribunal: STF
Processo: ARE 1498502
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-12
Data de publicação: 2024-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PENSÃO POR MORTE. INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. PRECEDENTES. PROVIMENTO DO AGRAVO E PROVIMENTO PARCIAL DO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. CONCESSÃO DE PENSÃO POR MORTE ESTATUTÁRIA. SERVIDOR PÚBLICO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. TRANSCURSO DE PRAZO SUPERIOR A CINCO ANOS DA DATA DO ÓBITO DO SERVIDOR. TERMO INICIAL DA PRESCRIÇÃO A PARTIR DO INDEFERIMENTO ADMINISTRATIVO DO BENEFÍCIO. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. 



    I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Recurso Especial interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/2015. 



    II. Na origem, trata-se de Ação Ordinária, proposta pela ora agravante, em desfavor da União, objetivando "a concessão da Pensão Militar, na condição de companheira do militar falecido, no percentual de 50% (cinquenta por cento), acrescidos das cotas partes de suas filhas, com todos os direitos inerentes a essa habilitação, entre elas inclusão no plano de saúde da Força Aérea Brasileira (FAB), bem como o pagamento das parcelas retroativas desde os últimos cinco anos anteriores ao requerimento administrativo, corrigidas monetariamente e acrescidas de juros legais e moratórios". O Juízo de 1º Grau reconheceu a prescrição do direito de ação e julgou extinto o processo, com julgamento do mérito, eis que "a autora viveu em união estável com o servidor durante 20 anos, no período de 1982 até seu falecimento em 2002, conforme união estável reconhecida em processo judicial que tramitou na 6ª Vara de Família da Comarca de Fortaleza", "após tomar ciência da decisão judicial e de posse da certidão exarada pela vara, em 2008, requereu administrativamente junto ao Comando da Aeronáutica a habilitação, na condição de companheira e em concorrência com a viúva, a concessão de Pensão Militar deixada pelo ex-companheiro, no entanto, no ano de 2010 teve seu pedido negado por meio de documento interno". E, ainda, que "somente em junho de 2018, compareceu à Base Aérea de Fortaleza para verificar o andamento de seu pedido, ocasião em que soube que seu pedido havia sido indeferido no Despacho Decisório nº 05/IP4-3 publicado no Boletim do Comando da Aeronáutica nº 076, de 26/04/2010 (Processo nº 67221.001762/2007)". Assim, "a autora ingressou no judiciário, em 2018, para pleitear o seu direito à pensão por morte, nos termos da Lei nº 3765/90, sustentando a flagrante ilegalidade do ato de indeferimento". O Tribunal de origem reformou a sentença, ao entendimento de que "no tocante a benefício previdenciário, em se tratando de prestações de trato sucessivo, prescrevem as parcelas vencidas no quinquênio anterior à data da propositura da ação, tal como enunciado pela Súmula nº 85 do Superior Tribunal de Justiça, naquelas hipóteses em que, figurando a Fazenda Pública como devedora, não tiver sido negado o próprio direito reclamado". 



    III. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, uma vez negado o direito, pela Administração, a eventual desconstituição do ato administrativo, na via judicial, deverá ser pleiteada no prazo de 5 (cinco) anos, na forma do art. 1º do Decreto 20.910/32, sob pena de prescrição do próprio direito de ação. Nesse sentido: STJ, AgInt no AREsp 1.585.751/PR, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (Desembargador convocado do TRF5), PRIMEIRA TURMA, DJe de 14/10/2022; AgInt no REsp 1.696.695/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 22/09/2022; AgInt no REsp 1.972.366/CE, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/08/2022; AgInt no REsp 1.525.902/PE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 04/09/2020. 



    IV. No caso, embora o óbito do servidor tenha ocorrido em 22/06/2002, o requerimento administrativo de pensão estatutária foi formulado, pela autora, em 2008, indeferido e publicado, em Boletim do Comando da Aeronáutica, em 26/04/2010 e a presente ação foi ajuizada em 13/07/2018, pelo que ocorre a prescrição do direito de ação. 



    V. Agravo interno improvido.” (e-doc. 179).



    2. No recurso extraordinário, a recorrente aponta violados os arts. 1º, inc. III, e 5º da Constituição da República. Diz contrariado o entendimento do STF no julgamento da ADI nº 6.096/DF, ocasião em que assentada a imprescritibilidade do direito de buscar a concessão inicial de pensão por morte (e-doc. 212).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Tem razão a recorrente. 



    4. Quando do julgamento da ADI nº 6.096/DF, o Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de se manifestar novamente sobre prescrição e decadência em relação a benefícios previdenciários. Na oportunidade, uma vez mais, reafirmou o entendimento segundo o qual, em regra geral, não opera prescrição em caso de indeferimento da prestação pecuniária, sob pena de ter-se inviabilizado o próprio fundo do direito pretendido. 



    5. Confira-se a ementa lançada na mencionada ADI nº 6.096/DF:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADI DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MEDIDA PROVISÓRIA 871/2019. CONVERSÃO NA LEI 13.846/2019. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DE PARTE DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA PARCIAL DO OBJETO. CONHECIMENTO DOS DISPOSITIVOS ESPECIFICAMENTE CONTESTADOS. ALEGAÇÃO DE PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE ATIVA, IRREGULARIDADE DE REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL E PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE. INEXISTÊNCIA. PRECEDENTES. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. INEXISTÊNCIA. CONTROLE JUDICIAL DE NATUREZA EXCEPCIONAL QUE PRESSUPÕE DEMONSTRAÇÃO DA INEQUÍVOCA AUSÊNCIA DOS REQUISITOS NORMATIVOS. PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DO ART. 24 DA LEI 13.846/2019 NO QUE DEU NOVA REDAÇÃO AO ART. 103 DA LEI 8.213/1991. PRAZO DECADENCIAL PARA A REVISÃO DO ATO DE INDEFERIMENTO, CANCELAMENTO OU CESSAÇÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. OFENSA AO ART. 6º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL AO COMPROMETER O NÚCLEO ESSENCIAL DO DIREITO FUNDAMENTAL AO BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO E À PREVIDÊNCIA SOCIAL.



    (...)



    6. O núcleo essencial do direito fundamental à previdência social é imprescritível, irrenunciável e indisponível, motivo pelo qual não deve ser afetada pelos efeitos do tempo e da inércia de seu titular a pretensão relativa ao direito ao recebimento de benefício previdenciário. Este Supremo Tribunal Federal, no RE 626.489, de relatoria do i. Min. Roberto Barroso, admitiu a instituição de prazo decadencial para a revisão do ato concessório porque atingida tão somente a pretensão de rediscutir a graduação pecuniária do benefício, isto é, a forma de cálculo ou o valor final da prestação, já que, concedida a pretensão que visa ao recebimento do benefício, encontra-se preservado o próprio fundo do direito. 



    7. No caso dos autos, ao contrário, admitir a incidência do instituto para o caso de indeferimento, cancelamento ou cessação importa ofensa à Constituição da República e ao que assentou esta Corte em momento anterior, porquanto, não preservado o fundo de direito na hipótese em que negado o benefício, caso inviabilizada pelo decurso do tempo a rediscussão da negativa, é comprometido o exercício do direito material à sua obtenção. 



    8. Ação direta conhecida em parte e, na parte remanescente, julgada parcialmente procedente, declarando a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 no que deu nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991.”



    (ADI nº 6.096/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 13/10/2020, p. 26/10/2020; grifos acrescidos).



    6. Oportuna a transcrição dos fundamentos exarados pelo ilustre Relator do precedente acima indicado:



    “No que se refere à exposição da requerente de que a alteração do art. 103 da Lei 8.213/1991 promovida pelo art. 24 da Lei 13.846/2019 ou art. 25 da MP 871/2019, sujeitando a prazo decadencial a pretensão deduzida em face do ato de indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício previdenciário, acomete o direito à previdência social, consagrado no art. 6º da Constituição Federal, entendo que lhe assiste razão. 



    Esta Corte, no julgamento do RE 626.489/SE, submetido à sistemática da repercussão geral, examinou a constitucionalidade da redação anterior do art. 103 da Lei 8.213/1991, dada pela MP 1.523-9/1997 e convertida pela Lei 9.528/1997, em acórdão assim ementado:



    “RECURSO EXTRAODINÁRIO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL(RGPS). REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DECADÊNCIA. 1. O direito à previdência social constitui direito fundamental e, uma vez implementados os pressupostos de sua aquisição, não deve ser afetado pelo decurso do tempo. Como consequência, inexiste prazo decadencial para a concessão inicial do benefício previdenciário. 2. É legítima, todavia, a instituição de prazo decadencial de dez anos para a revisão de benefício já concedido, com fundamento no princípio da segurança jurídica, no interesse em evitar a eternização dos litígios e na busca de equilíbrio financeiro e atuarial para o sistema previdenciário. 3. O prazo decadencial de dez anos, instituído pela Medida Provisória 1.523, de 28.06.1997, tem como termo inicial o dia 1º de agosto de 1997, por força de disposição nela expressamente prevista. Tal regra incide, inclusive, sobre benefícios concedidos anteriormente, sem que isso importe em retroatividade vedada pela Constituição. 4. Inexiste direito adquirido a regime jurídico não sujeito a decadência. 5. Recurso extraordinário conhecido e provido.” (RE 626.489, Relator Ministro Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 23.09.2014)



    Na oportunidade, apreciaram-se a validade e o alcance da instituição do prazo decadencial incluído pelo texto precedente do dispositivo para a revisão do ato concessório de benefício previdenciário, cujo teor a seguir é reproduzido: 



    “Art. 103. É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo.”



    O i. Relator Ministro Roberto Barroso assentou que dispõe de caráter fundamental o direito ao benefício previdenciário (fundo do direito), a ser exercido a qualquer tempo, sem prejuízo do beneficiário ou segurado que se quedou inerte. Nesse sentido, padece de vício de inconstitucionalidade a disciplina legislativa que, limitando seu exercício a um prazo específico, compromete o direito material à concessão do benefício previdenciário. A propósito, veja-se trecho do voto condutor do acórdão:



    “6. O Regime Geral de Previdência Social (RGPS) constitui um sistema básico de proteção social, de caráter público, institucional e contributivo, que tem por finalidade segurar de forma limitada trabalhadores da iniciativa privada. A previdência social, em sua conformação básica, é um direito fundado na dignidade da pessoa humana, na solidariedade, na cidadania e nos valores sociais do trabalho (CF/88, art. 1°, II, III e IV), bem como nos objetivos da República de construir uma sociedade livre, justa e solidária, avançar na erradicação da pobreza e na redução das desigualdades sociais (CF/88, art. 3°, I e III).



     7. Cabe distinguir, porém, entre o direito ao benefício previdenciário em si considerado – isto é, o denominado fundo do direito, que tem caráter fundamental – e a graduação pecuniária das prestações. Esse segundo aspecto é fortemente afetado por um amplo conjunto de circunstâncias sociais, econômicas e atuariais, variáveis em cada momento histórico. Desde a pirâmide etária e o nível de poupança privada praticado pelo conjunto de cidadãos até a conjuntura macroeconômica, com seu impacto sobre os níveis de emprego e renda. 



    8. Isso faz com que a definição concreta do sistema de previdência precise equacionar interesses por vezes conflitantes: dos trabalhadores ativos e dos segurados, dos contribuintes abastados e das pessoas mais humildes, da geração atual e das futuras. Em linha de princípio, a tarefa de realizar esse complexo equilíbrio situa-se na esfera de conformação do legislador, subordinando-se à decisão política das maiorias parlamentares. Somente haverá invalidade se a escolha legislativa desrespeitar o núcleo essencial do direito em questão. Resta saber se a instituição do prazo ora analisado e a sua incidência sobre os benefícios já concedidos incorreu ou não nesse tipo de vício. 



    9. Entendo que a resposta é negativa. No tocante ao direito à obtenção de benefício previdenciário, a disciplina legislativa não introduziu prazo algum. Vale dizer: o direito fundamental ao benefício previdenciário pode ser exercido a qualquer tempo, sem que se atribua qualquer consequência negativa à inércia do beneficiário. Esse ponto é reconhecido de forma expressa no art. 102, § 1°, da Lei n° 8.213/1991, bem como em diversas passagens em que a referida lei apenas dispõe que o atraso na apresentação do requerimento fará com que o benefício seja devido a contar do pedido, sem efeito retroativo. Nesse sentido,permanecem perfeitamente aplicáveis as Súmulas 443/STF e 85/STJ, na medida em que registram a imprescritibilidade do fundo de direito do benefício não requerido”.



    Por isso, o i. Ministro Roberto Barroso conclui que, na medida em que a decadência instituída pela MP 1.523-9/1997 faz referência à revisão de ato administrativo que deferiu o benefício, não há falar em inconstitucionalidade, pois atingida a pretensão de rever a forma de cálculo ou o valor final da prestação, isto é, a graduação econômica do benefício previdenciário, e não propriamente a de tê-lo concedido. Confira-se:



    “10. A decadência instituída pela MP n° 1.523-9/1997 atinge apenas a pretensão de rever benefício previdenciário. Em outras palavras: a pretensão de discutir a graduação econômica do benefício já concedido. Como é natural, a instituição de um limite temporal máximo destina-se a resguardar a segurança jurídica, facilitando a previsão do custo global das prestações devidas. Em rigor, essa é uma exigência relacionada à manutenção do equilíbrio atuarial do sistema previdenciário, propósito que tem motivado sucessivas emendas constitucionais e medidas legislativas. Em última análise, é desse equilíbrio que depende a continuidade da própria Previdência, não apenas para a geração atual, mas também para as que se seguirão. 



    11. Com base nesse raciocínio, não verifico inconstitucionalidade na criação, por lei, de prazo de decadência razoável para o questionamento de benefícios já reconhecidos. Essa limitação incide sobre o aspecto patrimonial das prestações. Não há nada de revolucionário na medida em questão. É legítimo que o Estado-legislador, ao fazer a ponderação entre os valores da justiça e da segurança jurídica, procure impedir que situações geradoras de instabilidade social e litígios possam se eternizar. Especificamente na matéria aqui versada, não é desejável que o ato administrativo de concessão de um benefício previdenciário possa ficar indefinidamente sujeito à discussão, prejudicando a previsibilidade do sistema como um todo. (...)”



    Em acréscimo ao prazo de decadência previsto pela redação prévia do art. 103 da Lei 8.213/1991 para revisão do ato concessório, a modificação do dispositivo pela MP 871/2019, convertida na Lei 13.846/2019, estendeu sua aplicação ao ato administrativo de indeferimento, cancelamento e cessação de benefício previdenciário, nestes termos:



    “Art. 103. O prazo de decadência do direito ou da ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão, indeferimento, cancelamento ou cessação de benefício e do ato de deferimento, indeferimento ou não concessão de revisão de benefício é de 10 (dez) anos, contado: 



    I - do dia primeiro do mês subsequente ao do recebimento da primeira prestação ou da data em que a prestação deveria ter sido paga com o valor revisto; ou II - do dia em que o segurado tomar conhecimento da decisão de indeferimento, cancelamento ou cessação do seu pedido de benefício ou da decisão de deferimento ou indeferimento de revisão de benefício, no âmbito administrativo.”



    Nessa acepção, tendo em vista que atingida pelo prazo decadencial a pretensão deduzida em face da decisão que indeferiu, cancelou ou cessou o benefício (em última análise, o exercício do direito à sua obtenção), noto que nas hipóteses é alcançado pela decadência o próprio fundo do direito fundamental à previdência social, em afronta ao art. 6º da Constituição da República e à jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. 



    A decisão administrativa que indefere o pedido de concessão ou que cancela ou cessa o benefício dantes concedido nega o benefício em si considerado, de forma que, inviabilizada a rediscussão da negativa pela parte beneficiária ou segurada, repercute também sobre o direito material à concessão do benefício a decadência ampliada pelo dispositivo. 



    Ao contrário do que expõem o i. Presidente da República e a douta Advocacia-Geral da União, a possibilidade de formalização de um outro requerimento administrativo para sua concessão, não assegura, em toda e qualquer hipótese, o fundo do direito, porque, modificadas no tempo as condições fáticas que constituem requisito legal para a concessão do benefício, pode, em termos definitivos, ser inviabilizado o direito de tê-lo concedido. 



    (...)



    Portanto, assentir que o prazo de decadência alcance a pretensão deduzida em face da decisão que indeferiu, cancelou ou cessou o benefício implicaria comprometer o exercício do direito à sua obtenção e, neste caso, cercear definitivamente sua fruição futura e a provisão de recursos materiais indispensáveis à subsistência digna do trabalhador e de sua família.



    (...)



    À vista disso, consoante consignado pelo i. Relator Ministro Roberto Barroso quando da apreciação do processo supratranscrito, o núcleo essencial do direito fundamental à previdência social é imprescritível, irrenunciável e indisponível, motivo pelo qual não deve ser afetada pelos efeitos do tempo e da inércia de seu titular a pretensão relativa ao direito ao recebimento de benefício previdenciário. 



    (...)



    Ora, o dispositivo impugnado, ao estender a incidência do prazo decadencial ao direito ou à ação da parte segurada ou beneficiária em face de qualquer decisão administrativa negativa que tenha por objeto a concessão do pedido relativo a pedido de benefício previdenciário, obstaculiza a entrada de ação revisional para confirmação da certeza jurídica quanto ao direito ou à pretensão da parte beneficiária ou segurada no decorrer do lapso temporal que o prazo atinge. 



    (...)



    O prazo decadencial pode até fulminar a pretensão ao recebimento retroativo de parcelas previdenciárias ou à revisão de sua graduação pecuniária, mas jamais cercear integralmente o acesso e a fruição futura do benefício, motivo pelo qual, como acima já sustentado, o art. 103 da Lei 13.846/2019, por fulminar a pretensão de revisar ato de indeferimento, cancelamento ou cessação, compromete o direito fundamental à obtenção de benefício previdenciário (núcleo essencial do fundo do direito), em ofensa ao art. 6º da Constituição da República. Do exposto, voto no sentido de conhecer parcialmente a ação direta e, na parte remanescente, pela procedência em parte do pedido, declarando a inconstitucionalidade do art. 24 da Lei 13.846/2019 no que deu nova redação ao art. 103 da Lei 8.213/1991.”



    7. No caso do autos, o acórdão recorrido revela divergência com o entendimento acima transcrito. O indeferimento do pedido de pensão por morte formulado administrativamente não dá ensejo a lapso prescricional do direito pretendido, nem é marco para contagem de prazo de decadência do ajuizamento da demanda respectiva.



    8. Ante o exposto, dou provimento ao agravo e jugo desde logo o extraordinário, provendo-o parcialmente para, reformando o acórdão prolatado pelo Superior Tribunal de Justiça, restabelecer o acórdão exarado pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, pelo qual aquela Corte determinou o retorno dos autos à origem para o prosseguimento da instrução do feito, afastada a prescrição.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de agosto de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator