Tribunal: STF
Processo: ARE 1360017
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-10
Data de publicação: 2024-04-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado Distrito Federal e Territórios, ementado nos seguintes termos: 



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISÃO QUE, NA ORIGEM, INDEFERIU A EXPEDIÇÃO DE RPV, NOS TERMOS DA LEI Nº 6.618/2020. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E IMPROVIDO” (eDOC 2, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º; 2º; 61, §1º, “a” e “e”; 84, II, III, VI “a” e XXIII; e 165, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o tema relativo ao teto das obrigações de pequeno valor devidas pelo ente público distrital não tem natureza orçamentária e que, por essa razão, a lei que disciplina tal matéria não é de iniciativa privativa do Poder executivo (eDOC 6, p. 9).



    Argumenta-se que, possuindo a Lei Distrital n. 6.618/2020 natureza processual, forçoso é reconhecer a plena possibilidade de iniciativa parlamentar na sua proposição, não havendo falar em qualquer vício de iniciativa, pois não gera ela, por si só, qualquer aumento da despesa pública (eDOC 6, p. 12).



    Sustenta-se que não há no texto constitucional qualquer dispositivo que expressamente contemple como de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo os projetos de lei que disponham sobre o patamar das OPVs devidas pelo Estado para fins de pagamento sem precatório, devendo prevalecer o princípio geral da legitimação concorrente para a instauração do processo de formação das espécies legislativas (eDOC 6, p. 14).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA DO DISTRITO FEDERAL. LEI DISTRITAL N. 6.618/20 DECLARADA INCONSTITUCIONAL, POR VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 71, §1º, V, E 100, VI E XVI, DA LEI ORGÂNICA DO DF. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA DO TEXTO CONSTITUCIONAL. RECURSO QUE ATENDE A TODOS OS REQUISITOS A SEU CONHECIMENTO. PLAUSIBILIDADE DE REPERCUSSÃO GERAL A SER RECONHECIDA PELO STF, ANTES DA APRECIAÇÃO DO MÉRITO. PARECER PELO PROVIMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO, PARA QUE O RE SEJA DESTACADO COMO PARADIGMA, PASSANDO-SE A, OUVIDO O I. PGR, EXAME PELO PLENÁRIO DO E. STF QUANTO A TER, OU NÃO, REPERCUSSÃO GERAL A QUESTÃO RELATIVA A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DE PROJETO DE LEI QUE REDEFINE O TETO DAS OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR” (eDOC 22, p. 1-2)



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou que a alteração do mínimo para pagamento das obrigações de pequeno valor implica em alteração no orçamento e cria novas despesas para o Distrito Federal, motivo pelo qual a iniciativa da Lei Distrital nº 6.618/2020 deveria ser do chefe do Poder Executivo, e não do Poder Legislativo, como o foi feito. Com base nisso, declarou incidentalmente a inconstitucionalidade da norma e determinou a aplicação do limite previsto na legislação anterior. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “6. Verifica-se que a matéria guarda similitude com a Lei Distrital nº 5.475/2015, também de iniciativa parlamentar, que aumentava o teto máximo referente às obrigações de pequeno valor ao correspondente a 40 (quarenta) salários mínimos, e teve sua inconstitucionalidade formal declarada em ações diretas de inconstitucionalidade pelo Conselho Especial deste Tribunal (controle concentrado exercido pelo egrégio Conselho Especial nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade de nº 2015.00.2.014329-8 e n 2015.00.2.015077-2), uma vez que a alteração no valor das obrigações de pequeno valor pela norma implica alteração no orçamento e cria novas despesas para o Distrito Federal, de modo que a iniciativa para legislar sobre tal tema compete privativamente ao Chefe do Poder Executivo. 



    7. Da mesma forma, a Lei Distrital nº 6.618/2020, que amplia o teto das obrigações de pequeno valor de 10 (dez) para 20 (vinte) salários-mínimos, por certo, gera impacto sobre o orçamento do Distrito Federal, constituindo norma de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos dos artigos 71, § 1º, inciso V, e 100, VI e XVI da Lei Orgânica do Distrito Federal. 



    8. Portanto, a Lei Distrital nº 6.618/2020, de iniciativa parlamentar, padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, razão pela qual não merece reforma a decisão que declarou incidentalmente a inconstitucionalidade formal da Lei Distrital nº 6.618/2020, ante o vício de iniciativa na sua proposição, e, em consequência, indeferiu o pedido de expedição de Requisição de Pequeno Valor – RPV em patamar superior ao teto de 10 salários mínimos, em observância à redação originária do artigo 1º da Lei nº 3.624, de 18 de julho de 2005” (eDOC 2, p. 6-7)



    Verifica-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem destoa da orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, notadamente quanto ao argumento de que a geração de novas despesas para órgãos do Poder Executivo atrai, necessariamente, a iniciativa deste para legislar sobre a matéria. 



    Efetivamente, esta Corte possui precedentes a reconhecer a constitucionalidade de normas de iniciativa do Poder Legislativo que impactem diretamente nas despesas do Poder Executivo, sem que tal implique em violação à reserva de iniciativa. Confira-se, a propósito, o seguinte precedente: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Lei de iniciativa parlamentar a instituir programa municipal denominado ‘rua da saúde’. Inexistência de vício de iniciativa a macular sua origem. 1. A criação, por lei de iniciativa parlamentar, de programa municipal a ser desenvolvido em logradouros públicos não invade esfera de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo.2. Inviável a análise de outra norma municipal para aferição da alegada inconstitucionalidade da lei. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 290.549 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29.03.2012)



    Essa foi a orientação seguida no julgamento do Tema 917 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 878911, de minha relatoria, em que se assentou que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Confira-se, a propósito, a ementa do precedente:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 11.10.2016)



    No que se refere propriamente à competência do Poder Executivo para iniciar projeto de lei que disponha sobre orçamento, verifica-se, de plano, que a Lei Distrital nº 6.618/2020 não apresenta os elementos necessários para se qualificar como uma das espécies de leis orçamentárias, especialmente a lei de diretrizes orçamentárias, prevista no art. 165, II, da Constituição Federal.



    Além disso, o art. 61, § 1º, que dispõe sobre as matérias de iniciativa privativa do Presidente da República, cuja aplicação é reproduzida também no âmbito estadual, prevê, no seu inciso II, “b”, a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo para legislar sobre matéria orçamentária da seguinte forma:



    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    (...)



    II - disponham sobre:



    (...)



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios”



    No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica em limitar a incidência desse dispositivo apenas para o âmbito dos Territórios, de maneira a afastar sua incidência para os demais entes federativos. 



    Isso posto, percebe-se que não há previsão constitucional para a vedação automática e completa da iniciativa parlamentar de leis que gerem despesas para o Poder Executivo, ainda que sob o argumento de a norma dispor sobre orçamento público. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. NORMA CONSTITUCIONAL ESTADUAL QUE DESTINA PARTE DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS A ENTIDADES DE ENSINO. ALEGADO VÍCIO DE INICIATIVA. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, ARTS. 161, IV, F, E 199, §§ 1º E 2º. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PEDIDO DE INTERVENÇÃO COMO ASSISTENTE SIMPLES. Ação Direita de Inconstitucionalidade em que se discute a validade dos arts. 161, IV, f e 199, §§ 1º e 2º da Constituição do Estado de Minas Gerais, com a redação dada pela Emenda Constitucional Estadual 47/2000. Alegada violação dos arts. 61, § 1º, II, b, 165, III, 167, IV e 212 da Constituição. Viola a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo para propor lei orçamentária a norma que disponha, diretamente, sobre a vinculação ou a destinação específica de receitas orçamentárias (art. 165, III, da Constituição). A reserva de lei de iniciativa do Chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição somente se aplica aos Territórios federais. Inexistência de violação material, em relação aos arts. 167, IV e 212 da Constituição, na medida em que não há indicação de que o valor destinado (2% sobre a receita orçamentária corrente ordinária) excede o limite da receita resultante de impostos do Estado (25% no mínimo) Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente” (ADI 2447, Rel. Min. Joaquim barbosa, Tribunal Pleno, DJe 04.12.2009)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 553/2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. DESCONTO NO PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO. BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembleia Legislativa estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04, ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02 2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI nº 724-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e ADI nº 2.659, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04. 3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente” (ADI 2464, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 25.05.2007)



    De fato, no direito brasileiro, a regra é que as proposições legislativas podem ser apresentadas por qualquer membro do Congresso Nacional ou por comissão de qualquer de suas Casas, bem assim pelo Presidente da República, e, ainda, pelos cidadãos, no caso de iniciativa popular (CF, art. 61, §2º). 



    Em relação a algumas matérias, contudo, a Constituição confia a determinados agentes políticos a prerrogativa de iniciar o processo legislativo, sempre em caráter excepcional, cuja finalidade precípua está em resguardar a seu titular a decisão de propor direito novo em matéria confiada à sua especial atenção, ou de seu interesse preponderante.



    Sobre o assunto, é firme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que, por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo, deve necessariamente derivar de norma constitucional expressa e inequívoca (ADI-MC nº 724/RS, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 27.04.2001).



    Dentro de um regime verdadeiramente democrático, as cláusulas de exclusividade inseridas no art. 61, §1º, inciso II, da Constituição Federal apenas se legitimam quando e na medida em que forem estritamente necessárias para a consecução de propósitos constitucionais, em especial a manutenção do espaço de autodeterminação do Poder Executivo e do equilíbrio inerente à divisão funcional dos poderes.



    Na espécie, a declaração de inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 6.618/2020 pelo Tribunal de origem esbarra na inexistência de fundamento constitucional para tanto, seja em razão de a norma impugnada não dispor especificamente sobre orçamento público, seja por não haver vedação absoluta para o parlamento legislar sobre matéria que repercuta nas despesas do Poder Executivo. Assim, conclui-se que o acórdão recorrido ampliou as hipóteses de competência privativa previstas no art. 61, §1º, inciso II, de maneira violar as prerrogativas do Poder Legislativo de legislar de maneira ampla sobre questões de interesse público.



    Essa foi a orientação seguida no recente julgamento da ADI 5.706, Rel. min. Luiz Fux, na qual se assentou a ausência de reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo na edição de lei que discipline o valor para pagamento mediante requisições de pequeno valor. Confira-se, a propósito, a ementa do precedente:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 1º DA LEI 10.166/2017 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, NA PARTE EM QUE ACRESCENTOU OS INCISOS I E II AO § 1º DO ARTIGO 1º DA LEI ESTADUAL 8.428/2003. AUMENTO DO TETO DAS OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR ESTADUAIS. CARACTERIZAÇÃO DOS VALORES NOMINAIS DE CONDENAÇÕES PROVENIENTES DOS JUIZADOS ESPECIAIS DA FAZENDA PÚBLICA QUE TENHAM NATUREZA ALIMENTAR COMO OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR. REJEIÇÃO PELO PODER LEGISLATIVO DO VETO DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO A PROJETO DE LEI APÓS O PRAZO PREVISTO NO ARTIGO 66, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE CADUCIDADE OU PRECLUSÃO. FIXAÇÃO DO TETO DAS OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR DECORRENTES DE SENTENÇAS JUDICIAIS PARA FINS DE PAGAMENTO INDEPENDENTEMENTE DE PRECATÓRIOS. MATÉRIA DE INICIATIVA LEGISLATIVA CONCORRENTE. MERO AUMENTO DE DESPESAS PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NÃO ATRAI A INICIATIVA LEGISLATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PAGAMENTO DE OBRIGAÇÕES DE PEQUENO MEDIANTE REQUISIÇÃO. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA ESTRITA DAS BALIZAS FIXADAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AOS LEGISLADORES ORDINÁRIOS DE CADA ENTE FEDERATIVO COMPETE TÃO SOMENTE FIXAR OS VALORES-TETO DAS OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR. IMPOSSIBILIDADE DA AMPLIAÇÃO DA DISPENSA DE PRECATÓRIOS PARA OUTRAS HIPÓTESES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. 1. A inobservância do prazo previsto no artigo 66, § 4º, da Constituição Federal para o Poder Legislativo apreciar o veto do chefe do Poder Executivo a projeto de lei acarreta tão somente a inclusão da matéria na ordem do dia da sessão imediata e o sobrestamento das demais proposições até sua votação, não se podendo extrair do texto constitucional a caducidade ou preclusão desta prerrogativa do Poder Legislativo. 2. A Constituição Federal determina que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em virtude de decisões judiciais deverão se dar por meio de precatórios (artigo 100, caput, CRFB). Nada obstante, o texto maior exclui de tal sistemática os pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor (artigo 100, § 3º, CRFB), podendo ser fixados valores distintos às entidades de direito público, segundo as diferentes capacidades econômicas, sendo o mínimo igual ao valor do maior benefício do regime geral de previdência social (artigo 100, § 4º, CRFB). O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabelece o teto provisório das obrigações de pequeno valor para os entes subnacionais até a publicação das respectivas leis sobre a matéria (artigo 87, ADCT). 3. Não há reserva de iniciativa legislativa do chefe do Pode Executivo para dispor sobre a matéria, pois não se trata de lei de natureza orçamentária (artigos 84, XXIII, e 165, CRFB), nem tampouco de disciplina da organização ou funcionamento da administração pública (artigo 61, § 1º, CRFB). As hipóteses de reserva de iniciativa legislativa não admitem interpretação extensiva, sob pena de ofensa à separação dos poderes e ao princípio democrático. O mero fato de a disciplina de determinada matéria implicar aumento de despesas para a administração pública não é suficiente para atrair a iniciativa legislativa privativa do chefe do Poder Executivo. Precedentes: ADI 4.727, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 28/4/2023; ADI 2.421, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 19/2/2020; ADI 2.177, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 17/10/2019; ADI 5.293, Plenário, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 21/11/2017; ARE 878.911-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/2016, Tema 917; ADI 2.803, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 19/12/2014; ADI 3.394, Plenário, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 24/8/2007. 4. O inciso I do § 1º do artigo 1º da Lei 8.428/2003 do Estado do Rio Grande do Norte, acrescentado pela Lei estadual 10.166/2017, estabelece o teto das obrigações de pequeno valor no patamar de “sessenta (60) salários mínimos quando os beneficiários, na data da ordem da expedição da requisição, contarem mais de sessenta (60) anos de idade ou que sejam portadores de doença grave, definidos na forma da lei”, não havendo nenhum vício de constitucionalidade nesta disposição. 5. O inciso II do § 1º do artigo 1º da Lei 8.428/2003 do Estado do Rio Grande do Norte, acrescentado pela Lei estadual 10.166/2017, estabelece que serão considerados obrigações de pequeno valor os “valores nominais quando egressos de Juizados Especiais da Fazenda Pública e tenham natureza alimentícia”. A norma não versa valor-teto de obrigações de pequeno valor, mas elege uma determinada categoria de dívidas provenientes de condenações judiciais da Fazenda Pública estadual cujo pagamento se dará sem a observância do regime de precatórios, independentemente do valor do débito, configurando exceção ao regime de precatórios não prevista na Constituição Federal. 6. As causas perante os Juizados Especiais da Fazenda Pública, ainda que inicialmente se submetam ao limite de sessenta salários mínimos (Lei federal 12.153/2009), estão sujeitas a eventuais multas, honorários advocatícios de sucumbência e outros acréscimos que podem acarretar valores superiores ao limite inicial. 7. O pagamento das obrigações de pequeno valor mediante requisição deve observância estrita às balizas estabelecidas no texto maior, competindo aos legisladores ordinários de cada ente federativo tão somente fixar os valores-teto das referidas obrigações, sendo-lhes vedado ampliar a dispensa de precatórios para outras hipóteses, sob pena, inclusive, de ofensa ao princípio da isonomia, consideradas as situações não abarcadas pelo privilégio. 8. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgado parcialmente procedente o pedido, para declarar a inconstitucionalidade parcial do artigo 1º da Lei 10.166/2017 do Estado do Rio Grande do Norte, na parte em que acrescentou o inciso II ao § 1º do artigo 1º da Lei estadual 8.428/2003” (ADI 5706, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 13.03.2024)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso (art. 932, VIII, do NCPC c/c art. 21, §1º, do RISTF), para reconhecer o direito do recorrente em ter seu crédito pago de acordo com o limite para pagamento por requisição de pequeno valor disposto na Lei Distrital nº 6.618/2020.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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