Tribunal: STF
Processo: RE 1504688
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-28
Data de publicação: 2024-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (eDOC 24): 

“AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. PENA DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. APOSENTADORIA NO CURSO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA. IMPOSSIBILIDADE. 
    1. Ação civil pública. Fraude em concurso público, realizado no ano de 1998, pelo Corpo de Bombeiros. Decisão transitada em julgado que impôs aos réus, dentre outras penalidades, a pena de perda do cargo, quando já se encontravam aposentados. 
    2. Ato de improbidade praticado anteriormente à inativação dos servidores. Perda da função pública. Conversão em cassação de aposentadoria. Impossibilidade. Orientação firmada pelo STJ, através da Primeira Seção, no sentido de que, no âmbito da persecução cível por meio de processo judicial, e por força do princípio da legalidade estrita em matéria de direito sancionador, as sanções aplicáveis limitam-se àquelas previstas pelo legislador ordinário, não cabendo ao Judiciário estendê-las ou criar novas punições, sob pena, inclusive, de violação ao princípio da separação dos poderes. 
    3. Descabimento da conversão da sanção de perda de cargo/função, prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92, ao tempo de seu cumprimento, pela cassação de aposentadoria do agente público, dada a ausência de previsão legal. Decisão que se mantém. 
4. Recurso conhecido e desprovido.”

Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 27). 
No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao art. 40, caput, da Constituição Federal. 
Nas razões recursais, o ente público alega que a imposição da penalidade de perda da função pública, nos autos da ação de improbidade administrativa, impõe a cassação dos proventos de aposentadoria do condenado. 
Argumenta-se que (eDOC 29, p. 7): 

“Nada obstante, o v. acórdão recorrido entendeu diversamente, em clara violação ao art. 40, da CRFB, que assegura cobertura previdenciária pelo regime próprio dos servidores públicos apenas - obviamente - a servidores públicos. 
De fato, o rompimento do vínculo com o funcionalismo tem como uma de suas consequências a perda da condição de segurado do respectivo regime previdenciário.” 

O Terceiro Vice-Presidente do TJRJ admitiu o recurso extraordinário, considerados presentes os pressupostos recursais (eDOC 33).  
Por sua vez, a Procuradoria-Geral da República opinou pelo provimento do recurso extraordinário, em parecer com a seguinte ementa (eDOC 41):

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. PENA DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA. APOSENTADORIA NO CURSO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONVERSÃO DA SANÇÃO DE PERDA DO CARGO PÚBLICO EM CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES DESSE STF. ADPF 418/DF. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO. ”

É o relatório. Decido. 
A irresignação merece prosperar.
O Tribunal de origem, quando do julgamento do agravo de instrumento, asseverou o seguinte (eDOC 24, p. 8):

 “Em atendimento ao determinado pelo STJ, no Agravo em Recurso Especial nº 2236784/RJ, passa-se a reapreciação do presente agravo de instrumento, com análise dos seguintes pontos: possibilidade da perda da função imposta em ação civil pública por ato de improbidade administrativa ser aplicada em desfavor daquele que se tornou inativo e consequente rompimento do vínculo previdenciário. 
No caso em tela, os agravados foram condenados, nos autos da ação civil pública, por improbidade administrativa a diversas sanções, dentre as quais, a perda da função pública (no ano de 2104), que é a que interessa ao debate. 
Referido ato decisório transitou em julgado no ano de 2020, e ao ser iniciada a fase de cumprimento de sentença, o Estado informou que os réus, ora agravados, atualmente, encontravam-se na inatividade. 
(...)
A sentença que determina a perda da função pública, prevista no art. 20, da Lei nº 8429/92, é condenatória, com efeitos ex nunc, não podendo produzir efeitos retroativos à sentença, tampouco ao ajuizamento da ação que acarretou a sanção. 
A propósito, vale destacar a redação do dispositivo em tela: 
“Art. 20 – A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória”. 
A perda da função pública importa no rompimento do vínculo funcional do servidor com a Administração e a imposição desta medida, no bojo da ação civil pública, torna-se cabível diante de situações onde o servidor, encontra-se na ativa.
Quando, porém, o servidor já passou para a inatividade, o seu vínculo funcional é encerrado. Ele deixa de integrar a carreira e a sua vaga pode ser ocupada por outro servidor. Há uma ruptura do vínculo funcional originário. O vínculo passa a ser agora de natureza previdenciária.
Desta forma, como a perda da função pública, que conduz à cessação do vínculo funcional, só produz efeitos após o trânsito em julgado, e, neste marco, o vínculo com a Administração já estava desfeito, não há como se aplicar a referida medida. 
E a conversão da perda da função em cassação de aposentadoria - temática esta abordada no acórdão, objeto do recurso especial - foi rechaçada pelo STJ.
(...)” (grifei)


Observa-se que, apesar da fixação da perda da função pública no título judicial condenatório transitado em julgado, o Tribunal de origem recusou a conversão para a cassação de aposentadoria sob o argumento de ausência de previsão legal, o que acarretou a manutenção dos recorridos como inativos vinculados ao regime próprio de previdência.
Nota-se, portanto, que o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência firmada por esta Corte acerca da matéria, posto admitida a modificação da penalidade de perda do cargo ou função pública em cassação de aposentadoria na fase de cumprimento de sentença de ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Confira-se precedente de ambas as Turmas:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA.POSSIBILIDADE. 
1. Julgando ação rescisória, o Tribunal de origem manteve o acórdão rescindendo, que determinou a conversão da pena de perda do cargo público em cassação de aposentadoria, no âmbito da ação de improbidade administrativa. 
2. Este entendimento mostra-se em harmonia com a jurisprudência desta CORTE, que reputa constitucional a pena de cassação da aposentadoria. 
3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenada a agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).”  (ARE 1321655 AgR, Rel. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 31.08.2021)

“Agravo regimental em recurso extraordinário. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Pena de perda do cargo público. Conversão em cassação de aposentadoria. Possibilidade. Precedentes. 
1. É cabível a conversão da pena de perda de cargo público em cassação de aposentadoria na fase de cumprimento de sentença proferida em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa. 
2. É inviável, na instância recursal extraordinária, rediscutir matéria objeto de processo de conhecimento já transitado em julgado. 
3. O acolhimento da pretensão recursal sobre a ausência de configuração de conduta ilícita com base na Lei nº 8.429/92 e a avaliação de eventual ausência de proporcionalidade e razoabilidade na sanção cominada demandam o reexame de fatos e provas e a prévia análise de legislação infraconstitucional, o que não se mostra cabível em sede de recurso extraordinário. 
4. Agravo regimental não provido. 
5. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.” (RE 1456118 AgR, Rel. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 06.03.2024)

Adicionalmente, ao julgamento da Rcl 67.300 ED, convertida em agravo regimental, a Segunda Turma enfrentou o debate em exame e assentou a legitimidade da conversão com fundamento na necessária isonomia entre servidores ativos e inativos, merecendo destaque para o voto do Relator Min. Gilmar Mendes, nos seguintes termos:

“(...) Com efeito, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, na sessão de 15.4.2020, destacou, em síntese, que mesmo considerando a promulgação das Emendas Constitucionais 3/1993, 20/1998 e 41/2003, a previsão de aplicação da penalidade de cassação de aposentadoria de servidor público não foi revogada pelo texto constitucional, principalmente no que diz respeito ao regime de previdência instituído pelo art. 40 da Constituição Federal. 
Além disso, a Corte consignou que a perda do cargo público foi prevista no texto constitucional como uma medida aplicável ao servidor que apresentar conduta contrária aos princípios básicos e deveres funcionais que fundamentam a atuação da Administração Pública, especialmente diante da prática de falta grave ou ato ilícito. 
Assim, ante a falta grave praticada pelo servidor ainda em atividade, constatada apenas após a sua aposentadoria, é cabível a penalidade de cassação da aposentadoria. Isso porque se o ato ilícito fosse conhecido à época de sua prática e fosse aplicada a pena de demissão, o servidor perderia o cargo e nem sequer teria direito à aposentadoria.
Dessarte, esta Corte concluiu que o afastamento da punição de servidor aposentado, a quem a penalidade de cassação de aposentadoria é a única sanção à disposição da Administração, resulta em distinção de tratamento entre servidores ativos e inativos em relação à reprimenda dos mesmos ilícitos, atentando contra a isonomia e a moralidade administrativa. (...) ” (grifei)

O acórdão restou assim ementado:

“Embargos de declaração na reclamação. Embargos recebidos como agravo interno, nos termos do art. 1.024, § 3º, do CPC. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Requisição de informações prevista no art. 989, I, do CPC não possui caráter obrigatório. 4. Paradigma proferido em controle concentrado de constitucionalidade. Desnecessário o esgotamento das instâncias ordinárias. 5. Improbidade administrativa. Perda da função pública imposta em ação de improbidade transitada em julgado. Fase de cumprimento de sentença. Possibilidade de conversão perda da função pública em cassação de aposentadoria. Impossibilidade de distinção entre servidores ativos e inativos. ADPF 418. Precedentes. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental. (Rcl 67300 ED, Rel. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 01.08.2024)

Nessa linha, a Corte de origem se distanciou da jurisprudência firmada por este Supremo Tribunal Federal. 
Ante o exposto, dou provimento ao recurso, nos termos do art. 932, V, b, do CPC para cassar o acórdão recorrido, de modo a possibilitar a conversão da penalidade perda de função pública em cassação de aposentadoria. 
Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985). 
Publique-se. 
Brasília, 28 de outubro de 2024.

Ministro EDSON FACHIN
Relator
Documento assinado digitalmente