Tribunal: STF
Processo: RE 1484598
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-01
Data de publicação: 2024-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado de Rondônia formalizou recurso extraordinário em face de acórdão proferido pelo Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça local, em sede de controle de constitucionalidade, assim ementado:



     AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CRIAÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA. COMPENSAÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS MILITARES. VIOLAÇÃO DA ISONOMIA. CONTRAPOSIÇÃO DIRETA À REGRA GERAL. NECESSIDADE DE ESFORÇO COLETIVO PARA A REFORMA DA PREVIDÊNCIA. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. NATUREZA TRIBUTÁRIA. ISENÇÃO. PRIVILÉGIO INDEVIDO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DA FONTE DE CUSTEIO. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL RECONHECIDA. EFEITOS EX-NUNC. 



    É materialmente inconstitucional a Lei que institui Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada com o objetivo de anular a contribuição previdenciária obrigatória aos militares inativos e pensionistas criada pela norma geral da União (Lei 13.954/2019), transferindo este ônus para o Tesouro Estadual, em clara inobservância ao princípio da isonomia. (...)



    É inconstitucional a norma que impõe ônus ao Estado sem a correta indicação orçamentária da fonte de custeio, transferindo ao Tesouro uma obrigação não debatida em sede de elaboração de orçamento.



    No apelo excepcional, alega violação aos arts. 5º, caput; 150, II; e 195, §5º, da Constituição Federal.



    Aduz que a natureza do sistema previdenciário militar é retributiva, de sorte que não há violação, como pressupõe o entendimento vencedor, ao artigo 195, §5º da Constituição da República que exige que benefício ou serviço da seguridade social seja criado, majorado ou estendido com a correspondente fonte de custeio total.



    Assevera que os militares inativos e pensionistas do Estado estão em desvantagem em relação aos demais servidores públicos, pois, a instituição de alíquota por lei federal acabou por gerar a redutibilidade dos proventos, e, em razão disso, o Governo do Estado optou pela criação de uma vantagem provisória – somente até a equiparação de proventos – a fim de solucionar a problemática criada pelo legislador federal. 



    Sustenta a inexistência de inconstitucionalidade material e formal da Lei Estadual n. 4.756/2020, que dispõe sobre a vantagem pessoal nominalmente identificada dos militares estaduais inativos e pensionistas, com vistas a preservar os proventos da inatividade sem a incidência da contribuição previdenciária prevista no art. 24-C do Decreto-Lei nº 667/69, criada pela Lei Federal nº 13.954/2019.



    É o relatório do essencial. Decido.



    2. O Colegiado de origem declarou a inconstitucionalidade da Lei estadual n. 4.756/2020, ao instituir Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI) com o objetivo de anular a contribuição previdenciária obrigatória aos militares inativos e pensionistas (criada pela Lei Federal nº 13.954/201), e criar ônus ao Estado sem a correta indicação orçamentária da fonte de custeio, transferindo ao Tesouro uma obrigação não debatida em sede de elaboração de orçamento. Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça em face da Lei Estadual 4.756/2020, que criou a Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI dos militares estaduais inativos e pensionistas nas corporações da Polícia Militar e Bombeiro Militar de Rondônia e o seu decreto regulamentador por arrastamento.



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    Embora seja competente para a edição de normas referentes aos seus militares, o Estado de Rondônia precisa alinhar-se com as regras gerais dispostas pela União na Lei 13.954/2019, não podendo suprimir em sua norma local os textos de repetição obrigatória, dentre os quais a obrigatoriedade da contribuição dos inativos.



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    Ao assegurar somente aos militares a compensação, com recursos do tesouro estadual, da parcela de contribuição dos segurados da reserva remunerada, o Estado violou a isonomia, pois ainda que se compreenda que o Sistema de Proteção dos Militares possua caráter exclusivamente retributivo, os recursos do Tesouro Estadual não podem ser destinados para benefício exclusivo e imoderado dessa categoria. Nesse contexto, aceitar válida a compensação da contribuição de natureza previdenciária aos militares é o mesmo que possibilitar a eles a mesma compensação quanto ao recolhimento de tributos.



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    O caráter retributivo da remuneração do militar não é incompatível com o contributivo, pois este não tem a função de formação de fundo para assegurar o pagamento integral das pensões e aposentadorias, mas apenas equilibrar o dispêndio que o Estado tem com essas carreiras.



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    A norma é inconstitucional também por não indicar sequer a fonte de custeio para a VPNI, que será suportada pelo Tesouro Estadual, em grave contrariedade com o que prevê o art. 195, §5º, da Constituição Federal, o qual prevê que “Nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total”



    A respeito da matéria, o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) prevê que “qualquer proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro”. O Supremo possui jurisprudência assente no sentido de que essa norma do ADCT é de reprodução obrigatória a todos os Entes Federativos. Evoco, nesse contexto, julgados do Plenário que confirmam o entendimento:



    (...) 3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirigi-se a todos os níveis federativos. (...)



    (ADI 5816, Tribunal Pleno, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 26 de novembro de 2019)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. (...) O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. (...)



    1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. (...)



    2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 



    3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. (...)



    (ADI 6102, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe de 10 de fevereiro de 2021)



    (...) 1. A Lei nº 1.293/2018 do Estado de Roraima gera renúncia de receita de forma a acarretar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. (...)



    (ADI 6074, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe de 8 de março de 2021)



    (...) 2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática. (...)



    4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política.



    5. Com base no art. 113 do ADCT, toda proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. (...)



    8. Fixação da seguinte tese de julgamento: É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.



    (ADI 6303, Tribunal Pleno, ministro Roberto Barroso, DJe de 18 de março de 2022)



    4. Ao instituir unilateralmente regime tributário mais favorável, a resultar em renúncia de receita sem prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário e deliberação pelos Estados e Distrito Federal no Conselho Nacional de Política Fazendária - Confaz, a norma impugnada revela-se inconstitucional por contrariedade ao art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, inc. II do art. 150 e al. g do inc. XII do § 2º do art. 155 da Constituição da República. (...) 



    (ADI 7374, Tribunal Pleno, ministra Cármen Lúcia, DJe de 3 de novembro 2023)



    (...) 1. De acordo com a jurisprudência da Corte, deve ser observado por todos os entes da federação o art. 113 do ADCT, o qual estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. 



    2. Incidiu em inconstitucionalidade a Lei nº 2.982/20 do Município de Itirapina/SP, a qual dispôs sobre isenção de IPTU, em razão de a respectiva proposição legislativa não ter sido acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro. (...)



    (RE 1.343.429, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, DJe de 18 de abril de 2024)



    As razões de decidir adotadas nesses precedentes são aplicáveis ao contexto, tendo o acórdão recorrido decidido em conformidade com esses entendimentos.



    Desse modo, conforme a jurisprudência do Supremo, a regra deliberativa a respeito dos impactos orçamentários e financeiros constitui imposição constitucional relevante, e sua abrangência ultrapassa o limite federativo da União, devendo, portanto, ser observada por todos os entes políticos. 



    Logo, à despeito da existência autorização constitucional de tratamento previdenciário diferenciado aos militares por meio de lei específica, o artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos, revelando-se inconstitucional qualquer proposta legislativa elaborada sem a devida fonte de custeio e sem a estimativa do impacto financeiro e orçamentário.



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    4. Ao recurso interposto em processo de controle de constitucionalidade, na origem, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do CPC. 



    5. Publique-se.



Brasília, 1º de outubro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente