Tribunal: STF
Processo: Rcl 70461
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-10
Data de publicação: 2024-09-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NO RE Nº 594.296/MG (TEMA RG Nº 138) E NO AI Nº 791.292-QQ-RG/PE (TEMA RG Nº 339). TERATOLOGIA: AUSÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada pelo Município de Salvador, contra decisão proferida pela 2ª Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, mediante a qual teria sido violado o entendimento desta Suprema Corte proferido no Recurso Extraordinário nº 594.296/MG e no Agravo Interno, convertido em Recurso Extraordinário nº 791.292-QQ-RG/PE, Temas RG nº 138 e nº 339, respectivamente. 

    2. Narra a parte reclamante que, na origem, trata-se de “mandado de segurança preventivo com pedido de liminar impetrado por RAIDALVA ALVES DO ESPÍRITO SANTO em face de ato imputado ao Diretor de Previdência da Secretaria de Gestão do Município do Salvador, alegando suposta ilegalidade do ato que lhe facultou optar por um dos proventos, em face da inconstitucionalidade de sua acumulação”. 

    3. Salienta que a “sentença concedeu a segurança ‘para declarar nulo o ato que resultou na supressão dos proventos de aposentadoria pagos pelo Município de Salvador em favor da impetrante’, concluindo que, em que pese a reclamada tenha sido intimada pessoalmente e tenha apresentado defesa, a aplicação de sanção ao servidor deveria ser precedida de processo administrativo disciplinar e, no caso, não houve sua observância”.  

    4. Aduz que, apesar dos argumentos expendidos nos recursos, “o Tribunal de Justiça da Bahia, sem apreciar as teses do Município de Salvador e ainda incorrendo em erro material quanto à inexistência de qualquer penalidade imposta à impetrante, negou provimento à apelação da Municipalidade, mantendo a sentença em seus termos, concluindo que a abertura de Processo Administrativo Disciplinar é imprescindível para suspensão dos proventos”. 

    5. Alega que “interpôs seu recurso extraordinário, suscitando a violação a normas constitucionais, em especial ao art. 93, IX, art. 37, inciso XVI e o art. 40, §6º, ambos da Constituição Federal de 1988, e o art. 11 da Emenda Constitucional nº 20/1998”. Contudo, a Corte de origem entendeu que o acórdão recorrido estaria em consonância com o entendimento deste STF, notadamente em função dos Temas RG nº 138 e nº 339.

    6. Acastela que “interpôs o agravo interno, destacando que a questão constitucional decidida no Tema 339 não se subsome ao caso concreto e que o Tema 138, diferentemente do adunado na decisão, está em consonância com as teses do ora reclamante. O agravo interno, contudo, não foi provido”. 

    7. Requer, no mérito, seja determinada a cassação do acórdão proferido, “determinando-se a manutenção do ato administrativo que suspendeu o benefício da impetrante, visto que a acumulação de proventos é inconstitucional e a suspensão ocorreu por meio de processo administrativo regular, nos termos do precedente firmado em sede repercussão geral (Tema 138)”. Alternativamente, postula seja cassada a “a decisão que negou seguimento ao RE, assim como o acórdão que julgou o agravo interno, e determinar novo exame do RE, com observância da sistemática da Repercussão Geral – Tema 138/RG”.

É o relatório.                                                                          
 
Decido.  

    8. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).

    9. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

    10. Observo que, nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, o que se apresenta na espécie.

    11. No presente caso, alega-se contrariedade ao que decidido no Recurso Extraordinário nº 594.296/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, assim como ao entendimento sufragado no Agravo Interno, convertido em Recurso Extraordinário nº 791.292-QQ-RG/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Temas RG nº 138 e nº 339, nos quais foram estabelecidas as seguintes teses, respectivamente:

“Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo”.

“O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas.”

    12.  Compulsando os autos, verifico que a controvérsia está claramente delineada no acórdão do TJBA, o qual ostenta a seguinte ementa (e-doc. 2, p. 309; grifos no original):

“RECURSO DE APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ILEGALIDADE CONSTATADA. PARECER MINISTERIAL PELA MANUTENÇÃO DA SENTENÇA CONCESSIVA DA SEGURANÇA. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
I. A análise dos autos revela que a Administração Pública Municipal promoveu a cassação da aposentadoria da Apelada sem a instauração do imprescindível Processo Administrativo Disciplinar (art. 200 da Lei Complementar nº 01/1991).
II. Não que há que se falar em desnecessidade de instauração de processo administrativo disciplinar, como tenta fazer crer o Apelante, notadamente porquanto a própria Administração, no bojo do Processo SEMGE Nº 7795/2019, mencionou a necessidade de abertura do PAD.
III. O fato de a Apelada estar aposentada não lhe retira o direito de submeter-se ao processo legalmente previsto para apuração de falta idêntica àquela atribuída aos servidores ativos (acumulação ilegal de cargos), sob pena de admitir-se tratamento discriminatório desfavorável ao servidor aposentado.
IV. Nestas circunstâncias, sem adentrar na questão da possibilidade ou impossibilidade de acumulação de proventos pela Apelada (art. 40, § 6º, da Constituição Federal), conclui-se que a ausência de garantia do contraditório e ampla defesa, no bojo de processo administrativo disciplinar, se revela suficiente para deslegitimar o ato em apreço, não comportando reparos a sentença concessiva da segurança.
V. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.”

    13. Ao contrário do que decidiu o TJBA, o Município defendeu, em seu recurso extraordinário, que a “nulidade, a anulação ou a revisão de ato administrativo, como no caso de pagamento de proventos cumulados em desconformidade com o texto constitucional (art. 37, XVI c/c art. 40, §6º), não depende de processo administrativo disciplinar, salvo se a opção adotada pela Administração for cessação do pagamento por via da cassação”. Assim, concluiu o reclamante que o ato em questão “apenas exige a abertura de processo administrativo, com as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, inclusive para possibilitar ao servidor inativo a opção, conforme decidiu o STF ao fixar a tese de Repercussão Geral do Tema 138” (e-doc. 2, p. 356).

    14. Nada obstante, o TJBA negou seguimento ao recurso extraordinário, aplicando como fundamento os citados Temas nº 138 e nº 339 do ementário da Repercussão Geral. Confira-se (e-doc. 2, p. 430-432; grifos e destaques no original):

“(...) De início, esclareço ser inaplicável ao presente caso o entendimento firmado no RE n° 584388 (Temas 162) pelo E. Supremo Tribunal Federal, haja vista que a supracitada jurisprudência qualificada discute sobre “a possibilidade, ou não, de acumulação de pensões por morte, no caso de o servidor aposentado ter reingressado no serviço público, por meio de concurso, antes da edição da Emenda Constitucional nº 20/98, e ter falecido em data posterior ao seu advento“, e o presente processo trata sobre a necessidade de instauração de processo administrativo disciplinar para promoção da cassação da aposentadoria, matéria diversa, portanto.
Inviável a admissão do recurso extraordinário com referência à violação ao enunciado da Súmula nº 346 e 473 do STF, uma vez que se trata de instrumento de uniformização de jurisprudência, não enquadrado como dispositivo constitucional para fins de cabimento do presente recurso.
O Supremo Tribunal Federal, constatando a multiplicidade de recursos extraordinários com fundamento em idêntica questão de direito, qual seja, à discussão, “a possibilidade, ou não, de a Administração anular ato administrativo, cuja formalização repercutiu no campo de interesses individuais, sem que seja instaurado o devido procedimento administrativo, o qual permita o exercício do contraditório e da ampla defesa”, admitiu o RE nº 594296 (Tema 138) como representativo da controvérsia, reconhecendo a repercussão geral da matéria em exame, sujeitando-o ao procedimento do artigo 1036, do CPC/15.
No julgamento do mérito do acórdão paradigma (RE nº 594296 (Tema 138), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese:
Tema 138: 
Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.
Dessa forma, no que tange à suposta violação aos arts. 37, XVI e 40, §6º, da Constituição Federal de 1988 e ao art. 11 da EC nº 20/1998, verifica-se que o acórdão recorrido está em consonância com o posicionamento do STF acima transcrito, conforme se desune do seguinte trecho, in verbis:
Insurge-se o Município de Salvador contra a sentença que concedeu a segurança vindicada pela Apelada, para declarar a nulidade do ato que resultou na supressão dos proventos de aposentadoria pagos pela municipalidade. 
Não assiste razão ao Recorrente. 
Consta dos autos que a Apelada acumula proventos de aposentadoria relativos a dois cargos públicos, um de Técnico Administrativo do Estado da Bahia, do qual se aposentou no ano de 2016, e outro de Professora do Município de Salvador, do qual se aposentou em 2017, após 32 (trinta e dois) anos de serviço público.
No bojo do Processo SEMGE Nº 7795/2019, instaurado para averiguar eventual irregularidade da acumulação de cargos pela Apelada, a Controladoria Geral do Município encaminhou o feito à Secretaria Municipal de Gestão – SEMGE, “para ciência e providências necessárias à apuração dos fatos narrados, nos termos previstos na Lei Complementar nº 01/1991, assegurando o direito à ampla defesa e ao contraditório” (id. 28724965 – fl. 1). 
Após, os autos foram encaminhados à Diretoria de Previdência, para que fossem “adotadas as providências quanto à abertura de Processo Administrativo Disciplinar – PAD” (id. 28724965 – fl. 3), em 10/03/2020. 
O referido Processo Administrativo Disciplinar, no entanto, jamais foi instaurado, conforme reconhecido pelo próprio ente municipal nas suas razões recursais. O que houve, em verdade, foi a simples notificação da Apelada acerca da suposta ilegalidade da acumulação de cargos, o que desaguou na sua posterior notificação para optar por uma das remunerações percebidas. 
Nos moldes da Lei Complementar nº 01/1991, que instituiu Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos do Município de Salvador, a cassação de aposentadoria consiste em penalidade disciplinar, aplicável nas hipóteses em que o servidor houver praticado, na atividade, falta punível com a demissão, como é o caso da acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas. Confira-se:
(…) 
Nestas circunstâncias, sem adentrar na questão da possibilidade ou impossibilidade de acumulação de proventos pela Apelada (art. 40, § 6º, da Constituição Federal), conclui-se que a ausência de garantia do contraditório e ampla defesa à Apelada, no bojo de processo administrativo disciplinar, se revela suficiente para deslegitimar o ato em apreço, não comportando reparos a sentença concessiva da segurança. 
Com efeito, conforme brilhantemente consignado pela Douta Procuradoria de Justiça, no parecer de id. 31495139, a Lei Complementar nº 01/1991, em seu art. 200, parágrafo único, condiciona a aplicação da pena de cassação de aposentadoria à precedência de processo administrativo disciplinar, o que não foi observado. 
(…) 
Assentadas estas premissas, não que há que se falar em desnecessidade de instauração de processo administrativo disciplinar, como tenta fazer crer o Apelante, notadamente porquanto a própria Administração, no bojo do Processo SEMGE Nº 7795/2019, mencionou a necessidade de abertura do PAD. 
O fato de a Apelada se encontrar aposentada não lhe retira o direito de submeter-se ao processo legalmente previsto para apuração de falta idêntica àquela atribuída aos servidores ativos (acumulação ilegal de cargos), sob pena de admitir-se tratamento discriminatório desfavorável ao servidor aposentado. (Acórdão, Id nº 35709671)
Sendo assim, verifica-se que o acórdão recorrido adotou posicionamento coincidente com o esposado pelo STF, ensejando a incidência do quanto disposto no art. 1.030, inciso I, “b”, do Código de Processo Civil de 2015.  
No que concerne à obrigatoriedade de fundamentação das decisões judiciais, o Supremo Tribunal Federal no recurso paradigma AI 791.292 (Tema 339), decidiu pela existência da repercussão geral da matéria, reafirmando a jurisprudência consolidada no sentido de que o "art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão". 
No caso em questão, infere-se que o acórdão recorrido está em conformidade com o entendimento esposado pelo STF, tendo em vista que, não obstante seja contrário aos interesses do recorrente, está suficientemente fundamentado, conforme se observa do acórdão de Id n° 38354809 e Id n° 43564894.   
Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário com fundamento nos Temas 138 e 339 da sistemática da Repercussão Geral.”

    15. Com efeito, o exame preliminar da viabilidade do recurso extraordinário está expressamente inserido nas competências dos órgãos jurisdicionais de origem, consoante o art. 1.030, inc. I, do CPC, de modo que inexiste usurpação de competência em razão de o Tribunal reclamado ter exercido regularmente sua jurisdição, ao negar seguimento a recurso contra acórdão que está em conformidade com tese firmada pelo Pleno desta Corte, por ocasião de julgamento de tema de repercussão geral. 

    16. Ademais, não se constata teratologia no exame legítimo empreendido pela origem no âmbito de sua regular competência. Com efeito, esta Suprema Corte assentou, por diversas vezes, que a impugnação, por meio de reclamação, de eventual incorreção quanto à aplicação de paradigma da repercussão geral somente é viável quando houver teratologia na decisão reclamada. Essa não é a situação dos autos. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:
 
“Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Processual Civil. 3. Tribunal de origem negou seguimento ao recurso extraordinário com fundamento nos temas 121 e 646 da repercussão geral. 4. Atuação da autoridade reclamada dentro dos limites de sua competência. Usurpação da competência do STF não configurada. Inexistência de teratologia na aplicação da sistemática da repercussão geral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.”
(Rcl nº 52.681-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 22/11/2022, p. 25/11/2022; grifos nossos).
 
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL PROPOSTA PARA GARANTIR A OBSERVÂNCIA DE DECISÃO DESTA SUPREMA CORTE PROFERIDA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 792. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
I – O Supremo Tribunal Federal não admite a reclamação ajuizada com o específico propósito de corrigir eventuais equívocos na aplicação, pelos Tribunais, do instituto da repercussão geral, salvo evidente teratologia.
II - Nesta reclamação, a demonstração de equívoco na aplicação da sistemática da repercussão geral obrigatoriamente precisaria incluir a demonstração da inaplicabilidade do Tema 792/RG.
III - A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo recursal.
IV- Agravo regimental a que se nega provimento.”
(Rcl nº 54.472-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 05/09/2022, p. 09/09/2022; grifos nossos).
 
“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. OBSERVÂNCIA DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 181. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. TERATOLOGIA NÃO IDENTIFICADA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. INVIABILIDADE.
1. A decisão reclamada foi proferida em harmonia com a tese jurídica firmada no julgamento do RE 598.365-RG/MG (Tema 181), a refutar teratologia na aplicação da sistemática de repercussão geral. Usurpação da competência desta Suprema Corte não demonstrada.
2. Agravo interno conhecido e não provido com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.”
(Rcl nº 54.151-AgR/PR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 14/09/2022, p. 20/09/2022; grifos nossos).

    17. Para além disso, observo que existe uma controvérsia quanto à própria natureza do ato e o formalismo a ser empreendido no processo administrativo. Ao passo em que o Município defende que não se trata de sanção, de modo que seria válida a notificação para que a beneficiária optasse por uma das remunerações, o julgado reclamado concluiu que o ato equivale à cassação de aposentadoria, a impor a regular instauração de processo administrativo disciplinar. Logo, o Município parte da premissa de que o ato não exigiria maior rigor formal, porém o Tribunal reclamado entendeu de modo diverso. Nesse aspecto, rememoro o seguinte trecho do ato do TJBA (e-doc. 2, p. 314; grifos e destaques no original):   

“No bojo do Processo SEMGE Nº 7795/2019, instaurado para averiguar eventual irregularidade da acumulação de cargos pela Apelada, a Controladoria Geral do Município encaminhou o feito à Secretaria Municipal de Gestão – SEMGE, “para ciência e providências necessárias à apuração dos fatos narrados, nos termos previstos na Lei Complementar nº 01/1991, assegurando o direito à ampla defesa e ao contraditório” (id. 28724965 – fl. 1). 
Após, os autos foram encaminhados à Diretoria de Previdência, para que fossem “adotadas as providências quanto à abertura de Processo Administrativo Disciplinar – PAD” (id. 28724965 – fl. 3), em 10/03/2020. 
O referido Processo Administrativo Disciplinar, no entanto, jamais foi instaurado, conforme reconhecido pelo próprio ente municipal nas suas razões recursais. O que houve, em verdade, foi a simples notificação da Apelada acerca da suposta ilegalidade da acumulação de cargos, o que desaguou na sua posterior notificação para optar por uma das remunerações percebidas.”

    18. Portanto, ao acatar a tese da municipalidade, esta Suprema Corte estaria fazendo juízo de valor sobre o próprio ato coator em face do qual foi impetrado o mandado de segurança. Assim, consigno que se embrenhar nos fundamentos da decisão reclamada, para além da higidez formal de sua análise, demandaria o revolvimento do material fático-probatório dos autos, providência vedada em sede reclamação. 

    19. Desse modo, o presente feito assume a forma de mero sucedâneo recursal, pois reflete apenas o inconformismo dos reclamantes com a decisão reclamada, o que é incabível segundo a remansosa  jurisprudência desta Corte. Nesse sentido, aponto os seguintes julgados:

“RECLAMAÇÃO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INADMISSÃO.  APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. ATRIBUIÇÃO PRÓPRIA DOS TRIBUNAIS DE ORIGEM. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STF NÃO VERIFICADA. TEMA 784. APLICAÇÃO. TERATOLOGIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. MOLDURA FÁTICA. REDISCUSSÃO. INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
1. A aplicação da sistemática da repercussão geral é atribuição das Cortes de origem, nos termos do art. 1.030 do CPC. 
2. A reclamação constitucional não se revela instrumento processual adequado para se questionar o acerto de decisão do Tribunal de origem que, aplicando ao caso concreto precedente desta Corte em sede de repercussão geral,inadmite recurso extraordinário. 
3. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento sedimentado no sentido de não ser admitido na via reclamatória o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos a fim de afastar a moldura fática delimitada pelo Juízo de origem na decisão reclamada.
4. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(Rcl nº 50.264-AgR/PE, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 22/04/2022, p. 05/05/2022; com grifos acrescidos).
 
“AGRAVO REGIMENTAL. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. OBSERVÂNCIA DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. CABIMENTO DO AGRAVO INTERNO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA NÃO CONFIGURADA. A reclamação versa alegada usurpação da competência desta Suprema Corte por decisão denegatória do seguimento de recurso extraordinário em que se discute requisito de admissibilidade de recuso de revista previsto no art. 896, § 1º, A, I, da CLT por inexistente repercussão geral (Tema 181). Contra decisão em que negado seguimento a recurso extraordinário com fundamento na sistemática da repercussão geral cabível agravo interno a teor do art. 1.030, § 2º, do CPC/2015. Usurpação da competência desta Suprema Corte não demonstrada. Agravo regimental conhecido e desprovido.”
(Rcl nº 32.405-AgR/GO, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 29/03/2019, p. 05/04/2019; com grifos acrescidos).
  
    20. Ressalto que não se está aqui a avalizar a correção (ou incorreção) da decisão reclamada. Relembro que a reclamação constitucional constitui via processual estreita, a demandar estrita aderência entre o ato impugnado e, no caso, o julgado vinculante do STF. Sem a demonstração cabal de que houve violação ou má aplicação do precedente, inviável o uso do instituto.

    21. Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.

Publique-se.

Brasília, 10 de setembro de 2024.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator