Tribunal: STF
Processo: ARE 1495388
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-06
Data de publicação: 2024-06-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de dois agravos interpostos contra decisão de inadmissibilidade de dois recursos extraordinários em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA – Loteamento irregular em área de proteção – Omissão do Poder Público configurada – Obras de infraestrutura já realizadas – Condenação da Municipalidade e do Estado quanto à regularização e indenização por danos urbanísticos e ambientais – Obrigação solidária – Possibilidade de desistência da ação quanto a outros obrigados solidários – Reexame necessário e recursos de apelação do Município de São Paulo e da Fazenda do Estado de São Paulo não providos” (eDOC 25 – ID: 61b051e2, p. 2)  



    No recurso extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 30, VIII, do texto constitucional. 



    Sustenta-se que a ordenação, planejamento e controle do uso do solo e seu parcelamento é atribuição do Município.



    Alega-se que a ordenação, planejamento e controle do uso do solo e seu parcelamento é atribuição deferida ao Município (...) e que (...) a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça cria uma solidariedade que não encontra respaldo na Constituição Federal, posto que a obrigação de exercer o efetivo controle da ocupação e parcelamento do solo somente pode ser exigida do Município (eDOC 41 – ID: 750c2b9d, p. 9-10).



    Argumenta-se, ainda, que o Estado de São Paulo não foi omisso, tendo agido dentro das suas competências, apurando fatos lesivos e promovendo processos administrativos para imposição de multa e paralisação das atividades (eDOC 41 – ID: 750c2b9d, p. 9-11).  



    No recurso extraordinário interposto pelo Município de São Paulo, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5º, II; 30, VIII; e 37, caput, do texto constitucional. 



    Sustenta-se que não compete ao Poder Judiciário determinar as medidas a serem adotadas pelo Município no âmbito de sua discricionariedade.



    Argumenta-se que [a]o sobrepor-se à autoridade administrativa municipal, a decisão não somente ofendeu o princípio da separação dos Poderes, consagrado na norma do art. 2° da Constituição da República, como também vilipendiou a autonomia do Município e a competência privativa do ente federativo local para o ordenamento do seu território (...) (eDOC 47 – ID: 9fb7b6e1, p. 4).



    Aduz-se, ainda, que o Município foi diligente no seu dever constitucional de promover o adequado uso e ocupação do solo urbano, tendo comprovadamente adotado todas as medidas fiscalizatórias e providências cabíveis para impedir o parcelamento irregular da gleba (eDOC 47 – ID: 9fb7b6e1, p. 7).



    Por fim, sustenta-se a necessidade de se aplicar o princípio da reserva do possível, sob o argumento de que a realidade enfrentada consiste numa constante expansão das periferias da cidade por milhares de pessoas e uma inesgotável demanda por moradias, em contraposição a uma notória limitação de recursos humanos e orçamentários da Administração Pública (eDOC 47 – ID: 9fb7b6e1, p. 7).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou estar devidamente demonstrada a omissão específica tanto do Município, quanto do Estado, na adoção de medidas eficazes para evitar o parcelamento irregular do solo, assim como os danos urbanísticos e ambientais. Registrou, ainda, que a situação irregular permaneceu por anos, sem que os entes públicos indicados tenham adotado, até o momento, medidas voltadas à regularização integral do loteamento irregular. Por fim, anotou que a responsabilidade solidária dos entes pelos danos se justifica em razão da competência comum entre Estados e Municípios em proteger o meio ambiente e que, no caso, o loteamento está localizado em zona de proteção a mananciais. 



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Não se desconhece que, como regra, a obrigação do Município é solidária para regularizar o loteamento (Resp 859.905/RS, Min. Cesar Asfor Rocha, j. 01.09.11) e subsidiária quanto a eventual indenização ou realização da infraestrutura, podendo agir regressivamente contra os responsáveis (art. 40 e parágrafos da Lei 6.766/79), todavia, no caso, houve omissão específica dos entes públicos, municipal e estadual, quanto ao cumprimento de dever legal e constitucional, por isso o reconhecimento da solidariedade quanto aos pedidos formulados, que não podem ser dissociados. 



    As irregularidades no loteamento são incontroversas e persistem por longo tempo, a confirmar a ineficácia da fiscalização municipal e estadual. 



    Por conta, ainda, da natureza dos danos alegados, com caráter permanente, já se reconheceu que a irregularidade no loteamento é infração omissiva permanente (....) reconhecida a possibilidade de dano ambiental urbanístico de natureza permanente (...)



    (...) até o presente momento (mais de 30 anos da data em que os lotes começaram a ser comercializados), nem Estado, nem o Município efetuaram a regularização integral do loteamento irregular, conforme assumido pela própria Municipalidade (...)



    Configurou-se, portanto, a omissão específica do Poder Público na hipótese, pois tanto o Município, quanto o Estado não evitaram ou impediram, de forma eficaz, o parcelamento irregular e os danos urbanísticos e ambientais, que permaneceram por anos, nem procederam até o momento com a regularização integral do loteamento irregular. 



    O loteamento está localizado em zona de proteção a mananciais, por isso, o Estado também tinha o dever de fiscalizar e impedir a implementação daquele loteamento, na forma ocorrida, juntamente com o Município, por força da competência comum do Estado e do Município de proteger e preservar o meio ambiente, prevista no inciso VI, do art. 23, da CF e no caput, do art. 225, da CF e do previsto no inciso I, do art. 13, da Lei Federal nº 6.766/79, que imputa ao Estado disciplinar a aprovação pelos Municípios dos loteamentos localizados em área de interesse especial, como a de proteção aos mananciais” (eDOC 24 – ID: 61b051e2)  



    Verifico que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas.



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narradas e provados na inicial, notadamente quanto à responsabilidade solidária entre o Estado de São Paulo e o Município de São Paulo pelos danos urbanísticos e ambientais decorrentes do loteamento irregular; e quanto à omissão destes entes públicos na adoção de medidas para impedir ou reverter as irregularidades.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)  



    Anoto, ainda, que não se verifica contrariedade à tese fixada no tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, no qual se assentou a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, com a ressalva de que a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:  



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023 )  



    Efetivamente, as medidas fixadas no dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância são genéricas e resumem a finalidade da tutela judicial, não especificando a maneira como a regularização do loteamento será realizando, fixando, inclusive, o dever de apresentar projeto próprio, com as medidas a serem adotadas, o que evidencia o respeito à autonomia municipal. Nesse sentido, confira-se o dispositivo da sentença mencionada:  



    “2) Com fundamento no art. 487, inc. I, do Código de Processo Civil, confirmada a liminar, JULGO PROCEDENTES os pedidos quanto aos réus Município de São Paulo e Fazenda Pública do Estado de São Paulo, para condená-los, solidariamente, nas obrigações de: a) regularizarem o loteamento, ficando fixado, desde já, o prazo de 180 dias para apresentação de projeto de regularização, que deverá compreender todas as • medidas a serem adotadas e o cronograma de sua execução, sendo o prazo para a regularização de 24 meses, a partir da aprovação do projeto — art. 18, inc. V da Lei n° 6.766/79; b) a indenizarem ao ressarcimento integral dos danos urbanísticos e ambientais causados em decorrência do parcelamento do loteamento conhecido como "Aída Torquato", especificado na exordial, em valores a serem apurados em fase de liquidação por arbitramento, nos termos do pedido, devendo a indenização em dinheiro reverter ao ¡r fundo de que cuida o art. 13 da Lei da Ação Civil Pública” (eDOC 12 – ID: a544f4e3, p. 12)  



    Por fim, registro que a questão relacionada à responsabilidade solidária entre o Estado de São Paulo e o Município de São Paulo se encontra devidamente alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    Efetivamente, a ratio adotada pelo Tribunal de origem, que compreendeu que a competência comum para proteger o meio ambiente justificaria a existência de solidariedade entre os entes federados, foi utilizada por esta Corte constitucional para fundamentar a responsabilidade solidária em demandas de saúde no julgamento do tema 793 da repercussão geral. Confira-se, a respeito, a ementa deste precedente:  



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. (...)” (RE 855178 ED, Rel. Min. Luiz Fux, Rel. Min. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 16.04.2020)  



    Dessa forma, ainda que o precedente não guarde perfeita identidade com às circunstâncias de fato debatidas no presente processo, verifica-se a compatibilidade com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal quanto à possibilidade de imputar a responsabilidade solidária de diferentes entes federados em razão da competência comum conferida pelo texto constitucional para atuarem na defesa do meio ambiente.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de junho de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente